ДРЖАВНА КОМИСИЈА ЗА СПРЕЧУВАЊЕ НА КОРУПЦИЈАТА
PROMOVIM I BASHKËPUNIMIT NËPËRMJET QEVERISJES SË MIRË NË IMPLEMENTIMIN E POLITIKËS KUNDËR KORRUPSIONIT
I Hulumtim dhe analiza Република Македонија ДРЖАВНА КОМИСИЈА ЗА СПРЕЧУВАЊЕ НА КОРУПЦИЈАТА
PROMOVIM I BASHKËPUNIMIT NËPËRMJET QEVERISJES SË MIRË NË IMPLEMENTIMIN E POLITIKËS KUNDËR KORRUPSIONIT
I Hulumtim dhe analiza
Dhjetor, 2014 PROJEKTI:
PROMOVIM I BASHKËPUNIMIT NËPËRMJET QEVERISJES SË MIRË NË IMPLEMENTIMIN E POLITIKËS KUNDËR KORRUPSIONIT
MENAXHERË TË PROJEKTIT:
Vladimir Georgiev, Këshilltar Shtetëror, Komisioni Shtetëror për Parandalim të Korrupsionit
Maja Lazarova Krstevska, Zyrtar Nacional i Programit, Misioni i OSBE në Shkup
AGJENSIONI PËR HULUMTIM “RATING”:
Nikola Spasov, Drejtor Ekzekutiv
EKSPERTË:
Aleksandar Nikolov, Analizë Kualitative e Masave Kundër Korrupsionit në Sektorin Privat
Biljana Nikolovska Zhagar, Analizë Kualitative e Masave Kundër Korrupsionit në Sektorin Politik
Maksim Acevski, Analizë Kualitative e Masave Kundër Korrupsionit në Sektorin e Vetëqeverisjes Lokale / Sektori për Shoqëri Civile
Gorica Atanasova Gjorevska, Analizë Kualitative e Masave Kundër Korrupsionit në Sektorin e Administratës Publike
CIP - Каталогизација во публикација Национална и универзитетска библиотека «Св. Климент Охридски», Скопје
PROMOVIM i bashkepunimit nepermjet qever-isjes se mire ne implementimin e politikes kunder korrupsionit / [menaxhere te projektit Vladimir Georgiev, Maja Lazarova Krstevska ; experte Aleksandar Nikolov ... [и др.] ; perktheu Valon Abdiu]. - Shkup : OSCE, 2014. - 308 стр. : илустр. ; 24 см
Фусноти кон текстот. - Библиографија кон главите
ISBN 978-608-4630-80-7
COBISS.MK-ID 97541130
Përmbajtja e këtij publikimi nuk përfaqëson medoemos këndvështrimin apo qëndrimin e Misionit të OSBE-së në Shkup Përmbajtja Parathënie...............................................................................................................................................................5 I. HULUMTIM TË OPINIONIT PUBLIK PËR KORRUPSIONIN NË.............................................................................7 1. Hyrje................................................................................................................................................................10 Qëllimet e hulumtimit...........................................................................................................................................11 Metodologjia.........................................................................................................................................................11 2. Përhapja dhe llojet e korrupsionit në sektorin privat........................................................................................13 2.1 Perceptimi për përhapjen e korrupsionit në sektorin privat.........................................................................13 2.2. Gjendja me humbjen e marrëveshjeve të biznesit për shkak të korrupsionit..............................................15 2.3. Perceptimi për mitën gjatë fitimit të tenderëve për furnizime publike.......................................................17 2.4. Korrupsioni gjatë dhënies së sponsorimeve dhe donacioneve....................................................................19 3. Format e pagesës së mitës................................................................................................................................21 4. Shkaqet për ekzistimin e korrupsionit në sektorin privat..................................................................................23 5. A ndjejnë kompanitë obligim moral për të luftuar kundër korrupsionit?.........................................................25 6. Përhapja dhe zbatimi i masave të brendshme nëpër kompani për parandalimin e korrupsionit......................26 7. Efektet nga legjislacioni nacional dhe nga gazetaria hulumtuese në parandalimin e korrupsionit në sektorin privat................................................................................................................................................................29 8. Kontributi i subjekteve dhe i institucioneve që kanë kompetencë për parandalimin dhe ndëshkimin e korrupsionit në sektorin privat.........................................................................................................................30 9. A thua vallë ka sot më shumë ose më pak korrupsion në sektorin privat në krahasim me periudhën prej para 4 vitesh................................................................................................................................................................32 2.Hulumtim për korrupsionin në politikë..................................................................................................................35 Hyrje...................................................................................................................................................................36 Qëllimet e hulumtimit...........................................................................................................................................37 Metodologjia.........................................................................................................................................................37 2. Perceptimi për përhapjen e korrupsionit në sistem .........................................................................................39 3. Shkalla e përhapjes së korrupsionit te partitë politike......................................................................................39 3.1. Transparenca gjatë financimit të partive politike dhe blerja e ndikimit.......................................................43 3.2. Korrupsioni te partitë politike gjatë zgjedhjeve, financimi i fushatave zgjedhore dhe blerja e votave........45 4. Perceptimi për përhapjen e korrupsionit te pushteti qendror dhe ai lokal.......................................................48 4.1. Perceptimi për përhapjen e korrupsionit te qeveria....................................................................................48 4.2. Perceptimi për përhapjen e korrupsionit në pushtetin lokal.......................................................................50 5. Mënyra se si bartësit e funksioneve publike i shfrytëzojnë autorizimet publike...............................................52 6. Kontributi i organeve dhe i institucioneve në parandalimin e korrupsionit në politikë.....................................53 7. A ka sot më tepër ose më pak korrupsion në politikë në krahasim me periudhën prej para 4 vitesh...............54 3. Hulumtim për korrupsionin në vetëqeverisjen lokale..........................................................................................59 1. Hyrje..................................................................................................................................................................60 Qëllimet e hulumtimit...........................................................................................................................................61 Metodologjia.........................................................................................................................................................61 2. Korrupsioni në vetëqeverisjen lokale................................................................................................................63 2.1.Transparenca e vetëqeverisjes lokale............................................................................................................65 3. Procedurat e pushtetit lokal në të cilat qytetarët njohin prezencë të korrupsionit...........................................69 4. Niveli i korruptueshmërisë së bartësve të funksioneve në vetëqeverisjen lokale.............................................72 5. Niveli i ekspozimit ndaj korrupsionit i qytetarëve në njësitë e vetëqeverisjes lokale........................................73 6. Gatishmëria e qytetarëve për të luftuar kundër korrupsionit...........................................................................76 7. Vlerësimi i qytetarëve për suksesin e luftës kundër korrupsionit në nivel lokal................................................77
II. ANALIZA KUALITATIVE TË MASAVE KUNDËR KORRUPSIONIT DHE IMPLEMENTIMI I PROGRAMIT SHTETËRORË PËR PARANDALIM DHE LUFTËS KUNDËR KORRUPSIONIT DHE ZVOGËLIMIT TË KONFLIKTIT TË INTERESIT 2011-2015.....................................................................................................................................81 1. Raporti nga analiza kualitative të masave kundër korrupsionit dhe implementimit të programit shtetërorë për parandalim dhe luftë kundër korrupsionit dhe zvogëlim të konfliktit të interesit 2011-2015 në sektorin privat......83 Përmbledhje...........................................................................................................................................................84 Hyrje. ....................................................................................................................................................................87 Konstatime.............................................................................................................................................................89 Rezultatet nga analizat kualitative. ...........................................................................................................................89 Problemi / faktori i rrezikut 1: Masat e pazhvilluara sa duhet për parandalimin e korrupsionit dhe përforcimin e integritetit të sektorit privat.........................................................................................................................................................89 Problemi / faktori i rrezikut 2: Njohuritë e pamjaftueshme për korrupsionin dhe konfliktin e interesave në sektorin privat..104 Problemi / faktori i rrezikut 3: Informimi i pamjaftueshëm për Ligjin për mbrojtje të konkurrencës dhe kapaciteti i pamjaftueshëm i Komisionit për mbrojtjen e konkurrencës (KMK) për zbatimin e ligjit ..........................................................109 Problemi / faktori i rrezikut 4: Ka transparencë të pamjaftueshme të sponsorimeve, prapa së cilës fshihet mundësi për korrupsion....113 Pasqyra e indekseve.................................................................................................................................................................127 Literatura e shfrytëzuar........................................................................................................................................................... 128
2. Raporti nga analiza kualitative të masave kundër korrupsionit dhe implementimit të programit shtetërorë për parandalim dhe luftë kundër korrupsionit dhe zvogëlim të konfliktit të interesit 2011-2015 në sektorin politik...133 Përmbledhje.............................................................................................................................................................134 Rezultatet nga analizat kualitative............................................................................................................................135 Problemi/faktori i rrezikut 1: Transparenca dhe mbikëqyrja e pamjaftueshme mbi punën aktuale materiale-financiare të partive politike, sindikatës dhe organizatave qytetare.............................................................................................................135 Problemi/faktori i rrezikut 2: Në rregullativën zgjedhore dhe rregullativën tjetër që ka të bëjë me zgjedhjet, ka dobësi që shkaktojnë rrezik për shkeljen e saj të drejtpërdrejtë...............................................................................................................161 Problemi/faktori i rrezikut 3: Shkalla e lartë e autorizimeve diskrete me dallime të mëdha në intensitetin e tyre ndërmjet funksioneve të ndryshme publike.............................................................................................................................................181 Problemi/faktori i rrezikut 4: Mungesa e efekteve nga zbatimi i Ligjit për lobim.....................................................................185 Problemi/faktori i rrezikut 5: Përqindja e lartë e sjelljes së ligjeve me procedurë të shkurtuar, gjegjësisht me procedurë urgjente, (edhe pse Rregullorja e Kuvendit parasheh disa faza në përgatitjen e ligjeve), me çka nuk mundësohet përfshirja e subjekteve relevante shoqërore dhe atyre të interesuara në procesin ligjor............................................................................194 Pasqyra e indekseve.................................................................................................................................................200 Literatura e shfrytëzuar............................................................................................................................................201 3. Raporti nga analiza kualitative të masave kundër korrupsionit dhe implementimit të programit shtetërorë për parandalim dhe luftë kundër korrupsionit dhe zvogëlim të konfliktit të interesit 2011-2015 në sektorin e vetëqeverisjes lokale.....203 Hyrje ........................................................................................................................................................................204 Metodologjia............................................................................................................................................................204 Përmbledhje.............................................................................................................................................................205 Rezultate na analiza kualitative...........................................................................................................................206 Problemi/faktori i rrezikut 1: Procedura të ndërlikuara dhe të paqarta dhe probleme serioze në zbatimin e tyre në fushën e urbanizmit................................................................................................................................................................................206 Problemi/faktori i rrezikut 2: Devijime në menaxhimin me financat dhe pronën e vetëqeverisje lokale..................................216 Problemi/faktori i rrezikut 3: Mungesa e garancive për zbatimin e rreptë të procedurave për punë......................................226 Problemi/faktori i rrezikut 4: Mungesa e vlerësimit të rrezikut nga paraqitja e korrupsionit në komuna ...............................232 Pasqura e indekseve.................................................................................................................................................236 Literatura e shfrytëzuar............................................................................................................................................237 4. Raporti nga analiza kualitative të masave kundër korrupsionit dhe implementimit të programit shtetërorë për parandalim dhe luftë kundër korrupsionit dhe zvogëlim të konfliktit të interesit 2011-2015 në sektorin e administratës publike....239 Hyrje ........................................................................................................................................................................240 Metodologjia............................................................................................................................................................240 Përmbledhje.............................................................................................................................................................241 Rekomandime..........................................................................................................................................................243 Rezultatet nga analiza kualitative.............................................................................................................................244 Problemi / faktori i rrezikut 1: Vendosja jo e plotë e sistemit të decentralizuar për menaxhim me mjetet publike dhe procedurat e paharmonizuara sa duhet për menaxhim dhe kontroll financiar..........................................................................................244 Problemi /faktori i rrezikut 2: Mungesa a garancive për zbatim të rreptë të procedurave për punë ......................................250 Problemi/Faktori i rrezikut 3: Mungesa e vlerësimit të rrezikut nga paraqitja e korrupsionit në institucionet e administratës publike......................................................................................................................................................................................264 Problemi/faktori i rrezikut 4: Mungesa e masave të sistematizuara për parandalimin e korrupsionit (planet për integritet).268 Problemi/faktori i rrezikut 5: Mungesa kontrollit publik mbi punën e administratës publike..................................................274 Pasqura e indekseve.................................................................................................................................................281 Literatura e shfrytëzuar............................................................................................................................................282 5.Raporti nga analiza kualitative të masave kundër korrupsionit dhe implementimit të programit shtetërorë për parandalim dhe luftë kundër korrupsionit dhe zvogëlim të konfliktit të interesit 2011-2015 në sektorin e shoqërisë civile..............283 Hyrje ........................................................................................................................................................................284 Metodologjia............................................................................................................................................................284 Përmbledhje.............................................................................................................................................................285 Rezultatet nga analiza kualitative.............................................................................................................................288 Problemi/faktori i rrezikut 1: Jotransparencë gjatë ndarjes së mjeteve financiare publike për shoqatat dhe fondacionet.....288 Problemi/faktori i rrezikut 2: Marrja e statusit të organizatës me interes publik.....................................................................298 Problemi/faktori i rrezikut 3:.. Ndarja e mjeteve publike për shoqatat e themeluara me qëllim të caktuar që krijon dyshim për harxhim korruptiv dhe joproduktiv të mjeteve publike............................................................................................................ 300 Pasqura e indekseve............................................................................................................................................302 Literatura e shfrytëzuar.......................................................................................................................................302 Parathënie Ky publikim është pjesë e aktiviteteve të projektit në kuadër të bashkëpunimit të Komisionit për parandalim të korrupsionit dhe Misionit të OSBE-së në Shkup në vitin 2013-2014. Në të janë pu- blikuar gjithsejtë pesë analiza kualitative sipas metodologjisë së Sistemit nacional të integritetit të Transparency International dhe tre hulumtimeve të opinionit publik të kryera nga agjencia Rejting për perceptimin e qytetarëve rreth ekzistimit të korrupsionit në sektorë të përzgjedhur nga programi shtetërorë për parandalim dhe luftë kundër korrupsionit dhe konfliktit të interesit 2011-2015. Këto raporte janë pjesë e planit disavjeçarë të OSBE-së për përkrahje të aktiviteteve kundër korrupsionit në shtet në pjesën e parandalimit dhe promovimit të bashkëpunimit rajonal.
Projekti: “Promovimi i bashkëpunimit nëpërmes qeverisjes së mirë në implementimin e politikës kundër korrupsionit” 2014 u implementua nga Misioni i OSBE-së në Shkup, Dikasteri për qeveris- je demokratike në partneritet me Komisionin shtetërorë për parandalim të korrupsionit (KSHPK). Projekti përfshiu tri pjesë të lidhura njëra me tjetrën:
1. Përforcim të menaxhimit me sistemin e kualitetit në KSHPK;
2. Ndërtim të kapacitetit të njësive të vetëqeverisjes lokale për përpunim të strategjive për menaxhim me rreziqet nga korrupsioni;
3. Inkurajim të bashkëpunimit ndërkombëtarë dhe rajonal në mes të organeve nacionale kundër korrupsionit.
Qëllimi i tetë raporteve të shpallura në këtë publikim, që u përgatitën me një bashkëpunim direkt me KSHPK, është që t’i mundësojnë KSHPK-së analiza të bazuara në metodologji dhe hulumtim gjatë propozimit të masave më efikase dhe zgjidhje ligjore për të luftuar korrupsionin, si dhe të ris vetëdijen e shoqërisë civile dhe qytetarëve për aktivitetet dhe sfidat në fushën e parandali- mit të korrupsionit në shtet. Rekomandimet e dhëna që përfshihen në kuadër të secilës analizë kualitative të publikuar për sektorët: privat, politik, vetëqeverisje lokale, administratë publike, dhe shoqërisë civile pritet të përfshihen në programin e ri Shtetërorë për parandalim dhe luftës kundër korrupsionit dhe të konfliktit të interesit dhe në këtë mënyrë të kontribuojnë në rritje të integritetit, llogaridhënies dhe transparencës si principe bazë të qeverisjes demokratike që pro- movohen nga Misioni i OSBE-së në Shkup dhe KSHPK. I. HULUMTIM TË OPINIONIT PUBLIK PËR KORRUPSIONIN NË:
1. SEKTORIN PRIVAT 2. SEKTORIN POLITIK 3. VETËQEVERISJES LOKALE
E bërë nga: 1. Hulumtim për korrupsionin në sektorin privat
RAPORT NARATIV
Qershor, 2013 Hulumtim për korrupsionin në sektorin privat
1. Hyrje Korrupsioni në sektorin privat paraqitet në shumë lloje të ndryshme. Më shpesh paraqitet në formë të mitës (ryshfetit), blerjes së ndikimit për vendime të caktuara, mashtrimit duke i anash- kaluar ligjet dhe jotransparencës së procedurave. Ai është ngushtë i lidhur me korrupsionin në sektorin privat. Mita më shpesh shfrytëzohet për:
•• fitimin e furnizimeve publike nga ana e pjesëmarrësve që janë më pak konkurrues në treg, •• ruajtjen e monopolit në treg, duke i penguar kompanitë konkurrente që t’i ofrojnë produk- tet ose shërbimet e tyre në treg, •• krijimin e karteleve dhe monopoleve në treg, për fitimin e koncesioneve në tokë sh- tetërore, pa i plotësuar kushtet e nevojshme, •• fitimin e licencave dhe lejeve të ndryshme pa i plotësuar kushtet, •• fitimin e privilegjeve tatimore dhe lehtësimeve dhe në raste të tjera të ndryshme. Hulumtimet e ndryshme ndërkombëtare për korrupsionin në sektorin e biznesit theksojnë se mita mund të paraqitet në forma të ndryshme – duke filluar nga dhënia e drejtpërdrejtë e mitës për personat që janë përgjegjës për marrjen e vendimeve dhe përshtatjen e tenderëve, pastaj nëpërmjet llojeve të ndryshme të marrëveshjeve të fshehta, klauzolave të fshehta për shërbime “konsultimesh” dhe provizioneve për “ndërmjetësim”, e deri te shfrytëzimi i llojeve të ndryshme të sponsorimit për persona, donacione për partitë politike dhe pagesa në baza të ndryshme, si kompensim për shërbimin e fituar joligjor, si dhe formimi i partneriteteve private-publike me klauzola të fshehta, e të ngjashme.
Ky lloj i korrupsionit në sektorin privat e dëmton tregun. E bën të pavlefshme konkurrencën e kompanive në treg, e rrezikon biznesin e kompanive që janë konkurrente në treg, i dëmton konsumatorët dhe e dëmton buxhetin e shtetit. Korrupsioni në sektorin privat, shkakton, para së gjithash, jostabilitet ekonomik, shkelje të të drejtave të njeriut, e minon besimin në institucionet publike dhe i privon qytetarët nga kapitali dhe mjetet e nevojshme për zhvillim ekonomik. Për shembull, nëpërmjet korrupsionit, disa kompani, pavarësisht se a janë të vendit ose të huaja, mund t’i shmangen edhe obligimit për vendosjen e filtrave në repartet e tyre industriale për mbrojtjen e mjedisit jetësor, respektimit të standardeve për ushqim të shpejtë dhe import të barnave, si dhe respektimit të dispozitave për komunikacion të sigurt, me çka në mënyrë të dre- jtpërdrejtë rrezikohet shëndeti i njerëzve dhe siguria e tyre. Interesi privat dhe përfitimi personal nëpërmjet korrupsionit mund të vihen mbi interesin publik dhe interesin e komunitetit në tërësi.
Prandaj, në botë dhe te ne, lufta për parandalimin e këtij lloji të korrupsionit konsiderohet si aktivitet me rëndësi thelbësore për ndërtimin e integritetit, para së gjithash të institucioneve publike, por edhe të sektorit privat.
Në Programet shtetërore për parandalimin dhe represionin e korrupsionit dhe të konfliktit të interesave për periudhën 2011-2015, KSHPK-ja i kushton vëmendje të veçantë edhe korrupsionit në sektorin privat. Sipas Programeve shtetërore, aktivitetet kryesore për parandalimin e korrup- sionit në sektorin privat duhet ta mundësojnë: “avancimin e parimeve kryesore të sundimit të të drejtës, duke e promovuar udhëheqjen e mirë, praktikat dhe procedurat e mira, sigurimin e transparencës, llogaridhënies dhe të efikasitetit, mbrojtjen e konkurrencës, respektimin e ligjeve të tregut dhe traditat e mira afariste, me qëllim të forcimit të klimës së shëndoshë afariste në vend.”1
1 Programet shtetërore për parandalimin dhe represionin e korruptimit dhe të konfliktit të interesave për periudhën 2011-2015
10 Në këto programe është paraparë edhe realizimi i hulumtimit me qëllim të detektimit të penge- save në parandalimin dhe ndëshkimin e korrupsionit në sektorin privat në vendin tonë, si bazë për tejkalimin e tyre.
Duke u nisur nga qëllimi i definuar në këtë mënyrë dhe në bashkëpunim me KSHPK-në dhe Misio- nin e OSBE-së në vendin tonë, ekipi hulumtues i agjencisë Rejting nga Shkupi, realizoi hulumtim të mendimit publik të 800 qytetarëve, të punësuar në sektorin privat nga i gjithë territori i vendit. Qëllimet e hulumtimit Qëllimet kryesore të hulumtimit ishin të mblidhen informata relevante për këto çështje:
•• Nivelin dhe format e korrupsionit në sektorin privat në vend, në bazë të perceptimit të të punësuarve në sektorin privat për përhapjen dhe shkaqet e humbjes së biznesit për shkak të korrupsionit; •• Shkaqet për mbijetesën e korrupsionit në sektorin privat; •• Nivelin e vetëdijes për obligimin e kompanive për ta pamundësuar korrupsionin; •• Ekzistimin dhe zbatimin e masave të brendshme te kompanitë për parandalimin e korrup- sionit; •• Еfikasitetin e legjislacionit nacional dhe gazetarisë hulumtuese për parandalimin e korrup- sionit në sektorin privat; •• Besimin në institucionet që kanë kompetencë për parandalimin dhe ndëshkimin e korrup- sionit në sektorin privat; •• Nivelin e korrupsionit në sektorin privat sot, në krahasim me periudhën prej para 4 vitesh. Ky hulumtim u përpilua në bazë të informatave për hulumtimet e ngjashme në botë nga ana e organizatës “Transparency International”, me qëllim që informatat e fituara të mund të jenë të krahasueshme me të dhënat nga vendet e tjera, të cilat janë fituar nga hulumtimet e ngjashme që janë realizuar gjatë disa viteve të kaluara. Metodologjia Hulumtimi i mendimit publik për korrupsionin në sektorin privat në vendin tonë u realizua me metodën e anketës telefonike, në një mostër reprezentative prej 800 qytetarësh të punësuar në kompanitë private në vend. Anketa u realizua në periudhën prej 15 deri më 19 maj të vitit 2013.
Dezenimi i mostrës reprezentative që i pasqyron qëndrimet e qytetarëve në vend, që janë të punësuar në sektorin privat, kaloi nëpër disa procedura sistematike. Për të siguruar mostër re- prezentative u respektuan disa procedura të caktuara gjatë formulimit të saj, që dalin nga rre- gullat për zgjedhje të rastësishme. Procedura për zgjedhje të mostrës u bazua në parimin për dizajn të mostrës rajonale dhe nacionale, që e definoi rajonin në përputhje me definicionin e tij nga Enti shtetëror për statistikë (NUTS3 the EU16). Në fakt, sipas strukturës gjeo-demografike të popullatës, Maqedona u nda në tetë rajone: i Shkupit, i Pollogut, i Pellagonisë, i Vardarit, Ve- rilindor, Juglindor, Jugperëndimor dhe Lindor. Pastaj, në këtë mostër, në mënyrë proporcionale u përfshinë të anketuar nga të gjitha 84 komunat, duke e përfshirë edhe popullatën e qyteteve dhe të fshatrave. Numri i të anketuarve u shpërnda në mënyrë proporcionale sipas popullatës së përgjithshme të punësuar në sektorin privat në çdo rajon, duke i shfrytëzuar të dhënat zyrtare nga Anketa për fuqinë punëtore, që është realizuar nga Enti shtetëror për statistikë në vitin 2011. Gabimi statistikor për këtë lloj të hulumtimeve është +/- 3%.
11 Hulumtim për korrupsionin në sektorin privat
Таbela 1: Struktura demografike e mostrës
Struktura demografike e mostrës % Rajoni I Pellagonisë 15.3 I Vardarit 8.6 Verilindor 7.7 Jugperëndimor 9.3 I Shkupit 34.5 Juglindor 7.2 I Pollogut 6.3 Lindor 11.1 100 Lokacioni i kompanisë Shkup 36.3 Qytet më i madh 43.1 Qytet më i vogël 17.6 Fshat 2.9 100 Madhësia e kompa- Deri në 10 të punësuar 38.4 nisë Prej 11 deri në 50 të punësuar 26.2 Prej 51 deri në 100 të punësuar 7.2 Mbi 101 të punësuar 28.2 100 Vendi i punës në kom- Pronar/drejtor/menaxher i përgjishthëm 20.1 pani Udhëheqës/pozitë udhëheqëse/menaxhon të punësuar 23.7 Pozitë joudhëheqëse 56.2 100 Sektori në të cilin ve- Industria dhe xehetaria 19.4 pron kompania Tregtia 25.3 Shërbimet 33.0 Arsimi dhe shkenca 1.6 Sektori shëndetësor 8.8 Bujqësia 2.0 Siguria dhe mbrojtja 0.5 Ndërtimtaria 4.5 Tjetër 5.0 100 Gjinia Femërore 45.4 Mashkullore 54.6 100
12 Të ardhurat mujore Deri në 10.000 denarë 20.1 Prej 10.000 deri në 18.000 denarë 48.5 Prej 18.000 deri në 25.000 denarë 16.5 Mbi 25.000 denarë 8.6 Pa përgjigje 6.3 100 Mosha 18 deri 29 12.9 30 – 49 53.5 50 – 64 33.0 64 + 0.7 100 Arsimi Fillor dhe më pak 2.0 I mesëm 58.0 I lartë, universitar dhe Mr., Dr. 40.0 100
2. Përhapja dhe llojet e korrupsionit në sektorin privat 2.1 Perceptimi për përhapjen e korrupsionit në sektorin privat Korrupsioni si akt ndërmjet dy palëve (ose personave) ndodh në fshehtësi të plotë dhe vështirë zbulohet. Shkaku për këtë është se ai ndodh si marrëveshje ndërmjet dy palëve, me të cilat dëm- tohet pala e tretë në sferën e biznesit, si për shembull konkurrenca, por njëkohësisht dëmtohen edhe qytetarët dhe buxheti shtetëror. Çdo dëshmi në publik, bile edhe dyshimet e bazuara për ekzistimin e korrupsionit në bazë të “zërave të dëgjuar”, mund të jenë bazë për ngritjen e hetimit, pas të cilit, nëse gjenden dëshmi të mjaftueshme, autorët mund të ballafaqohen me sanksione serioze. Por, pa marrë parasysh numrin e veprave të zbuluara dhe të sanksionura për korrupsion ose mitë në ndonjë vend, qytetarët në bazë të informatave që arrijnë te ata nga mediat, miqtë dhe përvoja e tyre profesionale, krijojnë perceptim për nivelin e përhapjes së korrupsionit. Në botë ekzistojnë metodologji të ndryshme për matjen e të ashtuqujturit Indeks i perceptimit për përhapjen e korrupsionit, i cili paraqet bazë për krahasimin e nivelit të korrupsionit në vende të ndryshme dhe për ndjekjen e përparimit në luftën kundër korrupsionit në secilin vend veç e veç.
Në këtë hulumtim, përhapja e nivelit të korrupsionit në sektorin privat, së pari u mat me pyet- jen që iu parashtrua të punësuarve në sektorin privat në shkallën prej 1 deri në 10 (ku 1 do të thotë se aspak nuk përdorin mitë, ndërsa 10 se shumë shpesh përdorin mitë) të tregojnë se a thua vallë përdorin kompanitë private në vendin tonë mitë, gjegjësisht korrupsion, që të fitojnë kontratë ose që të sigurojnë ndonjë biznes. Siç mund të shihet nga përgjigjet e fituara, mendi- met e të punësuarve janë mjaft të shpërndara. Nëse vlerësimet prej 1 deri në 3 në shkallën e përmendur paraqesin se ato aspak nuk përdorin ose rrallë përdorin mitë për të fituar ndonjë kontratë, vlerësimet 4 dhe 5 se përdorin mitë kohë pas kohe, vlerësimet 6 dhe 7 se shpesh për- dorin mitë, ndërsa vlerësimet prej 8 deri në 10 se shumë shpesh përdorin mitë, atëherë do të fitohet shkalla e mëposhtme e përgjigjeve:
13 Hulumtim për korrupsionin në sektorin privat
Përdorin mitë 47,2%
Nuk përdorin mitë 47,4%
Shumë shpesh përdorin 26,1%
Shpesh përdorin 21,0%
Kohë pas kohe përdorin 28,9%
Aspak ose rrallë përdorin 18,5%
Nuk e di 5,4%
Grafiku 1: Në shkallën prej 1 deri në 10, ku 1 do të thotë se aspak nuk përdorin mitë, ndërsa 10 se shumë shpesh përdorin mitë, na tregoni se a përdorin kompanitë private në vendin tonë mitë, gjegjësisht korrupsion që të fitojnë kontratë ose që të sigurojnë ndonjë biznes Ky vlerësim i të punësuarve për përhapjen e praktikës korruptive në sektorin privat është dukshëm më i butë kur të pyeten se a thua vallë përdorin mitë kompanitë në veprimtarinë e tyre ekono- mike për të fituar ndonjë biznes. Në qoftë se sipas metodës së njëjtë sikurse te pyetja paraprake, i grupojmë edhe këto përgjigje në shkallën prej 1 deri në 10, atëherë do të shihet se kur bëhet fjalë për përhapjen e korrupsionit në veprimtarinë e tyre ekonomike, të punësuarit në përqindje më të vogël konsiderojnë se korrupsioni është i përhapur, gjegjësisht, përqindje më e vogël e të anke- tuarve konsiderojnë se kompanitë dhe firmat nga veprimtaria (sektori) i tyre përdorin korrupsion për të fituar ndonjë biznes.
Përdorin mitë 28,9%
Nuk përdorin mitë 65,4%
Shumë shpesh përdorin 20,1%
Shpesh përdorin 8,8%
Kohë pas kohe përdorin 22,4%
Aspak ose rrallë përdorin 43,0%
Nuk e di 5,7%
Grafiku 2: Në shkallën prej 1 deri në 10, ku 1 do të thotë se aspak nuk përdorin mitë, ndërsa 10 se shumë shpesh përdorin mitë, sa do të thonit se kompanitë nga veprimtaria (sektori/industria) juaj përdorin mitë ose korrupsion që të fitojnë ndonjë biznes?
Nga këto përgjigje mund të konstatohet se të punësuarit dhe biznesmenët, në veprimtarinë e tyre vërejnë praktikë korruptive në masë më të vogël se sa që e vërejnë këtë në veprimtaritë e tjera, gjegjësisht se sa që konsiderojnë se praktika e tillë është e përhapur në veprimtaritë e tjera në sektorin privat. Prej vitit 2011, organizata “Transparency International” e përgatit edhe Indeksin e paguesve të mitës në 28 vende të botës (Bribe Payers Index 2011) duke i anketuar biznesmenët. Në shkallën prej 0 deri në 10, ku 0 do të thotë se rregullisht paguhet mitë, ndërsa 10 do të thotë se asnjëherë nuk paguhet mitë, vendet vendosën në shkallën ndërmjet 0 dhe 10.2 2 http://bpi.transparency.org/bpi2011/ 14 2.2. Gjendja me humbjen e marrëveshjeve të biznesit për shkak të korrupsionit Që të konstatohet se sa biznesi në vend pëson dëme të drejtpërdrejta nga korrupsioni dhe cila është përvoja personale e të punësuarve në sektorin privat në vend në këtë drejtim, pjesëmar- rësve në këtë hulumtim iu parashtrua pyetja se a ka ndodhur që gjatë 12 muajve të fundit, kom- pania e tyre të mos fitojë ndonjë tender ose ndonjë biznes të ri për shkak të dhënies së mitës nga ana e konkurrentëve. Në këtë pyetje janë fituar këto përgjigje:
Jo, 64.5% Po, 35.5%
Grafiku 3: A ka ndodhur që gjatë 12 muajve të fundit kompania juaj të mos fitojë ndonjë tender ose ndonjë biznes të ri për shkak të dhënies së mitës nga ana e konkurrentëve tuaj?
Këto janë përgjigjet e atyre që kanë dhënë përgjigje konfirmuese ose negative në këtë pyetje dhe që kanë konsideruar se kanë informatë relevante, ndërsa nuk janë përfshirë përgjigjet e atyre të punësuarve që janë përgjigjur me “nuk e di” ose kompanitë e të cilëve nuk kanë marrë pjesë në asnjë tender gjatë 12 muajve të kaluar ose që nuk kanë kërkuar ndonjë biznes të ri.
Nga pronarët e anketuar të kompanive në këtë hulumtim, madje 40% kanë dhënë përgjigje po- zitive në këtë pyetje, ndërsa 41.8% e të punësuarve në Shkup, gjithashtu janë përgjigjur se gjatë 12 muajve të kaluar kompania e tyre ka humbur ndonjë biznes për shkak të dhënies së mitës nga ana e konkurrentëve të tyre.
Analiza e përgjigjeve në këtë pyetje sipas veprimtarive tregon se dëme më të mëdha për shkak të pagesës së mitës nga ana e konkurrentëve kanë pësuar organizatat në fushën e ndërtimtarisë, te të cilat 68.1% e të anketuarve kanë dhënë përgjigje konfirmuese në këtë pyetje, pastaj të pu- nësuarit në tregti, 38.1% dhe të punësuarit në kompanitë bujqësore, prej të cilave 37.4% kanë dhënë përgjigje të këtillë. Më pak të ekspozuara ndaj mitës së paguar nga konkurrenca e tyre gjatë 12 muajve të kaluar kanë qenë kompanitë nga industria, te të cilat 27.8% e të punësuarve kanë deklaruar se kompania e tyre ka humbur ndonjë tender ose ndonjë biznes për shkak se ndonjëra nga kompanitë konkurrente ka shfrytëzuar mitën ose ndonjë lloj tjetër të korrupsionit.
Analiza e përgjigjeve sipas numrit të personave që janë të punësuar në kompani tregon se kom- panitë që kanë prej 51 deri në 100 persona të punësuar, gjatë 12 muajve të kaluar kanë qenë më shumë të dëmtuara nga ky lloj i korrupsionit, ndërsa më pak janë dëmtuar kompanitë që kanë mbi 100 të punësuar.
15 Hulumtim për korrupsionin në sektorin privat
Po Jo 73% 65% 63% 61%
40% 37% 35% 27%
Deri në 10 të Prej 11-50 të Prej 51-100 të Mbi 100 të punësuar punësuar punësuar punësuar
Grafiku 4: A ka ndodhur gjatë vitit të fundit që kompania juaj të mos fitojë ndonjë tender ose ndonjë biznes të ri për shkak se ndonjëra nga kompanitë konkurrente ka shfrytëzuar mitën ose ndonjë lloj tjetër të korrupsionit / sipas numrit të të punësuarve në kompani?
E njëjta pyetje është parashtruar në hulumtimin që është realizuar nga organizata “Transparen- cy International”, në periudhën prej marsit deri në korrik të vitit 2011, ku janë përfshirë 3.000 biznesmenë nga 30 vende të botës, në mesin e të cilave nuk është vendi jonë.3 Nëse krahasohen përgjigjet e të punësuarve në vendin tonë në këtë pyetje, me përgjigjet e 3.000 biznesmenëve nga 30 vendet e mostrës së atij hulumtimi, arrihet në përfundimin se vendi jonë bën pjesë në mesin e vendeve ku shpesh humben marrëveshje biznesi për shkak të korrupsionit në biznes.
Më poshtë janë dhënë vendet me përqindje më të lartë të përgjigjeve konfirmuese në pyetjen se a ka humbur ndonjë biznes kompania e tyre (gjatë 12 muajve të kaluar) për shkak të mitës së paguar nga ana e ndonjë konkurrenti të tyre: 50% 48% 47% 42% 41% 39% 37% 36% 35% 34% 34% 32%
Grafiku 5: Vendet me përqindje më të lartë të përgjigjeve konfirmuese në pyetjen se a ka humbur kompania e tyre ndonjë biznes (gjatë 12 muajve të kaluar) për shkak të pagesës së mitës nga ana e konkurrentëve të tyre
Në grafikun e mëposhtëm janë paraqitur vendet me nivel më të ulët të korrupsionit në biznes dhe me përqindje më të ulët të përgjigjeve pozitive në pyetjen se a ka humbur kompania e tyre ndonjë biznes për shkak të pagesës së mitës ose korrupsionit nga ana e konkurrentëve të tyre.
3 http://www.transparency.org/research/bps2011
16 20% 20% 20% 18% 17% 17% 11% 10% 9%
2%
Grafiku 6: Vendet me përqindje më të ulët të përgjigjeve konfirmuese në pyetjen se a ka humbur kompania e tyre ndonjë biznes (gjatë 12 muajve të kaluar) për shkak të pagesës së mitës nga ana e konkurrentëve të tyre
Analistët e këtij lloji të përgjigjeve thonë se, me qëllim të konstatimit më të mirë të gjendjeve, njohuritë e këtilla duhet të krahasohen me ndryshimet në indeksin global të korrupsionit, i cili publikohet për çdo vit dhe bazohet në një numër të madh të indikatorëve si dhe të indekseve të tjera për përhapjen e korrupsionit në biznes.
Grafiku 7: Indeksi global i korrupsionit në bazë të një numri të madh të indikatorëve si dhe të indekseve të tjerë për përhapjen e korrupsionit në biznes
Burimi: Corruption Perceptions IndexGlobal Corruption Barometer
2.3. Perceptimi për mitën gjatë fitimit të tenderëve për furnizime publike Në Programet shtetërore 2011- 2015 të miratuara nga KSHPK-ja, në pjesën e korrupsionit është theksuar se korrupsioni në sektorin privat është i lidhur me korrupsionin në sektorin publik. Me këtë rast theksohet se “në sektorin publik dhe atë privat, si probleme të rrezikshme dhe faktorë për korrupsion dhe konflikt të interesave janë konstatuar: shpenzimi i mjeteve publike dhe buxhetore nga ana e institucioneve shtetërore (tendencë për derdhjen e mjeteve buxhetore nëpërmjet kontratave për partneritet publik – privat ose nëpërmjet koncesioneve në sektorin privat), shpenzimi i mjeteve buxhetore në mënyrë jotransparente, selektive dhe me privilegje të ndryshme, mungesa e llogaridhënies, efikasitetit dhe mbikëqyrjes gjatë nënshkrimit të kontra- tave për donacione, sponsorime ose partneritete”.
17 Hulumtim për korrupsionin në sektorin privat
Me qëllim që të mblidhen informata relevante për perceptimin e të punësuarve në sektorin privat për atë se a thua vallë e përdorin mitën kompanitë në vendin tonë për të siguruar ndonjë biznes duke fituar tenderë për furnizime publike nga ana e shtetit, pjesëmarrësve në anketë iu parashtrua pyetja: ”Sa pajtoheni me deklaratën: Që të fitohet ndonjë biznes nëpërmjet tenderit shtetëror, kompanitë duhet të përdorin mitë?”
Siç mund të shihet nga përgjigjet e fituara në grafikun e mëposhtëm, mbi 70% e të punësuarve në sektorin privat në vendin tonë janë të bindur se që të fitohet ndonjë biznes nëpërmjet tende- rit shtetëror, kompanitë duhet të përdorin mitë. Dyfish më i madh është numri i atyre që plotësi- sht pajtohen me këtë deklaratë, se sa ata që nuk pajtohen me deklaratën e këtillë.4
Sipas informatave nga Ministria për Financa dhe Byroja për furnizime publike e vendit tonë, në vitin 2012, për çdo ditë pune, mesatarisht janë realizuar nga 70 ankande elektronike. Janë nënshkruar pothuajse 24.000 kontrata për furnizime publike me vlerë të përgjithshme prej 917 milionë eurosh, gjegjësisht 12% e vlerës së Prodhimit të brendshëm bruto (PBB).5
Pajtohen 72,5% Nuk pajtohen 25,8%
Plotësisht pajtohem 36,8%
Kreysisht pajtohem 35,7%
Kryesisht nuk pajtohem 10,2%
Aspak nuk pajtohem 15,6%
Nuk kam mendim 1,8%
Grafiku 8: Sa pajtoheni me deklaratën: Që të fitohet ndonjë biznes nëpërmjet tenderit shtetëror, kompanitë duhet të përdorin mitë?
Analiza e përgjigjeve në këtë pyetje sipas karakteristikave sociale-demografike të të anketuarve tregon se me këtë deklaratë më tepër pajtohen të anketuarit më të moshuar se sa ata më të rinjtë në sektorin privat. Nga të punësuarit e moshës prej 18 deri në 29 vjet, vetëm 28% plotësi- sht pajtohen me këtë deklaratë, ndërsa në mesin e të punësuarve të moshës prej 50 deri në 64 vjet, me këtë deklaratë plotësisht pajtohen 40% e të anketuarve. Në mesin e atyre që plotësisht pajtohen me këtë deklaratë, më e lartë është përqindja e shqiptarëve, 42% e të cilëve plotësisht pajtohen me këtë, në një përqindje pak më të vogël (36.6%) me këtë deklaratë pajtohen maqe- donasit, ndërsa te bashkësitë e tjera etnike, çdo i anketuar i tretë (33.3%) plotësisht pajtohet se kompanitë përdorin mitë për të fituar ndonjë biznes nëpërmjet tenderit shtetëror. Pastaj, në kompanitë ku punojnë prej 11 deri në 50 persona, 41% e të anketuarve plotësisht pajtohen me këtë qëndrim, ndërsa me përqindje identike, me këtë deklaratë pajtohen edhe të punësuarit në kompanitë private jashtë Shkupit.
4 Në raportin më të ri të Qendrës për komunikime qytetare, e cila bën mbikëqyrje të rregullt të të gjitha furnizimeve publike në vend, thuhet se me anë të procedurës jotransparente, me negociata dhe pa publikim të shpalljes, në vitin 2012 janë shpenzuar 65 milionë euro. E-ankandi i obligueshëm ligjor nuk është zhvilluar në 40 për qind të mostrës së mbikëqyrur, ndërsa në çdo e-ankand të katërt që është zhvilluar, nuk është zvogëluar çmimi fillestar. Në atë mënyrë, efekti i kursimit të mjeteve buxhetore nuk është realizuar te numri më i madh i furnizimeve – konstatohet në raport. Hulumtimi tregon edhe nivel rekord të tenderëve të anuluar në vitin 2012 - 24,2 për qind, që është niveli më i lartë në katër vitet e fundit. 5 http://www.alfa.mk/News.aspx?ID=57151#.UaXPdtizegA
18 Tabela 2: Sa pajtoheni me deklaratën: Që të fitohet ndonjë biznes nëpërmjet tenderit shtetëror, kompanitë duhet të përdorin mitë / sipas moshës së të anketuarve?
18-29 vjet 30-49 vjet 50-64 vjet Plotësisht pajtohem 28% 38% 40% Kryesisht pajtohem 42% 37% 31% Pajtohen 70% 74% 71% Nuk pajtohen 30% 24% 27% Kryesisht nuk pajtohem 12% 11% 9% Aspak nuk pajtohem 18% 14% 18% Nuk kam mendim / 2% 3%
2.4. Korrupsioni gjatë dhënies së sponsorimeve dhe donacioneve Në mesin e të punësuarve në sektorin privat, gjithashtu është shumë i përhapur mendimi se sponsorimet dhe donacionet nga ana e kompanive private përdoren për mitë dhe korrupsion. Në pyetjen: “Sa pajtoheni me këtë deklaratë: Kompanitë i keqpërdorin donacionet dhe sponsorimet për qëllime korruptive?” janë fituar këto përgjigje:
Pajtohen 69,6%
Nuk pajtohen 25,3%
Plotësisht pajtohem 33,9%
Kreysisht pajtohem 35,7%
Kryesisht nuk pajtohem 13,8%
Aspak nuk pajtohem 11,5%
Nuk kam mendim / P.P. 5,2%
Grafiku 9: Sa pajtoheni me këtë deklaratë: Kompanitë i keqpërdorin donacionet dhe sponsorimet për qëllime kor- ruptive?
Si edhe te pyetja për tenderët shtetëror, edhe në këtë pyetje, rreth 70% e të anketuarve janë për- gjigjur se plotësisht ose kryesisht pajtohen me deklaratën se kompanitë i keqpërdorin donacio- net dhe sponsorimet për qëllime korruptive. Me këtë rast, numri i atyre që plotësisht pajtohen me këtë deklaratë është tre herë më i madh se sa numri i atyre që aspak nuk pajtohen.
Mirëpo, kur janë në pyetje keqpërdorimet me sponsorimet dhe donacionet, me deklaratën e tillë, në përqindje dukshëm më të madhe (40%), plotësisht pajtohen të rinjtë e moshës prej 18 deri në 29.
19 Hulumtim për korrupsionin në sektorin privat
Tabela 3: Sa pajtoheni me këtë deklaratë: Kompanitë i keqpërdorin donacionet dhe sponsorimet për qëllime korrup- tive / sipas moshës?
18-29 vjet 30-49 vjet 50-64 vjet Plotësisht pajtohem 40.4% 29.1% 39.7% Kryesisht pajtohem 35.1% 38.8% 30.8% Pajtohen 75.5% 67.9% 70.5% Nuk pajtohen 22.8% 27.4% 22.6% Kryesisht nuk pajtohem 15.8% 16.0% 9.6% Aspak nuk pajtohem 7.0% 11.4% 13.0% Nuk kam mendim 1.8% 3.8% 6.2% Nuk dëshiron të përgjigjet .0% .8% .7%
Pastaj, me këtë deklaratë, plotësisht pajtohen pothuajse 38% e të punësuarve në kompanitë me mbi 100 të punësuar, ndërsa 36% e të punësuarve që nuk kanë pozitë udhëheqëse, gjithashtu, plotësisht pajtohen se kompanitë i keqpërdorin donacionet dhe sponsorimet për qëllime kor- ruptive. Tabela 4: Sa pajtoheni me këtë deklaratë: Kompanitë i keqpërdorin donacionet dhe sponsorimet për qëllime korrup- tive / sipas numri të punësuarve në kompani?
Deri në 10 të Prej 11 deri në Prje 51 deri në 100 Mbi 101 të punë- punësuar 50 të punësuar të punësuar suar Plotësisht pajtohem 31.8% 34.5% 28.1% 37.6% Kryesisht pajtohem 38.2% 30.2% 37.5% 36.8% Pajtohen 70.0% 64.7% 65.6% 74.4% Nuk pajtohen 22.4% 30.2% 28.1% 24.0% Kryesisht nuk pajtohem 12.4% 14.7% 15.6% 14.4% Aspak nuk pajtohem 10.0% 15.5% 12.5% 9.6% Nuk kam mendim 6.5% 5.2% 3.1% 1.6% Nuk dëshiron të përgjig- 1.2% .0% 3.1% .0% jet
Secili i anketuar i tretë te maqedonasit (33%) dhe një përqindje pak më e vogël (31%) e shqip- tarëve, gjithashtu, plotësisht pajtohen me këtë deklaratë.
20 Plotësisht pajtohem 33,1% 30,8%
Kryesisht pajtohem 36,3% 38,5%
13,9% Kryesisht nuk pajtohem 11,5%
12,4% Aspak nuk pajtohem 3,8%
Nuk kam mendim 3,5% Maqedonas e. 15,4% Shqiptarë e. ,7% Nuk dëshiron të përgjigjet ,0%
Grafiku 10: Sa pajtoheni me këtë deklaratë: Kompanitë i keqpërdorin donacionet dhe sponsorimet për qëllime kor- ruptive / sipas përkatësisë etnike?
Sa i përket perceptimit të të punësuarve të grupuar sipas të ardhurave mujore, 38% e të punë- suarve me të ardhura mujore deri në 10 mijë denarë, plotësisht pajtohen me deklaratën se spon- sorimet dhe donacionet nga ana e kompanive përdoren për qëllime korruptive, ndërsa, në një përqindje pak më të ulët (36%), me këtë deklaratë plotësisht pajtohen të punësuarit që fitojnë prej 10 deri në 25 mijë denarë në muaj.
Nga struktura e këtillë e përgjigjeve mund të konstatohet se të punësuarit që nuk marrin pjesnë në procesin e vendimmarrjes për dhënien e sponsorimeve dhe të donacioneve, këtë e konsi- derojnë si derdhje jotransparente të mjeteve të kompanisë për personat dhe subjektet jashtë kompanisë, jo vetëm “për të fituar ndonjë biznes”, por edhe për përfitim personal të rrethit më të ngushtë të vendimmarrësve.
3. Format e pagesës së mitës Në luftën me konkurrentët për fitimin e kontratave të biznesit, ose për ruajtjen e monopolit, fitimin e përparësisë ose dobisë, kompanitë private përdorin metoda të ndryshme joetike. Më shpesh, në botë dhe te ne, konsiderohet se ka lidhje ndërmjet pronarëve, gjegjësisht menax- herëve të kompanive dhe pushtetit, të cilat ndërtohen në bazë të përkatësisë politike dhe afër- sisë, ose në bazë të lidhjeve familjare-miqësore. Duke e keqpërdorur funksionin zyrtar, lidhjet e tilla mund t’u sigurojnë kompanive ose personave të caktuar qasje të privilegjuar deri te infor- matat që kanë të bëjnë me furnizimet publike ose me investimin dhe ato të shfrytëzohen për përshtatjen e tenderëve, për anulimin e tenderëve nëse oferta e klientit të pritur nuk është më e mira, dhe për një varg veprimesh të tjera korruptive nga të cilat të dy palët kanë dobi në dëm të kompanive konkurrente, të qytetarëve dhe të buxhetit shtetëror. Kompanitë me lidhje, ndoshta nuk paguajnë mitë në mënyrë të drejtpërdrejtë, por më shpesh janë sponsorë joligjor të partive politike që e formojnë pushtetin ose të personave që në atë pushtet kanë pozita me ndikim. Kjo mënyrë e fitimit të bizneseve vlen edhe për pushtetin lokal, i cili gjithashtu harxhon shuma të mëdha për furnizime publike.
Ata të cilët nuk kanë lidhje të tilla politike ose familjare me pushtetin, ku bëjnë pjesë edhe kom- panitë e huaja private në vend, për qëllime korruptive shfrytëzojnë kontrata korruptive, me ç’rast individëve të caktuar u paguhet shuma e kërkuar e parave (në para të gatshme, drejtpërdrejt në takim sy më sy, nëse bëhet fjalë për shumë të vogël parash ose nëpërmjet llogarive të fshehta me kontrata për shërbime konsultuese ose me provizion për ndërmjetësim). Keqpërdorimi i detyrës zyrtare, me të cilin privilegjohet ndonjë subjekt gjatë furnizimit publik, mund të jetë edhe re- 21 Hulumtim për korrupsionin në sektorin privat
zultat i kundërshpërblimit të pritur nga ofruesi i shërbimit, si për shembull: punësimi i fëmijës, gruas ose ndonjë farefisi të tij në ndonjë kompani të suksesshme private, fitimi i qasjes së pri- vilegjuar, sponsorime ose donacione (udhëtim, studim e të ngjashme). Dhe në fund, shërbimi që jepet nga ofruesi mund të jetë edhe nëpërmjet diskualifikimit të pabazë të konkurrentëve gjatë furnizimit publik, qysh në fazën e përcaktimit të kushteve të tenderit ose pas anulimit të tenderit dhe ndryshimit të kushteve të tij.
Që të mblidhen informata gjatë këtij hulumtimi për atë se me ndihmën e cilës nga format e lartëpërmendura të sjelljes korruptive dhe joetike në vendin tonë fitohet ndonjë biznes gjatë aplikimit në tenderët shtetërorë, të punësuarve në sektorin privat iu parashtrua edhe kjo pyet- je: “Nëpërmjet cilës nga format e shënuara të sjelljes korruptive dhe joetike, më lehtë fitohet ndonjë biznes nëpërmjet tenderit shtetëror?“
Lidhjet 50,1%
Mita e drejtpërdrejtë me para 25,3%
Kundërshërbimet ose privilegjet 13,8%
Diskualifikimet e pabaza të 7,4% konkurrentëve
Nuk kam mendim 3,4%
Grafiku 11: Nëpërmjet cilës nga format e shënuara të sjelljes korruptive dhe joetike, më lehtë fitohet ndonjë biznes nëpërmjet tenderit shtetëror?
Siç mund të vërehet nga përgjigjet e fituara, në vendin tonë është gjerësisht e përhapur bindja se para së gjithash, lidhjet, qoftë ato partiake, miqësore ose familjare, janë kanali më i rëndësishëm për të fituar ndonjë biznes kur shpallen tenderët publikë. Kjo do të thotë se te një numër i madh i të punësuarve në sektorin privat (50.1%) ekziston bindja se gjatë ndarjes së tenderëve publikë ka diskriminim të atyre kompanive, pronarët ose menaxhmenti i të cilave nuk konsiderohen të afërta me partitë politike që janë në pushtet ose nuk janë në ndonjë lidhje ose raport miqësor ose familjar.
Forma e dytë për të fituar ndonjë tender në mënyrë joetike dhe korruptive, sipas pëgjigjeve të të anketuarve, është fuqia ekonomike e kompanisë që merr pjesë në ndonjë tender dhe aftësia e tyre për të paguar më tepër para, gjegjësisht shumë më të lartë për mitë, se sa konkurrentët e tjerë.
Dhe forma e tretë për të fituar ndonjë tender në mënyrë joligjore, sipas perceptimit të të punë- suarve në sektorin privat është aftësia e kompanisë të ofrojë kundërshërbim ose ndonjë privilegj për ta fituar tenderin.
Lidhjet partiake, miqësore dhe familjare si formë për të fituar ndonjë biznes gjatë tenderëve pu- blikë i përmendin, para së gjithash, të rinjtë e moshës ndërmjet 18 dhe 29 vjet. Siç mund të shi- het nga tabela e mëposhtme, 54% e tyre i kanë përmendur këto mundësi si formë të korrupsionit nëpërmjet të së cilës më lehtë fitohet ndonjë biznes gjatë furnizimeve publike, ndërsa mendim të këtillë kanë edhe 61% e shqiptarëve, çdo i dyti maqedonas (50%), si dhe 47% e pjesëtarëve të bashkësive të tjera etnike. Lidhjet politike dhe familjare si formë më e përhapur për të fituar
22 ndonjë biznes gjatë tenderëve publikë, i përmendin edhe 53% e të punësuarve në kompani që kanë ndërmjet 11 dhe 50 persona të punësuar, si dhe 56% e të punësuarve që nuk janë në pozitë udhëheqëse. 18-29 vjet 30-49 vjet 50-64 vjet 54% 52% 45%
28% 25%24% 17% 14% 12% 9% 5% 6% 2% 4% 3%
Lidhjet Mita e drejtpërdrejtë Kundërshërbimet Diskualifikimet e Nuk kam mendim me para ose privilegjet pabaza të konkurrentëve
Grafiku 12: Nëpërmjet cilës formë të shënuar të korrupsionit dhe të sjelljes joetike, më lehtë fitohet ndonjë biznes nëpërmjet tenderit shtetëror / sipas moshës së të anektuarve?
Mitën e drejtpërdrejtë me para, pavarësisht nga lidhjet, më shpesh e përmendin drejtorët dhe menaxherët e anketuar (34%), të punësuarit në kompani që kanë deri në 10 të punësuar (31%), dhe të punësuarit në qytetet e mëdha të vendit, jashtë Shkupit.
Ofrimin e kundërshërbimeve dhe privilegjet si formë për të fituar më lehtë ndonjë tender publik, në përqindje më të lartë e përmendin personat që janë pronarë të kompanive. 15% e tyre e kanë theksuar këtë formë të sjelljes joetike dhe korruptive si mënyrë më efikase për të fituar ndonjë tender.
4. Shkaqet për ekzistimin e korrupsionit në sektorin privat Duke u nisur nga rezultatet te të cilat arritëm nëpërmjet këtij hulumtimi, si dhe nga rezultatet e hulumtimeve që i ka realizuar “Transparency International”, mund të konstatojmë se në çdo vend të botës, në masë më të madhe ose më të vogël, njerëzit konsiderojnë se ka korrupsion, si në sektorin publik, ashtu edhe në atë privat. Në qoftë se a absolvojmë çështjen e ekzistimit të korrupsionit, pyetja tjetër që meriton të analizohet është: Cilat janë shkaqet për ekzistimin e kësaj dukurie?
Me qëllim që të fitohet përgjigje për atë se cili është shkaku kryesor për ekzistimin e korrupsionit në sferën e biznesit, të punësuarve në kompanitë private në këtë hulumtim iu parashtrua pyetja: ”Cili nga këto probleme është problemi kryesor në luftën kundër korrupsionit në sektorin privat: korrupsioni dhe mita nuk ndëshkohen sa duhet, përfitimet nga korrupsioni janë më të mëdha se sa dënimet, biznesi nuk e kupton këtë problem në mënyrë serioze ose për shkak se të mirat që janë fituar në mënyrë jashtëligjore nuk konfiskohen?”. Në këtë pyetje janë dhënë këto përgjigje:
23 Hulumtim për korrupsionin në sektorin privat
40,6%
25,3% 24,4%
9,7%
Korrupsioni dhe mita Përfitimet nga Biznesi këtë çështje Dobia e fituar në nuk ndëshkohen sa korrupsioni janë më të nuk e kupton mënyrë duhet mëdha se sa dëniet seriozisht kundërligjshme nuk konfiskohet
Grafiku 13: Sipas jush, problemi kryesor në luftën kundër korrupsionit në sektorin privat te ne është se: korrupsio- ni dhe mita nuk ndëshkohen sa duhet, përfitimet nga korrupsioni janë më të mëdha se sa dënimet, biznesi nuk e kupton këtë problem në mënyrë serioze ose për shkak se të mirat që janë fituar në mënyrë jashtëligjore nuk konfis- kohen?”
Nga përgjigjet e fituara mund të shihet se problemin kryesor në luftën kundër korrupsionit në sektorin privat, të punësuarit para së gjithash e shohin në atë se mita në vend nuk zbulohet dhe nuk ndëshkohet sa duhet, për faktin që ajo mbetet e pandëshkuar, me ç’rast edhe atëherë kur zbulohet dhe dënohet (sipas mendimit të 25% të pjesëmarrësve në anketë), konsiderohet se përfitimet nga korrupsioni janë më të mëdha se sa dënimet. Megjithatë, aspak nuk është e vogël përqindja e të punësuarve që konsiderojnë se njëri nga problemet kryesore në parandalimin e korrupsionit është fakti se biznesi nuk e kupton seriozisht nevojën për luftë kundër korrupsionit. Sipas këtij mendimi, biznesi korrupsionin e konsideron si fakt, gjegjësisht si ambient ndaj të cilit nuk dëshiron ose ndoshta mendon se nuk mund të ndikojë, e bile edhe se ekzistimi i korrup- sionit nuk varet shumë nga integriteti i biznesit. Ky mendim është veçanërisht i përhapur te të punësuarit e moshës ndërmjet 50 dhe 65 vjet, 26% e të cilëve e kanë përmendur këtë si faktor për ekzistimin e korrupsionit, ndërsa përgjigje të këtillë kanë dhënë edhe 30% e të punësuarve në kompanitë që kanë mbi 100 të punësuar dhe 34% e të punësuarve me të ardhura mujore mbi 35 mijë denarë.
Duke u nisur nga fakti se korrupsioni në sektorin privat më shpesh është i lidhur me kompetencat e institucioneve të pushtetit dhe të individëve në të, në këtë hulumtim, të punësuarit në kom- panitë private u pyetën se kush, sipas tyre, kontribuon më tepër për ekzistimin e korrupsionit në sektorin privat? (pronarët privatë, institucionet shtetërore ose të dy palët njëlloj). 68,1%
18,1% 13,8%
Pronarët privatë Institucionet Të dy palët njëlloj dhe menaxherët shtetërore
Grafiku14: Sipas jush, kush kontribuon më tepër për ekzistimin e korrupsionit në sektorin privat? (pronarët privatë, institucionet shtetërore ose të dy palët njëlloj)
24 Nga përgjigjet e të punësuarve rezulton se mita që e paguajnë kompanitë private është në interes të ndërsjellë edhe të njerëzve të pushtetit edhe të atyre nga kompanitë private, të cilët me anë të mitës, realisht i anashkalojnë ose e pamundësojnë konkurrencën dhe ligjshmëritë e tregut. Por, një numër pak më i madh i të punësuarve në sektorin privat, për dhënien e mitës nga ana e sektorit privat, më tepër i akuzojnë institucionet e korruptuara shtetërore ose bartësit e pushte- tit se sa pronarët e kompanive private. Në mesin e të punësuarve që fajin më tepër e shohin te institucionet shtetërore se sa te pronarët e kompanive private, përqindja më e lartë janë të pu- nësuarit shqiptarë (23%), ndërsa maqedonasit me këtë deklaratë pajtohen në një përqindje pak më të vogël (18%). Sa i përket qëndrimeve të të punësuarve në kompanitë private të grupuara sipas madhësisë së tyre, të punësuarit në kompani që kanë ndërmjet 50 dhe 100 të punësuar, në përqindje më të lartë (28%) janë përgjigjur se për ekzistimin e korrupsionit në sektorin privat më së shumti kontribuojnë institucionet shtetërore.
Në një pyetje të ngjashme, në hulumtimin që tashmë e përmendëm të “Transparency Internatio- nal”, të realizuar në vitin 2011 në 30 vende6, janë fituar këto përgjigje:
Fotografia 1: Pengesat kryesore për parandalimin e korrupsionit në sektorin privat
Burimi: Transparency International
Nga këto rezultate, të cilat janë mesatare e përgjigjeve në 30 vendet e analizuara të botës, konsta- tohet se për parandalimin e korrupsionit në sektorin privat dhe për zhvillimin e sektorit privat me integritet, gjegjësisht për krijimin e ambientit të lirë të biznesit, duhet që secili nga këto subjekte: bartësit e funksioneve publike, pronarët e kompanive private, menaxherët dhe gjyqësia, ta mar- rë pjesën e tij të përgjegjësisë dhe të punojnë bashkërisht për ndryshimin e ambientit.
5. A ndjejnë kompanitë obligim moral për të luftuar kundër kor- rupsionit? Korrupsioni si dukuri nuk mund të parandalohet vetëm me ashpërsimin e dënimeve dhe me rritjen e kapaciteteve intelektuale për zbulimin dhe ndëshkimin e tij. Si devijim shoqëror, kjo dukuri duhet të jetë moralisht e papranueshme për qytetarët dhe për të punësuarit e kompa- nive, dhe ata, për shkak të integritetit të tyre dhe integritetit të biznesit, duhet të ndjejnë obligim moral për të luftuar kundër dukurive të mitës dhe të korrupsionit në biznes. Ndjenja e obligimit moral për ta parandaluar korrupsionin flet për gatishmërinë e të punësuarve të miratojnë kode etike që e përjashtojnë sjelljen korruptive në biznes dhe t’u përmbahen atyre kodeve, të cilat u garantojnë konkurrentëve të tjerë në treg, sjellje korrekte dhe e ngushtojnë hapësirën për sjellje korruptive të njerëzve nga administrata publike ose të funksionarëve. Obligimi moral i të punësuarve për ta pamundësuar korrupsionin është bazë e aktivizmit të tyre për parandalimin dhe denoncimin e korrupsionit, për vendosjen e sistemit të sundimit të së drejtës dhe klimës me kushte të mira për udhëheqje të biznesit. 6 http://www.transparency.org/research/bps2011/ 25 Hulumtim për korrupsionin në sektorin privat
Duke u nisur nga e gjithë kjo, të anketuarve iu parashtrua edhe pyetja: “A do të thonit se kompa- nia juaj e ka për obligim ta pamundësojë korrupsionin?”. Në grafikun e mëposhtëm janë prezan- tuar vetëm përgjigjet e atyre që kanë ditur të përgjigjen në këtë pyetje. Jo 47%
Po 53%
Grafiku 15: A do të thonit se kompania juaj e ka për obligim ta pamundësojë korrupsionin?
Analiza e përgjigjeve sipas karakteristikave sociale-demografike të të anketuarve tregon se vetë- dija për obligimin moral të kompanive për luftë kundër korrupsionit është më e lartë te pronarët e kompanive, 60% e të cilëve kanë deklaruar se kompanitë e tyre kanë obligim ta pamundësojnë korrupsionin, të punësuarit në kompanitë që kanë mbi 100 të punësuar, 57% e të cilëve kanë dhënë përgjigje konfirmuese në këtë pyetje dhe të punësuarit me moshë prej 50 deri në 65 vjet, 60% e të cilëve kanë dhënë përgjigje të tillë.
Në hulumtimin e “Transparency International” të vitit 2011, në anketën që është bërë me 100 pronarë të kompanive private nga 30 vende, është parashtruar pyetja: “A ka kompania juaj obli- gim moral të luftojë kundër korrupsionit?”. Në këtë pyetje, përqindja e përbashkët e përgjigjeve konfirmuese ka qenë 79%. Por në Rusi, përgjigje konfirmuese në këtë pyetje kanë dhënë vetëm 45% e të anketuarve, në Malajzi 49%, në Egjipt 57%, etj. Obligimi moral i kompanive për të luf- tuar kundër korrupsionit është mjaft i përhapur në Japoni, me 85%, në Britaninë e Madhe me 81%, në SHBA me 78% etj7.
6. Përhapja dhe zbatimi i masave të brendshme nëpër kompani për parandalimin e korrupsionit Me Programet shtetërore për parandalimin dhe represionin e korrupsionit dhe të konfliktit të in- teresave 2011-2015, janë paraparë një sërë masash dhe aktivitetesh për aftësimin e kompanive private për luftën kundër korrupsionit. Me anë të bashkëpunimit me odat ekonomike në vend dhe me anë të sistemit të trajnimeve, bëhet përpjekje që kompanitë private, para së gjithash si subjekte të interesuara për mbrojtjen nga monopolet, për mbrojtjen nga konkurrenca jolojale dhe nga korrupsioni, që e pamundëson funksionimin normal të tregut të lirë dhe konkurrencës së lirë, të implementojnë një sërë masash në punën e tyre, të cilat do të jenë në funksion të pa- randalimit dhe të ndëshkimit të korrupsionit. Në këtë kontekst, të punësuarve në kompanitë private iu parashtrua edhe pyetja se a thua vallë ka masa për parandalimin e korrupsionit dhe a thua vallë zbatohen ato në kompanitë e tyre. Nga përgjigjet e fituara në këtë pyetje, të cilat janë paraqitur në tabelën e mëposhtme, shihet qartë se pjesa më e madhe e të punësuarve janë të informuar për atë se a ekzistojnë ose jo, akte dhe aktivitete për parandalimin e korrupsionit në kompaninë e tyre, ndërsa më pak se 10% janë për- gjigjur me nuk e di.
Në numrin më të madh të kompanive private ekziston institucioni i revizionit të brendshëm, ekzistojnë kodet etike me të cilat korrupsioni është definuar si akt jomoral, ekzistojnë dënime të
7 Survey of business people: http://www.transparency.org/research/bps2011
26 qarta për shkeljen e kodeve etike dhe ndalesa për pagesën e provizioneve ndërmjetësuese për “lehtësimin” e biznesit. Ajo që mund të vërehet në shikim të parë nga rezultatet është fakti se në numrin më të madh të kompanive nuk ekzistojnë masa për stimulimin e atyre që do të zbulojnë ndonjë rast të korrupsionit dhe se një numër relativisht i vogël i të punësuarve kanë dëgjuar për trajnimin e të punësuarve për aktivitete antikorruptive. Tabela 5: A ekzistojnë në kompaninë tuaj këto masa për parandalimin e korrupsionit?
Po Jo Nuk e di % % % Masa për stimulimin e atyre që do të zbulojnë 38.1 58.0 3.9 ndonjë rast të korrupsionit Ndalohen provizionet/pagesat ndërmjetësuese 49.0 42.2 8.8 për “lehtësimin” e biznesit Politikë antikorruptive në formë të shkruar/kod 42.2 41.0 8.8 etik afarist Dënime të qarta për shkeljen e kodit 52.6 43.1 4.3 Trajnim për politikën antikorruptive të kompanisë 27.1 68.8 4.1 Revizion i brendshëm 56.2 40.4 3.4
Аnaliza e përgjigjeve të të punësuarve në këto pyetje tregon se te kompanitë me numër më të madh të të punësuarve disa nga masat e brendshme për parandalimin e korrupsionit janë më të pranishme se sa te kompanitë me numër më të vogël të punësuarish. Gjatë kësaj duhet pa- sur parasysh se në vendin tonë, 82% e subjekteve të regjistruara afariste (gjegjësisht shoqatave tregtare) janë kompani që kanë prej 1 deri në 9 të punësuar, ndërsa rreth 75% e tyre janë të regjistruara si tregtarë individualë. Sipas të dhënave nga ESHS-ja, në vitin 2012, në vend kanë qenë të regjistruara 74.424 subjekte afariste (shoqata tregtare, kompani). Në 82% prej tyre ka pasur prej 1 deri në 9 të punësuar, në 3,9% ka pasur prej 10 deri në 19 të punësuar, në 2,4% ka pasur prej 20 deri në 49 të punësuar, në 1,7% ka pasur prej 50 deri në 249 të punësuar dhe në 0.3% mbi 250 të punësuar. Numri më i madh i subjekteve afariste kanë qenë të regjistruara në sektorin e tregtisë dhe të ndreqjes së automjeteve, 27.307 ose 36.7% nga numri i përgjithshëm i subjekteve afariste, ndërsa, pothuajse 70% prej tyre, në regjistrin e shoqatave tregtare janë të regjistruara si tregtarë individualë.8 Politikë antikorruptive në formë të shkruar/kod etik afarist Revizion i brendshëm
69% 62%
52% 53% 54%
41% 37% 38%
Deri në 10 të punësuar Prej 11-50 të punësuar Prej 51-100 të punësuar Mbi 101 të punësuar
Grafiku16: Përqindja e të anketuarve që kanë dhënë përgjigje konfirmuese se në kompaninë e tyre ekzistojnë Politikë antikor- ruptive në formë të shkruar/kod etik afarist dhe Revizion i brendshëm (sipas numrit të të punësuarve në kompani)
8 http://www.utrinski.com.mk/?ItemID=477EA7B3CFE81C469DFCFE0A8D8BFF31 27 Hulumtim për korrupsionin në sektorin privat
Fakti që masat e brendshme për parandalimin e korrupsionit janë të pranishme në numrin më të madh të kompanive me mbi 11 të punësuar dhe që të punësuarit në ato kompani janë të informuar për ekzistimin e kodit etik që e ndalon korrupsionin dhe për ekzistimin e revizionit të brendshëm që e kontrollon shpenzimin e përgjegjshëm të resurseve financiare të kompanisë dhe për masat e tjera për parandalimin e korrupsionit, flet për atë se numri më i madh i të punë- suarve në vendin tonë janë të përfshirë me këto masa për parandalimin e korrupsionit.
Hulumtimi i “Transparency International” që është realizuar në 30 vende me 3.000 të anketuar, tregon rezultate të ngjashme për këtë temë.9 Tabela 6: Përgjigjet konfirmuese të të anketuarve nga hulumtimi i “Transparency International”, i realizuar në 30 vende, për masat e brendshme për parandalimin e korrupsionit te kompanitë
Përqindja e përgjigjeve Masa të brendshme për parandalimin e korrupsionit konfirmuese Kanë kod etik 74% Kanë politikë antikorruptive 51% Rregullisht realizojnë trajnime të të punësuarve për antikorrupsion 34% Kanë të përfshira masa preventive për parandalimin e korrupsionit në 52% strategjinë e tyre për menaxhim me rreziqet Ndalojnë pagesa për lehtësimin e biznesit 68%
Tabela 7: Krahasimi ndërmjet vendeve të botës (Transparency International) dhe vendit tonë (Agjencia Rejting) për ekzistimin e masave të brendshme për parandalimin e korrupsionit te kompanitë
Mesatarja e Masa të brendshme për parandalimin e korrupsionit Te ne 30 vendeve Masa për stimulimin e atyre që do të zbulojnë raste të korrupsionit 38% 43% Janë të ndaluara provizionet/pagesat për “lehtësimin” e biznesit 49% 68% Politikë antikorruptive në formë të shkruar / kod etik afarist 42% 56% Dënime të qarta për shkeljen e kodit 53% 74% Trajnim për politikën antikorruptive të kompanisë 27% 34% Revizion i brendshëm 56% 65% Te kompanitë private të vendit, sipas informatave të të punësuarve, masat e brendshme për pa- randalimin e korrupsionit janë më pak të përfaqësuara se sa përfaqësimi mesatar i atyre masave te kompanitë e 30 vendeve të botës, ku bëjnë pjesë edhe ekonomitë më të zhvilluara botërore si SHBA-të, Brazili, Rusia, India dhe Kina. Por, kur shihet krahasimi, duhet pasur parasysh se me këtë hulumtim janë përfshirë vetëm nga njëqind pronarë të kompanive private nga secili vend i mostrës, ndërsa në këtë hulumtim janë anketuar 800 të punësuar nga numri i përgjithshëm i kompanive private në vendin tonë, në bazë të mostrës reprezentative.
9 http://www.transparency.org/research/bps2011
28 7. Efektet nga legjislacioni nacional dhe nga gazetaria hulum- tuese në parandalimin e korrupsionit në sektorin privat Që të matet perceptimi i të punësuarve për efikasitetin e disave nga masat për parandalimin dhe ndëshkimin e korrupsionit në sektorin privat, në kuadër të këtij hulumtimi atyre iu parashtrua pyetja: “Sipas vlerësimit tuaj, cilat masa/faktorë janë efikase ose jo në parandalimin e korrupsio- nit te kompanitë private: legjislacioni antikorruptiv në vend, gazetaria hulumtuese dhe politika antikorruptive e kompanisë?“ Tabela 8: Për secilën nga këto masa/faktorë, a mendoni se janë efikase ose jo në parandalimin e korrupsionit në kompanitë private?
Po (janë efikase) Jo (nuk janë efikase) Nuk e di
Legjislacioni antikorruptiv 32.7% 62.3% 5.0%
Gazetaria hulumtuese 49.2% 45.8% 5.0%
Politika antikorruptive e kompanisë / rregullat e udhëheqjes korporative (të 34.3% 55.5% 10.5% definuara me kodet e odave ekonomike) Siç mund të shihet nga përgjigjet e prezantuara, secili i treti i anketuar i vlerëson si efikase Lig- jet për parandalimin e korrupsionit dhe Kodet për sjellje etike të kompanive në parandalimin e korrupsionit (32.7% dhe 34.3%, respektivisht). Dy nga tre të punësuar në sektorin privat, këto dy masa të komunitetit i vlerësojnë si joefikase ose nuk e dijnë se a thua vallë janë efikase. Gazeta- rinë hulumtuese, si faktor për parandalimin e korrupsionit, kur në publik nxjerr fakte për ndonjë rast të korrupsionit, shumica e të punësuarve (49.2%) e konsiderojnë si mjet efikas kundër kor- rupsionit.
Të rinjtë e vendit, gjegjësisht personat e moshës ndërmjet 18 dhe 29 vjet, siç mund të shihet nga grafiku i mëposhtëm, në përqindje më të lartë besojnë në efikasitetin e legjislacionit antikorrup- tiv dhe të gazetarisë hulumtuese se sa ata më të vjetrit dhe ata më me përvojë. Legjislacioni antikorruptiv Gazetaria hulumtuese
18-29 vjet 30-49 vjet 50-64 vjet
Grafiku17: Përqindja e të anketuarve që kanë dhënë përgjigje konfirmuese, gjegjësisht që besojnë në efikasitetin e legjislacionit antikorruptiv dhe gazetarisë hulumtuese (sipas moshës së të anketuarve)
Besimi në efikasitetin e legjislacionit antikorruptiv është mjaft i vogël (19%) te të punësuarit në kompani që kanë ndërmjet 51 dhe 100 të punësuar, për të cilët, më lartë thamë se kanë dekla- ruar se gjatë 12 muajve të kaluar kanë pësuar humbje më të mëdha për shkak të korrupsionit nga ana e konkurrentëve të tyre. 29 Hulumtim për korrupsionin në sektorin privat
Në efikasitetin e gazetarisë hulumtuese për parandalimin e korrupsionit më tepër besojnë të punësuarit shqiptarë (58%) se sa të punësuarit maqedonas (49%) dhe të punësuarit që janë në pozita joudhëheqëse, 53% e të cilëve konsiderojnë se gazetaria hulumtuese është efikase në pa- randalimin e korrupsionit, për dallim nga ata që janë në pozita udhëheqëse, nga të cilët, vetëm 42.9% konsiderojnë se gazetaria hulumtuese është efikase.
Në hulumtimin e “Transparency International”, legjislacionin antikorruptiv si mjet efikas për pa- randalimin e korrupsionit e kanë vlerësuar, mesatarisht 38% e të anketuarve në 30 vendet, ndër- sa gazetarinë hulumtuese, 49% e të anketuarve e kanë vlerësuar si mjet efikas për parandalimin e korrupsionit.10
Sa i përket efikasitetit të gazetarisë hulumtuese në parandalimin e korrupsionit, analistët kanë vërejtur se në disa vende, si për shembull në Brazil, ku mediat zbulojnë afera të mëdha korrup- tive në të cilat janë të përfshira kompani të fuqishme private dhe funksionarë të qeverisë, efikasi- teti i gazetarisë hulumtuese në vlerësimet e biznesmenëve arrin edhe deri në 70%. Por, ata thek- sojnë se hulumtimi dhe publikimi i fakteve për korrupsionin para publikut nga ana e gazetarëve mund të bëhet në vende ku denoncuesit e korrupsionit janë të mbrojtur me ligj dhe ku ata mund t’ia lejojnë vetëvetes t’i ndajnë informatat me gazetarët. Nga ana tjetër, ata potencojnë se, që gazetaria hulumtuese të jetë efikase, përveç trajnimeve të gazetarëve, nevojitet ambient në të cilin publiku nuk e toleron korrupsionin dhe insiston në atë që fajtorët të nxirren para gjyqit dhe të dënohen për veprat e kryera.11
8. Kontributi i subjekteve dhe i institucioneve që kanë kompe- tencë për parandalimin dhe ndëshkimin e korrupsionit në sekto- rin privat Një varg institucionesh në vend, si edhe në vendet e tjera, kanë kompetencë të luftojnë kundër korrupsionit. Qytetarët dhe të punësuarit në sektorin privat, për kontributin dhe rëndësinë e tyre në këtë luftë krijojnë një parafytyrim të vetin. Me qëllim që të kuptohet se si të punësuarit në sektorin privat e rangojnë për nga rëndësia rolin e të gjitha këtyre subjekteve në luftën kundër korrupsionit, në këtë hulumtim u parashtrua edhe pyetja se cili nga subjektet dhe institucionet e përmendura, sipas tyre, kontribuon më së tepërmi në luftën kundër korrupsionit në sektorin privat. Siç mund të shihet nga përgjigjet e tyre, të cilat janë paraqitur në grafikun e mëposhtëm, numri më i madh i të anketuarve konsiderojnë se për parandalimin dhe ndëshkimin e korrupsio- nit në sektorin privat në vendin tonë, kontribut më të madh japin ata që kanë guxim ta denon- cojnë korrupsionin (denoncuesit e korrupsionit) dhe ata që e informojnë publikun për sjelljen korruptive në sferën e biznesit (mediat). 19.9% e të anketuarve i kanë vlerësuar denoncuesit e korrupsionit dhe po i njëjti numër kanë theksuar se mediat që informojnë për ndonjë rast kor- rupsioni në sferën e biznesit, bëjnë pjesë në mesin e atyre që më së shumti kontribuojnë për parandalimin dhe ndëshkimin e korrupsionit në sektorin privat.
10 http://www.transparency.org/research/bps2011/ 11 http://blog.transparency.org/2012/10/31/the-power-of-journalism-as-an-anti-corruption-tool/
30 Denoncuesit e korrupsionit 19,9%
Mediat 19,9%
Policia 14,0% Komisioni shtetëror për parandalimin e… 12,0% Organizatat ndërkombëtare (si OSBE-ja,… 10,4% Organizatat joqeveritare për luftë kundër… 6,5%
Gjyqësia 3,4%
Revizori shtetëror 2,0%
Komisioni për mbrojtjen e konkurrencës 0,2%
Ndonjë organ tjetër 5,4%
Nuk e di / P.P. 6,3%
Grafiku 18: Për cilin nga këto institucione do të thonit se më së shumti kontribuоn në luftën kundër korrupsionit në sektorin privat?
Në vendin e tretë sipas efikasitetit për zbulimin dhe parandalimin e korrupsionit, sipas vlerësimit të të anketuarve gjendet policia, për të cilën 14% e të anketuarve kanë theksuar se është sub- jekti më efikas në këtë luftë, ndërsa për 12% të të anketuarve, ai është Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit.
Organizatat ndërkombëtare si OSBE-ja dhe BE-ja, të cilat nëpërmjet programeve të tyre për tra- jnim, por, edhe nëpërmjet raporteve të tyre dhe aktivitetit të përgjithshëm, e fokusojnë vëmend- jen e publikut mbi problemin e korrupsionit, janë potencuar si institucionet më efikase në këtë luftë nga ana e 10.4% e të anketuarve, ndërsa 6.5% prej tyre janë përgjigjur se më efikase në luftën kundër korrupsionit në sektorin privat te ne janë organizatat joqeveritare për luftë kundër korrupsionit.
Vetëm 2% e të punësuarve në sektorin privat si organ më efikas në luftën kundër korrupsionit e konsiderojnë Revizorin shtetëror, vetëm 0.2% si më efikase në këtë luftë e kanë potencuar Komi- sionin për mbrojtjen e konkurrencës dhe vetëm 3.2% e kanë potencuar gjyqësinë si institucion më efikas në luftën kundër korrupsionit.
Analiza e përgjigjeve sipas karakteristikave socio-demografike të të anketuarve nuk tregon se ka dallim thelbësor në perceptimin e të punësuarve për efikasitetin e subjekteve dhe të insti- tucioneve të përmendura. Megjithatë, duhet theksuar se efikasiteti i policisë në këtë luftë për- mendet në vend të parë nga ana e të punësurave me të ardhura më të ulëta personale. 23.6% prej tyre kanë dhënë përgjigje të tillë, ndërsa vetëm 7,7% e shqiptarëve etnik që janë anketuar e kanë potencuar policinë si subjekt më efikas në luftën kundër korrupsionit. Sa i përket maqedo- nasve, 15% prej tyre janë përgjigjur se ky institucion më së shumti kontribuon në luftën kundër korrupsionit në sektorin privat, kurse e ngjashme është edhe përqindja (14%) e bashkësive të tjera etnike që konsiderojnë se policia është instrumenti më efikas në luftën kundër korrupsionit.
31 Hulumtim për korrupsionin në sektorin privat
9. A thua vallë ka sot më shumë ose më pak korrupsion në sektorin privat në krahasim me periudhën prej para 4 vitesh Një pjesë e treguesve të përgjithshëm për luftën kundër korrupsionit në çdo vend duhet të jetë edhe ndjenja e qytetarëve, biznesmenëve dhe investitorëve, se ka më pak korrupsion se sa më parë dhe se në bazë të kësaj është përmirësuar edhe klima afariste.
Që të kuptohet se cili është niveli i perceptimit të tillë të të punësuarve në sektorin privat, në këtë hulumtim atyre iu parashtrua edhe pyetja: “Krahasuar me periudhën prej para katër vitesh, a do të thonit se sot, në bizneset në vend praktikohet: më tepër korrupsion, njëlloj sikurse edhe para katër vitesh ose më pak korrupsion?” 32,1% 31,2% 30,2%
5,2%
1,4%
Më tepër Njëlloj sikurse para Më pak Nuk mund ta Nuk e di / P.P. korrupsion katër vitesh korrupsion vlerësoj
Grafiku19: Krahasuar me periudhën prej para katër vitesh, a do të thonit se sot, në bizneset në vend praktikohet: më tepër korrupsion, njëlloj sikurse edhe para katër vitesh ose më pak korrupsion?
Siç mund të shihet nga përgjigjet, 30% e të anketuarve vlerësojnë se korrupsioni në sektorin privat sot është më i vogël se sa para 4 vitesh. Përqindje e njëjtë e të anketuarve konsideron se korrupsio- ni në sektorin privat, që është i lidhur me korrupsionin në sektorin publik, nuk është zvogëluar në krahasim me nivelin e para 4 viteve, e gjithashtu edhe një e treta kanë vlerësuar se korrupsioni në sektorin privat është rritur në krahasim me nivelin e para 4 viteve. Duke i pasur parasysh këto rezul- tate, mund të konstatojmë se mbi 63% e të anketuarve, ose pothuajse 2/3 e tyre, konsiderojnë se në 4 vitet e fundit, korrupsioni në sektorin privat, ose ka mbetur në nivel të njëjtë, ose është rritur.
Analiza e përgjigjeve sipas karakteristikave socio-demografike të të anketuarve tregon se në mesin e atyre që konsiderojnë se sot në sektorin privat ka më tepër korrupsion se sa para 4 vitesh, numri më i madh janë: të anketuarit më të rinj të moshës ndërmjet 18 dhe 29 vjet, 40% e të cilëve kanë dhënë përgjigje të tillë, pastaj shqiptarët, 50% e të cilëve kanë dhënë përgjigje të tillë, e më pas të punësuarit në qytetet më të vogla në brendi të vendit (39%), të punësuarit me të ardhura personale mujore deri në 10.000 denarë (44%) dhe të punësuarit në kompani që kanë ndërmjet 51 dhe 100 të punësuar (47%).
Në vitin 2006, vendi ynë ishte i ranguar në vendin e 105-të sipas Indeksit për perceptimin e korrup- sionit të organizatës ndërkombëtare “Transparency International”, ndërsa në vitin 2007, ajo ishte ranguar në vendin 84, nga gjithsej 179 vende. Në vitin 2008, vendi kishte përparim, duke kërcyer 12 vende dhe arriti në vendin e 72-të në shkallën antikorruptive nga gjithsej 180 vende të botës, siç publikoi “Transparency International”. Një përparim të vogël, duke kaluar në vendin e 71-të, vendi ynë regjistroi në vitën 2009, (ose saktë para 4 vitesh). 32 Sipas të dhënave të kësaj organizate joqeveritare, vendi ynë në vitin 2010 arriti në vendin e 62-të në konkurrencë të 178 vendeve, ndërsa gjatë dy viteve të kaluara u rangua në vendin e 69-të.
Konkludime 1. Mbi 35% e të punësuarve në sektorin privat deklarojnë se gjatë 12 muajve të kaluar kom- pania e tyre nuk ka fituar ndonjë tender publik ose ka humbur ndonjë biznes për shkak të mitës së paguar, gjegjësisht korrupsionit të kryer nga ana e konkurrentëve të tyre. Po të krahasohet me gjendjen në këtë sektor me 30 vendet e tjera të botës, vendi ynë bën pjesë në mesin e vendeve në të cilat ekziston perceptim i lartë për ekzistimin e korrupsionit në sektorin privat.12 2. Çdo i punësuar i tretë në sektorin privat në vendin tonë konsideron se korrupsioni në sektorin privat është zvogëluar në krahasim me periudhën prej para 4 vitesh. Por, dy të tretat e tjera të të punësuarve në sektorin privat konsiderojnë se korrupsioni ka mbetur në nivel të njëjtë sikurse edhe para 4 vitesh ose se është rritur në krahasim me gjendjen prej para 4 vitesh. 3. Mbi 70% e të punësuarve në sektorin privat e ndajnë mendimin se “që të fitojnë ndonjë tender shtetëror, kompanitë në vend përdorin mitë”, e gjithashtu përqindje e njëjtë e tyre konsiderojnë se kompanitë i keqpërdorin donacionet dhe sponsorimet për qëllime kor- ruptive. 4. Mënyra më e lehtë për të fituar ndonjë tender publik, nëpërmjet sjelljes korruptive dhe joetike, sipas vlerësimit të 50% të të punësuarve në sektorin privat, janë “lidhjet politike dhe familjare të biznesit me pushtetin”. Në vendin e dytë është fuqia ekonomike e kompa- nive për të paguar mitë, gjegjësisht paratë, dhe në vendin e tretë është aftësia e kompa- nisë të ofrojë kundërshërbim për “ofruesit e biznesit ose lehtësuesit” e biznesit, që mund të jetë punësim i ndonjë anëtari të familjes, sponsorim, donacion, e të ngjashme. 5. Si shkak kryesor për çrrënjosjen e vështirë të korrupsionit në sektorin privat, të punësuarit e konsiderojnë faktin se te ne korrupsioni nuk dënohet sa duhet; pastaj faktin se përfiti- met nga korrupsioni janë më të mëdha se sa dënimet; por edhe për shkak se “biznesi nuk e kupton korrupsionin si problem serioz”, për të cilën gjë edhe vetë biznesi ka faj. 6. Sipas vlerësimit të mbi 68% të të anketuarve, për ekzistimin e korrupsionit në sektorin privat, në masë të njëjtë kontribuojnë edhe biznesmenët edhe bartësit e funksioneve pu- blike. Për 18% prej tyre, megjithatë kontribut më të madh kanë bartësit e funksioneve publike, ndërsa 12% prej tyre shkakun kryesor e shohin te biznesmenët. 7. Në sferën e biznesit, sipas vlerësimit të të punësuarve, në sektorin privat nuk është ndër- tuar sa duhet vetëdija për obligimin afarist të çdo kompanie të luftojë kundër korrupsionit. 8. Nga masat për parandalimin e korrupsionit te kompanitë në vend, më të pranishme janë: revizioni i brendshëm; ekzistimi i kodit etik që ka të bëjë me parandalimin e korrupsionit; dënimet për shkeljen e kodit afarist dhe ndalesa për të paguar provizion ndërmjetësues për “lehtësimin” e biznesit. Akoma është i vogël numri i kompanive në të cilat është orga- nizuar trajnim për parandalimin e korrupsionit dhe në të cilat ekzistojnë masa stimulative për denoncuesit e korrupsionit. 9. Të punësuarit në sektorin privat, nuk e konsiderojnë si shumë efikas legjislacionin antikor- ruptiv në vend, mirëpo 49.2% e tyre, “gazetarinë hulumtuese” e konsiderojnë si mjet efi- kas në parandalimin e korrupsionit. Nga ana tjetër, ajo është më e suksesshme në vendet në të cilat ekziston mbrojtje e sigurt e denoncuesve të korrupsionit dhe në të cilat institu-
12 http://www.transparency.org/research/bps2011 33 Hulumtim për korrupsionin në sektorin privat
cionet, e veçanërisht prokuroritë dhe gjyqësia, janë efikase në hulumtimin dhe sanksioni- min e rasteve të korrupsionit që janë zbardhur publikisht ose të dyshimeve të publikuara për ekzistimin e korrupsionit. 10.Sipas vlerësimit të të punësuarve në sektorin privat, subjektet që më së shumti kontri- buojnë për parandalimin e korrupsionit në sektorin privat në vend janë: denoncuesit e korrupsionit, mediat, policia, Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit, zyrat e organizatave ndërkombëtare në vendin tonë, si ato të OSBE-së dhe të BE-së, pastaj organi- zatat joqeveritare për luftë kundër korrupsionit, gjyqësia, revizori shtetëror dhe Komisioni për mbrojtjen e konkurrencës.
34 2.Hulumtim për korrupsionin në politikë
RAPORT NARATIV
Gusht, 2013 Hulumtim për korrupsionin në politikë
Hyrje Korrupsioni në politikë paraqet një nga dukuritë më të përhapura në sistemet politike të shteteve nëpër botë. Në masë më të madhe ose më të vogël, ndaj kësaj dukurie nuk janë imun as de- mokracitë më të zhvilluara parlamentare, te të cilat ekziston mekanizëm i zhvilluar për paranda- limin e sjelljes së papërgjegjshme të funksionarëve dhe të atyre që ushtrojnë detyra publike. Në kuptimin më të gjerë, korrupsioni në politikë mund të definohet si keqpërdorim i autorizimeve publike me qëllim të realizimit, para së gjithash, të përfitimit personal. Por, ka edhe definicione të tjera, të cilat e përcaktojnë këtë dukuri në mënyrë konkrete. Njëri nga to, korrupsionin në politikë, e definon si “sjellje që shmanget nga autorizimet formale të funksionit publik për arsye personale, përfitime në status ose në para, ose që i shkel rregullat që e ndalojnë shfrytëzimin e autorizimeve për qëllime personale”13. Edhe pse ky definicion e definon në mënyrë shumë më konkrete korrupsionin në politikë, megjithatë nuk e përfshin një kategori shumë të rëndësishme – shkeljen e interesit publik gjatë sjelljes korruptive. Disa autorë, siç është Karl Fridrih, gjatë de- finimit të korrupsionit në politikë, e marrin parasysh pikërisht interesin publik. Sipas tij, “Korrup- sioni politik ekziston gjithmonë kur bartësi i autorizimeve publike merr shpërblime në para ose në ndonjë formë tjetër, të cilat nuk janë paraparë me ligj, që të ndërmarrë aktivitete në interes të atyre që ia japin shpërblimin dhe me këtë i shkakton dëm interesit publik – të përgjithshëm”14. Ka definicione të shumta që kanë qasje të ndryshme gjatë përcaktimit të korrupsionit në politikë. Mu për këtë arsye, do të përpiqemi t’i përmbledhim aspektet më të rëndësishme gjatë definimit të kësaj dukurie. Në këtë hulumtim, me termin korrupsion në politikë nënkuptohet keqpërdorimi i autorizimeve publike me qëllim të përfitimit të dobisë personale dhe privilegjeve të cilat nuk janë paraparë me funksionin që kryhet dhe me të cilat dëmtohet interesi publik.
Korrupsioni në politikë mund të definohet në mënyrë shumë më konkrete në qoftë se kjo përcil- let nëpërmjet formave, llojeve dhe trajtave të paraqitjes së tij. Format më të shpeshta të paraqit- jes së korrupsionit politik janë: ͳͳ Mita (ryshfeti) paraqet shpërblim në formë parash оse në ndonjë mënyrë tjetër që i jepet bartësit të funksionit publik në këmbim të shfrytëzimit të autorizimeve të tij zyrtare. ͳͳ Përvetësimi i jashtëligjshëm (shpërdorimi) paraqet keqpërdorim ose përvetësim të resur- seve (të mirave) publike nga ana e bartësve të funksioneve publike. ͳͳ Shantazhi paraqet marrje të përdhunët të parave ose të mirave të ndonjë lloji tjetër nga persona të tretë, që e shfrytëzojnë bartësit e funksioneve publike duke i keqpërdorur auto- rizimet e tyre zyrtare dhe fuqinë e tyre politike. ͳͳ Proteksioni (favorizimi) paraqet praktikë të ndarjes së privilegjeve, përfitimeve, lehtësimeve të veçanta dhe resurseve publike vetëm personave ose grupeve të caktuara, me ç’rast qyte- tarët e tjerë vendosen në pozitë të pabarabartë.
•• Nepotizmi paraqet lloj të veçantë të favorizimit, nëpërmjet të të cilit, bartësit e funk- sioneve publike e keqpërdorin pozitën e tyre në interes të anëtarëve të familjes së tyre të ngushtë.15 Sjellja e këtillë, kur është në dobi të interesit partiak quhet kronizëm. Korrupsioni në politikë më shpesh kuptohet si metodë me të cilën shërbehen partitë politike gjatë financimit të fushatave parazgjedhore, procesit zgjedhor, si dhe aktit të votimit. Megji- thatë, korrupsioni nuk është i lidhur vetëm me procesin zgjedhor, por me çdo sjellje të njerëzve 13 J. S. Nye, „Political Corruption: a Cost-Benefit Analysis“ in A. J. Heidenheimer, M. Johnston and V. LeVine, Political Corruption: a Handbook (New Brunswick NJ, Transaction, 1989), fq.966. 14 A. J. Heidenheimer, Political Corruption: A Handbook, Transaction Publishers, 1989, fq.10. 15 I. Amundsen, Political Corruption: An Introduction to the Issues, Chr. Michelsen Institute Development Studies and Human Rights, 1999. fq. 10 – 15. http://www.cmi.no/publications/1999/wp/wp1999-7.pdf 36 që kryejnë funksione publike, e cila shmanget nga parimi i “qeverisjes së mirë”. Sjellje korruptive ka edhe atëherë kur bartësit e funksioneve publike marrin vendime në interes të atyre që i finan- cojnë ata ose në interes të partive të tyre politike. Në atë rast, interesi i përgjithshëm vihet në rend të dytë. Korrupsioni politik, poashtu, mund në masë të madhe t’i orientojë resurset shoqërore prej grupeve të varfëra dhe të margjinalizuara drejt atyre që kanë status më të lartë shoqëror ose që kanë ndikim mbi institucionet dhe marrjen e vendimeve politike. Kjo e fundit është një dukuri mjaft e shpeshtë në vendet ku institucionet demokratike janë të dobëta ose ku ato nuk ekzisto- jnë.16
Pasojat negative nga korrupsioni në politikë ndjehen në çdo segment të jetës shoqërore. Në vendet ku institucionet nuk janë të fuqishme sa duhet dhe nuk kanë kontroll mbi korrupsionin, kapaciteti i institucioneve dobësohet edhe më tepër, e me këtë dobësohet edhe stabiliteti i rendit shoqëror në tërësi.17 Mu për këtë arsye, në vendet ku ka nivel më të ulët të korrupsionit, institucionet gëzo- jnë legjitimitet dhe përkrahje më të madhe nga qytetarët. Qëllimet e hulumtimit Qëllimet kryesore të këtij hulumtimi të bazuar në perceptimin e qytetarëve janë të mblidhen infor- mata dhe të dhëna në lidhje me këto çështje:
•• Niveli dhe format e korrupsionit në politikë në vendin tonë, në bazë të perceptimit të qyte- tarëve për ekzistimin dhe përhapjen e tij në institucionet e sistemit; •• Mënyra se si bartësit e funksioneve publike i shfrytëzojnë autorizimet publike; •• Shkalla e respektimit të standardeve etike nga bartësit e funksioneve publike gjatë kryerjes së autorizimeve ligjore; •• Niveli i korrupsionit që është i pranishëm te partitë politike gjatë financimit të fushatave zgjedhore dhe procesit zgjedhor; •• Shkalla e efikasitetit të organeve shtetërore dhe institucioneve shoqërore në parandalimin e korrupsionit në politikë; •• Niveli i korrupsionit në politikë sot, në krahasim me periudhën prej para 4 vitesh. Ky hulumtim, në mes tjerash, u konceptua edhe në bazë të informatave dhe të dhënave nga hu- lumtimet e ngjashme në botë, nga ana e organizatës së njohur ndërkombëtare “Transparency International”, me qëllim që informatat e fituara të mund të krahasohen me të dhënat nga vendet e tjera, që janë fituar nga hulumtime të ngjashme, të cilat janë realizuar gjatë disa viteve të fundit.
Metodologjia Hulumtimi i mendimit publik për korrupsionin në politikë në vend u realizua me metodën e an- ketës telefonike, në një mostër reprezentative prej 1080 qytetarëve të moshës madhore të popul- latës së vendit. Аnketa u realizua në periudhën prej 1 korrikut deri më 5 korrik të vitit 2013.
Dezenimi i mostrës reprezentative që i pasqyron qëndrimet e qytetarëve të vendit kaloi nëpër disa procedura sistematike. Për të siguruar mostër reprezentative u respektuan disa procedura të cak- tuara gjatë formulimit të saj, që dalin nga rregullat për zgjedhje të rastësishme. Procedura për zg- jedhje të mostrës u bazua në parimin për dezen të mostrës rajonale dhe nacionale, që e definoi ra- jonin në përputhje me definicionin e tij nga Enti shtetëror për statistikë (NUTS3 the EU16). Në fakt,
16 http://www.transparency.org/topic/detail/politics_and_government 17 I. Amundsen, Political Corruption: An Introduction to the Issues, Chr. Michelsen Institute Development Studies and Human Rights, 1999. fq. 10 – 15. http://www.cmi.no/publications/1999/wp/wp1999-7.pdf 37 Hulumtim për korrupsionin në politikë
sipas strukturës gjeo-demografike të popullatës, vendi u nda në tetë rajone: i Shkupit, i Pollogut, i Pellagonisë, i Vardarit, Verilindor, Juglindor, Jugperëndimor dhe Lindor. Pastaj, në këtë mostër, në mënyrë proporcionale u përfshinë të anketuar nga të gjitha 84 komunat, duke e përfshirë edhe popullatën e qyteteve dhe të fshatrave. Numri i të anketuarve u shpërnda në mënyrë propor- cionale sipas popullatës së përgjithshme në çdo rajon, duke i shfrytëzuar të dhënat zyrtare nga regjistrimi i popullatës në vitin 2002. Gabimi statistikor për këtë lloj të hulumtimeve është +/- 3%.
Tabela1: Struktura demografike e mostrës
Struktura demografike e mostrës % Rajoni I Pellagonisë 12.6 I Vardarit 7.4 Verilindor 7.8 Jugperëndimor 11.3 I Shkupit 27.8 Juglindor 8.7 I Pollogut 14.6 Lindor 9.8 100 Vendbanimi Qytet 59.4 Fshat 40.6 100 Përkatësia etnike Maqedonas 69.4 Shqiptarë 24.3 Tjetër 6.3 100 Gjinia Femërore 53.2 Mashkullore 46.8 100 Mosha 18 – 29 17.0 30 -49 37.0 50 -64 33.0 Mbi 65 13.0 100 Arsimi Fillor dhe më pak 15.5 I mesëm 52.8 I lartë, universitar dhe Mr., Dr. 31.7 100
38 2. Perceptimi për përhapjen e korrupsionit në sistem Korrupsioni në sistem paraqet problem serioz me të cilin ballafaqohet pothuajse çdo vend në botë. Sipas hulumtimit të fundit të “Transparency International”: Global Corruption Barometer 2013: Report18, i cili është realizuar në një mostër prej 114.000 të anketuarve në 107 vende të botës, dhe ku është matur perceptimi i qytetarëve për shkallën e korrupsionit në segmente të ndryshme të jetës shoqërore, është konstatuar se në numrin më të madh të vendeve, qytetarët konsiderоjnë se shkalla e korrupsionit është më e madhe pikërisht në institucionet politike të vendit të tyre. Duke u nisur nga këto rezultate nga njëra anë, e duke i pasur parasysh qëllimet e këtij hulumtimi nga ana tjetër, është e domosdoshme që së pari të mblidhen rezultatet nga matja e perceptimit për ekzistimin e korrupsionit në institucionet politike në vendin tonë, për shkak se vetëm në atë mënyrë mund të fitohet pasqyrë reale për perceptimin sa i përket korrupsionit në politikë në përgjithësi.
Pyetësori për këtë hulumtim u modelua që të mat perceptimin e qytetarëve për përhapjen e korrupsionit në këto institucione: •• Partitë politike; •• Qeverinë e vendit dhe ministritë; •• Kuvendin e vendit; •• Kryetarin e vendit 51,4%
43,3% 42,2%
35.9% 33,9% Shumë 32.1% 31.5% 31,9% 32.4% 29.6% Mesatarisht Pak
15,3% 15,3% Nuk ka korrupsion 12,4% 11,2% 13,4% 12,5% Nuk e di / P.P. 7,5% 8,9% 10.1% 8,7% 7,0% 3,2% 5,0% 3,3% 2,0%
Partitë politike Ministritë Qeveri Kryetari i vendit Kuvendi
Grafiku 1: Sipas jush, sa është i pranishëm korrupsioni në secilin prej segmenteve të përmendura të sistemit në vend?
Të anketuarit kishin mundësi të rrethojnë më tepër se një opcion nga ato që ishin ofruar. Siç mund të vërejmë nga grafiku i paraqitur më lartë, të anketuarit në këtë hulumtim, në përqindje më të madhe (51.4%) konsiderojnë se te partitë politike ka shumë korrupsion, e pastaj vijnë mi- nistritë (43.3%), qeveria (42.2%), kryetari i shtetit (33.9%) dhe Kuvendi (31.9%).
3. Shkalla e përhapjes së korrupsionit te partitë politike Demokracia parlamentare nuk mund të paramendohet pa ekzistimin e partive politike, të cilat paraqesin mjet nëpërmjet të të cilit qytetarët i artikulojnë interesat e tyre në institucionet e sis- temit. Qëllimi përfundimtar i çdo partie politike është që nëpërmjet pjesëmarrjes dhe fitores në zgjedhje ta marrë mbi vete udhëheqjen e shtetit. Por, që ta realizojnë këtë qëllim, partitë politike, jo rrallë shfrytëzojnë edhe metoda korruptive. Duke e pasur parasysh pozitën kyçe të partive politike në jetën politike të një shoqërie, çështja se a ka korrupsion në to është me rëndësi të jashtëzakonshme. 18 http://www.transparency.org/gcb2013/report/ 39 Hulumtim për korrupsionin në politikë
Sipas hulumtimit të fundit të “Transparency International”, të anketuarit në madje 51 nga 107 vende, i përfshijnë partitë politike në mesin e institucioneve më të korruptuara në vendin e tyre.19
Sa i përket vendeve të rajonit, 72% e të anketuarve në Kroaci20 dhe në Shqipëri21 konsiderojnë se partitë politike në vendin e tyre janë të korruptuara plotësisht ose në masë të madhe, ndër- sa me këtë deklaratë pajtohen edhe 75% e të anketuarve në Kosovë22, 76% e të anketuarve në Bullgari23, 77% e të anketuarve në Bosnjë dhe Hercegovinë24, ndërsa madje 80% e të anketuarve në Serbi25 janë përgjigjur se partitë politike në vendin e tyre janë të korruptuara plotësisht ose në masë të madhe.
Megjithatë, perceptimi i këtillë për korrupsionin që ekziston te partitë politike nuk është karak- teristikë vetëm për vendet ballkanike të pas-tranzicionit, por, siç vërteton hulumtimi i njëjtë, ky mendim është gjerësisht i përhapur edhe te qytetarët në pothuajse çdo vend të botës. Kështu, për shembull, madje edhe në Shtetet e Bashkuara të Amerikës, qytetarët në përqindje më të madhe (76%) konsiderojnë se mu partitë politike janë segmenti më i korruptuar në shoqërinë e tyre.26 51,4%
35,9%
7,5% 3,2% 2,0%
Shumë Mesatarisht Pak Nuk ka Nuk e di / korrupsion P.P.
Grafiku 2: Sipas jush, sa është i pranishëm korrupsioni në secilin prej segmenteve të përmendura të sistemit në vend: Partitë politike në vend?
Nga grafiku i mësipërm mund të vërehet se 51.4% ose pak më shumë se gjysma e të anketuarve konsiderojnë se te partitë politike në vendin tonë ka shumë korrupsion, ndërsa 35.9% konside- rojnë se partitë janë mesatarisht të korruptuara. Duke i pasur parasysh këto rezultate, mund të konstatojmë se në bazë të perceptimit të të anketuarve, partitë politike janë subjektet më të korruptuara në politikën e vendit tonë.
Sipas karakteristikave socio-demografike të të anketuarve, vërehet se meshkujt në një përqindje pak më të lartë (53.1%) konsiderojnë se te partitë politike në vendin tonë ka shumë korrupsion, për dallim nga 50.1% të femrave që janë përgjigjur në mënyrë të njëjtë. Pastaj, të anketuarit që i takojnë popullatës më të moshuar (mbi 65 vjet), poashtu në përqindje më të lartë (59.6%) konsi- derojnë se te partitë politike ka shumë korrupsion.
19 http://www.transparency.org/gcb2013/results 20 http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=croatia 21 http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=albania 22 http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=kosovo 23 http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=bulgaria 24 http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=bosnia_and_herzegovina 25 http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=serbia 26 http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=united_states
40 49,7% 46,9% Shumë 54,2% 59,6% 37,3% Mesatarisht 42,1% 31,0% 29,1% 9,7% Pak 5,7% 8,4% 7,1% Prej 18 deri në 29 vjet 2,2% 3,7% Prej 30 deri në 49 vjet Nuk ka korrupsion 3,4% 2,8% Prej 50 deri në 64 vjet 1,1% Nuk e di / 1,5% Mbi 65 vjet Pa përgjigje 3,1% 1,4%
Grafiku 3: Sipas jush, sa është i pranishëm korrupsioni në secilin prej segmenteve të përmendura të sistemit në vend: Partitë politike në vend?/sipas moshës së të anketuarve
Pastaj, shqiptarët etnik në përqindje më të lartë (59.1%) konsiderojnë se partitë janë shumë të korruptuara, për dallim nga 49.4% të maqedonasve etnik dhe 44.1% të pjesëtarëve të bashkësive të tjera etnike në vend, të cilët janë përgjigjur në mënyrë të njëjtë.
Sikurse edhe te rezultatet që kishin të bëjnë me institucionet e tjera politike, të anketuarit që nuk janë anëtarë të ndonjë partie politike, në përqindje më të lartë (55.0%) konsiderojnë se te partitë politike ka shumë korrupsion. Mirëpo, duhet theksuar se edhe të anketuarit që janë anëtarë të ndonjë partie politike, në përqindje mjaft të lartë (43.5%) konsiderojnë se ka shumë korrupsion në këto organizata politike.
43,5% Shumë 55,0%
41,9% Mesatarisht 33,3%
9,2% Pak 6,6%
Anëtar i partisë politike Nuk ka korrupsion 4,4% 2,8% Nuk është anëtar i partisë politike Nuk e di / 1,0% Pa përgjigje 2,4%
Grafiku 4: Sipas jush, sa është i pranishëm korrupsioni në secilin prej segmenteve të përmendura të sistemit në vend: Partitë politike në vend?/sipas anëtarësisë së të anketuarve në ndonjë parti politike
Qëllimi dhe funksioni kryesor i partive politike është të jenë mjet nëpërmjet të të cilit qytetarët do të përfaqësohen në institucionet e sistemit.
Prandaj, ka nevojë të hulumtohet edhe çështja që ka të bëjë me interesat që i mbrojnë partitë politike derisa e ushtrojnë pushtetin në një vend.
Mu për këtë arsye, të anketuarve në këtë anketë iu parashtrua pyetja se interesin e kujt e mbro- jnë partitë derisa janë në pushtet.
41 Hulumtim për korrupsionin në politikë
Interesin e ngushtë partiak 43,3%
Interesin e sponsorëve të pasur 27,5%
Interesin e votuesve të tyre 15,8%
Interesin e qytetarëve 10,8%
Nuk e di / P.P. 2,6%
Grafiku 5: Kur partitë janë në pushtet, a e mbrojnë, para së gjithash:
Siç mund të shihet, madje 43.3% e të anketuarve konsiderojnë se partitë në pushtet e mbro- jnë interesin e ngushtë partiak, ndërsa 27.5% konsiderojnë se, derisa janë në pushtet, partitë e mbrojnë interesin e sponsorëve të pasur. Vetëm 10.8% e të anketuarve konsiderojnë se partitë politike e mbrojnë interesin e qytetarëve në periudhën kur e ushtrojnë pushtetin.
38,4% Interesin e ngushtë partiak 57,6% 42,6%
27,6% Interesin e sponsorëve 25,0% të pasur 35,3%
18,1% Interesin e votuesve të tyre 8,7% 17,6% Maqedonas e. 13,5% Interesin e qytetarëve 4,5% Shqiptar e. 4,4% Tjetër 2,4% Nuk e di / Pa përgjigje 4,2% 0%
Grafiku 6: Kur partitë janë në pushtet, a e mbrojnë, para së gjithash:/sipas përkatësisë etnike të të anketuarve
Duke i krahasuar përgjigjet me karakteristikat socio-demografike të të anketuarve, vërejtëm se të anketuarit me arsim të lartë dyvjeçar ose universitar, në përqindje më të ulët (9.9%) konsiderojnë se partitë i mbrojnë interesat e qytetarëve, por edhe në përqindje më të lartë (48.3%) konsiderojnë se partitë, derisa janë në pushtet, e mbrojnë interesin e ngushtë partiak. Pastaj, 13.5% e maqe- donasve etnik konsiderojnë se partitë, derisa janë në pushtet, i mbrojnë interesat e qytetarëve, ndërsa me këtë deklaratë pajtohen vetëm 4.5% e shqiptarëve etnik dhe 4.4% e pjesëtarëve të etniteteve të tjera në vend. Gjithashtu, madje 57.6% e shqiptarëve etnik konsiderojnë se partitë, derisa janë në pushtet, e mbrojnë interesin e ngushtë partiak, me të cilën gjë pajtohen edhe 42.6% e pjesëtarëve të bashkësive të tjera etnike, si dhe 38.4% e maqedonasve etnik.
42 3.1. Transparenca gjatë financimit të partive politike dhe blerja e ndikimit Rregullativat që kanë të bëjnë me financimin e partive politike dallojnë nga vendi në vend. Por, pothuajse në të gjitha demokracitë mund të vërehet trend i rritjes së shpenzimeve që janë të ne- vojshme për funksionimin e tyre. Ka më tepër arsye për një trend të këtillë. Së pari, sot, më tepër se kurdoherë, suksesi i partive politike varet nga reklamimi, i cili jo vetëm që kushton shumë, por është edhe mënyra më efikase për ta njoftuar elektoratin me qëllimet dhe programin e partisë politike. Në qoftë se në të kaluarën funksionimi i partive politike varej nga puna vullnetare e anëtarëve të saj, sot, ato gjithnjë e më tepër varen nga angazhimi i agjencive profesionale për marketing dhe i konsultantëve politikë, të cilët në këmbim të shërbimeve të tyre marrin kompen- sim nga partitë politike. Madje edhe në periudhën ndërmjet cikleve zgjedhore, partitë politike nuk mund t’i shmangen harxhimit të mjeteve financiare me qëllim që ta ruajnë praninë e tyre në media. Mu për këtë arsye, partitë politike i përdorin të gjitha mjetet që janë në dispozicion që ta ruajnë pozitën e tyre, mirëpo, ndonjëherë kur harxhohen mjetet ligjore, partitë politike përdorin edhe metoda joligjore (korruptive). Prandaj, në vitet e fundit, skandalet më të mëdha korruptive në vendet e Evropës nuk kanë të bëjnë me keqpërdorimin individual të autorizimeve publike, por me financimin joligjor dhe jotransparent të partive politike.27
Me qëllim që ta konstatojmë perceptimin e qytetarëve të vendit tonë për transparencën në financimin e partive politike, të anketuarve iu parashtrua kjo pyetje: “A mendoni se financimi joligjor është i pranishëm te partitë politike?” Janë fituar këto të dhëna për perceptimin e të anketuarve:
Është i pranishëm shumë 66.1% ose në masë të madhe Është i pranishëm pak ose aspak 27,1%
Është shumë i pranishëm 32,0%
Është i pranishëm 34,1% në masë të madhe Është pak i pranishëm 21,1%
Aspak nuk është i pranishëm 6,0%
Nuk e di / P.P. 6,8%
Grafiku 7: A mendoni se financimi joligjor është i pranishëm te partitë politike?
Siç mund të shikojmë, madje 2/3 e të anketuarve konsiderojnë se financimi joligjor te partitë politike është shumë i pranishëm ose mesatarisht i pranishëm, për dallim nga 27.1% e të an- ketuarve që janë përgjigjur se ai është pak i pranishëm ose aspak nuk është i pranishëm. Po t’i krahasojmë përgjigjet e këtyre dy ekstremeve, do të vërejmë se madje 32.0% e të anketuarve konsiderojnë se financimi joligjor te partitë është shumë i pranishëm, për dallim nga 6.0%, të cilët konsiderojnë se ai nuk është aspak i pranishëm. Megjithatë, këto të dhëna, pa verifikimin e a asaj se sa qytetarët janë të informuar për burimet ligjore dhe mënyrat e financimit të partive politike, mund të krijojnë një përshtypje joobjektive dhe negative për financimin ligjor të partive politike.
27 P. Heywood, Political Corruption: Problems and Perspectives. Political Studies, 45. fq. 417–435 43 Hulumtim për korrupsionin në politikë
Gjithashtu, meshkujt në përqindje më të lartë (37.2%) konsiderojnë se financimi joligjor i partive është shumë i pranishëm, për dallim nga femrat, te të cilat kjo përqindje është 27.4%. Pastaj, për dallim nga ata me nivel më të ulët të arsimit, të anketuarit që kanë të kryer së paku arsim të lartë dyvjeçar ose universitar, në përqindje më të lartë (34.6%) kanë deklaruar se financimi joligjor i partive është shumë i pranishëm. Shqiptarët etnik në përqindje më të lartë (38.3%) konsiderojnë se financimi joligjor te partitë politike është shumë i pranishëm, për dallim nga maqedonasit etnik (29.3%) dhe pjesëtarët e bashkësive të tjera etnike (36.8%).
29,8% Shumë është i pranishëm 31,1% 34,6% 24,4% Mesatarisht është 36,6% i pranishëm 34,6% 24,4% Pak është i pranishëm 21,3% 19,2% 11,3% Aspak nuk është i pranishëm 5,6% 4,1% Fillor dhe më pak 10,1% Arsim i mesëm Nuk e di / Pa përgjigje 5,4% I lartë, universitar dhe Mr., Dr. 7,6%
Grafiku 8: A mendoni se financimi joligjor është i pranishëm te partitë politike?/sipas arsimit të të anketuarve
Pastaj, është analizuar edhe perceptimi i të anketuarve për financimin e partive politike me qël- lim që të fitohet kundërshpërblim prej tyre dhe janë fituar këto rezultate:
Është e përhapur shumë ose në masë 67,7% të madhe
Është e përhapur pak ose aspak 26,8%
Është e përhapur shumë 31,1%
Është e përhapur në masë të madhe 36,6%
Është e përhapur pak 20,4%
Aspak nuk është e përhapur 6,4%
Nuk e di / P.P. 5,5%
Grafiku 9: Sa është e përhapur praktika që partitë të financohen që të fitohet kundërshpërblim prej tyre?
Sipas përgjigjeve, mbi 2/3 e të anketuarve konsiderojnë se praktika që partitë të financohen që të fitohet ndonjë kundërshpërblim prej tyre është shumë e përhapur ose mesatarisht e përha- pur, ndërsa 26.8% konsiderojnë se praktika e tillë është pak e përhapur pak ose aspak nuk është e përhapur.
44 26,8% 30,5% Shumë e përhapur 34,3%
30,4% Mesatarisht e përhapur 39,4% 34,9%
26,8% Pak e përhapur 18,5% 20,3%
7,1% Aspka nuk është e 6,5% përhapur 5,8% Fillor dhe më pak
8,9% Arsim i mesëm Nuk e di / Pa përgjigje 5,1% 4,7% I lartë, universitar dhe Mr., Dr.
Grafiku 10: Sa është e përhapur praktika që partitë të financohen që të fitohet kundërshpërblim prej tyre?/sipas arsimit të të anketuarve
Duke i pasur parasysh karakteristikat socio-demografike, shkalla e perceptimit për këtë dukuri është shumë e përhapur dhe rritet në mënyrë proporcionale me moshën e të anketuarve. Kësh- tu, 25.9% e të anketuarve të moshës prej 18 deri në 29 vjet, janë përgjigjur se praktika që të financohen partitë për të fituar kundërshpërblim prej tyre është shumë e përhapur, 33.0% e të anketuarve të moshës prej 50 deri në 64 vjet e kanë të njëjtin mendim, ndërsa te të anketuarit e moshës mbi 65 vjeçare kjo përqindje është madje 35.5%.
Pastaj, perceptimin se kjo dukuri është shumë e përhapur, në përqindje më të lartë e kanë ata që kanë të kryer së paku arsim të lartë ose universitar (34.3%), me të cilën gjë pajtohen edhe 30.5% e personave që kanë të kryer arsim të mesëm, gjegjësisht 26.8% e atyre me mësim fillor.
3.2. Korrupsioni te partitë politike gjatë zgjedhjeve, financimi i fushatave zgjedhore dhe blerja e votave Që të fitohet një pasqyrë për shkallën dhe format e korrupsionit me të cilat shërbehen partitë politike, duhet të hulumtohet edhe perceptimi i qytetarëve për sjelljen e partive politike gjatë zgjedhjeve. Nga të anketuarit është kërkuar të përgjigjen se a mendojnë se financimi i partive për fushatat zgjedhore është ligjor dhe transparent, dhe nëse po, në çfarë shkalle.
Transparent dhe ligjor 35,8%
Jotransparent dhe joligjor 56,0%
Plotësisht transparent dhe ligjor 6,8%
Kryesisht transparent dhe ligjor 29,0%
Kryesisht jotransparent dhe joligjor 27,8%
Plotësisht jotransparent dhe joligjor 28,2%
Nuk e di / P.P. 8,2%
Grafiku 11: A do të thoshit se financimi i partive politike për fushatat zgjedhore është:
45 Hulumtim për korrupsionin në politikë
Rezultatet tregojnë se 56.0% e të anketuarve konsiderojnë se financimi i partive politike për fushatat zgjedhore është jotransparent dhe joligjor, për dallim nga 35.8% të cilët konsiderojnë se ai është transparent dhe ligjor. Megjithatë, duhet përsëri të potencohet dallimi në përgjigjet e dhëna nga dy ekstremet. Në fakt, vetëm 6.8% e të anketuarve konsiderojnë se financimi i fusha- tave zgjedhore të partive është plotësisht transparent dhe ligjor, ndërsa 28.2% konsiderojnë se financimi është krejtësisht jotransparent dhe joligjor.
Sipas karakteristikave socio-demografike të të anketuarve, meshkujt në përqindje më të lartë (33.1%) konsiderojnë se fushatat zgjedhore financohen krejtësisht në mënyrë joligjore dhe jo- transparente, për dallim nga 23.9% të grave që e ndajnë mendimin e njëjtë. Pastaj, perceptimi për shkallën e financimit joligjor dhe jotransparent të partive gjatë fushatave zgjedhore rritet me moshën e të anketuarve, dhe kështu, në qoftë se 23.8% e të anketuarve të moshës prej 18 deri në 29 vjet konsiderojnë se financimi është krejtësisht joligjor dhe jotransparent, madje 35.5% e atyre që janë më të vjetër se 65 vjet e kanë mendimin e njëjtë.
5,9% Krejtësisht transparent dhe 7,2% 7,3% ligjor 5,7% 33,5% Kryesisht transparent dhe 32,2% ligjor 24,3% 25,5% Prej 18 deri në 29 vjet 30,3% Prej 30 deri në 49 vjet Kryesisht jotransparent dhe 26,4% joligjor 29,3% Prej 50 deri në 64 vjet 24,8%
23,8% Mbi 65 vjet Krejtësisht jotransparent dhe 25,9% 30,2% joligjor 35,5%
6,5% 8,2% Nuk e di / Pa përgjigje 8,9% 8,5%
Grafiku 12: A do të thoshit se financimi i partive politike për fushatat zgjedhore është:/sipas moshës së të anke- tuarve
Pastaj, madje 37.1% e shqiptarëve etnik konsiderojnë se financimi i partive gjatë fushatave zgje- dhore është krejtësisht joligjor dhe jotransparent, për dalllim nga 34.0% e pjesëtarëve të bashkë- sive të tjera etnike dhe 23.1% e maqedonasve etnik, të cilët janë përgjigjur në mënyrë të njëjtë.
Korrupsioni i partive politike gjatë zgjedhjeve nuk ka të bëjë vetëm me mënyrën e financimit të tyre gjatë fushatës parazgjedhore. Jo rrallë, partitë politike përpiqen edhe t’i blejnë votuesit në periudhën parazgjedhore me qëllim që si kundërshpërblim ta fitojnë votën e tyre dhe me këtë t’i rrisin gjasat e tyre për suskes në zgjedhje. Format e mitës (ryshfetit) të cilat i shfrytëzojnë partitë politike janë nga më të ndryshmet, duke filluar nga shpërblimet e njëhershme materiale e deri te premtimet për punësim ose ndonjë lloj tjetër të shërbimit.
Me qëllim që të fitohen informata se a e përdorin partitë politike në vendin tonë ndonjërën nga këto metoda korruptive, të anketuarve në këtë hulumtim iu parashtrua kjo pyetje: ”Sa është i pranishëm korrupsioni (blerja) e trupit votues në zgjedhjet në vend?”. U fituan këto rezultate:
46 Është i pranishëm shumë ose në masë 67,7% të madhe Është i pranishëm pak ose aspak 28,8%
Është shumë i pranishëm 40,6%
Është i pranishëm në masë të madhe 27,1%
Është pak i pranishëm 20,6%
Aspak nuk është i pranishëm 8,2%
Nuk e di / P.P. 3,5%
Grafiku 13: Sa është i pranishëm korrupsioni (blerja) e trupit votues në zgjedhjet në vend?
Sipas rezultateve të fituara, mbi 2/3 ose më saktë 67.7% e të anketuarve konsiderojnë se gjatë zgjedhjeve, blerja e votave është shumë e pranishme ose mesatarisht e pranishme, përballë 28.8% të të anketuarve, të cilët konsiderojnë se blerja e votave është pak e pranishme ose aspak nuk është e pranishme. Pastaj, madje 40.6% e të anketuarve janë përgjigjur se praktika e këtillë është shumë e pranishme, përballë vetëm 8.2% të të anketuarve që janë përgjigjur se praktika e blerjes së votave aspak nuk është e pranishme gjatë zgjedhjeve.
Se praktika e blerjes së votave është shumë e pranishme, në përqindje më të lartë (49.2%) konsi- deron popullata me moshë më të re (18 – 29 vjet), pastaj ata që jetojnë në fshat (45.2%), si dhe pjesëtarët e bashkësive të tjera etnike, por edhe shqiptarët etnik, gjysma e të cilëve konsiderojnë se praktika e blerjes së votave gjatë zgjedhjeve është dukuri shumë e pranishme.
36,1% Shumë është i pranishëm 50,0% 52,9%
26,8% Mesatarisht është i pranishëm 28,8% 23,5%
23,9% 12,9% Pak është i pranishëm 13,2%
9,4% Maqedonas e. 4,9% Aspak nuk është i pranishëm 7,4% Shqiptar e.
3,7% Tjetër 3,4% Nuk e di / Pa përgjigje 2,9%
Grafiku 14: Sa është i pranishëm korrupsioni (blerja) e trupit votues në zgjedhjet në vend?/sipas përkatësisë etnike të të anketuarve
Sipas hulumtimeve që e masin ekspozimin e qytetarëve ndaj blerjes së votave të tyre nga ana e partive politike, mund të vërehet se qytetarët që jetojnë në mjediset rurale, ata që kanë të ardhu- ra më të vogla, si dhe ata me nivel më të ulët të arsimit, shumë më shpesh janë të ekspozuar ndaj blerjes së votës së tyre nga ana e partive poltike ose kandidatëve gjatë zgjedhjeve.28
28 UNODC: Коrrupsioni në vend: Mita e përjetuar nga qytetarët, 2011. 47 Hulumtim për korrupsionin në politikë
4. Perceptimi për përhapjen e korrupsionit te pushteti qendror dhe ai lokal 4.1. Perceptimi për përhapjen e korrupsionit te qeveria Duke e pasur parasysh perceptimin e përhapur në masë të madhe për ekzistimin e korrupsionit në organet e pushtetit në pothuajse të gjitha vendet e botës, në këtë hulumtim është bërë për- pjekje që të matet perceptimi i qytetarëve të vendi tonë.
Në pyetjen “Sipas jush, sa është i pranishëm korrupsioni në Qeverinë e vendit?” përgjigjet janë dhënë në këtë mënyrë: 42,2%
31,5%
11,2% 10,1% 5,0%
Shumë Mesatarisht Pak Nuk ka Nuk e di / korrupsion P.P.
Grafiku 15: Sipas jush, sa është i pranishëm korrupsioni në secilin prej segmenteve të përmendura të sistemit në vend: Qeverinë e vendit?
Shihet se 42.2% e të anketuarve konsiderojnë se korrupsioni në Qeverinë e vendit është i prani- shëm në masë të madhe. Gjithashtu, duhet të merret parasysh edhe fakti se pothuajse 1/3 e të anketuarve konsiderojnë se në qeveri ka korrupsion në nivel mesatar, ndërsa 10.1% janë përgji- gjur se në qeveri nuk ka aspak korrupsion. Perceptimi për ekzistimin e korrupsionit në pushtetin ekzekutiv është relativisht i lartë edhe te vendet e tjera të rajonit. Në fakt, sipas hulumtimit të realizuar nga organizata ndërkombëtare Gallup, të anketuarit në vendet e rajonit, pothuajse pa përjashtim, konsiderojnë se korrupsioni i qeverisë në vendin e tyre është i përhapur në masë të madhe.29
Në bazë të karakteristikave socio-demografike janë fituar këto rezultate: 41,7% Shumë 39,1% 47,7%
33,9% Mesatarisht 34,4% 25,6%
9,5% Pak 11,7% 11,3%
11,3% Nuk ka korrupsion 9,1% 11,3% Fillor dhe më pak 3,6% Arsim i mesëm Nuk e di / Pa përgjigje 5,8% 4,1% I lartë, universitar dhe Mr., Dr.
Grafiku 16: Sipas jush, sa është i pranishëm korrupsioni në secilin prej segmenteve të përmendura të sistemit në vend: Qeverinë e vendit?”/sipas arsimit
29 http://www.balkan-monitor.eu/index.php/dashboard 48 Siç mund të vërehet edhe nga vetë grafiku, përqindja më e lartë e të anketuarve që kanë të kryer arsim të lartë dyvjeçar ose universitar (47.7%) konsiderojnë se në qeveri ka shumë korrupsion, përballë atyre me arsim të mesëm (39.1%) dhe fillor (41.7%), të cilët në përqindje më të ulët pajtohen me deklaratën e njëjtë.
Përveç kësaj, karakteristike është edhe ajo se shqiptarët etnik në një përqindje shumë më të lartë konsiderojnë se ka korrupsion në Qeverinë e vendit. Në fakt, madje 60.6% e tyre janë për- gjigjur se në qeveri ka shumë korrupsion, për dallim nga 35.7% e maqedonasve etnik dhe 42.6% e pjesëtarëve të bashkësive të tjera etnike që janë përgjigjur në mënyrë të njëjtë. Poashtu, duhet potencuar edhe të dhënën se mbi 25% e maqedonasve etnik konsiderojnë se ka pak ose nuk ka aspak korrupsion në qeveri, ndërsa ajo përqindje te shqiptarët etnik është dukshëm më e vogël dhe është 8.7%.
35,7% Shumë 60,6% 42,6%
32,4% Mesatarisht 28,0% 35,3%
13,7% Pak 4,5% 10,3%
12,7% Nuk ka korrupsion 4,2% 4,4% Maqedonas e.
5,4% Shqiptar e. Nuk e di / Pa përgjigje 2,7% Tjetër 7,4%
Grafiku 17: Sipas jush, sa është i pranishëm korrupsioni në secilin prej segmenteve të përmendura të sistemit në vend: Qeverinë e vendit?/sipas përkatësisë etnike
Pastaj, të anketuarit që nuk janë anëtarë të asnjë partie politike në përqindje më të madhe (44.6%) janë përgjigjur se te qeveria ka shumë korrupsion, për dallim nga ata që janë anëtarë të ndonjë partie politike, prej të cilëve 37.1% pajtohen me këtë deklaratë.
Shumë 37,1% 44,6%
Mesatarisht 29,8% 32,4%
16,2% Pak 8,9%
Nuk ka korrupsion 14,3% 8,3% Anëtar i partisë politike
2,5% Nuk është anëtar i Nuk e di / Pa përgjigje 5,8% partisë politike
Grafiku 18: Sipas jush, sa është i pranishëm korrupsioni në secilin prej segmenteve të përmendura të sistemit në vend: Qeverinë e vendit?/sipas anëtarësisë në ndonjë parti politike
49 Hulumtim për korrupsionin në politikë
4.2. Perceptimi për përhapjen e korrupsionit në pushtetin lokal Me qëllim që të matet perceptimi i qytetarëve për ekzistimin e korrupsionit në pushtetin lokal, të anketuarve iu parashtrua pyetja: “Sipas jush, sa është i pranishëm korrupsioni në pushtetin lokal?”. Të anketuarit u përgjigjën në këtë mënyrë: 49,6%
27,9%
11,2% 7,6% 3,7%
Shumë Mesatarisht Pak Nuk ka Nuk e di / korrupsion P.P.
Grafiku 19: Sipas jush, sa është i pranishëm korrupsioni në secilin prej segmenteve të përmendura të sistemit në vend: Pushtetin lokal?
Mund të vërehet se pothuajse gjysma e të anketuarve (49.6%) konsiderojnë se te pushteti lokal ka shumë korrupsion, ndërsa vetëm 7.6% konsiderojnë se aspak nuk ka korrupsion. Kjo është një e dhënë brengosëse, nëse merret parasysh fakti se pushteti lokal menaxhon me problemet lokale dhe komunale të komunave, me ç’rast qytetarët në mënyrë të drejtpërdrejtë i ndjejnë pasojat dhe rezultatet e korrupsionit.
Gjithashtu, mund të konstatohet se të anketuarit që kanë të kryer së paku arsim të lartë dyvjeçar ose universitar, në përqindje më të lartë (51.7%) konsiderojnë se te pushteti lokal ka shumë korrup- sion, por edhe në përqindje më të vogël (5.5%) konsiderojnë se nuk ka aspak korrupsion. Të anke- tuarit që i takojnë popullatës me moshë më të re (18 - 29 vjet), për dallim nga grupmoshat e tjera, në një përqindje pak më të lartë (41.6%) konsiderojnë se në pushtetin lokal ka shumë korrupsion. 41,6% 51,4% Shumë 51,4% 50,4%
31,4% 28,4% Mesatarisht 26,5% 25,5%
17,3% 10,0% Pak 9,5% 11,3%
7,6% 7,2% Nuk ka korrupsion 8,1% Prej 18 deri në 29 vjet 7,8% Prej 30 deri në 49 vjet 2,2% Prej 50 deri në 64 vjet 3,0% Mbi 65 vjet Nuk e di / Pa përgjigje 4,5% 5,0%
Grafiku 20: Sipas jush, sa është i pranishëm korrupsioni në secilin prej segmenteve të përmendura të sistemit në vend: Pushtetin lokal?/sipas moshës së të anketuarve
Pastaj, të anketuarit që jetojnë në qytet, në përqindje më të lartë (52.7%) konsiderojnë se te pushteti lokal ka shumë korrupsion, për dallim nga ata që jetojnë në fshat, 45% e të cilëve e kanë perceptimin e njëjtë. Nga ana tjetër, maqedonasit etnik, në përqindje më të lartë (51.1%)
50 pajtohen me këtë deklaratë, për dallim nga 46.2% e shqiptarëve etnik dhe 45.6% e pjesëtarëve të bashkësive të tjera etnike.
51,1% Shumë 46,2% 45,6%
28,0% Mesatarisht 26,9% 30,9%
9,6% Pak 16,3% 10,3%
Nuk ka korrupsion 7,8% 7,2% Maqedonas e. 7,4% Shqiptar e. Nuk e di / Pa përgjigje 3,5% Tjetër 3,4% 5,9%
Grafiku 21: Sipas jush, sa është i pranishëm korrupsioni në secilin prej segmenteve të përmendura të sistemit në vend: Pushtetin lokal?/sipas përkatësisë etnike të të anketuarve
Duke i analizuar rezultatet sipas rajoneve, vërehet se të anketuarit e rajonit të Pellagonisë në përqindje më të lartë (58.4%) konsiderojnë se në pushtetin lokal ka shumë korrupsion, e pastaj vijnë rajoni Verilindor (52.9%), rajoni i Vardarit (52.5%) dhe rajoni i Shkupit (50.7%). Megjithatë, në të gjitha rajonet e vendit ka përqindje relativisht të lartë të bindjes se pushteti lokal është i korruptuar.
Tabela 2: Sipas jush, sa është i pranishëm korrupsioni në secilin prej segmenteve të përmendura të sistemit në vend: Pushtetin lokal?/sipas rajoneve
Nuk ka korrup- Shumë Mesatarisht Pak Nuk e di / P.P. sion Verilindor 52.9% 30.6% 4.7% 8.2% 3.5%
Lindor 44.3% 27.4% 17.0% 9.4% 1.9%
Juglindor 41.5% 36.2% 8.5% 8.5% 5.3%
I Shkupit 50.7% 26.2% 9.9% 7.9% 5.3%
I Pollogut 49.4% 29.1% 17.1% 2.5% 1.9%
I Pellagonisë 58.4% 23.4% 7.3% 8.8% 2.2%
I Vardarit 52.5% 28.8% 7.5% 8.8% 2.5%
Jugperëndimor 43.9% 27.6% 15.4% 8.9% 4.1%
51 Hulumtim për korrupsionin në politikë
5. Mënyra se si bartësit e funksioneve publike i shfrytëzojnë au- torizimet publike Që të fitohet një pasqyrë e plotë për ekzistimin dhe përhapjen e korrupsionit në politikë, hulum- timi është realizuar jo vetëm në nivel institucional, por edhe në nivel individual.
Kështu, të anketuarve iu parashtruan pyetje që kanë të bëjnë me mënyrën se si njerëzit që janë në pushtet i kryejnë funksionet publike në vend. Konkretisht, pyetjet kishin të bëjnë me atë se a e shfrytëzojnë njerëzit që janë në pushtet funksionin e tyre për interesin e tyre personal, a mar- rin mitë, a sillen si të paprekshëm nga ligji dhe organet kompetente, a e kryejnë punën e besuar vetëm në interes publik, a e paraqesin realisht gjendjen e tyre pronësore dhe a përpiqen të jenë shembull pozitiv në mjedisin e tyre të punës dhe atë privat.
Tabela 3: Sa nga njerëzit që janë në pushtet e bëjnë këtë?
Numri më i madh Shumica Vetëm disa Askush Nuk e di / P.P. E shfrytëzojnë push- tetin për interesin e 42.8% 30.8% 23.5% 2.4% 0.5% tyre personal
Marrin mitë 24.0% 31.4% 35.0% 4.4% 5.2%
Sillen sikur janë të paprekshëm nga ligji 26.9% 31.8% 34.7% 3.8% 2.8% dhe organet kompe- tente Punën e besuar e kryejnë vetëm në 13.1% 30.3% 44.1% 9.4% 3.1% interes publik Realisht e paraqe- sin gjendjen e tyre 4.5% 11.1% 39.0% 43.1% 2.3% pronësore Përpiqen të jenë shembull pozitiv në 16.0% 29.2% 39.4% 13.4% 1.9% në mjedisin e tyre të punës dhe atë privat
Siç mund të shihet nga tabela e mësipërme, madje 42.8% e të anketuarve në këtë hulumtim konsiderojnë se njerëzit në pushtet e shfrytëzojnë atë për interesin e tyre personal. Gjithashtu, e lartë është edhe përqindja (30.8%) e atyre që konsiderojnë se shumica e njerëzve në pushtet i keqpërdorin autorizimet publike për qëllime personale. Pastaj, pothuajse çdo i anketuar i katërt (24.0%) konsideron se numri më i madh i njerëzve marrin ryshfet, ndërsa 31.4% janë përgjigjur se shumica e njerëzve në pushtet e bëjnë të njëjtën. Vetëm 3.8% e të anketuarve konsiderojnë se asnjë nga ata që kryejnë funksione publike nuk sillet si i paprekshëm nga ligji dhe organet kom- petente, e gjithashtu, në nivel të ulët brengosës është edhe përqindja (13.1%) e të anketuarve që konsiderojnë se njerëzit në pushtet punën e besuar e kryejnë vetëm në interes publik. Pastaj, e ulët është edhe përqindja (4.5%) e të anketuarve që konsiderojnë se ata që janë në pushtet rea- lisht e paraqesin gjendjen e tyre pronësore, ndërsa 16.0% konsiderojnë se funksionarët përpiqen të jenë shembull pozitiv në mjedisin e tyre të punës dhe atë privat.
Që të çrrënjoset korrupsioni në politikë në një vend, është shumë me rëndësi që njerëzit që kryejnë funksione publike t’i respektojnë edhe standardet etike që dalin nga funksioni që e krye- jnë. Prandaj, të anketuarve iu parashtrua pyetja: “Në krahasim me periudhën e mëparshme, a respektohen sot standardet etike nga ana e bartësve të funksioneve publike?”. Të anketuarit u përgjigjën në këtë mënyrë: 52 Më shumë 45,9%
Më pak 51,1%
Dukshëm më shumë 11,0%
Pak më shumë 34,9%
Pak më pak 25,3%
Dukshëm më pak 25,8%
Nuk e di / P.P. 3,0%
Grafiku 22: Në krahasim me periudhën e mëparshme, a respektohen sot standardet etike (morale) nga ana e bartësve të funksioneve publike?
Siç mund të vërehet, përqindja më e lartë (51.1%) e të anketuarve konsiderojnë se standardet etike sot respektohen më pak nga funksionarët, në krahasim me periudhën e mëparshme, për dallim nga ata që konsiderojnë se standardet etike sot respektohen më shumë (45.9%). Megji- thatë, duhet të merren parasysh përgjigjet e dy ekstremeve në pyetjen e parashtruar. Në fakt, çdo i anketuar i katërt (25.8%) konsideron se standardet etike sot respektohen më pak se sa më parë, ndërsa vetëm 11.0% konsiderojnë se standardet etike sot respektohen shumë më tepër nga ana e bartësve të funksioneve publike në krahasim me periudhën e mëparshme.
6. Kontributi i organeve dhe i institucioneve në parandalimin e korrupsionit në politikë Një sërë institucionesh në vend, sikurse edhe në vendet e tjera, kanë kompetencë të luftojnë kundër korrupsionit në politikë. Me qëllim që të kuptohet se si qytetarët në vendin tonë e ran- gojnë rolin e të gjitha këtyre subjekteve për nga rëndësia, në këtë hulumtim u parashtrua edhe pyetja se cili nga organet e përmendura, sipas tyre, mund të kontribuojë më së shumti në paran- dalimin e korrupsionit në politikë. Gjyqësia dhe prokuroritë 18,1%
Policia 15,3%
Qytetarët që e denoncojnë korrupsionin 14,7%
Komisioni shtetëror për parandalimin e… 8,6%
Mediat 7,9%
Drejtoria për të hyra publike 5,4%
Organizatat joqeveritare 5,2%
Revizori shtetëror 1,5%
Askush nuk mund të kontribuojë 20,5%
Nuk e di / P.P. 2,8%
Grafiku 23: Cili nga këto organe mund të kontribuojë më së shumti në parandalimin e korrupsionit në sektorin politik? 53 Hulumtim për korrupsionin në politikë
Edhe pse kompetencat e institucioneve të përmendura në luftën kundër korrupsionit janë të ndryshme, bie në sy përqindja e lartë e të anketuarve që janë përgjigjur se asnjë institucion nuk mund të kontribuojë në parandalimin e korrupsionit në politikë. Madje 20.5% e të anketuarve konsiderojnë se asnjë institucion nuk mund të luftojë në mënyrë efikase kundër kësaj dukurie.
7. A ka sot më tepër ose më pak korrupsion në politikë në kraha- sim me periudhën prej para 4 vitesh Pjesë e treguesve të përgjithshëm për luftën kundër korrupsionit në politikë në çdo vend duhet të jetë edhe ndjenja e qytetarëve se ka më pak korrupsion se sa më parë dhe se në bazë të kësaj, institucionet dhe bartësit e funksioneve publike i kryejnë autorizimet e tyre në mënyrë ligjore dhe transparente.
Me qëllim që të zbulohet niveli i perceptimit të këtillë, të anketuarve në këtë hulumtim iu pa- rashtrua edhe pyetja: “Sipas jush, korrupsioni në politikë në vend, në krahasim me periudhën prej para 4 vitesh: është zvogëluar dukshëm, është zvogëluar pak, është njëlloj sikurse para 4 vitesh, është rritur pak ose është rritur dukshëm?”
Është zvogëluar 40,0%
Njëlloj sikurse para 4 vitesh 26,0%
Është rritur 32,1%
Është zvogëluar dukshëm 13,3%
Është zvogëluar pak 26,7%
Është rritur pak 12,7%
Është rritur dukshëm 19,4%
Nuk e di / P.P. 1,9%
Grafiku 24: Sipas jush, korrupsioni në politikë në vend, në krahasim me periudhën prej para 4 vitesh: është zvogëluar dukshëm, është zvogëluar pak, është njëlloj sikurse para 4 vitesh, është rritur pak ose është rritur dukshëm? Sipas rezultateve të fituara, 40% e të anketuarve konsiderojnë se në krahasim me periudhën prej para 4 vitesh, sot korrupsioni në politikë është zvogëluar, 26.0% konsiderojnë se ai është në nivel të njëjtë, ndërsa 32.1% konsiderojnë se ai është rritur. Pastaj, 13.3% e të anketuarve konsidero- jnë se korrupsioni në politikë është zvogëluar dukshëm, për dallim nga 19.4% e të anketuarve që konsiderojnë se në karahasim me periudhën prej para 4 vitesh, sot korrupsioni është rritur dukshëm.
Kur do të merren parasysh karakteristikat socio-demografike të të anketuarve, mund të vërejmë se nuk ka ndonjë dalllim të theksuar ndërmjet perceptimit të meshkujve dhe femrave kur bëhet fjalë për këtë çështje. Sa i përket moshës së të anketuarve, mund të vërehet se popullata më e moshuar (mbi 65 vjet) në përqindje më të lartë (14.2%) janë përgjigjur se sot ka dukshëm më pak korrupsion, mirëpo në të njëjtën kohë, kjo popullatë në përqindje më të lartë (24.1%) është përgjigjur se sot ka dukshëm më tepër korrupsion në politikë në krahasim me periudhën prej para 4 vitesh. Për t’u theksuar janë edhe dallimet në perceptimin e të anketuarve sipas nivelit
54 të arsimit. Të anketurit që kanë të kryer më shumti shkollë fillore ose më pak, në përqindje më të ulët (9.5%) konsiderojnë se niveli i korrupsionit sot është zvogëluar dukshëm, ndërsa 23.2% e të anketuarve të kësaj kategorie konsiderojnë se niveli i korrupsionit sot është rritur dukshëm. 9,5% Është zvogëluar 13,6% dukshëm 14,5% 25,0% Është zvogëluar pak 29,0% 23,8% 23,8% Është njëlloj sikurse 25,3% para 4 vitesh 28,2% 16,1% Është rritur pak 12,4% 11,6% 23,2% Është rritur dukshëm 18,3% Fillor dhe më pak 19,5% Arsim i mesëm 2,4% Nuk e di / Pa përgjigje 1,4% I lartë, universitar dhe Mr., Dr. 2,3%
Grafiku 25: Sipas jush, korrupsioni në politikë në vend, në krahasim me periudhën prej para 4 vitesh: është zvogëluar dukshëm, është zvogëluar pak, është njëlloj sikurse para 4 vitesh, është rritur pak ose është rritur dukshëm?/sipas arsimit të të anketuarve
Sipas përkatësisë etnike të të anketuarve, mund të vërejmë se maqedonasit etnik në përqindje më të lartë (46.6%) konsiderojnë se korrupsioni në politikë është zvogëluar në krahasim me pe- riudhën prej para 4 vitesh, ndërsa shqiptarët etnik në përqindje më të lartë (45.1%) konsiderojnë se niveli i korrupsionit sot, është rritur në krahasim me periudhën prej para 4 vitesh.
17,3% Është zvogëluar dukshëm 3,8% 5,9% 29,3% Është zvogëluar pak 17,8% 32,4%
Është njëlloj sikurse 23,5% 30,7% para 4 vitesh 35,3% 12,0% Është rritur pak 16,3% 7,4% 16,2% Është rritur dukshëm 28,8% 19,1% Maqedonas e. 1,7% Shqiptar e. Nuk e di / Pa përgjigje 2,7% Tjetër 0%
Grafiku 26: Sipas jush, korrupsioni në politikë në vend, në krahasim me periudhën prej para 4 vitesh: është zvogëluar dukshëm, është zvogëluar pak, është njëlloj sikurse para 4 vitesh, është rritur pak ose është rritur dukshëm?/sipas përkatësisë etnike të të anketuarve
Për t’u theksuar janë edhe rezultatet nga përgjigjet e të anketuarve në bazë të anëtarësisë së tyre në ndonjë parti politike. Në fakt, pothuajse çdo anëtar i dytë i ndonjë partie politike (49.2%) konsideron se niveli i korrupsionit sot është zvogëluar, për dallim nga 29.2% të tyre që konsi- derojnë se ky nivel është rritur. Nga ana tjetër, në qoftë se analizohen rezultatet e përgjigjeve të atyre që nuk janë anëtarë të ndonjë partie politike, mund të vërehen qëndrime kryesisht të balancuara. Në fakt, 36.0% e këtyre të anketuarve konsiderojnë se niveli i korrupsionit sot është zvogëluar, 33.6% se është rritur, ndërsa 28.3% se niveli i korrupsionit në politikë sot është njëlloj sikur para 4 vitesh.
55 Hulumtim për korrupsionin në politikë
Është zvogëluar 49,2% 36,0% 29,2% Është rritur 33,6%
Është zvogëluar dukshëm 18,7% 10,9% Është zvogëluar pak 30,5% 25,1% Është njëlloj sikurse 20,6% para 4 vitesh 28,3% 9,8% Është rritur pak 14,0% Anëtar i partisë politike 19,4% Është rritur dukshëm 19,6% Nuk është anëtar 1,0% i partisë politike Nuk e di / Pa përgjigje 2,1%
Grafiku 27: Sipas jush, korrupsioni në politikë në vend, në krahasim me periudhën prej para 4 vitesh: është zvogëluar dukshëm, është zvogëluar pak, është njëlloj sikurse para 4 vitesh, është rritur pak ose është rritur dukshëm?/sipas anëtarësisë së të anketuarve në ndonjë parti politike
Duke i pasur parasysh rezultatet deri te të cilat erdhëm, mund të përfundojmë se të anketuarit në një përqindje pak më të lartë konsiderojnë se niveli i korrupsionit sot është zvogëluar në kra- hasim me periudhën prej para 4 vitesh. Megjithatë, duhet të merret parasysh fakti se pothuajse çdo i treti i anketuar konsideron se niveli i korrupsionit në politikë sot është rritur, ndërsa çdo i katërti konsideron se niveli i korrupsionit ka mbetur në nivelin e njëjtë.
Përfundime 1. Hulumtimi i konfirmoi rreziqet e konstatuara për korrupsionin politik në vend në Progra- min shtetëror për parandalimin dhe represionin e korrupsionit dhe konfliktit të interesave për periudhën 2011-2015. 2. Sipas perceptimit të qytetarëve, te partitë politike dhe institucionet e pushtetit qendror dhe atij lokal, ka korrupsion të përhapur në masë të madhe. 3. Partitë politike në vend (siç është rasti edhe në të gjitha vendet e rajonit, por edhe më gjerë në botë) nga ana e qytetarëve perceptohen si institucone ku korrupsioni është i pë- rhapur në masë të madhe. 4. Vetëm 10% e qytetarëve konsiderojnë se derisa janë në pushtet, partitë i mbrojnë intere- sat e qytetarëve, 24% konsiderojnë se ato i mbrojnë para së gjithash, sponsorët e pasur, ndërsa 43% konsiderojnë se ato e mbrojnë vetëm interesin e ngushtë partiak. 5. Sipas qytetarëve të anketuar, në masë të madhe është e përhapur bindja se motiv kryesor për financimin e partive politike është fitimi i kundërshpërblimit prej tyre. 6. Dy të tretat e të anketuarve konsiderojnë se financimi joligjor i partive në vend është i përhapur gjerësisht. 7. Mbi 56% e qytetarëve konsiderojnë se financimi i fushatave zgjedhore në vend është krye- sisht ose plotësisht jotransparent dhe joligjor, ndërsa mbi dy të tretat ose 68% e të anke- tuarve mendojnë se partitë shfrytëzojnë sasi të konsiderueshme parash ose shumë para për t’i korruptuar votuesit. 8. Përshtypja për nivelin e lartë të financimit joligjor të partive politike te të anketuarit është rezultat i drejtpërdrejtë i faktit që ka shkallë të ulët të transparencës së financimit dhe të punës financiare të partive politike.
56 9. Perceptimi i qytetarëve të anketuar për moralin dhe sjelljen e bartësve të pushtetit është i pakënaqshëm. 10.Çdo i anketuar i pestë është i bindur se askush nuk mund ta parandalojë korrupsionin politik në vend. 11.Matja e perceptimit për efikasitetin në luftën për parandalimin e korrupsionit politik tregoi se 40% e të anketuarve besojnë se sot ka më pak korrupsion politik se sa para 4 vitesh. 32% janë të bindur në të kundërtën, gjegjësisht se ka më shumë korrupsion se sa para 4 vitesh dhe 26% konsiderojnë se niveli i korrupsionit politik nuk ka ndryshuar gjatë 4 viteve të kaluara. 12.Hulumtimi konfirmoi se gjatë vlerësimit të sukseshmërisë në ballafaqimin me korrupsionin janë fituar përgjigje me konotacion partiak. Në fakt, anëtarët e partive politike kanë dekla- ruar se gjendja është përmirësuar, ndërsa ata që nuk janë anëtarë të ndonjë partie politike janë përgjigjur se gjendja është përkeqësuar. Hulumtimi në tërësi tregoi se qytetarët e anketuar, prej të cilëve 29% janë anëtarë të partive politike, nuk kanë mendim të mirë për shumicën e personave që janë bartës të funksioneve publike. Konstatimi kyç ka të bëjë me moralin e ulët, nivelin e lartë të përhapjes dhe të mosndëshkimit të korrupsionit politik, si dhe me besimin e ulët se ekzistojnë masa efikase për parandalimin e tij.
Bibliografia dhe hulumtimet e shfrytëzuara: •• J. S. Nye, „Political Corruption: a Cost-Benefit Analysis“ in A. J. Heidenheimer, M. Johnston and V. LeVine, Political Corruption: a Handbook (New Brunswick NJ, Transaction, 1989). •• J. Heidenheimer, Political Corruption: A Handbook, Transaction Publishers, 1989. •• Amundsen, PoliticalCorruption: An Introduction to the Issues, Chr. Michelsen Institute De- velopment Studies and Human Rights, 1999. •• P. Heywood, Political Corruption: Problems and Perspectives. Political Studies, 45 •• http://www.transparency.org/topic/detail/politics_and_government •• Transparency International: Global Corruption Barometer 2013 •• Transparency International: Buying Influence: Money and Elections in the Balkans, 2013. •• UNODC: Kоrrupsioni në vend: Mita e përjetuar nga qytetarët, 2011. •• Transparency International: Blerja e ndikimit: Paratë dhe politika në vend, 2013. •• http://www.balkan-monitor.eu/index.php/dashboard •• http://www.transparency.org/gcb2013 •• http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=macedonia_(fyr) •• http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=croatia •• http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=albania •• http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=kosovo •• http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=bulgaria •• http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=bosnia_and_herzegovina •• http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=serbia •• http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=united_states
57 3. Hulumtim për korrupsionin në vetëqeverisjen lokale
Raport narativ
Nëntor, 2013 Hulumtim për korrupsionin në vetëqeverisjen lokale
1. Hyrje Decentralizimi i pushtetit është një nga përfitimet më të rëndësishme të sistemeve politike de- mokratike. Nëpërmjet tij, procesi i vendimmarrjes afrohet te qytetarët, duke u mundësuar atyre pjesëmarrje më të madhe gjatë krijimit të politikave me rëndësi lokale. Bartja e kompetencave të caktuara nga pushteti qendror te ai lokal është cilësi thelbësore që e mundëson realizimin e suverenitetit të qytetarëve edhe në nivel lokal.
Por, me rritjen e kompetencave të vetëqeverisjes lokale, njëkohësisht rriten edhe mundësitë për sjellje korruptive te bartësit e funksioneve publike në kuadër të saj. Dukuria e korrupsionit te vetëqeverisja lokale paraqet një problem tejet serioz nëse merret parasysh fakti se qytetarët në mënyrë më të drejtpërdrejtë i ndjejnë pasojat dhe rezultatet e punës së saj.
Mu për këto arsye, duhet të hulumtohen kushtet dhe shkaqet që dërgojnë në paraqitjen e kor- rupsionit te vetëqeverisja lokale, për shkak se vetëm në atë mënyrë ka mundësi që ai të neutra- lizohet duke implementuar politika adekuate.
Sipas Robert Klitgardit, më thjeshtë, korrupsioni mund të definohet si “shumë e monopolit të fuqisë (pushtetit) dhe diskrecionit gjatë marrjes së vendimeve minus llogaridhënia”30. Në kup- tim më të gjerë, korrupsioni mund të definohet si “sjellje e bartësve të funksioneve publike me të cilën keqpërdoret pushteti i dhënë, me qëllim që të fitohet dobi personale”.31 Në kuadër të vetëqeverisjes lokale, qytetarët i zgjedhin organet e pushtetit lokal me qëllim që ato t’i kryejnë funksionet të cilat ju janë dhënë për ta realizuar interesin publik. Korrupsioni paraqitet atëherë kur bartësit e funksioneve publike i shfrytëzojnë autorizimet publike që të ndikojnë në shpërn- darjen e resurseve komunale në mënyrë që është e kundërt me aktet ligjore, me qëllim që të fitohet dobi personale.32
Që të kemi pasqyrë më të qartë për korrupsionin në vetëqeverisjen lokale, duhet atë ta ndjekim edhe nëpërmjet formave dhe llojeve të tij.
Përveç mitës, shantazhit dhe nepotizmit, të cilat paraqiten në të gjitha nivelet e politikës në një shoqëri, organizata ndërkombëtare “Transparency International”, në publikimin e saj të fundit33, thekson disa lloje të veprimeve korruptive që janë karakteristike për vetëqeverisjen lokale. Kor- rupsioni në nivel lokal më shpesh paraqitet si:
ͳͳ Marrëveshje e fshehtë ndërmjet dy palëve në sektorin publik dhe/ose atë privat, për të ndërmarrë aktivitete të mashtrimit ose të shpërdorimit, që për qëllim përfundimtar ka fiti- min e dobisë së paligjshme financiare. ͳͳ Konflikt i interesave që paraqitet atëherë kur individi që ka funksion publik ballafaqohet me konflikt ndërmjet kompetencave dhe obligimeve të tij nga njëra anë, dhe interesave të tij personale nga ana tjetër. ͳͳ Mashtrim, që paraqet akt të mashtrimit të qëllimshëm të dikujt, me qëllim që mashtruesi të fitojë ndonjë dobi financiare, politike ose të ndonjë lloji tjetër. ͳͳ Dhurim i të mirave materiale personave me autorizime publike, me qëllim që të ndikohet në rezultatin përfundimtar gjatë ndarjes së resurseve publike ose gjatë nënshkrimit të kontra- tave për furnizime publike, në dobi të atyre që japin dhurata. 30 http://www.icgg.org/downloads/contribution02_klitgaard.pdf 31 Transparency International: Corruption Perception Index 2011 http://www.transparency.org/cpi2011/in_detail 32 Corruption in UK Local Government: The Mounting Risks. Transparency International UK, October 2013. fq.12 33 Po aty. fq: 16 - 18 60 ͳͳ Keqpërdorim i pozitës, është akt me të cilin ai që ka funksion publik i shfrytëzon informatat deri te të cilat vjen si rezultat i pozitës së tij, për të fituar ndonjë privilegj ose dobi personale. ͳͳ Lobim joligjor, gjegjësisht ndikim që bëhet në mënyrë jotransparente, që e bëjnë kompa- nitë, organizatat dhe individët mbi bartësit e autorizimeve publike, me qëllim që të mi- ratojnë politika në dobi të tyre, ku është përfshirë edhe realizimi i dobisë së paligjshme materiale. Dukuria e korrupsionit në kuadër të vetëqeverisjes lokale është problem global. Me të balla- faqohen edhe vendet me traditë të madhe demokratike dhe me mekanizëm të zhvilluar insti- tucional për zbulimin e keqpërdorimeve që i bëjnë bartësit e funksioneve publike. Megjithatë, korrupsioni në vetëqeverisjen lokale paraqitet atëherë kur bartësit e funksioneve publike kanë mundësi më të madhe të kenë diskrecion në procesin e vendimmarrjes, ose të jenë instanca e vetme që ka kompetencë për të marrë ndonjë vendim. Mekanizmi i pazhvilluar sa duhet për parandalimin e sjelljes korruptive aq edhe kontribuon që funksionarët të inkurajohen se sjellja e tyre joligjore do të kalojë pa u vërejtur dhe pa u ndëshkuar.34 Në kushte kur mungon përgjegjësia, bartësit e funksioneve publike kanë mundësi ta keqpërdorin pushtetin për përfitim personal. Mu për këto arsye, ka nevojë për rregullativë cilësore ligjore dhe institucione funksionale që do ta zbatojnë atë, për shkak se vetëm në atë mënyrë bëhet e mundshme që funksionarët t’i kryejnë autorizimet e tyre në mënyrë të përgjegjshme dhe transparente.
Qëllimet e hulumtimit Qëllimet kryesore të këtij hulumtimi të bazuar në perceptimin e qytetarëve, janë të mblidhen informata dhe të dhëna për këto çështje:
•• Nivelin dhe format e korruptimit te organet e vetëqeverisjes lokale në bazë të perceptimit të qytetarëve për ekzistimin dhe përhapjen e tij; •• Shkallën e informimit të qytetarëve për punën e vetëqeverisjes lokale, si dhe shkallën e kënaqësisë nga mënyra e funksionimit të saj; •• Ekspozimi i drejtpërdrejtë i qytetarëve ndaj aktiviteteve korruptive te organet e vetëqeve- risjes lokale dhe bartësit e autorizimeve publike në nivel lokal; •• Gatishmëria e qytetarëve të denoncojnë korruptimin te organet kompetente dhe kënaqë- sia nga efikasiteti i tyre; •• Niveli i korruptimit në vetëqeverisjen lokale sot, në krahasim me periudhën e njëjtë prej para 2 vitesh. Ky hulumtim, në mes tjerash, u konceptua edhe në bazë të informatave dhe të dhënave nga hu- lumtimet e ngjashme nga ana e organizatës së njohur ndërkombëtare “Transparency Internatio- nal”, si dhe në bazë të hulumtimeve lokale, që si subjekt të analizës së tyre e kanë vetëqeverisjen lokale dhe funksionimin e saj.
Metodologjia Hulumtimi i mendimit publik për korrupsionin në vetëqeverisjen lokale u realizua me metodën e anketës telefonike, në një mostër reprezentative prej 1080 qytetarëve të moshës madhore të po- pullatës së vendit. Аnketa u realizua në periudhën prej 28 tetorit deri më 1 nëntor të vitit 2013.
Deenimi i mostrës reprezentative që i pasqyron qëndrimet e qytetarëve të vendit kaloi nëpër disa procedura sistematike. Për të siguruar mostër reprezentative u respektuan disa procedura 34 Robert Klitgaard: Controlling Corruption, University of California Press: 1998 61 Hulumtim për korrupsionin në vetëqeverisjen lokale
të caktuara gjatë formulimit të saj, që dalin nga rregullat për zgjedhje të rastësishme. Procedura për zgjedhjen e mostrës u bazua në parimin për dezen të mostrës rajonale dhe nacionale, që e definoi rajonin në përputhje me definicionin e tij nga Enti shtetëror për statistikë (NUTS3 the EU16). Në fakt, sipas strukturës gjeo-demografike të popullatës, vendi u nda në tetë rajone: i Shkupit, i Pollogut, i Pellagonisë, i Vardarit, Verilindor, Juglindor, Jugperëndimor dhe Lindor. Pas- taj, në këtë mostër, në mënyrë proporcionale u përfshinë të anketuar nga të gjitha 81 komunat, duke e përfshirë edhe popullatën e qyteteve dhe të fshatrave. Numri i të anketuarve u shpërnda në mënyrë proporcionale sipas popullatës së përgjithshme në çdo rajon, duke i shfrytëzuar të dhënat zyrtare nga regjistrimi i popullatës në vitin 2002. Gabimi statistikor për këtë lloj të hulum- timeve është +/- 3%.
Tabela 1: Struktura demografike e mostrës
Struktura demografike e mostrës % Rajoni I Pellagonisë 12.7
I Vardarit 7.5
Verilindor 8.2
Jugperëndimor 11.4
I Shkupit 27.9
Juglindor 8.7
I Pollogut 14.3
Lindor 9.3 100 Vendbanimi Shkup 21.2 Qytet më i madh 23.1 Qytet më i vogël 15.7 Fshat 40.0 100 Përkatësia etnike Maqedonas 68.1
Shqiptarë 24.5
Tjetër 7.4 100 Gjinia Femërore 52.7
Mashkullore 47.3 100
62 Mosha 18 - 29 11.3 30 -49 36.5 50 -64 32.0 Mbi 65 20.2 100 Arsimi Fillor dhe më pak 19.9 I mesëm 47.9 I lartë, universitar dhe Mr., Dr. 32.2 100
2. Korrupsioni në vetëqeverisjen lokale Në Programin shtetëror për parandalimin dhe represionin e korrupsionit të KSHPK-së për pe- riudhën 2011-201535, është theksuar se: ”Vetëqeverisja lokale si segment në sistemin politik të vendit, sipas kompetencave dhe autorizimeve të saj, ka rol të rëndësishëm në realizimin dhe përmbushjen e lirive dhe të drejtave ligjore të qytetarëve. Futja e decentralizimit dhe bartja e disa kompetencave të rëndësishme nga pushteti qendror në atë lokal dhe faza në të cilën gjendet ky proces, që nënkupton decentralizim edhe në sferën fiskale, dhe gjithashtu edhe menaxhim me pronën që është në pronësi të shtetit, e bëjnë sektorin e vetëqeverisjes lokale të ndjeshëm nga sjellja korruptive”.
Në këtë program, gjithashtu është konstatuar se “në detektimin e formave të korrupsionit dhe konfliktit të interesave në vetëqeverisjen lokale janë konstatuar përputhje të gjeneratorëve të korrupsionit në nivel qendror dhe në atë lokal”. Si gjeneratorë kryesorë për paraqitjen e korrup- sionit dhe konfliktit të interesave në punën e administratës publike në vetëqeverisjen lokale, në programin shtetëror theksohen:
•• procedurat që nuk janë rregulluar sa duhet për punën e administratës publike në vetëqe- verisjen lokale, që lënë hapësirë për vendime arbitrare •• mungesa e garancave për zbatim të rreptë të procedurave për punë •• mungesa e delegimit të kompetencave (ekzistimi i vendimmarrjes së centralizuar) •• mungesa e vlerësimit të rrezikut nga paraqitja e korrupsionit në admininstratën publike në nivel lokal dhe mungesa e përgatitjes së planeve për integritet dhe për parandalimin e korrupsionit •• mosbërja publike e punës së administratës komunale, dhe •• mungesa e kontrollit mbi punën e administratës publike Në bazë të rreziqeve dhe gjeneratorëve të konstatuar për sjellje korruptive në vetëqeverisjen lokale, në programin shtetëror të KSHPK-së për periudhën 2011-2015, janë paraparë një sërë aktivitetesh dhe masash për zvogëlimin e rreziqeve për korrupsion dhe për parandalimin e kor- rupsionit në njësitë e vetëqeverisjes lokale. 35 http://www.dksk.org.mk/images/stories/pdf/drzavna%20programa/dprograma%2026.12.11.pdf
63 Hulumtim për korrupsionin në vetëqeverisjen lokale
Në këtë periudhë, sipas programit të KSHPK-së për parandalimin e korrupsionit në nivel lokal, aktivitetet e mëposhtme janë me rëndësi të veçantë:
1. Në njësitë e vetëqeverisjes lokale të insistohet për zbatim konsekuent të Ligjit për plani- fikim hapësinor dhe urbanistik, sa i përket përditësimit të planeve urbanistike në detale nëpër komuna, në afatet e caktuara me ligj dhe me një procedurë transparente dhe pjesë- marrëse. 2. Që të parandalohet keqpërdorimi i mjeteve financiare dhe i pronës së komunës, insistohet të respektohet obligimi që plani për investime dhe për zhvillimin e komunës të miratohet nëpërmjet një procedure transparente dhe të përmbajë dinamikë dhe prirotete për rea- lizimin e tij. 3. Kërkohet që buxheti i komunës të përshtatet me planin e saj vjetor, atë afatmesëm dhe afatgjatë për zhvillim dhe investime, ndërsa ndjekja e shkallës dhe mënyrës së realizimit të buxhetit, të zhvillohet në mënyrë të pandërprerë, nëpërmjet një sistemi financiar-kom- pjuterik që është krijuar për këtë qëllim. 4. Insistohet për pjesëmarrje transparente dhe participative gjatë miratimit të planeve për furnizimet publike dhe investimet publike në komunë 5. Insistohet për zbatim efikas të kompetencave fiskale që u janë bartur komunave në kuadër të procesit të decentralizimit fiskal, kryesisht nëpërmjet trajnimeve për të gjithë të punë- suarit dhe nëpërmjet sistemit për ndjekje dhe mbikëqyrje të Ministrisë për Financa. 6. Potencohet obligimi për krijimin dhe ekipimin e njësive për revizion të brendshëm në çdo komunë, ndërsa me ndryshimin e Ligjit për kontroll të brendshëm publik financiar të futen licenca për punë për revizorët e brendshëm. 7. Kërkohet nga njësitë e vetëqeverisjes lokale të përgatisin strategji për menaxhim me rre- ziqet dhe të përgatitet një regjistër për rreziqet nga korrupsioni, nëpër komuna dhe te qyteti i Shkupit, me çka do të mundësohet krijimi i kushteve themelore për ndërtimin dhe përforcimin e integritetit individual dhe institucional të njësive të vetëqeverisjes lokale. Duke u nisur nga ideja kryesore e projektit, për shfrytëzimin e hulumtimit në funksion të vlerësi- mit të gjendjeve dhe përparimit gjatë realizimit të Programit shtetëror, kësaj radhe, në vetëqe- verisjen lokale, qytetarëve iu parashtruan një varg pyetjesh në lidhje me perceptimin e tyre për korrupsionin në njësitë e vetëqeverisjes lokale, se sa personalisht kanë qenë të ekspozuar ndaj korrupsionit dhe si i vlerësojnë rezultatet në planin e parandalimit të korrupsionit në vetëqeve- risjen lokale.
64 2.1.Transparenca e vetëqeverisjes lokale Për shkak se transparenca në punën e vetëqeverisjes lokale është njëri nga parakushtet kryesore për parandalimin e korrupsionit, pjesëmarrësve në këtë hulumtim, fillimisht ju parashtrua py- etja: “A do të thonit se për punën e komunës jeni: plotësisht të informuar, kryesisht të informuar, kryesisht nuk jeni të informuar, aspak nuk jeni të informuar ose aspak nuk jeni të interesuar për informata të këtilla?”
Të informuar 46,8%
Të painformuar 51,8%
Plotësisht të informuar 9,2%
Kryesisht të informuar 37,6%
Kryesisht të painformuar 17,6%
Aspak nuk jeni të informuar 34,2% Nuk jeni të interesuar për 1,2% informata të këtilla Nuk mund të vlerësoj 0,2%
Grafiku 1: A do të thonit se për punën e komunës jeni: plotësisht të informuar, kryesisht të informuar, kryesisht nuk jeni të informuar, aspak nuk jeni të informuar ose aspak nuk jeni të interesuar për informata të këtilla?
Siç mund të shihet nga përgjigjet e fituara, një përqindje mjaft e lartë e qytetarëve të vendit konsiderojnë se janë të informuar për punën e organeve të vetëqeverisjes lokale në komunën e tyre. Analiza e përgjigjeve të fituara në këtë pyetje çon në konstatimin se informimi i qytetarëve për punën e organeve të vetëqeverisjes lokale dukshëm rritet me shkallën e arsimit të tyre.
Kështu për shembull, në mesin e qytetarëve me arsim të lartë dyvjeçar dhe universitar, 61,2% kanë deklaruar se janë të informuar për punën e komunës. Në mesin e qytetarëve me arsim të mesëm, 43.4% janë të informuar, ndërsa në mesin e qytetarëve me arsim fillor, për punën e komunës janë të informuar 31.6%. Fakti që pothuajse dy të tretat e qytetarëve me arsim të lartë konsiderojnë se janë plotësisht ose kryesisht të informuar për punën e organeve të vetëqe- verisjes lokale në komunën e tyre, sugjeron se ka transparencë relativisht të lartë në punën e organeve të zgjedhura të vetëqeverisjes lokale dhe të administratës publike lokale. Gjithashtu, fakti që vetëm 1,2% e të anketuarve kanë thënë se nuk janë të interesuar për punën e vetëqe- verisjes lokale dërgon në konstatimin se përfshirja e qytetarëve në punën e vetëqeverisjes likale, por edhe vetëdija se është me rëndësi të jenë të informuar për punën e saj, është mjaft e lartë.
Në mesin e qytetarëve që jetojnë në komunat me numër të vogël të banorëve në vend, sipas rezultateve nga ky hulumtim, më i madh është numri i atyre që konsiderojnë se janë të informuar sa i përket punës së vetëqeverisjes lokale në krahasim me qytetarët që jetojnë në qytetet më të mëdha dhe në Shkup. Në mesin e qytetarëve që jetojnë në komunat më të vogla, 55% kanë deklaruar se konsiderojnë se janë të informuar për punën e komunës. Pastaj, në mesin e qyte- tarëve që jetojnë në qytetet më të mëdha, përqindja e atyre që janë të informuar është 53%, ndërsa në mesin e qytetarëve të Shkupit, kjo përqindje është 51%. Mirëpo, në mesin e banorëve të fshatrave që janë më të largëta nga qendrat komunale, përqindja e atyre që konsiderojnë se janë të informuar për punën e vetëqeverisjes lokale është 37%. Mundësia e qytetarëve në komu- nat më të vogla për komunikim më intensiv me të punësuarit në vetëqeverisjen lokale dhe për t’i kuptuar informatat me anë të komunikimit ndërpersonal, e jo vetëm nëpërmjet mediave, me gjasë është njëri nga shkaqet për transparencën më të madhe të punës në ato komuna, mirëpo njëkohësisht është edhe pengesa më e madhe për paraqitjen e veprimeve korruptive që do të mbeteshin të panjohura për publikun lokal. 65 Hulumtim për korrupsionin në vetëqeverisjen lokale
31% Të informuar 43% 61% 65% Të painformuar 56% 38%
7% Plotësisht të informuar 7% 13% 24% Kryesisht të informuar 36% 48% 17% Kryesisht të painformuar 21% 14% Aspak nuk janë 48% 35% të informuar 24% Nuk janë të interesuar për 2% 1% Fillore dhe më pak informata të këtilla 1% 1% Arsimi i mesëm Nuk mund ta vlerësoj I lartë, universitar dhe Mr.,Dr.
Grafiku 2: A do të thonit se për punën e komunës jeni: plotësisht të informuar, kryesisht të informuar, kryesisht nuk jeni të informuar, aspak nuk jeni të informuar ose aspak nuk jeni të interesuar për informata të këtilla? / sipas arsimit të të anketuarve
Duke u nisur nga supozimi se shkalla e komunikimit me organet komunale, besimi në to, si edhe çështjet e tjera që kanë të bëjnë me korrupsionin janë ngushtë të lidhura me madhësinë dhe zhvillimin e vetë komunës, komunat i ndajmë në tre grupe, edhe atë: komuna të vogla (deri në 10.000 banorë), komuna të mesme (prej 10.000 deri në 30.000 banorë) dhe komuna të mëdha (mbi 30.000 banorë). Analiza e këtillë e kryqëzuar na dha rezultate mjaft interesante, të cilat do t’i prezantojmë si pjesë përbërëse të analizës.
Në bazë të informatave që janë në dispozicion të qytetarëve, ata i formojnë mendimet dhe vlerë- simet e tyre për punën e vetëqeverisjes lokale, dhe gjithashtu edhe për shkallën e mundshme të përhapjes së korrupsionit në komunën e tyre. Duke u nisur nga ajo se një nga qëllimet kryesore të luftës kundër korrupsionit është të sigurohet sjellje e tillë e organeve të vetëqeverisjes lokale dhe administratës publike lokale me të cilën do të parandalohen keqpërdorimet eventuale të mjeteve të buxhetit komunal, pjesëmarrësve në këtë hulumtim iu parashtrua edhe pyetja: “Sa pajtoheni me deklaratën se mjetet e buxhetit të komunës suaj shfrytëzohen për nevojat e qyte- tarëve”?
Pajtohem 45,6%
Nuk pajtohem 49,8%
Plotësisht pajtohem 11,9%
Kryesisht pajtohem 33,7%
Kryesisht nuk pajtohem 18,0%
Aspak nuk pajtohem 31,8%
Nuk e di / P.P. 4,6%
Grafiku 3: Sa pajtoheni me deklaratën se mjetet e buxhetit të komunës tuaj shfrytëzohen për nevojat e qytetarëve?
66 Nga përgjigjet e të anketuarve në këtë pyetje, mund të vërehet se është mjaft e lartë përqindja e atyre që mendojnë se mjetet e buxhetit në komunën e tyre nuk shfrytëzohen për nevojat e qy- tetarëve. Perceptimi i këtillë sugjeron se te qytetarët ka një dyshim të përhapur në masë të gjerë për ekzistimin e keqpërdorimeve gjatë harxhimit të mjeteve buxhetore komunale, por edhe për paraqitjen e mundshme të korrupsionit në mesin e funksionarëve të vetëqeverisjes lokale dhe të administratës së saj publike.
Analiza e përgjigjeve të fituara nga të anketuarit dërgon në konstatimin se në mesin e qytetarëve që konsiderojnë se janë më mirë të informuar për punën e vetëqeverisjes lokale në komunën e tyre, më i madh është numri i atyre që pajtohen me deklaratën se mjetet e buxhetit të komunës së tyre shfrytëzohen për nevojat e qytetarëve. Kështu për shembull, në mesin e të anketuarve me arsim të lartë dyvjeçar dhe atyre me arsim universitar, vetëm 39.4% konsiderojnë se buxheti i komunës së tyre nuk shfrytëzohet për nevojat e qytetarëve. Pastaj, në mesin e të anketuarve me arsim të mesëm, përqindja e atyre që dyshojnë se mjetet buxhetore shfrytëzohen ashtu siç duhet është 52.4%, ndërsa në mesin e të anketuarve që kanë të kryer më së shumti shkollë fil- lore, numri i atyre që mendojnë se buxheti i komunës nuk shfrytëzohet për nevojat e qytetarëve është plot 60.0%. Gjithashtu, një numër relativisht i lartë prej 8.4% të tyre janë përgjigjur se nuk e dijnë se si shfrytëzohen mjetet buxhetore.
Nëse analizohen përgjigjet në këtë pyetje sipas nivelit të informimit të qytetarëve për punën e organeve të vetëqeverisjes lokale, bëhet e qartë se informimi më i mirë i qytetarëve rezulton me besim më të madh dhe me dyshim më të vogël për ekzistim të korrupsionit gjatë harxhimit të mjeteve buxhetore të komunës. Tabela 2: Përqindja e qytetarëve që pajtohen me deklaratën se buxheti në komunën e tyre harxhohet sipas nevojave të qytetarëve / sipas nivelit të informimit të tyre për gjendjen në komunë:
Plotësisht jeni të Kryesisht jeni të infor- Kryesisht nuk jeni të Aspak nuk jeni të informuar muar informuar informuar
Plotësisht pajtohem 37.4% 16.5% 4.7% 3.5% Kryesisht pajtohem 30.3% 48.8% 35.3% 17.6%
Pajtohen 67.7% 65.3% 40.0% 21.1%
Nuk pajtohen 30.3% 31.8% 53.7% 73.3% Kryesisht nuk pajtohem 13.1% 16.0% 25.8% 17.6% Aspak nuk pajtohem 17.2% 15.8% 27.9% 55.6%
Nuk e di / P.P. 2.0% 2.9% 6.3% 5.6%
Këta përgjigje mund të interpretohen në dy mënyra. E para është se kur qytetarët janë të infor- muar më mirë ose kur mendojnë se kanë informata të mjaftueshme për punën e vetëqeverisjes lokale, ata realisht më pak u besojnë akuzave për keqpërdorime të mjeteve buxhetore nga ana e pushtetit lokal. Mosinformimi i qytetarëve për cilat do qoftë arsye, le hapësirë të madhe për dyshime se ka korrupsion. Mënyra e dytë e interpretimit të këtyre përgjigjeve do të ishte se – perceptimi për keqpërdorimin e mundshëm të mjeteve buxhetore të komunës te popullata me nivel më të ulët të arsimit është si rezultat i asaj se pjesa më e madhe e kësaj popullate jeton në fshatra ose në paralagje të qyteteve, kështu që vlerësimi i tyre se buxheti nuk shfrytëzohet për nevojat e qytetarëve mund të jetë rezultat jo aq i dyshimeve për sjelljeve korruptive të këtyre mjeteve, sa i ndjenjës se buxhetet shfrytëzohen për zbukurimin e qyteteve, e jo edhe për zgjid- hjen e problemeve të fshatrave dhe lagjeve ku ata jetojnë. Gjithashtu, për shkak të gjendjes së rëndë sociale, shtresat më të ulëta sociale shpeshherë kanë qëndrim më kritik ndaj pushtetit se sa qytetarët që janë në gjendje më të mirë materiale. 67 Hulumtim për korrupsionin në vetëqeverisjen lokale
Nga analiza e përgjigjeve në këtë pyetje sipas përkatësisë etnike, del se qytetarët me përkatësi etnike shqiptare në numër shumë më të madh se sa qytetarët me përkatësi etnike maqedonase konsiderojnë se buxhetet e komunave ku ata jetojnë nuk shfrytëzohen për nevojat e qytetarëve. Përgjigje të këtilla kanë dhënë 64% e tyre, ose dy të tretat e të anketuarve, ndërsa nga qytetarët me përkatësi etnike maqedonase, përgjigje të tillë kanë dhënë 44% e tyre. Maqedonas e. Shqiptar e. Tjetër 64% 58% 51% 51% 44% 40% 38% 37% 32% 29% 25% 24% 20% 18% 14% 13% 7%9% 5%4%4%
Pajtohem Nuk Plotësisht Kryesisht Kryesisht Aspak nuk Nuk e di / pajtohem pajtohem pajtohem nuk pajtohem P.P. pajtohem
Grafiku 4: Sa pajtoheni me deklaratën se mjetet e buxhetit të komunës suaj shfrytëzohen për nevojat e qytetarëve? / sipas përkatësisë etnike të të anketuarve
Analiza e përgjigjeve të fituara në këtë pyetje sipas shpërndarjes rajonale të popullatës, tregon se në rajonin Verilindor dhe në rajonin e Pollogut ka mendim të përhapur në masë të gjerë në mesin e qytetarëve se mjetet e buxhetit nuk shfrytëzohen për nevojat e qytetarëve, ndërsa vlerësime dukshëm më të favorshme për shfrytëzimin e mjeteve buxhetore ka në rajonin Juglin- dor dhe atë të Vardarit.
Grafiku 5: Përqindja e qytetarëve që nuk pajtohen me deklaratën se mjetet buxhetore të komunës shfrytëzohen për nevojat e qytetarëve / sipas rajoneve
Në raport me madhësinë e komunave, mund të vërehet se komunat e vogla kanë dhënë përgjigje diçka më pozitive, gjegjësisht në përqindje më të lartë konsiderojnë se mjetet buxhetore harx- hohen në dobi të qytetarëve, në krahasim me komunat e mesme dhe ato të mëdhatë.
68 3. Procedurat e pushtetit lokal në të cilat qytetarët njohin prezencë të korrupsionit Me procesin e rritjes së autorizimeve të vetëqeverisjes lokale e veçanërisht me decentralizimin fiskal, njësitë e vetëqeverisjes lokale në vend fituan të drejta dhe kompetenca dukshëm më të mëdha në fusha të cilat janë me rëndësi jetike për qytetarët e komunës.
Përveç që janë rritur mundësitë për punësime në administratën publike, në ndërmarrjet publike që i themelojnë komunat, kopshtet, në shkollat fillore dhe ato të mesme, si dhe në institucionet e tjera në nivel lokal, komunat fituan edhe buxhete relativisht të mëdha që shfrytëzohen për furnizime publike, për përmirësimin e infrastrukturës së komunës, por edhe për ndërtimin e objekteve. Pastaj, komunat fituan kompetenca për miratimin dhe ndryshimin e planeve urbanis- tike në detale, menaxhimin me tokën ndërtimore, caktimin e tatimit në pronë, si dhe sigurimin e mbikëqyrjes inspektuese. Me këtë, siç është konstatuar në programin për parandalimin e kor- rupsionit të KSHPK-së, “sektori i vetëqeverisjes lokale bëhet i ndjeshëm nga sjellja korruptive”36.
Me qëllim që të kuptohet se te cilat aktivitete të autoriteteve lokale qytetarëve më shpesh njohin sjellje korruptive, në këtë hulumtim, atyre iu parashtrua pyetja: “Sa do të thonit se korrupsioni është i pranishëm te organet e komunës gjatë realizimit të këtyre aktiviteteve që janë në kom- petencë të saj?” Tabela 3: Sa do të thonit se korrupsioni është i pranishëm te organet e komunës gjatë realizimit të këtyre aktivite- teve që janë në kompetencë të saj:
Nuk ka Shumë Mesatarisht Pak Nuk e di / P.P. korrupsion
Punësimit 45.1% 19.9% 9.1% 13.8% 12.1%
Punës së shërbimeve të inspeksionit 25.7% 29.1% 10.2% 16.9% 18.1%
Ndarjes së furnizimeve publike nga 22.0% 30.1% 11.9% 15.2% 20.8% ana e komunës
Dhënies së lejeve për ndërtim 21.2% 23.2% 11.4% 19.5% 24.7%
Miratimit ose ndryshimit të planeve 20.3% 24.1% 11.9% 21.4% 22.3% urbanistike
Përcaktimit të tatimeve në pronë 16.3% 21.8% 9.9% 30.6% 21.4%
Përgjigjet e fituara në këtë pyetje, që janë paraqitur në tabelën e mësipërme, dërgojnë në disa përfundime:
Së pari, në qoftë se ka korrupsion në nivel lokal që kuptohet si “keqpërdorim i autorizimeve zyr- tare për të realizuar dobi personale”, atëherë qytetarët këtë më së shumti e vërejnë në fushat ku familjet e tyre janë të prekura në mënyrë të drejtpërdrejtë nga ekzistimi i tij. Sipas përgjigjeve që i kanë dhënë të anketuarit kjo është fusha e punësimit. Nga përgjigjet e fituara në këtë pyetje, bëhet e qartë se punësimi në organet e vetëqeverisjes lokale, në administratën e saj, në ndër- marrjet lokale publike, ose në institucionet që janë në kompetencë të vetëqeverisjes lokale (sh- 36 http://www.dksk.org.mk/images/stories/pdf/drzavna%20programa/dprograma%2026.12.11.pdf 69 Hulumtim për korrupsionin në vetëqeverisjen lokale kollat fillore dhe të mesme, kopshtet etj.), për numrin më të madh të qytetarëve paraqet proces në të cilin korrupsioni në nivel lokal është më së shumti i pranishëm, gjegjësisht i dukshëm. Madje, edhe atëherë kur nuk bëhet fjalë për korrupsion klasik në kuptim të “këmbimit të shër- bimit për para”, por, për keqpërdorim klasik të funksionit gjatë procesit të punësimeve të reja, duke i anashkaluar dispozitat për qëllime partiake ose për shkak të lidhjeve familjare-miqësore, qytetarët këtë e përjetojnë si korrupsion (prishje) të vetëqeverisjes lokale.
Maqedonas e. Shqiptar e. Tjetër
Shumë Mesatarisht Pak Nuk ka korrupsion Nuk e di / P.P.
Grafiku 6: Sa do të thonit se korrupsioni është i pranishëm në organet e komunës gjatë punësimit? / sipas përkatë- sisë etnike të të anketuarve
Fakti se korrupsioni gjatë punësimit përjetohet edhe si diskriminim, tregojnë përgjigjet e pjesë- tarëve të bashkësive të ndryshme etnike për përhapjen e korrupsionit gjatë punësimit në nivel lokal. Por, nga ana tjetër, nëse shihen përgjigjet e qytetarëve në rajonet me përkatësi dominante etnike shqiptare dhe maqedonase, mund të vërehet se përshtypja për përhapjen e korrupsionit gjatë punësimit në nivel lokal është më e përhapur.
Tabela 4: Sa do të thonit se korrupsioni është i pranishëm në organet e komunës gjatë punësimit? / sipas rajoneve
Verilindor Lindor Juglindor I Shkupit I Pollogut I Pellagonisë I Vardarit Jugperëndimor Shumë 47% 42% 38% 41% 53% 49% 47% 46%
Mesatarisht 16% 18% 24% 19% 21% 20% 27% 17% Pak 16% 6% 14% 7% 10% 9% 10% 6% Nuk ka 12% 19% 17% 14% 9% 12% 14% 17% korrupsion Nuk e di / 9% 15% 7% 19% 7% 10% 2% 14% P.P. Pastaj, menjëherë pas punësimit, qytetarët vërejnë korrupsion në nivel lokal gjatë punës së shër- bimeve të inspeksionit. Duke pasur parasysh se një numër i madh i tyre i nënshtrohen mbikëqyr- jes inspektuese, duke filluar nga pirja e duhanit në vendet e ndaluara, e deri te kontrollimi i ndërtimeve pa leje, qytetarët kanë përshtypjen se ka korrupsion në punën e shërbimeve të ins- peksionit në nivel lokal. Akuzat për veprim të pabarabartë të shërbimeve të inspeksionit në të gjitha rastet e shkeljes së ligjit, ndikojnë që qytetarët të vazhdojnë të kenë përshtypjen se sjellja e këtillë e tyre është e motivuar nga korrupsioni i mundshëm ose nga interesat.
Në vend të tretë qytetarët e rangojnë korrupsionin që paraqitet gjatë furnizimeve publike nga ana e vetëqeverisjes lokale. Varësisht nga madhësia e tyre, por edhe nga fuqia financiare, komunat harx- hojnë sasi të ndryshme të mjeteve buxhetore për furnizimet publike. Sipas të dhënave që i publikoi Qendra për komunikime qytetare, për furnizime publike harxhohen nga 3 euro për krye banori në komunën e Orizares, e deri në 400 euro në komunat më të pasura, si në komunën e Qendrës.37 Edhe
37 http://kapital.mk/MK/makedonija/96115/opshtinite_troshat_od_2_do_400_evra_po_zhitel_na_javni_nabavki.asp
70 pse një numër i vogël i qytetarëve janë të përfshirë në mënyrë të drejtpërdrejtë në biznesin me furnizimet publike, ata vlerësojnë se ka korrupsion në nivel lokal në këtë sferë, ndërsa përshtypja e këtillë me gjasë është rezultat i informatave që arrijnë deri te ata në rrugë joformale, por edhe nëpërmjet mediave. Gjithashtu, analizat e Qendrës që janë bërë në fillim të këtij viti, tregojnë se numri më i madh i furnizimeve bëhen në mënyrë jotransparente, nëpërmjet marrëveshjeve të drejtpërdrejta. Një numër i madh i qytetarëve të vendit bëjnë pjesë në kategorinë e qytetarëve që janë të liruar nga pagesa e tatimit në pronë, para së gjithash, për shkak të pronës së vogël me të cilën disponojnë. Prandaj, siç mund të vërehet në përgjigjet e tyre, ata konsiderojnë se nuk ka shumë korrupsion në atë fushë të vetëqeverisjes lokale. Por, edhe pse numri më i madh i tyre nuk janë shumë të njoftuar me procesin e ndryshimit të planeve urbanistike në detale dhe të dhënies së lejeve për ndërtim, ata edhe në këto fusha të veprimit të pushtetit lokal (të cilave u është kush- tuar vëmendje e madhe në programin e KSHPK-së) vërejnë prani të nivelit të lartë të korrupsionit.
Perceptimi për korrupsion gjatë ndryshimit të planeve urbanistike, padyshim është i kushtëzuar nga shkalla e urbanitetit të komunitetit dhe madhësia e vetë komunës. Kështu, në komunat e mëdha, siç është qyteti i Shkupiti dhe komunat më të mëdha, qytetarët perceptojnë përhapje shumë më të madhe të korrupsionit në këtë fushë se sa në qytetet më të vogla dhe në fshatrat, ku çmimi i tokës ndërtimore (dhe gjithashtu edhe i pronave që mund të fitohen me ndryshim korruptiv të planeve urbanistike) është dukshëm më i vogël. Tabela 5: Sa do të thonit se korrupsioni është i pranishëm gjatë miratimit ose ndryshimit të planeve urbanistike? / sipas vendbanimit të të anketuarve
Shkup Qytet më i madh Qytet më i vogël Fshat
Shumë 25% 20% 20% 18%
Mesatarisht 22% 28% 29% 21%
Pak 10% 15% 8% 13%
Nuk ka korrupsion 20% 17% 24% 24%
Nuk e di / P.P. 23% 20% 19% 24%
Nga ana tjetër, analiza sipas madhësisë së komunave, gjithashtu dërgon në përfundimin se nivel më i lartë i korrupsionit për këtë çështje perceptohet në komunat e mëdha dhe ato mesatarisht të mëdha, në krahasim me komunat e vogla, të cilat realisht rallë disponojnë me tokë tërheqëse ose më pak janë të ekspozuara ndaj këtij lloji të korupsionit. Kjo nuk vlen vetëm për çështjen e lejeve për ndërtim, por në përgjithësi për perceptimin e përgjithshëm për ekzistimin e korrupsionit. Komunë e madhe Komunë mesatare Komunë e vogël
49%
41%
33% 27% 24% 23% 23% 24% 22% 20% 20% 16% 16% 16%
8%
Furnizimet publike Lejet për ndërtim Planet urbanistike Punësimet Shërbimet e inspeksionit
Grafiku 7: Sa do të thonit se korrupsioni është i pranishëm në organet e komunës gjatë punësimit? / sipas përkatë- sisë etnike të të anketuarve
71 Hulumtim për korrupsionin në vetëqeverisjen lokale
Grafiku i mësipërm dërgon në një përfundim shumë të rëndësishëm. Në komunat më të vogla, ku qytetarët kanë më tepër informata për punën e komunës, personalisht i njohin bartësit e funksioneve publike, por edhe realisht ka më pak hapësirë për keqpërdorim për shkak të resur- seve të vogla që i kanë komunat, perceptimi për ekzistimin e korrupsionit është dukshëm më i vogël. Edhe pse faktorë të rëndësishëm që ndikojnë në perceptimin për ekzistimin e korrupsionit janë fuqia financiare dhe potenciali i komunave, ndikim jo më të vogël mbi perceptimin ka edhe shkalla e njohjes së punës së funksionarëve lokalë, karakteristikave të tyre personale dhe qasja në punë, që është më e lartë në komunat e vogla. Kjo do të thotë se në komunat më të mëdha, ku autoritetet lokale janë më të largëta nga qytetarët, ndërsa kompetencat janë më të mëdha, dyshimi për keqpërdorim të funksionit publik te qytetarët është më i madh. Me transparencë më të madhe, informim të qytetarëve dhe përfshirje të tyre më të madhe në procesin e marrjes së vendimeve në komunat e mëdha, dukshëm mund të përmirësohet edhe perceptimi sa i përket ekzistimit të korrupsionit dhe të rritet besimi i qytetarëve në institucionet lokale.
4. Niveli i korruptueshmërisë së bartësve të funksioneve në vetëqeverisjen lokale Ky hulumtim e konfirmoi tezën se më të korruptueshëm (por edhe që më tepër perceptohen si të korruptuar) janë personat që në nivel lokal disponojnë me fuqi më të madhe, kanë më tepër të autorizime diskrete dhe të cilët, falë natyrës së punës së tyre dhe pavarësisë, mund t’i lejojnë vetes që disa nga aktivitetet e tyre t’i kryejnë në mënyrë më pak transparente.
Në favor të këtij supozimi janë edhe rezultatet e prezantuara në grafikun e mëposhtëm.
Kryetari i komunës
Inspektorët
Administratat komunale
Drejtorët
Këshilltarët
Nuk e di / Nuk mund të vlerësoj
Grafiku 8: Sipas jush, cili nga funksionet e shënuara të komunës ka më tepër gjasa të keqpërdoret:
Në pyetjen në të cilën nga të anketuarit u kërkua të përgjigjen se cili nga funksionet e shënuara, sipas tyre, ka më tepër gjasa të keqpërdoret, pothuajse çdo qytetar i katërt theksoi se ky është funksioni i kryetarit të komunës. Pas tij vijnë inspektorët në njësitë lokale, të punësuarit në ad- ministratën komunale dhe drejtorët e ndërmarrjeve publike lokale dhe të institucioneve që janë në kompetencë të vetëqeverisjes lokale. Më në fund gjenden anëtarët e këshillave komunalë, për të cilët dihet se nuk kanë fuqi individuale për të vendosur për ndonjë çështje, por vendimet i marrin me shumicë votash, në mbledhje që janë të hapura për publikun.
72 Komunë e madhe Komunë mesatare Komunë e vogël
Kryetari i komunës Këshilltarët Drejtorët Inspektorët Administrata komunale
Grafiku 9: Sipas jush, cili nga funksionet e shënuara të komunës ka më tepër gjasa të keqpërdoret: / sipas madhësisë së komunës
Nga ky grafik shihet distribuimi i përgjigjeve të qytetarëve sipas madhësisë së komunës në të cilën jetojnë, dhe ai gjithashtu i tregon disa dallime të rëndësishme. I pari, në komunat e vogla dhe të mesme, ku kryetarët e komunave më shpesh janë të vetmit që kanë fuqi të madhe arbitrare dhe mundësi për të vendosur, ata perceptohen se janë më të korruptueshëm në krahasim me krye- tarët e komunave në komunat e mëdha. Në mungesë të shërbimeve të mëdha të inspeksionit, këshillit të fuqishëm komunal, por edhe modelit tepër të centralizuar të udhëheqjes, kryetarët e komunave të vogla e bartin gjithë “përgjegjësinë” para qytetarëve. Krejtësisht ndryshe është situata dhe perceptimi në komunat e mëdha. Është interesante se në komunat e mëdha, më së shumti korrupsion qytetarët vërejnë te shërbimet e inspeksionit, që dallon shumë nga përgjigjet e qytetarëve në komunat e vogla dhe ato të mesme. Kjo dërgon në përfundimin se në komunat ku nëpunësit nuk janë të kontrolluar në mënyrë të drejtpërdrejtë dhe të fuqishme nga kryetari i komunës dhe nga këshilli komunal, gjegjësisht ku ka mundësi për korrupsion në më tepër nivele (e jo vetëm në një nivel si te komunat e vogla), perceptimi për ekzistimin e korrupsionit është më i madh. Kjo vërtetohet edhe nga analiza e dy pyetjeve të ardhshme.
5. Niveli i ekspozimit ndaj korrupsionit i qytetarëve në njësitë e vetëqeverisjes lokale Për nivelin e ekzistimit të korrupsionit në njësitë e vetëqeverisjes lokale nuk mjafton të matet vetëm perceptimi për ekzistimin dhe përhapjen e tij. Në qoftë se dëshirojmë të krijojmë një pasqyrë më reale për ekzistimin e kësaj dukurie negative, duhet ta analizojmë edhe ekspozimin e drejtpërdrejtë të qytetarëve ndaj aktiviteteve eventuale korruptive, me të cilat shërbehen bartë- sit e autorizimeve publike në kuadër të vetëqeverisjes lokale.
Mu për këto arsye, të anketuarve në këtë hulumtim iu parashtrua pyetja: “Gjatë 12 muajve të kaluar, a thua vallë ju kanë kërkuar, ju personalisht ose ndonjë anëtari të familjes suaj të ngushtë, para, mall ose shërbim për kryerjen ose përshpejtimin e ndonjë pune në komunë?” Po; 9,6%
Jo; 90,4%
Grafiku 10: Gjatë 12 muajve të kaluar, a thua vallë ju kanë kërkuar, ju personalisht ose ndonjë anëtari të familjes suaj të ngushtë, para, mall ose shërbim për kryerjen ose përshpejtimin e ndonjë pune në komunë? 73 Hulumtim për korrupsionin në vetëqeverisjen lokale
Siç mund të shihet nga përgjigjet e fituara që janë prezantuar në grafikun e mësipërm, 6.5% e të anketuarve janë përgjigjur në mënyrë konfirmuese në këtë pyetje. Edhe pse në shikim të parë kjo përqindje duket e ulët, duhet theksuar se bëhet fjalë për ekspozim të drejtpërdrejtë ndaj aktivi- teteve korruptive me të cilat shërbehen bartësit e autorizimeve publike në vetëqeverisjen lokale, gjegjësisht kjo përqindje e paraqet numrin e qytetarëve të cilëve në mënyrë të drejtpërdrejtë u janë kërkuar para, mall ose ndonjë lloj tjetër i shërbimit si zëvendësim për ta kryer ndonjë punë në komunë.
Në qoftë se i krahasojmë rezultatet e fituara me përkatësinë etnike të të anketuarve, do të fito- jmë rezultate interesante. Në fakt, shqiptarët etnik në vend, në përqindje mjaft të lartë janë të eskpozuar ndaj korrupsionit të drejtpërdrejtë në kuadër të vetëqeverisjes lokale, për dallim nga bashkësitë e tjera etnike, duke i përfshirë edhe maqedonasit etnik. Madje 11% e shqiptarëve etnik janë përgjigjur se në 12 muajt e kaluar dikush u ka kërkuar para, mall ose ndonjë lloj shërbimi tjetër për ta kryer ose për ta përshpejtuar ndonjë punë në komunë, për dallim nga 7% e të anketuarve nga bashkësitë e tjera etnike dhe 5% të maqedonasve etnik që kanë dhënë përgjigje të njëjtë.
Po Jo
Maqedonas e. Shqiptar e. Tjetër
Grafiku 11: Gjatë 12 muajve të kaluar, a u janë kërkuar, juve personalisht ose ndonjë anëtari të familjes suaj të ngushtë, para, mall ose shërbim për kryerjen ose përshpejtimin e ndonjë pune në komunë? / sipas përkatësisë etnike të të anketuarve
Pastaj, në qoftë se i krahasojmë përgjigjet e fituara në secilin nga tetë rajonet e vendit, gjithash- tu, mund të vijmë në rezultate interesante. Madje 10% e të anketuarve në rajonin Verilindor dhe atë të Vardarit janë përgjigjur se kanë qenë të ekspozuar në mënyrë të drejtpërdrejtë ndaj korrupsionit nga ana e pushtetit lokal, për dallim nga vetëm 1% e të anketuarve në rajonin e Pellagonisë, të cilët kanë dhënë përgjigje konfirmuese në këtë pyetje. Gjithashtu, një përqindje relativisht e lartë (8%) e ekspozimit të drejtpërdrejtë ndaj korrupsionit në nivel lokal ekziston edhe në rajonin e Shkupit dhe atë Jugperëndimor në vend.
74 Verilindor
Lindor
Juglindor
I Shkupit Po
I Pollogut Jo
I Pellagonisë
I Vardarit
Jugperëndimor
Grafiku 12: Gjatë 12 muajve të kaluar, a u janë kërkuar, juve personalisht ose ndonjë anëtari të familjes suaj të ngushtë, para, mall ose shërbim për kryerjen ose përshpejtimin e ndonjë pune në komunë? / sipas rajoneve
Ajo që në mënyrë të vazhdueshme paraqitej si përfundim gjatë gjithë analizës ishte fakti se në ko- munat më të vogla, perceptimi për ekzistimin e korrupsionit është më i vogël, por më e vogël është edhe vetë paraqitja e tij. Nga përgjigjet e fituara në këtë pyetje, të analizuara sipas madhësisë së komunës, mund të konstatohet se sa më e madhe që është komuna (me më tepër banorë dhe më tepër fuqi), aq më të mëdha janë gjasat që qytetarët të jenë të ekspozuar ndaj korrupsionit.
Po Jo
Komunë e madhe Komunë e mesme Komunë e vogël
Grafiku 13 : Gjatë 12 muajve të kaluar, a u janë kërkuar, juve personalisht ose ndonjë anëtari të familjes suaj të ngushtë, para, mall ose shërbim për kryerjen ose përshpejtimin e ndonjë pune në komunë? / sipas madhësisë së komunës
Kjo përsëri është rezultat i faktit se në komunat më të vogla mundësia për korrupsion është më e vogël, për vetë faktin se ato nuk disponojnë me buxhete të mëdha, tokë ose resurse të tjera. Por, fakti që format e ndryshme të korrupsionit zbulohen shumë më lehtë në mjediset e vogla, raportet e afërta dhe komunikimi i qytetarëve me autoritetet lokale, si dhe shkalla më e lartë e besimit, i zvogëlon gjasat për korrupsion. Siç është theksuar në pjesën hyrëse të këtij hulumtimi, korrupsioni te vetëqeverisja lokale ka forma dhe lloje të ndryshme dhe me të mund të ballafaqohet çdo qytetar i njësisë së vetëqeve- risjes lokale. Megjithatë, rreziku më i madh nga ekspozimi i drejtpërdrejtë ndaj sjelljes korruptive ekziston te ata njerëz, të cilët kur parashtrojnë kërkesa deri te organet e vetëqeverisjes lokale, vijnë në kontakt të drejtpërdrejtë me të.
75 Hulumtim për korrupsionin në vetëqeverisjen lokale
Po; 9,6%
Jo; 90,4%
Grafiku 14: Gjatë 12 muajve të kaluar, a u janë kërkuar, juve personalisht ose ndonjë anëtari të familjes suaj të ngushtë, para, mall ose shërbim për kryerjen ose përshpejtimin e ndonjë pune në komunë? / të anketuarit që kanë kërkuar ndonjë shërbim nga ndonjë organ i vetëqeverisjes lokale
Siç mund të shohim nga rezultatet e paraqitura në grafikun e mësipërm, madje 9.6% e të anke- tuarve që kanë dorëzuar ndonjë kërkesë deri te organet e vetëqeverisjes lokale janë përgjigjur se për këtë u janë kërkuar para, mall ose ndonjë lloj tjetër i shërbimit. Duke i pasur parasysh këto rezultate, mund të konstatojmë se rreziku nga sjellja korruptive rritet në mënyrë proporcionale me numrin e kërkesave që dorëzohen te organet e vetëqeverisjes lokale, ndërsa qytetarët që dorëzojnë kërkesa janë më të ekspozuar ndaj ndikimeve korruptive dhe shantazhit.
6. Gatishmëria e qytetarëve për të luftuar kundër korrupsionit Një nga armët kryesore në luftën kundër korrupsionit janë pikërisht qytetarët, të cilët për shkak të standardeve të tyre të larta morale, jo vetëm që nuk futen në marrëveshje korruptive me bartësit e funksioneve publike, por edhe e denoncojnë sjelljen e tillë. Ekzistimi i individëve të këtillë në mesin e qytetarëve, të cilët janë të njohur edhe si fishkëllues (whistleblowers), është me rëndësi të jashtëzakonshme për luftën kundër korrupsionit, jo vetëm për shkak se në mënyrë të drejtpërdrejtë ndihmojnë në parandalimin e tij, por edhe për shkak se dërgojnë porosi deri te bartësit e funksioneve publike, se mu ata mund të jenë “viktima” të zbulimit që ndikon në zvogëlimin e kësaj dukurie. Gjithashtu, konstatimet e të gjitha hulumtimeve të deritanishme tre- gojnë se edhe vetë qytetarët janë të vetëdijshëm për rëndësinë që e kanë ata në procesin e parandalimit, gjegjësisht zvogëlimit të korrupsionit.
Në këtë hulumtim u parashtrua edhe pyetja: Gjatë 12 muajve të kaluar, a keni denoncuar perso- nalisht deri te organet kompetente ndonjë paligjshmëri ose parregullsi që është në kompetencë të komunës? Në të janë fituar këto përgjigje.
Po 7,2%
Jo 92,8%
Grafiku 15: Gjatë 12 muajve të kaluar, a keni denoncuar personalisht deri te organet kompetente ndonjë pali- gjshmëri ose parregullsi që është në kompetencë të komunës?
76 Siç mund të shihet nga përgjigjet e fituara, vetëm 7% e qytetarëve të anketuar kanë denoncuar parregullsi deri te ndonjëri nga organet kompetente, që aspak nuk paraqet përqindje të ulët, nëse merret parasysh fakti se gjithsej 30% të qytetarëve kanë pasur ndonjë lloj kontakti ose pune në komunë gjatë 12 muajve të fundit. Ajo që është me rëndësi të theksohet është se pyetja ka të bëjë me denoncimin në përgjithësi, të çfarëdo lloji të parregullsive ose keqpërdorimeve, e jo konkretisht për denoncimin e korrupsionit. Në këtë mënyrë u përpoqëm të matim se sa është gatishmëria e përgjithshme e qytetarëve të marrin pjesë në proceset shoqërore dhe sa janë ata të vetëdijshëm për nevojën e bashkëpunimit të këtillë me institucionet, me qëllim që të kontrol- lohet puna e organeve komunale. Përqindja e qytetarëve që kanë denoncuar parregullsi aspak nuk është e ulët, por përqindja e qytetarëve që janë të kënaqur nga veprimi i organeve kompe- tente pas denoncimit të tyre është tepër e ulët. Në fakt, vetëm 1.1 për qind prej atyre 7% që kanë denoncuar ndonjë parregullsi janë përgjigjur se janë të kënaqur me atë se si kanë vepruar orga- net kompetente pas denoncimit nga ana e tyre, ndërsa 6,2% kanë thënë se janë të pakënaqur. Ose, nëse llogaritet vetëm përqindja e atyre që kanë denoncuar (7,2%), madje 69,6% kanë thënë se janë plotësisht të pakënaqur, 15,2% kanë thënë se janë kryesisht të pakënaqur, 13,9% kanë thënë se janë kryesisht të kënaqur, ndërsa vetëm 1,3% kanë thënë se janë plotësisht të kënaqur.
Plotësisht i Kryesisht i Kryesisht i Plotësisht i pakënaqur pakënaqur kënaqur kënaqur
Grafiku 16: A jeni të kënaqur me veprimin e organeve kompetente në këtë rast? (N=87, qytetarë që kanë denoncuar parregullsi)
7. Vlerësimi i qytetarëve për suksesin e luftës kundër korrupsio- nit në nivel lokal Perceptimi për përparimin në luftën kundër korrupsionit, si dhe zvogëlimi ose rritja e tij reale, para së gjitash është rezultat i përvojës personale të qytetarëve me këtë dukuri, por edhe i in- formatave që arrijnë deri te ata nëpërmjet kanaleve të ndryshme të informimit, para së gjithash nëpërmjet mediave masive. Në hulumtimet e deritanishme që u realizuan në kuadër të këtij pro- jekti, pothuajse për të gjitha fushat, perceptimi i qytetarëve është se në krahasim me periudhën prej para dy vitesh, sot korrupsioni është i pranishëm më pak. Në fakt, në pyetjen “Në krahasim me periudhën prej para dy vitesh, a do të thonit se në komunën tuaj sot ka më pak ose më tepër korrupsion?”, janë fituar këto përgjigje:
77 Hulumtim për korrupsionin në vetëqeverisjen lokale
Më pak korrupsion 34,8%
Njësoj sikurse edhe para dy vitesh 32,7% Më tepër korrupsion 19,2%
Dukshëm më pak korrupsion 11,3%
Pak më pak 23,5%
Pak më shumë 11,7%
Dukshëm më shumë 7,5%
Nuk e di / Nuk mund të vlerësoj 13,3%
Grafiku 17: Në krahasim me periudhën prej para dy vitesh, a do të thonit se në komunën tuaj sot ka më pak ose më tepër korrupsion
Çdo i anketuar i tretë konsideron se në përgjithësi, korrupsioni në nivel lokal është zvogëluar dukshëm ose pak, ndërsa 19,2% mendojnë se është rritur. Megjithatë, që të matet përparimi real sa i përket këtij problemi, duhet të bëhet një analizë reale statistikore, e cila për shkak të ndjeshmërisë së temës, vështirë mund të bëhet. Analizat e kryqëzuara çojnë në përfundimin se perceptimi për rritjen e korrupsionit është më i lartë te shqiptarët etnik se sa te maqedonasit etnik, mirëpo nuk ka dallime më të mëdha te kategoritë e tjera të qytetarëve.
Përfundime: •• Shkalla e informimit për punën e vetëqeverisjes lokale te qytetarët e vendit është relati- visht e lartë (46.8). Banorët e komunave të vogla janë më të informuar, për dallim nga ata që jetojnë në komunat më të mëdha dhe në qytetin e Shkupit. Është mjaft e lartë përqindja e atyre që mendojnë se mjetet e buxhetit në komunën e tyre nuk shfrytëzohen për nevojat e qytetarëve por, me gjasë, për disa nevoja të tjera. Perceptimi kom- pletohet nëse merret parasysh lidhja ndërmjet qytetarëve të përmendur më lartë me shkallën e informimit për menaxhimin me mjetet komunale, me ç’rast mund të nxirret përfundimi se qyte- tarët më të informuar nuk dyshojnë fillimisht se ka korrupsion, por e kontestojnë përdorimin e mjeteve buxhetore për qëllime të tjera publike.
•• Shqiptarët etnik në përqindje më të lartë konsiderojnë se buxheti nuk shfrytëzohet në interes të qytetarëve. Qytetarët konsiderojnë se korrupsioni në vetëqeverisjen lokale më së shumti është i pranishëm gjatë punësimit (45.1%). Pastaj vijnë korrupsioni gjatë punës së shërbimeve të inspeksionit (25.7%) dhe korrupsioni gjatë ndarjes së furnizimeve pu- blike nga ana e komunës (22.0%). Perceptimi për ekzistimin e korrupsionit gjatë punësimit është më i lartë te shqiptarët etnik (54.0%), ndërsa banorët në komunat më të mëdha dhe në qytetin e Shkupit, për dallim nga ata që jetojnë në fshat, në përqindje më të lartë vëre- jnë korrupsion gjatë miratimit dhe ndryshimit të planeve urbanistike në komunë. •• Në komunat më të vogla, ku qytetarët kanë më tepër informata për punën e komunës, ata personalisht i njohin bartësit e funksioneve publike, por edhe realisht ka më pak hapësirë për keqpërdorim për shkak të resurseve të vogla që i kanë komunat, perceptimi për ekzis- timin e korrupsionit është dukshëm më i vogël. •• Kryetarët e komunave perceptohen si më të korruptueshëm (24.1%). Pastaj vijnë inspek- torët (17.7%) dhe administrata komunale (14.5%). Prandaj, mund të konstatоhet se ka 78 dyshim më të madh për korrupsion te institucionet te të cilat ka të koncentruar fuqi më të madhe ekzekutive dhe mundësi më të mëdha për sjellje të vendimeve me diskrecion. Këshilltarët në këshillat komunalë, që nuk kanë fuqi ekzekutive, në përqindje më të ulët (8.2%) perceptohen si të korruptueshëm. •• Në komunat e vogla dhe të mesme, kryetarët e komunave perceptohen si më të korrup- tueshëm, në krahasim me kryetarët e komunave më të mëdha. Nga ana tjetër, në komunat e mëdha, qytetarët korrupsion më të madh vërejnë te shërbimet e inspeksionit që do të thotë se në komunat ku nëpunësit nuk janë të kontrolluar në mënyrë të drejtpëdrejtë dhe të fuqishme nga kryetari i komunës dhe këshilli komunal, gjegjësisht ku ka mundësi për korrupsion në më tepër nivele, perceptimi për ekzistimin e korrupsionit është më i madh. •• 6.5% e të anketuarve kanë thënë se për të kryer ndonjë punë në komunë u janë kërkuar para, mall ose ndonjë lloj shërbimi tjetër, gjegjësisht se janë ballafaquar drejtpërdrejt me korrupsionin. 11% e shqiptarëve etnik janë përgjigjur se janë ballafaquar drejtpërdrejt me korrupsionin, ndërsa 7.1% e banorëve në komunat e mëdha kanë dhënë përgjigje të njëjtë. Pothuajse nga çdo i dhjeti qytetar (9.6%) që ka kërkuar ndonjë shërbim nga organet komu- nale janë kërkuar para ose ndonjë lloj tjetër shërbimi. •• 7.2% e të anketuarve kanë denoncuar deri te organet kompetente ndonjë paligjshmëri ose parregullsi që është në kompetencë të komunës, ndërsa madje 85% e tyre nuk kanë qenë të kënaqur nga veprimi i tyre. •• Në përgjithësi, qytetarët mendojnë se sot ka më pak korrupsion se sa në periudhën para dy vitesh, ndërsa 19,2% e tyre mendojnë se sot niveli i korrupsionit është më i madh.
79 Hulumtim për korrupsionin në vetëqeverisjen lokale
Bibliografia dhe hulumtimet e shfrytëzuara: •• http://www.icgg.org/downloads/contribution02_klitgaard.pdf •• TransparencyInternational: CorruptionPerceptionIndex 2011 •• http://www.transparency.org/cpi2011/in_detail •• Corruption in UK Local Government: The Mounting Risks. Transparency International UK, October 2013. •• Robert Klitgaard:Controlling Corruption, University of California Press: 1998. •• J. S. Nye, „Political Corruption: a Cost-Benefit Analysis“ in A. J. Heidenheimer, M. Johnston and V. LeVine, Political Corruption: a Handbook (New Brunswick NJ, Transaction, 1989). •• J. Heidenheimer, Political Corruption: A Handbook, Transaction Publishers, 1989. •• P. Heywood, Political Corruption: Problems and Perspectives. Political Studies, 45 •• Programi shtetëror për parandalimin dhe represionin e korrupsionit (2011 – 2015) •• http://www.dksk.org.mk/images/stories/pdf/drzavna%20programa/dprograma%20 26.12.11.pdf •• http://kapital.mk/MK/makedonija/96115/opshtinite_troshat_od_2_do_400_evra_po_ zhitel_na_javni_nabavki.asp •• http://www.politicalcorruption.net/2009/01/30/types-of-corruption-found-in-local-go- vernment/ •• http://www.theguardian.com/local-government-network/2013/oct/09/corruption-lo- cal-government-robert-barrington
80 II. ANALIZA KUALITATIVE TË MASAVE KUNDËR KORRUPSIONIT DHE IMPLEMENTIMI I PROGRAMIT SHTETËRORË PËR PARANDALIM DHE LUFTËS KUNDËR KORRUPSIONIT DHE ZVOGËLIMIT TË KONFLIKTIT TË INTERESIT 2011-2015:
1. Raport për masat kundër korrupsionit në sektorin privat 2. Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin politik 3. Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e vetëqeverijses lokale 4. Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e administratës publike 5. Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e shoqërisë civile 1. RAPORTI NGA ANALIZA KUALITATIVE TË MASAVE KUNDËR KORRUPSIONIT DHE IMPLEMENTIMIT TË PROGRAMIT SHTETËRORË PËR PARANDALIM DHE LUFTË KUNDËR KORRUPSIONIT DHE ZVOGËLIM TË KONFLIKTIT TË INTERESIT 2011-2015 NË SEKTORIN PRIVAT
Përgatiti: Аleksandar Nikollov
Shtator, 2013 Raport për masat kundër korrupsionit në sektorin privat
PËRMBLEDHJE Ky dokument është raport nga analiza cilësore e masave antikorruptive dhe nga zbatimi i “Pro- gramit shtetëror për parandalimin dhe represionin e korrupsionit dhe parandalimin dhe zvogëli- min e konfliktit të interesave 2011–2015” (Programi shtetëror) në pjesën e sektorit privat. Është i orientuar drejt problemeve të identifikuara në Programin shtetëror, me ç’rast nëpërmjet disa in- dikatorëve i vlerëson masat antikorruptive dhe zbatimin e Programit shtetëror, i përcakton anët e fuqishme dhe të dobëta të asaj që është bërë deri tani dhe jep rekomandime për avancimin e luftës kundër korrupsionit në sektorin privat. Qëllimi kryesor i kësaj analize është t’i ndihmojë Komisionit shtetëror për parandalimin e korrupsionit (KSHPK) në ndjekjen e zbatimit të Progra- mit shtetëror, përmirësimin e indikatorëve, konstatimin e problemeve të reja, përgatitjen e akti- viteteve të reja ose përshtatjen e aktiviteteve të parapara. KSHPK-ja luan rol kyç në luftën kundër korrupsionit si institucion që i identifikon mangësitë dhe fushat e rrezikshme, ku ka nevojë të punohet edhe më tutje, por edhe si institucion që vazhdimisht i avancon metodat për ndjekjen e zbatimit të Programit shtetëror, të bazuara jo vetëm në indikatorë kuantitativë, por edhe cilësor.
Në thelb, analiza merret me problemet që kanë të bëjnë me gjithë sektorin afarist, por, forma- lisht ajo është e orientuar kah ndëmarrjet që më shumë se gjysma janë në pronësi private. Pro- grami shtetëror trajton 4 probleme që ndërlidhen me korrupsionin dhe konfliktin e interesave në sektorin privat, edhe atë:
1. masat e pazhvilluara sa duhet për parandalimin e korrupsionit dhe përforcimin e integri- tetit të sektorit privat; 2. njohuritë e pamjaftueshme për korrupsionin dhe konfliktin e interesave në sektorin privat; 3. informimi i pamjaftueshëm për Ligjin për mbrojtje të konkurrencës dhe kapaciteti i pamjaf- tueshëm i Komisionit për mbrojtjen e konkurrencës (KMK) për zbatimin e ligjit; 4. transparenca e pamjaftueshme e sponsorimeve, prapa së cilës fshihet mundësia për kor- rupsion; Për tejkalimin e këtyre problemeve janë paraparë gjithsej 13 aktivitete, 14 indikatorë të aktivite- tit dhe 12 indikatorë të efektivitetit. Analiza cilësore parashtroi njëmbëdhjetë pyetje - indikatorë, të cila më shpesh janë të lidhura me aktivitetet e parapara në Programin shtetëror, por, ekzisto- jnë edhe raste kur ata identifikojnë ndonjë aspekt të problemit që duhet të merret parasysh në mënyrë plotësuese nga KSHPK-ja dhe faktorët e tjerë në sektorin privat.
Në lidhje me problemin 1 – masat e pazhvilluara sa duhet për parandalimin e korrupsionit dhe përforcimin e integritetit të sektorit privat, analiza përcaktoi katër pyetje – indikatorë për gjend- jen. Ligji për shoqatat tregtare parasheh dispozita solide për parandalimin dhe veprimin gjatë konfliktit të interesave, si dhe për parandalimin e korrupsionit. Prandaj, Programi shtetëror foku- sohet në masat vullnetare për parandalimin e korrupsionit dhe të konfliktit të interesave. Plani aksional në Programin shtetëror parasheh aktivitet për miratimin e kodeve të sjelljes për kryerje korrekte, të ndërgjegjshme dhe të drejtë të aktiviteteve afariste, për parandalimin e konfliktit të interesave dhe zbatimin e praktikave të mira në bashkëpunimin ndërmjet subjekteve private dhe atyre shtetërore. Edhe pse në vend ekzistojnë një sërë modelesh të kodeve të sjelljes, megjithatë ato nuk përmbajnë dispozita të veçanta për donacionet, sponsorimet dhe prokurimet publike – të cilat kanë rrezik të lartë për paraqitjen e korrupsionit dhe të konfliktit të interesave – ndërsa dispozitat për nxitjen e denoncimit të shkeljeve që kanë të bëjnë me kodin dhe për mbrojtjen e denoncuesve nuk janë të detajuara sa duhet. Anë tjetër e dobët është zbatimi, si dhe mbikëqyrja e tyre. Gjithashtu, nuk ekzistojnë simulime për zhvillimin e programeve të kompanive për respek- timin e ligjeve dhe dispozitave të tjera dhe të programeve për sjellje etike. Kontrolli i harmonizi-
84 mit me dispozitat, si funksion i brendshëm, është i detyrueshëm vetëm për disa subjekte afariste, për shembull për bankat dhe fondet investuese. Rregullativa ligjore e vendit, kërkon detyrimisht nga kompanitë që të kenë të dhëna për pronarët e tyre nominalë, por jo edhe për pronarët e fundit, dhe t’i dorëzojnë këto të dhëna, ndërsa bazat e të dhënave nuk mundësojnë kontrollim të thjeshtë dhe të shpejtë të pronësisë së fundit dhe të kontrollit të fundit mbi ndërmarrjet. Vetëm prej kompanive nga fusha të caktuara me rrezik të madh për larje të parave kërkohet të sigurojnë të dhëna edhe për pronësinë e fundit të klientëve të tyre. Nevojitet transparencë më e madhe për pranuesit e mjeteve publike, si dhe avancim i informimit dhe i mbikëqyrjes në sferën e kufizimit të angazhimeve të personave të mëparshëm zyrtar në sektorin privat. Rregullativa sa i përket raporteve financiare, revizionit dhe kontabilitetit, në segmente të caktuara, madje i tejkalon edhe standardet ndërkombëtare38, por ka nevojë për edukim më të madh në kuadër të këtyre profesioneve për mënyrat për parandalimin dhe zbulimin e korrupsionit.
Në lidhje me problemin 2 – njohuritë e pamjaftueshme për korrupsionin dhe konfliktin e inte- resave në sektorin privat, analiza përcaktoi tre pyetje – indikatorë për gjendjen. Në përputh- je me Programin shtetëror, KSHPK-ja nënshkroi memorandum bashkëpunimi për përkrahje të ndërsjellë39 me disa përfaqësues të sektorit afarist (odat ekonomike, klasterët dhe organizatat e punëdhënësve), i cili, në mes tjerash, ka të bëjë edhe me këmbimin e informatave që janë në dispozicion dhe me bashkëpunimin për të realizuar edukime dhe trajnime. Mungojnë dispozita të veçanta ligjore për ta nxitur denoncimin e dyshimeve për korrupsion dhe të aktiviteteve të tjera joligjore në sektorin privat dhe për mbrojtjen e personave që bëjnë denoncime të tilla, por, KSHPK-ja në bashkëpunim me Ministrinë e Drejtësisë, tashmë është duke punuar në përgatitjen e sistemit adekuat. Edhe përkundër asaj se me Programin shtetëror janë paraparë aktivitete adekuate, nuk janë mbajtur trajnime të veçanta për parandalimin e korrupsionit në sektorin pri- vat, ndërsa bashkëpunimi me këtë sektor zhvillohet në nivel të konsultimit dhe të informimit për masat antikorruptive, të cilat i inicon KSHPK-ja. Çështja e antikorrupsionit figuron në agjendën e sektorit afarist gjatë komunikimit me pushtetin, por, në përgjithësi, nuk është prioritet. Marrë në përgjithësi, sektori afarist nuk e nxit sa duhet ose nuk e përkrah sa duhet shoqërinë civile në luftën kundër korrupsionit. Çështja e korrupsionit dhe e antikorrupsionit në sektorin privat mbetet e pahulumtuar sa duhet.
Në lidhje me problemin 3 – informimin e pamjaftueshëm për Ligjin për mbrojtje të konkurrencës dhe kapacitetin e pamjaftueshëm të Komisionit për mbrojtjen e konkurrencës (KMK) për zbati- min e ligjit, analiza përcaktoi dy pyetje – indikatorë për gjendjen. Akoma ka nevojë për përforcim kadrovik dhe financiar të KMK-së, e kjo është detektuar edhe në Programin shtetëtor. KMK-ja ka mbajtur disa takime me përfaqësues të organeve të tjera për përforcimin e bashkëpunimit ndërinstitucional, por mbetet që në kohën që vjen, ato të rezultojnë me këmbim të shtuar të in- formatave. Është vërejtur informim i pamjaftueshëm edhe te organet kontraktuese edhe te sub- jektet afariste, në aspekt të kontratave të ndaluara, rolit të organeve kompetente dhe mundësive për parandalimin e korrupsionit, ndërsa për tejkalimin e kësaj gjendjeje janë përgatitur edhe dy udhëzues që u dedikohen organeve kontraktuese. Edhe përkundër asaj se është paraparë me Programin shtetëror, akoma nuk është ndryshuar neni 283 i Kodit penal. Dënimet e parapara në të për personat përgjegjës te personat juridik, e pengojnë vendosjen e një programi që do t’i motivonte ndërmarrjet t’i paraqesin rastet e karteleve dhe llojet e tjera të kontratave të nda- luara. Në edukimet që i mban Byroja për prokurime publike për organet kontraktuese, vërehet një përfaqësim i pamjaftueshëm i gjykatësve, që ndikon negativisht në cilësinë e procedurave gjyqësore që kanë të bëjnë me keqpërdorimet gjatë prokrimeve publike.
38 Për shembull, madje edhe shoqëritë me madhësi mesatare janë të obliguara të mbajnë kontabilitet sipas Standardeve ndërkombëtare për raportim financiar, në vend që t’i zbatojnë Standardet më të thjeshta ndërkombëtare për raportim financiar për ndërmarrjet e vogla dhe të mesme. 39 http://www.dksk.org.mk/images/stories/pdf/memor-pri-sek.pdf
85 Raport për masat kundër korrupsionit në sektorin privat
Në lidhje me problemin 4 – transparencën e pamjaftueshme të sponsorimeve, prapa së cilës fshihet mundësia për korrupsion, analiza përcaktoi dy pyetje – indikatorë për gjendjen. Plani aksional i Programit shtetëror parasheh katër aktivitete në këtë sferë, prej të cilave, deklarata e detyrueshme për konflikt të interesave dhe shpallja e detyrueshme e sponsorimeve, nga ana e komunitetit afarist, u vlerësuan si ngarkesë plotësuese në procedurën edhe ashtu të ndërlikuar për shfrytëzimin e stimulimeve tatimore që i ofron shteti. Sa i përket zgjidhjeve ligjore, analiza e vërtetoi nevojën për futjen e elementeve të detyrueshme antikorruptive në kontratat për dona- cion/sponsorim, por konstatoi se në këtë sferë mungojnë edhe dispozita të veçanta në modelet për kodet etike në sektorin privat. Përveç kësaj, është konstatuar edhe mungesë e obligimit ligjor për të mbajtur regjistër të donacioneve dhe të sponsorimeve në veprimtaritë publike, si dhe për të pasur bazë publike të të dhënave për donacionet dhe sponsorimet që janë si rezultat i stimu- limeve tatimore. Është vërtetuar se ka transparencë të pamjaftueshme në sektorin privat, në aspekt të donacioneve dhe të sponsorimeve që i jep ky sektor.
Rekomandime
Në bazë të analizës janë dhënë këto rekomandime të përgjithshme, të cilat janë shqyrtuar më detajisht në pjesën e konstatimeve të analizës dhe në pjesën e pasqyrës dhe të caktimit të prio- riteteve të rekomandimeve:
•• Problemi 1 – masat e pazhvilluara sa duhet për parandalimin e korrupsionit dhe përforcimin e integritetit të sektorit privat ᴏᴏ nxitje për zhvillimin dhe zbatimin e standardeve dhe të procedurave përkatëse për mbro- jtjen e integritetit të subjekteve nga sektori privat (prioriteti 1) ᴏᴏ krijimi i bazave të përditësuara të të dhënave për kontrollimin e pronësisë së fundit dhe të kontrollit të fundit mbi ndërmarrjet, dhe vënia e tyre në dispozicion (prioriteti 2) ᴏᴏ përforcimi i zbatimit të kufizimeve që kanë të bëjnë me aktivitetet e personave të mëparshëm zyrtar (prioriteti 1) ᴏᴏ avancimi dhe centralizimi i publikimit onlajn të personave nga sektori privat që kanë pra- nuar mjete publike në çfarëdo forme (për shembull, subvencione, ndihmë shtetërore, prokurime publike), vlera e tyre dhe për çfarë kanë qenë të dedikuara (prioriteti 2) •• Problemi 2 – njohuritë e pamjaftueshme për korrupsionin dhe konfliktin e interesave në sektorin privat ᴏᴏ Avancimi i bashkëpunimit ndërmjet organeve të rendit dhe subjekteve afariste (prioriteti 1) ᴏᴏ Nxitja e autoriteteve nga ana e sektorit privat për parandalimin dhe represionin e korrup- sionit (prioriteti 2) ᴏᴏ Bashkëpunimi me iniciativat antikorruptive të shoqërisë civile dhe përkrahja e tyre finan- ciare nga ana e sektorit privat (prioriteti 1) •• Problemi 3 – informimi i pamjaftueshëm për Ligjin për mbrojtje të konkurrencës dhe kapa- citeti i pamjaftueshëm i Komisionit për mbrojtjen e konkurrencës (KMK) për zbatimin e ligjit ᴏᴏ Avancimi i shkathtësive, potencialit kadrovik të organeve shtetërore dhe i mekanizmave për parandalimin dhe zbulimin e kontratave të ndaluara, në të cilat janë përfshirë ofruesit gjatë prokurimeve publike (prioriteti 1) ᴏᴏ Edukimi dhe përkrahja e mëtutjeshme e subjekteve afariste për rregullativën që ka të bëjë me mbrojtjen e konkurrencës dhe zbatimi i saj (prioriteti 2) 86 •• Problemi 4 – transparenca e pamjaftueshme e sponsorimeve, prapa së cilës fshihet mundësia për korrupsion ᴏᴏ avancimi i mekanizmave për integritet që t’i përfshijnë në mënyrë adekuate donacionet dhe sponsorimet (prioriteti 1) ᴏᴏ mbajtja e evidencës adekuate për donacionet dhe sponsorimet që janë rezultat i stimu- limeve tatimore (prioriteti 2)
HYRJE Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit (KSHPK) rregullisht e përcjell realizimin e aktiviteteve të “Programit shtetëror për parandalimin dhe represionin e korrupsionit dhe pa- randalimin dhe zvogëlimin e konfliktit të interesave 2011–2015” (Programi shtetëror). Për këtë qëllim përdor indikatorë të aktivitetit dhe indikatorë të efektivitetit.
Misioni i OSBE-së në Shkup realizon aktivitete disavjeçare në përkrahje të implementimit të Pro- gramit shtetëror. Në vitin 2012, Misioni bashkëpunoi me KSHPK-në për zhvillimin e metodolo- gjisë për vlerësim cilësor të aktiviteteve dhe të indikatorëve nga Programi shtetëror, me pilot analizë cilësore për sektorin e arsimit dhe sportit, me vlerësim të perceptimit të publikut për tre sektorë nga Programi shtetëror, si dhe me përforcim të kapaciteteve të KSHPK-së për zhvillimin e konceptit të integritetit dhe të evidencës elektronike të të dhënave. Në vitin 2013, KSHPK-ja e vazhdoi bashkëpunimin me Misionin e OSBE-së në Shkup, në kuadër të projektit “Promovimi i parimeve për qeverisje të mirë në zbatimin e politikës antikorruptive”. Kjo rezultoi me përkrahje për përgatitjen e analizës cilësore dhe realizimin e hulumtimit të mendimit publik për tre sektorë të rinj nga Programi shtetëror – sektorin privat, sektorin politik dhe vetëqeverisjen lokale.
Ky dokument është raport nga analiza e kryer cilësore në pjesën e sektorit privat. Edhe pse ana- liza, në thelb, merret me probleme që ndërlidhen me gjithë sektorin afarist, formalisht ajo është e orientuar kah ndërmarrjet që më shumë se gjysma janë në pronësi private. Megjithatë, kjo nuk duhet t’i pengojë organet shtetërore dhe ndërmarrjet që janë në pronësi të shtetit, që t’i përdo- rin njohuritë për avancim të mëtutjeshëm të integritetit të kompanive që janë pjesë e sektorit publik – në definicionin e tij më të gjerë. Në këtë drejtim, edhe KSHPK-ja duhet të vlerësojë se a ka nevojë të futet pjesë e veçantë në Programin shtetëror, që është e orientuar në mënyrë speci- fike kah ndërmarrjet që janë në pronësi të shtetit. Edhe përkundër asaj se rregullativa ligjore për subjektet afariste që janë në pronësi private, vlen edhe për ato që janë në pronësi shtetërore, këto të fundit kanë përgjegjësi më gjera, prandaj, për to vlejnë edhe mekanizma plotësuese rre- gullatore dhe dispozita plotësuese ligjore40.
Metodologjia e analizës është e bazuar në konceptin e Sistemit nacional për integritet të “Trans- parency International”, si dhe në dispozitat e Konventës së Kombeve të Bashkuara kundër kor- rupsionit, që kanë të bëjnë me sektorin privat. Problemet e shqyrtuara janë marrë nga Programi shtetëror. Nën çdo problem janë përcaktuar indikatorë për gjendjen dhe përparimin, si dhe re- komandime për përmirësimin e rezultateve. Me indikatorët vlerësohen tre aspekte, gjegjësisht kategori – (1) kapaciteti për funksionim i sektorit, i ndarë në dy nënkategori, që të mund të vlerë- sohen resurset institucionale dhe pavarësia, (2) udhëheqja vetanake, në kuptim të ekzistimit të transparencës dhe të mekanizmave për integritet, që paraqiten si dy nënkategori, (3) kontributi ndaj integritetit të gjithmbarshëm, i shprehur nëpërmjet nënkategorive të angazhimit të sektorit privat në politikën nacionale antikorruptive dhe të përkrahjes së iniciativave qytetare antikorrup- tive. Në kategorinë e udhëheqjes, metodologjia lejon përdorimin edhe të një nënkategorie - llo- 40 Për shembull, Ligji për parandalimin e korruptimit, në të cilin, përveç dispozitave që do të vlejnë për të gjitha shoqatat tregtare, ka edhe dispozita të veçanta për ndërmarrjet publike dhe personat e tjerë juridikë që disponojnë me kapital shtetëtor.
87 Raport për masat kundër korrupsionit në sektorin privat
garidhënies. Ajo është e lidhur me cilësinë e udhëheqjes korporative dhe mbikëqyrjen e tij, dhe në të ardhmen analiza mund të jetë më gjithëpërfshirëse, duke i përfshirë edhe këto aspekte.
Si burime të të dhënave u shfrytëzuan:
•• Analiza juridike – analiza e ligjeve relevante, akteve nënligjore dhe dokumente dhe raporte të tjera zyrtare. •• Intervista me burime kyçe të informatave, edhe atë me Odën Ekonomike të vendit, Konfede- ratën e Biznesit të vendit, Byronë për prokurime publike, Komisionin për mbrojtjen e konkur- rencës dhe Ministrinë për Drejtësi. Ftesa iu dërguan edhe Lidhjes së Odave Ekonomike të vendit dhe Odës Ekonomike të Maqedonisë Veriperëndimore. Në bazë të të dhënave të mbledhura, në qershor të vitit 2013, hulumtuesi përgatiti propo- zim-vlerësime për secilin indikator, edhe atë nga dy aspekte – de jure, sa i përket kornizës ligjore, dhe de facto, gjegjësisht gjendjes në praktikë. Përjashtim paraqet kategoria për kontributin ndaj integritetit të gjithmbarshëm, ku ka vetëm nga një notë për çdo indikator, gjegjësisht nota ka të bëjë edhe me kornizën ligjore edhe me gjendjen në praktikë. Gjatë vlerësimit të indikatorëve, për kornizën ligjore është përdorur shkalla në tre nivele prej 1 deri në 5, me ç’rast: 1 = jo (nuk ekziston korniza adekuate ligjore), 3 = pjesërisht, 5 = po. Për vlerësimin e gjendjes në praktikë është përdorur shkalla në pesë nivele prej 1 deri në 5, me ç’rast: 1 = në masë shumë të vogël, 2 = në masë të vogël, 3 = në masë të caktuar, 4 = në masë të madhe, 5 = në masë shumë të madhe.
Rezultatet u prezantuan para faktorëve relevantë dhe u verifikuan prej tyre, të cilët diskutuan për konstatimet dhe për vlerësimet në lidhje me pyetjet e indikatorëve, me qëllim që të verifikohen, të konfirmohen ose të plotësohen të dhënat dhe rezultatet. Në bazë të këtij verifikimi, bëhet edhe finalizimi i analizës.
Për t’i paraqitur në mënyrë më të qartë, notat e veçanta janë mbledhur, dhe mesi aritmetik është paraqitur në pjesën “Pasqyra e indekseve”, si notë e përgjithshme për çdo nënkategori, kategori dhe për gjithë shtyllën41 që ka të bëjë me sektorin privat. Në pjesën e njëjtë, notat e mbledhura janë shprehur edhe si përqindje e notës maksimale të mundshme. Megjithatë, duhet theksuar se, para së gjithash, kjo është analizë cilësore, kështu që notat e dhëna janë vetëm indikative.
Pas kësaj hyrjeje janë dhënë konstatimet e analizës, e më pas pasqyra e rekomandimeve dhe caktimi i prioriteteve të tyre, pasqyra e indekseve, si dhe lista e literaturës së shfrytëzuar.
41 Qasja e sistemit nacional për integritet e “Transparency International” i vlerëson “shtyllat” kryesore në sistemin për udhëheqje të mirë të një vendi. Njëra nga shtyllat ka të bëjë me sektorin privat.
88 KONSTATIME Problemi i korrupsionit dhe i konfliktit të interesave në sektorin privat në Programin shtetëror është përpunuar nëpërmjet katër problemeve:
1. masat e pazhvilluara sa duhet për parandalimin e korrupsionit dhe përforcimin e integri- tetit të sektorit privat; 2. njohuritë e pamjaftueshme për korrupsionin dhe konfliktin e interesave në sektorin privat; 3. informimi i pamjaftueshëm për Ligjin për mbrojtje të konkurrencës dhe kapaciteti i pamjaf- tueshëm i Komisionit për mbrojtjen e konkurrencës (KMK) për zbatimin e ligjit; 4. transparenca e pamjaftueshme e sponsorimeve, prapa të cilës fshihet mundësia për kor- rupsion Në këtë analizë cilësore janë parashtruar njëmbëdhjetë pyetje-indikatorë për problemet e lartëpërmendura. Këto pyetje-indikatorë, më shpesh, janë të lidhura në mënyrë të drejtpërdre- jtë me aktivitetet e parapara në Programin shtetëror, por ekzistojnë edhe raste kur identifikojnë ndonjë aspekt të problemit që duhet të merret parasysh në mënyrë plotësuese nga KSHPK-ja, organet tjera dhe faktorët e sektorit privat.
REZULTATET NGA ANALIZAT KUALITATIVE
Problemi / faktori i rrezikut 1: Masat e pazhvilluara sa duhet për parandalimin e korrupsionit dhe përforcimin e inte- gritetit të sektorit privat Arsyetimi: Në përputhje me Konventën e Kombeve e Bashkuara kundër korrupsionit, duhet të futen masa për parandalimin e korrupsionit dhe konfliktit të interesave në sektorin privat.
Institucioni: KSHPK-ja dhe organet e tjera relevante; odat ekonomike dhe orga- nizatat e punëdhënësve; Bursa për letra me vlerë e vendit Kategoria: Udhëheqja – mekanizmat për integritet
Pyetja-indikator: A nxitet zhvillimi dhe zbatimi i standardeve dhe i procedurave për mbrojtjen e integritetit të subjekteve nga sektori privat – duke i përfshirë edhe kodet e sjelljes për kryerje korrekte, të ndershme dhe të drejtë të aktiviteteve afariste dhe të aktiviteteve të të gjitha pro- fesioneve relevante – si dhe për pengimin e konfliktit të interesave dhe zbatimin e praktikave të mira komerciale ndërmjet subjekteve afariste, dhe gjithashtu edhe në raportet e tyre kontrak- tuese me shtetin?
Nota - de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
89 Raport për masat kundër korrupsionit në sektorin privat
Arsyetimi për notën e dhënë:
Në përputhje me nenin 12.2. (b) të Konventës së Kombeve të Bashkuara kundër korrupsionit, Plani aksional i Programit shtetëror parasheh aktivitet për miratimin e kodeve të sjelljes për kryerjen korrekte, të përgjegjshme dhe të drejtë të aktiviteteve afariste, për parandalimin e kon- fliktit të interesave, dhe për zbatimin e praktikave të mira, në bashkëpunim ndërmjet subjekteve private dhe atyre shtetërore.
Në vend ka së paku tre modele të përgjithshme të kodeve për etikë afariste42, një pjesë e të cilave janë përgatitur ose janë promovuar në bashkëpunim me shtetin:
•• “Kodi etik afarist” i promovuar nga Konferedata e biznesit të vendit dhe Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit; •• “Kodi i etikës dhe sjelljes afariste të shoqatave aksionare”,43 dhe “Kodi i etikës dhe sjelljes afa- riste për ndërmarrjet e vogla dhe të mesme”44 të përgatitura nga Transparency International dhe Oda Ekonomike e Maqedonisë Veriperëndimore. Bursa për letra me vlerë e vendit ka Kodin për udhëheqje korporative të shoqatave aksionare45 që janë të listuara në bursë. Ai është i detyrueshëm për shoqatat që janë të listuara në segmen- tin Super listimi, dhe ato janë të obliguara që njëherë në vit të dorëzojnë raport me deklaratë për atë se a i ka zbatuar kompania parimet dhe secilën dispozitë të Kodit, e për ato që nuk janë zbatuar të japë arsyetim se pse nuk e ka bërë këtë. Sektori joqeveritar, gjithashtu është aktiv në promovimin e kornizave për programe antikorruptive për subjektet afariste. Për shembull, në vitin 2010 është përkthyer dhe është publikuar në maqedonisht iniciativa e Transparency Inter- national, “Parimet afariste për luftën kundër mitës.”46
Megjithatë, modelet e përgjithshme të kodeve nuk përmbajnë dispozita të veçanta për dona- cionet dhe sponsorimet dhe për furnizimet publike – të cilat kanë rrezik të madh për paraqitjen e korrupsionit dhe të konfliktit të interesave – ndërsa dispozitat për nxitjen e denoncimit të shkeljeve që kanë të bëjnë me kodet, ligjet dhe mbrojtjen e denoncuesve nuk janë të detajuara sa duhet.
Ka edhe disa kode etike në nivel të degëve të veçanta ekonomike ose profesionit, si për shembull:
•• Kodi etik i ndërmjetësuesve për shitblerje të patundshmërive i Grupacionit të agjencive për patundshmëri pranë Odës Ekonomike të vendit •• Kodi etik i këshilltarëve që është promovuar nga Agjencia për përkrahjen e ndërmarrësisë; •• Kodi etik i specialistëve për marrëdhënie me publikun (PR), i Asociacionit për marrëdhënie me publikun i vendit; •• Kodi etik i anëtarëve të Shoqatës për marrëdhënie me publikun të vendit; •• Kodi për etikë profesionale të avokatëve, bashkëpunëtorëve profesionalë të avokatëve, dhe avokatëve praktikantë të Odës së avokatëve të vendit. 42 Në literaturë ndonjëherë bëhet dallim ndërmjet kodit të sjelljes dhe kodit etik. Gjatë kësaj, i pari më tepër ka të bëjë me definimin e rregullave për sjellje të pranueshme, ndërsa kodi etik më tepër fokusohet në përshkrimin e vlerave të përgjithshme, si dhe në përkrahjen e organizatës për zbatimin e këtyre vlerave në punën e përditshme. Për nevojat e këtij dokumenti, të dyja shprehjet konsiderohen sinonime. Për më tepër informata për dallimin ndërmjet këtyre dy instrumenteve shih p.sh. faqet 34–35 të: Towards a Sound Integrity Framework: Instruments, Processes, Structures and Conditions for Implementation, OECD, 2010. 43 http://www.transparency.org.mk/images/stories/eticki_kodeks_za_akcionerski_drustva.pdf 44 http://www.transparency.org.mk/images/stories/eticki_kodeks_za_mali_i_sredni_pretprijatija.pdf 45 http://www.mse.mk/Repository/UserFiles/File/Misev/Regulativa/Akti%20na%20berza/Kodeks_za_korporativno_ uprvuvanje.pdf 46 http://www.transparency.org.mk/images/stories/bpcb_macedonian_ver.pdf
90 Për disa kategori të caktuara të subjekteve afariste ekziston edhe obligim ligjor për përgatitjen dhe zbatimin e kodeve etike dhe futjen e kontrollit për harmonizim e punës me dispozitat. Në përputhje me nenin 93 të Ligjit për bankat, këshilli drejtues i bankës përgatit kod etik, ndërsa sipas nenit 100, personat me të drejta dhe përgjegjësi të veçanta janë të obliguar që rregullisht, çdo gjashtë muaj, të japin deklaratë me shkrim për ekzistimin ose mosekzistimin e konfliktit të interesave. Sipas nenit 99 të po këtij ligji, këshilli drejtues i bankës është i obliguar të emërojë person ose të organizojë shërbim për kontroll të harmonizimit të punës së bankës me dispozitat, me qëllim të identifikimit dhe të ndjekjes së rreziqeve nga mosharmonizimi i punës së bankës me dispozitat. Si rrezik i mosharmonizimit me dispozitat konsiderohet edhe rreziku nga masat e shqiptuara nga ana e Bankës Popullore, nga humbjet financiare dhe rreziku i reputacionit, si pa- sojë e lëshimeve në harmonizimin e punës së bankës me dispozitat. Për kontrollin e harmonizi- mit të punës së bankës me dispozitat dorëzohet raport mujor deri te këshilli drejtues dhe raport tremujor deri te këshilli mbikëqyrës. Për mospërmbushjen e këtyre obligimeve është paraparë gjobë për bankën, për personin përgjegjës dhe për personin me të drejta dhe autorizime të veçanta në bankë. Sipas nenit 21 të Ligjit për fonde investuese, shoqatat për udhëheqje me fon- det investuese duhet të miratojnë kod për sjellje etike në punë, si dhe rregullore për konfliktin e interesave. Sipas nenit 28, shoqatat për udhëheqje me fondet investuese duhet të kenë të punësuar person përgjegjës për kontroll të harmonizimit të punës së shoqatës me dispozitat. Për mospërmbushjen e këtyre obligimeve është paraparë gjobë për personin juridik dhe për personin përgjegjës të personit juridik, si dhe ndalesë e përkohshme për kryerjen e veprimtarisë së shoqatës.
Rregullativa e vendit, për dallim nga praktikat më të mira nga vendet e tjera, nuk mundëson në mënyrë eksplicite trajtim më të favorshëm të kompanive që kanë miratuar standarde dhe proce- dura për mbrojtjen e integritetit dhe për parandalimin e konfliktit të interesave. Për shembull, në SHBA janë paraparë47 tetë kritere minimale48 të programit organizativ për t’iu përmbajtur ligjeve dhe dispozitave të tjera, e gjithashtu edhe për sjellje etike, në bazë të të cilit, organizata mund të ketë të drejtë për sanksion të zvogëluar në qoftë dënohet.49 Gjithashtu, udhëzimet e përmen- dura rekomandojnë që gjykatat t’i obligojnë organizatat që janë të dënuara me dënim me kusht, të miratojnë program për t’iu përmbajtur ligjeve dhe dispozitave të tjera, si dhe program për sjellje etike. Më këto dy masa nxiten organizatat, duke i përfshirë edhe ndërmarrjet, të miratojnë programe të këtilla. Në Britaninë e Madhe, udhëzimi i ministrisë britaneze për drejtësi50 definon gjashtë parime për zhvillimin e programit efektiv për t’iu përmbajtur dispozitave kundër mitës. Ligji kundër mitës në Britaninë e Madhe51 i mbron kompanitë nga përgjegjësia penale në qoftë se kanë pasur procedura përkatëse, të dedikuara për parandalimin e mitës (sikurse ato që janë shënuar në udhëzimin e përmendur), mirëpo të cilat janë shkelur nga ndonjë i punësuar i tyre ose ndonjë person tjetër i lidhur me ta.52
Sipas nenit 28-a të Kodit penal të vendit, personi juridik është përgjegjës për veprën penale që e ka kryer ndonjë i punësuar ose përfaqësues i tij, me të cilën është realizuar përfitim i konsi- derueshëm material ose dikujt tjetër i është shkaktuar dëm i konsiderueshëm, nëse deri te ve- pra ka ardhur për shkak të lëshimit të mbikëqyrjes së detyrueshme të organit për administrim, organit udhëheqës ose organit mbikëqyrës. Kjo mund të vlejë edhe për raste të korrupsionit (për shembull, mitës), por paraqet një formulim implicit dhe shumë të kufizuar në krahasim me zgjidhjet që përdoren në SHBA dhe në Britaninë e Madhe. Kjo na çon te kriteret për sistemet 47 Federal Sentencing Guidelines for Organizations, United States Sentencing Commission, http://www.ussc.gov/ Guidelines/2012_Guidelines/index.cfm. 48 Gjenden në këtë link: http://www.ussc.gov/Guidelines/2012_Guidelines/Manual_HTML/8b2_1.htm. 49 Zvogëlimi i sanskionit për këtë arsye, në praktikë është i parealizueshëm kur bëhet fjalë prë rastet antitrust. 50 http://www.justice.gov.uk/downloads/legislation/bribery-act-2010-guidance.pdf 51 http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2010/23 52 Neni 7 i Ligjit parasheh vepër të re kundërligjore për subjektet afariste, të cilat nuk do të arrijnë ta parandalojnë personin të japë mitë në dobi të tyre.
91 Raport për masat kundër korrupsionit në sektorin privat
adekuate për mbikëqyrje të personave juridik. Gjithashtu, me nenin e njëjtë të ligjit, personi juridik është përgjegjës për veprën penale edhe në qoftë se organi për administrim, organi ud- hëheqës ose organi mbikëqyrës nuk e kanë penguar kryerjen e saj. Me këtë zvogëlohet stimulimi ligjor për personat juridik që të zhvillojnë sisteme adekuate për mbikëqyrje, për shkak se, pa marrë parasysh kualitetin e sistemeve të tilla, ata mund të jenë përgjegjës për një vepër të këtillë penale edhe vetëm për faktin se nuk e kanë penguar atë.
Sipas nenit 147 të Ligjit për furnizime publike, operatorët ekonomikë dorëzojnë deklaratë se në pesë vitet e fundit nuk u është shqiptuar vendim i plotëfuqishëm gjyqësor për pjesëmarrje në ndonjë organizatë kriminale, korrupsion, mashtrim ose larje parash. Në qoftë se është marrë ndonjë vendim i tillë gjyqësor, sipas nenit 146 të po këtij ligji, operatori ekonomik përjashtohet nga procedura për dhënien e kontratës për furnizim publik. Mund të konsiderohet se edhe dispo- zita e këtillë ndihmon në mënyrë indirekte që subjektet afariste të zhvillojnë sisteme për mbro- jtjen e integritetit.
Nota - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5
Arsyetimi për notën e dhënë:
Sipas një ankete relevante53, menaxherët e vendit japin notë mesatare për sjelljen etike të sub- jekteve afariste në raportet e tyre me kompanitë e tjera, nëpunësit shtetëror dhe politikanët. Është me rëndësi të theksohet se sa i përket këtij aspekti të klimës afariste, vendi është i ranguar më poshtë në raport me treguesit e tjerë dhe e zë vendin e 100-të në listën me 144 vende54.
Përkundër ekzistimit të llojeve të shumta të kodeve që kanë të bëjnë me biznesin në vend, është pikëpyetje se sa ato zbatohen në praktikë. Miratimi i një kodi etik në një kompani është hapi i parë për avancimin e sistemeve për integritet, por ai nuk do të japë rezultate në qoftë se kompa- nia nuk i kushton vëmendje edukimit të të punësuarve dhe aktorëve të tjerë sa i përket kodit dhe zbatimit të tij në punën e përditshme, në qoftë se nuk parashesh shpërblime dhe sanksione për respektimin ose mosrespektimin e tyre në politikat për burime njerëzore, në qoftë se nuk zhvillon kanale për dhënien e këshillave dhe parashtrimin e ankesave. E hapur është edhe çështja se sa modelet e kodeve përshtaten dhe pranohen nga kompanitë. Tre kodet e përgjithshme për etikë afariste që u përmendën më lartë nuk i nënshtrohen mekanizmave të veçantë për mbikëqyrje të zbatimit të tyre dhe për sanksionim të mospërputhjeve eventuale. Një pjesë e kodeve të de- gëve afariste, gjegjësisht kodeve profesionale, kanë të parapara organe që i shqyrtojnë rastet e mospërputhjeve të mundshme me dispozitat e kodeve, dhe të cilat kanë mundësi të propozojnë masa korrigjuese. Megjithatë, gjatë hulumtimit nuk u gjetën të dhëna të publikuara për aktivite- tin e këtyre organeve dhe për rezultatet e tyre në aspekt të sigurimit të respektimit të dispozitave të kodeve, që le çështje të hapura sa i përket funksionalitetit të tyre.
Kyçja e shtetit në zhvillimin dhe promovimin e kodeve të sjelljes55 dhe në masat e tjera të ngjashme, kontribuon në implementimin e tyre efektiv. Praktika të mira nga vendet e tjera të cilat mund t’i zbatojnë edhe organet tona shtetërore janë: dhënia e sqarimeve për përgjegjë-
53 Global Competitiveness Report 2012-2013, World Economic Forum, fq. 241. 54 Sipas hulumtimit të njëjtë, Shqipëria, Turqia, Kroacia dhe Mali i Zi, janë të ranguara më lartë në rajonin e Evropës Juglindore sa i përket kësaj çështjeje. 55 United Nations Convention against Corruption, article 12(2b).
92 sitë ligjore nga instrumentet e këtilla; dhënia e shembujve praktikë për çështje me të cilat mund të ballafaqohen të punësuarit në sektorin privat, e të cilat mund të përfshihen me instrumentet e këtilla; sqarimi i procedurave dhe dhënia e përkrahjes për sjelljen e drejtë dhe të pranueshme gjatë rasteve kur mund të paraqiten dilema te entitetet private; rekomandimi i doracakëve dhe i rregullave të zhvilluara nga institucionet ndërkombëtare56 që të shërbejnë si bazë për zhvillimin e kodeve vendore; publikimi i listave të kompanive që janë të obliguara t’i respektojnë parimet an- tikorruptive dhe i raporteve të tyre periodike në këtë sferë; nxitja e bashkëpunimit, transparencës dhe integritetit në disa degë ekonomike me rrezik të lartë, për shembull industria ekstraktuese, industria farmaceutike, ose ndërtimtaria; nxitja për miratimin e kodeve etike, pakteve për inte- gritet57, programeve për trajnim për integritet, procedurave për denoncimin e mashtrimit dhe të korrupsionit në mesin e subjekteve afariste private që pranojnë mjete publike (për shembull, subjektet afariste që kanë nënshkruar kontratë për furnizim publik).
Rekomandime
• Caktimi i standardeve minimale për programin organizativ për t’iu përmbajtur ligjeve dhe dis- pozitave të tjera, dhe për sjellje etike, në bazë të të cilit ndërmarrjet mund të kenë të drejtë për sanksion të zvogëluar për veprime të kryera kundërligjore.
•• Plotësimi i modeleve të kodeve etike dhe të kodeve për sjellje të mirë korporative me dispozita të detajuara për: ᴏᴏ parandalimin e korrupsionit gjatë donacioneve, sponsorimeve dhe furnizimeve publike; ᴏᴏ nxitjen për denoncimin e dyshimeve për korrupsion dhe aktiviteteve të tjera joligjore, fut- jen e procedurave dhe kanaleve për denoncim, mbrojtjen e personave që bëjnë denon- cime të tilla, dhe sanksione kundër hakmarrjes ose diskriminimit ndaj personave të tillë; ᴏᴏ sistemin për mbikëqyrje dhe respektim të kodeve në nivel të kompanisë, por edhe në nivel të degës ekonomike, rajonit ose ekonomisë. • Fushatë publike me përkrahje nga organet shtetërore për pranim më të madh të kodeve etike dhe të kodeve për udhëheqje të mirë korporative nga ana e subjekteve afariste, duke e përfshirë edhe publikimin e emrave të kompanive që kanë miratuar ndonjë kod të caktuar. Fushata duhet t’u kushtojë vëmendje të veçantë degëve ekonomike dhe aktiviteteve që kanë rrezik më të madh për korrupsion.
• Publikimi i mekanizmave për mbikëqyrje dhe respektim të kodeve dhe të rezultateve të arritura.
Institucioni: Ministria për ekonomi, Regjistri qendror, Depozituesi qendror i le- trave me vlerë, Bursa për letra me vlerë e vendit, Komisioni për letra me vlerë Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A duhet të kërkohet nga ndërmаrrjet të kenë të dhëna për personat juridik dhe fizik që e kanë pronësinë e fundit ose kontrollin e fundit mbi ndërmarrjet, ndërsa nga investuesit dhe të autorizuarit të dorëzojnë të dhëna për pronësinë e fundit dhe kontrollin e fundit mbi ndër- marrjet? 56 Për shembull “Good practice guide on internal controls, ethics and compliance” dhe “Principles on Corporate Governance” të OBEZH-it, “Rules of Conduct and Recommendations on Combating extortion and bribery” nga International Chamber of Commerce, “Business Principles for Countering Bribery” nga Transparency International, “Principles for Countering Bribery” nga “Partnering against Corruption Initiative” (PACI) nga World Economic Forum. 57 Pakti për integritet është marrëveshje ndërmjet organit kontraktues dhe bartësit të furnizimit që i definon disa rregulla dhe procedura anti-korruptive, duke përfshirë edhe sistem për mbikëqyrje. Resurse mund të gjenden në këtë ueb-faqe: http://www. transparency.org/whatwedo/tools/resources_about_integrity_pacts/3/
93 Raport për masat kundër korrupsionit në sektorin privat
Nota - de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetimi për notën e dhënë:
Neni 12.2.(c) i Konventës së Kombeve të Bashkuara kundër korrupsionit e potencon nevojën për zhvillimin e transparencës te subjektet e sektorit privat, duke e përfshirë edhe identifikimin e personave juridik dhe fizik që janë të përfshirë në pronësinë dhe udhëheqjen e ndërmarrjeve.
Rreziqet për korrupsion, konflikt të interesave dhe lloje të ndryshme të keqpërdorimeve janë më të mëdha në kushte kur nuk është transparent identiteti i personave që luajnë rol të rëndësishëm në themelimin e subjekteve afariste dhe në menaxhimin e tyre. Praktika në botë tregon se te rastet e mëdha korruptive, korporatat shfrytëzohen për t’u fshehur identiteti i personave fizik që janë të përfshirë në korrupsion.58 Sipas rekomandimeve të FATF-së të vitit 2012,59 vendet duhet të sigurojnë të dhëna për pronësinë e fundit60 të kompanive, të cilat duhet të vihe në dispozicion ose në nivel të kompanisë, ose në nivel të regjistrit të shoqatave tregtare.61
Programi shtetëror nuk e trajton këtë çështje, prandaj më poshtë është dhënë një pasqyrë e gjendjes, me qëllim që të vlerësohet se a ia vlen të zhvillohet një aktivitet përkatës në këtë sferë.
Sipas rregullativës që është në fuqi në vend, Regjistri qendror mban evidencë për pronarët no- minalë të shoqatave tregtare dhe personave të tjerë juridik.62
Sipas nenit 11 të Ligjit për parandalimin e larjes së parave dhe të ardhurave tjera nga vepra ndëshkuese dhe financimi i terrorizmit, institucionet financiare dhe disa kategori të tjera të per- sonave juridik63 duhet ta identifikojnë dhe ta vërtetojnë pronarin e fundit të klientit që është subjekt juridik. Kur nuk mund ta vërtetojnë identitetin e pronarit të fundit në ndonjë mënyrë tjetër, duhet të marrin deklaratë për pronar të fundit nga klienti, të cilën pastaj janë të obliguar ta vërtetojnë në bazë të të dhënave nga ”burime të pavaruara dhe të sigurta”.
Sipas nenit 67 të Ligjit për letra me vlerë, Depozituesi qendror i letrave me vlerë është i obliguar që në ditën e parë të punës të çdo muaji, në ueb-faqen e tij të publikojë listë të personave fizik dhe juridik që posedojnë mbi 5% të cilësdo qoftë klasë të letrave me vlerë në shoqatat aksionare, të cilat mbahen në Regjistrin e shoqatave aksionare me obligime të veçanta. Depozituesi publi- kon edhe arkiv të listave të këtilla64. Sipas nenit 158 të po këtij ligji, shoqatat aksionare që janë të regjistruara në Regjistrin e shoqatave aksionare me obligime të veçanta, janë të obliguara që në afat prej një ditë pune, deri te Komisoni për letra me vlerë të dorëzojnë raport, në qoftë se ka ndonjë informatë që ndikon në çmim – për shembull përfitim ose tjetërsim të mbi 5% të mjeteve
58 van der Does de Willebois, Emile; Halter, Emily M.; Harrison, Robert A.; Park, Ji Won; Sharman, J. C.. 2011. The Puppet Masters : How the Corrupt Use Legal Structures to Hide Stolen Assets and What to Do About It. © World Bank, fq. 17; https:// openknowledge.worldbank.org/handle/10986/2363 License: CC BY 3.0 Unported. 59 Rekomandimet e FATF-së nga muaji shkurt i vitit 2012, http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/recommendations/ pdfs/FATF_Recommendations.pdf 60 Pronësia nominale ka të bëjë me personat fizikë dhe juridikë që i posedojnë ose i kontrollojnë ndërmarrjet. Pronësia e fundit i vërteton edhe personat fizikë që qëndrojnë prapa ndonjë personi juridik që paraqitet si pronar nominal i ndonjë ndërmarrjeje, ose lidhjet ndërmjet personave fizikë dhe personave juridikë që mund të shfrytëzohen për kontroll të ndonjë ndërmarrjeje. 61 Shihni edhe propozimin e Komisionit Evropian për direktivën e katërt për parandalimin e larjes së parave “Proposal for a Directive on the prevention of the use of the financial system for the purpose of money laundering and terrorist financing”, COM/2013/045 final - 2013/0025 (COD). 62 Regjistri nuk i shënon ndryshimet në pronësinë e shoqatave aksionare pas themelimit të tyre. 63 Për shembull, ata që merren me shitblerje të patundshmërive, shitblerje të veturave, shërbime të revizionit dhe të kontabilitetit, shërbime notere, shërbime të avokaturës dhe shërbime të tjera juridike; shërbime konsultative; këshilltarë për investime dhe për tatime. 64 http://www.cdhv.mk/default-MK.asp?ItemID=81
94 të shoqatës aksionare, dorëheqje, shkarkim ose emërim të anëtarëve në organet udhëheqëse. Këtë raport, Komisoni e publikon në ueb-faqen e tij, ndërsa në afat prej pesë ditësh, shoqata duhet atë ta publikojë në një gazetë të përditshme. Sipas nenit 166-b, shoqatat aksionare dhe personat e tjerë juridik – emitues të letrave me vlerë, letrat e të cilëve me vlerë nuk listohen në bursë dhe nuk janë të regjistruara në Regjistrin e shoqatаve aksionare me obligime të ve- çanta për raportim, janë të obliguara që në ueb-faqen e bursës për letra me vlerë t’i publikojnë ndryshimet mbi 10% në strukturën pronësore, dhe ndryshimet në organet e administrimit dhe të udhëheqjes në afat prej dhjetë ditësh. Sipas nenit 38 të Rregullave për listim në Bursën e letrave me vlerë të vendit, shoqatat e listuara duhet të publikojnë njoftim për të gjitha ndryshimet në pronësi, gjatë të cilave disa pronarë kanë përfituar 5% të kapitalit aksionar me të drejtë vote, si dhe kur ata e kanë zvogëluar pjesëmarrjen e tyre. Megjithatë, të gjitha këto informata për të cilat ekziston obligim ligjor për raportim ose për publikim kanë të bëjnë me pronësinë nominale të shoqatave aksionare, por nuk është e thënë që ato t’i zbulojnë edhe personat fizik që qëndrojnë prapa personave juridik - pronarë të letrave me vlerë.
Nga ajo që u tha më lartë, mund të përfundojmë se rregullativa ligjore e vendit kërkon dety- rimisht nga kompanitë që të disponojnë, por edhe t’i dorëzojnë të dhënat për pronarët e tyre nominalë, por më shpesh, jo edhe për pronarët e fundit. Regjistri i shoqatave tregtare dhe i per- sonave të tjerë juridik, gjithashtu është i kufizuar vetëm në mbajtjen e të dhënave për pronësinë nominale. Vetëm nga kompanitë që merren me veprimtari të caktuara me rrezik të lartë për larje parash, të definuara me Ligjin për parandalimin e larjes së parave dhe të ardhurave tjera nga vepra ndëshkuese dhe financimi i terrorizmit, kërkohen të mblidhen të dhëna edhe për pronë- sinë e fundit të klientëve.
Gjithashtu, ekzistojnë edhe mekanizma për përforcimin e kontrollit mbi subjektet afariste, që, pavarësisht nga pronësia mund të shfrytëzohen nga ndonjë person fizik, ose nga ndonjë person fizik që vepron nëpërmjet ndonjë personi juridik, për realizimin e kontrollit efektiv mbi kom- panitë. Për shembull, Ligji për shoqatat tregtare me nenet 392, 392-b dhe 392-c mundëson që aksionerët të mund të përfaqësohen nga ndonjë person i autorizuar në kuvendin e aksionarëve. Një person i autorizuar mund të përfaqësojë më tepër aksionarë, ndërsa kompanitë janë të obli- guara të ruajnë të dhëna për autorizimet e dhëna për kuvende të caktuara të aksionarëve. Më parë ligji i kufizonte autorizimet e këtilla që të vlejnë vetëm për një kuvend të aksionarëve, por me ndryshimet e vitit 2011, autorizimi i dhënë mund të vlejë edhe deri në dy vjet. Me këtë, është shtuar rreziku që autorizimet e aksionarëve të shfrytëzohen si mekanizëm i rëndësishëm për për- forcimin e kontrollit mbi subjektet afariste. Aksionarët janë të obliguar t’i njoftojnë shoqatat për autorizimet e këtilla, por përveç për shoqatat që janë të listuara në bursë dhe për ato me obli- gime të veçanta për raportim, për këtë nuk është paraparë ndonjë afat i detyrueshëm, kështu që në praktikë, shoqata mund të marrë informata për autorizimet e dhëna, pak para se të mbahet kuvendi i aksionarëve.
Nota - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5
95 Raport për masat kundër korrupsionit në sektorin privat
Arsyetimi për notën e dhënë:
Bazat ekzistuese të të dhënave me të cilat disponojnë organet shtetërore mundësojnë verifikim të thjeshtë dhe të shpejtë të pronësisë nominale, por jo edhe të pronës së fundit dhe të kontrollit të fundit mbi ndërmarrjet. Të dhënat për pronësinë nominale janë në dispozicion për publikun në bazë të kërkesave individuale deri te Regjistri qendror65, ndërsa për qasje në secilën infor- matë paguhet kompensim prej 256 denarësh. Megjithatë, gjendja në këtë sferë nuk është shumë e mirë as në pjesën tjetër të Evropës. Sipas një studimi të paradokohshëm, ku janë përfshirë 34 vende evropiane në mesin e të cilave është edhe vendi66, vetëm në katër prej tyre67, entitetet që janë të obliguara t’i regjistrojnë subjektet afariste mundësojnë qasje të publikut në të dhënat për pronarët e fundit, ndërsa në dy vende të tjera, regjistrat disponojnë me të dhëna të këtilla, por nuk i publikojnë ato.68
Nga ana tjetër, është diskutabil fakti se institucionet financiare dhe kategoritë e tjera të parapara të subjekteve juridike69, a bëjnë dhe si e bëjnë verifikimin në bazë të “burimeve të pavaruara dhe të sigurta”, të deklaratave të klientëve për pronarët e fundit që kanë mbi 25% të pronësisë ose të kontrollit. Kjo vlen veçanërisht kur kihet parasysh se me lartë u theksua se nuk ekzistojnë bu- rime të tilla për verifikimin e pronarit të fundit, së paku jo për pjesën më të madhe të personave juridik, kështu që është vështirë të zbatohet ky obligim i ligjit. Gjithashtu, ky sistem funksionon në bazë të premisës se klienti në të ardhmen do të njoftojë për ndryshimin e pronarëve të fun- dit, gjegjësisht do ta përditësojë deklaratën e dhënë më parë, gjë që është paraparë si obligim në vërejtjet për deklaratat për pronarin e fundit që i shfrytëzojnë institucionet financiare. Është pikëpyetje se a ua sqarojnë institucionet financiare këtë obligim klientëve dhe sa e bëjnë këtë gjatë plotësimit ose dorëzimit të deklaratave për pronar të fundit.
Rekomandimi
Krijimi i bazave të përditësuara të të dhënave për verifikim të thjeshtë, të shpejtë dhe të sigurt të pronësisë së fundit dhe të kontrollit të fundit mbi ndërmjarrjet, dhe vënia e tyre në dispozicion për organet relevante shtetërore dhe palët e interesuara.
Institucioni: Komisioni për mbrojtjen e konkurrencës, KSHPK-ja, Agjencia për përkrahje financiare të bujqësisë dhe zhvillimit rural Kategoria: Kapaciteti – pavarësia
Pyetja-indikator: A ekzistojnë masa preventive për keqpërdorimin e procedurave që i rregullojnë bizneset, duke i përfshirë edhe procedurat që kanë të bëjnë me subvencionet dhe lejet që jepen nga ana e shtetit për aktivitete komerciale?
Nota - de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
65 Të dhëna të përditësuara për pronësinë nominale për shoqatat aksionare mban Depozituesi qendror i letrave me vlerë. 66 The identification of beneficial owners in the fight against money laundering, Final Report of Project BOWNET – Identifying the Beneficial Owner of legal entities in the fight against money laundering; http://www.bownet.eu/materials/BOWNET.pdf 67 Estonia, Italia, Romania, Sllovenia. 68 Faqja 60 e studimit të përmendur. 69 Të definuara me Ligjin për parandalimin e larjes së parave dhe të ardhurave tjera nga vepra ndëshkuese dhe financimi i terrorizmit.
96 Arsyetimi për notën e dhënë:
Neni 12.2. (d) i Konventës së Kombeve të Bashkuara kundër korrupsionit e përmend paranda- limin e keqpërdorimit të procedurave që i rregullojnë subjektet private, ndërsa neni 12.2 (е) e përmend parandalimin e konfliktit të interesave duke i kufizuar angazhimet e personave të mëparshëm zyrtarë në sektorin privat. Përvojat botërore flasin se dhënia e subvencioneve dhe e lejeve për aktivitete të caktuara komerciale, kryerja e mbikëqyrjes dhe e kontrollit, si dhe fushat e tjera ku shteti intervenon në jetën ekonomike dhe në sektorin privat, janë të ekspozuara ndaj korrupsionit ose ndonjë keqpërdorimi tjetër. Keqpërdorimet e këtilla mund të manifestohen edhe nëpërmjet “trajtimit më të favorshëm”, të paarsyetuar, të disa subjekteve afariste nga or- ganet rregullatore ose dhënies së informatave të ndjeshme për tregun, me të cilat disponojnë organet rregullatore, e si kundërshpërblim atyre t’u premtohet punësim i mëvonshëm, angazhim me honorar, fitim i pronësisë te subjekti afarist që i është nënshtruar rregullacionit ose ndonjë lloj dobie tjetër.
Programi shtetëror nuk e trajton këtë çështje, prandaj më poshtë është dhënë një pasqyrë e gjendjes me qëllim që të vlerësohet se a ia vlen të zhvillohet një aktivitet përkatës në këtë sferë.
Neni 17 i Ligjit për parandalimin e konfliktit të interesave parasheh ndalesë trevjeçare për punë- sim në sektorin privat të personave zyrtarë nga sektori publik, si dhe për përfitim të aksioneve gjegjësisht pjesëve të subjektit juridik, në qoftë se bëhet fjalë për subjekte te të cilat është kryer mbikëqyrje ose me të cilat është vendosur çfarëdo qoftë raporti kontraktual gjatë kryerjes së au- torizimeve ose obligimeve zyrtare. Ekziston edhe kufizim dyvjeçar për përfaqësimin e subjekteve juridike, nëse personi zyrtar më parë ka qenë i përfshirë në marrjen e vendimit për ndonjë lëndë që ka të bëjë me ato subjekte. Është paraparë gjobë për personat zyrtarë, personat fizik dhe juridik që do të veprojnë në kundërshtim me këto dispozita.70 Kufizimi i këtillë kohor prej dy deri në tre vjet për aktivitetet e personave të mëparshëm zyrtarë, si duket është i rreptë, veçanërisht nëse krahasohet me konstatimin se në shembuj të tjerë të njohur në botë, pranohet një kornizë prej një deri në dy vjet – edhe pse ekzistojnë edhe vende me kufizime deri në pesë vjet.71 Sipas ne- nit 20-c të po këtij ligji, nëse personi zyrtar në afat prej tre vjetësh punësohet në ndonjë shoqatë tregtare ose në ndonjë person tjetër juridik në sektorin privat, është i obliguar që në afat prej 30 ditësh, për këtë ta njoftojë Komisionin shtetëror për parandalimin e korrupsionit. Ligji nuk para- sheh një obligim të këtillë gjatë angazhimit të personave të mëparshëm zyrtarë si këshilltarë me honorar ose nënkontraktues, por kjo sferë është e përfshirë me Kodin etik të nëpunësve shtetëror. Në fakt, sipas nenit 9, paragrafi 4 të Kodeksit, nëpunësi shtetëror nuk guxon të pranojë bash- këpunim me persona fizik ose juridik që kanë ose kanë pasur interes ekonomik nga vendimet ose aktivitetet e organit në “të cilin ai ka qenë i punësuar në tre vitet e fundit”72. Neni 7 i Kodit etik të nëpunësve shtetëror dhe neni 10 i Kodit etik të nëpunësve publik i obligon nëpunësit ta sigurojnë fshehtësinë e nevojshme dhe mbrojtjen adekuate të informatës që e kanë kuptuar në bazë të pozitës së tyre në administratë. Neni 15 i Kodit etik të nëpunësve publik ndalon përdorimin për përfitim personal të informatave të cilat nëpunësi publik i ka kuptuar gjatë punës. Formulimet në Kodin etik të nëpunësve shtetëror dhe në Kodin etik të nëpunësve publik, si duket janë mjaft të gjera që ta përfshijnë edhe shmangien e përdorimit të informatave të brendshme (ang. insider information) në dëm të punëdhënësit të mëparshëm ose në dëm të konkurrentëve. Në qoftë
70 Neni 31-а i Ligjit për parandalimin e konfliktit të interesave. 71 OECD (2010), Post – Public Employment: Good Practices for Preventing Conflict of Interest, OECD Publishing, faqet 68–69. http://dx.doi.org/10.1787/9789264056701-en. 72 Formulimi “organi në të cilin ai ka qenë i punësuar në tre vitet e fundit” mund të interpretohet në, së paku, dy mënyra. Mund t’i përfshijë të gjithë nëpunësit shtetërorë, të cilët, kurdoqoftë gjatë tre viteve të fundit kanë qenë të punësuar në organin përkatës, ose, nëse kuptohet tekstualisht, mund t’i përfshijë vetëm nëpunësit shtetërorë, të cilët, gjatë gjithë tre viteve të fundit kanë qenë të punësuar në organin përkatës. Edhe pse, si duket qëllimi i Ministrisë për shoqëri informatike dhe administratë, e cila e ka përpiluar propozim-tekstin e ligjit, ka qenë më i afërt me mënyrën e parë të interpretimit, megjithatë, ky joprecizitet mund të shkaktojë huti, e madje edhe përpjekje për keqpërdorim.
97 Raport për masat kundër korrupsionit në sektorin privat se veprojnë në kundërshtim me dispozitat e përcaktuara me kodet, nëpunësit kanë përgjegjësi disiplinore73, kështu që mungon mekanizmi për sanksionimin e shkeljes së dispozitave që vlejnë pas përfundimit të marrëdhënies së punës në shërbimin shtetëror ose publik.74 Gjithashtu, në Ligjin për nëpunësit shtetëror dhe në Ligjin për nëpunësit publik është paraparë se nëpunësit e kryejnë punën pa u udhëhequr në këtë rast nga interesat personale financiare dhe pa i keqpër- dorur autorizimet dhe statusin që e kanë.75 Pastaj, nëpunësi shtetëror është i obliguar ta ruajë informatën shtetërore dhe atë të klasifikuar – obligim ky që zgjat deri në tre vjet pas përfundimit të shërbimit.76 Dispozitë të ngjashme përmban edhe Ligji për nëpunës shtetëror.77 Me ligj nuk është paraparë kompensim për personat e mëparshëm zyrtarë në qoftë se të gjitha këto ndalesa dhe kufizime, atyre u pamundësojnë të fitojnë të ardhura adekuate. Megjithatë, me Ligjin për rrogë dhe kompensime të tjera për deputetët dhe personat e tjerë të zgjedhur dhe të emëruar, është paraparë mundësia që deputetët, funksionarët dhe punëtorët udhëheqës, të marrin rrogë në afat prej tre deri në tetëmbëdhjetë muaj pas përfundimit të funksionit.78
Bëhet fjalë për harmonizim të plotë të rregullativës për kontrollin e ndihmës shtetërore me legjis- lacionin e BE-së.79
Nota - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5
Arsyetimi për notën e dhënë:
Sipas sondazhit të menaxherëve që është realizuar për nevojat e Raportit global për konkur- rencën80, në vend nuk është i shprehur në masë të madhe keqpërdorimi i mjeteve publike si pasojë e korrupsionit, jo vetëm në krahasim me indikatorët e tjerë të klimës afariste në vend, por edhe në krahasim me rezultatet e vendeve të tjera81. E njëjta mund të thuhet edhe për shpeshtë- sinë e pagesave të parregullta dhe për mitën – në mes tjerash edhe gjatë marrjes së lejeve nga shteti82 – ndërsa në masë më të vogël edhe për favorizimin gjatë marrjes së vendimeve sa i për- ket politikave dhe ndarjes së kontratave nga ana e organeve të administratës shtetërore dhe nga organet rregullatore83.
73 Neni 1, paragrafi 3 i Kodit etik për nëpunësit shtetërorë dhe i Kodit etik për nëpunësit publikë. 74 Derisa të mos sigurohet mekanizëm për kompensimin e fitimit të humbur për shkak të respektimit të kufizimeve, që do të vlente për të gjithë personat e mëparshëm zyrtarë, e jo vetëm për një pjesë të tyre, autori nuk rekomandon përforcimin e sanksioneve të parapara për mosrespektimin e dispozitave. Një pasqyrë e mekanizmave për sanksionimin e personave zyrtarë dhe të subjekteve nga sektori privat që kanë bërë shkelje të kufizimeve, mund të gjendet në faqet 82–85 të OBEZH-it (2010), Post - Public Employment: Good Practices for Preventing Conflict of Interest, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/9789264056701-en. 75 Në nenin 18 të Ligjit për nëpunësit shtetërorë dhe nenin 24 të Ligjit për nëpunësit publikë. 76 Neni 20 i Ligjit për nëpunësit shtetërorë. 77 Shih nenin 11 të Ligjit për nëpunësit publikë. 78 Neni 19 i Ligjit për rrogë dhe kompensime të tjera për deputetët në Kuvendin e vendit dhe personat e tjerë të zgjedhur dhe të emëruar në vend. 79 Raporti vjetor i Komisionit për mbrojtjen e konkurrencës për vitin 2012, fq. 26; Programi nacional për miratimin e legjislacionit të BE-së, revizioni i vitit 2013, fq. 94. 80 Global Competitiveness Report 2012-2013, World Economic Forum, fq. 241. 81 Sipas hulumtimit të njëjtë, vetëm Mali i Zi është ranguar më mirë se Maqedonia në rajonin e Evropës Juglindore sa i përket kësaj çështjeje. 82 Sipas hulumtimit të njëjtë, Maqedonia është ranguar më mirë në rajonin e Evropës Juglindore sa i përket kësaj çështjeje. 83 Sipas hulumtimit të njëjtë, Bosnja dhe Hercegovina, Turqia dhe Mali i Zi janë ranguar më mirë se Maqedonia në rajonin e Evropës Juglindore sa i përket kësaj çështjeje.
98 Në aspektin e dhënies së lejeve, si shembull i mirë mund të përmendet ndarja e lejeve për trans- port ndërkombëtar CЕМТ/KЕМТ84. Ky proces, i cili tashmë tetë vite realizohet publikisht dhe në mënyrë elektronike, është pranuar nga shfrytëzuesit e lejeve, gjegjësisht transportuesit, gjë që ofron transparencë dhe me të minimizohen mundësitë për ndikimin e faktorit njeri gjatë zgjedh- jes së firmave që marrin leje, si dhe mundësia për korrupsion.
Komisioni për mbrojtjen e konkurrencës ka numër më të madh të vendimeve për ndihmë sh- tetërore që janë sjellë në vitin 2011 në krahasim me vitin 201085, ndërsa në vitin 2012 ka rritje të numrit të kërkesave për mendime dhe të njoftimeve-notifikimeve të dorëzuara për ndihmë shtetërore që vijnë nga ana e ministrive.86 Te një pjesë e ndihmës së ndarë shtetërore për sekto- rin privat nuk publikohet vlersa e saj. Sipas Raportit vjetor të Komisionit për mbrojtjen e konkur- rencës për vitin 2012, “nuk ekziston [gjithmonë87] mundësia të vendosen shuma parash”, për shkak se përfitimet që parashihen me Ligjin për zonat industriale zhvillimore teknologjike për investitorët, nuk përfshijnë gjithmonë grante, por kanë të bëjnë edhe me stimulime tatimore dhe lirim nga pagimi i tatimeve. Kontrollimi i vendime të marra për ndihmën e ndarë shtetërore, tregon se më shpesh nuk publikohet lartësia e stimulimeve tatimore ose doganore. Madje edhe në rastet kur ndihma konkrete ka përfshirë grante të dedikuara për investitorët, shuma e tyre nuk është publikuar çdoherë. Sipas raporteve mediatike, “bëhen përjashtime shikuar nga aspekti i negociatave, që qeveria të mos vihet në pozitë që të detyrohet të gjithëve t’u ofrojë ndihmë të njëjtë që të vijnë të investojnë në vend”88. Edhe pse ky qëndrim është i arsyeshëm, kjo praktikë mund të krijojë përshtypje se nuk ka transparencë në harxhimin e mjeteve publike, dhe mundë të çojë në rrezik të shtuar për korrupsion.
Është pozitive që Agjencia për përkrahjen financiare të bujqësisë dhe zhvillimit rural ka publikuar listë të shfrytëzuesve që e kanë keqpërdorur ndihmën financiare89. Megjithatë, në atë listë gjen- den vetëm dy persona fizik, në kushte kur vetëm në vitin 2012, ndihma financiare për bujqë- sinë dhe zhvillimin rural ishte programuar të jetë rreth 120 milionë euro. Në vende të tjera, për shembull në Sllovaki, kërkohet edhe publikimi onlajn i personave që kanë marrë ndonjë lloj sub- vencioni, vlera e tij, si dhe të dhëna për mënyrën e përzgjedhjes së tyre.90 Bashkimi Evropian ka krijuar sistem onlajn, ku mund të ndiqen pranuesit e granteve dhe personat që kanë nënshkruar marrëveshje me BE-në në bazë të procedurave për furnizime publike.91 Në këtë kuptim, është për t’u përshëndetur fakti që në në sistemin elektronik të furnizimeve publike është futur një funksionalitet i ri – publikimi i njoftimeve për kontratat e realizuara. Nëpërmjet tij mundësohet paraqitja e realizimit real të kontratave për furnizime publike, me çka organet kontraktuese do të mund të bëjnë korrigjim të vlerës fillestare të njoftimit për kontratën e nënshkruar. Megjithatë, shfrytëzimi i këtij funksionaliteti është opcional, gjegjësisht i është lënë vullnetit të mirë të orga- neve kontraktuese që të bëjnë një njoftim të tillë.
Në aspekt të zbatimit të dispozitave për kufizimin e punësimit të personave zyrtarë në ndonjë shoqatë tregtare ose në ndonjë person tjetër juridik në sektorin privat, në raportet vjetore të Komisionit shtetëror për parandalimin e korrupsionit për vitet 2011 dhe 2012, nuk theksohet se komisioni ka marrë njoftim për ndonjë punësim të këtillë, në përputhje me nenin 20-c të këtij
84 European Conference of Ministers of Transport (ECMT) / Conférence européenne des ministres des Transports (CEMT). 85 European Commission 2012 Progress Report, fq. 33. 86 Raporti vjetor i Komisionit për mbrojtjen e konkurrencës për vitin 2012, faqe 32. 87 Vërejtje e autorit. 88 “Cilat kompani marrin ndihmë shtetërore dhe për çka?!”, magazina Kapital, 20 shtator 2013, http://www.kapital.mk/MK/ magazin/96717/koi_kompanii_dobivaat_drzhavna_pomosh_i_za_shto_!.aspx 89 http://www.pa.gov.mk/Root/mak/_docs/Black_list_15032013.pdf (qasur më 27.05.2013). 90 Shih: Recent Slovak Anti-corruption Measures, Transparency International Slovakiа, 2012; http://www.transparency.sk/wp- content/uploads/2010/01/Gov-anticorruption-measures_Kurian.pdf (qasur më 27.05.2013). 91 http://ec.europa.eu/contracts_grants/beneficiaries_en.htm
99 Raport për masat kundër korrupsionit në sektorin privat
ligji, ose se ka marrë njoftim se ndonjë person zyrtar ka përfituar aksione, gjegjësisht pjesë të subjektit juridik mbi të cilin ka kryer kontroll. Fakti që ligjërisht nuk është paraparë kompensim gjatë gjithë periudhës sa zgjat ndalesa për të gjithë personat e mëparshëm zyrtarë, në qoftë se ndalesa u pamundëson të ardhura adekuate për shkak të pamundësisë për punësim te ndonjë person juridik ose për përfaqësim të ndonjë personi juridik gjatë periudhës relativisht të gjatë sa është paraparë ndalesa, krijon rrezik të lartë për shkeljen e ndalesës së këtillë. Në kushte kur ekziston një rrezik i tillë dhe kur është i madh numri i personave zyrtarë që janë përfshirë me këtë ligj92 – e kur megjithatë mungon dorëzimi i njoftimeve të këtilla – duhet të përforcohet mbikëqyrja në këtë sferë.
Rekomandime
•• Përforcimi i zbatimit të kufizimeve që kanë të bëjnë me aktivitetet e personave të mëparshëm zyrtarë ᴏᴏ Zhvillimi i një mekanizmi për kontrollin e përmbushjes së neneve 17 dhe 20-c të Ligjit për parandalimin e konfliktit të interesave (për shembull, duke zhvilluar një bazë të dhënash me organet që rregullojnë degë të caktuara ekonomike dhe të punësuarit në to, që kanë autorizime dhe obligime të caktuara rregullatore, dhe duke i krahasuar automatikisht të dhënat që gjenden në këtë bazë me të dhënat për të punësuarit e rinj nga evidenca e Ag- jencisë për punësim të vendit, ose me të dhënat për ndryshimin e pronësisë së aksioneve nga Depozituesi qendror i letrave me vlerë). ᴏᴏ Komunikimi i kufizimeve që kanë të bëjnë me aktivitetet e personave të mëparshëm zyrtarë nëpërmjet informimit për kufizimet (duke e përfshirë edhe njoftimin formal të personave të rinj zyrtarë për kufizimet dhe përkujtimi për kufizimet i personave zyrtarë të cilëve u përfundon shërbimi gjatë pranim-dorëzimit të detyrës ose nëpërmjet letrës), këshillimit (duke e përfshirë edhe dhënien e këshillave kur do të kërkohet kjo, qarkoret vjetore, programet për trajnim për integritetin e personave zyrtarë dhe për sektorin pri- vat), dhe përfshirjes së kufizimeve në dokumentet formale që kanë të bëjnë me sektorin privat (për shembull, në dokumentacionin për tenderë dhe në kontratat për furnizime publike). •• Avancimi dhe centralizimi i publikimit onlajn të personave nga sektori privat që kanë pranuar ndonjë lloj të mjeteve publike (për shembull subvencione, furnizime publike), shuma e pra- nuar dhe për çfarë qëllimi.
Institucioni: Ministria për financa, organizatat relevante profesionale, odat eko- nomike dhe organizatat e punëdhënësve Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A i nënshtrohen ndërmarrjet private kontrollit të mjaftueshëm të brendshëm revizor dhe a mbajnë kontabilitet përkatës, si dhe a u nënshtrohen raportet financiare, procedu- rave përkatëse për revizion të jashtëm?
92 Si shembull për atë se si mund të përpilohen përjashtimet nga kufizimet që e marrin parasysh fuqinë e personit të mëparshëm zyrtar për të ndikuar mbi vendimet që janë marrë, si dhe mundësitë që i ka pasur për qasje në të dhënat e ndjeshme, shih shembullin e Kanadasë në faqen 80 të OBEZH-it (2010), Post-Public Employment: Good Practices for Preventing Conflict of Interest, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/9789264056701-en.
100 Nota - de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetimi për notën e dhënë:
Neni 12.2. (f) i Konventës së Kombeve të Bashkuara kundër korrupsionit e potencon nevojën e ndërmarrjeve private, duke e marrë parasysh edhe strukturën dhe madhësinë e tyre, që t’i nënshtrohen kontrollit të mjaftueshëm të brendshëm revizor, i cili do të ndihmonte në paranda- limin dhe zbulimin e korrupsionit, ndërsa raportet e obligueshme financiare të atyre ndërmarr- jeve t’u nënshtrohen procedurave përkatëse të revizionit.
Në Programin shtetëror nuk ekzsitojnë aktivitete të veçanta që lidhen me këtë indikator, prandaj analiza është orientuar drejt shqyrtimit të nevojës për zgjerimin e aktiviteteve.
Në përputhje me nenin 469 të Ligjit për shoqatat tregtare, të gjitha shoqatat e mesme dhe të mëdha tregtare, bankat dhe shoqatat e sigurimit, shoqatat që janë të listuara në bursë, si dhe shoqatat që hyjnë në konsolidim, mbajnë kontabilitet në përputhje me Standardet ndërkombëtare për raportim financiar (SNRF). Të gjitha shoqatat e tjera mbajnë kontabilitet në përputhje me Standardin ndërkombëtar për subjekte të vogla dhe të mesme. Dispozitat e Ligjit për mbajtjen e kontabilitetit vlejnë edhe për personat jurdikë që nuk konsiderohen si tregtarë, nëse nuk është përcaktuar ndryshe me ndonjë ligj tjetër. Dispozitat, sipas të cilave, madje edhe shoqatat e mesme janë të obliguara të mbajnë kontabilitet në përputhje me SNRF-në, janë mad- je edhe më të rrepta se sa praktika ndërkombëtare në këtë sferë.
Në vitin 2010 është ndryshuar dhe është plotësuar Ligji për shoqatat tregtare93 me çka është futur obligimi për organizimin e shërbimit të detyrueshëm për revizion të brendshëm te shoqa- tat aksionare që janë të klasifikuara si tregtarë të mëdhenj në përputhje me dispozitat e Ligjit për shoqatat tregtare, si dhe te shoqatat, aksionet e të cilave janë të listuara në bursë, gje- gjësisht shoqatat të cilat, në përputhje me Ligjin për letra me vlerë, kanë obligime të veçanta për raportim. Shërbimi për revizion të brendshëm bën revizion të vazhdueshëm dhe të plotë të ligjshmërisë, drejtësisë dhe shpejtësisë së punës së shoqatës nëpërmjet: vlerësimit të përsh- tatshmërisë dhe efikasitetit të sistemeve për kontroll të brendshëm; vlerësimit të zbatimit të po- litikave për menaxhim me rreziqet; vlerësimit të mënyrës si është vendosur sistemi informatik; vlerësimit të saktësisë dhe të vërtetësisë së librave tregtarë dhe raporteve financiare; kontrol- limit të saktësisë, vërtetësisë së raportimit dhe raportimit në kohë në përputhje me dispozitat dhe ndjekjes së respektimit të dispozitave, politikave dhe procedurave të shoqatës. Me Ligjin për bankat94, këshilli mbikëqyrës i bankës është i obliguar të organizojë shërbim për revizion të brendshëm, i cili i ka kompetencat e njëjta siç u theksua më lartë, por përveç kësaj edhe: ndjek- jen e respektimit të dispozitave, kodit etik, politikave dhe procedurave; vlerësimin e sistemeve për parandalimin e larjes së parave dhe vlerësimin e shërbimeve që i merr banka nga shoqatat për shërbime ndihmëse të bankës. Shërbimi për revizion të brendshëm te bankat dhe shoqatat e tjera tregtare është i obliguar që të përgatisë raport gjysmëvjetori dhe raport vjetor për punën e tyre dhe t’i dorëzojë ato në organin për mbikëqyrje dhe në organin për administrim95. Organi për mbikëqyrje është i obliguar ta dorëzojë raportin vjetor të shërbimit te kuvendi i shoqatës96. Shër- bimi për revizion të brendshëm është i obliguar menjëherë ta njoftojë organin për mbikëqyrje dhe organin për administrim në qoftë se gjatë kontrollit ka konstatuar mosrespektim të standar- 93 Shih nenet e reja 451-а, 451-b, 451-c dhe 451-d që janë futur me nenin 10 të Ligjit për ndryshime dhe plotësime të Ligjit për shoqatat tregtare, Gazeta zyrtare e vendit, nr. 48/2010. 94 Shih nenet 95 deri në 98. 95 Te bankat dhe deri te këshilli për revizion i bankës. 96 Te bankat dhe deri te Banka Popullore.
101 Raport për masat kundër korrupsionit në sektorin privat
deve për menaxhim me rreziqet dhe se organi për administrim nuk i respekton dispozitat dhe aktet e përgjithshme dhe procedurat interne të shoqatës ose të bankës.
Sipas nenit 28 të Ligjit për fondet investuese, shoqatat për menaxhim me fondet investuese du- het të kenë të emëruar një revizor të brendshëm të autorizuar.
Sipas Ligjit për supervizion të sigurimeve (nenet 123–128), organi mbikëqyrës i shoqatës për sigurime është i obliguar të vendosë revizion të brendshëm si njësi të veçantë organizative, me së paku një revizor të autorizuar. Revizorët e brendshëm konstatojnë se shoqata për sigurime: a i kryen punës e sigurimeve në përputhje me ligjin, si dhe në përputhje me dispozitat e brendshme të shoqatës për sigurime, me të cilat rregullohet puna e shoqatës për sigurime; a mban libra tre- gtare dhe a përgatit raporte vjetore, a përpilon dokumente të kontabilitetit, a i vlerëson linjat në bilancet afariste dhe në llogaritë vjetore, si dhe a e njofton publikun për të dhënat nga raportet vjetore në përputhje me këtë ligj, si dhe në përputhje me dispozitat e brendshme me të cilat rre- gullohet puna e shoqatës për sigurime. Së paku dy herë në vjet, revizorët e brendshëm përgatisin raporte për revizionin e brendshëm që e kanë realizuar, të cilat i dorëzohen organit mbikëqyrës të shoqatës për sigurime. Raporti vjetor i dorëzohet për mendim Agjencisë për supervizion të sigurimeve, ndërsa organi mbikëqyrës është i obliguar që raportin, së bashku me mendimin e Agjencisë për supervizion të sigurimeve, ta vë në rend dite të kuvendit vjetor të aksionarëve.
Në përputhje me nenin 39 të Ligjit për revizion, shoqatat aksionare me obligime të veçanta për raportim janë të obliguara të formojnë këshill për revizion97. Shumica e anëtarëve të këshillit për revizion zgjidhen nga anëtarët e këshillit mbikëqyrës, ndërsa së paku një anëtar është i pavarur dhe ka njohuri nga fusha e kontabilitetit ose revizionit. Këshilli për revizion i kryen këto punë: e ndjek revizionin ligjor të raporteve financiare; e ndjek harmonizimin e punës me dispozitat që kanë të bëjnë me standardet e kontabilitetit dhe raportet financiare; e ndjek procesin e revizio- nit dhe e vlerëson punën e shoqatës për revizion ose të revizorit të autorizuar – tregtar indivi- dual; propozon shoqatën për revizion; e ndjek punën dhe e vlerëson efikasitetin e revizionit të brendshëm dhe të sistemeve për menaxhim me rreziqet.
Revizioni i jashtëm i pavarur i raporteve financiare është i detyrueshëm për tregtarët e mëdhenj dhe të mesëm që janë të organizuar si shoqata aksionare, shoqata, letrat e të cilëve me vlerë janë të listuara në bursë, dhe për tregtarët e mëdhenj dhe të mesëm që janë të organizuar si shoqa- ta me përgjegjësi të kufizuar.98 Këto shoqata janë të obliguara të kenë mendim të revizorëve për raportet financiare më së voni një muaj para mbajtjes së mbledhjes së bashkë-pronarëve, gjegjësisht kuvendit. Revizori i autorizuar i raporteve financiare dorëzon raport për revizionin e kryer, sipas Standardeve ndërkombëtare për revizion, që përditësohen për çdo vit, me qëllim të harmonizimit me standardet aktuale, ashtu siç janë plotësuar, ndryshuar ose miratuar nga ana e Federatës ndërkombëtare të kontabilistëve (IFAC). Raporti për revizionin e kryer, së bashku me llogarinë vjetore dhe raportet financiare dhe raportin vjetor i dorëzohet këshillit të drejtorëve, këshillit mbikëqyrës, gjegjësisht kontrollorit, e pastaj edhe mbledhjes së bashkë-pronarëve, gje- gjësisht kuvendit.
Ligji parasheh mbrojtje të veçantë për pronarët pakicë, me çka bashkë-pronarët që posedojnë një të dhjetën e kapitalit kryesor të shoqatës me përgjegjësi të kufizuar, kanë të drejtë të për- caktojnë revizor të autorizuar që të bëjë revizion të veçantë të llogarisë së fundit vjetore dhe të raporteve financiare.99 Revizori është i obliguar që raportin nga revizioni i kryer, pa vonesë t’ia dorëzojë drejtorit dhe këshillit mbikëqyrës, nëse shoqata ka organ për mbikëqyrje.100 Aksiona- 97 Shoqata që ka bërë ofertë publike të letrave me vlerë, ose që ka kapital kryesor në vlerë prej një milion eurosh në kundërvlerë në denarë dhe më shumë se 50 aksionarë, ose që është listuar në bursë. 98 Neni 478 i Ligjit për shoqatat tregtare. 99 Neni 229 i Ligjit për shoqatat tregtare. 100 Neni 230 i Ligjit për shoqatat tregtare.
102 ri ose grupi i aksionarëve që posedojnë së paku 10% të kapitalit kryesor të shoqatës tregtare, kanë të drejtë të kërkojnë nga organi udhëheqës të thërrasë kuvend të shoqatës tregtare ku do të emërohet revizor i autorizuar që do të bëjë kontroll, revizion, verifikim ose shërbime që bëjnë pjesë në fushëveprimin e aktiviteteve të shoqatës tregtare, për të cilat, në kërkesë është shprehur dyshim se mund të kenë parregullsi të mundshme.101
Nota - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5
Arsyetimi për notën e dhënë:
Barrën më të madhe nga ndryshimet në raportimin financiar të cilat bëhen për shkak të pranimit të Standardeve ndërkombëtare për raportim financiar e mbajnë kontabilistët. “Akoma është i madh numri i kontabilistëve, aktivitetet e të cilëve për edukimin e vet profesional përfundojnë me leximin e publikimeve periodike të organizatave profesionale, që është e nevojshme, por, as për së afërmi e mjaftueshme.”102
Pozitive është ajo se në vitin 2012 është formuar instituti i kontabilistëve dhe i kontabilistëve të autorizuar, i cili: mban regjistra të kontabilistëve dhe të kontabilistëve të autorizuar, bën kontroll të punës së tyre, organizon dhe realizon provim për marrjen e çertifikatës për kontabilist, gje- gjësisht çertifikatës për kontabilist të autorizuar; lëshon çertifikatë për kontabilist dhe çertifikatë për kontabilist të autorizuar; jep dhe merr licenca për punë për tregtarët individualë – kontabi- listë, tregtarët individualë – kontabilistë të autorizuar dhe shoqatat për kryerjen e punëve të kon- tabilitetit; organizon dhe zbaton trajnim për avancim të vazhdueshëm profesional; e ndjek zba- timin e Kodit etik për kontabilistët profesionalë të Federatës ndërkombëtare të kontabilistëve; i përkthen Standardet ndërkombëtare për raportim financiar dhe Standardet ndërkombëtare për raportim financiar për subjektet e vogla dhe të mesme.
Futja e revizionit të brendshëm të detyrueshëm do të kontribuojë për përmirësimin e procesit të raportimit financiar të subjekteve afariste, dhe për avancimin e kontrollit dhe të mbikëqyrjes së funksioneve të ndërmarrjes.
Punën e revizionit të pavarur e avancon Instituti i revizorëve të autorizuar të vendit. Instituti mban regjistër të revizorëve të autorizuar dhe regjistër të shoqatave për revizion dhe revizorëve të autorizuar – tregtarë individualë; realizon provime për marrjen e titullit revizor i autorizuar; i jep propozim ministrit për financa për të dhënë leje për punë për shoqatën për revizion, revizorin e autorizuar - tregtar individual dhe për të dhënë çertifikatë për revizоr të autorizuar; organizon dhe zbaton edukim të vazhdueshëm profesional; e ndjek zbatimin e Standardeve ndërkombëtare për revizion (SNR) dhe të Kodit etik për kontabilistët profesionalë të Federatës ndërkombëtare të kontabilistëve (FNK) te shoqatat për revizion dhe te revizorët e autorizuar – tregtarë individualë; i përkthen dhe i përditëson SNR-të, Standardet ndërkombëtare të kontabilitetit (SNK), Standardet ndërkombëtare për raportim financiar (SNRF), Kodin etik për kontabilistët profesionalë të FNK-së dhe Standardet ndërkombëtare për kontroll të kualitetit.
101 Neni 460-c i Ligjit për shoqatat tregtare. 102 Janka Dimitrova, Përgjegjësia e kontabilistëve, menaxhmentit dhe revizorëve për vërtetësinë, kualitetin dhe kredibilitetin e raporteve financiare, fq.9.
103 Raport për masat kundër korrupsionit në sektorin privat
Rekomandim
Për shkak se rekomandimi do të ishte në lidhje me edukimin e mëtutjeshëm të revizorëve (të brendshëm dhe të jashtëm) dhe të kontabilistëve për mënyrat për parandalimin dhe zbulimin e korrupsionit në sektorin privat, ai është përfshirë në një rekomandim të ngjashëm, më të gjerë, nën problemin e dytë që është përshkruar më poshtë.
Problemi / faktori i rrezikut 2: Njohuritë e pamjaftueshme për korrupsionin dhe konfliktin e interesave në sektorin privat Arsyetimi: Njohuritë e pamjaftueshme për problemin e korrupsionit dhe të konfliktit të interesave dhe ndikimin e tyre shkatërrues, krijon nevojën për zbatimin e trajnimeve dhe intensi- fikimin e bashkëpunimit ndërmjet sektorit privat dhe atij publik.
Institucioni: KSHPK-ja dhe organet e tjera relevante; odat ekonomike dhe orga- nizatat e punëdhënësve Kategoria: Udhëheqja – mekanizmat për integritet
Pyetja-indikator: A avancohet bashkëpunimi ndërmjet organeve të rendit dhe subjekteve rele- vante private në drejtim të identifikimit dhe të zbulimit të parregullsive që mund të jenë indika- tor për sjellje korruptive, ose për organizimin e trajnimeve, përgatitjen e materialeve informative dhe dhënien e këshillave për subjektet afariste për marrjen e masave parandaluese?
Nota - de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetimi për notën e dhënë:
Neni 12.2. (а) i Konventës së Kombeve të Bashkuara kundër korrupsionit ka të bëjë me avancimin e bashkëpunimit ndërmjet organeve për zbatimin e ligjit dhe subjekteve relevante private. Shpesh- herë, konkurrentët janë ata që vërejnë parregullsi ose aktivitete apo transaksione të dyshimta gjatë aktiviteteve të tyre të rregullta financiare dhe komerciale. Prandaj, ata mund t’u ndihmojnë organeve shtetërore gjatë identifikimit dhe zbulimit të parregullsive që mund të jenë indikatorë për sjellje korruptive.103 Nga ana tjetër, organet shtetërore mund t’u japin këshilla ose sugjerime subjekteve afariste për mënyrat më të mira se si ta parandalojnë korrupsionin ose si të vendosin mekanizma preventive. Kombet e Bashkuara104 potencojnë praktika të mira që kanë të bëjnë me disa instrumente kontraktuese ose ligjore, që zbatohen në vende të tjera, siç janë: nënshkrimi i me- morandumit për bashkëpunim dhe këmbim të informatave me sektorin e biznesit gjatë hulumtimit të rasteve të korrupsionit dhe të konfliktit të interesave, ose obligimi për institucionet financiare, si dhe subjektet afariste në veprimtaritë specifike, të denoncojnë transaksione të dyshimta (më shpesh që lidhen me luftën kundër larjes së parave dhe financimin e aktiviteteve terroriste). Në këtë sferë mund të përmendet së paku një aktivitet nga Programi shtetëror që tashmë është
103 United Nations Convention against Corruption, article 12(2а). 104 Implementation of article 12 of the United Nations Convention against Corruption, including the use of public - private partnerships, fq. 10, Conference of the States Parties to the United Nations Convention against Corruption – Open – ended Intergovernmental Working Group on Prevention, 2012. 104 realizuar. KSHPK-ja në vitin 2011 nënshkroi memorandum për bashkëpunim për përkrahje të ndërsjellë105 me disa përfaqësues të sektorit afarist (odat ekonomike, klasterët dhe organizatat e punëdhënësve), i cili, në mes tjerash, ka të bëjë edhe me këmbimin e informatave që janë në dispozicion dhe bashkëpunimin në realizimin e edukimit dhe trajnimit.
Më poshtë është dhënë një pasqyrë e aspekteve të tjera të gjendjes që ndërlidhet me këtë py- etje-indikator, me qëllim që të vlerësohet se a do të ishte e dobishme të zhvillohen aktivitete plotësuese në Programin shtetëror në këtë sferë.
Sipas nenit 58 të Ligjit për parandalimin e korrupsionit, çdo i punësuar në bankë, kursimore, këmbimore, shoqatë sigurimesh, bursë ose në ndonjë organizatë tjetër financiare është i obli- guar që menjëherë ta denoncojë ndonjë transaksion të dyshimtë që ka lidhje me korrupsionin. Denoncimi i dorëzohet personit përgjegjës në atë subjekt juridik, organet e përcaktara me ligj dhe në KSHPK, ndërsa për mosdenoncim është paraparë gjobë. Sipas nenit 41 të po këtij ligji, funksionari i zgjedhur ose i emëruar, si dhe personi zyrtar ose personi përgjegjës në një ndër- marrje publike, institucion publik ose në ndonjë subjekt tjetër juridik që disponon me kapital sh- tetëror, është i obliguar ta denoncojë çdo vepër të dënueshme me ligj që lidhet me korrupsionin, si dhe çdo shkelje të dispozitave të këtij ligji, për të cilat ka kuptuar gjatë kryerjes së detyrës së tij. Për mosdenoncim është paraparë gjobë, përveç nëse mosdenoncimi është vepër penale. Është interesante se ky ligj e kufizon obligimin për denoncim të korrupsionit sipas nenit 41, vetëm për personat përgjegjës te subjektet juridike me kapital shtetëror. Mungojnë dispozita të veçanta ligjore për nxitjen e denoncimit të dyshimeve për korrupsion dhe aktivitete të tjera joligjore në sektorin privat dhe për mbrojtjen e personave që bëjnë denoncim të tillë. Dispozitat e këtilla duhet t’i përfshijnë të punësuarit në sektorin privat, të punësuarit e përkohshëm, konsultantët, praktikantët dhe personat e tjerë që janë të angazhuar në sektorin privat, të cilët nuk janë në marrëdhënie klasike të punës. Si shembull i mirë në këtë fushë, përmendet Ligji për publikim me interes publik në Britaninë e Madhe106, që parasheh tre nivele të denoncimit: denoncime të brendshme te punëdhënësit, denoncime te organet rregullatore, sqarime më të gjera për policinë, mediat, deputetët dhe instancat e tjera. Duke shkuar prej nivelit të parë drejt nivelit të tretë, ashpërsohen kushtet që janë vendosur, të cilat duhet të plotësohen që denoncuesi të mund të gëzojë mbrojtje në bazë të ligjit. KSHPK-ja në bashkëpunim me Ministrinë për Drejtësi, realizoi një mision ekspertësh për ta analizuar legjislacionin anti-korruptiv të vendit me një theks të veçantë në normimin e mbrojtjes së “denoncuesve”, si dhe një studim fizibiliteti, gjegjësisht Udhërrëfyes për implementimin e sistemit të “denoncuesve” në vend. Sipas informatave nga KSHPK-ja, tashmë ekziston grupi i punës për ndryshimin edhe plotësimin e Ligjit për parandali- min e korrupsionit, i cili, në mes tjerash, ka për qëllim edhe krijimin e sistemit për mbrojtjen e personave që denoncojnë raste të korrupsionit edhe në sektorin privat. Praktikat më të mira nga vendet e tjera flasin se sistemi duhet të definojë edhe kanale dhe procedura përkatëse për de- noncim, t’i definojë aktivitetet e mundshme hakmarrëse ose diskriminuese që janë të orientuara drejt denoncuesve, ta përcaktojë organin që do t’i pranojë dhe do t’i hulumtojë ankesat për këto aktivitete, si dhe të caktojë sanksione për aktivitetet e tilla.107
Sipas Ligjit për parandalimin e larjes së parave dhe të ardhurave tjera nga vepra ndëshkuese dhe financimi i terrorizmit, institucionet financiare dhe subjektet afariste që merren me veprimtari të caktuara me rrezik të shtuar për larje të parave, janë të obliguara të bëjnë identifikim dhe analizë të klientëve dhe të transaksioneve, si dhe t’i denoncojnë dhe t’i vendosin në pritje transaksionet e dyshimta. Kjo është me rëndësi për shkak se larja e parave mund të lidhet edhe me të ardhura nga aktivitetet korruptive. 105 http://www.dksk.org.mk/images/stories/pdf/memor-pri-sek.pdf 106 Public Interest Disclosure Act, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1998/23/contents 107 Whistle blower protection: encouraging reporting, CleanGovBiz, 2012, http://www.oecd.org/cleangovbiz/toolkit/50042935. pdf G20 compendium of best practices on whistleblower protection legislation: G20 Anti-Corruption Action Plan, Action Point 7: Protection of Whistleblowers, 2010, http://www.oecd.org/general/48972967.pdf 105 Raport për masat kundër korrupsionit në sektorin privat
Nota - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5
Arsyetimi për notën e dhënë:
Kombet e Bashkuara108 potencojnë praktika të mira nga vendet e tjera për bashkëpunim ndërm- jet organeve për zbatimin e ligjit dhe subjekteve relevante private, siç janë: caktimi i pikave për kontakt në organet shtetërore për këmbimin e informatave të këtilla, ose përkrahja e subjekteve private në ballafaqimin me konfliktet që mund t’i kenë kur dëshirojnë të ofrojnë informata të këtilla, e në të njëjtën kohë janë të kufizuara me rregullat për mbrojtjen e privatësisë, fshehtësisë ose fshehtësisë bankare.
Në përputhje me memorandumin e nënshkruar, KSHPK-ja në vitin 2012 dhe 2013 ka organizuar së paku dy tryeza të rrumbullakëta në temën e parandalimit të korrupsionit dhe të konfliktit të interesave në sektorin privat, ku janë inkuadruar edhe përfaqësues të sektorit privat. Përveç kë- saj, përfaqësues të sektorit privat janë inkuadruar edhe në konferencën vjetore për vlerësimin e realizimit të Programit shtetëror, që është mbajtur në vitin 2013, e gjithashtu ka vazhduar edhe bashkëpunimi në fushën e realizimit të aktiviteteve të përbashkëta në projekte.109 Përfaqësuesit e sektorit privat në këtë mënyrë kanë pasur mundësi të japin propozime për ndryshimin e aktivi- teteve ekzistuese ose për futjen e aktiviteteve të reja në Programin shtetëror.
Edhe përkundër asaj se në Programin shtetëror janë paraparë aktivitete përkatëse, nuk janë mbajtur trajnime të veçanta për parandalimin e korrupsionit për sektorin privat.
Qeveria e vendit ka lëshuar në përdorim linja të veçanta telefonike, në të cilat, qytetarët, subjek- tet afariste dhe organizatat e tjera mund të denoncojnë raste të korrupsionit te disa institucione (për shembull, Drejtoria doganore, Drejtoria për të hyra publike, Ministria për Transport dhe Lidhje, Ministria për Punë të Brendshme, Ministria për Mbrojtje), dhe këtë gjë e kanë bërë edhe disa njësi të vetëqeverisjes lokale (për shembull Prilepi).
Rekomandimi
•• Organet shtetërore në bashkëpunim me përfaqësuesit e sektorit afarist të bëjnë edukim të mëtutjeshëm dhe të japin përkrahje për subjektet afariste për rregullativën për parandali- min e korrupsionit dhe konfliktit të interesave, dhe të fusin mekanizma për parandalimin e korrupsionit; të bëhet edukimi i revizorëve (të brendshëm dhe të jashtëm) dhe i kontabi- listëve për mënyrat për parandalimin dhe zbulimin e korrupsionit në sektorin privat. •• Realizimi i hulumtimeve për masat antikorruptive të ndërmarrjeve të vendit, vlerësimi i efek- tivitetit të instrumenteve të veçanta, zhvillimi i analizave lokale për rastet konkrete të zbati- mit të masave antikorruptive dhe shembuj të praktikave më të mira. •• Futja e mekanizmave për denoncim dhe mbrojtje përkatëse ligjore për denoncuesit e kor- rupsionit në sektorin privat. 108 Implementation of article 12 of the United Nations Convention against Corruption, including the use of public – private partnerships, fq. 10, Conference of the States Parties to the United Nations Convention against Corruption – Open - ended Intergovernmental Working Group on Prevention, 2012. 109 Raporti për zbatimin e Memorandumit për bashkëpunim për përkrahje të ndërsjellë për parandalimin e korruptimit dhe të konfliktit të interesave me përfaqësuesit e sektorit privat – periudha: janar - qershor 2013, KSHPK, 2013. http://www.dksk.org.mk/ images/stories/pdf/sorabotka/izvestaj%20-%20ps.pdf
106 Institucioni: Odat ekonomike dhe organizatat e punëdhënësve Kategoria: Kontributi për integritetin e gjithëmbarshëm – angazhimi në politikën nacionale për antikorrupsion Pyetja-indikator: Në çfarë mase sektori privat e nxit pushtetin të bëjë parandalimin dhe represionin e korrupsionit?
Nota - de jure dhe de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5
Arsyetimi për notën e dhënë:
Sipas sondazhit të paradokohshëm110, madje 47% e subjekteve afariste janë deklaruar se nuk nd- jejnë obligim moral në luftën kundër korrupsionit. Çështja e antikorrupsionit figuron në agjendën e sektorit afarist gjatë komunikimit me pushtetin, por në përgjithësi nuk është prioritet. Të rralla janë deklaratat nga përfaqësuesit e shoqatave të sektorit afarist që e thërrasin pushtetin të luf- tojë kundër korrupsionit. Kur shoqatat e mëdha afariste dhe odat ekonomike realizojnë takime me pushtetin ose me bartës të funksioneve të larta politike, sektori afarist më shpesh i potencon problemet që kanë të bëjnë me infrastrukturën e pazhvilluar transportuese dhe energjetike, çmimin e lartë të lëndëve energjetike, bоrxhet e shtetit ndaj ekonomisë, lartësinë e doganave, tatimeve dhe kontributeve për sigurim social. Më të rralla janë rastet kur sektori afarist e parash- tron temën e korrupsionit, e bile edhe atëherë, kjo më shpesh lidhet me vërejtjet për mënyrën e realizimit të furnizimeve publike. Sa i përket iniciativave konkrete të orientuara drejt pushtetit, e që janë të inicuara nga komuniteti afarist, mund të përmendet dokumenti “Nevojat antikor- ruptive të komunitetit afarist të vendit – apel publik deri te pushteti dhe politikanët”111, ku janë theksuar çështjet prioritare antikorruptive me të cilat duhet ballafaqohet pushteti, e që janë kyçe për krijimin e kushteve të barabarta për garë ndërmjet subjekteve afariste.
Anëtarësia e subjekteve afariste nga vendi në iniciativën e Marrëveshjes globale të Kombeve të Bashkuara – e cila, në mes tjerash, përmban edhe një parim që ka të bëjë me luftën kundër korrupsionit – është në nivel jashtëzakonisht të ulët. Në ueb-faqen e iniciativës112 janë shënuar vetëm 14 anëtare nga komuniteti ynë afarist, nga të cilat për dy prej tyre është theksuar se nuk dorëzojnë raport vjetor për përparimin në zbatimin e parimeve.
Njëra nga mënyrat se si sektori privat mund të ndihmojë në luftën kundër korrupsionit është në qoftë se në nivel të degëve ekonomike ose të tërë ekonomisë, publikohen vlerësime periodike për harxhimet nga korrupsioni, si për subjektet afariste, ashtu edhe për rritjen ekonomike dhe konkurrencën. Sektori afarist mund të përkrahë edhe hulumtime dhe analiza të pavarura që do të mundësojnë kuantifikim të harxhimeve të tij nga korrupsioni. Në këtë drejtim, në kuadër të projektit “Iniciativa antikorruptive e ndërmarrësve”, që është realizuar nga Konfederata e bizne- sit të vendit dhe Aleanca e biznesit të Sllovakisë, është publikuar një dokument me titull ”Harxhi- met nga korrupsioni”, ku është dhënë një pasqyrë e qasjeve dhe përpjekjeve ndërkombëtare për t’i matur harxhimet nga korrupsioni dhe pasojat mbi indikatorët e rritjes ekonomike.113 110 Sondazh i realizuar nga Agjencia për hulumtimin e mendimit publik dhe komunikime strategjike Rejting, për KSHPK-në dhe OSBE-në. 111 Konfederata e biznesit të Maqedonisë. 112 http://www.unglobalcompact.org/ 113 Zuzana Dančíková, Costs of Corruption, Transparency International Slovakia, 2012. http://www.transparency.sk/wp-content/uploads/2010/01/Costs-of-Corruption_Dancikova.pdf
107 Raport për masat kundër korrupsionit në sektorin privat
Rekomanime
•• Publikimi më konsekuent i pasojave të dokumentuara të dëmshme nga korrupsioni mbi ndër- marrjet, rritjen ekonomike dhe konkurrencën, nga ana e përfaqësuesve të sektorit afarist. •• Arritja e konsensusit në komunitetin afarist për masat më prioritare që do të kontribuojnë në luftën kundër korrupsionit në sektorin privat, dhe përfaqësim te pushteti për zbatimin e atyre masave që janë në kompetencë të organeve shtetërore.
Institucioni: Odat ekonomike dhe organizatat e punëdhënësve Kategoria: Kontributi për integritetin e gjithëmbarshëm – përkrahje për inciativat qytetare për antikorrupsion
Pyetja-indikator: Në çfarë mase sektori privat e nxit dhe/ose e përkrah shoqërinë civile në luftën kundër korrupsionit?
Nota - de jure dhe de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5
Arsyetimi për notën e dhënë:
Në përgjithësi, sektori afarist në masë të pamjaftueshme e nxit ose e përkrah shoqërinë civile në luftën kundër korrupsionit.
Gjatë zhvillimit të kodeve të etikës afariste, të cilat u përmendën më lartë, është evident bash- këpunimi i sektorit privat me organizatat qytetare. Edhe pse periodikisht paraqiten shembuj të këtillë të bashkëpunimit të sektorit privat me organizatat qytetare në iniciativat reformuese për antikorrupsion, roli i komunitetit afarist, në përgjithësi është reaktiv dhe simbolik. Sektori privat shumë rrallë jep përkrahje financiare për iniciativat e shoqërisë civile në luftën kundër korrup- sionit.
Rekomandim:
•• Bashkëpunim me iniciativat për antikorrupsion të shoqërisë civile dhe përkrahje financiare për to nga ana e sektorit privat.
108 Problemi / faktori i rrezikut 3: Informimi i pamjaftueshëm për Ligjin për mbrojtje të konkurrencës dhe kapaciteti i pamjaftueshëm i Komisionit për mbrojtjen e konkurrencës (KMK) për zbatimin e ligjit Arsyetimi: Për shkak të informimit të pamjaftueshëm për dispozitat e ligjit, numri i denoncimeve që parashtrohen në KMK është i vogël, veçanërisht në pjesën e kontratave të ndaluara. Gjithashtu, KMK-ja nuk disponon me kapacitete të mjaftueshme.
Institucioni: Komisioni për mbrojtjen e konkurrencës, Byroja për furnizime pu- blike dhe organet kontraktuese Kategoria: Kapaciteti – resurset
Pyetja-indikator: A disponojnë organet relevante shtetërore me shkathësi, potencial kadrovik dhe mekanizma për parandalimin dhe zbulimin e kontratave të ndaluara ku janë përfshirë ofer- tuesit gjatë furnizimeve publike?
Nota - de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetimi për notën e dhënë:
Sipas nenit 14 të Ligjit për furnizime publike, Byroja për furnizime publike organizon dhe bën trajnimin për edukim të nëpunësve dhe të profesionistëve të tjerë në lidhje me furnizimet pu- blike, për të cilën gjë merr edhe mjete të veçanta buxhetore. Megjithatë, në nënaktin ligjor që e rregullon në mënyrë më precize edukimin për furnizime publike114, nuk është theksuar në mënyrë eksplicite mundësia për organizimin e trajnimeve tematike, që të mund të mbahen edhe trajnime të veçanta për parandalimin e korrupsionit gjatë furnizimeve publike.
Në propozim-strategjinë për zhvillimin e sistemit për furnizime publike 2013–2017 është paraparë futja e sistemit për analizë automatike dhe paralajmërim për indikacionet për ekzistimin e korrupsionit dhe konfliktit të interesave gjatë furnizimeve – të cilat duhet t’i bëjë sistemi infor- matik i furnizimeve publike. Byroja për furnizime publike deri tani nuk ka paraparë resurse për operacionializimin e kësaj ideje.
Përfaqësuesit e sektorit afarist përmendin disa faktorë, të cilët, sipas tyre, kanë efekt të zvo- gëlimit të konkurrencës në furnizimet publike, stimulim të arritjes së marrëveshjes ndërmjet ofertuesve për ndarjen e tenderëve dhe arritjen e marrëveshjes së ndërsjellë për çmimet. Këtu janë përmendur këto arsye: pranimi i çmimit si faktor dominant gjatë marrjes së vendimeve për furnizimet publike, deklaratat për pranimin e pagesave me vonesë dhe mënyrat e tjera për shtyr- jen e pagesës së furnizimeve, si dhe mundësia ligjore që praktikohet shpesh për nënshkrimin e anekseve të kontratave për furnizime publike, me të cilat, në mënyrë plotësuese rritet vlera e kontratave për furnizime publike që janë nënshkruar inicialisht.
114 Rregullorja për programin për realizimin e edukimit për furnizimet publike, programin për realizimin e trajnimit për trajnues për furnizimet publike, formën dhe përmbajtjen e çertifikatës për provimin e dhënë për person për furnizime publike dhe për trajnues, si dhe lartësinë e kompensimit që e paguajnë pjesëmarrësit e edukimit, Gazeta zyrtare nr. 90/2012.
109 Raport për masat kundër korrupsionit në sektorin privat
Zbatimi efektiv i masave tolerante të parapara me Ligjin për mbrojtjen e konkurrencës është i kufizuar për shkak të dispozitave kundërshtuese në Kodin penal.115 Ky problem tashmë është identifikuar në Programin shtetëror dhe është paraparë të tejkalohet me ndryshimin e nenit 283 të Kodit penal. Sipas NPAA-së për periudhën 2013–2015, Kuvendi i vendit është dashur ta shqyrtojë ndryshimin deri më 30 qershor 2013. Në fakt, neni kontestues në Kodin penal para- sheh dënim me burg për personin përgjegjës te personi juridik që ka marrë pjesë në kontratë të ndaluar, në kohëzgjatje prej 1 deri në 10 vjet, që e pamundëson efektivitetin e nenit 65 të Ligjit për mbrojtjen e konkurrencës, i cili parasheh lirim të plotë nga gjoba për ndërmarrjen e cila e ka pranuar pjesëmarrjen e saj në kartel. Kjo zgjidhje çon në pamundësi për të vendosur program të zbatueshëm që do t’i motivonte ndërmarrjet të ndihmojnë në zbulimin e karteleve. Komi- sioni për mbrojtjen e konkurrencës në periudhën prej vitit 2010 deri në vitin 2012, disa herë ka kërkuar nga Ministria për Drejtësi si propozues i autorizuar të përgatisë propozim-ndryshime për nenin 283 të Kodit penal, në drejtim të stimulimit të denoncimit të rasteve të kontratave të nda- luara. Ministria për Drejtësi ka reaguar ndaj kërkesave të këtilla dhe grupi i punës për përgatitjen e tekstit për ndryshime të Kodit penal ka përgatitur një version, sipas të cilit, në nenin 283 sh- tohet paragraf i ri 2. Në atë paragraf qëndron formulimi se “Personi përgjegjës te personi juridik do të lirohet nga dënimi në qoftë se ka zbuluar ose nëse ka dhënë kontribut të konsiderueshëm në zbulimin e kontratës së nënshkruar, vendimit të marrë ose sjelljes së koordinuar që janë të ndaluara me ligj...“ – dhe kjo ka çuar deri te lirimi ose zvogëlimi i gjobës së personit juridik. Edhe pse ky ndryshim i planifikuar akoma nuk është pjesë përbërëse e Kodit penal, ka indikacione se operacionalizimi i tij do të bëhet së shpejti.
Nota - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5
Arsyetimi për notën e dhënë:
Në trajnimet e përgjithshme që i mban Byroja për furnizime publike për organet kontraktuese116 është përfshirë edhe një pjesë për parandalimin e korrupsionit dhe konfliktit të interesave te furnizimet publike. Me ndihmë nga vendet e huaja, është përpiluar dhe është shtypur një ud- hëzues për organet kontraktuese117, me shembuj praktikë, i cili, në mes tjerash, i shqyrton edhe mënyrat për zbulimin e shoqatave të karteleve dhe karteleve të çmimeve gjatë furnizimeve pu- blike. Komisioni për mbrojtjen e konkurrencës në bashkëpunim me Byronë për furnizimet pu- blike, në vitin 2013 ka përgatitur edhe një udhëzues për organet shtetërore që të mund ta njohin sjelljen antikorruptive te furnizimet publike. Pas finalizimit të udhëzuesit, është planifikuar që ai të vendoset dhe të jetë në dispozicion në ueb-faqet e këtyre organeve. Përveç kësaj, është para- parë që gjatë trajnimeve të dedikuara për organet shtetërore të shpërndahet edhe një broshurë e shkurtër me çështjet kyçe, si dhe këto aspekte të përfshihen më detajisht në trajnimet e Byrosë për furnizime publike për organet kontraktuese.
Komisioni për mbrojtjen e konkurrencës ka mbajtur disa takime me përfaqësuesit e organeve të tjera për përforcimin e bashkëpunimit ndërinstitucional, por mbetet që në të ardhmen ato të rezultojnë me këmbim të shtuar të informatave.
115 European Commission 2012 Progress Report, faqe 33. 116 Ka të bëjë me trajnimet pesëditore. 117 Zbulimi i manipulimeve në procedurat për ndarjen e kontratave për furnizime publike dhe hapat e njëpasnjëshëm për kontrollim, Projekti twinning i financuar nga BE-ja “Përkrahje për sistemin e furnizimeve publike”, Byroja për furnizime publike.
110 Buxheti i Komisionit për mbrojtjen e konkurrencës akoma është më i vogël se sa buxheti i vitit 2009118, ndërsa mjetet e miratuara për vitin 2013 janë, për pothuajse 30%, më të ulëta nga mjetet e kërkuara. Gjithashtu, Komisoni nuk fiton mjete të veçanta me të cilat mund të bëjë edukim të organeve shtetërore dhe operatorëve ekonomikë për rregullativën për mbrojtjen e konkurrencës. Në pjesën e zbatimit të Ligjit për mbrojtjen e konkurrencës, Komisoni funksionon me përkrahje të shtatë të punësuarve, numër ky që është dukshëm më i vogël se sa numri i pozi- tave të parapara me sistematizimin e vendeve të punës. Në Programin nacional për miratimin e legjislacionit të BE-së, revizioni i vitit 2013, në pjesën e prioriteteve afatshkurta, është paraparë që në vitin 2013 të realizohen punësime të reja në pjesën e zbatimit të Ligjit për mbrojtjen e konkurrencës.119 Megjithatë, realizimi i përkushtimit të këtillë nuk është i sigurt.
Në propozim-strategjinë për zhvillimin e sistemit për furnizime publike 2013–2017, është paraparë që te furnizimet që janë vlerësuar se kanë me vlerë mbi 130.000 euro, të jetë i detyrueshëm kontrolli i deklaratave për konflikt të interesave nga ana e Komisonit shtetëror për parandalimin e korrupsionit. Kjo le hapësirë për diskutim se një gjë e tillë do të kërkonte përfor- cim të potencialeve aktuale kadrovike të komisionit, në drejtim të angazhimit të ekspertëve, të cilët me njohuritë për mundësitë për korrupsion te furnizimet publike do të mund t’i përpunojnë këto deklarata.
Në edukimet për organet kontraktuese që i mban Byroja për furnizime publike, është vërej- tur përfaqësim i pamjaftueshëm i gjykatësve, që ka ndikim negativ në kualitetin e procedurave gjyqësore që kanë të bëjnë me keqpërdorimet gjatë furnizimeve publike. Byroja për furnizime publike është përpjekur ta përmirësojë përfshirjen e gjykatësve, mirëpo nëpër gjykata akoma dominon perceptimi se trajnimet e këtilla janë të dedikuara vetëm për nëpunësit që i udhëheqin procedurat për furnizime publike.
Rekomandime
•• Byroja për furnizime publike së bashku me KSHPK-në ta vlerësojnë mundësinë për futje të sistemit për paralajmërim automatik gjatë ekzistimit të indikacioneve për korrupsion dhe konflikt të interesave te furnizimet publike. •• Në përputhje me atë që është paraparë në Programin shtetëror, Ministria për Drejtësi t’i intensifikojë aktivitetet për operacionalizimin e propozimit për ndryshimin dhe plotësimin e Kodit penal, ku është përfshirë ndryshimi dhe plotësimi i nenit 283. •• Përforcimi kadrovik dhe financiar i Komisionit për mbrojtjen e konkurrencës, në pjesën e zbatimit të Ligjit për mbrojtjen e konkurrencës. •• Në bashkëpunim ndërmjet KSHPK-së, Byrosë për furnizime publike dhe Akademisë për gjykatës dhe prokurorë, të inicohen trajnime të dedikuara për gjykatësit, për keqpërdorimet e mundshme gjatë furnizimeve publike, me theks të veçantë në kontratat e ndaluara gjatë procedurave për furnizime publike.
118 European Commission 2012 Progress Report, faqe 33. 119 Faqe 95.
111 Raport për masat kundër korrupsionit në sektorin privat
Institucioni: Komisioni për mbrojtjen e konkurrencës, Byroja për furnizime pu- blike dhe organet konktraktuese Kategoria: Kapaciteti – resurset
Pyetja-indikator: A janë të njoftuara subjektet private me dispozitat për mbrojtjen e konkur- rencës sa i përket kontratave të ndaluara, rolin e organeve kompetente shtetërore dhe mundë- sitë për parandalimin e korrupsionit?
Nota - de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetimi për notën e dhënë:
Nënakti ligjor që e rregullon në mënyrë më precize edukimin për furnizimet publike120 parasheh trajnime për operatorët ekonomikë, por nuk është theksuar në mënyrë eksplicite mundësia për organizimin e trajnimeve tematike, që të mund të mbahen edhe trajnime të veçanta për paran- dalimin e korrupsionit, veçanërisht në aspekt të kontratave të ndaluara.
Nota - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5
Arsyetimi për notën e dhënë:
Ligji për mbrojtjen e konkurrencës është në fuqi disa vjet, prandaj edhe komuniteti afarist është pjesërisht i njoftuar me dispozitat e tij. Megjithatë, gjatë trajnimeve që i mban Byroja për furni- zime publike për operatorët ekonomikë është vërejtur se subjektet afariste nuk janë të njoftuara me ekzistimin e Komisionit për mbrojtjen e konkurrencës dhe rolin e tij. Byroja gjithashtu ka pranuar ankesa nga operatorët ekonomikë për uljen joreale të çmimeve gjatë procedurave për furnizime publike, që do të thotë se ato nuk janë dërguar në vendin e vërtetë, gjegjësisht te Komisioni për mbrojtjen e konkurrencës. Prandaj, duhet të bëhet organizimi i trajnimeve nëpër- mjet odave ekonomike dhe organizatave të punëdhënësve e në bashkëpunim me Komisionin për mbrojtjen e konkurrencës dhe Byronë për furnizime publike, me qëllim që operatorët ekonomikë të njoftohen me atë se cilat janë të drejtat që mund të mbrohen dhe procedurat që mund të ngriten në bazë të rregullativës për mbrojtjen e konkurrencës.
Rekomandim
•• Organet shtetërore në bashkëpunim me shoqatat e sektorit afarist të inicojnë edukim të më- tutjeshëm dhe përkrahje të subjekteve afariste për rregullativën që ka të bëjë me mbrojtjen e konkurrencës dhe zbatimin e saj.
120 Rregullorja për programin për realizimin e edukimit për furnizimet publike, programin për realizimin e trajnimit për trajnues për furnizimet publike, formën dhe përmbajtjen e çertifikatës për provimin e dhënë për person për furnizime publike dhe për trajnues, si dhe për lartësinë e kompensimit që e paguajnë pjesëmarrësit e edukimit, Gazeta zyrtare nr. 90/2012.
112 Problemi / faktori i rrezikut 4: Ka transparencë të pamjaftueshme të sponsorimeve, prapa së cilës fshihet mundësi për korrupsion Arsyetimi: Sponsorimet nuk janë të dukshme për publikun e gjerë, dhe për këtë arsye, për to ek- ziston bindja se kanë prapavijë të turbullt. Duhet të arrihet transparencë për qëllimet, vlerën dhe llojin e sponsorimit dhe për sponsorët.
Institucioni: Ministria për Drejtësi, organet që e përcaktojnë interesin publik, odat ekonomike dhe organizatat e punëdhënësve Kategoria: Udhëheqja – mekanizmat për integritet
Pyetja-indikator: A përfshijnë mekanizmat për integritet, duke i përfshirë edhe kodet etike dhe kodet për udhëheqje korporative të sektorit afarist, rregulla për donacionet dhe sponsorimet që të sigurohet transparenca e tyre dhe të sigurohet se ato nuk përdoren për fshehje të mitës, pagesave të parregullta ose pagesave të njerëzve të afërt?
Nota - de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetimi për notën e dhënë:
Për vërtetimin e interesit publik që lidhet me ndonjë donacion ose sponsorim dhe përfitimin e të drejtës për stimulim tatimor për këtë arsye, donatori ose sponsori duhet të përgatisë dhe të dorëzojë kontratë me shkrim për donacion ose sponsorim në Ministrinë për Drejtësi, ku duhet të përfshihet edhe qëllimi i përkrahjes. Megjithatë, nuk ekziston ndonjë formular i detyrueshëm që është i standardizuar, e as ndonjë dispozitë në rregullativë që më detajisht do ta përcaktonte për- mbajtjen e kontratës (elementet antikorruptive, definim të asaj që pranohet dhe që dorëzohet, ndëshkime për mospërmbushje të obligimeve, etj.), edhe pse kjo është paraparë si aktivitet në Programin shtetëror për parandalimin dhe represionin e korrupsionit. Për shembull, disa korpo- rata multinacionale121 në rregullat e tyre antikorruptive vendosin klauzola të detyrueshme në kontratat me të cilat vërtetohet se përfaqësuesi i pranuesit nuk është person zyrtar, i punësuar në administratën publike ose në ndonjë parti politike, e në qoftë se gjendja e tillë ndryshon, për këtë është i obliguar menjëherë ta njoftojë ofruesin e donacionit ose të sponsorimit, me ç’rast kontrata do të ndërpritet. Në nenin 4 të Ligjit për donacione dhe për sponsorime në veprim- taritë publike ku parashihet obligimi për nënshkrimin e kontratës për donacion, mund të futet dispozitë se kontratat për donacion patjetër duhet të përfshijnë edhe klauzola antikorruptive, e për këtë mund të shërbejnë modelet e pranuara ndërkombëtare. Model i zhvilluar më detajisht është klauzola e Odës ndërkombëtare të tregtisë (“International Chamber of Commerce”)122, e cila ka për qëllim të sigurojë se kontrata nuk ka të bëjë me përfitimin e dobisë së paarsyetuar, të drejtpërdrejtë ose indirekte, nëpërmjet mitës, zhvatjes, tregtisë me ndikim ose larjes së të ardhurave nga praktikat korruptive. Kjo veçanërisht ka të bëjë me rastet ku janë të përfshirë per- sona zyrtarë, parti politike dhe përfaqësues të tyre, si dhe kandidatë për ndonjë funksion politik. Klauzola e këtillë mund të përkthehet dhe të përshtatet me terminologjinë tonë juridike.
121 Për shembull, Arcelor Mittal, shih http://www.arcelormittalsa.com/Portals/0/Anti-Corruption%20Guidelines.pdf 122 http://www.iccwbo.org/Data/Policies/2012/ICC-Anti-corruption-Clause/
113 Raport për masat kundër korrupsionit në sektorin privat
Sipas rregullativës së vendit, pas shfrytëzimit të donacionit/sponsorimit, pranuesi i tij, së bashku me Raportin për donacionin/sponsorimin - i cili përmban informatë të detajuar për formën e do- nacionit/sponsorimit dhe përdorimin e tij – deri te DHP-ja duhet të dorëzojë edhe vërtetim për donacionin/sponsorimin, me të cilin e vërteton pranimin e mjeteve, si dhe dëshmi për shfrytëzi- min e mjeteve të pranuara për qëllimin e caktuar. Megjithatë, me qëllim të përcaktimit të saktë të përgjegjësisë dhe të pasojave nga keqpërdorimi, pas realizimit të donacionit/sponsorimit, në nenin 4 të Ligjit për donacione dhe sponsorime në veprimtaritë publike, mund të futet dispozitë se kontrata patjetër duhet të përmbajë klauzolë sipas të cilës, në rast të keqpërdorimit të do- nacionit ose sponsorimit, pranuesi do t’ia kthejë mjetet e keqpërdorura ofruesit të donacionit/ sponsorimit, ndërsa shtetit do t’ia kthejë stimulimet e shfrytëzuara tatimore.
Një element tjetër që është paraparë në program është edhe futja e obligimit për nënshkrimin e Deklaratës për mosekzistim/ekzistim të konfliktit të interesave për të gjitha palët gjatë sponso- rimeve. Sipas përfaqësuesve të komunitetit afarist, deklarata e këtillë do të çonte në ngarkimin e mëtutjeshëm të procedurës për shfrytëzimin e stimulimeve tatimore të parapara me Ligjin për donacione dhe sponsorime në veprimtaritë publike dhe për pasojë edhe në zvogëlimin e interesit të kompanive për përkrahjen e aktiviteteve të dobishme për shoqërinë. Edhe përfundimet nga diskutimi mbikëqyrës në Komisionin për kulturë të Kuvendit të vendit, në temën “Implementimi i Ligjit për donacione dhe sponsorime në veprimtaritë publike”, të mbajtur më datë 21.07.2010, e potencojnë nevojë për thjeshtësimin e procedurave administrative që kanë të bëjnë me ligjin, thjeshtësimin e procedurës për realizimin e stimulimeve tatimore, dhe zvogëlimin e vëllimit të dokumentacionit të detyrueshëm. Prandaj, KSHPK-së i rekomandohet që ta zvogëlojë rrezikun nga paraqitja e konfliktit të interesave gjatë donacioneve dhe sponsorimeve, duke i përforcuar dhe duke i promovuar dispozitat në kodet etike të sektorit privat, që do të kenë për qëllim të fusin vetërregullim në sektorin privat në këtë sferë, në vend që të futet deklarata e detyrueshme për konflikt të interesave.
Sa i përket kodeve vullnetare, “Kodi etik i biznesit” i promovuar nga Konfederata e biznesit e vendit, “Kodi i etikës dhe i sjelljes afariste i shoqatave aksionare” dhe “Kodi i etikës dhe i sjelljes afariste për ndërmarrjet e vogla dhe të mesme” i Transaprency International, Odës Ekonomike të vendit dhe Odës Ekonomike të Maqedonisë Veriperëndimore, si dhe “Kodi për udhëheqje korpo- rative për shoqatat aksionare”, nuk kanë dispozita të veçanta për donacionet dhe sponsorimet, por përmbajnë dispozita për parandalimin e konfliktit të interesave dhe shmangien e dhënies së drejtpërdrejtë dhe indirekte të mitës. “Kodi etik i biznesit”, përmban edhe masa antikorruptive në raportet kontraktuese me shtetin, të cilat gjithashtu mund të jenë relevante, kur pranues i donacionit është sektori publik – që është rast i shpeshtë.
Sfidë të veçantë paraqet fakti që numri më i madh i organeve kompetente nuk kanë përcaktuar dhe nuk kanë publikuar kritere objektive për përcaktimin e interesit publik gjatë donacioneve dhe sponsorimeve që u nënshtrohen stimulimeve tatimore, që le hapësirë për jokonsekuencë dhe interpetim subjektiv të interesit publik nga ana e personave përgjegjës, dhe e vë në dyshim transparencën e procedurës.123 Në praktikë, është veçanërisht e vështirë të dallohet interesi pu- blik nga aktivitetet komerciale në fushën e kulturës dhe të sportit – ku janë të orientuara edhe numri më i madh i donacioneve dhe i sponsorimeve. Si shembull pozitiv, Ministria e Kulturës ka publikuar se mendimet që i jep për vërtetimin e interesit publik, i bën në bazë të kritereve të kodifikuara, të publikuara në rregullore124 – edhe pse ky akt nënligjor është miratuar para se të miratohet Ligji për donacione dhe sponsorime në veprimtaritë publike. Por, madje edhe në këtë sferë, e cila ka shkuar më përpara me kodifikimin e interesit publik, nuk mund të thuhet se
123 Analizë e zbatimit të Ligjit për donacionet dhe sponsorimet në veprimtaritë publike, 2007 – 2011, Shoqata “Konekt” dhe Qendra evropiane për të drejtën joprofitabile (QEDJ), 2012. 124 Rregullorja për kriteret për financimin e programeve, gjegjësisht projekteve sipas veprimtarive të veçanta të kulturës (Gazeta zyrtare e vendit, nr.61/2004).
114 ekzistojnë kritere gjithëpërfshirëse, për shkak se nuk ka kritere të kodifikuara për përcaktimin e interesit publik në kulturë në nivel lokal, gjegjësisht të interesit lokal në kulturë. Prandaj, kodifiki- mi i kritereve precize për përcaktimin e interesit publik në këtë sferë dukshëm do ta zvogëlonte rrezikun për paraqitjen e korrupsionit.
Nota - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5
Arsyetimi për notën e dhënë:
Të rralla janë rastet kur kompanitë publikojnë ekzistimin e mekanizmave të veçanta për paran- dalimin e korrupsionit dhe të konfliktit të interesave gjatë donacioneve dhe sponsorimeve që i japin. Një pjesë e vogël e kompanive publikojnë të dhëna për vlerën e donacioneve dhe të spon- sorimeve që i japin, për çka i japin ato, e ndonjëherë edhe për pranuesit dhe shfrytëzuesit e fun- dit. Kjo më shpesh bëhet në ueb-faqet e tyre, në ueb-faqet e grupacioneve amë, pjesë përbërëse e të cilave janë, ose në raportet me shkrim për punën e kompanisë.
Rekomandime
•• Ndryshimi dhe plotësimi i Ligjit për donacione dhe sponsorime në veprimtaritë publike që të parashihet se: ᴏᴏ kontratat për donacion patjetër duhet të përfshijnë klauzola antikorruptive, të bazuara na modelet e pranuara ndërkombëtare; ᴏᴏ kontrata patjetër duhet të përmbajë klauzolë sipas të cilës, në rast të keqpërdorimit të donacionit ose sponsorimit, pranuesi do t’ia kthejë mjetet e keqpërdorura ofruesit të do- nacionit/sponsorimit, ndërsa shtetit do t’ia kthejë stimulimet e shfrytëzuara tatimore. •• Definimi dhe publikimi i kritereve objektive nga ana e organeve shtetërore për përcaktimin e interesit publik të donacioneve dhe të sponsorimeve që u nënshtrohen stimulimeve tati- more. •• Plotësimi i modeleve të kodeve etike dhe kodeve për udhëheqje të mirë korporative me dispozita të detajuara për parandalimin e korrupsionit dhe të konfliktit të interesave gjatë donacioneve dhe sponsorimeve, si dhe dispozita për publikimin e vlerës së donacioneve dhe sponsorimeve që jepen, për çfarë qëllimi jepen ato dhe kush janë pranuesit e tyre.
Institucioni: DHP-ja, Regjistri qendror, odat ekonomike dhe organizatat e punëd- hënësve Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A ekziston evidencë përkatëse e donacioneve dhe sponsorimeve dhe a mbahet regjistër i donacioneve dhe sponsorimeve nga sektori afarist, të cilat u nënshtrohen stimulimeve tatimore?
115 Raport për masat kundër korrupsionit në sektorin privat
Nota - de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetimi për notën e dhënë:
Sipas nenit 19 të Ligjit për donacione dhe sponsorime në veprimtaritë publike125, ofruesi dhe pranuesi i donacionit dhe i sponsorimit, për të cilat është vërtetuar se janë me interes publik, janë të obliguar që të dorëzojnë Raport për donacionin dhe sponsorimin e dhënë dhe të pranuar (formularet “UJP-DIS/DV” dhe “UJP-IDS/PR”) deri te Drejtoria për të hyra publike, më së voni 30 ditë nga dita e plotësimit të kontratës për donacion ose sponsorim.
Në Ligjin për donacione dhe sponsorime në veprimtaritë publike nuk ka dispozita me të cilat rregullohet mbajtja e regjistrit për donacione dhe sponsorime. Prandaj, Ministria për Drejtësi nuk është e obliguar të ketë bazë me të dhëna me kërkesat e parashtruara dhe të shqyrtuara për ta konstatuar interesin publik, si dhe qëllimin për të cilin janë dedikuar mjetet, me çka vështirë- sohet ndjekja e trendeve në këtë fushë dhe implementimi i ligjit.
Me nenin 170 të Ligjit për mbrojtje shëndetësore126 është përcaktuar se Ministria për Shëndetësi mban regjistër të donacioneve dhe të sponsorimeve që jepen për punëtorët dhe bashkëpunëtorët shëndetësorë, dhe që janë të dedikuara për pjesëmarrje në takime profesionale, seminare, punëtori dhe ngjarje të ngjashme për aftësim dhe avancim plotësues. Me rregullore të veçantë127 parashihet se regjistri përmban të dhëna për pranuesin e sponsorimit/donacionit, ngjarjen për të cilin jepet ai, qëllimi për të cilin janë dedikuar mjetet dhe vlerën e përgjithshme. Ministria ka obligim që më së voni deri më 15 janar të vitit aktual, në ueb-faqen e saj të publikojë raport vjetor nga regjistri ku janë të shënuara të dhënat për numrin e përgjithshëm të punëtorëve shën- detësorë, gjegjësisht bashkëpunëtorëve shëndetësorë që kanë marrë pëlqim për sponsorime dhe donacione, vlerën e përgjithshme të sponsorimeve dhe të donacioneve, si dhe për çka janë dedikuar sponsorimet dhe donacionet.
Nota - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5
Arsyetimi për notën e dhënë:
Formularët për raport për donacionin dhe sponsorimin e dhënë dhe të pranuar (formularët “UJP-DIS/DV” dhe “UJP-IDS/PR”) nuk mundësojnë të shënohen dhe të ndahen donacionet dhe sponsorimet nga personat fizik dhe juridik të vendit dhe të huaj, e as që mund të ndiqet qëllimi për të cilin janë dhënë.
Formularët për raportim financiar vjetor nga personat juridik nuk mundësojnë shënim të veçantë të donacioneve dhe të sponsorimeve te ofruesit e tyre. Ndërsa, te pranuesit e donacioneve dhe të sponsorimeve, këto formularë nuk mundësojnë që të shënohen dhe të ndahen donacionet dhe sponsorimet nga personat fizik dhe juridik të vendit dhe të huaj, e as që mund të ndiqet 125 Gazeta zyrtare e vendit, nr.47/06, 86/08 dhe 51/2011. 126 Gazeta zyrtare e vendit 43/12 dhe 145/12. 127 Rregullorja për regjistrimin e pëlqimeve për sponsorime dhe donacione të punëtorëve të shëndetësisë, gjegjësisht bashkëpunëtorëve të shëndetësisë, Gazeta zyrtare e vendit, nr. 60/12.
116 qëllimi për të cilin janë dhënë. Prandaj, Regjistri qendror disponon vetëm me informatën për nivelin e përgjithshëm të donacioneve nga subjektet afariste, i cili në vitin 2010 ka qenë mbi tetë milionë euro.128
Ministria për Drejtësi në ueb-faqen e saj nuk publikon bazë me të dhëna për kërkesat e pa- rashtruara dhe të shqyrtuara, për ta konstatuar interesin publik, si dhe qëllimin për të cilin janë dedikuar mjetet, me çka vështirësohet ndjekja e trendeve në këtë fushë dhe implementimi i ligjit. E ngjashme është gjendja edhe me ministritë përkatëse, të cilat, shpeshherë, nuk kanë të dhëna për donacionet dhe sponsorimet në veprimtaritë me interes publik që janë në domenin e tyre, e për të cilat e kanë konfirmuar interesin publik. Siç pranojnë edhe vetë institucionet, një pjesë e donacioneve, veçanërisht në arsim, aspak nuk evidentohen.129 Përjashtim i rëndë- sishëm është shëndetësia, ku Ministria për Shëndetësi disponon me të dhëna për pranuesin e donacionit/sponsorimit për aftësim dhe avancim plotësues për punëtorët dhe bashkëpunëtorët shëndetësorë, ngjarjen për të cilën jepet, qëllimin për të cilin janë dedikuar mjetet dhe vlerën e përgjithshme. Megjithatë, në momentin e përgatitjes së kësaj analize, Ministria për Shëndetësi në ueb-faqen e saj nuk kishte publikuar raport vjetor nga regjistri për vitin 2012 – edhe përkun- dër obligimit ligjor për ta bërë këtë. Prandaj, duhet të parashihet publikimi i bazës së të dhënave për donacionet dhe sponsorimet që u nënshtrohen stimulimeve tatimore, që do të përfshijë së paku të dhëna për vlerën e mjeteve të dhëna, vlerën e stimulimeve tatimore, si dhe veprimtaritë me interes publik për të cilat janë dhënë ato. Për shkak se rekomandimi ka për qëllim t’i përfshijë donacionet dhe sponsorimet e realizuara, e jo ato të planifikuara, institucioni më adekuat për zbatimin e tij është DHP-ja, e deri diku edhe Regjistri qendror – duke pasur parasysh faktin se ato janë pozitë që të marrin të dhëna për harxhimet e subjekteve afariste.
Rekomandime
•• Plotësimi i Ligjit për donacione dhe sponsorime në veprimtaritë publike që: ᴏᴏ të futet dispozitë me të cilën do të rregullohet mbajtja e regjistrit të donacioneve dhe sponsorimeve në veprimtaritë publike; ᴏᴏ të parashihet publikimi i bazës së të dhënave për donacionet dhe sponsorimet që u janë nënshtruar stimulimeve tatimore, që do të përfshijë së paku të dhëna për vlerën e mje- teve të dhëna, vlerën e stimulimeve tatimore, si dhe veprimtaritë me interes publik për të cilat janë dhënë ato.
128 Analizë e zbatimit të Ligjit për donacionet dhe sponsorimet në veprimtaritë publike, 2007 – 2011, Shoqata “Konekt” dhe Qendra evropiane për të drejtën joprofitabile (QEDJ), 2012. 129 Sipas dëshmisë së ministrit të atëhershëm për arsim dhe shkencë, z. Nikolla Todorov, në debatin mbikëqyrës në Kuvend - të mbajtur në vitin 2010 – në temën “Implementimi i Ligjit për donacione dhe sponsorime në veprimtaritë publike”.
117 PASQYRA E REKOMANDIMEVE DHE CAKTIMI I PRIORITETEVE TË TYRE Vlerësimi i ndikimit Qëllimi Opcionet strategjike1 Pengesat Zgjidhja për tejkalimin e pengesave për Aktorët kryesorë Prioriteti
arritjen e qëllimit2 1. Problemi / faktori i rrezikut nga Programi shtetëror: Masat e pazhvilluara sa duhet për parandalimin e korrupsionit dhe përforcimin e integritetit të sektorit privat Nxitja për Plotësimi i modeleve të kodeve Interesimi i dobët i Promovimi i kodeve, me përkrahje nga organet Mesatar KSHPK-ja, odat ekonomike, 1 zhvillimin dhe etike dhe të kodeve për sjellje të subjekteve afariste për shtetërore dhe futja e sanksioneve të zvogëluara shoqatat e punëdhënësve, zbatimin e mirë korporative pranimin e modeleve për veprimet e kryera kundërligjore Bursa për letra me vlerë e standardeve dhe vendit procedurave Mungesa e mekanizmave Futja e sistemit për mbikëqyrje dhe respektim te adekuate për për zbatim kodet, si dhe te standardet minimale për programin mbrojtjen e organizativ për respektim të ligjeve dhe të integritetit të dispozitave të tjera subjekteve nga Fushatë publike për pranim Shpenzimet e larta Sigurimi i përkrahësve mediatikë Mesatar KSHPK-jaA, odat ekonomike, sektori privat më të madh të kodeve etike shoqatat e punëdhënësve, dhe kodeve për sjellje të Futja e sanksioneve të zvogëluara për vepra të Bursa për letra me vlerë e mirë korporative nga ana e Skepticizmi i komunitetit kryera kundërligjore vendit, mediat, agjencitë për subjekteve afariste afarist reklamim, personalitete të njohura si promotorë Publikimi i mekanizmave dhe Mungesa e sistemit për Futja e sistemit për mbikëqyrje dhe respektim te I ulët KSHPK-ja, odat ekonomike, i aktiviteteve për mbikëqyrje mbikëqyrje dhe respektim kodet, si dhe te standardet minimale për programin shoqatat e punëdhënësve, dhe respektim të kodeve dhe të të kodeve organizativ për respektim të ligjeve dhe të Bursa për letra me vlerë e rezultateve të arritura dispozitave të tjera vendit
Futja e obligimit për publikim te kodet, si dhe te standardet minimale për programin organizativ për respektim të ligjeve dhe të dispozitave të tjera Përcaktimi i standardeve Mungesa e ekspertizës Shfrytëzimi i përkrahjes teknike donatore dhe I lartë KSHPK-ja, Ministria për minimale për programin specifike përvojave të dëshmuara nga vendet e tjera Drejtësi, Akademia për organizativ për respektim të gjykatës dhe prokurorë publik, ligjeve dhe të dispozitave të Procesi i gjatë i ndryshimit odat ekonomike, shoqatat e tjera dhe për sjellje etike, në të kornizës ligjore punëdhënësve bazë të të cilës ndërmarrjet mund të kenë të drejtë për Procesi i gjatë dhe i sanksion të zvogëluar për vepra shtrenjtë për informimin të kryera kundërligjore dhe trajnimin e organeve që shqiptojnë sanksione, si dhe i subjekteve afariste Vlerësimi i ndikimit Qëllimi Opcionet strategjike1 Pengesat Zgjidhja për tejkalimin e pengesave për Aktorët kryesorë Prioriteti
arritjen e qëllimit2 Krijimi i bazave Kërkesa që kompanitë ose Shpenzimet e larta dhe Shfrytëzimi i përvojave të vendeve të tjera Mesatar KSHPK-ja, Drejtoria për zbulim 2 të përditësuara regjistri i shoqatave tregtare mungesa e ekspertizës evropiane financiar, Regjistri qendror i me të dhëna dhe personat e tjerë juridik të specifike vendit, odat ekonomike për verifikimin mbajnë të dhëna të këtilla Procesi i gjatë për e pronësisë ndryshimin e kornizës së fundit dhe ligjore kontrollit të Shfrytëzimi dhe avancimi i Vështirësi gjatë analizës Shfrytëzimi i përvojave për softuer, platforma dhe Mesatar KSHPK-ja, Drejtoria për zbulim fundit mbi burimeve të tjera me të dhëna: dhe sigurimit të procedura të tjera të vendeve të tjera evropianе financiar, Komisioni për letra ndërmarrjet, dhe baza private me të dhëna dhe rahasueshmërisë së të me vlerë, DHP-ja vënia e tyre në dokumentacion juridik (p.sh. dhënave nga burimet e dispozicion dokumentacioni nga kuvendet e ndryshme aksionarëve; ose deklaratat për pronësinë e fundit të dorëzuara Probleme me vërtetësinë nga personat juridik); ueb-faqet dhe kualitetin e të dhënave e organeve dhe rregullatorëve të tilla mbikëqyrës, dhe burime të tjera në internet; burime të DHP-së organeve rregullatore financiare
1 Opcionet strategjike mund të jenë edhe komplementare. Për shkak të kufizimeve të hapësirës, ato janë paraqitur në version të shkurtuar. Në formë të plotë janë paraqitur si rekomandime nën çdo pyetje-indikator, si dhe në përmbledhje. 2 Vlerësimi e merr parasysh edhe ndikimin e opcionit mbi realizueshmërinë e opcioneve të tjera strategjike – në rastet kur ato janë komplementare. Vlerësimi i ndikimit Qëllimi Opcionet strategjike1 Pengesat Zgjidhja për tejkalimin e pengesave për Aktorët kryesorë Prioriteti
arritjen e qëllimit2 Përforcimi i Përpilimi i mekanizmit për Shpenzimet e larta për Shfrytëzimi i përvojave për softuer, platforma dhe I lartë KSHPK-ja, Agjencia për 1 zbatimit të kontrollimin e përmbushjes së zgjidhje informatike procedura të tjera të vendeve të tjera punësim e vendit, Depozituesi kufizimeve që neneve 17 dhe 20-c nga Ligji qendror i letrave me vlerë, kanë të bëjnë për parandalimin e konfliktit të Përfshirja e madhe e Shfrytëzimi i përvojave për futjen e përjashtimeve Regjistri qendror i vendit me aktivitetet interesave (për shembull, baza personave për të cilët nga kufizimet që e marrin parasysh fuqinë e e personave e të dhënave të organeve që vlejnë kufizimet nëpunësit të mëparshëm për të ndikuar në të mëparshëm rregullojnë degë të caktuara vendimet që janë marrë, si dhe mundësitë që i ka zyrtarë ekonomike dhe e të punësuarve Pamundësia për pasur për qasje në të dhënat e ndjeshme në to, me autorizime dhe kompensim të fitimit detyra adekuate rregullatore, të humbur për shkak të dhe krahasimi automatik i të kufizimeve te të gjithë dhënave në të me të dhënat për personat e mëparshëm të punësuarit e rinj nga evidenca zyrtarë e APRM-së, ose me të dhënat për ndryshimin e pronësisë së aksioneve nga Depozituesi qendror i letrave me vlerë) Komunikimi i kufizimeve që Procesi i gjatë për Përfshirja e informatave në trajnimet dhe materialet Mesatar KSHPK-ja, Ministria për kanë të bëjnë me aktivitetet informimin dhe trajnimin e tjera informative që u dedikohen kategorive të shoqëri informatike dhe e personave të mëparshëm e personave zyrtarë dhe veçanta të personave zyrtarë administratë, Agjencia për zyrtarë nëpërmjet informimit personave juridik administratë, Byroja për për kufizimet, këshillimit dhe furnizime publike përfshirjes së kufizimeve në dokumentet formale që kanë të bëjnë me sektorin privat (për shembull, në dokumentacionin për tenderë dhe kontratat për furnizime publike). Vlerësimi i ndikimit Qëllimi Opcionet strategjike1 Pengesat Zgjidhja për tejkalimin e pengesave për Aktorët kryesorë Prioriteti
arritjen e qëllimit2 Avancimi dhe Zhvillimi i një platforme Shpenzimet e larta për Shfrytëzimi i përkrahjes teknike dhe financiare nga I lartë KSHPK-ja, Byroja për furnizime centralizimi i qendrore onlajn, e cila do të bashkimin e bazave të donatorët publike, Agjencia për përkrahje publikimit onlajn mundësojë kërkim të të dhënave ndryshme të të dhënave financiare të bujqësisë dhe të personave nga Publikimi i mundshëm në formë të përmbledhur zhvillimit rural, Ministria për Mospublikimi i vlerës së sektori privat që i vlerës së ndihmës, sipas zonave për zhvillim Ekonomi, Ministria për Punë disa llojeve të caktuara të kanë pranuar teknologjik-industrial dhe Politikë Sociale, Ministria ndihmës shtetërore ndonjë lloj të për Mjedis Jetësor dhe mjeteve publike Pengesat që kanë të bëjnë Bashkëpunimi me Drejtorinë për mbrojtjen e Planifikim Hapësinor, Agjencia (për shembull me privatësinë e personave të dhënave personale për definimin e kornizës për investime të huaja dhe subvencione, fizik përkatëse për mbrojtjen e privatësisë së personave promovim të eksprotit 2 furnizime fizik publike), shuma Hapja e ueb-faqes qendrore me Mospublikimi i vlerës së Publikimi i mundshëm në formë të përmbledhur Mesatar Njëlloj sikurse në fushën e e pranuar dhe linke që çojnë në faqe të tjera disa llojeve të caktuara të i vlerës së ndihmës, sipas zonave për zhvillim mësipërme për çfarë qëllimi. me baza të të dhënave me lloje ndihmës shtetërore teknologjik-industrial të ndryshme të mjeteve publike Pengesat që kanë të bëjnë Bashkëpunimi me Drejtorinë për mbrojtjen e me privatësinë e personave të dhënave personale për definimin e kornizës fizik përkatëse për mbrojtjen e privatësisë së personave fizik 2. Problemi / faktori i rrezikut nga Programi shtetëror: Njohuritë e pamjaftueshme për korrupsionin dhe konfliktin e interesave në sektorin privat
1 Opcionet strategjike mund të jenë edhe komplementare. Për shkak të kufizimeve të hapësirës, ato janë paraqitur në version të shkurtuar. Në formë të plotë janë paraqitur si rekomandime nën çdo pyetje-indikator, si dhe në përmbledhje. 2 Vlerësimi e merr parasysh edhe ndikimin e opcionit mbi realizueshmërinë e opcioneve të tjera strategjike – në rastet kur ato janë komplementare. Vlerësimi i ndikimit Qëllimi Opcionet strategjike1 Pengesat Zgjidhja për tejkalimin e pengesave për Aktorët kryesorë Prioriteti arritjen e qëllimit2 Avancimi i Organizimi i trajnimeve nga Mungesa e mjeteve Shfrytëzimi i përkrahjes teknike dhe financiare nga I lartë KSHPK-ja dhe organet e tjera ashkëpunimit organet shtetërore, organizatat financiare në buxhet, donatorët, si dhe bashkëpunimi me organizatat relevante, odat ekonomike, ndërmjet organeve e sektorit afarist dhe organizatat te organizatat e sektorit joqeveritare që kanë projekte në këtë sferë organizatat e punëdhënësve, të rendit dhe profesionale, që u dedikohen afarist dhe te organizatat organizatat profesionale subjekteve afariste subjekteve afariste, për rregullativën për parandalimin profesionale të revizorëve dhe të e korrupsionit dhe konfliktit kontabilistëve, organizatat të interesave, për futjen e joqeveritare 1 mekanizmave për parandalimin e korrupsionit; edukimi i revizorëve (të brendshëm dhe të jashtëm) dhe i kontabilistëve për mënyrat e parandalimit dhe zbulimit të korrupsionit në sektorin privat. Përgatitja e materialeve Njëlloj sikurse në fushën e Shfrytëzimi i përkrahjes teknike dhe financiare nga I ulët Njëlloj sikurse në fushën e informative mësipërme donatorët mësipërme Ofrimi i këshillave dhe dhënia e Njëlloj sikurse në fushën e Shfrytëzimi i përkrahjes teknike dhe financiare nga I lartë Njëlloj sikurse në fushën e përgjigjeve në pyetje specifike mësipërme donatorët mësipërme Futja e mekanizmave për Procesi i gjatë dhe i Shfrytëzimi i përkrahjes teknike nga donatorët dhe i I lartë Ministria për Drejtësi, denoncimin dhe mbrojtjen shtrenjtë për informimin përvojave dhe zgjidhjeve të dëshmuara nga vendet KSHPK-ja, odat ekonomike, përkatëse ligjore të dhe trajnimin e organeve tjera organizatat e punëdhënësve, denoncuesve të korrupsionit në për mbikëqyrje, organeve sindikatet sektorin privat që shqiptojnë sanksione, si dhe të subjekteve afariste Realizimi i hulumtimeve Mungesa e mjeteve Shfrytëzimi i përkrahjes teknike dhe financiare nga Mesatar KSHPK-ja dhe organet e tjera për masat antikorruptive financiare për të bërë donatorët, si dhe bashkëpunimi me organizatat relevante, odat ekonomike, të ndërmarrjeve të vendit, analiza joqeveritare që kanë projekte në këtë sferë organizatat e punëdhënësve vlerësimi i efektivitetit të instrumenteve të veçanta, zhvillimi i analizave lokale për rastet konkrete të zbatimit të masave antikorruptive dhe shembuj të praktikave më të mira Vlerësimi i ndikimit Qëllimi Opcionet strategjike1 Pengesat Zgjidhja për tejkalimin e pengesave për Aktorët kryesorë Prioriteti arritjen e qëllimit2 Nxitja e pushtetit Publikimi më konsekuent i Mungesa e mjeteve Shfrytëzimi i përkrahjes teknike dhe financiare nga Mesatar KSHPK-ja dhe organet e tjera 2 nga ana e pasojave të dokumentuara të financiare për të bërë donatorët, si dhe bashkëpunimi me organizatat relevante, odat ekonomike, sektorit privat dëmshme nga korrupsioni mbi analiza joqeveritare që kanë projekte në këtë sferë organizatat e punëdhënësve për parandalimin ndërmarrjet, rritjen ekonomike dhe represionin dhe konkurrencën nga ana e e korrupsionit përfaqësuesve të sektorit afarist. Arritja e konsensusit në Bashkëpunimi mjaft Interaksioni i organeve shtetërore me të gjithë Mesatar KSHPK-ja dhe organet e tjera komunitetin afarist për i kufizuar ndërmjet përfaqësuesit e sektorit afarist relevante, odat ekonomike, masat më prioritare që do të përfaqësuesve të sektorit organizatat e punëdhënësve kontribuojnë në luftën kundër afarist në këtë sferë korrupsionit në sektorin privat, dhe përfaqësim te pushteti për zbatimin e atyre masave që janë në kompetencë të organeve shtetërore. Bashkëpunimi Njëlloj sikurse edhe te qëllimi “avancimi i bashkëpunimit ndërmjet organeve të rendit dhe subjekteve afariste” 1 i sektorit privat me iniciativat antikorruptive të shoqërisë civile dhe përkrahja e tyre financiare
3. Problemi / faktori i rrezikut nga Programi shtetëror: informimi i pamjaftueshëm për Ligjin për mbrojtje të konkurrencës dhe kapaciteti i pamjaftueshëm i Komisionit për mbrojtjen e konkurrencës (KMK) për zbatimin e ligjit
1 Opcionet strategjike mund të jenë edhe komplementare. Për shkak të kufizimeve të hapësirës, ato janë paraqitur në version të shkurtuar. Në formë të plotë janë paraqitur si rekomandime nën çdo pyetje-indikator, si dhe në përmbledhje. 2 Vlerësimi e merr parasysh edhe ndikimin e opcionit mbi realizueshmërinë e opcioneve të tjera strategjike – në rastet kur ato janë komplementare. Vlerësimi i ndikimit Qëllimi Opcionet strategjike1 Pengesat Zgjidhja për tejkalimin e pengesave për Aktorët kryesorë Prioriteti
arritjen e qëllimit2 Avancimi i Vlerësimi i mundësive për futjen Mungesa e mjeteve Shfrytëzimi i përkrahjes teknike nga donatorët dhe i I lartë Byroja për furnizime publike, 1 shkathtësive, e paralajmërimit automatik financiare përvojave dhe zgjidhjeve të dëshmuara nga vendet KSHPK-ja potencialit gjatë ekzistimit të indikacioneve tjera kadrovik të për korrupsion dhe konflikt të organeve shtetërore dhe interesave te furnizimet publike mekanizmave Intensifikimi i aktiviteteve për / I lartë Ministria për Drejtësi për parandalimin operacionalizimin e propozimit dhe zbulimin e për ndryshimin dhe plotësimin kontratave të e Kodit penal, ku është përfshirë ndaluara, në të ndryshimi dhe plotësimi i nenit cilat janë përfshirë 283 ofertuesit gjatë Përforcimi kadrovik dhe Mungesa e mjeteve Angazhimi te publiku për domosdoshmërinë e I lartë Komisioni për mbrojtjen e furnizimeve financiar i Komisionti për financiare përforcimit të këtillë konkurrencës, Ministria për publike mbrojtjen e konkurrencës në Financa pjesën e zbatimit të Ligjit për mbrojtjen e konkurrencës Të inicohen trajnime që u Mosekzistimi i interesimit Sqarim se bëhet fjalë për trajnime që janë Mesatar KSHPK-ja, Byroja për furnizime dedikohen gjykatësve për te gjykatësit të dedikuara për gjykatësit që kanë raste që publike dhe Akademia për keqpërdorimet e mundshme ndërlidhen me furnizimet publike, e jo për trajnime gjykatës dhe prokurorë gjatë furnizimeve publike, me që janë të dedikuara për personat që punojnë në theks të veçantë në aspektin gjykata, të cilët janë të përfshirë në procedurat për e kontratave të ndaluara gjatë furnizime publike procedurave për furnizime Edukimi i Organizimi i trajnimeve nga Mungesa e mjeteve Shfrytëzimi i përkrahjes teknike dhe financiare nga I lartë Komisioni për mbrojtjen e 2 mëtutjeshëm organet shtetërore dhe financiare në buxhet, donatorët, si dhe bashkëpunimi me organizatat konkurrencës, KSHPK-ja, dhe përkrahja e organizatat e sektorit afarist, si te organizatat e sektorit joqeveritare shoqatat e sektorit afarist, subjekteve afariste dhe organizatat profesionale afarist dhe te organizatat shoqatat dhe fondacionet për rregullativën që ka të bëjë profesionale me mbrojtjen e konkurrencës dhe Përgatitja e materialeve Njëlloj sikurse në fushën e Shfrytëzimi i përkrahjes teknike dhe financiare nga I ulët Njëlloj sikurse në fushën e zbatimin e saj informative mësipërme donatorët mësipërme Ofrimi i këshillave dhe dhënia e Njëlloj sikurse në fushën e Shfrytëzimi i përkrahjes teknike dhe financiare nga I lartë Njëlloj sikurse në fushën e përgjigjeve për pyetjet specifike mësipërme donatorët mësipërme 4. Problemi / faktori i rrezikut nga Programi shtetëror: transparenca e pamjaftueshme e sponsorimeve, prapa së cilës fshihet mundësia për korrupsion Vlerësimi i ndikimit Qëllimi Opcionet strategjike1 Pengesat Zgjidhja për tejkalimin e pengesave për Aktorët kryesorë Prioriteti
arritjen e qëllimit2 Avancimi i Ndryshim i Ligjit për Procesi i gjatë për Shfrytëzimi i përvojave përkatëse nga jashtë I lartë Ministria për Drejtësi, 1 mekanizmave për donacione dhe sponsorime ndryshimin e kornizës KSHPK-ja, odat ekonomike, integritet që në që të parashihen klauzola të ligjore organizatat e punëdhënësve, mënyrë adekuate detyrueshme antikorruptive shoqatat dhe fondacionet, t’i përfshijnë donacionet dhe në kontratat për donacione, si institucionet sponsorimet dhe klauzolë sipas të cilës, gjatë keqpërdorimit të donacionit ose sponsorimit, pranuesi do t’ia kthejë mjetet e keqpërdorura ofruesit të donacionit/ sponsorimit, ndërsa shtetit do t’ia kthejë stimulimet e shfrytëzuara tatimore; Plotësimi i modeleve të kodeve Interesimi i dobët i Promovimi i kodeve, me përkrahje nga organet Mesatar KSHPK-ja, odat ekonomike, etike dhe kodeve për sjellje të subjekteve afariste për shtetërore, dhe futja e sanskioneve të zvogëluara organizatat e punëdhënësve, mirë korporative me dispozita pranimin e modeleve për veprat e kryera kundërligjore Bursa për letra me vlerë e të detajuara për parandalimin vendit e korrupsionit dhe konfliktit të Mungesa e mekanizmave Futja e sistemit për mbikëqyrje dhe respektim te interesave gjatë donacioneve për zbatim kodet, si dhe te standardet minimale për programin dhe sponsorimeve, si dhe organizativ për respektim të ligjeve dhe të dispozita për publikimin e dispozitave të tjera vlerës së donacioneve dhe sponsorimeve që jepen, për çka janë dedikuar dhe pranuesit e tyre. Definimi dhe publikimi i Vështirë për të paraparë Shfrytëzimi i përvojave nga jashtë I lartë Ministria për Drejtësi dhe kritereve objektive nga kritere gjithëpërfshirëse në organet e tjera ana e organeve shtetërore të gjitha fushat për përcaktimin e interesit publik të donacioneve dhe të sponsorimeve që u nënshtrohen stimulimeve tatimore
1 Opcionet strategjike mund të jenë edhe komplementare. Për shkak të kufizimeve të hapësirës, ato janë paraqitur në version të shkurtuar. Në formë të plotë janë paraqitur si rekomandime nën çdo pyetje-indikator, si dhe në përmbledhje. 2 Vlerësimi e merr parasysh edhe ndikimin e opcionit mbi realizueshmërinë e opcioneve të tjera strategjike – në rastet kur ato janë komplementare. Vlerësimi i ndikimit Qëllimi Opcionet strategjike1 Pengesat Zgjidhja për tejkalimin e pengesave për Aktorët kryesorë Prioriteti
arritjen e qëllimit2 Futja e evidencës Futja e dispozitës me të cilën Procesi i gjatë për Mesatar Ministria për Drejtësi 2 adekuate për do të rregullohet mbajtja e ndryshimin e kornizës donacionet dhe regjistrit të donacioneve dhe ligjore sponsorimet që sponsorimeve në veprimtaritë u nënshtrohen publike stimulimeve Të parashihet me ligj publikimi Formularët joadekuatë të Ndryshimi i formularëve I lartë DHP-ja, Regjistri qendror, tatimore i bazës së të dhënave për DHP-së dhe të Regjistrit Ministria për Drejtësi donacionet dhe sponsorimet që qendror u janë nënshtruar stimulimeve tatimore, që do të përfshijë së paku të dhëna për vlerën e mjeteve të dhëna, vlerën e stimulimeve tatimore, si dhe veprimtaritë me interes publik për të cilat janë dhënë ato PASQYRA E INDEKSEVE Edhe pse sipas metodologjisë, kjo analizë bën vlerësim të gjendjes, është bërë edhe vlerësimi numerik me qëllim që të bëhet përmbeldhja numerike e informatave dhe të potencohen anët kryesore të dobëta dhe të fuqishme. Prandaj, në tekstin e mësipërm, për çdo pyetje-indikator është dhënë nota prej 1 deri në 5 – ku 1 është nota më e dobët, ndërsa 5 është më e larta. Në bazë të notave të dhëna prej 1 deri në 5, për çdo pyetje-indikator janë mbledhur notat në nivel të nënkategorive, në nivel të kategorive dhe në nivel të gjithë shtyllës, gjegjësisht sektorit të Pro- gramit shtetëror. Me këtë rast, nuk është bërë ponderim (peshim) i notave, por të gjitha notat e mbledhura janë përcaktuar si mes aritmetik. Megjithatë, notat e këtilla duhet të kuptohen vetëm si indikative.
Indeksi Kategoria Nënkategoria Mesatarja e Mesatarja e Mesatarja e Dejure Defacto sektorit nënkategorisë kategorisë Resurset 3 3 3 Kapaciteti 3,5 Pavarësia 5 3 4 Transparenca 3,67 3 3,33 Udhëheqja Mekanizmat për 3,15 3,67 2,33 3 integritet Angazhimi 2,88 në politikën 2 2 nacionale për antikorrupsion Kontributi 2 Përkrahja për iniciativat 2 2 qytetare për antikorrupsion
Me qëllim që notat të kuptohen më lehtë, në tabelën e mëposhtme ato janë dhënë në përqindje (prej 0 deri në 100).
Indeksi Kategoria Nënkategoria De Mesatarja e Mesatarja e Mesatarja e De jure sektorit facto nënkategorisë kategorisë Resurset 50% 50% 50% Kapaciteti 62,5% Pavarësia 100% 50% 75% Transparenca 66,75% 50% 58,25% Udhëheqja Mekanizmat për 53,75% 66,75% 33,25% 50% integritet Angazhimi 47% në politikën 25% 25% nacionale për antikorrupsion Kontributi 25% Përkrahja për iniciativat 25% 25% qytetare për antikorrupsion Raport për masat kundër korrupsionit në sektorin privat
LITERATURA E SHFRYTËZUAR Ligje, rregullativa ndërkombëtare dhe akte të tjera ligjore Council Framework Decission 2003/568/JHA of 22 July 2003 on combating corruption in the private sector Federal Sentencing Guidelines for Organizations, United States Sentencing Commission, http:// www.ussc.gov/Guidelines/2012_Guidelines/index.cfm G20 compendium of best practices on whistle blower protection legislation: G20 Anti-Corrup- tion Action Plan, Action Point 7: Protection of Whistleblowers, 2010, http://www.oecd.org/ge- neral/48972967.pdf http://www.transparency.sk/wp-content/uploads/2010/01/Costs-of-Corruption_Dancikova.pdf The Bribery Act 2010 – Guidance, UK Ministry of Justice, http://www.justice.gov.uk/downloads/ legislation/bribery-act-2010-guidance.pdf UK BriberyAct 2010 (Guidance on 6 implementationprinciples) UK Bribery Act 2010, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2010/23 UK PublicInterestDisclosureAct, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1998/23/contents United Nations Convention Against Corruption Zuzana Dančíková, Costs of Corruption, Transparency International Slovakia, 2012, Nevojat antikorruptive të komunitetit afarist të vendit – apel publik deri te autoritetet dhe poli- tikanët, Konfederata e biznesit të vendit, 2013 Programi shtetëror për parandalimin dhe represionin e korrupsionit dhe parandalimin dhe zvo- gëlimin e konfliktit të interesave 2011–2015 Kodi etik i nëpunësve shtetëror Kodi etik i nëpunësve publik Ligji për bankat Ligji për donacione dhe sponsorime në veprimtaritë publike Ligji për nëpunësit shtetëror Ligji për mbrojtje të konkurrencës Ligji për mbrojtje shëndetësore Ligji për fondet investuese Ligji për prokurimet publike Ligji për nëpunësit publik Ligji për rrogë dhe kompensimet e tjera të deputetëve dhe personave të tjerë të zgjedhur dhe të emëruar Ligji për kundërvajtje Ligji për marrëdhënie të punës Ligji për revizion Ligji për parandalimin e korrupsionit
128 Ligji për parandalimin e larjes së parave dhe të ardhurave tjera nga vepra ndëshkuese dhe finan- cimi i terrorizmit Ligji për parandalimin e konfliktit të interesave Ligji për supervizion të sigurimeve Ligji për shoqatat tregtare Ligji për letrat me vlerë Raporti për zbatimin e Memorandumit për bashkëpunim për përkrahje të ndërsjellë për paran- dalimin e korrupsionit dhe konfliktit të interesave me përfaqësues të sektorit privat – periudha: janar-qershor 2013, KSHPK, 2013 http://www.dksk.org.mk/images/stories/pdf/sorabotka/izvestaj%20-%20ps.pdf Kodi penal Rregullorja për kriteret për financimin e programeve, gjegjësisht projekteve, sipas veprimtarive të veçanta në kulturë (Gazeta zyrtare e vendit, 61/2004). Rregullorja për programin për realizimin e edukimit për furnizimet publike, programin për rea- lizimin e trajnimit për trajnues për furnizime publike, formën dhe përmbajtjen e vërtetimit për provimin e dhënë për person për furnizime publike dhe për furnizues, si dhe për lartësinë e kom- pensimit që e paguajnë pjesëmarrësit në edukim, Gazeta zyrtare e vendit, 90/2012 Rregullorja për regjistrimin e pëlqimeve për sponsorime dhe donacione të punëtorëve të shën- detësisë, gjegjësisht bashkëpunëtorëve të shëndetësisë, Gazeta zyrtare e vendit, 60/12. Raporte dhe analiza Global Competitiveness Report 2012-2013, World Economic Forum, 2012, http://www3.wefo- rum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2012-13.pdf GLOBAL INTEGRITY REPORT: 2011, Global Integrity, 2012 GRECO Report within the framework of the third round of evaluation for Macedonia (August, 2010) Implementation of article 12 of the United Nations Convention against Corruption, including the use of public – private partnerships, faqe. 10, Conference of the States Parties to the United Na- tions Convention against Corruption – Open-ended Intergovernmental Working Group on Pre- vention, 2012 OECD (2010), Post – Public Employment: Good Practices for Preventing Conflict of Interest, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/9789264056701-en. Recent Slovak Anti-corruption Measures, Transparency International Slovakiа, 2012; http:// www.transparency.sk/wp-content/uploads/2010/01/Gov-anticorruption-measures_Kurian.pdf Rules of Conduct and Recommendations on Combating extortion and bribery, International Chamber of Commerce, 2005 The Former Yugoslav Republic Of Macedonia 2012 Progress Report, European Commission, 2012 The identication of beneficial owners in the fight against money laundering, Final Report of Pro- ject BOWNET – Identifying the Beneficial Owner of legal entities in the fight against money laun- dering; http://www.bownet.eu/materials/BOWNET.pdf Towards a Sound Integrity Framework: Instruments, Processes, Structures and Conditions for Implementation, OECD, 2010. 129 Raport për masat kundër korrupsionit në sektorin privat
Van der Doesde Willebois, Emile; Halter, Emily M.; Harrison, Robert A.; Park, Ji Won; Sharman, J. C.. 2011. The Puppet Masters : How the Corrupt Use Legal Structures to Hide Stolen Assets and What to Do About It. © World Bank, fq. 17; https://openknowledge.worldbank.org/han- dle/10986/2363 License: CC BY 3.0 Unported. Whistle blower protection: encouraging reporting, CleanGovBiz, 2012, http://www.oecd.org/ cleangovbiz/toolkit/50042935.pdf World Bank. 2013. Doing Business 2013: Smarter Regulations for Small and Medium – Size Enter- prises. Washington, DC: World Bank Group. DOI: 10.1596/978-0-8213-9615-5.License: Creative Commons Attribution CC BY 3.0 Analizë për zbatimin e Ligjit për donacione dhe sponsorime në veprimtaritë publike, 2007 – 2011, Shoqata “Konekt” dhe Qendra evropiane për të drejtën joprofitabile (QEDJ), 2012. Raporti vjetor i Komisionit shtetëror për parandalimin e korrupsionit për vitin 2011. Raporti vjetor i Komisionit shtetëror për parandalimin e korrupsionit për vitin 2012. Raporti vjetor i Komisionit për mbrojtjen e konkurrencës për vitin 2012. Raporti vjetor i Avokatit të popullit për vitin 2012. Janka Dimitrova, Përgjegjësia e kontabilistëve, menaxhmentit dhe revizorëve për vërtetësinë, kualitetin dhe kredibilitetin e raporteve financiare Programi nacional për miratimin e legjislacionit të BE-së, revizioni i vitit 2013. Resurset e tjera “Cilat kompani marrin ndihmë shtetërore dhe për çka?!”, magazina Kapital, 20 shtator 2013, http://www.kapital.mk/MK/magazin/96717/koi_kompanii_dobivaat_drzhavna_pomosh_i_za_ shto_!.aspx Arcelor Mittal Anti-Corruption Guidelines, http://www.arcelormittalsa.com/Portals/0/Anti-Cor- ruption%20Guidelines.pdf Business Principles for Countering Bribery, Transparency International, 2009, http://files.trans- parency.org/content/download/109/439/file/2009_BusinessPrinciples_EN.pdf EU grant recipients and contractors, http://ec.europa.eu/contracts_grants/beneficiaries_en.htm Kodi etik i këshilltarëve, i promovuar nga Agjencia për përkrahjen e ndërmarrësisë Good practice guide on internal controls, ethics and compliance, OECD, 2010, http://www.oecd. org/dataoecd/5/51/44884389.pdf International Chamber of Commerce Anti-corruption Clause, http://www.iccwbo.org/Data/Po- licies/2012/ICC-Anti-corruption-Clause/ International Standards On Combating Money Laundering And The Financing Of Terrorism & Proliferation: FATF Recommendations, FATF, 2013, http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/docu- ments/recommendations/pdfs/FATF_Recommendations.pdf Partnering against Corruption Initiative: Principles for Countering Bribery, World Economic Fo- rum, http://www.weforum.org/pdf/paci/PACI_Principles.pdf Principles on Corporate Governance, OECD, 2004, http://www.oecd.org/daf/ca/corporategover- nanceprinciples/31557724.pdf Proposal for a Directive on the prevention of the use of the financial system for the purpose of money laundering and terrorist financing“, COM/2013/045 final - 2013/0025 (COD)
130 Kodi etik afarist, Konfederata e biznesit të vendit, 2012 Kodi etik i ndërmjetësuesve për shitblerje të patundshmërive, i Grupacionit të agjencive për pa- tundshmëri pranë Odës Ekonomike të vendit Kodi etik i specialistëve për marrëdhënie me publikun (PR), i Asociacionit për marrëdhënie me publikun të vendit Kodi etik i anëtarëve të Shoqatës për marrëdhënie me publikun të vendit Kodi për udhëheqje korporative të shoqatave aksionare që janë të listuara në bursë, Bursa për le- tra me vlerë e vendit, http://www.mse.mk/Repository/UserFiles/File/Misev/Regulativa/Akti%20 na%20berza/Kodeks_za_korporativno_uprvuvanje.pdf Kodi për etikë profesionale të avokatëve, bashkëpunëtorëve profesionalë të avokatëve dhe avokatëve praktikantë, i Odës së avokatëve të vendit Kodi i etikës dhe sjelljes afariste për ndërmarrjet e vogla dhe të mesme, Transparency interna- tional, http://www.transparency.org.mk/images/stories/eticki_kodeks_za_mali_i_sredni_pret- prijatija.pdf Kodi i etikës dhe sjelljes afariste të shoqatave aksionare, Transparency international, http://www. transparency.org.mk/images/stories/eticki_kodeks_za_akcionerski_drustva.pdf Lista e shfrytëzuesve që e kanë keqpërdorur ndihmën financiare, Agjencia për përkrahje finan- ciare të bujqësisë dhe të zhvillimit rural, 2013, http://www.pa.gov.mk/Root/mak/_docs/Black_ list_15032013.pdf Zbulimi i manipulimeve në procedurat për ndarjen e furnizimeve publike dhe hapat vijues për kontrollim, Twinning projekt i financuar nga BE-ja, “Përkrahje për sistemin e furnizimeve pu- blike”, Byroja për furnizime publike.
131 2. RAPORTI NGA ANALIZA KUALITATIVE TË MASAVE KUNDËR KORRUPSIONIT DHE IMPLEMENTIMIT TË PROGRAMIT SHTETËRORË PËR PARANDALIM DHE LUFTË KUNDËR KORRUPSIONIT DHE ZVOGËLIM TË KONFLIKTIT TË INTERESIT 2011-2015 NË SEKTORIN POLITIK
Përgatitur nga: Biljana Nikolovska Zhagar
Tetor 2013 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin politik
Përmbledhje Qëllimi i analizës cilësore që është realizuar në kuadër të këtij projekti, ishte të bëhet vlerësimi i faktorëve të rrezikut/problemeve të identifikuara në Sektorin politik, si një nga segmentet që është trajtuar në Programin shtetëror për parandalimin dhe represionin e korrupsionit me Plan aksional për periudhën 2011-2015. Të gjithë sektorët, duke e përfshirë edhe këtë, janë shqyrtuar dhe janë analizuar, si nga aspekti legjislativ ashtu edhe nga aspekti institucional.
Duke pasur parasysh se Programi shtetëror për parandalimin dhe represionin e korrupsionit me Plan aksional për periudhën 2011-2015 është dokument afatmesëm dhe zhvillimor, është e do- modoshme të ndiqen dhe të bëhen revizion i masave dhe i aktiviteteve të parapara. Prandaj, nga kjo analizë duhet të dalin dy përfitime kryesore. E para, të konstatohet se cila është shkalla e implementimit të deritanishëm, në prizmën e kategorive të kapacitetit dhe të udhëheqjes dhe më thellë të nënkategorive të resurseve, pavarësisë, transparencës dhe mekanizmave për inte- gritet. E dyta, që është edhe më me rëndësi, është të zbulohen indikatorët e aktivitetit dhe të efektivitetit që nuk janë përcaktuar sa duhet ose që janë përcaktuar në mënyrë jo të plotë. Në fund, rekomandimet e propozuara duhet të paraqesin një udhëzues për atë se në ç’drejtim duhet të shkojë Komisioni Shtetëror për parandalimin e korrupsionit, si institucion kyç për propozimin e politikave për përmirësimin e gjendjes dhe problemet që dalin nga fusha e korrupsionit dhe konfliktit të interesave.
Në Programin shtetëror për parandalimin dhe represionin e korrupsionit me Plan aksional për periudhën 2011-2015, të miratuar në dhjetor të vitit 2011, e që është i bazuar në sistemin e in- tegritetit nacional, nga 11 sektorët e identifikuar, i pari është Sektori politik.
Në këtë sektor, janë zbuluar 5 probleme/faktorë të rrezikut, për tejkalimin e të cilave në Planin aksional janë paraparë gjithsej 9 aktivitete, 13 indikatorë të aktiviteteve dhe 8 indikatorë të efek- tivitetit.
Si institucione kompetente për realizimin e aktiviteteve të lartëpërmendura janë caktuar: Komi- sioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit, Ministria për Financa dhe Kuvendi i vendit.
Analiza cilësore e Sektorit politik është bërë me këtë qasje metodologjike: nga njëra anë, hu- lumtimi në zyrë i dispozitave relevante (akteve ligjore dhe nënligjore) si dhe i raporteve dhe i dokumenteve të tjera për gjendjen në sfera të caktuara të organizatave autoritative ndërkombë- tare dhe vendore, që janë përfshirë në analizën e këtij sektori, dhe nga ana tjetër, duke zhvilluar intervista me përfaqësues të organeve të pushtetit, partive politike dhe sektorit joqeveritar.
Prandaj, përfundimet dhe rekomandimet që gjenden në këtë analizë janë si rezultat i njohurive të përmbledhura dhe vlerësimit objektiv dhe të lirë për gjendjen në lidhje me masat antikorrup- tive në Sektorin politik.
Për nevojat e analizës, sa i përket Problemit 1: Transparencës dhe mbikëqyrjes së pamjaftueshme mbi punën aktuale materiale-financiare të partive politike, sindikatës dhe organizatave qyte- tare u parashtruan 11 pyetje. Nga aspekti legjislativ, analiza tregoi se me ndryshimet dhe plotësi- met e Kodit zgjedhor dhe Ligjit për financimin e partive politike, të bëra në vitin 2012 dhe 2013, është arritur përparim sa i përket transparencës dhe mbikëqyrjes së punës financiare të partive politike në procesin zgjedhor, e veçanërisht gjatë fushatës zgjedhore. Gjithashtu, është përcak- tuar një bazë për bashkëpunim më të fuqishëm ndërmjet resorëve të Komisionit shtetëror të zg- jedhjeve, Entit shtetëror për revizion dhe Komisionit shtetëror për parandalimin e korrupsionit, për këmbim të informatave për parregullsitë e konstatuara në lidhje me raportet e dorëzuara financiare dhe masat e ndërmarra nga ana e tyre ndaj subjektit që i është nënshtruar mbikëqyr- jes. Nga aspekti i zbatimit në praktikë, është konstatuar nevoja që: të mundësohen kushte në 134 të cilat ESHR-ja do t’i zbatojë në mënyrë efektive, efikase dhe në kohë, kompetencat që kanë të bëjnë me mbikëqyrjen e punës financiare të partive politike; të caktohet institucioni që do të bëjë mbikëqyrje të rregullt të punës financiare të partive politike dhe zhvillim të mëtutjeshëm të kapaciteteve të KSHPK-së, me qëllim të inicimit, mbikëqyrjes dhe kontrollit të punës financiare të partive politike, sindikatit dhe organizatave qytetare, si dhe të sigurohen veglat përkatëse për zbatimin e saj praktik.
Problemi 2, Në rregullativën zgjedhore dhe rregullativën tjetër që ka të bëjë me zgjedhjet, ka dobësi që shkaktojnë rrezik për shkeljen e saj të drejtpërdrejtë - është analizuar me 12 pyetje. Me legjislacionin relevant, me konkretisht me ndryshimet dhe plotësimet e Kodit zgjedhor dhe të Ligjit për financimin e partive politike është bërë një hap përpara në tejkalimin e dobësive aktuale, para së gjithash me futjen e mekanizmave efektivë për ndjekje transparente të finan- cimit të zgjedhjeve. Është miratuar edhe Rregullorja për formularin, formën, përmbajtjen dhe mënyrën e mbajtjes së raportit financiar vjetor për partitë politike, e cila përmban edhe një Udhëzim për plotësimin e formularit. Praktika tregoi se akoma ka hapësirë për shkeljen e rregul- lativës, kështu që do të ishte e dobishme të vazhdohet me përmirësimin e rregullativës, edhe atë sa i përket fushatës zgjedhore dhe kohëzgjatjes së saj; subjekteve që janë të lidhura (në mënyrë të drejtpërdrejtë ose indirekte) me ndonjë parti politike ose që janë nën kontrollin e ndonjë partie politike; të mundësohet që të dhënat për donacionet të jenë të verifikueshme, të rishqyr- tohen limitet dhe të përcaktohet periudha e mbledhjes së tyre; si dhe rregullat që kanë të bëjnë me prezantimin mediatik gjatë fushatës zgjedhore.
Problemi 3: Shkalla e lartë e autorizimeve diskrete me dallime të mëdha në intensitetin e tyre ndërmjet funksioneve të ndryshme publike
Problemi 4: Mungesa e efekteve nga zbatimi i Ligjit për lobim
Problemi 5: Përqindja e lartë e sjelljes së ligjeve me procedurë të shkurtuar, gjegjësisht me procedurë urgjente, (edhe pse Rregullorja e Kuvendit parasheh disa faza në përgatitjen e lig- jeve), me çka nuk mundësohet përfshirja e subjekteve relevante dhe atyre të interesuara në procesin ligjor
REZULTATET NGA ANALIZAT KUALITATIVE
Problemi/faktori i rrezikut 1: Transparenca dhe mbikëqyrja e pamjaftueshme mbi punën aktuale materiale-financiare të partive politike, sindikatës dhe organizatave qytetare Arsyetimi: Nuk bëhet mbikëqyrje e rregullt mbi punën materiale-financiare të partive politike, sindikatës dhe organizatave qytetare, përkundër kritikave publike se këto subjekte si- gurojnë mjete financiare nga marrëveshjet e dyshimta, se ka “firma partiake” që janë të privilegjuara dhe nëpërmjet të të cilave shfrytëzohen mjete publike. Sipas ligjit për parandalimin e korrupsionit, KSHPK-ja ka kompetencë të ngrejë iniciativa për kontroll, mirëpo nuk ka mbështetje adekuate në ligjet e tjera që këtë kompetencë të saj të mund ta kryejë nëpërmjet qasjes së drejtpërdrejtë në punën aktuale materiale-financiare të këtyre subjekteve.
135 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin politik
Institucioni: Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit Kategoria: Udhëheqja – Mekanizmat për integritet
Pyetja-indikator: A mendoni se Ligji për financimin e partive politike ka dispozita me të cilat sigu- rohet transparencë dhe mbikëqyrje mbi punën aktuale materiale-financiare të partive politike, sindikatës dhe organizatave qytetare?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Ligji për financimin e partive politike si lex specialis nuk përmban dispozita për mbikëqyrjen dhe transparencën e punës aktuale materiale-financiare të partive politike, sindikatës dhe organizatave qytetare. Ky ligj parasheh mbikëqyrje vetëm në nivel vjetor. Duhet që puna materiale-financiare e partive politike të ndiqet rregulisht dhe në vazhdimësi, siç është paraparë në Programin shtetëror për parandalimin e korrupsionit dhe konfliktit të interesave, që të arrihet nivel më i lartë i trans- parencës për kontroll edhe mbi kontratat afariste dhe donacionet me dhe nga subjektet juridike, të cilat janë të lidhura në mënyrë të drejtpërdrejtë ose indirekte me partinë politike. Duke i marrë parasysh standardet e punës së saj, nuk mund të pritet që këtë detyrë ta kryejë ESHR-ja.
Institucioni: Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit Kategoria: Kapaciteti – resurset
Pyetja-indikator: A mendoni se do të shmangeshin kritikat për transparencë dhe mbikëqyrje të pamjaftueshme dhe se do të përmirësoheshte vlerësimi për punën financiare, në qoftë se përveç kryerjes së mbikëqyrjes mbi punën aktuale materiale-financiare të partive politike, KSHPK-ja do të bënte kontroll edhe në raportet për punën financiare të partive politike?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Sipas nenit 49 paragrafi (1) alineja 4 të Ligjit për parandalimin e korrupsionit, KSHPK-ja ka kompe- tencë të ngrejë iniciativa para organeve kompetente për kontrollin e punës materiale-financiare të partive, sindikatës dhe të shoqatave dhe fondacioneve. Për ushtrimin e këtyre kompetencave nevojiten vegla dhe zgjidhje përkatëse ligjore.
Sipas Ligjit për financimin e partive politike, ato raportin vjetor nuk ia dorëzojnë KSHPK-së, por fakti që ligji i obligon partitë, ESHR-në dhe DHP-në, t’i publikojnë në ueb-faqet e tyre rapor- tet vjetore të partive, KSHPK-së i mundëson të disponojnë me këtë vegël të domosdoshme për ushtrimin e kompetencës së saj.
136 Institucioni: Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit Kategoria: Udhëheqja – Mekanizmat për integritet
Pyetja-indikator: A kryhet mbikëqyrje e rregullt mbi punën aktuale materiale-financiare të par- tive politike?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Mbikëqyrja bëhet në nivel vjetor, mirëpo duhet të bëhet rregullisht, siç është praktikë në disa vende të tjera.
Institucioni: Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A mbahet regjistër i donacioneve?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Është mirë që mbahen regjistrat e donacioneve dhe që mund të ketë qasje publike në to. Megjithatë, nevojiten zgjidhje plotësuese në Ligjin për verifikueshmërinë e burimeve të donacioneve, nga aspekti i nevojës që palët e treta të mos trajtohen si donatorë, si dhe për zbulimin e kontratave me personat juridik që janë në lidhje indirekte me partitë, për shkak të nevojës për kontroll të burimeve të dyshimta dhe të palejueshme për financim të partive. Verifikimi i burimeve të donacioneve duhet të mundësohet edhe për personat fizik – donatorë me qëllim që të konstatohet vërtetësia e burimit të donacionit. Kjo vjen nga Programi shtetëror për parandalimin e korrupsionit dhe konfliktit të interesave.
Institucioni: Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit Kategoria: Kapaciteti – pavarësia
Pyetja-indikator: A ka KSHPK-ja qasje në ekstraktet bankare nga xhiro-llogaritë e partive politike, për të cilën gjë në Programin shtetëror për parandalimin e korrupsionit është paraparë ndryshim në Ligjin për bankat?
137 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin politik
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Në Ligjin për banka, KSHPK-ja nuk është përmendur si institucion që mund të kërkojë qasje në ekstraktet bankare nga xhiro-llogaritë e partive, ndërsa vegla e këtillë është më se e domosdo- shme për ta realizuar rolin e saj mbikëqyrës sipas Ligjit për parandalimin e korrupsionit dhe që iniciativat e saj në këtë drejtim t’i ndërtojë mbi dokumente, fakte dhe rrethana të verifikueshme.
Në fakt, Ligji për bankat është në kundërshtim me Ligjin për parandalimin e korrupsionit, i cili në Kreun II – Korrupsioni në politikë, në nenin 13, qartë përcakton se verifikimi i hyrjeve dhe daljeve në llogaritë bankare me kërkesë të KSHPK-së nuk paraqet shkelje të fshehtësisë bankare.
Institucioni: Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A konsideroni se zgjidhja aktuale ligjore për t’ia dorëzuar raportin financiar vjetor ESHR-së dhe obligimi për publikimin e tij e pamundëson marrjen e mjeteve financiare nga kontrata të dyshimta biznesi ose nga të ashtuquajtuarat firma partiake?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Mungesa e mbikëqyrjes në baza të rregullta le hapësirë për dyshime.
Institucioni: Ministria për drejtësi Kategoria: Udhëheqja – Mekanizmat për integritet
Pyetja-indikator: A konsideroni se Ligji për financimin e partive politike përmban dispozita me të cilat sigurohet transparencë dhe mbikëqyrje e punës aktuale materiale-financiare të partive politike?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
138 Arsyetimi: Ligji për financimin e partive politike përmban dispozita me të cilat është paraparë obligimi që partitë politike në ueb-faqet e tyre ta publikojnë raportin financiar vjetor. Partitë politike janë të obliguara që në ueb-faqet e tyre ose në ndonjë mënyrë tjetër, regjistrin e donacioneve ta vënë në dispozicion të publikut. Për mosrespektimin e obligimeve të përmendura janë paraparë dispozita kundërvajtëse për partitë politike. Enti shtetëror për revizion dhe Drejtoria për të hyra publike janë të obliguara që raportet e pranuara, në përputhje me ligjin, t’i publikojnë në ueb-faqet e tyre.
Me Ligjin për ndryshimin dhe plotësimin e Ligjit për financimin e partive politike të muajit tetor të vitit 2011, roli udhëheqës në kontrollin e raporteve të partive politike i është dhënë Entit shtetëror për revizion, i cili në përputhje me ligjin bën mbikëqyrje të punës aktuale materiale-fi- nanciare të partive politike, e që me Raportin e Greko-s për harmonizim për vendin, të miratuar më 23.03.2012, konsiderohet si zhvillim pozitiv.
Institucioni: Ministria për Drejtësi Kategoria: Kapaciteti – resurset
Pyetja-indikator: A mendoni se do të evitoheshin kritikat për transparencë dhe mbikëqyrje të pamjaftueshme dhe do të përmirësohej vlerësimi për punën financiare, në qoftë se përveç kryerjes së mbikëqyrjes mbi punën aktuale materiale-financiare të partive politike nga ana e ESHR-së, edhe KSHPK-ja do të bënte kontroll në raportet për punën financiare të partive politike?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Institucioni i vetëm që disponon me kapacitete profesionale për kryerjen e mbikëqyrjes mbi punën materiale-financiare sipas standardeve ndërkombëtare është Enti shtetëror për revizion.
Institucioni: Ministria për Drejtësi Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A mendoni se zgjidhja aktuale ligjore për t’ia dorëzuar raportin financiar vjetor ESHR-së, është mjet i mjaftueshëm efikas për transparencë?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
139 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin politik
Arsyetimi:
Dispozitat aktuale ligjore për t’ia dorëzuar raportin financiar vjetor ESHR-së, mundësojnë qasje publike te raportet.
Një pjesë e mekanizmit për transparencë është dhe përcaktimi i formularëve adekuatë për raportet financiare.
Më 31.01.2013, Ministria për Financa e miratoi Rregulloren për formularin, formën, përmbajtjen dhe mënyrën e mbajtjes së raportit financiar vjetor për partitë politike.
Roli i institucionit kryesor për mbikëqyrje të punës financiare-materiale të partive politike, me ndryshimet e Ligjit të miratuar në tetor të vitit 2011, i është dhënë pikërisht Entit shtetëror për revizion, si institucion i vetëm i pavarur, që është në përputhje me rekomandimin V të Raportit të Greko-s nga Rrethi i tretë i evaluimit për vendin, që është miratuar në Mbledhjen e 46-të plenare të Greko-s (22-26 mars të vitit 2010) dhe që është publikuar më 30 gusht të vitit 2010, i cili thotë: “Organit kryesor të pavarur, i cili do të ndihmohet nga organe të tjera në qoftë kjo konsiderohet e nevojshme, t’i jepet mandat dhe autorizime, si dhe resurse adekuate, që të kryejë mbikëqyrje, hetim dhe zbatim proaktiv dhe efektiv të dispozitave për financim politik”.
Institucioni: Enti shtetëror për revizion Kategoria: Kapaciteti – pavarësia
Pyetja-indikator: Për nga aspekti i kompetencave të ESHR-së, a mendoni se Ligji për financimin e partive politike përmban dispozita me të cilat sigurohet transparencë dhe mbikëqyrje mbi punën aktuale materiale-financiare të partive politike, sindikatës dhe organizatave qytetare?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Tani është duke u bërë revizioni i raporteve financiare të të gjitha partive politike që janë të re- gjistruara në Regjistrin qendror, e më pas do të ndërmerren edhe masa përkatëse në përputhje me ndryshimet e fundit të Ligjit për financimin e partive politike.
Nga revizionet e kryera deri tani është konstatuar dobësi sistemore në pjesën e përcaktimit të regjistrit për donacione.
Institucioni: Enti shtetëror për revizion Kategoria: Kapaciteti – resurset
Pyetja-indikator: A mendoni se do të evitoheshin kritikat për transparencë dhe mbikëqyrje të pamjaftueshme dhe do të përmirësohej vlerësimi për punën financiare, në qoftë se përveç kryerjes së mbikëqyrjes mbi punën aktuale materiale-financiare të partive politike nga ana e ESHR-së, edhe KSHPK-ja do të bënte kontroll në raportet për punën financiare të partive politike?
140 Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Në Regjistrin qendror të vendit janë regjistruar 51 parti politike, nga të cilat, 12 kanë dorëzuar raport financiar vjetor deri te ESHR-ja. Se cili është shkaku që një numër kaq i vogël i partive po- litike kanë dorëzuar raporte financiare, ndoshta do të konstatohet gjatë revizionit. Për të gjithë ata që nuk kanë dorëzuar raport vjetor financiar, ESHR-ja do të veprojë në përputhje me Ligjin për financimin e partive politike.
ESHR-ja vazhdimisht thotë se, si institucion suprem i revizionit, punon në përputhje me Meto- dologjinë për punë, e cila është në përputhje me standardet ndërkombëtare për revizion dhe në bazë të asaj që thuhet, revizioni dallon nga mbikëqyrja, të cilën, në parim, e bëjnë organet e inspektimit.
Institucioni: Enti shtetëror për revizion Kategoria: Udhëheqja – Mekanizmat për integritet
Pyetja-indikator: A bën ESHR-ja mbikëqyrje mbi punën aktuale materiale-financiare të partive politike pas përfundimit të çdo procesi zgjedhor?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
ESHR-ja bën revizion të të gjitha partive politike që kanë marrë pjesë në procesin zgjedhor. Në parim, bëhet revizion i partive më të mëdha parlamentare.
Për shembull, në Republikën e Kroacisë këtë kompetencë e ka Komisioni shtetëror i zgjedhjeve, e jo ESHR-ja.
Institucioni: Enti shtetëror për revizion Kategoria: Udhëheqja – Mekanizmat për integritet
Pyetja-indikator: A i njofton ESHR-ja organet kompetente dhe nëse po, cilat organe, poqese re- vizori i autorizuar shtetëror gjatë revizionit vlerëson se ndonjë parti politike ka bërë kundërvajtje ose vepër penаle?
141 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin politik
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetimi: Në qoftë se revizori i autorizuar shtetëror gjatë revizionit vlerëson se ndonjë parti politike ka bërë kundërvajtje ose vepër penale, ESHR-ja për këtë i njofton organet e pushtetit shtetëror: Prokurorinë publike të vendit, Ministrinë për Punë të Brendshme dhe Komisionin shtetëror për parandalimin e korrupsionit.
Institucioni: Enti shtetëror për revizion Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A mendoni se zgjidhja aktuale ligjore për t’ia dorëzuar raportet financiare vje- tore ESHR-së është mekanizëm i mjaftueshëm efikas për transparencë?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Duhet të ndërmerren masa për harmonizimin e formularit të përmendur, me ç’rast do të bëhet ndarje e qartë dhe prezantim i të dhënave dhe informatave të nevojshme nga aspekti i parimit të ndryshuar të kontabilitetit dhe nga aspekti i parimit të përllogaritjeve.
Institucioni: Drejtoria për të hyra publike Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A mendoni se Ligji për financimin e partive politike përmban dispozita me të cilat sigurohet transparencë dhe mbikëqyrje mbi punën aktuale materiale-financiare të partive politike?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Ligji për financimin e partive politike përmban dispozita me të cilat sigurohet transparencë dhe mbikëqyrje mbi punën aktuale materiale-financiare të partive politike.
142 Institucioni: Drejtoria për të hyra publike Kategoria: Kapaciteti – resurset
Pyetja-indikator: A mendoni se do të evitoheshin kritikat për transparencë dhe mbikëqyrje të pamjaftueshme dhe do të përmirësohej vlerësimi për punën financiare, në qoftë se përveç kryerjes së mbikëqyrjes mbi punën aktuale materiale-financiare të partive politike nga ana e ES- HR-së, edhe KSHPK-ja do të bënte kontroll të raporteve për punën financiare të partive politike?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
KSHPK-ja është organ administrativ, e jo operativ, dhe për këtë arsye duhet të mbetet zgjidhja aktuale ligjore, ndërsa KSHPK-ja t’i zbatojë kompetencat që dalin nga ligjet amë – Ligji për paran- dalimin e korrupsionit dhe Ligji për parandalimin e konflikteve të interesit.
Institucioni: Drejtoria për të hyra publike Kategoria: Kapaciteti – pavarësia
Pyetja-indikator: A duhet KSHPK-ja të ketë qasje në ekstraktet bankare nga xhiro-llogaritë e par- tive politike, për të cilën gjë në Programin shtetëror për parandalimin e korrupsionit është para- parë ndryshim në Ligjin për bankat?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Në nenet 15 dhe 16 të Ligjit për Drejtorinë për të hyra publike është paraparë që çdo subjekt që mban regjistra dhe baza të tjera, është i obliguar që me kërkesë të DHP-së, t’i ofrojë asaj të dhëna, dhe se me kërkesë të DHP-së, të dhënat për qarkullimin e kryer pagesor dhe pjesëmarrë- sit në të nuk paraqesin fshehtësi afariste.
Nuk ka nevojë për ndryshimin e Ligjit për banka, për shkak se edhe në tekstin aktual nuk janë theksuar të gjitha organet operative, të cilat gjatë ushtrimit të kompetencave të tyre kanë nevojë për të dhëna nga llogaritë rrjedhëse. I tillë është edhe shembulli me MPB-në, e cila nuk është përmendur në mënyrë të drejtpërdrejtë në këtë nen të ligjit, por nëpërmjet urdhëresës nga gjykatësi hetues, ajo vjen deri te të dhënat nga xhiro-llogaritë e personave fizik ose juridik, kur është duke u zhvilluar ndonjë procedurë kundër tyre.
Në nenin 112 paragrafi (3) pika 3, është përcaktuar se obligimi për ruajtjen e fshehtësisë bankare nuk vlen edhe në rastet kur ka kërkesë me shkrim nga DHP-ja për zhvillimin e procedurave që janë në kuadër të kompetencave të saj. Në qoftë se KSHPK-ja, duke vepruar në lidhje me ndonjë lëndë korruptive i drejtohet DHP-së, nuk ekziston asnjë pengesë që asaj t’i sigurohen të dhënat nga xhiro-llogaria e partisë politike. 143 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin politik
Institucioni: Drejtoria për të hyra publike Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A mendoni se zgjidhja aktuale ligjore për t’ia dorëzuar DHP-së raportet për donacionet e marra dhe për llogarinë vjetore për punën financiаre dhe obligimi për publikimin e tij, e pamundëson sigurimin e mjeteve financiare nga kontrata/burime të dyshimta nga të ash- tuquajturat firmat partiake?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Sipas Ligjit për donacione dhe sponsorime në veprimtaritë publike, donacioni paraqet ndihmë vullnetare dhe të pakushtëzuar në para, mallra dhe shërbime, që nuk krijon dobi të drejtpërdre- jtë për atë që e jep donacionin, e as obligim për kthim të donacionit për pranuesin e tij, dhe e cila mund të jepet për qëllime me interes publik ose për përkrahjen e aktiviteteve të pranuesit.
Ndërsa, sipas Ligjit për tatim në fitim, shpenzimet për donacione tatimohen, kështu që donacio- net e dhëna për financimin e partive politike, si dhe për financimin e fushatës zgjedhore nga ana e personave juridik, nuk janë të liruara nga tatimi në vlerën e shtuar dhe tatimi në fitim, ndërsa donacionet e dhëna për financimin e partive politike, si dhe për financimin e fushatës zgjedhore nga ana e personave fizik, nuk i nënshtrohen tatimimit me tatim personal në të ardhura, por lartësia e donacionit të tillë është e kufizuar me Ligjin për financimin e partive politike dhe Kodin zgjedhor.
Përveç publikimit të raporteve për donacionet e fituara në ueb-faqen e DHP-së, sipas Ligjit për procedurë tatimore, DHP-ja ka kompetencë të konstatojë se donatorët-persona juridik a i kanë përmbushur obligimet e tyre tatimore, e për donatorët-persona fizik, DHP-ja verifikon se paratë e dhuruara a burojnë nga të ardhurat e tyre që tatimohen.
Për çdo shërbim që e kryen, duke përfshirë edhe për partinë politike, personi juridik është i obliguar që të lëshojë faturë, ta evidentojë qarkullimin pas faturës së lëshuar dhe ta llogarisë tatimin e vlerës së shtuar. Për shkak se shërbimi është pa pagesë, mjetet që nuk i janë paguar partisë politike paraqesin shpenzime të papranuara dhe ato tatimohen me tatimin për fitim, që paraqitet në llogarinë vjetore. Llogaria vjetore e partisë politike përmban: Bilanc të të hyrave dhe të dalave; Strukturë të të hyrave sipas veprimtarive; Shënim për shpërndarjen e rezultatit; Të dhëna të veçanta për evidencën shtetërore për organizatat joprofitabile dhe Bilanc të gjendjes.
Institucioni: Partia politike Kategoria: Udhëheqja – Mekanizmat për integritet
Pyetja-indikator: A mendoni se Ligji për financimin e partive politike ka dispozita me të cilat sigu- rohet transparencë dhe mbikëqyrje mbi punën aktuale materiale-financiare të partive politike?
144 Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Ligji për financimin e partive politike veçanërisht me ndryshimet e fundit të vitit 2013, përmban dispozita solide me të cilat sigurohet transparencë dhe mbikëqyrje mbi punën aktuale mate- riale-financiare të partive politike.
Këtë qëndrim e vërtetojnë edhe vlerësimet pozitive nga raportet e OSBE-së dhe të ODIHR-it. Institucioni: Partia politike Kategoria: Kapaciteti – resurset
Pyetja-indikator: A mendoni se do të evitoheshin kritikat për transparencë dhe mbikëqyrje të pamjaftueshme dhe do të përmirësohej vlerësimi për punën financiare, në qoftë se përveç kryerjes së mbikëqyrjes mbi punën aktuale materiale-financiare të partive politike naga ana e ESHR-së, edhe KSHPK-ja do të bënte kontroll në raportet për punën financiare të partive politike?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Enti shtetëror për revizion si organ i pushtetit shtetëror e ka pavarësinë e nevojshme gjatë kryerjes së mbikëqyrjes mbi punën aktuale materiale-financiare të partive politike, që rezultoi me rejting të lartë të këtij institucioni.
Njëkohësisht, për shkak të vendosjes institucionale dhe kapacitetit, e mirë është zgjidhja që mbikëqyrja të bëhet nga ana e një organi qendror.
Nga ana tjetër, detyrë kryesore e Komisionit shtetëror për parandalimin e korrupsionit duhet të jetë zbatimi i kompetencave të përcaktuara me Ligjin për parandalimin e korrupsionit.
Institucioni: Partia politike Kategoria: Udhëheqja – Mekanizmat për integritet
Pyetja-indikator: Në praktikë, a bëhet mbikëqyrje e rregullt mbi punën aktuale materiale-finan- ciare të partive politike?
Nota:
Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 145 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin politik
Arsyetimi:
Në praktikë bëhet mbikëqyrje e rregullt mbi punën aktuale materiale-financiare të partive poli- tike.
Institucioni: Partia politike Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A mbajnë partitë politike regjistër të donacioneve?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Partitë politike kanë obligim ligjor të mbajnë regjistër të donacioneve dhe ky obligim respektohet.
Institucioni: Partia politike Kategoria: Kapaciteti – pavarësia
Pyetja-indikator: A ka KSHPK-ja qasje në ekstraktet bankare nga xhiro-llogaritë e partive politike, për të cilën gjë në Programin shtetëror për parandalimin e korrupsionit është paraparë ndryshim në Ligjin për bankat?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetimi:
Edhe tani nuk ekziston pengesë, në qoftë se KSHPK-ja kërkon të ketë qasje në llogaritë bankare të partive politike, që kjo t’i mundësohet asaj.
Në të kundërtën, nëse KSHPK-ja pengohet në ushtrimin e kësaj të drejte, ajo ka mundësi t’i dre- jtohet Kuvendit të vendit, ku do të debatohej për tejkalimin e këtij problemi.
Institucioni: Partia politike Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A mendoni se zgjidhja aktuale ligjore për t’ia dorëzuar DHP-së raportet për donacionet e marra dhe për llogarinë vjetore për punën financiаre dhe obligimi për publikimin 146 e tij, e pamundëson sigurimin e mjeteve financiare nga kontrata/burime të dyshimta nga të ash- tuquajturat firmat partiake?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Ekzistimi i Ligjit për Drejtorinë për të hyra publike dhe i Ligjit për kadastër të patundshmërive në masë të madhe i kufizojnë dhe i pamundësojnë dukuritë e kontratave të dyshimta ose të ashtu- quajturave firma partiake si burime për financimin e partive politike.
Institucioni: Partia politike Kategoria: Udhëheqja – Mekanizmat për integritet
Pyetja-indikator: A mendoni se Ligji për financimin e partive politike ka dispozita me të cilat sigu- rohet transparencë dhe mbikëqyrje mbi punën aktuale materiale-financiare të partive politike?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Nga aspekti normativ, Ligji për financimin e partive politike ka dispozita me të cilat sigurohet transparencë dhe mbikëqyrje mbi punën aktuale materiale-financiare të partive politike. Po aq i rëndësishëm duhet të jetë edhe implementimi i tij.
Në përgjithësi, mostransparenca e partive politike si dukuri shoqërore është rezultat i koncentri- mit të fuqisë në vetë partitë sa i përket burimeve të financimit, si dhe shpërndarjes dhe shpen- zimit të tyre.
Institucioni: Partia politike Kategoria: Kapaciteti – resurset
Pyetja-indikator: A mendoni se do të evitoheshin kritikat për transparencë dhe mbikëqyrje të pamjaftueshme dhe do të përmirësohej vlerësimi për punën financiare, në qoftë se përveç kryerjes së mbikëqyrjes mbi punën aktuale materiale-financiare të partive politike nga ana e ESHR-së, edhe KSHPK-ja do të bënte kontroll në raportet për punën financiare të partive politike?
147 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin politik
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Enti shtetëror për revizion duhet të jetë institucioni kryesor në kryerjen e mbikëqyrjes mbi pu- nën aktuale materiale-financiare të partive politike, prandaj duhet të vazhdohet me forcimin e pozitës dhe kapacitetit të saj.
Institucioni: Partia politike Kategoria: Udhëheqja – Mekanizmat për integritet
Pyetja-indikator: Në praktikë, a bëhet mbikëqyrje e rregullt mbi punën aktuale materiale-finan- ciare të partive politike?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Në praktikë bëhet mbikëqyrje e vazhdueshme mbi punën aktuale materiale-financiare të katër partive kryesore politike.
Institucioni: Partia politike Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A mbajnë partitë politike regjistër të donacioneve?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Partitë politike e respektojnë obligimin ligjor dhe mbajnë regjistër të donacioneve.
148 Institucioni: Partia politike Kategoria: Kapaciteti – pavarësia
Pyetja-indikator: A ka KSHPK-ja qasje në ekstraktet bankare nga xhiro-llogaritë e partive politike, për të cilën gjë në Programin shtetëror për parandalimin e korrupsionit është paraparë ndryshim në Ligjin për bankat?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Duke e pasur parasysh rolin udhëheqës të Komisionit shtetëror për parandalimin e korrupsionit në parandalimin dhe represionin e korrupsionit si e keqe shoqërore, duhet të mundësohet që ai të ketë qasje në ekstraktet bankare të xhiro-llogarive të partive politike.
Institucioni: Partia politike Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A mendoni se zgjidhja aktuale ligjore për t’ia dorëzuar DHP-së raportet për donacionet e marra dhe për llogarinë vjetore për punën financiаre dhe obligimi për publikimin e tij, e pamundëson sigurimin e mjeteve financiare nga kontrata/burime të dyshimta nga të ash- tuquajturat firma partiake?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Obligimi për publikimin e raportit vjetor financiar nuk e pamundëson në tërësi sigurimin e mje- teve financiare nga kontrata/burime të dyshimta ose nga të ashtuquajtura firma partiake.
Është e pranishme edhe dukuria e financimit të partive politike nga vetë politikanët dhe bartësit e funksioneve publike.
Institucioni: Partia politike Kategoria: Udhëheqja – Mekanizmat për integritet
Pyetja-indikator: A mendoni se Ligji për financimin e partive politike ka dispozita me të cilat sigu- rohet transparencë dhe mbikëqyrje mbi punën aktuale materiale-financiare të partive politike? 149 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin politik
Nota:
Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetimi:
Me ndryshimet në Ligjin për financimin e partive politike, por edhe në ligjet për punën bankare është rritur niveli i transparencës së burimeve të financimit të partive politike dhe më e vogël është hapësira për “para të zeza”.
Faktori i parë që ndikon në punën transparente ose jotransparente të një partie politike është se a ka ajo pronë ose jo.
Partitë politike kryesisht financohen nga anëtarësia ose nga donacionet gjatë fushatës zgjedhore, që evidentohen në raportet financiare të partive politike dhe ato janë në dispozicion publik.
Institucioni: Partia politike Kategoria: Kapaciteti – resurset
Pyetja-indikator: A mendoni se do të evitoheshin kritikat për transparencë dhe mbikëqyrje të pamjaftueshme dhe do të përmirësohej vlerësimi për punën financiare, në qoftë se përveç kryerjes së mbikëqyrjes mbi punën aktuale materiale-financiare të partive politike naga ana e ESHR-së, edhe KSHPK-ja do të bënte kontroll në raportet për punën financiare të partive politike?
Nota:
Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetimi:
Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit nuk ka kapacitet të mjaftueshëm adminis- trativ për zgjerimin e kompetencave të tij edhe në këtë segment.
Nga ana tjetër, duke pasur parasysh se raportet për financiare janë dokumente publike që gjen- den në ueb-faqet e partive politike dhe të ESHR-së, tani më asgjë nuk e pengon KSHPK-në që të kryejë kontroll në raportet për punën financiare të partive politike. Institucioni: Partia politike Kategoria: Udhëheqja – Mekanizmat për integritet
Pyetja-indikator: Në praktikë, a bëhet mbikëqyrje e rregullt mbi punën aktuale materiale-finan- ciare të partive politike?
150 Nota:
Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetimi:
Enti shtetëror për revizion bën mbikëqyrje mbi punën aktuale materiale-financiare të partive politike.
Institucioni: Partia politike Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A mbajnë partitë politike regjistër të donacioneve?
Nota:
Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetimi:
Partia politike mban regjistër të donacioneve dhe në organet e saja partiake (p.sh. në këshillin mbikëqyrës) ka njerëz që janë të specializuar për punën financiare të partisë.
Institucioni: Partia politike Kategoria: Kapaciteti – pavarësia
Pyetja-indikator: A ka KSHPK-ja qasje në ekstraktet bankare nga xhiro-llogaritë e partive politike, për të cilën gjë në Programin shtetëror për parandalimin e korrupsionit është paraparë ndryshim në Ligjin për bankat?
Nota:
Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetimi:
Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit duhet të ketë qasje në ekstraktet bankare nga xhiro-llogaritë e partive politike me regjim të lartë restriktiv. Në fakt, kjo gjë komisionit duhet t’i mundësohet vetëm në raste konkrete të korrupsionit të madh.
151 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin politik
Institucioni: Partia politike Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A mendoni se zgjidhja aktuale ligjore për t’ia dorëzuar DHP-së raportet për donacionet e marra dhe për llogarinë vjetore për punën financiаre dhe obligimi për publikimin e tij, e pamundëson sigurimin e mjeteve financiare nga kontrata/burime të dyshimta nga të ash- tuquajturat firma partiake?
Nota:
Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetimi:
Një hap pozitiv është zgjidhja ligjore për publikimin e raporteve financiare dhe mundësia që çdokush të ketë qasje në to.
Sigurimi i mjeteve financiare nga kontratat/burimet e dyshimta ose nga të ashtuquajturat firma partiake varet nga qasja ose nga sjellja etike e partisë politike.
Institucioni: Partia politike Kategoria: Udhëheqja – Mekanizmat për integritet
Pyetja-indikator: A mendoni se Ligji për financimin e partive politike ka dispozita me të cilat sigu- rohet transparencë dhe mbikëqyrje mbi punën aktuale materiale-financiare të partive politike?
Nota:
Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetimi:
Në vend çështje esenciale nuk janë ligjet, por implementimi i tyre. Reforma e legjislacionit zgje- dhor që filloi në vitin 2005/2006 mundësoi një hapërim pozitiv dhe legalizim të disa mungesave në këtë sferë. Akoma ka hapësirë për përmirësimin e kulturës politike, për zvogëlimin e grumbul- limit të fuqisë dhe për avancimin e funksionit kontrollues të Kuvendit të vendit.
Ka përparim, por ai është i natyrës formale.
152 Institucioni: Partia politike Kategoria: Kapaciteti – resurset
Pyetja-indikator: A mendoni se do të evitoheshin kritikat për transparencë dhe mbikëqyrje të pamjaftueshme dhe do të përmirësohej vlerësimi për punën financiare, në qoftë se përveç kryerjes së mbikëqyrjes mbi punën aktuale materiale-financiare të partive politike nga ana e ESHR-së, edhe KSHPK-ja do të bënte kontroll në raportet për punën financiare të partive politike?
Nota:
Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetimi:
Çdo kontroll dhe mbikëqyrje plotësuese është pozitive, e gjithashtu edhe kryerja e kontrollit në raportet për punën financiare të partive politike, në qoftë se bëhet në mënyrë objektive, profesionale dhe transparente.
Institucioni: Partia politike Kategoria: Udhëheqja – Mekanizmat për integritet
Pyetja-indikator: Në praktikë, a bëhet mbikëqyrje e rregullt mbi punën aktuale materiale-finan- ciare të partive politike?
Nota:
Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetimi:
Drejtoria për të hyra publike dhe Enti shtetëror për revizion menjëherë pas përfundimit të zgje- dhjeve bëjnë mbikëqyrje të punës materiale-financiare të partive politike.
Institucioni: Partia politike Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A mbajnë partitë politike regjistër të donacioneve?
Nota:
Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 153 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin politik Arsyetimi:
Partitë politike kanë obligim ligjor për të mbajtur regjistër të donacioneve dhe e bëjnë këtë. Mirëpo, për shkak të nivelit të lartë të formalizmit, ai nuk është pasqyrë e vërtetë për llojin, mënyrën dhe vlerën reale të donacioneve.
Burimi kryesor i donacioneve janë mjetet e mbledhura nga anëtarësia.
Ka hapësirë për përmirësimin e modelit të financimit të partive politike, veçanërisht në pjesën e shpenzimit transparent të mjeteve që sigurohen nga buxheti i vendit.
Institucioni: Partia politike Kategoria: Kapaciteti – pavarësia
Pyetja-indikator: A ka KSHPK-ja qasje në ekstraktet bankare nga xhiro-llogaritë e partive politike, për të cilën gjë në Programin shtetëror për parandalimin e korrupsionit është paraparë ndryshim në Ligjin për bankat?
Nota:
Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetimi:
Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit duhet të kujdeset për zbatim objektiv dhe efikas të kompetencave që i janë caktuar tani.
Institucioni: Partia politike Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A mendoni se zgjidhja aktuale ligjore për t’ia dorëzuar DHP-së raportet për donacionet e marra dhe për llogarinë vjetore për punën financiаre dhe obligimi për publikimin e tij, e pamundëson sigurimin e mjeteve financiare nga kontrata/burime të dyshimta nga të ash- tuquajturat firma partiake?
Nota:
Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetimi:
Njëra nga mënyrat më efikase për ta pamundësuar sigurimin e mjeteve financiare nga kontratat/ burimet e dyshimta ose nga të ashtuquajturat firma partiake është përmirësimi ose ndryshimi i modelit të financimit të partive politike, veçanërisht në pjesën e harxhimit të mjeteve për zgjed- hje që sigurohen nga buxheti i vendit. 154 Institucioni: Sektori joqeveritar Kategoria: Udhëheqja – Mekanizmat për integritet
Pyetja-indikator: A mendoni se Kodi zgjedhor dhe Ligji për financimin e partive politike kanë dispozita me të cilat sigurohet transparencë dhe mbikëqyrje mbi punën aktuale materiale-finan- ciare të partive politike?
Nota:
Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetimi:
Me ndryshimet e vitit 2012 është bërë një përmirësim i konsiderueshëm, por megjithatë ka nevojë për përmirësim të mëtutjeshëm të zgjidhjeve ligjore. Për shembull, sa i përket precizimit të ditës së mbylljes së xhiro-llogarisë së veçantë për zgjedhjet gjatë fushatës zgjedhore ose dallimit sa i përket llojit të limitit për donacione nga personat fizik dhe juridik.
Institucioni: Sektori joqeveritar Kategoria: Kapaciteti – resurset
Pyetja-indikator: A mendoni se KSHPK-ja duhet të ketë kompetencë që të bëjë mbikëqyrje mbi punën aktuale materiale-financiare të partive politike dhe të ketë qasje në raportet për punën financiare të partive politike?
Nota:
Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetimi:
Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit duhet ta ushtrojë këtë kompetencë për par- titë politike, sindikatin dhe organizatat qytetare që kanë status të organizatave me interes publik, por me përforcimin e kapaciteteve të tij.
Institucioni: Sektori joqeveritar Kategoria: Udhëheqja – Mekanizmat për integritet
Pyetja-indikator: A mendoni se është siguruar revizion i punës aktuale materiale financiare të partive politike në të gjitha fazat e procesit zgjedhor?
155 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin politik
Nota:
Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetimi:
Nuk sigurohet revizion i punës aktuale materiale-financiare të partive politike në të gjitha fazat e procesit zgjedhor, për shkak se edhe vetë fazat e procesit zgjedhor duhet të precizohen më mirë. Për shembull, çka ndodh në periudhën prej shpalljes së zgjedhjeve e deri te konfirmimi i listave të kandidatëve, periudhë kjo në të cilën partitë padyshim bëjnë aktivitete promovuese, kështu që parashtrohet pyetja se si financohen ato.
E hapur është edhe çështja e mbylljes së xhiro-llogarisë së veçantë për zgjedhjet.
Institucioni: Sektori joqeveritar Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A mendoni se regjistri për donacione përmban të dhëna të detajuara nga të cilat mund të shihen lidhjet e organizatorit të fushatës me donatorët?
Nota:
Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetimi:
Në regjistrin e donacioneve mund të shihet një pjesë e donatorëve dhe e donacioneve. Megji- thatë, shpeshherë partitë politike e përfundojnë fushatën zgjedhore me saldo negative në lloga- rinë e tyre për fushatën zgjedhore dhe publiku nuk ka qasje në atë se me cilat mjete mbulohet ky minus. Institucioni: Sektori joqeveritar Kategoria: Kapaciteti – pavarësia
Pyetja-indikator: A ka KSHPK-ja qasje në ekstraktet bankare nga xhiro-llogaritë e partive politike, për të cilën gjë në Programin shtetëror për parandalimin e korrupsionit është paraparë ndryshim në Ligjin për bankat?
Nota:
Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
156 Arsyetimi:
Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit duhet të ketë qasje në ekstraktet bankare nga xhiro-llogaritë e partive politike.
Institucioni: Sektori joqeveritar Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A mendoni se zgjidhja aktuale ligjore për t’ia dorëzuar DHP-së raportet për donacionet e marra dhe për llogarinë vjetore për punën financiаre dhe obligimi për publikimin e tij, e pamundëson sigurimin e mjeteve financiare nga kontrata/burime të dyshimta nga të ash- tuquajturat firmat partiake?
Nota:
Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetimi:
Me dorëzimin e raportit vjetor financiar në ESHR dhe publikimin e tij nuk pengohet dukuria e si- gurimit të mjeteve financiare nga kontratat/burimet e dyshimta ose nga të ashtuquajturat firmat partiake.
Arsyetim – de jure:
Ligji për financimin e partive politike (“Gazeta zyrtare e vendit” nr.76/04, 86/08, 161/08, 96/09, 148/11, 142/12 dhe 23/13) ka dispozita me të cilat sigurohet transparenca dhe mbikëqyrja mbi punën aktuale materiale-financiare të partive politike.
Sipas nenit 17 të Ligjit, partitë politike mbajnë regjistër të donacioneve, i cili përmban të dhëna për: emrin, gjegjësisht titullin e çdo donatori veç e veç; llojin dhe vlerën e donacionit dhe datën e marrjes së donacionit. Partitë politike janë të obliguara që në ueb-faqen e tyre çdo gjashtë muaj ta publikojnë regjistrin e donacioneve për periudhën paraprake gjashtëmujore, në afat prej 15 ditësh nga dita e përfundimit të afatit gjashtëmujor, ose në ndonjë mënyrë tjetër të përsh- tatshme ta vënë atë në dispozicion të publikut. Në nenin 25, ligji parasheh se partitë politike duhet të përgatisin raport për donacionet që i kanë marrë, i cili do t’i përmbajë të dhënat nga regjistri për donacionet. Partitë politike kanë obligim ligjor që raportin për donacionet që i kanë marrë, ta dorëzojnë te Enti shtetëror për revizion më së voni deri më 31 për vitin paraprak, së bashku me raportin financiar vjetor për vitin paraprak. Raportin për donacionet që i ka marrë, partia politike e dorëzon te Drejtoria për të hyra publike deri më 31 mars për vitin paraprak. Nga ana tjetër, Enti shtetëror për revizion dhe Drejtoria për të hyra publike janë të obliguara që raportet e pranuara t’i publikojnë në ueb-faqet e tyre.
Pastaj, neni 27 i ligjit parasheh që partitë politike, më së voni deri më 31 mars të përgatisin raport financiar vjetor për vitin paraprak në përputhje me ligjin. Raporti e përmban punën financiare të llogarisë së partisë politike, si dhe të nënllogarive të degëve lokale dhe të nënllogarisë së qendrës hulumtuese-analitike të partisë, si dhe të dhëna për: të hyrat e përgjithshme, ku hyjnë të dhënat për shumën e përgjithshme të donacioneve, dhuratave, kontributeve, donacioneve, 157 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin politik
parave, mjeteve materiale, pajisjeve, shërbimeve, të hyrave vetanake, anëtarësisë, legatave etj. dhe shpenzimet e përgjithshme. Raporti financiar vjetor i dorëzohet Entit shtetëror për revizion. Në qoftë se Enti shtetëror për revizion, në raportin financiar vjetor të partisë politike konstaton parregullsi që janë në kundërshtim me dispozitat e këtij ligji, bën kërkesë për ngritjen e proce- durës kundërvajtëse ose dorëzon denoncim deri te prokurori kompetent publik në afat prej 30 ditësh nga dita e konstatimit të parregullsive.
Partia politike është e obliguar që, në përputhje me nenin 27-a të ligjit, ta publikojë Raportin fi- nanciar vjetor në ueb-faqen e partisë, më së voni deri më 30 prill të vitit aktual për vitin paraprak. Ligji përmban edhe dispozita kundërvajtëse, kështu që për mosrespektimin e obligimit që par- tia politike në ueb-faqen e saj në çdo gjashtë muaj ta publikojë regjistrin e donacioneve për periudhën gjashtëmujore paraprake, në afat prej 15 ditësh nga dita e përfundimit të periudhës gjashtëmujore, ose në ndonjë mënyrë tjetër të përshtatshme ta vënë atë në dispozicion të pub- likut, është paraparë gjobë në vlerë prej 1.000 deri në 2.000 euro në kundërvlerë në denarë. Gjobë në kundërvlerë prej 5.000 deri në 10.000 еuro është paraparë në rast se veprohet në kundërshtim me obligimin për përgatitjen, dorëzimin dhe publikimin e raportit për donacionet që i kanë marrë, dorëzimin dhe publikimin e llogarisë vjetore për punën financiare, përgatitjen, dorëzimin dhe publikimin e raportit financiar vjetor.
Sipas nenit 26 të ligjit, mbikëqyrjen mbi punën financiare-materiale të partive politike e bën Enti shtetëror për revizion në përputhje me këtë ligj dhe kjo bëhet çdo vit kalendarik për vi- tin paraprak. Roli i institucionit kryesor për mbikëqyrje të punës financiare-materiale të partive politike, me ndryshimet e ligjit në tetor të vitit 2011 i është dhënë pikërisht Entit shtetëror për revizion, si institucion i vetëm i pavarur, që është në përputhje me rekomandimin V nga raporti i Greko-s nga Rrethi i i tretë i vlerësimit për vendin, të miratuar në Mbledhjen e 46-të plenare të Greko-s (22-26 mars 2010) dhe që është publikuar më 30 gusht 2010, e që thotë: “Organit krye- sor të pavarur, i cili do të ndihmohet nga organe të tjera në qoftë kjo konsiderohet e nevojshme, t’i jepet mandat dhe autorizime, si dhe resurse adekuate, që të kryejë mbikëqyrje, hetim dhe zbatim proaktiv dhe efektiv të dispozitave për financim politik”. Partitë politike mund të kenë vetëm një xhiro-llogari, ndërsa degët e tyre lokale dhe qendra hulumtuese-analitike e partisë mund të kenë edhe nënllogari, por ato janë të obliguara që në rast se ekzistojnë këto nënllogari, të dorëzojnë raporte financiare në formë të përmbledhur – të konsoliduar. Në përputhje me dispozitat ligjore, llogarinë vjetore për punën financiare partitë politike e dorëzojnë te: Drejtoria për të hyra publike, Regjistri qendror dhe Enti shtetëror për revizion, e gjithashtu janë të obliguara që atë ta publikojnë edhe në ueb-faqen e tyre.
Në përputhje me nenin 85 të Kodit zgjedhor, Enti shtetëror për revizion është i obliguar të bëjë revizion në afat prej 60 ditësh nga dorëzimi i raportit financiar. Revizioni bëhet për periudhën prej ditës së hapjes së llogarisë rrjedhëse për fushatën zgjedhore deri në përfundimin e transak- sioneve në atë llogari.
Dorëzimi i raportit financiar vjetor në ESHR, publikimi i tyre dhe vënia e tyre në dispozicion pu- blik, përcaktimi i formularëve përkatës për raportet, si dhe përcaktimi i kompetencave të institu- cioneve për kryerje të mbikëqyrjes, gjegjësisht për ngritje të iniciativave para organeve kompe- tente për kontroll dhe për ngritje të procedurave kundërvajtëse për mosrespektimin e obligimit për publikim, janë mekanizma për transparencë dhe mbikëqyrje mbi punën aktuale materiale-fi- nanciare të partive politike. Sipas nenit 13 paragrafi (2) dhe (3) të Ligjit për parandalimin e korrupsionit, nëse paraqitet dyshim se ndonjë parti politike ose ndonjë kandidat në zgjedhje kanë shfrytëzuar burime kundërligjore dhe anonime të financimit, KSHPK-ja është kompetente të kërkojë nga organet kompetente të 158 bëjnë kontroll të të hyrave dhe shfrytëzimit të mjeteve. Kontrolli i hyrjes së mjeteve ose i page- save të tjera nëpërmjet bankës, që bëhet me kërkesë të KSHPK-së, nuk paraqet shkelje të fshe- htësisë bankare. Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit, sipas nenit 49 të Ligjit për parandalimin e korrupsionit, në mes tjerash, ka kompetencë të ngrejë iniciativë para organeve kompetente për kontroll të punës financiare-materiale të partive politike.
Sipas nenit 112 paragrafi (2) të Ligjit për bankat, fshehtësia bankare (obligimi për ruajtjen dhe moszbulimin e të dhënave dhe informatave që janë fituar gjatë aktiviteteve bankare dhe aktivite- teve të tjera financiare për individë të caktuar dhe transaksioneve me individë të caktuar, si dhe për depozitet e individëve të caktuar) nuk vlen në rast se:
ͳͳ me ligj është paraparë publikimi i të dhënave dhe informatave dhe
ͳͳ personi ka dhënë pëlqim me shkrim për zbulimin e të dhënave.
Sipas paragrafit (3) të po këtij ligji, për personat me të drejta dhe përgjegjësi të veçanta, aksio- narët dhe të punësuarit në bankë, obligimi për mbrojtjen dhe ruajtjen e fshehtësisë bankare nuk vlen edhe në këto raste:
ͳͳ në bazë të kërkesës me shkrim nga gjykata kompetente për procedime që janë në kuadër të kompetencave të tij;
ͳͳ për nevojat e Bankës Popullore ose ndonjë organi tjetër mbikëqyrës të autorizuar me ligj;
ͳͳ në bazë të kërkesë me shkrim të Drejtorisë për të hyra publike për procedime që janë në kuadër të kompetencave të saj;
ͳͳ nëse të dhënat i përcillen Byrosë së Policisë financiare, në përputhje me ligjin;
ͳͳ në bazë të kërkesës me shkrim të Inspektoratit shtetëror devizor për kontroll të punës devizore;
ͳͳ në bazë të kërkesës me shkrim të Fondit për sigurimin e depozitave, në përputhje me ligjin;
ͳͳ nëse të dhënat komunikohen për nevojat e funksionimit të Regjistrit kreditor të Bankës Popullore dhe
ͳͳ në bazë të kërkesës me shkrim të personave të autorizuar për ekzekutim në përputhje me ligjin.
Nota:
Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetim - de facto:
Me ndryshimet dhe plotësimet e Kodit zgjedhor dhe Ligjit për financimin e partive politike, të bëra në vitin 2012 dhe 2013, është arritur përparim në aspekt të transparencës dhe të mbikëqyr- jes së punës së partive politike në procesin zgjedhor, e veçanërisht gjatë fushatës zgjedhore. 159 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin politik
Kështu, janë përcaktuar obligime plotësuese për pjesëmarrësit në procesin zgjedhor (partitë po- litike, koalicionet ose kandidatët e pavarur) gjatë fushatës zgjedhore, siç është për shembull, hapja e xhiro-llogarisë së veçantë për fushatën zgjedhore.
Pastaj, janë përcaktuar afate të caktuara në mënyrë precize për kryerjen e mbikëqyrjes nga Enti shtetëror për revizion, i cili, padyshim, edhe nga ana e institucioneve të pushtetit, e gjithashtu edhe nga organizatat ndërkombëtare, është i njohur dhe i pranuar si organ i vetëm qendror që është kompetent për revizionin e punës financiare, duke i përfshirë edhe partitë politike, si gjatë proceseve zgjedhore ashtu edhe pas përfundimit të tyre.
Gjithashtu, është përcaktuar një bazë për bashkëpunim më të madh ndërmjet resorëve të Komi- sionit shtetëror të zgjedhjeve, Entit shtetëror për revizion dhe Komisionit shtetëror për paranda- limin e korrupsionit, në atë mënyrë që ato e kanë obligim ligjor të nënshkruajnë Memorandum për bashkëpunim sa i përket zbatimit të dispozitave për financimin e fushatës zgjedhore, për këmbim të informatave për parregullsitë e konstatuara në lidhje me raportet e dorëzuara finan- ciare dhe masat që janë ndërmarrë nga ana e tyre ndaj subjektit që i është nënshtruar mbikëqyr- jes.
Partitë politike kryesisht e respektojnë obligimin për mbajtje transparente të regjistrit të dona- cioneve dhe publikimin e tij në ueb-faqet e tyre. Megjithatë, si duket formulari i Regjistrit nuk përmban të dhëna të detajuara për shpenzimet gjatë fushatës zgjedhore, por edhe për periud- hën para dhe pas përfundimit të procesit zgjedhor.
Me dispozitat e Protokollit për bashkëpunim për parandalimin e korrupsionit dhe konfliktit të interesave të datës 25.12.2007, është rregulluar mënyra e bashkëpunimit, koordinimit dhe zhvil- limit të aktiviteteve të përbashkëta me qëllim të parandalimit dhe të represionit më efikas të korrupsionit dhe të parandalimit më efikas të konfliktit të interesave në vend, ndërmjet KSHPK- së, Drejtorisë për të hyra publike, Prokurorisë publike të vendit, Avokaturës së shtetit të ven- dit, Këshillit gjyqësor të vendit, Ministrisë për Punë të Brendshme, Entit shtetëror për revizion, Drejtorisë doganore, Drejtorisë së policisë financiare, Drejtorisë për zbulim financiar dhe Entit shtetëror për çështje të gjeodezisë. Me nënshkrimin e Protokollit, palët kontraktuese u pajtuan, në përputhje me kompetencat e tyre të përcaktuara me ligj, në mes tjerash, të bashkëpuno- jnë në këmbimin e të dhënave, ofrimin e ndihmës së ndërsjellë gjatë zbulimit të rasteve dhe ndërmarrjes së masave dhe aktiviteteve të nevojshme dhe koordinimin e aktiviteteve në plan të brendshëm dhe ndërkombëtar me qëllim të parandalimit dhe represionit më efikas të korrupsio- nit dhe të konfliktit të interesave.
Prandaj, tani nuk ka ndonjë pengesë që, duke iu referuar Ligjit për parandalimin e korrupsionit dhe këtij Protokolli, KSHPK-së t’i mundësohet qasje në ekstraktet bankare nga xhiro-llogaritë e partive politike, sindikateve dhe organizatave qytetare, që janë themeluar për të realizuar in- teres publik.
Edhe përkundër faktit se KSHPK-ja ka status të organit administrativ e jo operativ, duke e pasur parasysh, para së gjithash, rolin e saj udhëheqës në luftën për parandalimin e korrupsionit, duke e përfshirë edhe korrupsionin në politikë dhe në kryerjen e punëve me interes publik dhe në veprimtaritë e tjera të personave juridik (Kreu i dytë dhe Kreu i gjashtë i Ligjit për parandalimin e korrupsionit), krijohet përshtypja se ajo duhet të përforcohet, me atë që do të plotësohet ekipi i Shërbimit profesional të KSHPK-së, me burime njerëzore të specializuara dhe të profiluara nga fusha e punës finanсiare.
160 Nota:
Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5
Rekomandime
ͳͳ Të krijohen kushte ligjore dhe institucionale, me çka do të mundësohet që ESHR-ja të mund t’i zbatojë në mënyrë efektive, efikase dhe në kohë, kompetencat që kanë të bëjnë me mbikëqyrjen e punës financiare të partive politike;
ͳͳ Përveç ESHR-së, që i ushtron kompetencat që kanë të bëjnë me mbikëqyrjen e punës financiare të partive politike në nivel vjetor, të përcaktohet një institucion që do të bëjë mbikëqyrje të rregullt dhe
ͳͳ Të zhvillohen edhe më shumë kapacitetet e KSHPK-së, me qëllim të ushtrimit të kompe- tencës së saj në inicimin, mbikëqyrjen dhe kontrollin e punës financiare të partive poli- tike, sindikatës dhe organizatave qytetare dhe të përmirësohen zgjidhjet ligjore në ligjet e tjera që të sigurohen vegla adekuate për veprimin praktik të KSHPK-së.
Problemi/faktori i rrezikut 2: Në rregullativën zgjedhore dhe rregullativën tjetër që ka të bëjë me zgjedhjet, ka dobësi që shkaktojnë rrezik për shkeljen e saj të drejtpërdrejtë. Arsyetimi: Raportimi fillestar në procesin zgjedhor është i shoqëruar me formalizëm të lartë, pa qasjen e nevojshme në mjetet reale financiare, burimet e tyre dhe për çka janë të de- dikuara, që ndikon në sanskionimin efikas dhe kompetent të shkeljes.
Institucioni: Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A kanë Kodi zgjedhor dhe Ligji për financimin e partive politike mekanizma efektive për ndjekje transparente të financimit të zgjedhjeve?
Nota:
Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
161 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin politik
Arsyetimi:
Ligjet përmbajnë mekanizma për transparencë. Megjithatë, KSHPK-ja konsideron se raporti përfundimtar financiar duhet deri në fund realisht ta pasqyrojë financimin e zgjedhjeve dhe për këtë arsye xhiro-llogaria e veçantë që është hapur në mënyrë speciale për financimin e fushatës zgjedhore duhet të mbyllet në ditën kur dorëzohet raporti përfundimtar financiar nga ana e organizatorit të fushatës zgjedhore.
Institucioni: Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A e pasqyrojnë raportet që i dorëzojnë partitë politike gjendjen me mjetet financiare, burimet e tyre dhe për çka kanë qenë ato të dedikuara, gjatë fushatës zgjedhore?
Nota:
Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetimi:
Raportet dorëzohen nëpërmjet formularit ku linjat e të hyrave dhe të dalave nuk përgjigjen me regjimin financiar që është paraparë me Kodin zgjedhor, i cili është shumë preciz për atë se nga cilat mjete mund, gjegjësisht nuk mund të financohen zgjedhjet.
Mu për arsye se formulari që është përdorur deri tani e pasqyron financimin e përgjithshëm të partive në aspekt të hyrjeve dhe të daljeve që është përcaktuar në Ligjin për financimin e par- tive politike dhe për shkak se diapazoni i të hyrave dhe të dalave të mundshme financiare është shumë më i gjerë se sa ai që është përcaktuar në Kodin zgjedhor, KSHPK-ja kërkon që Formulari për raportet financiare për zgjedhjet të harmonizohet rreptësisht me Kodin zgjedhor.
Institucioni: Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit Kategoria: Kapaciteti – resurset
Pyetja-indikator: A ka nevojë që partitë politike të trajnohen nga ana e Ministrisë për Financa për zbatimin konsekuent të Udhëzimit për plotësimin e raporteve, i cili është pjesë përbërëse e Rregullores për ndryshimin e Rregullores për formularin për raportet financiare për të hyrat dhe të dalat e fushatës zgjedhore?
Nota:
Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
162 Arsyetimi:
Përgjigja del nga kapaciteti i ndryshëm profesional i partive në këtë fushë, dhe ky trajnim mund të jetë i dobishëm sikurse dhe çdo trajnim tjetër.
Institucioni: Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit Kategoria: Udhëheqja – Mekanizmat për integritet
Pyetja-indikator: A përmban legjislacioni aktual dispozita për sanksionim efikas të shkeljeve nga ana e partive politike që kanë të bëjnë me financimin e zgjedhjeve?
Nota:
Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetimi:
Dispozitat për sanksionimin e gjithmbarshëm janë në rregull, me atë që lartësitë e njëjta të dënimeve dhe të gjobave potenciale kanë intensitet dhe pasoja të ndryshme mbi subjektet e ndryshme politike dhe organizatorët e ndryshëm të fushatës zgjedhore, varësisht nga pozita e tyre materiale.
Institucioni: Ministria për Drejtësi Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A kanë Kodi zgjedhor dhe Ligji për financimin e partive politike mekanizma efektive për ndjekje transparente të financimit të zgjedhjeve?
Nota:
Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetimi: Sipas Kodit zgjedhor, organizatorët e fushatës zgjedhore janë të obliguar që në afatet e përcak- tuara ligjore, në formularin e paraparë, të dorëzojnë raport financiar për të hyrat dhe të dalat në xhiro-llogarinë e veçantë për fushatën zgjedhore (edhe atë raport për periudhën deri në ditën e dhjetë të fushatës zgjedhore, raport për gjysmën e dytë të fushatës zgjedhore dhe raport të përgjithshëm pas përfundimit të fushatës zgjedhore).
Radiot, televizionet dhe mediat e shtypura janë të obliguara që në afatin e përcaktuar me ligj, në formularin e paraparë, deri te KSHZ-ja, ESHR-ja dhe KSHPK-ja të dorëzojnë raport për hapësirën reklamuese që është shfrytëzuar nga çdo organizator i fushatës zgjedhore dhe mjetet që janë paguar ose që duhet të paguhen nga ata për këtë qëllim.
163 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin politik
Raportet dorëzohen deri te KSHZ-ja, ESHR-ja dhe KSHPK-ja, të cilat janë të obliguara t’i publiko- jnë ato në ueb-faqet e tyre.
Raportet e revizionit nga revizionet e kryera mbi raportet financiare të organizatorëve të fusha- tave zgjedhore, ESHR-ja i publikon në ueb-faqen e saj në afatin e përcaktuar me ligj.
Institucioni: Ministria për Drejtësi Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A e pasqyrojnë raportet që i dorëzojnë partitë politike gjendjen me mjetet financiare, burimet e tyre dhe për çka kanë qenë ato të dedikuara, gjatë fushatës zgjedhore?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Kodi zgjedhore përmban dispozitë për hapje të detyrueshme të xhiro-llogarisë me specifikimin “për fushatë zgjedhore”.
Raportet financiare për të hyrat dhe të dalat e xhiro-llogarisë botohen publikisht.
Është përcaktuar formulari për formën dhe përmbajtjen e raporteve financiare për të hyrat dhe të dalat dhe formulari për hapësirën reklamuese.
Prandaj, raportet të cilat i dorëzojnë partitë politike e pasqyrojnë gjendjen me mjetet financiare, burimet e tyre dhe qëllimet e shfrytëzimit të tyre gjatë fushatës zgjedhore.
Institucioni: Ministria për Drejtësi Kategoria: Udhëheqja – Mekanizmat për integritet
Pyetja-indikator: A përmban legjislacioni aktual dispozita për sanksionim efikas të shkeljeve nga ana e partive politike që kanë të bëjnë me financimin e zgjedhjeve dhe nëse jo, çka mendoni se mungon?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
164 Arsyetimi:
Në kapitullin XIV të Kodit zgjedhor janë paraparë dënime dhe sanksione kundërvajtëse, ndër- sa pavarësisht nga përgjegjësia kundërvajtëse, është paraparë edhe humbje e pjesërishme e kompensimit të shpenzimeve për fushatën zgjedhore, humbje e plotë e kompensimit të shpen- zimeve për fushatën zgjedhore dhe ndalesë për pagesën e kompensimit të shpenzimeve për fushatën zgjedhore.
Kodi zgjedhor përmban dispozita për shqiptimin e ndalesës për shfrytëzimin e mjeteve për finan- cimin e partive politike, si dhe sanksion dytësor – shqiptim të detyrueshëm të dënimit për ndalim të shfrytëzimit të mjeteve nga buxheti i vendit për financimin e partive politike.
Enti shtetëror për revizion ka kompetencë të përcaktuar me ligj që, nëse në raportin financiar të organizatorit të fushatës zgjedhore konstaton se ka parregullsi që janë në kundërshtim me dispozitat e Kodit zgjedhor, të parashtrojë kërkesë për ngritjen e procedurës kundërvajtëse ose të bëjë denoncim te prokurori kompetent publik.
Institucioni: Enti shtetëror për revizion Kategoria: Kapaciteti – pavarësia
Pyetja-indikator: Nga aspekti i kompetencave të ESHR-së, Kodi zgjedhor dhe Ligji për financimin e partive politike a përmbajnë mekanizma efektive për ndjekje transparente të financimit të zgjedhjeve?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Nga aspekti i Kodit zgjedhor, gjatë revizionit të kryer janë konstatuar një numër i madh i dobësive sistemore, për të cilat organet kompetente duhet të ndërmarrin masa për tejkalimin e gjendjeve të konstatuara.
Dobësitë sistemore e pamundësojnë konstatimin e gjendjeve reale në raportet financiare të par- tive politike, që normalisht pasqyrohet edhe në raportet e revizionit.
Institucioni: Enti shtetëror për revizion Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A e pasqyrojnë raportet që i dorëzojnë partitë politike gjendjen me mjetet fi- nanciare, burimet e tyre dhe për çka kanë qenë ato të dedikuara gjatë fushatës zgjedhore?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 165 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin politik
Arsyetimi:
Duhet të ndërmerren masa për harmonizimin e formularit të dhënë, në atë mënyrë që do të bëhet ndarje e qartë dhe prezantim i të dhënave dhe informatave të nevojshme nga aspekti i parimit të modifikuar të kontabilitetit dhe nga aspekti i parimit të përllogaritjes.
Institucioni: Enti shtetëror për revizion Kategoria: Kapaciteti – resurset
Pyetja-indikator: A mendoni ju si ESHR, duke pasur parasysh kualitetin e raporteve për punën financiare të partive politike, se nevojitet trajnim nga ana e Ministrisë për Financa për zbatimin konsekuent të Udhëzimit për plotësimin e raporteve, i cili është pjesë përbërëse e Rregullores për ndryshimin e Rregullores për formularin për raportet financiare për të hyrat dhe të dalat për fushatën zgjedhore?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Ka nevojë për trajnime për zbatim të drejtë dhe barabartë të akteve.
Institucioni: Enti shtetëror për revizion Kategoria: Udhëheqja – Mekanizmat për integritet
Pyetja-indikator: A përmban legjislacioni aktual dispozita për sanksionim efikas të shkeljeve nga ana e partive politike që kanë të bëjnë me financimin e zgjedhjeve dhe nëse jo, çka mendoni se mungon?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Pjesërisht përmban, por ato duhet të zbatohen nga organet kompetente.
Institucioni: Partia politike Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A kanë Kodi zgjedhor dhe Ligji për financimin e partive politike mekanizma efektive për ndjekje transparente të financimit të zgjedhjeve?
166 Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Edhe Kodi zgjedhor edhe Ligji për financimin e partive politike, veçanërisht me ndryshimet e vitit 2012 dhe 2013, përmbajnë mekanizma efektive për ndjekje transparente të financimit të zgjedhjeve.
Institucioni: Partia politike Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: Raportet, gjegjësisht formulari që e dorëzojnë partitë politike, a e pasqyrojnë gjendjen me mjetet financiare, burimet dhe shpenzimet e tyre gjatë fushatës zgjedhore?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Raportet publikohen në ueb-faqet e partive dhe prej tyre çdo qytetar dhe individ i interesuar mund të ketë qasje në mjetet financiare, të cilat partia i pranon dhe i harxhon gjatë fushatës zgjedhore.
Institucioni: Partia politike Kategoria: Kapaciteti – resurset
Pyetja-indikator: A ka nevojë që partitë politike të trajnohen nga ana e Ministrisë për Financa për zbatimin konsekuent të Udhëzimit për plotësimin e raporteve, i cili është pjesë përbërëse e Rregullores për ndryshimin e Rregullores për formularin për raportet financiare për të hyrat dhe të dalat e fushatës zgjedhore?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Partitë më të mëdha ndoshta edhe nuk kanë nevojë për trajnim, por megjithatë për shkak të ri- sive nga Udhëzuesi dhe formulari, është e qartë se do të kishte dobi nga trajnimi që do të mbahej nga Ministria e Financave.
167 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin politik
Institucioni: Partia politike Kategoria: Udhëheqja – Mekanizmat për integritet
Pyetja-indikator: A përmban legjislacioni aktual dispozita për sanksionim efikas të shkeljeve nga ana e partive politike që kanë të bëjnë me financimin e zgjedhjeve?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Legjislacioni aktual në vazhdimësi ndryshohet dhe përmirësohet për të përfshirë një numër sa më të madh të sanksioneve për partitë politike të cilat i shkelin rregullat për punë transparente financiare.
Institucioni: Partia politike Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A mendoni se zbritjet që i japin mediat gjatë fushatës zgjedhore duhet të nda- lohen ose së paku të jenë të barabarta për të gjithë organizatorët e fushatave zgjedhore?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Është e drejtë e mediave, veçanërisht e atyre private, si organizata që punojnë me profit, të vendosin sipas përcaktimeve të veta dhe politikës redaktuese, se cilës parti çfarë zbritjeje do t’i japin.
Në fakt, kjo nuk ndodh vetëm në vend, por edhe në të gjitha vendet e zhvilluara demokratike, ku janë shumë të qarta lidhjet dhe preferencat e medies ndaj ndonjë opcioni të majtë ose të djathtë politik.
Institucioni: Partia politike Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A kanë Kodi zgjedhor dhe Ligji për financimin e partive politike mekanizma efektive për ndjekje transparente të financimit të zgjedhjeve?
168 Nota:
Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetimi:
Kodi zgjedhor dhe Ligji për financimin e partive politike me ndryshimet dhe plotësimet e fundit janë më kualitativë. Megjithatë, mbetet përshtypja se ofrohen zgjidhje burokratike, e jo etike, me të cilat do të rritej transparenca në punën e partive politike.
Institucioni: Partia politike Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A e pasqyrojnë raportet, gjegjësisht formulari, që i dorëzojnë partitë politike gjendjen me mjetet financiare, burimet dhe harxhimet e tyre gjatë fushatës zgjedhore?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Formulari i raporteve është dokument publik, publikohet në ueb-faqen e partisë politike dhe i përmban të dhënat për mjetet financiare dhe burimet e tyre.
Institucioni: Partia politike Kategoria: Kapaciteti – resurset
Pyetja-indikator: A ka nevojë që partitë politike të trajnohen nga ana e Ministrisë për Financa për zbatimin konsekuent të Udhëzimit për plotësimin e raporteve, i cili është pjesë përbërëse e Rregullores për ndryshimin e Rregullores për formularin për raportet financiare për të hyrat dhe të dalat e fushatës zgjedhore?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Edhe përkundër asaj se ekziston udhëzim për plotësimin e formularit për raportet financiare për të hyrat dhe të dalat për fushatën zgjedhore, është e dobishme që Ministria e Financave të 169 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin politik
realizojë trajnim për përfaqësuesit e të gjitha partive politike me qëllim të plotësimit dhe të pa- raqitjes në mënyrë të njëjtë të gjendjeve te raportet.
Institucioni: Partia politike Kategoria: Udhëheqja – Mekanizmat për integritet
Pyetja-indikator: A përmban legjislacioni aktual dispozita për sanksionimin efikas të shkeljeve nga ana e partive politike që kanë të bëjnë me financimin e zgjedhjeve?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Edhe Kodi zgjedhor edhe Ligji për financimin e partive politike, e bile edhe Kodi penal, përmbajnë sanskione të mjaftueshme për shkeljet që kanë të bëjnë me financimin e zgjedhjeve nga ana e partive politike. Edhe më me rëndësi është që këto dispozita të zbatohen në mënyrë joselektive dhe ndaj të gjithë shkelësve eventualë të rregullave për financimin e zgjedhjeve.
Institucioni: Partia politike Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A mendoni se zbritjet që i japin mediat gjatë fushatës zgjedhore duhet të nda- lohen ose së paku të jenë të barabarta për të gjithë organizatorët e fushatave zgjedhore?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Me qëllim të trajtimit dhe të prezantimit të barabartë të partive politike gjatë fushatës zgjedhore, është e pëlqyeshme që zbritjet që i japin mediat ose të shpërndahen në mënyrë të barabartë për të gjithë organizatorët e fushatës zgjedhore ose të ndalohen.
Institucioni: Partia politike Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A kanë Kodi zgjedhor dhe Ligji për financimin e partive politike mekanizma efektive për ndjekje transparente të financimit të zgjedhjeve?
170 Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Legjislacioni zgjedhor vazhdimisht ndryshon në drejtim harmonizimit të tij me rekomandimet e organizatave ndërkombëtare të cilat e ndjekin çështjen e zgjedhjeve dhe ai përmban mekanizma për ndjekje transparente të financimit të zgjedhjeve.
Institucioni: Partia politike Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A e pasqyrojnë raportet, gjegjësisht formulari, që i dorëzojnë partitë politike, gjendjen me mjetet financiare, burimet dhe harxhimet e tyre gjatë fushatës zgjedhore ?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Raportet e paraqesin gjendjen me mjetet financiare, por ka nevojë për njëtrajtshmëri metodolo- gjike për plotësimin e tyre nga aspekti i kontabilitetit.
Institucioni: Partia politike Kategoria: Kapaciteti – resurset
Pyetja-indikator: A ka nevojë që partitë politike të trajnohen nga ana e Ministrisë për Financa për zbatimin konsekuent të Udhëzimit për plotësimin e raporteve, i cili është pjesë përbërëse e Rregullores për ndryshimin e Rregullores për formularin për raportet financiare për të hyrat dhe të dalat e fushatës zgjedhore?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Ka nevojë për trajnim për plotësimin e raporteve financiare nga Ministria për Financa, por për ato parti politike, të cilat për shkak të mungesës së specialistëve për çështje financiare dhe kon- tabiliteti në organet e tyre partiake, kanë nevojë për këtë.
171 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin politik
Institucioni: Partia politike Kategoria: Udhëheqja – Mekanizmat për integritet
Pyetja-indikator: A përmban legjislacioni aktual dispozita për sanksionimin efikas të shkeljeve nga ana e partive politike që kanë të bëjnë me financimin e zgjedhjeve?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Legjislacioni aktual përmban sanksione kundërvajtëse, gjegjësisht gjoba për shkeljet e procesit zgjedhor. Institucioni: Partia politike Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A mendoni se zbritjet që i japin mediat gjatë fushatës zgjedhore duhet të nda- lohen ose së paku të jenë të barabarta për të gjithë organizatorët e fushatave zgjedhore?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Personat juridik kanë liri dhe të drejtë të vendosin se për çka dhe për çfarë qëllimi do t’i shfrytëzo- jnë mjetet e tyre dhe si do ta realizojnë profitin e pritur. Prandaj, mediat e shtypura dhe ato elek- tronike duhet të kenë mundësi të marrin vendim, se për prezantimin e cilës parti politike do të japin zbritje, e që është në përputhje me politikën redaktuese të medies. Shembull analog për këtë është harxhimi i parave për aksione humanitare, ku çdo person fizik dhe juridik vendos se a do të japë donacion dhe për kë.
Institucioni: Partia politike Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A kanë Kodi zgjedhor dhe Ligji për financimin e partive politike mekanizma efek- tive për ndjekje transparente të financimit të zgjedhjeve?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
172 Arsyetimi: Kodi zgjedhor dhe Ligji për financimin e partive politike përmbajnë mekanizma efektive për nd- jekjen transparente të financimit të zgjedhjeve.
Ka hapësirë për përmirësimin e rregullativës sa i përket financimit dhe ndjekjes transparente të financimit, veçanërisht në zgjedhjet lokale, për shkak të faktit se ekziston mundësia të ketë disa rrethe zgjedhore për zgjedhjen e kryetarit të komunës.
Mund të mendohet edhe për ndryshimin e modelit të financimit të partive politike, në pjesën e shfrytëzimit dhe të shpërndarjes së mjeteve buxhetore.
Institucioni: Partia politike Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A e pasqyrojnë raportet, gjegjësisht formulari, që i dorëzojnë partitë politike, gjendjen me mjetet financiare, burimet dhe harxhimet e tyre gjatë fushatës zgjedhore ?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Nga aspekti formal, raportet i paraqesin burimet e financimit dhe harxhimet gjatë fushatës zgje- dhore, por kjo nuk e ofron pasqyrën e vërtetë për llojin, mënyrën dhe përmasat reale të mjeteve të harxhuara financiare në fushatën zgjedhore.
Nga aspekti i standardeve të kontabilitetit, ka hapësirë për përmirësimin e formularit.
Institucioni: Partia politike Kategoria: Kapaciteti – resurset
Pyetja-indikator: A ka nevojë që partitë politike të trajnohen nga ana e Ministrisë për Financa për zbatimin konsekuent të Udhëzimit për plotësimin e raporteve, i cili është pjesë përbërëse e Rregullores për ndryshimin e Rregullores për formularin për raportet financiare për të hyrat dhe të dalat e fushatës zgjedhore?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Në parim, çdo trajnim është i mirëseardhur dhe kontribuon në përmirësimin e kapaciteteve të partive politike. Në këtë rast, trajnimi duhet të zbatohet në mënyrë të vazhdueshme, por jo nga
173 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin politik
ana e Ministrisë për Financa, por nga ESHR-ja, që është organ kompetent qendror për të kryer mbikëqyrje të punës financiare të organeve shtetërore në vend.
Institucioni: Partia politike Kategoria: Udhëheqja – Mekanizmat për integritet
Pyetja-indikator: A përmban legjislacioni aktual dispozita për sanksionimin efikas të shkeljeve nga ana e partive politike që kanë të bëjnë me financimin e zgjedhjeve?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Këtu nuk është problem legjislacioni ekzistues dhe mekanizmat efektive për sanksionimin e sh- keljeve nga ana e partive politike, por kapaciteti i dobët i institucioneve (prokurorisë publike dhe gjykatave) dhe vendosja e tyre sistemore.
Kjo gjendje ndërlidhet edhe me problemin e qasjes selektive gjatë zbatimit të politikës ndësh- kuese.
Institucioni: Partia politike Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A mendoni se zbritjet që i japin mediat gjatë fushatës zgjedhore duhet të nda- lohen ose së paku të jenë të barabarta për të gjithë organizatorët e fushatave zgjedhore?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Mediat paraqesin veprimtari publike ose veprimtari me interes publik, që do të thotë se, pavarë- sisht se a janë në pronësi shtetërore ose private, ato kanë edhe përgjegjësi publike.
Prandaj, që të evitohet favorizimi dhe prezantimi i pabarabartë i organizatorëve të fushatave zgjedhore, zgjidhja më e mirë është të ndalohen zbritjet që i japin mediat, dhe gjatë fushatës zgjedhore, të gjitha mediat, pa përjashtim, ta respektojnë vendimin për përfaqësim të drejtë dhe korrekt të partive politike.
174 Institucioni: Sektori joqeveritar Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A përmbajnë Kodi zgjedhor dhe Ligji për financimin e partive politike, mekaniz- ma efektive për ndjekjen transparente të financimit të zgjedhjeve?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Kodi zgjedhor dhe Ligji për financimin e partive politike përmbajnë mekanizma efektive për nd- jekjen transparente të financimit të zgjedhjeve, por akoma ka hapësirë për futjen e dispozitave të reja, të përmirësuara.
Institucioni: Sektori joqeveritar Kategoria: Kapaciteti – resurset
Pyetja-indikator: A ka nevojë që partitë politike të trajnohen nga ana e Ministrisë për Financa për zbatimin konsekuent të Udhëzimit për plotësimin e raporteve, i cili është pjesë përbërëse e Rregullores për ndryshimin e Rregullores për formularin për raportet financiare për të hyrat dhe të dalat e fushatës zgjedhore?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Nuk mendojmë se ka nevojë për trajnim nga ana e Ministrisë për Financa.
Institucioni: Sektori joqeveritar Kategoria: Udhëheqja – Mekanizmat për integritet
Pyetja-indikator: A përmban legjislacioni aktual dispozita për sanksionimin efikas të shkeljeve nga ana e partive politike?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 175 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin politik
Arsyetimi:
Legjislacioni aktual nuk përmban dispozita për sanksionimin efikas të shkeljeve nga ana e partive politike.
Institucioni: Sektori joqeveritar Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A mendoni se zbritjet që i japin mediat gjatë fushatës zgjedhore duhet të nda- lohen ose së paku të jenë të barabarta për të gjithë organizatorët e fushatave zgjedhore?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetimi:
Duke mundësuar zbritje nga ana e mediave për reklamimin e paguar politik anashkalohet e dre- jta e pjesëmarrësve në procesin zgjedhor për qasje të barabartë në reklamimin e paguar politik.
Arsyetim - de jure: Sipas nenit 84-b të Kodit zgjedhor (“Gazeta zyrtare e vendit” nr. 40/06, 136/08, 148/08,155/08,163/08, 44/11, 51/11, 142/12, 31/13 dhe 34/13), organizatori i fushatës zgjed- hore është i obliguar që në ditën e njëmbëdhjetë të fushatës zgjedhore të dorëzojë raport fi- nanciar për të hyrat dhe të dalat në xhiro-llogarinë e veçantë për fushatën zgjedhore nga dita e hapjes së saj e deri në fundin e ditës së dhjetë të fushatës zgjedhore. Organizatori i fush- atës zgjedhore është i obliguar që një ditë pas përfundimit të fushatës zgjedhore të dorëzojë raport financiar për të hyrat dhe të dalat në xhiro-llogarinë e veçantë për fushatën zgjedhore për gjysmën e dytë të fushatës zgjedhore. Raportet dorëzohen në formularin e përcaktuar nga minis- tri për financa, ku gjenden të dhënat për: emrin, gjegjësisht titullin e donatorit; llojin dhe vlerën e donacioneve; datën e marrjes së donacioneve dhe harxhimet për çdo donacion, si dhe të hyrat dhe të dalat gjatë fushatës zgjedhore. Raportet i dorëzohen Komsionit shtetorër të zgjedhjeve, Entit shtetëror për revizion dhe Komisionit shtetëror për parandalimin korrupsionit, të cilat janë të obliguara që ato t’i publikojnë në ueb-faqet e tyre.
Pastaj, në nenin 85 është paraparë se organizatori i fushatës zgjedhore është i obliguar men- jëherë, e më së voni në afat prej 30 ditësh nga dita e përfundimit të fushatës zgjedhore, të dorëzojë raport të përgjithshëm financiar për fushatën zgjedhore. Raporti financiar për fush- atën zgjedhore dorëzohet në formularin e përcaktuar nga ministri për financa. Raporti finan- ciar dorëzohet deri te Komisioni shtetëror i zgjedhjeve, Enti shtetëror për revizion, Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit dhe Kuvendi i vendit, ndërsa për zgjedhjet lokale edhe deri te këshilli i komunës dhe këshilli i qytetit të Shkupit. Raportet financiare për fushatën zgjed- hore, Komisioni shtetëror i zgjedhjeve, Enti shtetëror për revizion dhe Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit i publikojnë në ueb-faqet e tyre.
176 Sa i përket mediave elektronike dhe atyre të shtypura në vend, sipas nenit 85-a, ato janë të obliguara të dorëzojnë raport për hapërisën reklamuese që e ka shfrytëzuar çdo organizator i fushatës zgjedhore dhe mjetet që janë paguar ose që duhet të paguhen për këtë qëllim. Raporti i këtillë dorëzohet në formularin e përcaktuar nga ministri për financa, më së voni 15 ditë pas përfundimit të fushatës zgjedhore, dhe dorëzohet deri te Komisioni shtetëror i zgjedhjeve, Enti shtetëror për revizion dhe Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit, të cilat janë to obliguara që ato t’i publikojnë në ueb-faqet e tyre
Në nenin 85-b është përcaktuar se Enti shtetëror për revizion, raportet е revizionit nga revizioni i kryer i rapоrteve financiare të organizatorëve të fushatës zgjedhore, i publikon në ueb-faqen e tij në afatin e përcaktuar me ligj.
Sipas nenit 144 të Kodit, organizatori i fushatës zgjedhore, detyrimisht hap xhiro-llogari me shënimin “për fushatën zgjedhore”, në bazë të vërtetimit të dhënë nga Komsioni shtetëror i zgje- dhjeve për listën e dorëzuar për kandidat për kryetar të vendit. Raportet financiare për të hyrat dhe të dalat në xhiro-llogarinë e veçantë për fushatën zgjedhore publikohen dhe dorëzohen deri te institucionet që kanë kompetenca, në rast se dyshojnë se janë shfrytëzuar mjete kundërli- gjore dhe anonime financiare, të kërkojnë të dhëna që ta verifikojnë vërtetësinë e raporteve dhe në rast se konstatohen parregullsi, të inicojnë procedurë gjegjësisht iniciativë për sanksionim. Është përcaktuar formulari për formën, përmbajtjen e raporteve financiare për të hyrat dhe të dalat për fushatën zgjedhore dhe formulari për raportin për hapësirën reklamuese që është shfrytëzuar nga çdo organizator i fushatës zgjedhore dhe mjetet që janë paguar ose prtiet të paguen për këtë qëllim, të cilat i përmbajnë elementet e nevojshme për pasqyrimin e gjendjes me mjetet financiare, burimet e tyre dhe për çka kanë qenë të dedikuara gjatë procesit zgjedhor.
Sa i përket ekzistimit të dispozitave për sanksionim efikas të shkeljeve nga ana e partive politike, në kapitullin XIV të Kodit zgjedhor janë paraparë gjoba për kundërvajtje, të kryera nga ndonjë parti politike, koalicion, gjegjësisht bartës i listës së pavarur nga një grup i zgjedhësve dhe orga- nizator i fushatës, edhe atë:
Gjobë në lartësi prej 4.000 deri në 5.000 euro në kundërvlerë në denarë do t’i shqiptohet për kundërvajtje, partisë politike, koalicionit, bartësit të listës së pavarur nga grupi i zgjedhësve, gje- gjësisht personave që kanë pasur për qëllim të kandidohen në qoftë se donacionet e pashpen- zuara nuk ua kthejnë në afatin e paraparë ofruesve të donacioneve, proporcionalisht me dona- cionin e dhënë, në rast të mosdorëzimit gjegjësisht moskonfirmimit të listës së kandidatëve (neni 188).
Gjobë në lartësi prej 4.000 deri në 5.000 euro në kundërvlerë në denarë do t’i shqiptohet për kundërvajtje, organizatorit të fushatës zgjedhore nëse nuk i dorëzon raportet financiare në afatin e paraparë ligjor (neni 188-а).
Gjobë në lartësi prej 4.000 deri në 5.000 euro në kundërvlerë në denarë do t’i shqiptohet për kundërvajtje organizatorit të fushatës zgjedhore që nuk do të dorëzojë raport për financimin e fushatës zgjedhore, gjegjësisht kur për financimin e fushatës zgjedhore janë shfrytëzuar mjete me të cilat nuk guxon të financohet fushata zgjedhore, sipas nenit 83 të Kodit zgjedhor. Gjobë në lartësi prej 4.000 deri në 5.000 euro në kundrëvlerë në denarë do t’i shqiptohet për kundër- vajtje, partisë politike, koalicionit, gjegjësisht bartësit të listës së pavarur nga grupi i zgjedhësve në qoftë se në fushatën zgjedhore harxhon më tepër mjete financiare se sa që është përcaktuar me Kodin zgjedhor. Gjobë në lartësi prej 4.000 deri në 5.000 euro në kundrëvlerë në denarë do t’i shqiptohet për kundërvajtje, personit përgjegjës të partisë politike për të cilën nuk është dorëzuar raport për financimin e fushatës zgjedhore, gjegjësisht kur për financimin e fushatës zgjedhore janë shfrytëzuar mjete me të cilat nuk guxon të financohet fushata zgjedhore, sipas 177 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin politik
nenit 83 të Kodit zgjedhor, gjegjësisht kur janë harxhuar më tepër mjete financiare se sa që është paraparë me Kodin zgjedhor (neni 189). Sipas nenit 85 paragrafi (7) të Kodit zgjedhor, në qoftë se Enti shtetëror për revizion konstaton parregullsi në raportin financiar të organizatorit të fushatës zgjedhore, bën kërkesë për ngritjen e procedurës kundërvajtëse ose bën denoncim deri te prokurori kompetent publik në afat prej 30 ditësh nga dita e konstatimit të parregullsive.
Sanksione që kanë të bëjnë me financimin e partive politike përmbajnë edhe Kodi penal (“Ga- zeta zyrtare e vendit” nr. 37/96, 80/99, 4/2002, 43/2003, 19/2004, 81/2005, 60/2006, 73/2006, 7/2008, 139/2008, 114/2009, 51/11, 135/11, 185/11, 142/12, 166/12, 55/13 dhe 82/13) dhe Ligji për financimin e partive politike.
Neni 165-c i Kodit penal parasheh se për veprat penale që janë paraparë me nenet 158 deri në 165-а130 të këtij Kodi, gjykata do t’i shqiptojë autorit ndalesë për shfrytëzimin e mjeteve për fi- nancimin e partive politike nën kushtet e nenit 96-c paragrafi (1) të këdij Kodi131. Në nenin 96-b të Kodit penal është shtuar edhe një sanksion i ri dytësor, shqiptim i detyrueshëm i ndalesës për shfrytëzimin e mjeteve nga buxheti i vendit për financimin e partive politike.
Neni 27 i Ligjit për financimin e partive politike parasheh kompetencë që Enti shtetëror për revi- zion të dorëzojë kërkesë për ngritjen e procedurës kundërvajtëse ose të bëjë denoncim deri te prokurori kompetent publik në qoftë se has në parregullsi në raportin vjetor financiar që është dorëzuar nga ndonjë parti politike, në afat prej 30 ditësh nga zbulimi i tyre.
Në Ligjin për financimin e partive politike është paraparë edhe suspendimi i pagesës së mjeteve për financim të rregullt vjetor nga buxheti i vendit, për partinë politike e cila deri te Enti shtetëror për revizion nuk do të dorëzojë raport vjetor në afatin e paraparë dhe për partinë politike e cila nuk do t’i publikojë të dhënat për donacionet e pranuara gjatë vitit:
Pavarësisht nga përgjegjësia kundërvajtëse, pezullohet (suspendohet) pagesa e mjeteve për fi- nancim të rregullt vjetor nga buxheti i vendit, për partinë politike e cila deri te Enti shtetëror për revizion nuk do të dorëzojë raport vjetor në afatin e paraparë. Pagesa e mjeteve për financim të rregullt financiar nga buxheti i vendit pezullohet (suspendohet) edhe për partinë politike e cila nuk do t’i publikojë të dhënat për donacionet e pranuara gjatë vitit. Pezullimi (suspendi- mi) i pagesës zgjat deri në plotësimin e duhur të obligimeve për partitë politike, të përcaktuara në Ligjin për financimin e partive politike. Vendimin për pezullimin (suspendimin) e pagesës së mjeteve për financim të rregullt financiar nga buxheti i vendit me propozim të Entit shtetëtor për revizion e sjell ministri për drejtësi. Vendimi është përfundimtar, ai publikohet në “Gazetën zyrtare të vendit” dhe kundër tij mund të inicohet kontest administrativ.
Pavarësisht nga përgjegjësia kundërvajtëse, partia politike e cila në afatin e paraparë nuk do ta publikojë raportin financiar vjetor e humb të drejtën për financim të rregullt vjetor nga buxheti i vendit, për periudhë prej tre muajsh. Vendimin për humbje të të drejtës për financim të rregullt nga buxheti i vendit për periudhë prej tre muajsh, me propozim të Entit shtetëror për revizion, e sjell ministri për drejtësi. Vendimi është përfundimtar, ai publikohet në “Gazetën zyrtare të vendit” dhe kundër tij mund të inicohet kontest administrativ.
Suspendimi i pagesës së mjeteve për organizatorët e fushatës zgjedhore është rregulluar edhe me ndryshimet e Kodit zgjedhor, ku thuhet:
130 Vepra penale kundër zgjedhjeve dhe votimit 131 Neni 96-c – Kushtet për shqiptimin e dënimeve dytësore
178 Pavarësisht nga përgjegjësia kundërvajtëse për mosrespektimin e dispozitave të këtij Kodi zg- jedhor që kanë të bëjnë me kufizimin e shpenzimeve të fushatës zgjedhore dhe dorëzimin e raporteve financiare për financimin e fushatës zgjedhore të organizatorit të fushatës zgjedhore, parashihet: humbje e pjesërishme e kompensimit të harxhimeve për fushatën zgjedhore; humb- je e plotë e kompensimit të harxhimeve për fushatën zgjedhore; ose ndalesë për pagesën e kompensimit për shpenzimet për fushatën zgjedhore. Organizatorëve të fushatës zgjedhore do t’u përcaktohet humbje e pjesërishme e kompensimit për shpenzimet për fushatën zgjedhore atëherë kur do ta tejkalojnë shumën e lejuar të shpenzimeve për fushatën zgjedhore. Humbja e pjesërishme e kompensimit për shpenzimet për fushatën zgjedhore përbëhet nga zvogëlimi i shumës për kompensim të shpenzimeve për fushatën zgjedhore për aq sa është tejkaluar kufiri i lejuar për shpenzim në fushatën zgjedhore. Në qoftë se lartësia e shumës së mjeteve me të cilat është tejkaluar kufiri i lejuar për shpenzime në fushatën zgjedhore është më e madhe se sa shuma për kompensimin e shpenzimeve në fushatën zgjedhore, do të caktohet humbje e plotë e kompensimit të shpenzimeve për fushatën zgjedhore. Organizatorëve të fushatës zgjedhore do t’u caktohet ndalesë për pagesën e kompensimit të shpenzimeve për fushatën zgjedhore në ras- tet kur në afatin dhe në formën e paraparë nuk do t’i dorëzojnë raportet financiare në përputhje me Kodin zgjedhor. Ndalesa për pagesën e kompensimit për shpenzimet për fushatën zgjedhore zgjat deri në plotësimin e rregullt të obligimit. Vendimin për humbjen e pjesërishme gjegjësisht të plotë të kompensimit të shpenzimeve për fushatën zgjedhore nga paragrafet e përmendura, si dhe vendimin për pezullimin e pagesës, e sjell Komisioni shtetëror i zgjedhjeve me propozim të Entit shtetëror për revizion. Vendimi është përfundimtar, ai publikohet në “Gazetën zyrtare të vendit” dhe kundër tij mund të inicohet kontest administrativ.
Ligji për ndryshimin dhe plotësimin e Ligjit për financimin e partive politike (“Gazeta zyrtare e vendit” nr.142/2012), në drejtim të ngritjes së vetëdijes së partive politike për obligimet e tyre të parapara me rregullativat që zbatohen për financim politik, përcaktoi se mënyra e plotësimit të përmbajtjes së formularit për raportin financiar do të rregullohet me Udhëzim, që do të jetë pjesë përbërëse e formularit, ndërsa Ministria për Financa, së paku një herë vit do të realizojë trajnime për partitë politike për punën materiale-financiare dhe mënyrën e mbajtjes së raportit financiar.
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetim - de facto:
Me ndryshimet dhe plotësimet e Kodit zgjedhor dhe Ligjit për financimin e partive politike është bërë një hap përpara për tejkalimin e dobësive aktuale, para së gjithash me futjen e mekaniz- mave për ndjekje transparente të financimit të zgjedhjeve.
Ministri për financa, më 31.01.2013 e solli edhe Rregulloren për formularin, formën, përmbajt- jen dhe mënyrën e mbajtjes së raportit financiar vjetor për partitë politike (“Gazeta zyrtare e vendit” nr. 21/2013). Kjo Rregullore përmban edhe Udhëzim për plotësimin e formularit. Edhe përkundër asaj që Formulari për raportin financiar për të hyrat dhe të dalat në xhiro-llogarinë e posaçme për fushatën zgjedhore, nga dita e hapjes së saj e deri në fund të ditës së dhjetë të fushatës zgjedhore është i standardizuar dhe i përcaktuar nga ministri për financa (duke i thek- suar elementet e përmbajtjes së tij), nga ajo që ka mundur të shihet te formularet, evidente është se mënyra e plotësimit të tyre dallon prej një partie politike në tjetrën.
179 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin politik
Në praktikë ka mundësi të verifikohet lidhshmëria e donacioneve për fushatën zgjedhore me shpenzimet e personave juridik, por i tillë nuk është rasti edhe me donacionet për fushatën zgje- dhore me shpenzimet e personave fizik.
Në nenin 83 të Kodit zgjedhor janë paraparë burimet edhe kufizimet për financimin e fushatës zgjedhore, por mungojnë dispozita për veprimet që duhet të ndërmerren në rastet e detyrimeve të tjera të pashlyera pas mbylljes së xhiro-llogarisë së posaçme për fushatën zgjedhore.
Në nenin 83 paragrafi (2) alineja 3 të Kodit zgjedhor është përcaktuar se fushata zgjedhore mund të financohet nga personat juridik në lartësi deri në 5% të të ardhurave të përgjithshme gjatë vitit kaluar. Nga kjo dispozitë nuk është e qartë se ky kufizim a vlen për shumën e përgjithshme për donacion nga personat juridik për partitë politike në fushatën zgjedhore ose ka të bëjë me pjesëmarrësit e veçantë në fushatën zgjedhore.
Me Ligjin për ndryshimin dhe plotësimin e Kodit zgjedhor, shuma maksimale e mjeteve të le- juara për financimin e fushatës zgjedhore për çdo zgjedhës të regjistruar në njësinë zgjedhore, gjegjësisht komunën për të cilën ka paraqitur listë me kandidatë, gjegjësisht listë të kandidatit, nga „60“ denarët aktualë u rrit në „180“ denarë. Ka dallim ndërmjet shumës së mjeteve të sigu- ruara për fushatën zgjedhore dhe detyrimeve të krijuara gjatë fushatës zgjedhore dhe për këtë arsye ka hapësirë për rishqyrtim të kornizës së përcaktuar maksimale pre 180 denarësh për çdo zgjedhës të regjistruar dhe zvogëlim të saj eventual. Neni 84 i Kodit zgjedhor nuk është i qartë në lidhje me atë se kufiri i përcaktuar maksimal i mjeteve për financimin e fushatës zgjedhore a i përfshin edhe zbritjet që ofrohen nga personat juridik ose jo.
Dispozitat që kanë të bëjnë me kohëzgjatjen e fushatës zgjedhore (para së gjithash fushatës zgje- dhore në kushte kur ka anulim të votimit në disa vendvotime dhe kur ka rivotim) vështirë mund të zbatohen në praktikë. Prandaj, ka nevojë që të përcaktohet një kornizë precize për atë se kur fillon dhe kur saktësisht mbaron fushata zgjedhore, varësisht nga ajo se sa zgjat procesi zgjedhor.
Në praktikë ndodh që xhiro-llogaria e posaçme për fushatën zgjedhore të mbyllet pas dorëzimit të raportit, dhe për këtë arsye në raportin vjetor financiar, jo gjithmonë janë të përfshira transak- sionet që realizohen nga dita e përgatitjes së raportit deri në ditën e mbylljes së xhiro-llogarisë së posaçme për fushatën zgjedhore.
Nota: Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5
Rekomandime
Të vazhdohet me përmirësimin e legjislacionit zgjedhor dhe legjislacionit tjetër relevant, në dre- jtim të zvogëlimit të hapësirës për shkeljen e tij, edhe atë nëpërmjet këtyre masave dhe aktivi- teteteve:
ͳͳ Të riformulohet definicioni dhe kohëzgjatja e fushatës zgjedhore; ͳͳ Të eliminohet paqartësia në lidhje me subjektet që janë të lidhura (në mënyrë të drejtpërdrejtë ose indirekte) me ndonjë parti politike ose janë nën kontrollin e saj; 180 ͳͳ Të përgatitet formulari i posaçëm për specifikim të detajuar të shpenzimeve të kryera gjatë fushatës zgjedhore; ͳͳ Të precizohet dita e mbylljes së xhiro-llogarisë së veçantë për fushatën zgjedhore; ͳͳ Të sigurohet verifikueshmëri e të dhënave për donacionet; ͳͳ Të rishqyrtohen kufizimet për donacionet, me qëllim të parandalimit të pabarazisë ndërmjet donatorëve; ͳͳ Të përcaktohet periudha e saktë kur do të mblidhen donacionet; ͳͳ Të rregullohen në mënyrë plotësuese ligjore, rregulla precize për prezantim mediatik gjatë fushatës zgjedhore; ͳͳ Të sqarohet në mënyrë plotësuese formulimi “qasje e barabartë në prezantimin mediatik” dhe ͳͳ Në financimin e prezantimit mediatik, të pamundësohet ofrimi i zbritjeve të cilat nuk mund të kontrollohen, dhe me të cilat tejkalohen kufizimet ligjore për donacione.
Problemi/faktori i rrezikut 3: Shkalla e lartë e autorizimeve diskrete me dallime të mëdha në intensitetin e tyre ndër- mjet funksioneve të ndryshme publike. Arsyetimi: Ka rrezik të lartë nga autorizimet diskrete që i kanë pozitat ose individët e caktuar, të cilat në praktikë vështirë kontrollohen, e që ndikon mbi veprimin efikas të organeve mbikëqyrëse kompetente.
Institucioni: Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit Kategoria: Udhëheqja – Mekanizmat për integritet
Pyetja-indikator: A ka bërë KSHPK-ja ka koncept të Analizës për autorizime diskrete në të gjitha segmentet e pushtetit?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
KSHPK-ja ka skicuar elemente të një analize të këtillë që dalin nga perceptimet aktuale gjatë shqyrtimit të rasteve dhe lëndeve konkrete. Duhet potencuar se ky aktivitet i Programit shtetëror duhe të realizohet në vitin 2014.
181 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin politik
Institucioni: Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit Kategoria: Kapaciteti – pavarësia
Pyetja-indikator: A mendoni se autorizimet diskrete janë më të shprehura te bartësit e funk- sioneve publike në pushtetin ekzekutiv?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Jo më pak të rëndësishme janë autorizimet diskrete te bartësit e pushtetit në nivel lokal, autori- zimet e të cilëve me procesin e decentralizimit janë theksuar në mënyrë të veçantë, e nuk janë të parëndësishme edhe ato në ndërmarrjet dhe institucionet publike, si dhe te llojet e tjera të pushtetit. Institucioni: Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit Kategoria: Kapaciteti – pavarësia
Pyetja-indikator: A do të zvogëloheshin autorizimet diskrete në qoftë se zvogëlohet numri i akteve nënligjore të cilat i miratojnë bartësit e funksioneve publike, edhe përkundër perceptimit se ka rregullim të tepruar në ligje?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Nga aspekti i korrupsionit, problemi me shkallën tepër të lartë të autorizimeve diskrete shprehet nëpërmjet akteve nënligjore dhe mekanizmave të tjera, që nuk janë të sinkronizuara ose madje janë në kundërshtim me frymën e ligjeve, me ç’rast aktet nënligjore mund të shfrytëzohen si mbulesë për arbitraritetin personal në ushtrimin e autorizimeve publike.
Arsyetim - de jure:
Autorizimet diskrete të bartësve të funksioneve publike kanë bazë në ligjet dhe aktet nënligjore. Zvogëlimi i diapazonit të autorizimeve diskrete ose pamundësimi i tejkalimit të tyre varet, para së gjithash, nga qasja objektive dhe e përgjegjshme gjatë praktikimit të tyre. Nga ana tjetër, realizimi vetëm i interesit publik nga ana e bartësve të funksioneve publike duhet të rezultojë me ushtrim real dhe optimal të autorizimeve diskrete.
182 Rolin e korrigjuesit për shkallën e lartë të autorizimeve diskrete e kanë organet e inspektimit dhe, nënkuptohet, Gjykata Kushtetuese e vendit.
Ushtrimi i autorizimeve diskrete si formulim ligjor është theksuar vetëm te Ligji për parandalimin e korrupsionit ( „Gazeta zyrtare e vendit” nr. 28/2002, 46/2004, 126/2006, 10/2008, 161/2008 dhe 145/2010).
Në fakt, në nenin 43 të këtij ligji është përcaktuar se çdo funksionar i zgjedhur ose i emëruar dhe çdo person zyrtar, është i obliguar që vendimet t‘i marrë në mënyrë të përgjegjshme, duke mbajtur llogari për të gjitha faktet dhe rrethanat e rastit konkret dhe për parimin e ligjshmërisë dhe të drejtësisë. Në këtë dispozitë është rregulluar edhe mbrojtja e qytetarëve ose personave juridik në rast të tejkalimit të autorizimeve diskrete nga ana e bartësve të funksioneve publike, ashtu që çdo qytetar ose person juridik që nuk është i kënaqur me vendimin e marrë në bazë të autorizimit diskret, dhe kur mendon se ai eshtë marrë për shkak të korrupsionit, mund të dorëzojë ankesë para Komisionit shtetëror. Nga ana tjetër, Komisioni shtetëror është i obliguar ta shqyrtojë ankesën dhe në afat prej 30 ditësh nga pranimi i saj ta njoftojë personin fizik ose juridik për veprimin që e ka ndërmarrë në lidhje me ankesën.
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetim - de facto:
Në të kaluarën, në vend janë bërë përpjekje për kufizimin e autorizimeve diskrete të ministrave dhe të bartësve të tjerë të autorizimeve publike.
Kështu, Qeveria e vendit, më 26 dhjetor 2004 formoi Grup pune të përbërë nga ekspertë, ministra dhe përfaqësues të zyrës së kryetarit te qeverisë, me detyrë që të përgatisin projekt qe- veritar për autorizimet diskrete të ministrave. Në mbledhjen e mbajtur më 11 prill 2005, qeveria e shqyrtoi dhe e miratoi Informatën e grupit ekspert, e cila përmban: Fjalor të termeve ku janë sqaruar dhe janë definuar aktet e përgjithshme të administratës, aktet konkrete të administratës dhe autorizimet diskrete; Udhëzime për tejkalimin e autorizimeve diskrete dhe Dinamikë të akti- viteteve. Aktivitetet duhej të zhvillohen në tre faza, të cilat përfshinin:
1. Dhënien e vërejtjeve të përgjithshme për autorizimet diskrete, si dhe udhëzime për zvogëlimin e tyre;
2. Shqyrtimin e zgjidhjeve të mundshme për tejkalimin e autorizimeve të konstatuara diskrete dhe
3. Ndryshime dhe plotësime konkrete në aktet ligjore dhe nënligjore, që do të mundëso- jnë zvogëlim të autorizimeve diskrete dhe transparencë të tyre.
183 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin politik
Sipas udhëzimeve për tejkalimin e autorizimeve diskrete që janë përfshirë në këtë material dhe fushat për të cilat ka nevojë për veprim urgjent, në mes tjerash, janë ndërmarrë këto aktivitete:
- Është përgatitur Propozim për sjelljen e Ligjit për punë të jashtme, me qëllim të rregullimit të kësaj sfere me akt ligjor.
- Në tërësi janë pranuar ndryshimet e propozuara nga ekipi i ekspertëve në Ligjin për procedurën e përgjithshme administrative.
- Janë pranuar propozimet e grupit të ekspertëve për ndryshime në Ligjin për ndërtim.
- Janë dhënë propozime për ndryshime dhe plotësime të Ligjit për verë, i cili është duke u për- gatitur.
- Është ndryshuar Dekreti për mënyrën dhe procedurën e tëhuajësimit, dhënien me qira dhe lartësinë e shpenzimeve të veçanta të procedurave për tëhuajësimin dhe dhënien me qira të tokës ndërtimore.132
Është fakt se deri tani, në vend nuk është bërë një analizë e plotë dhe gjithëpërfshirëse për au- torizimet diskrete në të gjitha segmentet e pushtetit.
Nota: Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Rekomandime
ͳͳ Duke pasur parasysh ekzistimin e një “deti” me dispozita nga të cilat mund të dalin au- torizime diskrete, është shumë me rëndësi që t’i qaset përgatitjes së, para së gjithash, Pasqyrës së dispozitave pozitive në të cilat ka bazë për të sjellë vendime në bazë të au- torizimeve diskrete dhe të mundësive për korrupsion eventual, e pastaj edhe të Analizës së autorizimeve diskrete dhe
ͳͳ Nëse dihet se numri më i madh i ligjeve sillen me propozim të Qeverisë së vendit, dhe se numrin më të madh të akteve nënligjore i përcaktojnë ministrat, do të ishte mirë që në fazën e parë, Pasqyra dhe Analiza e autorizimeve diskrete të bëhen së pari për bartësit e funksioneve publike në pushtetin qendror, në fazën e dytë për bartësit e funksioneve në pushtetin lokal, që përfundimisht, në fazën e tretë të përfshihen bartësit e funksioneve publike në pushtetin legjislativ dhe atë gjyqësor.
132 http://www.pressonline.com.mk/?ItemID=9A687CD5CCEE7642A915A68C1BBC6637
184 Problemi/faktori i rrezikut 4: Mungesa e efekteve nga zbatimi i Ligjit për lobim Arsyetimi: Jokonsekuenca dhe njohja e pamjaftueshme e termit dhe e përmbajtjes, si në rrethet politike, ashtu edhe në ato shoqërore, kundrejt lobimit të përhapur gjerësisht, jashtë kornizës ligjore. Rreziku nga korrupsioni ekziston në rast të mosdenoncimit të rasteve të lobimit dhe lobimit të palejuar dhe përdorimit të tij për interesa të fshehta, jolegjitime dhe të palegjitimuara, të financuara nga burime të panjohura dhe të pakontrolluara, me çka pamundësohet mbikëqyrja efikase.
Institucioni: Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit Kategoria: Udhëheqja – Mekanizmat për integritet
Pyetja-indikator: A ka KSHPK-ja njohuri për shkaqet e zbatimit të pamjaftueshëm të Ligjit për lobim?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
KSHPK-ja ka mbajtur punëtori ndërkombëtare për lobim, me pjesëmarrës referentë dhe janë fituar përvoja të caktuara krahasuese.
Shkaqet për zbatimin e pamjaftueshëm të ligjit vendor janë se ai është i dobët dhe i paqartë, lobimi nuk është definuar në mënyrë adekuate, procedurat për regjistrim dhe mbikëqyrje janë joadekuate, kështu që ligji nuk mund të shfrytëzohet në tërësi për sensibilizimin e nevojshëm edhe të institucioneve edhe të publikut, për ta dalluar lobimin si veprimtari që është e dobishme me arsye, nga përdorimi i tij keq dhe dimensioni i mundshëm korruptiv. Institucioni: Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit Kategoria: Kapaciteti – pavarësia
Pyetja-indikator: A mendoni se definicioni ekzistues është i qartë sa duhet dhe se i shpreh të gjitha aspektet e lobimit?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Duhet të bëhet ridefinimi i lobimit si veprimtari, e jo vetëm si “aktivitet”. Edhe pse problemi ka edhe dimensione etike, dhe për këtë arsye për dikë nuk është i arsyeshëm deri në fund përcak- timi për ta rregulluar lobimin në mënyrë ligjore, megjithatë përcaktimi i qartë për atë se çka paraqet lobimi do të mundësojë zbatim të tij më të gjerë dhe ligjor. 185 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin politik
Institucioni: Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit Kategoria: Kapaciteti – resurset
Pyetja-indikator: A planifikon KSHPK-ja të realizojë fushatë për ngritjen e vetëdijes publike për rëndësinë e lobimit?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Aktiviteti i këtillë është planifikuar në Programin shtetëror për parandalimin e korrupsionit dhe konfliktit të interesave, pasi të bëhen ndryshime në Ligjin për lobim.
Institucioni: Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit Kategoria: Udhëheqja – Mekanizmat për integritet
Pyetja-indikator: A mundësojnë dispozitat e Ligjit për lobim mbikëqyrje efikase dhe të zba- tueshme?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetimi:
Është paraparë dorëzimi i raportit vetëm nga lobistët e regjistruar, por fakti që ka shumë lobistë “të egër”, të cilët këtë veprimtari e ushtrojnë duke u fshehur pas cilësive dhe pozitave të tyre të tjera, nuk mundëson që të bëhet mbikëqyrje e mirëfilltë e lobimit. Mu për këtë arsye, ligji duhet të përmirësohet në pjesën e mbikëqyrjes. Institucioni: Ministria për Drejtësi Kategoria: Udhëheqja – Mekanizmat për integritet
Pyetja-indikator: A ka bërë Ministria e Drejtësisë analizë të zbatimit të deritanishëm të Ligjit për lobim?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi: Aktivitetet për analizë të zbatimit të deritanishëm të Ligjit për lobim janë duke u zhvilluar. 186 Institucioni: Ministria për Drejtësi Kategoria: Kapaciteti – pavarësia
Pyetja-indikator: A mendoni se definicioni aktual për lobim është i qartë sa duhet dhe se i shpreh të gjitha aspektet e tij?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Vlerësimi i Ligjit për lobim dhe analiza e zbatimit të tij akoma nuk kanë përfunduar. Aktivitetet janë duke u zhvilluar. Institucioni: Ministria për Drejtësi Kategoria: Udhëheqja – Mekanizmat për integritet
Pyetja-indikator: A mundësojnë dispozitat e Ligjit për lobim mbikëqyrje efikase dhe të zba- tueshme?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Vlerësimi i Ligjit për lobim dhe analiza e zbatimit të tij akoma nuk kanë përfunduar. Aktivitetet janë duke u zhvilluar.
Institucioni: Ministria për Drejtësi Kategoria: Udhëheqja – Mekanizmat për integritet
Pyetja-indikator: A ka përgatitur ose a ka planifikuar Ministria e Drejtësisë Kod etik për lobistët?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Vlerësimi i Ligjit për lobim dhe analiza e zbatimit të tij akoma nuk kanë përfunduar. Pas këtij ak- tiviteti do të planifikohet përgatitja e Kodit etik për lobistët.
187 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin politik
Institucioni: Lobist Kategoria: Kapaciteti – pavarësia
Pyetja-indikator: A mendoni se ka nevojë për ndryshime thelbësore në Ligjin për lobim?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Ligji aktual për lobim i vendit është miratuar më 16.08.2008. Duke pasur parasysh nga njëra anë se që atëherë kanë kaluar pesë vite, si dhe përvojën e fituar nga praktikimi i lobimit legal në ven- din tonë gjatë kësaj periudhe, nga ana tjetër, definitivisht ka nevojë për ndryshime thelbësore në këtë ligj. E para, në aspekt të definimit të termit lobim. E dyta, në aspekt të palëve të involvuara në procesin e lobimit. E treta, në aspekt të kompetencave të institucioneve dhe të organeve sh- tetërore që janë të involvuara. E katërta, në aspekt të harmonizimit me legjislacionin e BE-së në këtë fushë. E pesta, në aspekt të rregullativës nënligjore. E gjashta, në aspekt të evidencës, rapor- timit, preventivës, mbrojtjes së lobistëve, kontrollit dhe sanksionimit të dukurive të (pa)definuara në kontekst të lobimit. E shtata, nga aspekti i zgjerimit të qëllimeve, metodave, parimeve dhe mënyrës së lobimit, në aspekt të përfshirjes së shtetit (si porositës, ndërmjetësues dhe lobist në procesin e lobimit legal) me implementimin e të ashtuquajturës shkallë kategorizuese të lëndëve.
Institucioni: Lobist Kategoria: Kapaciteti – pavarësia
Pyetja-indikator: A mendoni se definicioni aktual për lobim është i qartë sa duhet dhe se i shpreh të gjitha aspektet e tij?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Ajo që në Ligjin tonë aktual për lobim nënkuptohet me definicionin për lobim, është vetëm një segment i definicionit për lobimin në vendet e zhvilluara (BE, Britani të Madhe, SHBA, Australi etj.).
Ligji për lobim i vendit nuk është preciz në pjesën e relacionit “ndaj dhe prej” asociacioneve tre- gtare, sindikateve, shoqatave, OJQ-ve etj., veçanërisht duke e pasur parasysh mënyrën e përga- titjes së disa “propozim-zgjidhjeve formale ligjore”, në një situatë kur si përpilues i ligjit paraqitet ndonjë ministri e vendit.
Gjendja e këtillë çon në pakënaqësi te palët e involvuara, gjegjësisht e bën të pamundshme që në tërësi të përmbushen kërkesat e qytetarëve në fusha të caktuara, ndërsa nuk ekziston kundërmasë për shkak se nevojitet shumë kohë, energji, resurse dhe mjete që të realizohen ndryshimet në zgjidhjen aktuale ligjore. 188 Institucioni: Lobist Kategoria: Kapaciteti – pavarësia
Pyetja-indikator: A duhet të lobimi të udhëhiqet në Regjistrin qendror si veprimtari me shifër të veçantë?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetimi:
Vendi tashmë ngec në implementimin e shifrës së veçantë të veprimtarisë – “lobim”, e cila është paraparë në Klasifikimin nacional të veprimtarive.
Kompetente për këtë çështje është Ministria e Ekonomisë, por atje ka mosinteresim dhe/ose mosnjohuri për obligimin e tyre tashmë tre vite të plota. Institucioni: Lobist Kategoria: Kapaciteti – pavarësia
Pyetja-indikator: A është Kuvendi vendi i vërtetë ku duhet të mbahet Regjistri i lobistëve?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Kuvendi është vend i mirë vetëm sa i përket debateve nëpër komisione dhe mbledhjeve plenare dhe/ose në raportet e lobistit, individualisht me deputetët ose me grupet parlamentare.
Sa i përket çështjeve të tjera të kategorizuara të interesit, në vendet anëtare të BE-së, regjistrin e lobistëve e mbajnë: agjencitë shtetërore për luftë kundër korrupsionit, ministritë për punë të brendshme, ministritë për punë të jashtme, ministritë për vetëqeverisje lokale (për çështje të lobimit që janë me rëndësi lokale) etj.
Institucioni: Lobist Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: Sa ndikon i ashtuquajturi “lobim i egër” ose i palejuar në paraqitjen e rrezikut për korrupsion?
189 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin politik
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Termi “lobim i egër” përdoret kur ka ndonjë lobist të paregjistruar ose kompani të paregjistruar për lobim. Por, kjo nuk paraqet lobim në kuptimin e vërtetë të termit, i cili nga ana tjetër, shumë shpesh përdoret gabimisht ose pa nevojë.
Definitivisht, në një situatë kur ka vetëm një lobist dhe kur nuk ka çështje formale ligjore për lobim, gjithçka është e mundur, bile edhe paraqitja e “shoqatave të qytetarëve”, si shoqata jo- profitabile, të cilat mund të paraqiten si lobistë.
Gjithsesi, kjo dukuri dhe dukuri të tjera të ngjashme mundësojnë sjellje korruptive.
Arsyetim - de jure:
Sipas Ligjit për lobim (“Gazeta zyrtare e vendit” nr. 106/08 dhe 135/11), lobimi është aktivitet i orientuar kah pushteti ligjdhënës dhe ekzekutiv në nivel qendror, si dhe kah pushteti lokal, me qëllim të realizimit të interesave të caktuara në procesin e sjelljes së ligjeve dhe dispozitave të tjera, ndërsa lobisti është person fizik që bën lobim për një kompensim të caktuar parash, i cili është regjistruar për të bërë lobim në përputhje me këtë ligj, ose është i punësuar te ndonjë person juridik që është regjistruar për të bërë lobim, me të cilin ka nënshkruar marrëveshje për lobim.
Lobisti mund të jetë person fizik i vendit që i plotëson kushtet e përcaktuara me këtë ligj dhe i cili është i regjistruar në Regjistër ose është i punësuar te ndonjë person juridik me të cilin ka nënshkruar marrëveshje për lobistë, ndërsa Regjistrin e mban Sekretari gjeneral i Kuvendit të vendit. Procedura për regjistrim, riregjistrim ose fshirja nga Regjistri i lobistëve fillon në Kuvendin e vendit dhe realizohet në këtë mënyrë: Sekretari gjeneral i Kuvendit të vendit është i obliguar që në afat prej pesë ditë pune pas pranimit të kërkesës, të sjellë vendim me të cilin kërkesa për lëshimin e vërtetimit për regjistrim, riregjistrim ose fshirje nga Regjistri, pranohet ose refuzohet. Në qoftë se Sekretari gjeneral i Kuvendit të vendit nuk sjell vendim në afatin e përmendur më lartë, parashtruesi i kërkesës mund ta njoftojë Inspektoratin shtetëror administrativ në afat prej pesë ditësh, e pastaj Inspektorati shterëror administrativ në afat prej dhjetë ditësh nga dita e pra- nimit të njoftimit, është i obliguar të bëjë mbikëqyrje të punës së Sekretarit gjeneral të Kuvendit të vendit dhe të kontrollojë se a është zbatuar proсedura në përputhje me ligjin dhe pastaj në afat prej tre ditë pune nga dita e kryerjes së kontrollit, ta informojë parashtruesin e kërkesës për masat e ndërmarra. Pas mbikëqyrjes së kryer, inspektori i Inspektoratit shtetëror administrativ sjell vendim me të cilin e obligon Sekretarin gjeneral të Kuvendit të vendit, që në afat prej dhjetë ditësh ta pranojë ose ta refuzojë kërkesën dhe për masat e ndërmarra ta njoftojë inspektorin dhe njëkohësisht t’i dorëzojë edhe një kopje të aktit. Në qoftë se Sekretari gjeneral i Kuvendit të vendit nuk sjell vendim brenda afatit, inspektori do të bëjë kërkesë për ngritje të procedurës kundërvajtëse për kundërvajtje të përcaktuar me Ligjin për inspektimin administrativ dhe do të caktojë afat plotësues prej pesë ditë pune, brenda të cilit Sekretari gjeneral i Kuvendit të vendit duhet të sjellë vendim për kërkesën e parashtruar, dhe për këtë, brenda këtij afati, do ta njoftojë inspektorin për aktin e sjellë dhe do t’i dorëzojë kopje të tij. Inspektori në afat prej tre ditësh do ta informojë parashtruesin e kërkesës për masat e ndërmarra. Në qoftë se Sekretari gjeneral i Kuvendit të vendit nuk sjell vendim edhe në afatin plotësues, inspektori në afat prej tre ditë pune do ta denoncojë rastin te prokurori kompetent publik dhe brenda atij afati do ta informojë 190 parashtruesin e kërkesës për masat e ndërmarra. Në qoftë se inspektori nuk ndërmerr asnjë veprim pas njoftimit të marrë, parashtruesi i kërkesës në afat prej pesë ditë pune ka të drejtë të dërgojë ankesë deri te arkivi i drejtorit të Inspektoratit shtetëror administrativ. Drejtori i Inspek- toratit shtetëror administrativ është i obliguar që në afat prej tre ditë pune ta shqyrtojë ankesën dhe në qoftë se konstaton se inspektori nuk ka ndërmarrë asgjë pas njoftimit nga parashtruesi i kërkesës dhe/ose nuk e ka denoncuar rastin, drejtori i Inspektoratit shtetëror administrativ do të bëjë kërkesë për ngritjen e procedurës kundërvajtëse për kundërvajtje ndaj inspektorit, të përcaktuar me Ligjin për inspektim administrativ, dhe do të përcaktojë afat plotësues prej pesë ditë pune. Në qoftë se inspektori nuk ndërmerr asgjë edhe në afatin plotësues, drejtori i Inspek- toratit shtetëror administrativ do të ngrejë padi te prokurori kompetent publik kundër inspekorit dhe në afat prej tre ditë pune do ta informojë parashtruesin e kërkesës për masat e ndërmarra. Në rast se inspektori nuk ndërmerr asgjë edhe në afatin plotësues, drejtori i Inspektoratit sh- tetëror administrativ menjëherë, e më së voni brenda një ditë pune, do të autorizojë inspektor tjetër të kryejë mbikëqyrje menjëherë. Në të dyja rastet, drejtori i Inspektoratit shtetëror admi- nistrativ në afat prej tre ditë pune do ta informojë parashtruesin e kërkesës. Në qoftë se drejtori i Inspektoratit shtetëror administrativ nuk ndërmerr asgjë, parashtruesi i kërkesës mund të ngrejë padi deri te prokurori kompetent publik, në afat prej tetë ditë pune. Në qoftë se Sekretari gje- neral i Kuvendit të vendit nuk sjell vendim në afatin e paraparë, parashtruesi i kërkesës mund të inicojë kontest administrativ para Gjykatës administrative dhe kjo procedurë është urgjente. Në qoftë se formulari për regjistrim në Regjistrin e lobistëve nuk i përmban të dhënat e parapara në formular, Sekretari gjeneral i Kuvendit të vendit do ta thërrasë kërkuesin, që në afat prej tre ditësh t’i eliminojë mungesat në formular, dhe nëse ai e bën këtë, do të regjistrohet në Regjistër dhe do t’i lëshohet legjitimacion, e nëse nuk e bën atë, Sekretari gjeneral i Kuvendit të vendit do të sjellë vendim me të cilin do ta refuzojë kërkesën e dorëzuar për regjistrim në Regjistër. Kundër këtij vendimi, kërkuesi ka të drejtë të inicojë kontest administrativ para gjykatës kompetente. Pas regjistrimit në Regjistër, lobistit i lëshohet legjitimacion. Nëse lobisti fshihet nga Regjistri, pa marrë parasysh shkakun e fshirjes, është i obliguar që në afat prej tre ditë pune, ta kthejë legjiti- macionin. Regjistrimi i lobistit bëhet për afat prej një viti, me mundësi të vazhdimit të tij. Lobisti mund të kërkojë që para kalimit të këtij afati të regjistrimit të fshihet nga Regjistri.
Ky ligj përcakton kompetenca edhe për Ministrinë për Drejtësi. Kështu, ministri për drejtësi e përcakton: formën dhe përmbajtjen e formularit për regjistrim në Regjistër dhe mënyrën e mbajtjes së tij; formën dhe përmbajtjen e formularit për regjistrim, riregjistrim dhe fshirje nga Regjistri dhe formën dhe përmbajtjen e legjitimacionit që i lëshohet lobistit, si dhe mënyrën e lëshimit të legjitimacionit.
Sa i përket të drejtave dhe obligimeve të lobistit, ato janë të përcaktuara në këtë mënyrë:
Lobisti ka të drejtë që nga organet te të cilët lobon, të marrë informata dhe dokumente që kanë të bëjnë me çështjen për të cilën lobon, në mënyrë, me prodecurë dhe në masë të përcaktuara në përputhje me Ligjin për qasje të lirë deri te informatat me karakter publik. Lobisti mund: të realizojë takime dhe mbledhje të drejtpërdrejta me funksionarët e organeve të pushtetit ligjd- hënës dhe atij ekzekutiv, si dhe me funksionarët e pushtetit lokal, në përputhje me rregullat për punë të këtyre organeve, dhe për këtë është i obliguar që funksionarit t’ia paraqesë të dhënat që janë të rëndësishme për lobimin, e veçanërisht për atë se për kë lobon dhe cili është qëllimi i lobimit, ndërsa të gjitha takimet e realizuara me funksionarët e pushtetit ligjdhënës, ekzekutiv dhe lokal duhet t’i prezantojë në raportin për punën e tij.
Lobisti mund të kërkojë që qëndrimet dhe mendimet e tij për çështjen për të cilën lobon t’i pre- zantojë në organet e punës së pushtetit ligjdhënës dhe ekzekutiv në nivel qendror, si dhe para organeve të punës së pushtetit lokal te të cilat lobon. Nga ana tjetër, edhe organet e punës së pushtetit ligjdhënës dhe ekzekutiv në nivel qendror, si dhe organet e punës së pushtetit lokal, 191 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin politik
munden me iniciativë të tyre ta ftojnë lobistin që ta paraqesë mendimin e tij në lidhje me çësht- jen për të cilën ai lobon.
Lobisti është i obliguar që funksionarit, që është përfaqësues i pushtetit ligjdhënës ose atij ekzekutiv në nivel qendror, si dhe funksionarit, që është përfaqësues i pushtetit lokal, t’i ofrojë të dhëna të sakta. Kërkesa e lobistit për takim me ndonjë funksionar të pushtetit ligjdhënës, ekzekutiv dhe atij lokal, mund të refuzohet duke dhënë arsyetim për këtë.
Lobisti mund të organizojë dhe të marrë pjesë në debate publike, që kanë të bëjnë me çështjen për të cilën ai lobon, dhe mund japë deklarata dhe të publikojë materiale për çështjen për të cilën lobon, në mjetet e informimit publik.
Gjatë lobimit, lobisti është i obliguar të sillet në përputhje me dispozitat që kanë të bëjnë me parandalimin e konfliktit të interesave dhe parandalimin e korrupsionit.
Lobisti i regjistruar është i obliguar që deri te Sekretari gjeneral i Kuvendit të vendit dhe deri te Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit të dorëzojë raport me shkrim për punë e tij më së voni deri më 31 janar të vitit aktual, për vitin paraprak dhe më së voni 30 ditë nga dita e fshirjes nga Regjistri, pa marrë parasysh shkaqet e fshirjes. Raporti i lobistit përmban: informatë/ vërtetim se është i regjistruar si lobist në përputhje me këtë ligj, të dhëna për atë se për kë ka lobuar, për çka dhe kur ka lobuar, të dhënat për atë se te kush dhe nëpërmjet cilave aktivitete ka lobuar dhe të dhëna për mjetet financiare që i ka marrë për lobimin e kryer.
Sipas ligjit, mbikëqyrjen e lobimit e bën KSHPK-ja, e cila duke vepruar pas paraqitjes së rastit nga ndonjë funksionar, ku thuhet se lobisti sillet në kundërshtim me ligjin, së pari do të kërkojë nga lobisti, si dhe nga personi juridik te i cili është i punësuar lobisti, të japë përgjigje për pretendi- met e theksuara. Lobisti dhe personi juridik te i cili është i punësuar lobisti, përgjigjen e japin në afat prej pesë ditë pune. Në qoftë se pas kontrollimit të pretendimeve konstatohet se ato janë të sakta, lobistit dhe personit juridik te i cili është i punësuar lobisti, KSHPK-ja mund t’u shqiptojë: vërejtje ose të ngrejë iniciativë deri te Sekretari gjeneral i Kuvendit të vendit për fshirjen e lobis- tit nga Regjistri (nëse lobistit i është shqiptuar masa e vërejtjes dy herë radhazi). Për personin juridik, KSHPK-ja do të fillojë iniciativë te Regjistri qendror për fshirjen e veprimtarisë lobim. Për masat e shqiptuara, KSHPK-ja e njofton me shkrim Sekretarin gjeneral të Kuvendit të vendit.
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetim - de facto:
Edhe pse Ligji për lobim është sjellë para pesë vitesh, vlerësimi është se ai aspak nuk zbatohet.
Shkaku kryesor për gjendjen e këtillë duhet të kërkohet në prezantimin e pamjaftueshëm dhe të vonuar të konceptit dhe të përfitimevenga ky ligj, si te publiku i gjerë ashtu edhe te ai i veçantë. Duke pasur parasysh se lobimi është risi në sistemin tonë juridik, nuk duhet mohuar rezistenca që zakonisht pritet ndaj ndryshimeve dhe mosbesimi ndaj futjes dhe implementimit të institu- cioneve të panjohura deri atëherë.
Pastaj, problem kyç për moszbatimin e ligjit paraqesin termet e paqarta dhe procedurat e ndër- likuara dhe të papërpunuara deri në fund, që janë të përfshira në Ligjin për lobim.
192 Në vend të parë, problematike janë definicionet e lobimit dhe të lobistit, që rezulton me faktin se deri më sot në vend ka të regjistruar vetëm një lobist.
Në fakt, definicioni për lobim është tepër i gjerë dhe jopreciz: lobimi përfshin çdo aktivitet që është i orientuar kah pushteti qendror dhe ai lokal në procesin e sjelljes së ligjeve dhe të dispozi- tave të tjera. Pastaj, përveç personit fizik, që është regjistruar për të kryer lobim, lobist mund të jetë edhe personi që është i punësuar te personi juridik që është regjistruar për të kryer lobim, me të cilin ka të nënshkruar marrëveshje për lobim. Prandaj, kur bëhet fjalë për person juridik, që gjithsesi duhet të jetë i regjistruar në Regjistrin qendror të vendit, është e tepërt nevoja për regjistrimin e tij në Kuvendin e vendit, si organ i pushtetit shtetëror (aq më tepër, në qoftë se bëhet fjalë për aktivitete lobuese të orientuara kah pushteti lokal).
Me heqjen e një pjese të dispozitave të nenit 7 paragrafi (2), si duket kushtet për fitimin e statusit të lobistit janë tepër të përgjithësuara dhe se mungon plotësimi i tyre sa i përket: moshës; anga- zhimit momental dhe paraprak të punës; kufizimeve që kanë të bëjnë me ushtrimin e profesionit ose të veprimtarisë etj.
Procedura për regjistrim, riregjistrim ose fshirje nga Regjistri i lobistëve është tepër e ndërlikuar dhe përfshin disa akte dhe organe të degëve të ndryshme të pushtetit, që nuk është në për- puthje sistemin juridik të vendit, e as me standardet ndërkombëtare dhe përvojat e vendeve të tjera evropiane (Hungarisë, Polonisë dhe Lituanisë). Në fakt, në ligjin ekzistues nuk është bërë shpërndarja adekuate e roleve dhe e përgjegjësive të organeve shtetërore të përcaktuara në ligj – Kuvendit të vendit, Inspektoratit shtetëror administrativ (prej 1 janarit 2011, ai nuk është më organ në përbërje të Ministrisë për Drejtësi, por të Ministrisë për Shoqëri Informatike dhe Administratë) dhe Komisionit shtetëror për parandalimin e korrupsionit.
Sa i përket të drejtave dhe obligimeve të lobistit, edhe këtu ka paqartësi, veçanërisht në aspekt të të drejtës për mbrojtjen e lobistit dhe rregullimit të pabarabartë (kryesisht, janë rregulluar obligimet e lobistit).
Në fund, mbetet e hapur edhe çështja për rishqyrtimin e veprimeve hetuese kundër lobistëve, që do të punojnë kundër ligjit.
Nota: Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Rekomandime
ͳͳ Ministria për Drejtësi të vazhdojë me përgatitjen e Analizës së Ligjit për lobim, në për- puthje me Metodologjinë për vlerësimin e zbatimit të rregullativës;133
ͳͳ Në bazë të konstatimeve nga ex-post Analiza, një grup pune i udhëhequr nga Ministria e Drejtësisë të bëjë përgatitje për ndryshimin dhe plotësimin e Ligjit për lobim në për- puthje me Metodologjinë për vlerësimin e ndikimit të rregullativës dhe Udhëzimin për mënyrën e veprimit në punën e ministrive gjatë procesit të zbatimit të vlerësimit të ndikimit të rregullativës;
133 http://www.mioa.gov.mk/files/pdf/Ex_post_Metodologija.pdf
193 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin politik
ͳͳ Në ndryshimet dhe plotësimet e ligjit ose në Ligjin e ri për lobim duhet të bëhen përpjekje për tejkalimin e dobësive në tekstin aktual të ligjit, që kanë të bëjnë me këto çështje: definimin e qartë të termit lobist, por edhe të personave që nuk mund të jenë lobistë; dallimin e qartë ndër- mjet aktiviteteve që konsiderohen si lobim dhe atyre që nuk konsiderohen si të tilla; caktimin e diapazonit të personave fizik dhe juridik të cilët (me kompensim ose pa të) do të kryenin aktivi- tete të lobimit; dallimin ndërmjet lobimit te organet e pushtetit qendror dhe lobimit te organet e pushtetit lokal, dhe në përputhje me këtë edhe përcaktimin e institucioneve të ndryshme që janë kompetente për lobimin; rishqyrtimin dhe thjeshtësimin e procedurës për regjistrimin dhe fshirjen nga Regjistri i lobistëve; rregullimin e detajuar të procedurës për kryerje të mbikëqyrjes efektive mbi punën e lobistëve, të harmonizuar me dispozitat e Ligjit për mbikëqyrje inspektuese;
ͳͳ Pas miratimit të Ligjit, të sillet Kod etik për lobistë dhe
ͳͳ Në drejtim të ngritjes së vetëdijes publike dhe perceptimit për lobimin, KSHPK-ja duhet të bëjë organizimin e ngjarjeve promovuese në temën e lobimit, ku në mënyrë të thjeshtë dhe të qartë do të shpjegohet rëndësia e lobimit, por edhe dallimi ndërmjet lobimit dhe përfshirjes së palëve të interesuara në procedurën për miratimin e dispozitave.
Problemi/faktori i rrezikut 5: Përqindja e lartë e sjelljes së ligjeve me procedurë të shkurtuar, gjegjësisht me proce- durë urgjente, (edhe pse Rregullorja e Kuvendit parasheh disa faza në përgatitjen e lig- jeve), me çka nuk mundësohet përfshirja e subjekteve relevante shoqërore dhe atyre të interesuara në procesin ligjor. Arsyetimi: Pamundësia për përfshirjen e të gjitha subjekteve të interesuara dhe atyre me relevancë shoqërore.
Institucioni: Kuvendi i vendit Kategoria: Udhëheqja – Mekanizmat për integritet
Pyetja-indikator: A mendoni se duhet të bëhen ndryshime në Rregulloren e Kuvendit të vendit që të zvogëlohet përqindja e sjelljes së ligjeve me procedurë të shkurtër, gjegjësisht urgjente?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Rregullorja e Kuvendit të vendit dhe Ligji për Kuvendin e vendit (miratimi i të cilave është vlerësuar si shembull i rrallë dhe pozitiv) paraqesin kornizë solide ligjore për procesin e sjelljes së ligjeve nga aspekti i kompetencave të organit më të lartë të pushtetit ligjdhënës.
Duke pasur parasysh se Qeveria e vendit e koordinon procesin e përfshirjes së palëve të intere- suara, nuk ka nevojë për ndryshimin e Rregullores së Kuvendit të vendit, por duhet të ndërmerren masa dhe aktivitete adekuate nga ana e pushtetit ekzekutiv, të cilat, gjithsesi duhet të jenë në koordinim me pushtetin ligjdhënës. 194 Institucioni: Kuvendi i vendit Kategoria: Kapaciteti – resurset
Pyetja-indikator: A ndërmerr Kuvendi i vendit masa dhe aktivitete për përfshirje më të madhe të palëve të interesuara në procedurën për sjelljen e ligjeve?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Në përputhje me Rregulloren aktuale të Kuvendit të vendit, në Kuvendin e vendit mbahen de- bate publike për propozim-ligjet, në të cilat, me ftesë të kryesuesit të organit punues, mund të marrin pjesë përfaqësuesit e palëve të interesuara.
Themelimi i Institutit parlamentar dhe ekipimi i tij adekuat, gjithashtu duhet të kontribuojë për përmirësimin e gjendjes.
Institucioni: Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit Kategoria: Udhëheqja – Mekanizmat për integritet
Pyetja-indikator: A mendoni se Kuvendi i vendit duhet të propozojë ndryshime në Rregulloren e Kuvendit të vendit që të zvogëlohet përqindja e sjelljes së ligjeve me procedurë të shkurtër, gjegjësisht urgjente?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Rregullorja e Kuvendit të vendit duhet të jetë më precize në lidhje me përdorimin e procedurës së shkurtuar, e cila më shpesh zbatohet me arsyetimin se bëhet fjalë për ligj “jo të ndërlikuar dhe jo të madh”. Përfshirja e subjekteve reprezentative të interesuara në punën e organeve kuven- dore, nënkuptohet pa të drejtë vote, duhet të jetë rregull, e jo vetëm mundësi. Në këtë mënyrë do të ngritet niveli i kualitetit të ligjeve dhe zbatueshmëria e tyre.
195 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin politik
Institucioni: Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A mendoni se me krijimin e obligimit për publikimin e propozim-ligjeve në Re- gjistrin e vetëm elektronik nacional të dispozitave (RVEN) të vendit do të përmirësohet gjendja dhe do të zvogëlohet përqindja e ligjeve që do të miratohen me procedurë të shkurtuar dhe urgjente?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Edhe përkundër përmirësimit, duhet të tentohet që edhe ligjet e miratuara me procedurë ur- gjente të publikohen në RVEN dhe në internet. Gjithashtu, publikimi i ndryshimeve të teksteve ligjore para miratimit të tyre duhet të azhurnohet për çdo ditë. Institucioni: Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit Kategoria: Udhëheqja – transparenca
Pyetja-indikator: A është i mjaftueshëm afati prej minimum 10 ditësh për publikimin në RVEN të propozim-ligjeve të propozuara nga ministritë, që të përfshihet publiku?
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Edhe pse kjo varet nga përmbajtja dhe madhësia e ligjit, duhet të rritet dyfish afati për organizi- min dhe përfshirjen cilësore të subjekteve të interesuara, e gjithashtu edhe të publikut.
Arsyetim - de jure:
Procedura për sjelljen e ligjeve është e rregulluar në Kapitullin IX SJELLJA E LIGJEVE DHE AKTEVE TË TJERA të Rregullores së Kuvendit të vendit (“Gazeta zyrtare e vendit”, nr. 91/2008, 119/20110 dhe 23/2013), në Kapitullin IX SJELLJA E LIGJEVE DHE AKTEVE TË TJERA.
Procedura e shkurtuar për sjelljen e ligjeve është e rregulluar me nenet 170 dhe 171. Këtu janë theksuar rastet kur propozuesi i propozim-ligjit mund t’i propozojë Kuvendit të debatojë për propozimin-ligjin me procedurë të shkurtuar edhe atë atëherë kur: nuk bëhet fjalë për ligj të ndërlikuar dhe të madh; kur bëhet fjalë për ndërprerje të vlefshmërisë së ndonjë ligji ose të dis- pozitave të caktuara të ndonjë ligji ose kur nuk janë në pyetje harmonizime të ndërlikuara ose të mëdha të ligjit me legjislacionin e Bashkimit Evropian. Nëse Kuvendi vendos të debatojë që pro- pozim-ligji të sillet me procedurë të shkurtuar, kryetari i Kuvendit menjëherë e obligon organin amë të punës dhe Komisionin ligjdhënës-juridik të debatojnë për propozim-ligjin për ta miratuar atë, ndërsa Kuvendi mban diskutim të përgjithshëm. Në situatën e këtillë, leximi i dytë dhe i tretë mbahen në mbledhjen e njëjtë. Leximi i dytë fillon me diskutim për propozim-ligjin në përputhje 196 me dispozitat e kësaj rregulloreje për lexim të dytë, ndërsa amandamente mund të parashtrohen në mbledhje, deri në fillim të leximit të tretë të propozim-ligjit.
Procedura urgjente për sjelljen e ligjeve është rregulluar me nenet 167, 168 dhe 169. Prandaj, me përjashtim, ligji mund të sillet edhe me procedurë urgjente, kur kjo është e nevojshme me qëllim të parandalimit dhe të eliminimit të çregullimeve më të mëdha në ekonimi ose kur këtë e kërkojnë interesat e sigurisë dhe të mbrojtjes së Republikës ose në raste të fatkeqësive të mëdha natyrore, epidemive ose nevojave të tjera të jashtëzakonshme dhe urgjente. Që një ligj të sillet me procedurë urgjente, propozuesi është i obliguar ta arsyetojë propozimin. Propozimit për sjellje të ligjit me procedurë urgjente i bashkangjitet edhe propozim-ligji që propozohet të miratohet. Për arsyeshmërinë e propozimit që ligji të sillet me procedurë urgjente vendos Kuven- di pa diskutim. Nëse Kuvendi vendosë të diskutojë për propozimin që ligji të sillet me procedurë urgjente, e obligon organin amë të punës dhe Komisionin ligjdhënës-juridik të debatojnë për propozim-ligjin. Kur propozim-ligji shqyrtohet me procedurë urgjente, nuk mbahet diskutim i përgjithshëm. Leximi i dytë dhe i tretë mbahen në mbledhje urgjente, ashtu që leximi i dytë fillon me diskutim për propozim-ligjin në përputhje me dispozitat e Rregullores për leximin e dytë. Kur për propozim-ligjin diskutohet me procedurë urgjente nuk vlejnë kufizimet kohore të përcaktua- ra me Rregulloren.
Në nenin 122 paragrafi (2) të Rregullores është përcaktuar se organi i punës së Kuvendit mund në mbledhje të ftojë punëtorë shkencorë, profesionalë dhe publikë, si dhe përfaqësues të komu- nave, të qytetit të Shkupit, të ndërmarrjeve publike, sindikatave dhe të organizatave të tjera, të institucioneve dhe të shoqatave, me qëllim të prezantimit të mendimeve për çështjet që shqyr- tohen në mbledhjen e organit.
Duke pasur parasysh se numri më i madh i ligjeve të miratura në Kuvendin e vendit bëhen me propozim të Qeverisë së vendit, jo më pak i rëndësishëm është edhe rregullimi i përfshirjes së palëve të interesuara në aktet që kanë të bëjnë me punën e organeve të administratës shtetërore dhe të Qeverisë së vendit.
Në fakt, korniza ligjore për këtë çështje, që ka të bëjë me pushtetin ekzekutiv, i përfshin këto dispozita: Ligjin për organizim dhe punë të organeve të administratës shtetërore (“Gazeta zyr- tare e vendit” numër 58/00, 44/02, 82/08, 167/10 dhe 51/11); Rregullorja për punën e Qeve- risë së vendit 8/01, 98/02, 9/03, 47/03, 64/03, 67/03, 51/06, 5/07, 15/07, 26/07,30/07, 58/07, 105/07, 116/07, 129/07, 157/07, 29/08, 51/08, 86/08, 114/08, 42/09, 62/09, 141/09,162/09, 40/10, 83/10, 166/10, 172/10, 95/11, 151/11, 170/11 dhe 67/13); Metodologjia për vlerësimin e ndikimit të rregullativës (“Gazeta zyrtare e vendit” numër 107/2013) dhe Udhëzimi për mënyrën e veprimit në punën e ministrive në procesin e zbatimit të vlerësimit të ndikimit të rregullativës (“Gazeta zyrtare e vendit “ numër 106/2013).
Në nenin 10 të Ligjit për organizimin dhe punën e organeve të administratës shtetërore është përcaktuar se organet e administratës shtetërore gjatë përgatitjes së ligjeve dhe dispozitave të tjera që janë në kompetencë të tyre, sigurojnë konsultime me qytetarët nëpërmjet: publikimit të llojit, përmbajtjes dhe afateve për sjelljen e ligjeve dhe të dispozitave të tjera; organizimit të tri- bunave publike dhe marrjes së mendimit nga shoqatat e interesuara të qytetarëve dhe subjektet e tjera juridike, etj.
Në nenin 68-а të Rregullores për punë të Qeverisë së vendit parashihet se propozimet për sjell- jen e ligjeve, propozim-ligjeve, ministria përkatëse i publikon në ueb-faqen e saj dhe në Regjistrin e vetëm elektronik nacional (RVEN), ku mbeten të publikuara një vjet nga dita e hyrjes në fuqi të ligjit. Kur me propozim-ligjin ndryshohet së paku një e pesta e dispozitave të ligjit ekzistues, mi- nitsria përkatëse e publikon edhe tekstin e ligjit ku janë të integruara ndryshimet e propozuara.
197 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin politik
Përjashtim nga kjo rregull bëjnë pikërisht ligjet që sillen me procedurë urgjente, të cilat ministria përkatëse nuk i publikon në ueb-faqen e saj dhe në RVEN. Çdo palë e interesuar, në RVEN mund të japë mendim, vërejtje dhe propozime në lidhje me propozimet e publikuara për sjellje të lig- jeve, propozim-ligjeve në afat prej 10 ditësh nga dita e publikimit.
Metodologjia për vlerësimin e ndikimit të rregullativës përmban një Kapitull të veçantë 4, që i kushtohet qëllimit dhe mënyrës së realizimit të konsultimeve me palët e interesuara. Në për- puthje me Metodologjinë, konsultimet me palët e interesuara paraqesin mekanizëm për për- mirësimin e kualitetit të rregullativës dhe avancimin e efikasitetit dhe efektivitetit në realizimin e masave të parapara dhe kontribuojnë për transparencë më të madhe në punën e qeverisë dhe në procesin e vendimmarrjes. Ministritë duhet të sigurojnë përfshirje të palëve të interesuara gjatë gjithë procesit të vlerësimit të ndikimit të rregullativës, e veçanërisht në: fazën e analizës së gjendjeve, definimit të problemit dhe përcaktimit të nevojës për miratimin e rregullativës; fazën e përcaktimit të zgjidhjeve (opcioneve) të mundshme dhe zbatimin e tyre në fazën e vlerësimit të ndikimeve të mundshme nga zgjidhjet (opcionet) e mundshme të propozuara. Metodologjia i pranon dy grupe të palëve të interesuara edhe atë: palë “të brendshme” të interesuara, ku bëjnë pjesë ministritë dhe organet e tjera të administratës shtetërore, organizatat administrative dhe organet e tjera shtetërore që mund të kenë kompetencë ose interes të ndarë në rregullativën e propozuar. Varësisht nga ajo se cili grup i palës së interesuar është përfshirë në konsultime dhe nga faza e vlerësimit të ndikimit të rregullativës, zbatohen mënyra të ndryshme të përfshirjes dhe të marrjes së mendimeve, sugjerimeve dhe propozimeve nga palët e interesuara.
Në udhëzimin për mënyrën e veprimit në punën e ministrive në procesin e realizimit të vlerë- simit të ndikimit të rregullativës, në Kapitullin 4 trajtohet konsultimi me palët e interesuara. Varësisht nga përmbajtja e prоpozim-ligjit dhe ndikimet e mundshme (ekonomike, sociale dhe mbi mjedisin jetësor) nga ana e ministrive përcaktohen palët e interesuara që duhet të përfshi- hen ose të konsultohen në procesin e realizimit të vlerësimit të ndikimit të rregullativës dhe në përgatitjen e propozim-ligjit, dhe varësisht nga ndikimet e pritura të propozim-ligjit, përcaktohen një ose më tepër mënyra për përfshirjen dhe konsultimin me palët e interesuara. Në përputhje me Udhëzimin, konsultimet me palët e interesuara mund të bëhen në njërën nga këto mënyra: shikimi publik i propozim-ligjit, diskutimet publike; kërkimi i mendimeve me shkrim, vërejtjeve dhe sugjerimeve nga palët e interesuara; pjesëmarrja në grupet e formuara të punës nga ana e ministrisë ose Qeverisë së vendit; mbledhje me palët e interesuara; dhe debate publike për çështje të caktuara duke i shfrytëzuar veglat interaktive elektronike që gjenden në portalet RVEN dhe “E-demokratija”. Për procesin e realizuar të konsultimeve me palët e interesuara, në Rapor- tin për vlerësimin e ndikimit, ministritë fusin: informata për mënyrën e përfshirjes së palëve të interesuara; të dhënat për palët e interesuara që kanë marrë pjesë në proces; qëndrimet që janë shprehur gjatë diskutimeve publike, gjegjësisht mendimet, vërejtjet dhe sugjerimet që janë marrë në formë të shkruar ose që janë publikuar në RVEN dhe në portalin “E-demokratija”; mendimet, vërejtjet dhe sugjerimet që kanë qenë të përfshira në propozim-ligj dhe mendimet, vërejtjet dhe sugjerimet që nuk kanë qenë të pranuara nga ana e ministrisë dhe arsyetim për këtë.
Nota: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
198 Arsyetim - de facto:
Në Raportin për punën e Kuvendit të vendit për vitin 2011134 theksohet se nga gjithsej 130 ligje të miratuara, 46 janë miratuar me procedurë të shkurtuar. Në vitin 2012 gjendja është përmirë- suar me atë që nga gjithsej 186 ligje, 43 janë miratuar me procedurë të shkurtuar.135 Duke pasur parasysh se për mbi 97% të ligjeve që i miraton Kuvendi i vendit, në rolin e propozuesit paraqitet Qeveria e vendit, me rëndësi të veçantë janë masat që i ndërmerr ajo për tejkalimin e këtij pro- blemi.
Njëra nga veglat për përfshirjen e palëve të interesuara në procesin e miratimit të ligjeve, duke dhënë komente dhe propozime drejtpërdrejt deri te ministritë (që i kanë përgatitur ligjet, në emër të Qeverisë së vendit si propozues i tyre) është Regjistri i vetëm elektronik nacional i dispozitave (www.ener.gov.mk) - që është sistem elektronik, i cili, përveç dispozitave aktuale, i përmban edhe propozim-ligjet e ministrive që janë në fazë të përgatitjes.
“Ky sistem është paramenduar si vegël që është e dedikuar për informimin elektronik të qyte- tarëve të vendit, organizatave joqeveritare, odave ekonomike, asociacioneve të biznesit dhe per- sonave juridik, në lidhje me dispozitat ekzistuese, propozim-ligjet e ministrive që janë në fazën e përgatitjes dhe në lidhje me Vlerësimin e realizuar të ndikimit të rregullativës që ka të bëjë me këto propozim-ligje. Mu për këtë arsye, në kuadër të procesit të vlerësimit të ndikimit të rregulla- tivës, RVEN-ja shërben dhe ndihmon në realizimin e konsultimeve adekuate dhe të koordinuara në aspekt kohës me publikun, me çka arrihet transparencë edhe më e madhe e gjithë procesit, e njëkohësisht mundësohet edhe shfrytëzimi i teknologjive bashkëkohore të TIK-ut që i kemi në dispozicion.”136
Edhe përkundër përpjekjeve të shumta, të cilat në vazhdimësi i bën Qeveria e vendit, si në aspekt të miratimit të legjislacionit relevant, ku theks i veçantë i është dhënë përfshirjes së palëve të interesuara, ashtu edhe në aspekt të vendosjes së kornizës përkatëse institucionale për përkrah- jen e procesit të reformës rregullatore, ka hapësirë për përmirësimin e transparencës dhe pjesë- marrjes në procedurën për sjelljen e ligjeve në vend dhe për zvogëlimin e numrit të ligjeve që miratohen me procedurë të shkurtuar, gjegjësisht, urgjente.
Për tejkalimin e këtij problemi, përpjekjet dhe përgjegjësia janë të përbashkëta, si te organet e pushtetit ekzekutiv dhe atij ligjdhënës, ashtu edhe te përfaqësuesit e palëve të interesuara (per- sonat fizik, sindikatet, odat, shoqatat e qytetarëve dhe personat e tjerë juridik).
Nota: Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5
134 http://www.sobranie.mk/WBStorage/Files/IZVESTAJ25062011311220110.pdf 135 http://www.sobranie.mk/WBStorage/Files/IZVESTAJ2012.pdf 136 http://kapital.mk/mk/magazin.aspx?iId=2969&pdf=1.
199 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin politik
Rekomandime
- Publikimi transparent dhe në kohë i Programit vjetor për punë të Qeverisë së vendit;
- Respektimi konsekuent i rregullave për konsultime dhe përfshirja e palëve të interesuara, si nga ana e organeve të pushtetit ekzekutiv, ashtu edhe nga ato të pushtetit ligjdhënës, dhe vendosja e mekanizmave për ndjekjen e zbatimit të tyre;
- Promovimi i mundësive dhe i përfitimeve nga RVEN-ja, portali “E-demokratija” dhe përmirësimi i tyre i vazhdueshëm, ashtu që të jenë sa më të thjeshtë dhe sa më praktikë për shfrytëzim nga ana e palëve të interesuara;
- Sjellja e Kodit për pjesëmarrje të publikut në procesin e sjelljes së ligjeve nga ana e Kuvendit të vendit;
- Realizimi i aktiviteteve që kanë për qëllim rritjen e pjesëmarrjes së publikut nëpërmjet formave të ndryshme të pjesëmarrjes (dialogut, debateve, analizave etj.) për çdo propozim-ligj në të gji- tha fazat (prej fillimit të përgatitjes, duke vazhduar me miratimin, e deri te ndjekja e implemen- timit) dhe dokumentimi i procesit të konsultimeve;
- Përfshirja e detyrueshme, në vend të përfshirjes opcionale të palëve të interesuara në punën e organeve kuvendore, sipas përmbajtjes së ligjit, nga njëra anë dhe ekspertizës dhe përfaqësimit të palëve të interesuara, nga ana tjetër;
- Krijimi i Regjistrit të subjekteve të interesuara, që do të sistematizohet sipas fushave të caktuara të jetës shoqërore, i cili vazhdimisht do të përditësohet;
- Përforcimi i kapaciteteve dhe i kompetencës së përfaqësuesve të palëve të interesuara (sin- dikatave, odave, shoqatave të qytetarëve etj.) që do të kontribuojë për mbajtjen e debateve konstruktive në vend të atyre kritikuese dhe propozimin e zgjidhjeve të qëndrueshme ligjore;
- Shfrytëzimi edhe i mundësive të tjera për pjesëmarrje, nëpërmjet bashkëpunimit dhe raporteve të partneritetit.
Pasqyra e indekseve
Indeksi Kategoria Nënkategoria De De Mesatarja – Mesatarja – kate- jure facto Nënkategoria goria Resurset 3,5 2,8 3,1 Pavarësia 3,3 2,7 3,0 Kapaciteti 3,0 Transparenca 4,0 3,3 3,6 Mekanizmat për inte- 3,7 3,0 3,3 Udhëhe- 3,4 gritet qja Gjithsej 3,6 2,9 3,2 3,2
200 De jure De facto Gjithsej Shkalla në të Shkalla në të Shkalla në të cilën është cilën është cilën është Nënkategoria Indeksi përmbushur Indeksi përmbushur Indeksi përmbushur standardi –në standardi –në standardi aspekt juridik - praktikë - Resurset 3,5 70% 2,8 56% 3,1 62% Pavarësia 3,3 66% 2,7 54% 3,0 60% Transparenca 4,0 80% 3,3 66% 3,6 72% Mekanizmat për 3,7 74% 3,0 60% 3,3 66% integritet Gjithsej 3,6 72,5% 2,9 59% 3,2 65%
Literatura e shfrytëzuar Kodi zgjedhor
Ligji për financimin e partive politike
Rregullorja për formularin, formën, përmbajtjen dhe mënyrën e mbajtjes së raportit vje- tor financiar për partitë politike
Kodi penal
Ligji për parandalimin e korrupsionit
Ligji për parandalimin e konfliktit të interesave
Ligji për lobim
Ligji për bankat
Ligji për Drejtorinë për të hyra publike
Rregullorja e Kuvendit të vendit
Ligji për organizimin dhe punën e organeve të administratës shtetërore
Rregullorja për punë e Qeverisë së vendit
Metodologjia për vlerësimin e ndikimit të rregullativës
Udhëzimi për mënyrën e veprimit të ministrive gjatë procesit të zbatimit të vlerësimit të ndikimit të rregullativës
Mendimi i përbashkët nr.700/2012 i datës 17 qershor 2013, i Komisionit Evropian për de- mokraci nëpërmjet ligjit (Komisioni i Venedikut) dhe Zyrës për institucione demokratike dhe të drejtat e njeriut të OSBE-së (OSBE/ОDIHR) për Kodin zgjedhor
201 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin politik
Mendimi i përbashkët nr.640/2011 i datës 17 tetor 2011 i Komisionit Evropian për de- mokraci nëpërmjet ligjit (Komisioni i Venedikut) dhe Zyrës për institucione demokratike dhe të drejtat e njeriut të OSBE-së (OSBE/ОDIHR) për Kodin e ndryshuar zgjedhor
Raporti për përparimin e vendit për vitin 2012
Raporti i Komisionit deri te Parlamenti Evropian dhe Këshilli, për vendin: zbatimi i refor- mave në kuadër të dialogut për anëtarësim në nivel të lartë dhe nxitja e marrëdhënieve ndërfqinjësore
Përfundime nga Dialogu për para-anëtarësim në nivel të lartë
Raporti i Greko-s nga Rrethi i tretë i vlerësimit për vendin, i miratuar në Mbledhjen e 46- të plenare të Greko-s (22-26 mars 2010) dhe i publikuar më 30 gusht 2010
Raporti vjetor për punën e ESHR-së për vitin 2011
Vërejtjet e FISHHM për Ligjin për lobim
Shtojca 1. Lista e bashkëbiseduesve të hulumtimit Z-nj. Mirjana Dimovska, anëtare e KSHPK-së Z. Ilija Ristovski, sekretar shtetëror në Ministrinë për Drejtësi Z-nj. Snezhana Mojsova, udhëheqëse e sektorit për bashkëpunim ndërkombëtar-juridik në Mi- nistrinë për Drejtësi Z-nj. Elena Dimovska, bashkëpunëtore e re për koordinim të aktiviteteve kundër korrupsionit në Ministrinë për Drejtësi Z-nj. Biljana Tanovska, udhëheqëse e revizionit në ESHR Z-nj. Desa Anastasova, ndihmës-inspektor kryesor i përgjithshëm për parandalimin e korrupsio- nit në DHP Z. Darko Aleksov, asociacioni qytetar MOST Z. Zllatko Dimitrioski, asociacioni qytetar MOST Z. Marjan Maxhovski, shef i kabinetit të Kryetarit të Kuvendit të vendit Z. Aleksandar Drakulevski, lobues Z-nj. Sillvana Boneva, Koordinatore e grupit parlamentar të VMRO-DPMNE-së Z-nj. Suzana Saliu, Nënkryetare e Kuvendit të vendit nga BDI-ja Z-nj. Vlladanka Aviroviq, Kryetare e Komsionit për çështje ekonomike nga PSM-ja Z. Igor Ivanovski, Koordinator i grupit parlamentar të LSDM-së
Shtojca 2. Lista e shkurtesave KSHPK – Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit KSHZ – Komisioni shtetëror i zgjedhjeve MD – Ministria e Drejtësisë ESHR – Entri shtetëror për revizion DHP – Drejtoria për të hyra publike MF – Ministria e Financave 202 3. RAPORTI NGA ANALIZA KUALITATIVE TË MASAVE KUNDËR KORRUPSIONIT DHE IMPLEMENTIMIT TË PROGRAMIT SHTETËRORË PËR PARANDALIM DHE LUFTË KUNDËR KORRUPSIONIT DHE ZVOGËLIM TË KONFLIKTIT TË INTERESIT 2011-2015 NË SEKTORIN E VETËQEVERISJES LOKALE
Përgatiti: Maksim Acevski,CFE
Nëntor, 2013 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e vetëqeverijses lokale
HYRJE Misioni i OSBE-së në Shkup zbaton aktivitete disavjeçare për përkrahjen e implementimit të “Programit shtetëror për parandalimin dhe represionin e korrupsionit dhe për zvogëlimin e konfliktit të interesave për periudhën 2011–2015“ (Programi shtetëror). Në vitin 2012, Misioni ndihmoi në zhvillimin e metodologjisë për vlerësimin kualitativ të aktiviteteve dhe të indikatorëve nga Programi shtetëror, me pilot analizë kualitative për sektorin e arsimit dhe të sportit, me vlerësimin e perceptimit të publikut për tre sektorë nga Programi shtetëror, si dhe me përforcimin e kapaciteteve të Komisionit shtetëror për parandalimin e korrupsionit (KSHPK) për zhvillimin e konceptit të integritetit dhe evidentimit elektronik të të dhënave.
Në vitin 2013, Misioni i OSBE-së e vazhdoi bashkëpunimin me KSHPK-në duke dhënë përkrahje për përgatitjen e analizës kualitative dhe zbatimin e hulumtimit të mendimit publik për tre sektorë të rinj nga Programi shtetëror – sektori privat, sektori politik dhe vetëqeverisja lokale. Në këtë dokument gjendet analiza që ka të bëjë me vetëqeverisjen lokale. Ajo i trajton problemet e identifikuara në Programin shtetëror, me ç’rast nëpërmjet një sërë indikatorësh i vlerëson masat antikorruptive dhe zbatimin e Programit shtetëror, i konstaton anët e fuqishme dhe të dobëta të asaj që është bërë deri tani dhe jep rekomandime për avancimin e luftës kundër korrupsionit në vetëqeverisjen lokale. Qëllimi kryesor i kësaj analize është ta ndihmojë KSHPK-në për ta ndjekur zbatimin e Programit shtetëror, për t’i përmirësuar indikatorët dhe për të propozuar aktivitete të reja/të ndryshuara.
METODOLOGJIA Metodologjia e analizës është e bazuar në konceptin e Sistemit nacional për integritet të “Transparency International”. Problemet që janë shqyrtuar janë marrë nga Programi shtetëror. Nën çdo problem janë përcaktuar indikatorë për gjendjen dhe përparimin, si dhe janë dhënë rekomandime për përmirësimin e rezultateve.
Si burime të të dhënave u shfrytëzuan:
ͳͳ Analiza juridike – analiza e ligjeve relevante, akteve nënligjore dhe dokumente dhe raporte të tjera zyrtare.
ͳͳ Intervista me burime kyçe të informatave, edhe atë me Ministrinë për Financa, Ministrinë për Transport dhe Lidhje, njësitë e vetëqeverisjes lokale: Aerodrom; Gjevgjeli; Kumanovë; Strugë; Sveti Nikollë; Strumicë; Veles dhe në qytetin e Shkupit
Në bazë të të dhënave të mbledhura, hulumtuesi përgatiti propozim-vlerësime për secilin indikator, edhe atë nga dy aspekte – de jure, sa i përket kornizës ligjore, dhe de facto, gjegjësisht gjendjes në praktikë. Gjatë vlerësimit të indikatorëve, për kornizën ligjore është përdorur shkalla në tre nivele prej 1 deri në 5, me ç’rast: 1 = jo, 3 = pjesërisht, 5 = po. Për vlerësimin e gjendjes në praktikë është përdorur shkalla në pesë nivele prej 1 deri në 5, me ç’rast: 1 = në masë shumë të vogël, 2 = në masë të vogël, 3 = në masë të caktuar, 4 = në masë të madhe, 5 = në masë shumë të madhe.
Pastaj, notat e veçanta janë mbledhur, dhe janë paraqitur si mesatare e notës së përgjithshme për çdo nënkategori dhe kategori. Për të dhënë një pasqyrë më të qartë, në fund të këtij dokumenti notat janë paraqitur në formë të shumës dhe janë shprehur edhe si përqindje e notës maksimale të mundshme.
204 Rezultatet u prezantuan para faktorëve relevantë dhe u verifikuan prej tyre, të cilët diskutuan për konstatimet dhe për vlerësimet në lidhje me pyetjet e indikatorëve, me qëllim që të verifikohen, të konfirmohen ose të plotësohen të dhënat dhe rezultatet. Pas këtij verifikimi, u bë edhe finalizimi i analizës.
PËRMBLEDHJE Analiza kualitative që u realizua në kuadër të këtij projekti kishte për qëllim t’i vlerësojë faktorët kryesorë të rrezikut/problemet që janë identifikuar nga Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit (KSHPK) në vetëqeverisjen lokale. Problemet kryesore që janë theksuar nga KSHPK- ja u shqyrtuan nga aspekti i legjislacionit dhe implementimit praktik, me qëllim që të potencohen dobësitë kryesore në këtë sektor në vend nga aspekti i mbikëqyrjes dhe kontrollit, transparencës, integritetit, llogaridhënies, resurseve dhe kapacitetit.
Qëllimi i hulumtimit është të kontribuojë në përpjekjet e përgjithshme në luftën kundër korrup- sionit në vetëqeverisjen lokale, duke i theksuar mangësitë kryesore dhe duke propozuar reko- mandime përkatëse për përmirësim të gjendjes. Është me rëndësi të theksohet se problemet/ faktorët e rrezikut që janë identifikuar nga ana e KSHPK-së nëpërmjet Programit shtetëror, në mënyrë të saktë i paraqesin fushat më të vështira ku nevojitet veprim i mëtutjeshëm. Me këtë rast, me rëndësi është të pranohet fakti se Komisioni shtetëror luan rol kyç në luftën kundër korrupsionit, si institucion që në mënyrë shumë korrekte i konstaton mangësitë dhe fushat e rrezikshme ku nevojitet angazhim i mëtutjeshëm.
Në lidhje me Problemin 1 – Procedura të ndërlikuara dhe të paqarta dhe probleme serioze në zbatimin e tyre në fushën e urbanizmit – ekziston rregullativë adekuate ligjore, por do të ishte mirë të ndërmerren aktivitete të caktuara në pjesën e rishqyrtimit të zgjidhjes aktuale ligjore në pjesën e miratimit të dokumentacionit të planeve lokale urbanistike për ndërtime me qëllim të caktuar – industri e lehtë dhe që nuk e ndot ambientin.
Megjithatë, implementimi praktik tregon se ka disa dobësi, gjë që e potencon nevojën për mi- ratimin e politikave dhe ndërmarrjen e aktiviteteve për të siguruar pjesëmarrje më të madhe të qytetarëve në shqyrtimin e dokumenteve të planeve; lehtësimin e mënyrës së zbatimit të procedurës për marrjen e lejes për ndërtim (nëpërmjet sistemit “e-leje për ndërtim”); punësimin e numrit të nevojshëm të burimeve njerëzore dhe sigurimin e mbikëqyrjes së vazhdueshme mbi ndërtimet që janë në kompetencë të NJVL-ve.
Në lidhje me Problemin 2 – Devijime në menaxhimin me financat dhe pronën e vetëqeveris- jes lokale, edhe përkundër ekzistimit ligjeve dhe të akteve nënligjore që e rregullojnë fushën e përmendur, në praktikë ka dukuri devijuese, për të cilat, në periudhën e ardhshme duhet të ndërmerren aktivitete korrigjuese e njëkohësisht të iniciohen edhe ndryshime dhe plotësime në Ligjin për buxhetet dhe në Ligjin për financimin e NJVL-ve në pjesën e përcaktimit të kritereve për planifikim real të buxheteve të NJVL-ve. Në fakt, duhet të sigurohet: kontroll më i madh dhe ndjekje e planit dhe programeve për zhvillimin e NJVL-ve; planifikim real dhe objektiv i buxhe- tit të NJVL-ve; aplikacion i licencuar softuerik për përgatitjen e buxheteve të NJVL-ve; numër i shtuar i të punësuarve në njësitë për revizion të brendshëm; publikim adekuat i Planit për furni- zime publike në ueb-faqet e NJVL-ve dhe miratimi i Programit përkatës vjetor për edukim të të punësuarve të NJVL-ve.
Por, njëkohësisht, Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit në periudhën e ardhshme duhet të ndërmarrë masa me të cilat do të ndiqet numri i llogarive të bllokuara të NJVL-ve dhe do të bëhet zbatimi konsekuent i dispozitave për financimin e NJVL-ve, si dhe do të bëhet sh- pallja në kohë e jo-stabilitetit financiar të komunës. 205 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e vetëqeverijses lokale
Në lidhje me Problemin 3 – Mungesa e garancive për zbatimin e rreptë të procedurave për punë. Dispozitat aktuale ligjore nuk ofrojnë siguri të mjaftueshme se në të gjitha NJVL-të janë formuar NJRB (njësi për revizion të brendshëm), gjë që e thekson nevojën për rishqyrtimin e dispozitave ligjore në pjesën e kritereve të përcaktuara për formimin e NJRB-ve në NJVL-të. Implementimi praktik i dispozitave të LKBPF-së në pjesën e revizionit të brendshëm është i shoqëruar me një numër të madh të mangësive të cilat në periudhën e ardhshme duhet të tejkalohen. Në fakt, numri i revizorëve të brendshëm në NJVL nuk është i kënaqshëm; duhet të vazhdohet me aktivi- tetet për të siguruar edukim adekuat dhe certifikim të revizorëve të brendshëm.
Në lidhje me Problemin 4 – Mungesa e vlerësimit të rrezikut nga paraqitja e korrupsionit në komuna. Zgjidhja aktuale ligjore, edhe përkundër asaj se ka të përcaktuar obligim që subjektet nga sektori publik, duke i përfshirë edhe NJVL-të, të përgatisin dhe të miratojnë strategji për me- naxhim me rreziqet, në pjesën më të madhe ky obligim nuk respektohet, ndërsa për këtë mos- respektim nuk janë përcaktuar sanksione përkatëse. Kjo gjendje çon në konstatimin se ka nevojë të ndërmerren masa përkatëse për ndryshimin dhe plotësimin e LKBPF-së. Praktimi i LKBPF-së në pjesën e menaxhimit me rreziqet çon në konstatimin se: nuk është siguruar veprim adekuat dhe miratim i strategjive për menaxhim me rreziqet dhe nuk është vendosur sistem përkatës i menaxhimit dhe kontrollit financiar, që do të jetë në funksion të ndjekjes dhe të përditësimit të vazhdueshëm të kontrolleve që kanë të bëjnë me minimizimin e rreziqeve.
Për tejkalimin e gjendjeve të konstatuara në fushën e Njësive të vetëqeverisjes lokale, në analizë janë dhënë një numër i madh rekomandimesh që janë në funksion të tejkalimit të dobësive të konstatuara.
REZULTATE NA ANALIZA KUALITATIVE
Problemi/faktori i rrezikut 1: Procedura të ndërlikuara dhe të paqarta dhe probleme serioze në zbatimin e tyre në fushën e urbanizmit Arsyetimi: Disa nga procedurat më të shpeshta që i zbaton vetëqeverisja lokale janë ato nga fusha e urbanizmit, të cilat, për shkak të rëndësisë për qytetarët dhe mënyrën e zbatimit, kanë potencial serioz për korrupsion. Përveç kësaj, këto procedura nuk janë të thjeshta për një qytetar të arsimuar mesatarisht, që le hapësirë të mjaftueshme për t’i detyruar ata të paguajnë mitë ose të ofrojnë shërbime të tjera në këmbim të zbatimit arbitrar të procedurës, apo për interpretim fleksibël dhe për manipulim të dispozitave nga ana e administratës.
Institucioni: NJVL-të e anketuara: Aerodromi; Gjevgjelia; Kumanova; Struga; Sveti Nikollë; Strumica, Velesi dhe qyteti Shkupit, si dhe Ministria për Transport dhe Lidhje Kategoria: Transparenca
Pyetja - indikator: A mendoni se zgjidhja aktuale ligjore në pjesën e përgatitjes, miratimit dhe plotësimit të planeve urbanistike është adekuate dhe siguron transparencë dhe pjesëmarrje në procedurë?
206 Nota - de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Përgatitja, miratimi dhe plotësimi i planeve detale urbanistike është rregulluar me dispozitat e Ligjit për planifikim hapësinor dhe urbanistik. Me dispozitat e nenit 11 të ligjit të lartë-përmendur rregullohet përmbajtja e planit detal urbanistik, ndërsa procedura për përgatitjen dhe miratimin e planeve është rregulluar me pikën 2 të ligjit të përmendur. Me dispozitat e nenit 17, paragrafi 6, të ligjit të lartë përmendur, është rregulluar obligimi i komunave që të sigurojnë që procesi i planifikimit hapësinor dhe urbanistik të jetë profesional dhe i hapur. Për këtë qëllim, këshilli i komunës përkatëse dhe Këshilli i qytetit të Shkupit formon organ pjesëmarrës, i cili i përcjell qëndrimet, mendimet dhe nevojat e qytetarëve dhe të personave juridikë, i ndjek gjendjet e planifikimit duke dhënë iniciativa, udhëzime dhe sugjerime për përgatitjen e zgjidhjeve në formë të planeve për komunën përkatëse dhe qytetin e Shkupit. Organi pjesëmarrës përbëhet nga: përfaqësues të këshillit, person profesional nga administrata komunale, persona të dalluar profesionalë nga fusha e planifikimit urbanistik, përfaqësues nga shoqatat e qytetarëve dhe qytetarë nga territori i komunës. Numri i përfaqësuesve caktohet me statutin e komunës dhe Statutin e qytetit të Shkupit dhe nuk mund të jetë më i madh se dhjetë anëtarë.
Nga ana tjetër, me dispozitat e nenit 24 të ligjit të lartë-përmendur është rregulluar procedura për realizimin e prezantimit publik dhe anketës publike për planin detal urbanistik. Në fakt, organizimin e prezantimit publik dhe të anketës publike për planet, e bën kryetari i komunës, pas miratimit të propozim-planit nga ana e këshillit të komunës. Gjithashtu, me dispozitat e përmendura është rregulluar edhe mënyra e njoftimit dhe korniza kohore për anketën publike. Nota - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Procedura për miratimin e planeve urbanistike sipas Ligjit për planifikim hapësinor dhe urbanistik parasheh anketë publike dhe prezantim publik të planeve që janë përgatitur si zgjidhje. Anketa publike zgjat më së paku dhjetë ditë pune, afat ky gjatë të cilit, subjektet nga neni 29 i ligjit të lartë-përmendur, si dhe të gjithë personat fizikë dhe juridikë, mund të japin vërejtje dhe propozime për planin e propozuar, në fleta anketuese. Prezantimi publik dhe anketa publike realizohet duke e vendosur planin në vend publik që gjendet në afërsi të vetëqeverisjes vendore. Koha dhe vendi ku do të ekspozohet plani dhe realizimi i prezantimit publik dhe i anketës publike, detyrimisht publikohet në një njoftim, në së paku dy mjete të informimit publik, ndërsa njoftimi detyrimisht i përmban të dhënat, vendin dhe sipërfaqen e përfshirjes së planit.
Sipas përgjigjeve të fituara nga njësitë e anketuara të vetëqeverisjes lokale, nuk janë konstatuar lëshime më serioze në pjesën e miratimit të planeve urbanistike.
Rregullativa e përmendur ligjore shpeshherë i nënshtrohet ndryshimit dhe plotësimit, e me këtë paraqitet nevoja për përgatitjen e tekstit të përmirësuar të ligjit të përmendur.
207 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e vetëqeverijses lokale
Rekomandime
Komisioni ligjdhënës-juridik në kuadër të Kuvendit të vendit t’i ndërmarrë veprimet e nevojshme për miratimin e tekstit të përmirësuar të Ligjit për planifikim hapësinor dhe urbanistik.
Institucioni: NJVL-të e anketuara: Aerodromi; Gjevgjelia, Kumanova; Struga; Sveti Nikollë; Strumica, Velesi dhe qyteti Shkupit, si dhe Ministria për Transport dhe Lidhje Kategoria: Transparenca
Pyetja - indikator: A janë paraparë në kuadër të komunës politika për promovimin e transparencës dhe për sigurimin e pjesëmarrjes në procedurën për miratimin/plotësimin e planeve detale urbanistike? Nota - de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Me dispozitat e nenit 24 paragrafi 4 të ligjit të lartë-përmendur është rregulluar se për organizimin e prezantimit publik dhe anketës publike, komuna është e obliguar t’i njoftojë me shkrim subjektet kompetente. Anketa publike zgjat më së paku dhjetë ditë pune, afat ky gjatë të cilit, subjektet kompetente, si dhe të gjithë personat e interesuar fizikë dhe juridikë, mund të japin vërejtje dhe propozime për planin e propozuar, në fleta anketuese.
Me paragrafin 11 të ligjit të lartë-përmendur është paraparë obligimi për publikimin e kohës dhe vendit ku do të mbahet prezantimi publik dhe anketa publike, në së paku dy mjete të informimit publik, gjegjësisht “koha dhe vendi ku do të ekspozohet plani dhe realizimi i prezantimit publik dhe anketës publike, detyrimisht publikohet me njoftim në së paku dy mjete të informimit publik. Njoftimi, detyrimisht i përmban të dhënat, vendin dhe sipërfaqen e përfshirjes së planit.” Nota - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Edhe përkundër asaj se ka dispozita të përcaktuara në mënyrë të qartë për mënyrën e veprimit NJVL-ve në pjesën e prezantimit publik dhe anketës publike për miratimin e planeve detale urbanistike dhe se ekzistojnë udhëzime të caktuara nga ana e komunave sa i përket lehtësimit të mënyrës së njohjes së të drejtave të palëve të interesuara, ndjehet nevoja për miratimin e politikave dhe të udhëzimeve nga ana e atyre komunave që nuk kanë politika dhe udhëzime të kësaj natyre.
208 Rekomandime
Komunat t’i ndërmarrin veprimet e nevojshme për miratimin dhe praktikimin e politikave dhe të udhëzimeve me të cilat do të lehtësohet njohja e të drejtave të palëve të interesuara në pjesën e shqyrtimit të planeve të propozuar dhe do të nxisin pjesëmarrje më të madhe në debatet dhe anketat publike.
Institucioni: Njësia e vetëqeverisjes lokale: Aerodromi; Gjevgjelia, Kumanova; Struga; Sveti Nikollë; Strumica, Velesi dhe qyteti Shkupit, si dhe Ministria për Transport dhe Lidhje Kategoria: Transparenca/llogaridhënia
Pyetja - indikator: Me ndryshimet dhe plotësimet e Ligjit për planifikim hapësinor dhe urbanistik a bëhet saktësimi i mundësive për shfrytëzimin e dokumentacionit të planeve urbanistike lokale dhe kufizimi i prezantimit publik dhe anketës publik për të? Nota - de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Dokumentacioni i planeve urbanistike lokale është dokumentacion planifikues me të cilin mund të bëhet rregullimi dhe shfrytëzimi i hapësirës duke përcaktuar parcelë për ndërtim, jashtë përfshirjes së planit të ndërtimeve të përcaktuara me ligj si ndërtime të kategorisë së dytë. Me dispozitat e nenit 50-а të ligjit të lartë-përmendur është rregulluar se me dokumentacionin e planeve urbanistike lokale mund të bëhet rregullimi i hapësirës duke e përcaktuar një parcelë për ndërtim jashtë përfshirjes së planit për ndërtime të kategorisë së dytë të përcaktuara me Ligjin për ndërtim. Me nenin e njëjtë, në paragrafët 6 dhe 7 të ligjit të lartë-përmendur është rregulluar procedura për mbajtjen e anketës publike dhe prezantimit publik, gjegjësisht rregullohen kushtet se kur nuk realizohet anketë publike dhe prezantim publik, edhe atë “në qoftë se komuna ka nevojë për përgatitjen e dokumentacionit të planeve urbanistike lokale, për përgatitjen e këtij dokumentacioni të planeve urbanistike lokale vendim sjell këshilli i komunës. Personat e interesuar fizikë dhe juridikë mund të dorëzojnë në komunë dokumentacion të planeve urbanistike lokale. Komuna realizon prezantim publik dhe anketë publike në mënyrë dhe me procedurë që është në përputhje me dispozitat e nenit 24 të këtij ligji, me ç’rast anketa publike duhet të zgjasë së paku pesë ditë pune. Me përjashtim, prezantim publik dhe anketë publike nuk organizohen, në qoftë se me dokumentacionin e planit urbanistik lokal parashihen ndërtime me qëllim të caktuar – industri e lehtë dhe që nuk e ndot ambientin”. Duke mos i kontestuar aktivitetet që janë ndërmarrë në këtë drejtim, të cilat para së gjithash kanë motive ekonomike, shpeshherë në miratimin e dokumentacionit të planit urbanistik lokal, ku parashihet ndërtimi i ndërtimeve me qëllim të caktuar – industri e lehtë dhe që nuk e ndot ambientin, pa anketë publike dhe prezantim publik, mund të krijohen sjellje korruptive.
209 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e vetëqeverijses lokale
Nota - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5
Arsyetimi:
Dokumentacioni lokal urbanistik është dokumentacion planifikues me të cilin mund të bëhet rregullimi dhe shfrytëzimi i hapësirës duke përcaktuar parcelë ndërtimore, përfshirje jashtë planit, për ndërtime të përcaktuara me ligj si ndërtime të kategorisë së dytë, me çka në mënyrë precize është definuar mundësia për shfrytëzimin e tij në procesin e planifikimit urbanistik.
Dispozitat e ligjit të lartë-përmendur qartë bëjnë me dije se cilat janë gjendjet kur bëhet kufizimi i transparencës gjatë procedurës së miratimit të dokumentacionit planifikues urbanistik lokal, edhe atë në rastet kur bëhet fjalë vetëm për ndërtime me qëllim të caktuar – industri e lehtë dhe që nuk e ndot ambientin. Një pjesë e NJVL-ve të anketuara e theksojnë nevojën për përfshirje më të madhe të NJVL-ve në procesin e ndryshimit dhe të plotësimit të rregullativës ligjore.
Rekomandime
Edhe përkundër definimit të qartë të kushteve kur bëhet kufizimi i prezantimit publik dhe i an- ketës publike për miratimin e dokumentacionit planifikues urbanistik lokal për ndërtime me qël- lim të caktuar – industri e lehtë dhe që nuk e ndot ambientin, duhet të bëhet rishqyrtimi i zgjid- hjes aktuale ligjore dhe të sigurohet që kjo procedurë të jetë e hapur dhe transparente.
Duhet të sigurohet transparencë dhe pjesëmarrje më e madhe e të gjitha palëve të interesuara në procedurën për ndryshimin dhe plotësimin e ligjeve nga kjo fushë.
Institucioni: Njësia e vetëqeverisjes lokale: Aerodromi; Gjevgjelia, Kumanova; Struga; Sveti Nikollë; Strumica, Velesi dhe qyteti Shkupit, si dhe Ministria për Transport dhe Lidhje Kategoria: Transparenca
Pyetja - indikator: A sigurojnë ndryshimet dhe plotësimet e Ligjit për ndërtim, mënyrë të lehtë dhe të shpejtë për marrjen e lejes për ndërtim, në aspekt të futjes së obligimit për dorëzimin e kërkesave në formë elektronike nëpërmjet sistemit informativ “e-leje për ndërtim”? Nota - de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Procedura për dhënien e lejes për ndërtim është e rregulluar me dispozitat e Ligjit për ndërtim dhe me Rregulloren për mënyrën e realizimit të procedurës për marrjen e lejes për ndërtim në mënyrë elektronike. Në fakt, në përputhje me dispozitat e nenit 59 të ligjit të lartë-përmendur është rregulluar se procedura për dhënien e lejes për ndërtim zhvillohet në përputhje me 210 dispozitat e Ligjit për procedurë të përgjithshme administrative, në qoftë se me këtë ligj nuk është rregulluar ndryshe. Në mënyrë analoge, me nenin e përmendur përcaktohet se për marrjen e lejes për ndërtim duhet të bëhet kërkesë në formë elektronike deri te organi kompetent. Në dispozitat e rregullores së lartë-përmendur, në mënyrë të detajuar është trajtuar procedura për marrjen e lejes së lartë-përmendur. Nota - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Me futjen në përdorim të sistemit informativ “e-leje për ndërtim”, e gjithë procedura për dhënien e lejes për ndërtim kryhet në formë elektronike. Në fakt, investitori gjithë dokumentacionin e dorëzon në formë elektronike, me ç’rast komunikimi ndërmjet organeve kompetente, investitorëve dhe subjekteve të tjera që janë të përfshirë në këtë procedurë për dhënien e mendimit për dokumentacionin e projektit bëhet në mënyrë elektronike në sistem. Të gjitha aktet administrative, duke përfshirë edhe lejen për ndërtim, jepen në formë elektronike. Sipas të dhënave dhe informatave që i thekson ministria përkatëse, afati për dhënien e lejes për ndërtim ka trend të rënies.
Duke mos i kontestuar aktivitetet dhe përparimin që është arritur me futjen në përdorim të këtij sistemi, si dhe duke e pasur parasysh edhe gjendjen se vendi është vendi i parë në mesin e vendeve të rajonit që e ka futur në përdorim këtë sistem, megjithatë NJVL-të e anketuara përmendin gjendje të caktuara në drejtim të përmirësimit të funksionalitetit të tij dhe njohjes së shfrytëzuesve të tij, si dhe përfshirjes së administratës komunale në ndryshimin dhe plotësimin e akteve ligjore dhe nënligjore në këtë fushë.
Gjithashtu, vlen të përmendet edhe gjendja që ndërlidhet me atë se disa palë të interesuara nuk kanë certifikatë me nënshkrim digjital që e kufizon mundësinë për shfrytëzim të sistemit nga ana e tyre.
Promovimi i nënshkrimit elektronik (certifikata për nënshkrim digjital), mundësia për qasje të papenguar në internet dhe praktikimi i papenguar nga të gjitha palët e interesuara do të sigurojë shfrytëzim të papenguar të zgjidhjes së lartë-përmendur softuerike dhe dorëzim të kërkesës për marrje të lejes për ndërtim nëpërmjet sistemit informativ “e-leje për ndërtim”.
Rekomandime
Organet kompetente të bëjnë anketim të palëve të involvuara, t’i detektojnë gjendjet për të cilat duhet të ndërmerren veprime korrigjuese dhe të bëhet avancimi i vazhdueshëm i tij.
Organet kompetente ta rishqyrtojnë gjendjen në pjesën e praktikimit të sistemit duke përdorur në mënyrë të detyrueshme certifikatën për nënshkrim digjital/elektronik.
211 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e vetëqeverijses lokale
Institucioni: Njësia e vetëqeverisjes lokale: Aerodromi; Gjevgjelia, Kumanova; Struga; Sveti Nikole; Strumica, Velesi dhe qyteti Shkupit, si dhe Ministria për Transport dhe Lidhje Kategoria: Kapaciteti
Pyetja - indikator: A kanë ndërmarrë shërbimet kompetente të komunës, aktivitete për përgatitjen e materialeve plotësuese edukative për mënyrën e praktikimit të sistemit informativ “e-leje për ndërtim”? Nota - de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Me dispozitat e Rregullores për mënyrën e realizimit të procedurës për marrjen e lejes për ndërtim në mënyrë elektronike është sqaruar mënyra e shfrytëzimit të sistemit të lartë-përmendur.
Edhe përkundër asaj se në ueb-faqen e Ministrisë për Transport dhe Lidhje të vendit dhe në ueb-faqen e Bashkësisë së njësive të vetëqeverisjes lokale janë publikuar materiale përkatëse edukative për mënyrën e praktikimit të zgjidhjes së përmendur softuerike, edhe më tej ka nevojë të ndërmerren masa plotësuese për t’ua bërë atë më të afërt shfrytëzuesve të fundit. Nota - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Në ueb-faqen e Ministrisë për Transport dhe Lidhje dhe në ueb-faqen e Bashkësisë së njësive të vetëqeverisjes lokale janë vendosur udhëzime konkrete për mënyrën e shfrytëzimit dhe të praktikimit të sistemit të përmendur nga ana e palëve të interesuara.
Por, edhe përkundër gjendjes së përmendur, përgjigjet e fituara nga NJVL-të e anketuara e potencojnë faktin se ato nuk disponojnë me udhëzime konkrete me shkrim për mënyrën e shfrytëzimit të sistemit të përmendur, por i gjithë udhëzimi bëhet në mënyrë gojore.
Rekomandime
Në bashkëpunim me organet kompetente dhe BNJVL-në, NJVL-të të bëjnë shtypjen e materialeve edukative me të cilat do të lehtësohet mënyra e praktikimit të sistemit të përmendur
212 Institucioni: Njësia e vetëqeverisjes lokale: Aerodromi; Gjevgjelia, Kumanova; Struga; Sveti Nikole; Strumica, Velesi dhe qyteti Shkupit, si dhe Ministria për Transport dhe Lidhje Kategoria: Mbikëqyrja/kontrolli
Pyetja - indikator: A ka paraparë komuna, politika dhe procedura për kontroll të vazhdueshëm dhe në kohë, në vendin e ndërtimit, për çdo leje të dhënë për ndërtim dhe për përgatitje të procesverbalit për kontrollin e realizuar? Nota - de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Mbikëqyrja inspektuese për ndërtimet e kategorisë së dytë është rregulluar me dispozitat e Ligjit për ndërtim. Gjegjësisht, kompetencat për veprimin e inspektorëve komunalë për ndërtim janë përfshirë në pikat prej 1 deri në 7 të kreut X. MBIKËQYRJA, të ligjit të lartë-përmendur. Nota - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Gjatë realizimit të mbikëqyrjes inspektuese, sipas dispozitave të nenit 146 të Ligjit për ndërtim, inspektori për ndërtim është i obliguar të kontrollojë se aktet administrative që janë miratuar në bazë të këtij ligji a janë në përputhje me të dhe në qoftë se konstaton se aktet administrative janë dhënë në kundërshtim me këtë ligj, është i obliguar të bëjë propozim me shkrim për anulimin e atyre akteve administrative, me procesverbal për gjendjen e konstatuar.
Të dhënat që janë fituar nga NJVL-të e anketuara dhe nga ministria përkatëse, flasin se në pjesën më të madhe, inspektori për ndërtim, kontrollin për lejen që është dhënë e bën me vetë-iniciativë ose pas denoncimit, pa ekzistuar gjatë kësaj procedura dhe politika të caktuara për kontroll të vazhdueshëm në vendin e ndërtimit për çdo leje të dhënë për ndërtim dhe për përgatitje të procesverbalit për kontrollin e realizuar.
Gjithashtu, është konstatuar mungesë e burimeve njerëzore te një pjesë e NJVL-ve të anketuara.
Rekomandime
Të ndërmerren masa dhe aktivitete për punësimin e numrit të nevojshëm të burimeve njerëzore te NJVL-të.
Të ndërmerren masa dhe aktivitete për përgatitjen e politikave dhe të procedurave të cilat do të sigurojnë kontroll të vazhdueshëm në vendin e ndërtimit për çdo leje të dhënë për ndërtim dhe përgatitje të procesverbalit për kontrollin e realizuar.
213 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e vetëqeverijses lokale
Institucioni: Njësia e vetëqeverisjes lokale: Aerodromi; Gjevgjelia, Kumanova; Struga; Sveti Nikole; Strumica, Velesi dhe qyteti Shkupit, si dhe Ministria për Transport dhe Lidhje Kategoria: Mbikëqyrja/kontrolli
Pyetja - indikator: A ka paraparë komuna, politika dhe procedura për ta shqyrtuar çdo denoncim të bërë, për të bërë kontroll në vendin e ndërtimit për çdo denoncim, për të përgatitur procesverbal për kontrollin e realizuar dhe për ta njoftuar denoncuesin? Nota - de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Veprimi i inspektorit për ndërtim për denoncimet e bëra nga ana e palëve të interesuara është rregulluar me dispozitat e Ligjit për ndërtim dhe Ligjit për procedurë të përgjithshme administrative. Nota - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
NJVL-të e anketuara theksojnë se shqyrtimi i denoncimeve të bëra bëhet me tempo të ngadalësuar, ndërsa si shkaqe kryesore për këtë gjendje përmenden burimet e kufizuara njerëzore dhe numri i madh i lëndëve për shqyrtim nga fusha e legalizimit të objekteve të ndërtuara në mënyrë të paligjshme.
Në vijë të njëjtë janë edhe informatat nga ministria përkatëse, të cilat bëjnë me dije se është zvogëluar numri i ankesave dhe i denoncimeve të dërguara deri te ministria përkatëse për shkak të veprimit joadekuat të administratës kompetente komunale, por ky zvogëlim nuk është në masë të madhe.
Rekomandime
Organet kompetente të komunës duhet të ndërmarrin masa që të parashohin dhe të implemen- tojnë politika dhe procedura për ta shqyrtuar çdo denoncim të paraqitur, për të kryer kontroll në vendin e ndërtimit për çdo denoncim, për të përgatitur procesverbal për kontrollin e realizuar dhe për ta njoftuar denoncuesin.
214 Institucioni: Njësia e vetëqeverisjes lokale: Aerodromi; Gjevgjelia, Kumanova; Struga; Sveti Nikole; Strumica, Velesi dhe qyteti Shkupit, si dhe Ministria për Transport dhe Lidhje Kategoria: Mbikëqyrja/kontrolli
Pyetja - indikator: A ka punësuar dhe edukuar komuna, burime të mjaftueshme njerëzore për kontroll të vazhdueshëm dhe në kohë, në vendin e ndërtimit, për çdo leje të dhënë për ndërtim, me çka do të sigurohej që çdo ndërtim të realizohet në përputhje me kushtet? Nota - de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetimi:
Veprimi i inspektorit për ndërtim për kontroll të vazhdueshëm dhe në kohë, në vendin e ngjarjes, për çdo leje të dhënë për ndërtim është e rregulluar me dispozitat e Ligjit për ndërtim dhe Ligjit për procedurë të përgjithshme administrative. Nota - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Informatat e fituara nga NJVL-të e anketuara e potencojnë faktin se NJVL-të nuk disponojnë me burime të mjaftueshme njerëzore për kontroll të vazhdueshëm dhe në kohë, në vendin e ndërtimit, për çdo leje të dhënë për ndërtim. Nga gjithsej 5 njësi të anketuara të vetëqeverisjes lokale, dy NJVL theksojnë se nuk kanë burime të mjaftueshme njerëzore për praktikim konsekuent të dispozitave të lartë-përmendura.
Rekomandime
Njësitë e vetëqeverisjes lokale të ndërmarrin masa dhe aktivitete për ta siguruar numrin e mjaf- tueshëm të burimeve njerëzore.
Institucioni: Njësia e vetëqeverisjes lokale: Aerodromi; Gjevgjelia, Kumanova; Struga; Sveti Nikole; Strumica, Velesi dhe qyteti Shkupit, si dhe Ministria për Transport dhe Lidhje Kategoria: Mbikëqyrja/kontrolli
Pyetja - indikator: A mundësojnë burimet njerëzore që janë në dispozicion të komunës, kontroll në kohë, në vendin e ndërtimit, për çdo leje të dhënë për ndërtim, me çka do të sigurohej që në kuadër të komunës të mos ekzistojnë kushte për të dhënë vendime për rrënimin ose korrigjimin e ndërtimeve?
215 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e vetëqeverijses lokale
Nota - de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Veprimi i inspektorit për ndërtim për kontroll të vazhdueshëm dhe në kohë, në vendin e ngjarjes, për çdo leje të dhënë për ndërtim është e rregulluar me dispozitat e Ligjit për ndërtim dhe Ligjit për procedurë të përgjithshme administrative. Nota - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Informatat e fituara nga NJVL-të e anketuara e potencojnë faktin se NJVL-të nuk disponojnë me burime të mjaftueshme njerëzore për kontroll të vazhdueshëm dhe në kohë, në vendin e ndërtimit, për çdo leje të dhënë për ndërtim, me çka do të sigurohej që në kuadër të komunës të mos ekzistojnë kushte për të dhënë vendime për rrënimin ose korrigjimin e ndërtimeve.
Rekomandime
Njësitë e vetëqeverisjes lokale të ndërmarrin masa dhe aktivitete për ta siguruar numrin e mjaf- tueshëm të burimeve njerëzore.
Problemi/faktori i rrezikut 2 Devijime në menaxhimin me financat dhe pronën e vetëqeverisje lokale Arsyetimi: Ngjashëm sikurse te administrata publike, menaxhimi me financat dhe pronën e vetëqe- verisjes lokale ka potencial serioz korruptiv për shkak të mundësisë për keqpërdorim të mjeteve buxhetore ose të pronës së komunës. Nëse menaxhimi me financat dhe pronën e komunës nuk është i rregulluar dhe i mbrojtur sa duhet, kjo paraqet mundësi për ke- qpërdorim nga ana e funksionarëve dhe të të punësuarve në administratën lokale.
Institucioni: Njësia e vetëqeverisjes lokale: Aerodromi; Gjevgjelia, Kumanova; Struga; Sveti Nikole; Strumica, Velesi dhe qyteti Shkupit Kategoria: Transparenca
Pyetja - indikator: A konsideroni se zgjidhjа aktuale ligjore në pjesën e përgatitjes së planit të programeve për zhvillim, si pjesë përbërëse e propozim-buxhetit të komunës, i jep rezultatet e pritura?
216 Nota - de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Dispozitat e nenit 21-b të Ligjit për buxhetet e rregullojnë mënyrën e përgatitjes së planit të programeve për zhvillim, harmonizimin e tij me qarkoren e ministrit për financa dhe dorëzimin e tyre për miratim nga ana e këshillit të komunës. Në fakt, kryetari i komunës përgatit propozim- plan të programeve për zhvillim në përputhje me udhëzimet e Qarkores dhe atë e dorëzon për miratim deri te këshilli i komunës, më së voni deri më 20 tetor të vitit aktual.
Këshilli i komunës e miraton propozim-planin e programeve për zhvillim më së voni deri më 15 nëntor të vitit aktual.
Plani i miratuar i programeve për zhvillim është pjesë përbërëse e propozim-buxhetit të komunës.
Gjithashtu, me dispozitat e nenit 23 të Ligjit për financimin e njësive të vetëqeverisjes lokale është rregulluar përmbajtja e buxhetit të komunës, me të cilin është rregulluar se buxheti i komunës e përmban edhe pjesën zhvillimore, e cila është pjesë përbërëse e planit të programeve për zhvillim, të cilin komuna e ka për detyrë ta shqyrtojë çdo vit.
Nota - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Në bazë të përgjigjeve të fituara nga hulumtimi i kryer, mund të konstatohet se rregullativa ak- tuale ligjore i jep rezultatet e pritura. Dispozitat aktuale ligjore dhe udhëzimet që gjenden në letrën qarkore të ministrit për financa deri te njësitë për vetëqeverisje lokale i japin udhëzimet kryesore për përgatitjen e planit të programeve për zhvillim. Mirëpo, shpeshherë në praktikë kemi përjashtime të caktuara që kanë të bëjnë me kualitetin dhe miratimin në kohë të planit të programeve për zhvillim, e poashtu ka edhe mungesë të mbikëqyrjes adekuate.
Rekomandime
Të sigurohet mbikëqyrje adekuate për kualitetin e planit të përgatitur të programeve për zhvillim dhe ndjekje e realizimit të tyre nga ana e administratës komunale dhe këshilli i komunës.
Institucioni: Njësia e vetëqeverisjes lokale: Aerodromi; Gjevgjelia, Kumanova; Struga; Sveti Nikole; Strumica, Velesi dhe qyteti Shkupit Kategoria: Transparenca
Pyetja - indikator: A është vendosur praktikë në kuadër të komunës që plani i programeve për zhvillim të propozohet rregullisht nga kryetari i komunës dhe miratimi i tij të bëhet nga ana e këshillit të komunës më së voni deri më 15 nëntor të vitit aktual? 217 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e vetëqeverijses lokale
Nota - de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Kryetari i komunës ka obligim që më së voni deri më 20 tetor të vitit aktual ta dorëzojë për miratim planin e programeve për zhvillim deri te këshilli i komunës, me ç’rast këshilli i komunës ka për obligim që planin e programeve për zhvillim ta miratojë më së voni deri më 15 nëntor të vitit aktual. Nota - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Informatat që gjenden në përgjigjet e komunave të anketuara çojnë në konstatimin se në NJVL-të e anketuara respektohet obligimi i caktuar ligjor për dorëzimin dhe miratimin në kohë të planit të programeve për zhvillim. Por, informatat për gjendjen e përgjithshme në pjesën e miratimit të planit të programeve për zhvillim bëjnë me dije se ka përjashtime të caktuara në pjesën e mira- timit në kohë të planit të programeve për zhvillim të komunave.
Rekomandime
Në periudhën e ardhshme duhet të sigurohet miratimi në kohë i planit të programeve për zhvil- limin e NJVL-ve ,si parakusht kryesor për miratimin e buxhetit të NJVL-së.
Institucioni: Njësia e vetëqeverisjes lokale: Aerodromi; Gjevgjelia, Kumanova; Struga; Sveti Nikole; Strumica, Velesi dhe qyteti Shkupit Kategoria: Transparenca/llogaridhënia
Pyetja - indikator: A është siguruar në komunën tuaj që buxheti i komunës të jetë i harmonizuar me planin e programeve për zhvillim? Nota - de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Me dispozitat e nenit 23 të Ligjit për financimin e NJVL-ve, paragrafi 6, është rregulluar se plani i programeve për zhvillim i përmban projektimet afatmesme të mjeteve të miratuara sipas: - programeve dhe nën programeve të veçanta buxhetore, - viteve kur do të realizohen ato dhe - burimeve të financimit, gjegjësisht buxheteve.
218 Dispozita e lartë-përmendur jep udhëzime të qarta se plani i programeve për zhvillim është pjesë përbërëse e buxhetit të NJVL-së. Nota - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5
Arsyetimi: Përgjigjet e dhëna e NJVL-ve të anketuara çojnë në konstatimin se buxheti i NJVL-ve është i harmonizuar me planin e programeve për zhvillim. Edhe përkundër përgjigjeve të dhëna për harmonizimin e ndërsjellë të planit të programeve për zhvillim me buxhetin e NJVL-së, informatat për shkallën e realizimit të të ardhurave të NJVL-së dhe numri vazhdimisht në rritje i NJVL-ve që kanë llogari të bllokuara, çojnë në konstatimin se ka nevojë që në periudhën e ardhshme të ndiqet planifikimi real dhe objektiv i buxheteve të NJVL-ve dhe të planeve të tyre të programeve për zhvillim. Në periudhën e deritanishme, shpeshherë paraqiten situata në të cilat planifikimi i buxheteve të NJVL-ve është joreal dhe paraqet bazë për shpenzime (krijim të detyrimeve) për të cilat nuk janë siguruar mjete për t’i paguar.
Rekomandime
Në periudhën e ardhshme të ndërmerren aktivitete me të cilat NJVL-të do ta ndjekin planifikimin real dhe objektiv të buxheteve të NJVL-ve, shkallën e realizimit të të ardhurave dhe të inicohen ndryshime dhe plotësime të Ligjit për buxhetet dhe të Ligjit për financimin e NJVL-ve, në pjesën e përcaktimit të kritereve për planifikimin real të buxheteve të NJVL-ve.
Institucioni: Njësia e vetëqeverisjes lokale: Aerodromi; Gjevgjelia, Kumanova; Struga; Sveti Nikole; Strumica, Velesi dhe qyteti Shkupit Kategoria: Mbikëqyrja-kontrolli
Pyetja - indikator: A është krijuar në kuadër të komunës zgjidhje aplikative softuerike që mundë- son ndjekje të vazhdueshme të realizimit të buxhetit të komunës? Nota - de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Evidentimi i transaksioneve në librat afariste është rregulluar me dispozitat e Ligjit për kontabilitet të buxheteve dhe shfrytëzuesit buxhetorë dhe me Rregulloren për kontabilitet të buxheteve dhe shfrytëzuesit buxhetorë. Me dispozitat e nenit 11 të ligjit të lartë-përmendur është rregulluar se përpunimi i të dhënave dhe futja e tyre në librat afariste mund të bëhet me ndihmën e kompjuterit, në mënyrë gjysmë të automatizuar ose me dorë.
219 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e vetëqeverijses lokale
Nota - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Udhëheqja e librave afariste bëhet me ndihmën e kompjuterëve, të cilët shfrytëzojnë aplikacione të ndryshme softuerike. Në periudhën e deritanishme, nga ana e disa donatorëve dhe OJQ-ve janë bërë përpjekje për të siguruar aplikacione të ndryshme softuerike për udhëheqjen e librave afariste, për përgatitjen e buxheteve të komunave dhe për ndjekjen e realizimit të buxheteve. Hulumtimet e kryera në këtë fushë flasin se disa NJVL kanë siguruar zgjidhje përkatëse softuerike që mundëson ndjekje adekuate të realizimit të buxhetit të komunës, por ka edhe NJVL që kanë nevojë për këtë lloj aplikacioni.
Gjendja në këtë fushë flet për atë se ekzistojnë aplikacione të ndryshme softuerike për ndjek- jen e realizimit të buxhetit të komunës, të cilat jo gjithmonë janë të integruara si një tërësi. Në pjesën më të madhe të periudhës së deritanishme, procesi i planifikimit të buxhetit bëhet me anë të aplikacionit softuerik, të zhvilluar nga ndonjë subjekt juridik privat. Nuk ka dispozita me të cilat do të parashihej nevoja për licencimin e aplikacioneve të përmendura.
Rekomandime
Të iniciohet zhvillimi i aplikacionit të unifikuar dhe të licencuar (të miratuar nga Ministria për Financa) softuerik, i cili do të përfshijë disa nën-programe, duke e përfshirë edhe ndjekjen e realizimit të buxhetit.
Institucioni: Njësia e vetëqeverisjes lokale: Aerodromi; Gjevgjelia, Kumanova; Struga; Sveti Nikole; Strumica, Velesi dhe qyteti Shkupit Kategoria: Mbikëqyrja-kontrolli
Pyetja - indikator: A është bërë revizion i llogarisë përfundimtare të buxhetit të komunës nga ana e Entit shtetëror për revizion, gjegjësisht ngа ana e revizorit të brendshëm, gjatë periudhës 2011-2013 dhe a janë konstatuar devijime në mënyrën e shfrytëzimit të mjeteve dhe të kompe- tencave të transferuara (decentralizimi fiskal)? Nota - de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Obligimi për të bërë revizion të raporteve financiare të NJVL-ve është rregulluar me dispozitat e nenit 38 të Ligjit për financimin e NJVL-ve. Gjithashtu, me nenin 22 të Ligjit për revizion shtetëror është rregulluar se revizion shtetëror bëhet edhe në buxhetet e komunave, në bazë të programit vjetor të miratuar nga Revizori kryesor shtetëror (neni 23).
220 Revizioni i brendshëm në NJVL është rregulluar me dispozitat e Ligjit për kontroll të brendshëm publik financiar. Me dispozitat e ligjit të përmendur janë përcaktuar kriteret për atë se cilat subjekte janë të obliguara të formojnë njësi për revizion të brendshëm dhe me çfarë numri të revizorëve të brendshëm. Nota - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Në periudhën e deritanishme, revizion shtetëror bëhet vetëm në një numër të caktuar të NJVL- ve, gjegjësisht numri i NJVL-ve që janë përfshirë me revizionin shtetëror është 10% e numrit të përgjithshëm të NJVL-ve në nivel vjetor. Por, edhe përkundër numrit të vogël të NJVL-ve të përfshira me revizionin shtetëror, nga revizionet e kryera në raportet financiare të NJVL-ve dhe raportet e përgatitura revizore mund të vihet në përfundimin se janë konstatuar një numër i madh i parregullsive.
Praktikimi i revizionit të brendshëm nëpër NJVL nuk është në nivelin e dëshiruar. Sipas të dhënave të Ministrisë për Financa, në lidhje me gjendjen e revizionit të brendshëm në nivel lokal, arrihet në konstatimin se 43% e njësive të vetëqeverisjes lokale nuk kanë revizorë të brendshëm dhe se 44% e njësive për revizion të brendshëm kanë nga një revizor të brendshëm. Në të njëjtën kohë, duhet theksuar se gjatë kryerjes së revizionit të brendshëm, jo gjithmonë revizorët e brendshëm kanë pavarësi, gjegjësisht jo gjithmonë puna e tyre është e lirë nga ndikimi i udhëheqësit të subjektit.
Rekomandime
Të sigurohet përfshirje më e madhe e raporteve financiare të NJVL-ve me revizionin shtetëror.
Të sigurohet rritje e numrit të njësive të formuara për revizion të brendshëm në NJVL.
Të sigurohet rritje e numrit të revizorëve të brendshëm në njësitë për revizion të brendshëm në nivel lokal.
Institucioni: Njësia e vetëqeverisjes lokale: Aerodromi; Gjevgjelia, Kumanova; Struga; Sveti Nikole; Strumica, Velesi dhe qyteti Shkupit Kategoria: Transparenca
Pyetja - indikator: A ka paraparë komuna, politika dhe procedura për buxhetim pjesëmarrës dhe për sigurim të pjesëmarrjes së publikut dhe të palëve të interesuara në fazën e përgatitjes dhe miratimit të planit të programeve për zhvillim dhe planit për furnizime publike? Nota - de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
221 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e vetëqeverijses lokale
Arsyetimi: Një nga parimet buxhetore që kanë të bëjnë me mënyrën e përgatitjes, miratimit dhe të ekzekutimit të buxhetit të NJVL-ve është edhe transparenca e këtij procesi, që nënkupton vënien në dispozicion të të dhënave për publikun, në të gjitha fazat e përgatitjes dhe të ekzekutimit të buxhetit. Të gjitha parimet buxhetore janë të përcaktuara me dispozitat e nenit 3 të Ligjit për buxhetet.
Procedura për miratimin e planit për furnizime publike është rregulluar me dispozitat e Ligjit për furnizime publike. Në fakt, sipas dispozitave aktuale ligjore, NJVL-të kanë obligim që planin për furnizime publike ta miratojnë deri në fund të muajit janar. Nota - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Sigurimi i nivelit të lartë të transparencës në procesin e përgatitjes dhe të miratimit të buxhetit të komunës, e me të edhe të planit të programeve për zhvillim dhe të planit për furnizimet publike, paraqet një nga prioritetet kryesore të NJVL-së. Që të sigurohet veprim adekuat në këtë aktivi- tet, duhet të ekzistojë rregullim përkatës i kësaj procedure në dispozitat statutore të NJVL-së, e gjithashtu duhet të ekzistojnë edhe procedura të caktuara me shkrim.
Nëse me të drejtë mund të themi se në praktikë është siguruar shkallë adekuate e transpa- rencës gjatë përgatitjes dhe miratimit të buxhetit të komunës, duke e përfshirë edhe planin e programeve për zhvillim, në pjesën e planit furnizimeve publike ka nevojë të sigurohet shkallë më e lartë e transparencës dhe ky plan duhet të publikohet në ueb-faqen e NJVL-së.
Rekomandime
Të iniciohet që NJVL-të të ndërmarrin aktivitete për miratimin e politikave dhe të procedurave që do të sigurojnë rritje të pjesëmarrjes së publikut dhe të palëve të interesuara në fazën e përga- titjes dhe të miratimit të planit për furnizime publike.
Institucioni: Njësia e vetëqeverisjes lokale: Aerodromi; Gjevgjelia, Kumanova; Struga; Sveti Nikole; Strumica, Velesi dhe qyteti Shkupit Kategoria: Transparenca
Pyetja - indikator: A ka paraparë komuna, politika dhe procedura për publikimin e planit të pro- grameve për zhvillim dhe të planit për furnizime publike në ueb-faqen e komunës, para miratimit të tyre? Nota - de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
222 Arsyetimi:
Siç u theksua më lartë, miratimi i planit të programeve për zhvillim dhe i planit për furnizime publike është i rregulluar me Ligjin për buxhetet, Ligjin për financimin e NJVL-ve dhe Ligjin për furnizimet publike. Mirëpo, në ligjet e përmendura, nuk është rregulluar obligimi për publikimin e tyre në ueb-faqen e komunës.
Nota - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Informatat që gjenden në përgjigjet e NJVL-ve të anketuara dhe vlerësimet që janë dhënë nga ana e tyre, flasin për gjendjen brengosëse në këtë pjesë. Në fakt, për gjendjen e përmendur nuk ka obligim ligjor, përveç njërit nga parimet buxhetore që kërkon transparencë në këtë proces, me ç’rast i gjithë aktiviteti varet nga aktet, politikat dhe praktikat interne të vendosura nga ana e NJVL-së.
Rekomandim
Të ndërmerren aktivitete me të cilat do të sigurohet që të parashihen politika dhe procedura të caktuara për mënyrën e përgatitjes, miratimit dhe të publikimit të planit të programeve për zhvil- lim dhe të planit për furnizime publike në ueb-faqen e NJVL-së, para dhe pas miratimit të tyre.
Institucioni: Njësia e vetëqeverisjes lokale: Aerodromi; Gjevgjelia, Kumanova; Struga; Sveti Nikole; Strumica, Velesi dhe qyteti Shkupit Kategoria: Integriteti
Pyetja - indikator: A ka miratuar komuna Program vjetor për aftësim profesional të administratës komunale dhe a ka marrë mendim përkatës për të nga ministria përkatëse? Nota - de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Me dispozitat e nenit 24 të Ligjit për nëpunësit shtetërorë është rregulluar se përveç subjekteve të tjera edhe NJVL-të kanë obligim që të miratojnë Program vjetor për aftësim dhe avancim profesional të nëpunësve shtetërorë gjatë vitit aktual për vitin e ardhshëm. Miratimi i programit është i kushtëzuar me marrjen e mendimit nga ministria përkatëse (MSHIA).
223 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e vetëqeverijses lokale
Nota - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Në pjesën më të madhe, NJVL-të e anketuara theksojnë se NJVL-ja e tyre ka miratuar Program vjetor për edukim dhe ka marrë mendim nga ministria përkatëse. Mirëpo, në të njëjtën kohë, ka edhe NJVL që nuk e respektojnë obligimin e përmendur ligjor, gjegjësisht nuk përgatisin program adekuat për aftësim dhe avancim profesional të nëpunësve shtetërorë.
Rekomandim
Të ndërmerren masa dhe aktivitete për përgatitjen, sigurimin e mendimit nga ministria përkatëse dhe miratimin e Programit vjetor për aftësim dhe avancim profesional të administratës komunale.
Institucioni: Njësia e vetëqeverisjes lokale: Aerodromi; Gjevgjelia, Kumanova; Struga; Sveti Nikole; Strumica, Velesi dhe qyteti Shkupit Kategoria: Integriteti
Pyetja - indikator: A ndërmerr komuna masa dhe aktivitete të vazhdueshme për edukimin e të punësuarve për ushtrimin e suksesshëm të kompetencave nga fusha e decentralizimit fiskal? Nota - de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetimi:
Avancimi profesional i administratës komunale është rregulluar me dispozitat e Ligjit për nëpunësit shtetërorë dhe me Programin vjetor të miratuar në kuadër të çdo NJVL-je. Njëri nga obligimet e nëpunësit shtetëror është edhe avancimi dhe aftësimi i vazhdueshëm i tij. Në qoftë se ai e refuzon ta ndjekë aftësimin dhe avancimin profesional, kjo paraqet pa-dëgjueshmëri disiplinore. Nota - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Në periudhën e deritanishme janë mbajtur një numër i madh edukimesh, në të cilat kanë marrë pjesë nëpunësit shtetërorë nga NJVL-të. Por, duke e marrë parasysh faktin se vendi e ka për obligim ta bëjë përshtatjen e legjislacionit të saj me legjislacionin e Bashkimit Evropian nga njëra 224 anë dhe dukurinë e shpeshtë, nëse jo edhe të vazhdueshme, të ndryshimit të akteve ligjore dhe atyre nënligjore që kanë të bëjnë me ushtrimin e kompetencave të NJVL-ve nga ana tjetër, ka nevojë të vazhdueshme për avancimin e administratës komunale.
Rekomandim
Të ndërmerren masa dhe aktivitete me të cilat do të sigurohet edukim i vazhdueshëm i adminis- tratës komunale.
Institucioni: Njësia e vetëqeverisjes lokale: Aerodromi; Gjevgjelia, Kumanova; Struga; Sveti Nikole; Strumica, Velesi dhe qyteti Shkupit Kategoria: Mbikëqyrja dhe kontrolli
Pyetja - indikator: A ka marrë komuna në periudhën e deritanishme të implementimit të kom- petencave nga fusha e decentralizimit fiskal, ndonjë vërejtje ose konstatime nga ana e Ministrisë për Financa për veprim joadekuat? Nota - de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Organ kompetent për ndjekjen e decentralizimit fiskal sipas dispozitave të Ligjit për financimin e NJVL-ve është Ministria për Financa dhe Qeveria e vendit. Nota - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Vetëm një NJVL nga ato që u anketuan thekson se në periudhën e deritanishme i janë nënshtruar observimit nga Ministria për Financa në pjesën e mjeteve të transferuara nëpërmjet bllok- dotacioneve për ushtrimin e kompetencave të transferuara. Për këtë gjendje nuk janë marrë të dhëna nga ministria përkatëse. Edhe përkundër asaj se nuk ka të dhëna për lëshime ose shkelje serioze gjatë ushtrimit të kompetencave të transferuara, Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit në periudhën e ardhshme duhet ta analizojë dhe ta ndjekë respektimin e dispozitave të Ligjit për financimin e NJVL-ve, në pjesën e shpalljes së jo-stabilitetit financiar të komunës.
Edhe përkundër asaj se në periudhën e deritanishme, disa NJVL janë të bllokuara vazhdimisht, nuk janë ndërmarrë masa për shpalljen e jo-stabilitetit financiar. Gjendja e këtillë bën që një pjesë e komunave punën e tyre, gjegjësisht pagesën, ta bëjnë me cesione, kompensime dhe akreditiv, etj. që krijon mundësi për sjellje korruptive.
Rekomandim
Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit të vendosë politika me të cilat do ta ndjekë shkallën e NJVL-ve të bllokuara dhe respektimin konsekuent të dispozitave të Ligjit për financimin e NJVL-ve dhe shpalljen në kohë të jostabilitetit financiar të komunës. 225 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e vetëqeverijses lokale
Problemi/faktori i rrezikut 3: Mungesa e garancive për zbatimin e rreptë të procedurave për punë Arsyetimi: Respektimi dhe zbatimi i rreptë i procedurave për punë varet në mënyrë të drejtpërdre- jtë nga ndihma profesionale që do t’u ofrohet funksionarëve dhe të punësuarve në ad- ministratën lokale. Në këtë proces, roli i revizionit të brendshëm të komunave është kyç, dhe ai duhet të forcohet edhe më shumë. Me këtë rast, duhet të eliminohet rezistenca ndaj revizionit të brendshëm dhe të vendoset revizor i licencuar i brendshëm.
Institucioni: Njësia e vetëqeverisjes lokale: Aerodromi; Gjevgjelia, Kumanova; Struga; Sveti Nikole; Strumica, Velesi dhe qyteti Shkupit Kategoria: Kapaciteti-resurset
Pyetja - indikator: A mendoni se zgjidhja aktuale ligjore në pjesën e kritereve137 për formimin dhe ekipimin e revizionit të brendshëm në njësitë e vetëqeverisjes lokale i jep rezultatet e pritura? Nota - de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Kriteret për formimin dhe ekipimin e revizionit të brendshëm në NJVL janë përcaktuar me dispozitat e Ligjit për kontroll të brendshëm publik financiar. Në fakt, sipas nenit 30 të ligjit të përmendur, në mes tjerash, është përcaktuar se çdo subjekt nga sektori publik, buxheti/plani financiar mesatar vjetor i të cilit në tre vitet e fundit e tejkalon vlerën e 50 milionë denarë, ka obligim të formojë NJRB.
Ndërsa te subjektet nga sektori publik, buxheti/plani financiar mesatar vjetor i të cilave në tre vitet e fundit nuk e tejkalon vlerën e 50 milionë denarë, revizioni i brendshëm organizohet duke angazhuar:
- revizor/ë të brendshëm nga njësia për revizion të brendshëm nga ndonjë subjekt tjetër nga sektori publik, në bazë të marrëveshjes së nënshkruar ndërmjet udhëheqësve të të dyja subjekteve nga sektori publik ose
- revizor/ë të shënuar në regjistrin e revizorëve të brendshëm. Nota - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Gjendja e përgjithshme në pjesën e NJRB-ve të formuara dhe revizorëve të brendshëm që janë emëruar në NJVL, nuk kënaq. Përveç asaj se ka disa vërejtje në pjesën e kritereve për nevojën e formimit të NJRB-ve, ka nevojë që të ndërmerren edhe masa dhe aktivitete sa i përket promovimit të këtij obligimi dhe dobisë së njësisë për revizion të brendshëm.
137 Neni 29, 30 dhe 31 i Ligjit për kontroll të brendshëm publik financiar.
226 Rekomandim
Organet kompetente të ndërmarrin aktivitete për rishqyrtimin e dispozitave aktuale të Ligjit për kontroll të brendshëm publik financiar dhe ta promovojnë obligimin dhe dobinë nga formimi i NJRB-ve dhe të emërojnë revizorë të brendshëm.
Institucioni: Njësia e vetëqeverisjes lokale: Aerodromi; Gjevgjelia, Kumanova; Struga; Sveti Nikole; Strumica, Velesi dhe qyteti Shkupit Kategoria: Kapaciteti-resurset
Pyetja - indikator: A është formuar (organizuar) revizion i brendshëm në kuadër të komunës dhe a është punësuar numri i nevojshëm i revizorëve të brendshëm sipas kritereve të përcaktuara në LKBPF138? Nota - de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Me dispozitat e nenit 31 të Ligjit për kontroll të brendshëm publik financiar janë përcaktuar kriteret për numrin e revizorëve të brendshëm që duhet ta përbëjnë NJRB-në në një subjekt të caktuar në sektorin publik. Gjegjësisht, është përcaktuar se duhet të ketë:
- së paku një revizor të brendshëm dhe një udhëheqës të njësisë për revizion të brendshëm, në qoftë se buxheti/plani financiar mesatar vjetor i subjektit nga sektori publik në tre vitet e fundit ka qenë së paku 50 milionë denarë, duke i përfshirë edhe fondet dhe programet e financuara nga BE-ja;
- së paku tre revizorë të brendshëm dhe një udhëheqës të njësisë për revizion të brendshëm, në qoftë se buxheti/plani financiar mesatar vjetor i subjektit nga sektori publik në tre vitet e fundit ka qenë së paku 500 milionë denarë, duke i përfshirë edhe fondet dhe programet e financuara nga BE-ja;
- së paku katër revizorë të brendshëm dhe një udhëheqës të njësisë për revizion të brendshëm, në qoftë se buxheti/plani financiar mesatar vjetor i subjektit nga sektori publik në tre vitet e fundit ka qenë së paku 2 miliardë denarë, duke i përfshirë edhe fondet dhe programet e financuara nga BE-ja dhe
- së paku një revizor të brendshëm në çdo pesë shfrytëzues individualë buxhetorë. Nota - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5
138 Ligji për kontroll të brendshëm publik financiar
227 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e vetëqeverijses lokale
Arsyetimi: Për fat të keq, gjendja faktike me revizorët e brendshëm të emëruar në NJVL as për së afërmi nuk i plotëson kriteret e përcaktuara. Sipas të dhënave të Ministrisë për Financa u konstatua se 43% e njësive të formuara për revizion të brendshëm nuk kanë revizorë të brendshëm, ndërsa 44% e NJRB-ve kanë nga një revizor të brendshëm. Gjendja e konstatuar nuk ofron garanci të mjaf- tueshme se është siguruar bindje dhe këshillë adekuate, e pavarur, e arsyeshme dhe objektive nga kryetari i komunës, me qëllim të përmirësimit të punës së subjektit dhe rritjes së efektivitetit të sistemeve për kontroll të brendshëm.
Rekomandim
Të ndërmerren masa dhe aktivitete për rritjen e numrit të revizorëve të brendshëm në NJVL.
Institucioni: Njësia e vetëqeverisjes lokale: Aerodromi; Gjevgjelia, Kumanova; Struga; Sveti Nikole; Strumica, Velesi dhe qyteti Shkupit Kategoria: Kapaciteti-resurset
Pyetja - indikator: A është adekuate me mundësitë dhe nevojat e revizorëve të brendshëm të ko- munave, mënyra e përcaktuar për marrjen e certifikatës për revizor të brendshëm të autorizuar? Nota - de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Nevoja për trajnim dhe certifikim të revizorëve të brendshëm në sektorin publik në vendit është rregulluar me dispozitat e nenit 36 të Ligjit për kontroll të brendshëm publik financiar dhe me Rregulloren për programin dhe mënyrën e dhënies së provimit për revizorë të brendshëm të autorizuar në sektorin publik (“Gazeta zyrtare e vendit” numër 136/10). Në fakt, me dispozitat e ligjit të përmendur është rregulluar se si revizorë të brendshëm të autorizuar në sektorin publik mund të emërohen persona të cilët përveç kushteve të tjera, duhet ta kenë ndjekur trajnimin dhe ta kenë dhënë provimin për revizor të brendshëm të autorizuar në sektorin publik sipas Programit për dhënien e provimit për revizor të brendshëm të autorizuar ose të posedojnë certifikatë për revizor që është e pranuar ndërkombëtarisht”. Në periudhën e deritanishme, sipas kësaj zgjidhjeje ligjore nuk është realizuar procedurë për marrjen e certifikatës/dhënien e provimit për RBA. Nota - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Edhe përkundër asaj se sipas dispozitave të ligjit të përmendur u miratua akti nënligjor me të cilin u rregullua mënyra e dhënies së provimit dhe e marrjes së vërtetimit për provimin e dhënë për revizor të brendshëm të autorizuar në sektorin publik, në periudhën e deritanishme nuk është organizuar mbajtja e këtij provimi. 228 Për dallim nga gjendja e përmendur më lartë, Ministria për financa e vendit, në bashkëpunim me CEF nga Sllovenia dhe CIPFA nga Britania e Madhe, nga fundi i qershorit të vitit 2012 filloi me realizimin e projektit “Trajnimi i revizorëve të brendshëm në sektorin publik”. Me këtë projekt, në vend për herë të parë u bë certifikimi ndërkombëtar i revizorëve të brendshëm në sektorin publik.
Në projekt janë përfshirë 65 revizorë të brendshëm nga sektori publik (50 revizorë nga niveli qendror dhe 15 revizorë nga niveli lokal), të cilët i ndjekin trajnimet të ndarë në dy grupe.
Për tejkalimin e gjendjes së përmendur139 është formuar një grup pune për kryerjen e punëve për lokalizim (trajnimet të zbatohen nga edukatorë nga vendi dhe i gjithë procesi të realizohet nga ana e Ministrisë për Financa) të trajnimeve për certifikim të kontabilistëve dhe të revizorëve të brendshëm në sektorin publik në vend, të regjistruar me numrin 03-28823/1.
Gjatë muajit tetor të vitit 2013, në Kuvendin e vendit u dorëzua Ligji për ndryshimin dhe plotësimin e Ligjit për kontroll të brendshëm publik financiar.
Me ndryshimet e propozuara bëhet rregullimi i kushteve dhe i mënyrës së realizimit të trajnimit dhe i dhënies së provimit për revizor të brendshëm të autorizuar në sektorin publik.
Rekomandime
Të vazhdohet me aktivitetet e ndërmarra në pjesën e lokalizimit të trajnimeve për certifikimin e revizorëve të brendshëm të autorizuar në vend.
Të bëhet rregullim plotësues i ndryshimeve dhe i plotësimeve të Ligjit për kontroll të brendshëm publik financiar me çka do të sigurohet certifikim dhe edukim i vazhdueshëm i revizorëve të brendshëm, por në të njëjtën kohë do të sigurohet edhe certifikatë e pranuar ndërkombëtarisht.
Institucioni: Njësia e vetëqeverisjes lokale: Aerodromi; Gjevgjelia, Kumanova; Struga; Sveti Nikole; Strumica, Velesi dhe qyteti Shkupit Kategoria: Kapaciteti-resurset
Pyetja - indikator: Sipas mendimit tuaj, a është e zbatueshme mënyra e paraparë për dhënien e provimit140 për revizor të brendshëm të autorizuar? Nota - de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Mënyra e certifikimit të revizorëve të brendshëm në sektorin publik në vend është rregulluar me dispozitat e nenit 36 të Ligjit për kontroll të brendshëm publik financiar dhe me Rregulloren për programin dhe mënyrën e dhënies së provimit për revizor të brendshëm të autorizuar në sektorin publik (“Gazeta zyrtare e vendit” numër 136/10).
139 Vendimi zëvendëskryeministrit të Qeverisë së vendit dhe ministër për financa, z. Zoran Stavreski, më 13.09.2013 140 Rregullorja për programin dhe mënyrën e dhënies së provimit për revizor të brendshëm të autorizuar në sektorin publik.
229 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e vetëqeverijses lokale
Nota - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Edhe përkundër asaj se në periudhën e deritanishme ekzistonte mënyrë e përcaktuar për dhënien e provimit për revizor të brendshëm të autorizuar, deri në këtë moment nuk është organizuar dhënia e provimit për revizor të brendshëm të autorizuar dhe marrja e vërtetimit.
Rekomandim
Të vazhdohen aktivitetet e ndërmarra për lokalizimin e certifikimit të revizorëve të brendshëm të autorizuar, të bëhet ndryshimi dhe plotësimi i rregullativës aktuale ligjore dhe të mundësohet marrja e certifikatës së pranuar ndërkombëtarisht.
Institucioni: Njësia e vetëqeverisjes lokale: Aerodromi; Gjevgjelia, Kumanova; Struga; Sveti Nikole; Strumica, Velesi dhe qyteti Shkupit Kategoria: Kapaciteti-resurset
Pyetja - indikator: A mendoni se janë adekuate kushtet e përcaktuara141 për emërimin e revizorëve të brendshëm në pjesën e posedimit të certifikatës/provimit të dhënë për revizor të brendshëm të autorizuar? Nota - de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Me dispozitat e neneve 35 dhe 36 të Ligjit për kontroll të brendshëm publik financiar rregullohet procedura për emërimin e udhëheqësit të njësisë për revizion të brendshëm, revizorëve të brendshëm të autorizuar dhe revizorëve të brendshëm, si dhe kushtet që ata duhet t’i plotësojnë.
Udhëheqësi i njësisë për revizion të brendshëm duhet të jetë revizor i brendshëm i autorizuar dhe duhet të ketë së paku tre vjet përvojë punë në fushën e revizionit të brendshëm ose atë të jashtëm. Kufizimet në ligj kanë të bëjnë me atë se si udhëheqës i njësisë për revizion të brendshëm nuk mund të emërohet personi, bashkëshorti/bashkëshortja e të cilit, farefisi në vijë të drejtë pa kufizim, në vijë anësore deri në brezin e katërt ose në bazë të martesës deri në shkallë të katërt, janë ose kanë qenë të punësuar në pozitë udhëheqëse në subjektin e sektorit publik gjatë dy viteve të kaluara.
Për revizor të brendshëm të autorizuar mund të emërohet personi i cili përveç kushteve të përgjithshme të parapara me ligj, i plotëson edhe këto kushte të veçanta:
- të ketë të kryer arsim të lartë,
141 Neni 36 i Ligjit për kontroll të brendshëm publik financiar.
230 - ta ketë të ndjekur trajnimin dhe ta ketë dhënë provimin për revizor të brendshëm të autorizuar në sektorin publik sipas Programit për dhënien e provimit për revizor të brendshëm të autorizuar ose të posedojë certifikatë për revizor që është e pranuar ndërkombëtarisht,
- të ketë së paku dy vjet përvojë pune në revizionin e brendshëm ose atë të jashtëm dhe
- me vendim gjyqësor të mos i jetë shqiptuar masë për ndalimin e kryerjes së veprimtarisë ose të profesionit përderisa zgjat ndalesa.
Për revizor të brendshëm mund të emërohet personi i cili përveç kushteve të përgjithshme të parapara me ligj, i plotëson edhe këto kushte të veçanta:
- të ketë të kryer arsim të lartë,
- të ketë së paku dy vjet përvojë pune në revizionin e brendshëm ose atë të jashtëm dhe
- me vendim gjyqësor të mos i jetë shqiptuar masë për ndalimin e kryerjes së veprimtarisë ose të profesionit përderisa zgjat ndalesa.
Për revizor të brendshëm në trajnim mund të emërohet personi i cili përveç kushteve të përgjithshme të parapara me ligj, i plotëson edhe këto kushte të veçanta:
- të ketë të kryer arsim të lartë,
- me vendim gjyqësor të mos i jetë shqiptuar masë për ndalimin e kryerjes së veprimtarisë ose të profesionit përderisa zgjat ndalesa. Pas kalimit të periudhës prej dy viteve, revizori në trajnim emërohet si revizor i brendshëm. Pasqyrë tabelore e kushteve që duhet t’i plotësojnë UNJRB-të, RBA-të, RB-të dhe RB-të në trajnim
Revizori i Udhëheqësi Revizori i brendshëm Revizori i brendshëm i NJRB-së i autorizuar brendshëm në trajnim 1. Të ketë të kryer arsim të lartë X X X X 2. Me vendim gjyqësor të mos i jetë shqiptuar masë për ndalimin e X X X X kryerjes së veprimtarisë ose të profesionit përderisa zgjat ndalesa 3. Ta ketë të ndjekur trajnimin dhe ta ketë dhënë provimin për revizor të brendshëm të autorizuar në sektorin publik sipas Programit X X për dhënien e provimit për revizor të brendshëm të autorizuar ose të posedojë certifikatë për revizor që është e pranuar ndërkombëtarisht 4. Të ketë së paku tre vjet përvojë pune në revizionin e brendshëm X ose atë të jashtëm 5. Të ketë së paku tre vjet përvojë pune në revizionin e brendshëm X X ose atë të jashtëm
231 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e vetëqeverijses lokale
Nota - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Duke pasur parasysh se në periudhën e deritanishme nuk është organizuar provim për marrjen e vërtetimit për provimin e dhënë për revizor të brendshëm të autorizuar, kjo dispozitë e ligjit nuk ka mundur të zbatohet, që vetë-vetiu ndikon në profesionalizmin e revizorëve të brendshëm të NJVL-ve.
Rekomandim
Njësia për harmonizim në kuadër të Ministrisë për Financa dhe Komiteti për revizion të përga- tisin letër qarkore me të cilën do t’i informojnë NJVL-të dhe subjektet e tjera për nevojën për certifikim të revizorëve të brendshëm dhe për shpërndarjen/emërimin e tyre adekuat.
Problemi/faktori i rrezikut 4: Mungesa e vlerësimit të rrezikut nga paraqitja e korrupsionit në komuna Arsyetimi: Mundësitë për parandalimin e korrupsionit në komuna dukshëm rriten nëse paraprakisht është bërë vlerësimi dhe identifikimi i vendeve dhe i procedurave ku është e mundshme paraqitja e tij. Vlerësimi paraprak i këtij lloji mundëson përqëndrim të parandalimit dhe të zbulimit të korrupsionit në të ashtuquajturat pika neuralgjike, si dhe përforcim plotë- sues të procedurave në drejtim të mbrojtjes nga korrupsioni.
Institucioni: Njësia e vetëqeverisjes lokale: Aerodromi; Gjevgjelia, Kumanova; Struga; Sveti Nikole; Strumica, Velesi dhe qyteti Shkupit Kategoria: Integriteti
Pyetja - indikator: A mendoni se zgjidhja aktuale ligjore në pjesën e menaxhimit me rreziqet, duke e përfshirë edhe obligimin për përgatitjen e strategjisë për menaxhim me rreziqet në njësitë e vetëqeverisjes lokale, i jep rezultatet e pritura? Nota - de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Me dispozitat e nenit 15 të Ligjit për kontroll të brendshëm publik financiar është përcaktuar mënyra e menaxhimit me rreziqet. Në fakt, sipas dispozitave të përmendura, subjektet e sektorit publik, duke i përfshirë edhe NJVL-të, kanë obligim që të miratojnë strategji për menaxhimin me rreziqet, e cila përditësohet çdo tre vjet, ndërsa kontrollet që kanë të bëjnë me minimizimin e rrezikut duhet të analizohen dhe të përditësohen së paku një herë në vit. 232 Nota - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Miratimi i strategjisë për menaxhim me rreziqet është aktivitet i ndërlikuar dhe shumë i dobishëm për NJVL-të. Mirëpo, edhe përkundër faktit se trajton një temë që është me rëndësi shumë të madhe, ky aktivitet nuk është implementuar nga pjesa më e madhe e NJVL-ve. Mungesa e dispozitës ndëshkuese dhe e aktivitetit më të gjerë shoqëror për rritjen e nivelit të njohjes së nevojës për ekzistimin e dokumentit të lartë-përmendur, çon në mungesën e këtij dokumenti strategjik.
Rekomandim
Të ndërmerren aktivitete dhe masa me të cilat do të bëhet promovimi i nevojës për miratimin e strategjisë për menaxhim me rreziqet.
Të ndërmerren aktivitete dhe masa me të cilat do të përcaktohet gjobë në Ligjin për kontroll të brendshëm publik financiar për mosrespektimin e obligimit të përmendur.
Institucioni: Njësia e vetëqeverisjes lokale: Aerodromi; Gjevgjelia, Kumanova; Struga; Sveti Nikole; Strumica, Velesi dhe qyteti Shkupit Kategoria: Integriteti
Pyetja - indikator: A është përgatitur në kuadër të komunës, strategji për menaxhim me rreziqet, në përputhje me dispozitat e LKBPF-së142 dhe Doracakun për menaxhim dhe kontroll financiar143? Nota - de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Obligimi për përgatitjen e Strategjisë për menaxhim me rreziqet dhe përditësimi i saj është përcaktuar me dispozitat e Ligjit për kontroll të brendshëm publik financiar, ndërsa mënyra e përgatitjes është përshkruar në Doracakun për menaxhim dhe kontroll financiar. Por, edhe përkundër zgjidhjes së përmendur ligjore dhe Doracakut për menaxhim dhe kontroll financiar, ka nevojë të ndërmerren masa plotësuese për mënyrën e përgatitjes së këtij dokumenti. Nota - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 142 Ligji për kontroll të brendshëm publik financiar 143 Ministria për Financa e Republikës së vendit, dhjetor 2010. 233 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e vetëqeverijses lokale
Arsyetimi:
Në pjesën më të madhe të NJVL-ve në vend nuk është miratuar strategjia për menaxhim me rreziqet. Vetëm në një pjesë të vogël të NJVL-ve në vend, edhe atë në qytetin e Shkupit, në Strumicë, Qendër, Karposh, Gazi Babë dhe në Ilinden janë miratuar strategji për menaxhim me rreziqet. Por, edhe në këto NJVL, sikur nuk i është kushtuar vëmendje e mjaftueshme përditësimit të rregullt të tyre dhe veprimit në përputhje me to.
Rekomandim
Njësia për harmonizim në kuadër të Ministrisë për Financa dhe Komiteti për menaxhim dhe kontroll financiar të përgatisin një letër qarkore dhe t’ua dërgojnë atë subjekteve nga sektori publik, duke i përfshirë edhe NJVL-të, ku do të theksohet nevoja dhe rëndësia për miratimin e strategjisë së përmendur dhe për praktikimin e saj konsekuent.
Institucioni: Njësia e vetëqeverisjes lokale: Aerodromi; Gjevgjelia, Kumanova; Struga; Sveti Nikole; Strumica, Velesi dhe qyteti Shkupit Kategoria: Integriteti
Pyetja - indikator: A është përgatur regjistri për rreziqe në kuadër të komunës? Nota - de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Në përputhje me udhëzimet metodologjike, në kuadër të strategjisë për menaxhim me rreziqet duhet të ekzistojë edhe regjistri për rreziqe. Nota - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Siç u theksua më lartë, vetëm një numër i vogël i NJVL-ve në vend kanë përgatitur startegji për menaxhim me rreziqet, e me këtë edhe regjistër të rreziqeve.
Rekomandim
Të ndërmerren masa dhe aktivitete me të cilat do të ndiqet shkalla e përgatitjes së strategjive për menaxhim me rreziqet, si dhe do të bëhet ndjekja dhe përditësimi i vazhdueshëm i rreziqeve.
234 Institucioni: Njësia e vetëqeverisjes lokale: Aerodromi; Gjevgjelia, Kumanova; Struga; Sveti Nikole; Strumica, Velesi dhe qyteti Shkupit Kategoria: Integriteti
Pyetja - indikator: A bëhet përditësimi i strategjisë për menaxhim me rreziqet një herë në tre vjet, gjegjësisht në mënyrë të vazhdueshme, në kushte kur rreziqet ndryshojnë? Nota - de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Obligimi për përditësimin e strategjisë për menaxhim me rreziqet është rregulluar me nenin 15 të Ligjit për kontroll të brendshëm publik financiar. Dispozitat e përmendura e parashohin obligimin që në çdo tre vjet të bëhet përditësimi i strategjisë së miratuar, ndërsa kontrollet që kanë të bëjnë me minimizimin e rrezikut duhet të analizohen dhe të përditësohen së paku një herë në vit. Nota - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Duke pasur parasysh faktin se ka një numër të vogël të strategjive për miratuara për menaxhim me rreziqet, si dhe përgjigjet e fituara nga NJVL-të e anketuara, mund të përfundohet se nuk i kushtohet vëmendje e mjaftueshme përditësimit të strategjive për menaxhim me rreziqet.
Rekomandim
Të ndërmerren masa dhe aktivitete me të cilat do të bëhet ndjekja e shkallës së përgatitjes së strategjive për menaxhim me rreziqet, si dhe do të bëhet ndjekja dhe përditësimi i vazhdueshëm i saj.
Institucioni: Njësia e vetëqeverisjes lokale: Aerodromi; Gjevgjelia, Kumanova; Struga; Sveti Nikole; Strumica, Velesi dhe qyteti Shkupit Kategoria: Integriteti
Pyetja - indikator: A bëhet ndjekja dhe analizimi i vazhdueshëm i kontrolleve që kanë të bëjnë me minimizimin e rreziqeve? Nota - de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
235 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e vetëqeverijses lokale
Arsyetimi:
Me dispozitat e nenit 15 të Ligjit për kontroll të brendshëm publik financiar është rregulluar obligimi që së paku një herë në vit të bëhet analizimi dhe përditësimi i kontrolleve që kanë të bëjnë me minimizimin e rreziqeve. Nota - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Te disa NJVL është e pranishme dukuria që të përgatisin politika dhe procedura të caktuara për vendosjen e sistemit për menaxhim dhe kontroll financiar ose për standardizimin e punës së tyre duke fituar ISO standarde, mirëpo gjendjet në këtë pjesë akoma nuk janë të kënaqshme. Gjendja e përmendur është vërtetuar edhe me anketimin e NJVL-ve. Për futjen e standardeve ISO, duhet theksuar se Qeveria e vendit ka miratuar disa përfundime, me të cilat i obligon subjektet e sektorit publik për të futur standarde ISO me dinamikë të caktuar, e gjithashtu me rëndësi janë dhe dispozitat e Ligjit për futjen në përdorim të sistemit për menaxhim me kualitetin dhe korniza e përbashkët për vlerësim të punës dhe për ofrimin e shërbimeve në shërbimin civil.
Rekomandim
NJVL-ve t’u bëhet me dije nevoja për të pasur qëndrim pozitiv të menaxhmentit për rolin dhe rëndësinë e menaxhimit dhe kontrollit financiar dhe për miratimin e politikave dhe të procedu- rave për vendosjen e sistemit adekuat për menaxhim dhe kontroll financiar dhe të sigurohet nd- jekje dhe përditësim i vazhdueshëm i kontrolleve që kanë të bëjnë me minimizimin e rreziqeve.
PASQURA E INDEKSEVE Edhe pse metodologjia bën vlerësim kualitativ të gjendjes, është bërë edhe vlerësimi numerik, me qëllim që të bëhet përmbledhja numerike e informatave dhe të potencohen anët kryesore të dobëta dhe të fuqishme. Prandaj, në tekstin e mësipërm, për çdo pyetje-indikator është dhënë nota prej 1 deri në 5 – ku 1 është nota më e dobët, ndërsa 5 është më e larta.
Në bazë të notave të dhëna prej 1 deri në 5, për çdo pyetje-indikator janë mbledhur notat në nivel të nënkategorive, në nivel të kategorive dhe në nivel të gjithë shtyllës. Me këtë rast, nuk është bërë ponderim (peshim) i notave, por të gjitha notat e mbledhura janë përcaktuar si mes aritmetik.
236 Indeksi
Problemi Nënkategoria De De Mesatarja – Mesatarja – Mesatarja jure facto nënkategoria kategoria – sektori
transparenca 4 4 4 Problemi 1 kapaciteti 3 3 3 3,67 mbikëqyrja 5 3 4 transparenca 3,5 3,75 3,62 mbikëqyrja 5 3,66 4,33 3,63 Problemi 2 4,17 llogaridhënia 5 5 5 integriteti 4 3,5 3,75 Problemi 3 kapaciteti 3,8 2,8 3,3 3,3 Problemi 4 integriteti 4,6 2,2 3,4 3,4
LITERATURA E SHFRYTËZUAR Ligji për parandalimin e korrupsionit
Kodi Penal
Ligji për ndërtim
Ligji për planifikim hapësinor dhe planifikim urbanistik
Ligji për kontroll të brendshëm publik financiar
Ligji për kontabilitet për buxhetet dhe shfrytëzuesit buxhetor
Ligji për financimin e njësive të vetëqeverisjes lokale
Ligji për buxhetet
Ligji për marrëdhënie pune
Ligji për nëpunësit shtetërorë
Ligji për nëpunësit publikë
Ligji për parandalimin e konfliktit të interesave
www.finance.gov.mk
www.mtc.gov.mk
www.zels.org.mk
237 4. RAPORTI NGA ANALIZA KUALITATIVE TË MASAVE KUNDËR KORRUPSIONIT DHE IMPLEMENTIMIT TË PROGRAMIT SHTETËRORË PËR PARANDALIM DHE LUFTË KUNDËR KORRUPSIONIT DHE ZVOGËLIM TË KONFLIKTIT TË INTERESIT 2011-2015 NË SEKTORIN E ADMINISTRATËS PUBLIKE
Përgatitur nga: gorica atanasova-gjorevska
Qershor 2014 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e administratës publike
HYRJE Misioni i OSBE-së në Shkup zbaton aktivitete disavjeçare për përkrahjen e implementimit të “Programit shtetëror për parandalimin dhe represionin e korrupsionit dhe për zvogëlimin e konfliktit të interesave për periudhën 2011–2015“ (Programi shtetëror). Në vitin 2012, Misioni ndihmoi në zhvillimin e metodologjisë për vlerësimin kualitativ të aktiviteteve dhe të indikatorëve nga Programi shtetëror, me pilot analizë kualitative për sektorin e arsimit dhe të sportit, me vlerësimin e perceptimit të publikut për tre sektorë nga Programi shtetëror, si dhe me përforcimin e kapaciteteve të Komisionit shtetëror për parandalimin e korrupsionit (KSHPK) për zhvillimin e konceptit të integritetit dhe evidentimit elektronik të të dhënave. Misioni i OSBE-së e vazhdoi bashkëpunimin me KSHPK-në edhe në vitin 2013 dhe 2014, duke dhënë përkrahje për përgatitjen e analizës kualitative dhe zbatimin e hulumtimit të mendimit publik për pesë sektorë të rinj nga Programi shtetëror – sektori privat, sektori politik, vetëqeverisja lokale administrata publike dhe mediat dhe shoqëria civile.
Në këtë dokument gjendet analiza kualitative që ka të bëjë me sektorin e administratës publike.
Ajo i trajton problemet e identifikuara në Programin shtetëror, me ç’rast nëpërmjet një sërë indikatorësh i vlerëson masat antikorruptive dhe zbatimin e Programit shtetëror, i konstaton anët e fuqishme dhe të dobëta të asaj që është bërë deri tani dhe jep rekomandime për avancimin e luftës kundër korrupsionit në vetëqeverisjen lokale. Qëllimi kryesor i kësaj analize është ta ndihmojë KSHPK-në për ta ndjekur zbatimin e Programit shtetëror, për t’i përmirësuar indikatorët dhe për të propozuar aktivitete të reja/të ndryshuara.
METODOLOGJIA Metodologjia e analizës është e bazuar në konceptin e Sistemit nacional për integritet të “Transparency International”. Problemet që janë shqyrtuar janë marrë nga Programi shtetëror. Nën çdo problem janë përcaktuar indikatorë për gjendjen dhe përparimin, si dhe janë dhënë rekomandime për përmirësimin e rezultateve.
Si burime të të dhënave u shfrytëzuan:
ͳͳ Analiza kualitative – analiza e literaturës primare - ligjeve relevante, akteve nënligjore dhe dokumente dhe raporte të tjera zyrtare, si dhe analiza e literaturës sekondare – artikuj, shkrime, etj.
ͳͳ Intervista me burime kyçe të informatave, edhe atë me Ministrinë për Financa, Ministrinë për Shoqëri Informatike dhe Administratë, Entin shtetëror për revizion, Komisionin shtetëror për parandalimin e korrupsionit.
Në bazë të të dhënave të mbledhura, hulumtuesi përgatiti propozim-vlerësime për secilin indikator, edhe atë nga dy aspekte – de jure, sa i përket kornizës ligjore, dhe de facto, gjegjësisht gjendjes në praktikë. Gjatë vlerësimit të indikatorëve, për kornizën ligjore është përdorur shkalla në tre nivele prej 1 deri në 5, me ç’rast: 1 = jo, 3 = pjesërisht, 5 = po.
Për vlerësimin e gjendjes në praktikë është përdorur shkalla në pesë nivele prej 1 deri në 5, me ç’rast: 1 = në masë shumë të vogël, 2 = në masë të vogël, 3 = në masë të caktuar, 4 = në masë të madhe, 5 = në masë shumë të madhe.
Pastaj, notat e veçanta janë mbledhur dhe janë paraqitur si mesatare e notës së përgjithshme për çdo nënkategori dhe kategori. Për të dhënë një pasqyrë më të qartë, në fund të këtij dokumenti notat janë paraqitur në formë të shumës dhe janë shprehur edhe si përqindje e notës maksimale të mundshme. 240 Rezultatet u prezantuan para faktorëve relevantë dhe u verifikuan prej tyre, të cilët diskutuan për konstatimet dhe për vlerësimet në lidhje me pyetjet e indikatorëve, me qëllim që të verifikohen, të konfirmohen ose të plotësohen të dhënat dhe rezultatet. Pas këtij verifikimi, u bë edhe finalizimi i analizës.
PËRMBLEDHJE Analiza kualitative që u realizua në kuadër të këtij projekti kishte për qëllim t’i vlerësojë faktorët kryesorë të rrezikut/problemet që janë identifikuar nga Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit (KSHPK) në fushën e administratës publike, të cilat janë shënuar në Programin shtetëror për parandalimin dhe represionin e korrupsionit për periudhën 2011-2015. Problemet kryesore që janë theksuar nga KSHPK-ja u shqyrtuan nga aspekti i legjislacionit dhe implementi- mit praktik, me qëllim që të bëhet një pasqyrë e arritjeve, si dhe të potencohen dobësitë krye- sore në këtë sektor nga aspekti i mbikëqyrjes dhe kontrollit, transparencës, integritetit, llogarid- hënies, resurseve dhe kapacitetit.
Qëllimi i hulumtimit është të kontribuojë në përpjekjet e përgjithshme në luftën kundër korrup- sionit në fushën e administratës publike në vend, dhe duke i evidentuar dobësitë, të japë edhe rekomandime për tejkalimin e tyre.
Në sektorin e Administratës publike, KSHPK-ja konstatoi pesë probleme që kanë të bëjnë me korrupsionin në kuadër të të cilave ka nevojë për përparim plotësues për parandalimin dhe re- presionin e korrupsionit. Ato përfshijnë – 1) Vendosja jo e plotë e sistemit të decentralizuar për menaxhim me mjetet publike dhe procedurat e paharmonizuara sa duhet për menaxhim dhe kontroll financiar; 2) Mungesa e garancave për zbatim të rreptë të procedurave për punë; 3) Mungesa e vlerësimit të rrezikut nga paraqitja e korrupsionit në institucionet e administratës publike; 4) Mungesa e masave të sistematizuara për parandalimin e korrupsionit (koncepti i inte- gritetit) dhe 5) Mungesa e kontrollit publik mbi punën e administratës publike.
Në pasqyrën e përgatitur para do kohësh për realizimin e aktiviteteve për periudhën dhjetor 2011 – nëntor 2013, nga gjithsej 15 aktivitetet e parapara, KSHPK-ja thekson se janë duke u rea- lizuar 12 ose 80%, ndërsa 3 ose 20% e aktiviteteve janë të parealizuara.144
Përfundim i përgjithshëm është se është arritur përparim i konsiderueshëm në pjesën e mirati- mit të rregullativës – ligjet e përgatitura, numri i madh i akteve nënligjore, si dhe strategjitë dhe dokumentet në përputhje me të cilat rregullohen dhe planifikohen aktivitetet e mëtutjeshme në këtë fushë. Megjithatë, te një pjesë e problemeve/rreziqeve mungon edhe vetë rregullativa dhe/ose strategjitë që duhet të miratohen, e ato duhet t’i paraprijnë implementimit praktik të aktiviteteve. Prandaj, pjesa e implementimit paraqet sfidë më të madhe në kuadër të të gjitha problemeve dhe aktiviteteve të detektuara dhe këtu ka hapësirë dhe nevojë për veprim të më- tutjeshëm.
Sa i përket Problemit 1 - Vendosja jo e plotë e sistemit të decentralizuar për menaxhim me mje- tet publike dhe procedurat e paharmonizuara sa duhet për menaxhim dhe kontroll financiar, përfundimi i përgjithshëm është se vendosja e plotë të sistemit të decentralizuar për menaxhim me financat është në rrugë të mirë, edhe pse evidentohen dobësi që duhet të tejkalohen në të ardhmen. Sa i përket rregullativës, esenca e vendosjes së sistemit të decentralizuar për me- naxhim me mjetet publike është futja e përgjegjësisë udhëheqëse, e cila është futur deri në një masë të caktuar. Janë krijuar dhe funksionojnë Njësitë për çështje financiare në një numër të madh të institucioneve. Institucionet në masë të madhe kanë sjellë vendime për shpërndarje 144 Sektori III – Administrata publike, Pasqyrë e realizimit të aktiviteve të Programit shtetëror për parandalimin dhe represionin e korrupsionit dhe të Programit shtetëror për parandalimin dhe zvogëlimin e paraqitjes së konfliktit të interesave me Plan aksional 2011-2015, dhjetor 2011 - nëntor 2013 241 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e administratës publike
të brendshme të buxhetit të përgjithshëm të miratuar. Nga ana tjetër, është theksuar ekipimi i pamjaftueshëm i NJÇF-ve, si dhe trajnimi i pamjaftueshëm i kuadrit. Në praktikë mund të vlerë- sohet se sistemi i decentralizuar për menaxhim me financat akoma nuk është implementuar në tërësi. Megjithatë, përgjegjësia kryesore për menaxhimin financiar në institucione, në përputhje me kornizën e paraparë me Ligjin për KBFP, bie mbi udhëheqësin e subjektit.
Në lidhje me Problemin 2 - Mungesa a garancive për zbatim të rreptë të procedurave për punë, mund të konstatohet se është bërë një përparim i konsiderueshëm në pjesën e rregullativës me miratimin e dispozitave përkatëse ligjore me të cilat rregullohen materiet nga kjo fushë. Njëkohësisht, praktika tregon se janë duke u realizuar edhe një numër i madh i aktiviteteve që kanë të bëjnë me krijimin dhe ekipimin e Njësive për revizion të brendshëm, bëhet certifikimi ndërkombëtar për revizorë të autorizuar, u miratuan ndryshime ligjore me të cilat parashihet lokalizimi i certifikimit të revizorëve të brendshëm që do të hyjë në fuqi prej janarit të vitit 2015. Si dobësi të evidentuara në këtë segment mund të theksohen profesionalizmi i pamjaftueshëm i revizorëve, nevoja për trajnime të mëtutjeshme dhe për licencim, si dhe mungesa e organizimit të provimit për revizorë të autorizuar, edhe pse kjo ishte paraparë edhe më parë, si dhe vërehen disa mangësi në sistemin e ri për trajnim dhe certifikim që është paraparë. Sa i përket Njësive për çështje financiare, në masë të madhe ato janë formuar dhe ekipuar, por nevojiten ndryshime ligjore, në bazë të të cilave do të ndryshohet obligimi për krijimin e tyre të detyrueshëm edhe në komunat më të vogla (të zëvendësohet vetëm me vendosjen e personave përgjegjës, në për- puthje me madhësinë e komunës).
Në pjesën Problemi 3 - Mungesa e vlerësimit të rrezikut nga paraqitja e korrupsionit në ins- titucionet e administratës publike, mund të konstatohet se është bërë përparim i vogël si nga aspekti i përgatitjes së dokumentaciоnit të nevojshëm – Strategjisë për menaxhim me rre- ziqet, Regjistrit për rreziqe – ashtu edhe nga aspekti i zbatimit praktik dhe implementimit të aktiviteteve. Mungon zbatimi i vetë-vlerësimeve vjetore nga ana e institucioneve, edhe pse kjo është paraparë me rregullativë.
Sa i përket Problemit 4 - Mungesa e masave të sistematizuara për parandalimin e korrupsionit (koncepti i integritetit), përfundim i përgjithshëm është se aktivitetet që janë paraparë për trajti- min e tij nuk janë realizuar. Në fakt, janë përgatitur ndryshime në Propozim-ligjin për ndryshimin dhe plotësimin e Ligjit për korrupsion, sipas të cilave, duhet të vendoset sistemi i integritetit në sektorin publik dhe atë privat, e me këtë të përcaktohet veprimi i mëtutjeshëm në këtë fushë. Realizimi i trajnimeve dhe përgatitja e planeve për integritet, që janë paraparë nga ana e KSHPK- së si aktivitete, do të pasonin dhe do të përcaktoheshin pas miratimit të ligjit të paraparë, gjë që ka ngecur në krahasim me afatin e paraparë paraprakisht.
Në fund, me aktivitetet e parapara në kuadër të Problemit 5 - Mungesa e kontrollit publik mbi punën e administratës publike, është paraparë përforcimi i sistemit për parandalimin, zbulimin, raportimin dhe shqyrtimin e parregullsive, si dhe për ndërmarrjen e masave për parandalimin e parregullsive dhe mashtrimeve për mbrojtjen e interesave financiare të BE-së në vend. Аkti- vitetet e parapara në kuadër të kësaj pjese janë duke u zhvilluar, por ka vonesë në përgatitjen dhe miratimin e dokumenteve iniciale ose rregullativës (Strategjisë nacionale për ndërmarrjen e masave për parandalimin e parregullsive dhe mashtrimeve për mbrojtjen e interesave financiare të BE-së në vend, ndryshimet e Ligjit për parandalimin e korrupsionit duke futur dispozita për personat që e denoncojnë korrupsionin - whistleblowers), që çon edhe në ngecjen e implemen- timit praktik – realizimin e trajnimeve, përforcimin e sistemit për denoncimin e parregullsive dhe sigurimin e mbrojtjes për denoncuesit, etj.
242 REKOMANDIME • Futja e sistemit plotësisht të centralizuar për menaxhim me mjetet publike duke u dhënë përgjegjësi më të madhe strukturave udhëheqëse
• Ndryshimi i rregullativës ekzistuese me qëllim të delegimit më të madh të kompetencave për menaxhim financiar
• Ekipimi dhe trajnimi i mëtutjeshëm i kuadrit që merret me çështjet financiare në NJÇF
• Rrumbullakësimi i plotë i procesit të formimit dhe ekipimit të NJRB-ve në nivel nacional, e posaçërisht në nivel lokal, te të gjithë shfrytëzuesit buxhetorë
• Marrja parasysh e dobësive të evidentuara në ndryshimet ligjore nga ana e grupit të punës që është krijuar nga MF-ja, me të cilat janë paraparë dispozita për certifikim lokal të revi- zorëve të autorizuar, para hyrjes në fuqi të këtyre dispozitave
• Përgatitja e modelit të Strategjisë për menaxhim me rreziqet me udhëzime konkrete për përgatitjen e saj nga ana e të gjithë palëve të interesuara, bashkë me Regjistrin për rreziqe
• Futja e obligimit të rregullt vjetor për zbatimin e vetë-vlerësimeve në sistemin për menax- him dhe kontroll financiar
• Miratimi i dhe zbatimi i ndryshimeve në Ligjin për parandalimin e korrupsionit me të cilat futet sistemi i integritetit
• Zhvillimi i metodologjisë për përgatitjen e planeve për identitet nga ana e KSHPK-së dhe MF-së, me qëllim që të shërbejnë si udhëzime për të gjitha institucionet që duhet t’i për- gatisin ato
• Futja e trajnimeve për integritet si pjesë e trajnimeve gjenerike për luftë kundër korrup- sionit që zbatohen nga ana e MSHIA-së në bashkëpunime me KSHPK-në, në nivel të admi- nistratës publike
• Futja e trajnimeve për menaxhim financiar dhe kontroll në sistemin e trajnimeve gjenerike në nivel të administratës publike
• Gjatë revizionit të Programit shtetëror, KSHPK-ja të mendojë ta rrisë diapazonin e aktivite- teve dhe ngushticave potenciale në fushën e administratës publike (në programin aktualë pjesa më e madhe janë) dhe të adaptohet sistemi i reviduar për nëpunësit administrativë dhe të punësuarit në sektorin privat.
• Të miratohen udhëzime konkrete për implementimin e sistemit për integritet në nivel të administratës publike, në përputhje me ndryshimet ligjore
• Të sigurohet mbrojtje e vërtetë e denoncuesve të korrupsionit (whistleblowers) duke im- plementuar dispozita të reja ligjore
243 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e administratës publike
REZULTATET NGA ANALIZA KUALITATIVE Problemi / faktori i rrezikut 1: Vendosja jo e plotë e sistemit të decentralizuar për menaxhim me mjetet publike dhe procedurat e paharmonizuara sa duhet për menaxhim dhe kontroll financiar Arsyetimi: Sistemi i centralizuar për menaxhim me mjetet publike, ku udhëheqësi i subjektit është personi i autorizuar për marrjen përsipër të obligimeve dhe personi i autorizuar për të kryer pagеsa, mundëson keqpërdorimin e mjeteve dhe le hapësirë për korrupsion. Njëkohësisht ai pamundëson përgjegjësi të deleguar menaxheriale për të gjithë udhëhe- qësit në shpenzimin e mjeteve publike. Procedurat për marrjen përsipër të obligimeve financiare dhe procedurat për pagesë janë të padefinuara, që poashtu mundëson forma të ndryshime të keqpërdorimit të mjeteve.
Аktiviteti 1: Vendosja e sistemit plotësisht të decentralizuar për menaxhim me mjetet financiare
Institucioni: Ministria për Financa Kategoria: Mbikëqyrja dhe kontrolli
Pyetja-indikator: A parasheh rregullativa ekzistuese ligjore vendosjen e sistemit plotësisht të decentralizuar për menaxhim me mjetet financiare dhe në çfarë mase është vendosur ai? Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Njëra nga fushat kryesore të sistemit për KBFP është përgjegjësia e udhëheqësisë. Ajo është e definuar në Ligjin për KBFP, i cili në nenin 8 në mënyrë të detajuar e sqaron përgjegjësinë dhe dhënien e autorizimit. Me qëllim të përforcimit të përgjegjësisë së udhëheqësisë është miratuar dhe ka hyrë në fuqi në shtator të vitit 2011, Rregullorja për mënyrën e zbatimit të proceseve të përgjithshme financiare, e cila e rregullon sistemin e decentralizuar për menaxhim me mjetet publike. Sipas kësaj rregulloreje, siç është theksuar në Strategjinë për KBFP, udhëheqësi i subjek- tit bën shpërndarje të brendshme të buxhetit të përgjithshëm të miratuar për vitin aktual. “Ud- hëheqësit të cilëve u është ndarë buxhet, janë përgjegjës për realizimin e tij para udhëheqësit të subjektit. Ata janë persona përgjegjës për marrjen përsipër të obligimeve financiare dhe për shpenzimin e rregullt, efikas, efektiv dhe ekonomik të buxheteve të tyre.”145 Vlerësimi – de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5
145 Strategjia për zhvillimin e kontrollit të brendshëm financiar publik në vend prej vitit 2013 deri në vitin 2016, propozim. faqe 18 244 Arsyetimi:
Në rrugë të mirë është vendosja e sistemit plotësisht të decentralizuar për menaxhim me mjetet financiare. Në nivel qendror, 59% e shfrytëzuesve të drejtpërdrejtë buxhetorë sollën vendime për autorizime të përgjithshme, ndërsa në nivel lokal kjo përqindje është 40%, që mund të konsi- derohet edhe si tregues për nivelin e vendosjes së sistemit të decentralizuar.146
Nga ana tjetër, në Raportin e KE-së për përparimin e vendit për vitin 2013 thuhet se “në përgjithë- si, ka mungesë të delegimit të përgjegjësive, që e pengon ecjen drejt përgjegjësisë së mirëfilltë menaxheriale.”147 Në të njëjtën kohë, Raporti i SIGMA-s për vendin për vitin 2013, në pjesën e KBFP-së thekson se menaxhimi dhe kontrolli financiar realizohen duke kontrolluar se a janë harx- himet në përputhje me dispozitat ligjore dhe në kuadër të buxhetit të ndarë, mirëpo menaxherët akoma nuk janë në pozitë të kenë kontroll mbi rezultatet ose efikasitetin dhe efektivitetin.148
Në Strategjinë për KBFP theksohet nevoja për avancimin dhe përforcimin e sistemit për menax- him të decentralizuar me buxhetin e institucionit duke dhënë autorizime të përgjithshme për marrjen përsipër të obligimeve financiare nga e udhëheqësit, për shfrytëzimin e mjeteve publike për përmbushjen e qëllimeve të përcaktuara.149
Me këtë rast, në funksion të përforcimit të mëtutjeshëm të përgjegjësisë menaxheriale dhe vetë- dijes për konceptin e KBFP-së, Ministria për Financa, Sektori për KBFP, do ta informojë Qeverinë e vendit, duke përgatitur informacion për përparimin në përforcimin e përgjegjësisë menaxhe- riale duke vendosur sistem të decentralizuar për menaxhim me mjetet publike te shfrytëzuesit buxhetorë në pushtetin qendror, fondet dhe njësitë e vetëqeverisjes lokale.150
Institucioni: Ministria për Financa Kategoria: Mbikëqyrja dhe kontrolli
Pyetja-indikator: A janë paraparë dhe a janë përgatitur vendime për shpërndarjen e brendshme të buxhetit të përgjithshëm të miratuar? Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Ligji për KBFP, sipas nenit 8 - Përgjegjësia dhe dhënia e autorizimit, si një nga elementet e tij kyçe e parasheh përgjegjësinë e udhëheqësisë dhe delegimin e kompetencave.
146 Intervistë me përfaqësuesin e Ministrisë për Financa, realizuar në maj të vitit 2014 147 Raporti i KE-së për përparimin e vendit për vitin 2013, Kapitulli 32: Kontrolli financiar 148 SIGMA Assessment on the host country, 2013, Public Internal Financial Control, faqe 28 149 Strategjia për zhvillimin e kontrollit të brendshëm financiar publik në vend prej vitit 2013 deri në vitin 2016, propozim, faqe 12 150 Strategjia për zhvillimin e kontrollit të brendshëm financiar publik në vend prej vitit 2013 deri në vitin 2016, propozim, faqe 18-19 245 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e administratës publike
Vlerësimi – de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Kjo informatë ndryshon për çdo vit, mirëpo në vitin 2014 duke filluar nga 01.01.2014 e deri tani, 65 shfrytëzues buxhetorë ose 85,5% kanë sjellë vendime për shpërndarje të brendshme të buxhetit të përgjithshëm të miratuar, ndërsa 59% kanë sjellë vendime për autorizime të për- gjithshme. Në nivel lokal, 75% e shfrytëzuesve të drejtpërdrejtë buxhetorë kanë sjellë vendime për shpërndarje të brendshme të buxhetit të përgjitshëm të miratuar, ndërsa 40% kanë sjellë vendime për autorizime të përgjithshme.
Në Strategjinë për KBFP është theksuar dobësia se në sistemin aktual ka shkallë të pamjaf- tueshme të kuptimit të konceptit për sistem të decentralizuar për menaxhim me mjetet publike nga ana e udhëheqësve të subjekteve dhe në të janë paraparë aktivitete për përmirësimin e sistemit dhe tejkalimin e kësaj dobësie në të ardhmen.
Institucioni: Ministria për Financa, institucionet shtetërore, njësitë e vetëqeve- risjes lokale, Kategoria: Llogaridhënia
Pyetja-indikator: Në praktikë, në çfarë mase zbatohen revizionet e brendshme për punën finan- ciare?
Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Funksioni i revizionit të brendshëm është vendosur pothuajse në të gjitha ministritë, fondet dhe shfrytëzuesit më të mëdhenj buxhetorë të linjës së parë, si dhe te njësitë e vetëqeverisjes lokale. Revizioni i brendshëm zbatohet nëpërmjet njësive për revizion të brendshëm (departamenteve/ sektorëve), të cilat për punën e tyre kanë përgjegjësi të drejtpërdrejtë para udhëheqësit të subjektit.
Subjektet të cilat sipas Ligjit pë KBFP, në 3 vitet e fundit kanë buxhet mesatar më të madh se 50 milionë denarë kanë obligim të krijojnë njësi për revizion të brendshëm. Subjektet më të vogla, gjegjësisht subjektet te të cilat buxheti mesatar në tre vitet e fundit është më i vogël se 50 milionë denarë, kanë mundësi ta krijojnë funksionin e revizionit të brendshëm duke angazhuar revizor të brendshëm/dhe nga ndonjë njësi për revizion të brendshëm nga ndonjë subjekt tjetër i sektorit publik, në bazë të marrëveshjes së nënshkruar ndërmjet udhëheqësve të dy subjekteve të sektorit publik.
246 Vlerësimi – de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Në praktikë, revizionet e brendshme mbi punën financiare realizohen në përputhje me planet strategjike dhe vjetore për revizion të brendshëm dhe në përputhje me planet e miratuara revi- zore të çdo institucioni veç e veç151, siç është përcaktuar dhe në përputhje me dispozitat ligjore.
Njësia qendrore harmonizuese në Ministrinë për Financa i përfundoi aktivitetet e nevojshme për publikimin e standardeve të përditësuara ndërkombëtare për kryerjen profesionale të revi- zionit të brendshëm e më pas do të organizohen edhe trajnime adekuate dhe takime pune për implementimin e tyre nga NJRB-të, thuhet në Kontributin për Raportin e KE-së për vendin për vitin 2013.
Institucioni: Ministria për Financa, institucionet shtetërore, njësitë e vetëqeve- risjes lokale Kategoria: Resurset dhe kapaciteti
Pyetja-indikator: A bëhet trajnimi i kuadrit kompetent për zbatimin e sistemit të decentrali- zuar për menaxhime me mjetet financiare? Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Sipas Ligjit për KBFP, edhe atë sipas nenit 48 – Njësia qendrore për harmonizim – NJQH është kompetente për ”koordinimin e trajnimeve për udhëheqësit dhe të punësuarit e kyçur në me- naxhimin dhe kontrollin financiar dhe revizionin e brendshëm”152. Strategjia për KBFP thekson se për periudhën e cila është përfshirë në Strategji, prej vitit 2013 deri në vitin 2016, NJQH-ja kryesi- sht do të fokusohet edhe në organizimin e trajnimeve për subjektet, me qëllim të implementimit sa më të mirë të sistemit të KBFP-së në praktikë.153 Në Strategji thuhet se NJQH-ja duhet të marrë pjesë në përgatitjen e Strategjisë për trajnimin e nëpunësve shtetërorë në nivelin më të lartë udhëheqës, me afat deri më 31.12.2013154, por nuk ka të dhëna për atë se a është realizuar ky aktivitet apo jo.
151 Ligji për Kontrollin e brendshëm financiar publik, (“Gazeta zyrtare” nr. 90/09, 12/11, 188/13), neni 24 152 Ligji për Kontrollin e brendshëm financiar publik, (“Gazeta zyrtare” nr. 90/09, 12/11, 188/13), neni 48 153 Strategjia për zhvillimin e kontrollit të brendshëm financiar publik në vend prej vitit 2013 deri në vitin 2016, propozim, faqe 23 154 Strategjia për zhvillimin e kontrollit të brendshëm financiar publik në vend prej vitit 2013 deri në vitin 2016, propozim, faqe 51 247 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e administratës publike
Vlerësimi – de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Në Strategjinë për KBFP është theksuar se të punësuarit në NJRB nuk kanë shkathtësi të mjaf- tueshme praktike për përgatitjen e procedurave me shkrim për proceset e përgjithshme finan- ciare (përgatitja e vendimit për shpërndarjen e buxhetit të përgjithshëm të miratuar, marrja përsipër e obligimeve financiare dhe pagesa)
Аktiviteti 1.2: Përgatitja e procedurave për marrjen përsipër të obligimeve financiare dhe proce- durat për kryerjen e pagesave
Institucioni: Ministria për Financa Kategoria: Mbikëqyrja dhe kontrolli
Pyetja-indikator: Në çfarë mase kompetencat e deleguara për marrjen përsipër të obligimeve financiare dhe kryerjen e pagesave çojnë drejt përforcimit të sistemit të KBFP? Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Në këtë moment, sipas rregullativës ka dy aspekte të sistemit të decentralizuar për menaxhim me mjetete financiare – njëra janë mënyrat për delegimin e buxheteve dhe tjetra janë mënyrat për delegimin e kompetencës për marrjen e vendimeve nga ana e menaxherëve.
Mënyra për delegimin e buxheteve është definuar me Rregulloren për mënyrën e realizimit të proceseve të përgjithshme financiare, e cila është miratuar dhe zbatohet prej vitit 2011. Në për- puthje me këtë Rregullore, “procesi për shpërndarjen e brendshme të buxhetit të përgjithshëm të miratuar përfshin: pjesën e pashpërndarë të buxhetit, buxhetin e dedikuar për shpenzimet e përbashkëta të subjektit (rrogat, rryma elektrike, ngrohja, uji, mirëmbajtja aktuale dhe inves- tuese, mallrat dhe shërbimet etj.) dhe buxheti i dedikuar për realizimin e politikave dhe pro- jekteve.”155 Në lidhje me delegimin e vendimmarrjes, në nenin 8 të Ligjit për KBFP përmendet autorizimi dhe mënyra e delegimit të tij. Megjithatë, ligji e kufizon udhëheqësin e njësisë se ai/ ajo nuk mund të sjellë vendime “me ndikim të theksuar politik ose financiar, pa miratimin pa- raprak nga ana e udhëheqësit të subjektit.”156
Në vendimin për shpërndarjen e brendshme – përcaktohet buxheti për çdo sektor/njësi.
155 Rregullorja për mënyrën e zbatimit të proceseve të përgjithshme financiare, neni 3 156 Ligji për Kontrollin e brendshëm financiar publik, neni 8, paragrafi 4 248 Vlerësimi – de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Në praktikë mund të vlerësohet se sistemi i decentralizuar për menaxhim me mjetet financiare akoma nuk është implementuar në tërësi. Në qoftë se zbatohet procedura ashtu siç është para- parë me ligj, atëherë sistemi do të përforcohet edhe në realitet.157 Nga ana tjetër, duhet theksuar se sipas kornizës së paraparë me Ligjin për KBFP-në, te sistemi i decentralizuar i menaxhimit, për- gjegjësia megjithatë bie mbi udhëheqësin e subjektit edhe përkundër dhënies së autorizimeve për udhëheqësit e njësive, gjë që ndikon në mënyrë demotivuese te udhëheqësi i subjektit për t’i deleguar autorizimet e tij.
Institucioni: Ministria për Financa, institucionet shtetërore, njësitë e vetëqeve- risjes lokale Kategoria: Mbikëqyrja dhe kontrolli
Pyetja-indikator: A janë të definuara mirë dhe plotësisht të harmonizuara procedurat për rre- gullim dhe kontroll financiar? Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Doracaku për menaxhim dhe kontroll financiar parasheh se subjekti duhet të ketë procedura të parapara për çdo aktivitet dhe/ose ngjarje të rëndësishme dhe ato duhet të jenë në dispozicion për të gjithë të punësuarit.158
Procedura i përshkruan hapat për atë se ç’duhet bërë, si duhet bërë, kush e bën dhe si e bën, por në praktikë ka situata të ndryshme të zbatimit të saj. Shumë pak institucione kanë procedura të parapara në përputhje me rekomandimet e Ministrisë për Financa, për shkak se kjo është paksa e vështirë për t’u realizuar. Më me rëndësi është që në mënyrë qartë të parashihen hapat, që të mund të zbatohen procedurat. Vlerësimi – de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5
157 Intervistë me përfaqësuesin e Entit Shtetëror për Revizion, realizuar në prill të vitit 2014. 158 Doracak për Menaxhimin dhe kontrollin financiar, Ministria për Financa, Shkup, dhjetor 2010, faqe23 249 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e administratës publike
Arsyetimi:
Poashtu, shfrytëzuesit buxhetorë nga pushteti qendror, fondet dhe komunat, do të miratojnë procedura me shkrim për proceset e përgjithshme financiare (përgatitja e vendimit për shpërn- darjen e brendshme të buxhetit të përgjithshëm të miratuar, marrja përsipër e obligimeve fi- nanciare dhe kryerja e pagesave). Njësia qendrore për harmonizim, si institucion kompetent për zhvillimin e sistemit për KBFP, do t’i promovojë institucionet që janë shembull i mirë për zbatimin e këtij sistemi duke organizuar takime pune dhe punëtori sipas parimit “praktikat më të mira”, për të cilën gjë do të përgatisë plan aksional në kuadër të të cilit do të përfshihen institucionet e nivelit qendror dhe lokal, si dhe shembuj të “liderëve” në këtë fushë, të cilët në këto punëtori do t’i prezantojnë praktikat e tyre dhe përfitimet nga zbatimi i këtij sistemi, me qëllim të ngritjes së vetëdijes së udhëheqësisë për nevojën për ta zbatuar këtë sistem. Mirëpo, edhe përkundër të gjitha reformave dhe përpjekjeve, megjithatë procedurat asnjëherë nuk mund të jenë plotësisht të harmonizuara.159
Problemi /faktori i rrezikut 2: Mungesa a garancive për zbatim të rreptë të procedurave për punë Arsyetimi: Respektimi dhe zbatimi i rreptë i procedurave për punë në mënyrë të drejtpërdrejtë varet nga ndihma profesionale që do t’u ofrohet funksionarëve dhe të punësuarve në administratën publike. Në atë proces, kyç është roli i revizionit të brendshëm në institu- cionet e administratës publike, i cili duhet të përforcohet. Me këtë rast, duhet të elimi- nohet rezistenca ndaj revizionit të brendshëm dhe të vendoset një revizor i brendshëm i licencuar.
Aktiviteti 1. Themelimi dhe ekipimi i njësive për revizion të brendshëm (NJRB) te të gjithë shfrytë- zuesit buxhetorë nga pushteti ligjdhënës, ekzekutiv dhe gjyqësor dhe fondet
Institucioni: Ministria për Financa, institucionet shtetërore, njësitë e vetëqeve- risjes lokale, Kategoria: Mbikëqyrja dhe kontrolli
Pyetja-indikator: A i jep rezultatet e dëshiruara rregullativa ekzistuese që ka të bëjë me kriteret për krijimin dhe ekipimin e NJRB-ve te të gjithë shfrytëzuesit buxhetorë? Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Me dispozitat e nenit 30 të Ligjit për kontroll të brendshëm financiar publik është rregulluar se cilat subjekte nga sektori publik kanë obligim të detyrueshëm për të themeluar njësi për revizion të brendshëm. Me dispozitat e nenit të lartëpërmendur janë përcaktuar edhe kriteret kryesore për nevojën për të themeluar njësi për revizion të brendshëm te subjektet e sektorit publik, duke e përfshirë edhe mundësinë që Qeveria e vendit, me propozim të ministrit për financa, të mund të caktojë obligim për
159 Intervistë me përfaqësuesin e Ministrisë për Financa të vendit, realizuar në maj të vitit 2014. 250 themelim të njësisë për revizion të brendshëm edhe te subjektet e tjera të sektorit publik.
Në fakt, të gjitha subjektet e sektorit publik, buxheti mesatar vjetor/plani financiar i të cilave në tre vitet e fundit e tejkalon vlerën prej 50 milionë denarësh janë të detyruara që të themelojnë njësi për revizion të brendshëm. Ndërsa subjektet e sektorit publik buxheti mesatar vejtor/plani financiar i të cilave në tre vitet e fundit nuk e tejkalon vlerën prej 50 milionë denarësh, revizioni i brendshëm mund të organizohet me: Nënshkrimin e kontratës me ndonjë subjekt tjetër të sektorit publik; Nënshkrimin e kontratës për angazhim të revizorëve nga regjistri i revizorëve të sektorit publik.... regjistër ky të cilin e mban Njësia qendrore për harmonizim pranë Ministrisë për Financa. Vlerësimi – de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Udhëheqësia në disa institcuione ndonjëherë revizionin e kupton si dhënie të sigurisë dhe nuk i pranon sa duhet përfitimet të cilat mund t’i ofrojnë revizorët duke dhënë këshilla. Për shkak të kësaj, një pjesë e funksionit të revizionit nuk është shfrytëzuar në tërësi. Poashtu, ka institu- cione, veçanërisht në nivel lokal, që kanë ekipim më të dobët të vendeve të sistematizuara në njësitë për revizion të brendshëm, me çka nuk sigurohet punë ekipore dhe kualitet adekuat gjatë kryerjes së revizioneve.160
Institucioni: Ministria për Financa, institucionet shtetërore, njësitë e vetëqeve- risjes lokale Kategoria: Mbikëqyrja dhe kontrolli
Pyetja-indikator: Sa është numri i NJRB-ve të themeluara në nivel të administratës publike dhe a përkon ai me kriteret e përcaktuara në LKBFP? Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Subjektet të cilat sipas LKBFP-së në tre vitet e fundit kanë buxhet mesatar më të lartë se 50 milionë denarë kanë obligim që të themelojnë njësi për revizion të brendshëm. Subjektet më të vogla, gjegjësisht subjektet te të cilat buxheti mesatar në tre vitet e fundit ka qenë më i vogël se 50 milionë denarë, kanë mundësi që ta rregullojnë funksionin e revizionit të brendshëm duke angazhuar revizor/ë të brendshëm nga njësia për revizion të brendshëm e ndonë subjekti tjetër, në bazë të kontratës së nënshkruar ndërmjet udhëheqësve të dy subjekteve të sektorit publik.
160 Strategjia për zhvillimin e kontrollit të brendshëm financiar publik në vend prej vitit 2013 deri në vitin 2016, propozim, faqe 20. 251 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e administratës publike
Vlerësimi – de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Gjendja e revizionit të brendshëm në nivel qendror
dhjetor 2013 shtator 2013
shkurt 2014 janar 2014 gusht 2013 janar 2013
maj 2013 2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012 Njësi të themeluara 24 35 46 58 64 71 73 74 74 75 75 76 76 76 për revizion të brendshëm Revizorë të 52 68 81 90 111 120 133 135 136 135 137 137 136 135 brendshëm Udhëheqës të njësive për / / 27 34 34 35 44 45 46 47 47 47 47 47 revizion të brendshëm Raporte të revizionit të 142 204 222 252 245 241 242 brendshëm Rekomandime 1472 1502 1262 1672 1688 1534 2011 Përqindja e rekomandimeve 39 44 47 54 56 53 56 të implementuara
Gjendja e revizionit të brendshëm në nivel lokal dhjetor 2013 shtator 2013
shkurt 2014 gusht 2013 janar 2013
janar 2014 maj 2013 2008
2009
2010
2011
2012 2006
2007
Njësi të themeluara për 0 17 32 40 49 59 64 64 63 64 64 65 65 66 revizion të brendshëm Revizorë të brendshëm 15 27 33 35 44 52 60 59 61 62 62 64 64 64 Udhëheqës të njësive për revizion të / / 15 18 19 18 22 21 21 21 21 21 21 22 brendshëm Raporte të revizionit të 88 107 134 132 172 176 147 brendshëm Rekomandime 455 626 707 815 1033 1355 905 Përqindja e rekomandimeve të 60 68 69 58 72 49 61 implementuara
252 Në përputhje me kriteret e përcaktuara në ligj për krijimin e njësive për revizion të brendshëm (NJRB), deri në fund të muajit prill të vitit 2013, 96% e shfrytëzuesve të drejtpërdrejtë buxhe- torë në nivel qendror kanë themeluar njësi të veta për revizion të brendshëm, ndërsa në 61% të NJRB-ve të themeluara ka të emëruar udhëheqës. Në nivel lokal, 79% e komunave kanë the- meluar njësi të veta për revizion të brendshëm, ndërsa vetëm një e treta prej tyre kanë emëruar udhëheqës. Poashtu, në praktikë, 5 njësi të vetëqeverisjes lokale dhe 7 subjekte në nivel qendror, funksionin e revizionit të brendshëm e kryejnë në bazë të kontratës së nënshkruar me ndonjë NJVL, gjegjësisht ndonjë institucion tjetër. Mundësi për krijimin e administratës së përbashkët jep edhe Ligji për vetëqeverisje lokale.161 Me këtë rast, mund të përfundohet se është bërë për- parim i konsiderueshëm sa i përket themelimit të NJRB-ve në nivel qendror dhe atë lokal, në përputhje me kriteret e përcaktuara me Ligjin për KBFP.
Institucioni: Ministria për Financa, institucionet shtetërore, njësitë e vetëqeve- risjes lokale, Kategoria: Resurset dhe kapaciteti
Pyetja-indikator: A janë NJRB-të të organizuara dhe të ekipuara në mënyrë përkatëse, në për- puthje me obligimet ligjore të parapara në LKBFP? Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Sipas nenit 29, paragrafi 2, të Ligjit për KBFP – Njësia për revizion të brendshëm themelohet si njësi me së paku dy revizorë të brendshëm, duke e përfshirë edhe udhëheqësin e njësisë për revizion të brendshëm, gjegjësisht si sektor me së paku pesë revizorë të brendshëm, duke e përfshirë edhe udhëheqësinë e sektorin për revizion të brendshëm.
Në nenin 31 të Ligjit për KBFP, udhëheqësi i subjektit të sektorit publik themelon njësi për revi- zion të brendshëm në përputhje me këto kritere:
- me së paku një revizor të brendshëm dhe një udhëheqës të njësisë për revizion të brendshëm, në qoftë se buxheti/plani financiar i subjektit të sektorit publik në tre vitet e fundit ka qenë së paku 50 milionë denarë, duke i përfshirë edhe fondet dhe programet e financuara nga BE-ja,
- me së paku tre revizorë të brendshëm dhe një udhëheqës të njësisë për revizion të brendshëm, në qoftë se buxheti/plani financiar i subjektit të sektorit publik në tre vitet e fundit ka qenë së paku 500 milionë denarë, duke i përfshirë edhe fondet dhe programet e financuara nga BE-ja,
- me së paku katër revizorë të brendshëm dhe një udhëheqës të njësisë për revizion të brendshëm, në qoftë se buxheti/plani financiar i subjektit të sektorit publik në tre vitet e fundit ka qenë së paku 2 miliardë denarë, duke i përfshirë edhe fondet dhe programet e financuara nga BE-ja dhe
- me së paku një revizor të brendshëm në çdo pesë entitete shfrytëzues buxhetorë.
161 Strategjia për zhvillimin e kontrollit të brendshëm financiar publik në vend prej vitit 2013 deri në vitin 2016, propozim, faqe 20 253 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e administratës publike
Vlerësimi – de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Në nivel qendror, 96% e shfrytëzuesve të drejtpërdrejtë buxhetorë kanë themeluar njësi të veta për revizion të brendshëm (NJRB). Në këto NJRB, mesatarisht ka nga 2 të punësuar (udhëheqës dhe/ose revizor). 61% e NJRB-ve të themeluara kanë udhëheqës. Në nivel lokal, 79% e komunave kanë themeluar njësi të veta për revizion të brendshëm (NJRB). Në këto NJRB, mesatarisht ka nga 1 të punësuar (udhëheqës dhe/ose revizor). 30% e NJRB-ve të themeluara kanë udhëheqës.162
Aktiviteti 2. Ndryshimi i Ligjit për kontroll të brendshëm financiar publik në drejtim të futjes së licencës për revizorë të brendshëm
Institucioni: Ministria për Financa, institucionet shtetërore, njësitë e vetëqeve- risjes lokale Kategoria: Mbikëqyrja dhe kontrolli
Pyetja-indikator: Me zgjidhjen aktuale ligjore në LKBFP, a është paraparë procedurë për licen- cimin e revizorëve të brendshëm, e cila është e zbatueshme? Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Nevoja për trajnimin dhe certifikimin e revizorëve të brendshëm në sektorin publik në vend është rregulluar me dispozitat e nenit 36 të Ligjit për kontroll të brendshëm financiar publik dhe me Rregulloren për programin dhe mënyrën e dhënies së provimit për revizor të brendshëm të autorizuar në sektorin publik (“Gazeta zyrtare” numër 136/10). Në fakt, me dispozitat e ligjit të përmendur është rregulluar se revizorët e brendshëm të autorizuar në sektorin publik mund të jenë persona të emëruar, të cilët përveç kushteve të tjera, patjetër duhet “të kenë ndjekur trajnim dhe ta kenë dhënë provimin për revizor të brendshëm të autorizuar në sektorin publik, sipas Porgramit për dhënien e provimit për revizor të brendshëm të autorizuar ose të posedojnë certifikatë për revizor që është e njohur ndërkombëtarisht”.163
Në vitin 2013 u miratua Ligji për ndryshimin dhe plotësimin e Ligjit për kontroll të brendshëm financiar publik. Me ndryshimet e miratuara bëhet rregullimi i kushteve dhe mënyra e zbatimit të trajnimit dhe e dhënies së provimit për revizor të brendshëm të autorizuar në sektorin publik, neni 35 dhe 36 i LKBFP. Nenet e ndryshuara në mënyrë të detajuar i përshkruajnë kushtet dhe mënyrën e zbatimit të trajnimit dhe të provimit për revizor të brendshëm të autorizuar në sek- torin publik. 162 Strategjia për zhvillimin e kontrollit të brendshëm financiar publik në vend prej vitit 2013 deri në vitin 2016, propozim, faqe 20 163 Ligji për Kontrollin e brendshëm financiar publik dhe Rregullorja për programin dhe mënyrën e dhënies së provimit për revizor të brendshëm të autorizuar në sektorin publik (“Gazeta zyrtare“ numër 136/10) 254 Vlerësimi – de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Në praktikë, edhe përkundër asaj se sipas dispozitave ekzistuese në LKBFP u miratua akti nën- ligjor me të cilin u rregullua mënyra e dhënies së provimit dhe marrja e vërtetimit për provim të dhënë për revizor të brendshëm të autorizuar në sektorin publik, deri tani, e poashtu edhe para miratimit të ndryshimeve të fundit të ligjit në vitin 2013, nuk është organizuar dhënia e këtij provimi.
Procedura e re që është paraparë, me të cilën lokalizohet certifikimi, do të zbatohet një vit pas hyrjes në fuqi të ndryshimeve të LKBFP (08.01.2015)
Edhe pse procedura e re është definuar në mënyrë të detajuar, Raporti i përgatitur nga ana e Grupit për lokalizimin e trajnimeve për certifikimin e kontabilistëve dhe revizorëve të brendshëm në sektorin publik, që është krijuar me vendimin e ministrit për financa, në punëtorinë SWOT të mbajtur më 1 mars 2014, konstaton disa dobësi dhe kërcënime për sistemin e ri të definuar për trajnim dhe certifikim.164
Institucioni: Ministria për Financa, institucionet shtetërore, njësitë e vetëqeve- risjes lokale Kategoria: Mbikëqyrja dhe kontrolli
Pyetja-indikator: A janë modalitetet për licencim ndërkombëtar të revizorëve të brendshëm, adekuate me nevojat e revizorëve të brendshëm në sektorin publik? Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Revizionin e brendshëm te subjektet e sektorit publik e kryejnë revizorët e brendshëm, në përputhje me standardet e pranuara profesionale, të cilat janë të bazuara në standardet ndër- kombëtare për kryerjen profesionale të revizionit të brendshëm165.
Standardi 1210 nga Standardet ndërkombëtare për kryerjen profesionale të revizionit të brendshëm e rregullon nevojën që revizorët e brendshëm të sektorit publik të kenë njohuri, sh- kathtësi dhe kualifikime të tjera që janë të nevojshme për kryerjen e detyrave të tyre.
Sipas nenit 36-а, paragrafi 6 i LKBFP, gjegjësisht me ndryshimet e LKBFP të vitit 2013, kandidatët të cilët me sukses e kanë kaluar trajnimin dhe e kanë dhënë një pjesë të moduleve përkatëse në kuadër të provimit për certifikatën CIPFA (e cila është e pranuar ndërkombëtarisht) për revizor 164 Raport i punëtorisë SWOT për lokalizimin e trajnimeve për certifikimin e kontabilistëve dhe të revizorëve të brendshëm në sektorin publik në vend, mbajtur më 5 mars 2014 165 Standardet ndërkombëtare për kryerjen profesionale të revizionit të brendshëm, “Gazeta zyrtare” nr. 136/10
255 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e administratës publike
të brendshëm të autorizuar në sektorin publik, u pranohen modulet që i kanë dhënë, dhe në kuadër të këtij provimi hyjnë vetëm në modulet që nuk i kanë dhënë dhe pasi t’i japin ato, u jepet certifikatë sipas nenit 36-n të ligjit.
Nenet166 të cilat detajisht e përshkruajnë procedurën e trajnimit dhe të dhënies së provimit për revizor të brendshëm të autorizuar, do të fillojnë të zbatohen një vit pas hyrjes në fuqi të këtij ligji (08.01.2015) Vlerësimi – de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Në mungesë të një sistemi të lokalizuar për certifikim, në vitin 2012, Ministria për Financa, në bashkëpunim me CEF nga Sllovenia dhe CIPFA nga Britania e Madhe, filluan me realizimin e projektit “Trajnimi i revizorëve të brendshëm në sektorin publik”.167 Me këtë projekt, për herë të parë në vend u bë certifikimi ndërkombëtar i revizorëve të brendshëm në sektorin publik.
Projekti përfshin 65 revizorë të brendshëm nga sektori publik (50 revizorë nga niveli qendror dhe 15 revizorë nga niveli lokal), të cilët i kanë ndjekur trajnimet të ndarë në dy grupe dhe të cilët e kanë përfunduar procedurën e certifikimit.
Strategjia për KBFP parasheh aktivitete me të cilat në periudhën e ardhshme (2014/2015) duhet të vazhdohet zbatimi i aktiviteteve për realizimin e ciklit të ri të trajnimeve për marrjen e certifi- katës ndërkombëtare, si dhe të vazhdohet me trajnimet CIPFA në sektorin publik.168
Institucioni: Ministria për Financa Kategoria: Resurset dhe kapaciteti
Pyetja-indikator: A parasheh sistemi për KBFP lokalizim të trajnimeve për certifikim të revi- zorëve të brendshëm në sektorin publik në vend? Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetimi:
Në vitin 2013 u miratua Ligji për ndryshimin dhe plotësimin e Ligjit për kontroll të brendshëm financiar publik. Me ndryshimet e miratuara bëhet rregullimi i kushteve dhe mënyra e realizi- mit lokal të trajnimeve dhe të dhënies së provimit për revizor të brendshëm të autorizuar në
166 Nenet 36-а, 36-b, 36-v, 36-g, 36-d, 36-gj, 36-е, 36-zh, 36-z, 36-x, 36-i, 36-ј, 36-k, 36-l, 36-lj, 36-m, 36-n, 36-nj, 36-o dhe 36-p 167 Ministria për Financa, Kontrolli i brendshëm financiar publik < http://finance.gov.mk/node/92> 168 Strategjia për zhvillimin e kontrollit të brendshëm financiar publik në vend prej vitit 2013 deri në vitin 2016, propozim, faqe 44 256 sektorin publik, neni 35 dhe 36 i LKBFP-së. Nenet e ndryshuara detajisht i përshkruajnë kushtet dhe mënyrën e realizimit të trajnimit dhe të provimit për revizor të brendshëm të autorizuar në sektorin publik. Vlerësimi – de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Në praktikë, më parë nuk kishte sistem të lokalizuar të trajnimeve për revizorët e brendshëm të licencuar, por ato zbatoheshin nëpërmjet projekteve siç ishte projekti Twinning “Trajnimi i revizorëve të brendshëm në sektorin publik”, që u realizua në vitin 2012 ndërmjet Ministrisë për Financa, në bashkëpunim me CEF nga Sllovenia dhe CIPFA nga Britania e Madhe.
Zëvendëskryetari i Qeverisë dhe ministër për financa, z. Zoran Stavreski, më 13.09.2013 solli Vendim për formimin e grupit të punës për kryerjen e punëve për lokalizimin e trajnimeve për certifikimin e kontabilistëve dhe të revizorëve të brendshëm në sektorin publik.169 Anëtarët e gruptit të punës kanë për obligim/detyrë: të bëjnë SWOT analizë për lokalizimin e trajnimeve për certifikimin e kontabilistëve dhe të revizorëve të brendshëm në sektorin publik; të përgatisin plan strategjik për të dhe të përgatisin një pasqyrë të rregullativës dhe të japin propozime për ndryshimin eventual të saj, me qëllim të lokalizimit të trajnimeve.
Në lidhje me mënyrën e lokalizimit të programeve për trajnim dhe certifikim – fushat për vendosje, u miratuan disa përfundime, në mesin e të cilave edhe ajo se Ministria për Financa në periudhën e ardhshme duhet të sjellë vendim për170:
ͳͳ Institucionin-bartës të trajnimeve;
ͳͳ njohjen e provimeve në kuadër të dy programeve për trajnim të revizorëve të brendshëm dhe kontabilistëve në sektorin publik dhe dhënien e provimeve diferenciale;
ͳͳ kufizimin e obligimit për posedimin e detyrueshëm të certifikatës në aspekt të numrit të viteve deri në pensionim të revizorit, gjegjësisht kontabilistit të brendshëm;
ͳͳ titujt e revizorëve, gjegjësisht kontabilistëve të brendshëm, në përputhje me certifikatat e marra;
ͳͳ zgjedhje ndërmjet tre modeleve për zbatimin e programit për trajnim dhe certifikim:
ᴏᴏ modeli nacional, i cili nënkupton organizimin dhe realizimin e pavarur të gjithë procesit të trajnimit dhe të certifikimit;
ᴏᴏ anëtarësimi në CIPFA, që nënkupton pagesën e anëtarësisë vjetore, përditësimin vjetor të materialeve për mësim, sigurim të trajnuesve ose
ᴏᴏ bashkëpunimi me CEF-in (i cili është i lidhur me CIPFA-n) – modeli i kombinuar.
169 Vendimi për formimin e grupit të punës për kryerjen e punëve për lokalizimin e trajnimeve për sertfikimin e kontabilistëve dhe të revizorëve të brendshëm në sektorin publik, miratuar më 13.09.2013 170 Vendimi për formimin e grupit të punës për kryerjen e punëve për lokalizimin e trajnimeve për certifikimin e kontabilistëve dhe revizorëve të brendshëm në sektorin publik në vend i miratuar më 13.09.2013 257 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e administratës publike
Institucioni: Ministria për Financa Kategoria: Resurset dhe kapaciteti
Pyetja-indikator: A mendoni se janë adekuate mënyra dhe kushtet e parapara për certifikimin e revizorëve të brendshëm? Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
•• Në përputhje me dispozitat e Ligjit për KBFP të vitit 2009, u miratua Rregullorja për pro- gramin dhe mënyrën e dhënies së provimit për revizor të brendshëm të autorizuar në sektorin publik. Pastaj, nenet 35 dhe 36 nga ndryshimet e LKBFP-së, të miratuara në vitin 2013, në mënyrë të detajuar i përcaktojnë procedurat për emërimin e udhëheqësve të njësive për revizion të brendshëm, revizorëve të brendshëm të autorizuar, revizorëve të brendshëm dhe revizorëve të brendshëm që janë në trajnim. Për udhëheqës të njësisë për revizion të brendshëm mund të emërohet: revizori i brendshëm i autorizuar që i plotëson kushtet e nenit 36, paragrafi (2) alinetë 1, 2 dhe 4 të këtij ligji dhe171* ka së paku tre vjet përvojë pune në fushën e revizionit të brendshëm ose të jashtëm.
Neni 36, paragrafi 2 thekson se për revizorë të brendshëm të autorizuar mund të emërohen personat të cilët përveç kushteve të përgjitshme të përcaktuara me ligj, i plotësojnë edhe këto kushte të veçanta: - të kenë të kryer arsim të lartë, ta kenë ndjekur trajnimin dhe ta kenë dhënë provimin për revizor të brendshëm të autorizuar në sektorin publik sipas Programit për dhënien e provimit për revizor të brendshëm të autorizuar ose të posedojnë certifikatë për revizor që është e njohur ndërkombëtarisht; të kenë së paku dy vjet përvojë punë në revizionin e brendshëm ose të jashtëm dhe me vendim gjyqësor të mos i jetë shqiptuar masa e ndalesës për kryerjen e veprimtarisë ose profesionit përderisa zgjat ndalesa; Vlerësimi – de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Në praktikë, edhe pse më parë dhe me miratimin e ndryshimeve në LKBFP në vitin 2013 (zbatimi i të cilave do të fillojë në vitin 2015) u miratua akti nënligjor me të cilin rregullohej mënyra e dhënies provimit dhe e marrjes së vërtetimit për provimin e dhënë për revizor të brendshëm të autorizuar në sektorin publik, deri më tani nuk është organizuar dhënia e këtij provimi, me çka kjo dispozitë e ligjit nuk është e zbatueshme. Me këtë rast, mund të konsatohet se moszbatimi i këtyre dispozitave në praktikë ka ndikim në profesionalizmin e revizorëve të brendshëm në sek- torin publik në vend.
171 * Do të zbatohet prej 1 janarit të vitit 2017
258 Institucioni: Ministria për Financa Kategoria:
Pyetja-indikator: Sa është numri dhe çfarë lloj trajnimesh për revizorë të brendshëm janë rea- lizuar? Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Neni 36-b paragrafi 1, Qeveria me propozim të Ministrisë për Financa për çdo vit fiskal miraton program për realizimin e trajnimit dhe provimit për revizorë të brendshëm të autorizuar në sek- torin publik, ku definohen elementet kryesore të programit, e në mes tjerash veçanërisht numri i kandidatëve, financimi nga buxheti i vendit dhe financimi kandidatëve pjesëmarrës.
Mënyra e realizimit të trajnimit zhvillohet duke angazhuar revizorë të brendshëm të autorizuar në sektorin publik – edukatorë dhe Komisioni për verifikim, ndërsa provimi realizohet nga ana e Ministrisë për Financa në mënyrë transparente (inçizohet drejtpërdrejt dhe emitohet në ueb- faqen e Ministrisë për Financa, neni 36-z, paragrafi 3.)
Neni 36-g parasheh se trajnimi dhe provimi realizohen sipas programit për përmbajtjen e mo- duleve dhe afateve në të cilat realizohen trajnimet dhe provimet, ndërsa neni 36-d i përcakton modulet dhe mënyrën e dhënies së tyre. Në nenin 36-а, paragrafi 6 theksohet se kandidatëve të cilët i kanë dhënë modulet për certifkatën e njohur ndërkombëtarisht për revizorë CIPFA, ato u pranohen si të dhëna. Vlerësimi – de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Në periudhën e kaluar, që nga futja e sistemit për kontroll të brendshëm financiar publik, janë realizuar një numër i madh trajnimesh për përforcimin e funksionit të revizorit të brendshëm. Këtu, me rëndësi të veçantë është trajnimi i realizuar në bashkëpunim me CEF-in nga Sllovenia, projekt ky në kuadër të të cilit janë certifikuar 65 revizorë të brendshëm.
Në Strategjinë për KBFP thuhet se në periudhën 2008-2011, 25 nëpunës shtetërorë e morën certifikatën ndërkombëtare, ndërsa 23 prej tyre e përfunduan edhe pjesën e dytë të trajnimit dhe morën diplomë ndërkombëtare të lëshuar nga CIPFA. Vitin e parë, në kuadër të programit dyvjeçar ndërkombëtar për certifikimin e kontabilistëve në sektorin publik për periudhën prej marsit të vitit 2012 deri në muajin mars të vitit 2013, atë e përfunduan 24 nëpunës shtetërorë dhe morën certifikatë ndërkombëtare të lëshuar nga CIPFA. Nga gjithsej 49 nëpunës shtetërorë që morën certifikat, vetëm një numër i vogël janë në vendin e punës kontabilist përgjegjës.
Në Strategji është detektuar nevoja për organizimin e trajnimeve (të vazhdueshme) për revi- zorët, llojet e specializuara të revizionit, organizimin e provimeve për revizor të brendshëm të autorizuar në sektorin publik, realizimin e revizioneve vertikale dhe horizontale, si dhe realizimin 259 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e administratës publike
e analizave të përvojave të vendeve të tjera për pranimin e modelit për kryerjen e vlerësimit të brendshëm dhe të jashtëm të kualitetit të funksionit të revizorit të brendshëm. Me këtë rast, Strategjia për KBFP parasheh Aktivitetin – Integrimi i trajnimeve nga fusha e financimit publik në Akademinë ekzistuese tatimore, e cila do t’i zbatojë trajnimet nga fusha e financave publike, duke e përfshirë eddhe menaxhimin dhe kontrollin financiar, revizionin e brendshëm, kontabi- litetin dhe politikën tatimore, në kompetencë të Ministrisë për Financa, me afat deri në vitin 2014.172 Poashtu, edhe Strategjia për reforma në administratën publike për periudhën 2011- 2015, parasheh zbatim të trajnimit dhe certifikim të 80 revizorëve të rinj të brendshëm, në Planin e saj aksional me afat deri në vitin 2013. Ky afat është zhvendosur dhe tani është deri në vitin 2014.173
Aktiviteti 3. Krijimi dhe ekipimi i njësive për çështje financiare (NJÇF) te të gjithë shfrytëzuesit buxhetorë nga pushteti ligjdhënës, ekzekutiv dhe gjyqësor dhe fondet
Institucioni: Ministria për Financa, institucionet shtetërore, njësitë e vetëqeve- risjes lokale Kategoria: Mbikëqyrja dhe kontrolli
Pyetja-indikator: A mendoni se zgjidhje ekzistuese ligjore për krijimin e NJÇF-ve te të gjithë shfrytëzuesit buxhetorë nga administrata publike i jep rezultatet e pritura? Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Në përputhje me nenin 9 të Ligjit për KBFP, udhëheqësi i subjektit është i obliguar që të theme- lojë njësi të veçantë organizative për çështje financiare, udhëheqësi i së cilës në mënyrë të dre- jtpërdrejtë i përgjigjet udhëheqësit të subjektit dhe nëpunësit më të lartë udhëheqës shtetëror. Vlerësimi – de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi: Deri në fund të muajit prill të vitit 2013, 64% e institucioneve të pushtetit qendror dhe e fondeve dhe 48% e komunave, themeluan njësi të veçanta për çështje financiare, ndërsa 49% e institu- cioneve të pushetit qendror dhe fondeve dhe 42% e komunave, emëruan udhëheqës të këtyre njësive.
Komunat dhe shfrytëzuesit më të vegjël të drejtpërdrejtë buxhetorë, për shkak të mungesave të kuadrove, gjegjësisht numrit të vogël të të punësarve dhe mjeteve të kufizuara financiare për shkak të buxhetit të vogël, u ballafaquan me vështirësi gjatë themelimit të njësive të veçanta për çështje financiare. Kjo e imponon nevojën për vendosjen e sistemit, në përputhje me të cilin do të mundë- sohet që njësitë për çështje financiare të punojnë në mënyrë më efikase dhe më efektive.
Të dhënat e fundit që janë vendosur në ueb-faqen e MF-së, e tregojnë gjendjen e mëposhtme: 172 Strategjia për zhvillimin e kontrollit të brendshëm financiar publik në vend prej vitit 2013 deri në vitin 2016, propozim, faqe 45 173 Intervistë me përfaqësuesin e Ministrisë për Financa, e realizuar në maj të vitit 2014 260 qershor 2013
dhjetor 2013 shtator 2013 prill 2013
prill 2014 2009 2010 2011 2012 Numri i institucioneve që kanë themeluar njësi për çështje financiare 14 32 39 46 49 49 66 66 66 Numri i udhëheqësve të emëruar të njësive për çështje financiare 0 20 30 36 37 36 42 42 42
Institucioni: Ministria për Financa, institucionet shtetërore, njësitë e vetëqeve- risjes lokale Kategoria: Resurset dhe kapaciteti Pyetja-indikator: A janë NJÇF-të të ekipuara sa duhet, në përputhje me zgjidhjet e parapara ligjore në LKBFP? Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Ligji për KBFP parasheh obligim për themelimin e NJÇF-ve te të gjithë shfrytëzuesit buxhetorë, mirëpo me këtë rast nuk përcakton kritere për ekipim të Njësisë për çështje financiare. Çështja e ekipimit të NJÇF-së nuk trajtohet as në Rregulloren për mënyrën e kryerjes së punëve që janë në kompetencë të njësisë për çështje financiare. Vlerësimi – de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Edhe pse rregullativa ligjore nuk përmban kritere për ekipimin e NJÇF-ve, mund të konstatohet se ato as nuk janë themeluar në kuadër të të gjithë shfrytëzuesve buxhetorë, në përputhje me obligimin ligjor, e as që janë të ekipuara në mënyrë adekuate.
Strategjia për KBFP detekton se komunat dhe shfrytëzuesit më të vegjël të drejtpërdrejtë bux- hetorë, për shkak të mungesës së kuadrove, gjegjësisht për shkak të numrit të vogël të të pu- nësuarve dhe mjeteve të kufizuara financiare për shkak të buxhetit të vogël, u ballafaquan me vështirësi gjatë themelimit të njësive të veçanta organizative për çështje financiare.174 Me qëllim të tejkalimit të vështirësive në funksionimin e NJÇF-ve te subjektet e vogla, Programi nacional për miratimin e legjislacionit të BE-së – NPAA, në Kreun 23, Kontrolli financiar, parasheh miratimin e ndryshimeve dhe plotësimeve në Ligjin për KBFP gjatë vitit 2014 (nëntor)175, sipas të cilave, komu- nat më të vogla do të lirohen nga obligimi për formimin e NJÇF-së.176 174 Strategjia për zhvillimin e kontrollit të brendshëm financiar publik në vend prej vitit 2013 deri në vitin 2016, propozim, faqe 29 175 Programi nacional për miratimin e legjislacionit të BE-së – NPAA pjesa narative, Kreu 3.32, Kontrolli financiar 176 Strategjia për zhvillimin e kontrollit të brendshëm financiar publik në vend prej vitit 2013 deri në vitin 2016, propozim, faqe 30 dhe SIGMA Assessment on the Republic of Macedonia, 2013, Public Internal Financial Control, faqe 30 261 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e administratës publike
Institucioni: Ministria për Financa, institucionet shtetërore, njësitë e vetëqeve- risjes lokale Kategoria: Mbikëqyrja dhe kontrolli
Pyetja - indikator: A kontribuon futja e formave të reja institucionale në sistemin e KBFP-së për forcimin e tij real? Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Procesi i përforcimit të sistemit të kontrollit të brendshëm financiar publik në vend ka filluar në vitin 2000177 dhe ai e përfshin futjen e sistemit të kontrollit të brendshëm financiar nëpërmjet LKBFP-së, akteve të ndryshme nënligjore, doracakëve, metodologjive dhe dokumenteve të tjera. Qëllimi është të ndërtohet sistem, i harmonizuar me kërkesat e acquis, i cili garanton shfrytëzim të arsyeshëm të mjeteve publike duke i zbatuar parimet e përgjegjësisë së decentralizuar të udhëheqësisë dhe vendosje të revizionit të brendshëm të pavarur dhe funksional.178 Njësitë për çështje financiare janë pjesë qendrore e sistemit për KBFP, kompetencat e të cilit janë definuar në Rregulloren për mënyrën e kryerjes së punëve që janë në kompetencë të njësisë për çësht- je financiare (“Gazeta zyrtare” nr. 147/10, 34/11). Strategjia për Reforma në administratën pu- blike thekson se funksioni kryesor i NJÇF-së është “zbatimi i proceseve financiare për planifikim, ekzekutim, mbikëqyrje dhe njoftim për: mbledhjen e të hyrave të parapara në buxhet; menaxhim dhe kontroll për ekzekutimin e shpenzimeve të miratuara në buxhet; dhe mbrojtja e mjeteve dhe e obligimeve, vlera e të cilave është evidentuar në bilancin e gjendjes.”179 Vlerësimi – de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5
Arsyetimi:
Në praktikë ka probleme rreth formimit, ekipimit dhe funksionimit të njësive për çështje finan- ciare. Nëse janë formuar, ekipuar dhe funksionojnë ashtu siç është paraparë – Po, duhet të kontribuojnë për forcimin e sistemit.180
177 Sektori për Kontroll të brendshëm financiar publik , <http://www.finance.gov.mk/node/92> 178 Sektori për Kontroll të brendshëm financiar publik, <http://www.finance.gov.mk/node/92> 179 Strategjia për Reformën e administratës publike 2010-2015, dhjetor 2010, faqe 58 180 Intervistë me përfaqësues të Entit shtetëror për revizion, realizuar në prill të vitit 2014 262 Institucioni: Ministria për Financa, institucionet shtetërore, njësitë e vetëqeve- risjes lokale, administrata publike Kategoria: Resurset dhe kapaciteti
Pyetja-indikator: A është trajnuar në mënyrë adekuate kuadri që është i angazhuar në këto njësi? Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Strategjia për KBFP për periudhën 2013-2016 parasheh futjen e trajnimeve gjenerike për menax- him dhe kontroll financiar nga ana e MSHIA-së, në koordinim me Ministrinë për Financa, në për- puthje me aktivitetet e parapara për periudhën e ardhshme, në nivel të administratës publike.181 Strategjia për Administratën publike për periudhën 2011-2015, parasheh aktivitet për Realizimin e aktiviteteve për forcim të kapaciteteve për revizion të brendshëm në komuna për vitin 2013, në përputhje me Planin e saj aksional. Vlerësimi – de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Gjatë viteve të kaluara, udhëheqësit dhe të punësuarit në njësitë për çështje financiare, në or- ganizim të NJQH-së dhe partnerëve-twinning, u trajnuan për fushat kryesore të sistemit të KBFP, si dhe për përfitimet nga zbatimi i këtij sistemi. Kjo praktikë e promovimit dhe e zhvillimit të sistemit për KBFP do të vazhdojë edhe në periudhën e ardhshme, nëpërmjet koordinimit dhe bashkëpunimit të NJQH-së dhe Ministrisë për Shoqëri Informatike dhe Administratë (MSHIA).182 Mirëpo, edhe pse më parë në MSHIA ka ekzistuar praktika e realizimit të trajnimeve për punën financiare, kjo nuk bëhet tani, për shkak të faktit se MSHIA-ja nuk e ka pranuar kërkesën e Minis- trisë për Financa për përfshirjen e trajnimeve për punën financiare dhe menaxhimin me rreziqet në pjesën e trajnimeve gjenerike.183
181 Strategjia për zhvillimin e kontrollit të brendshëm financiar publik në vend prej vitit 2013 deri në vitin 2016, propozim, faqe 50 182 Strategjia për zhvillimin e kontrollit të brendshëm financiar publik në vend prej vitit 2013 deri në vitin 2016, propozim, faqe 29 183 Intervistë me përfaqësues të MSHIA-së, realizuar në vitin 2014
263 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e administratës publike
Problemi/Faktori i rrezikut 3: Mungesa e vlerësimit të rrezikut nga paraqitja e korrupsionit në institucionet e adminis- tratës publike Arsyetimi: Mundësitë për parandalimin e korrupsionit në administratën publike rriten dukshëm në qoftë se paraprakisht është bërë vlerësimi dhe identifikimi i vendeve dhe i proce- durave ku është e mundshme paraqitja e tij. Vlerësimi paraprak i këtij lloji mundëson koncentrim te parandalimi dhe zbulimi i korrupsionit në të ashtuqajturat pika neural- gjike, si dhe përforcim plotësues të procedurave me qëllim të mbrojtjes nga korrupsioni. Aktiviteti 1. Përgatitja e Strategjisë për menaxhim me rreziqet dhe e Regjistrit për rreziqe te shfrytëzuesit e drejtpërdrejtë buxhetorë dhe te fondet
Institucioni: Ministria për Financa Kategoria: Mbikëqyrja dhe kontrolli
Pyetja-indikator: A është përgatitur Strategjia për menaxhim me rreziqet te shfrytëzuesit e drejtpërdrejtë buxhetorë dhe te fondet, që paraqet obligim ligjor sipas rregullativës? Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Ligji për KBFP e përcakton obligimin në nenin 15, paragrafi 2, për miratimin e detyrueshëm të Strategjisë për menaxhim me rreziqet nga ana e udhëheqësit të subjektit, e cila duhet të për- ditësohet çdo tre vjet.184 Procedura dhe mënyra e përgatitjes së Strategjisë është përshkruar në mënyrë të detajuar në Doracakun për menaxhim dhe kontroll financiar. Programi nacional për miratimin e legjislacionit të BE-së – NPAA, në Kreun 3.23, Kontrolli financiar, si masë për vitin 2014 e thekson miratimin e Udhëzimeve për zbatimin e procesit të menaxhimit me rreziqet si dhe Udhëzimit për përgatitjen e Strategjisë për menaxhim me rreziqet. Vlerësimi – de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Njësia qendrore për harmonizim në Ministrinë për Financa, në janar të vitit 2014 i përgatiti Ud- hëzimet për zbatimin e procesit të menaxhimit me rreziqet dhe Udhëzimin për përgatitjen e Strategjisë për menaxhim me rreziqet, të dyja me qëllim të vendosjes së mënyrës sistemore për menaxhim me rreziqet. Megjithatë, në praktikë, i vogël është numri i institucioneve që kanë përgatitur Strategji për menaxhim me rreziqet ose që i kanë përditësuar ato.185 Në dokumentin 184 Ligji për Kontrollin e brendshëm financiar publik, (“Gazeta zyrtare” nr. 90/09, 12/11, 188/13), neni 15, paragrafi 2. 185 Аcevski, Maksim. ANALIZA KUALITATIVE e masave antikorruptive dhe zbatimi i Programit shtetëror për parandalimin dhe represionin e korrupsionit/parandalimin dhe zvogëlimin e dukurisë së konfliktit të interesave në vetëveqeverisjen lokale, fq. 38 264 Udhëzime për zbatimin e procesit të menaxhimit me rreziqet thuhet se “pasi të vendoset procesi për menaxhim me rreziqet dhe të përforcohet vetëdija për rëndësinë e menaxhimit me rreziqet, udhëheqësi i shfrytëzuesit buxhetor duhet të miratojë Strategji për menaxhim me rreziqet, që është edhe obligim i tij ligjor”186, pa përmendur me këtë rast ndonjë afat kohor për miratimin e saj. Udhëzimi duhet t’i nënshtrohet debatit publik në periudhën e ardhshme, dhe pas harmonizi- mit të tij, ai duhet të shfrytëzohet si bazë për përgatitjen e Strategjisë për menaxhim me rreziqet nga ana e të gjitha organeve kompetente.187 Nga ana tjetër, KSHPK-ja në këtë moment bashkëpu- non me UNDP-në në një projekt, sipas të cilit duhet të ndërtohet koncept për qasje metodolo- gjike sa i përket vlerësimit të rreziqeve (risk assessment) në nivel të administratës publike, duke e pasur parasysh punën e Sektorit për KBFP dhe përgatitjen e Strategjisë së tyre.188
Institucioni: Ministria për Financa, institucionet shtetërore, njësitë e vetëqeve- risjes lokale Kategoria: Transparenca/Llogaridhënia
Pyetja-indikator: A është përgatitur dhe a zbatohet Regjistri për rreziqet te shfrytëzuesit e dre- jtpërdrejtë buxhetorë dhe te fondet? Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Doracaku për menaxhim dhe kontroll financiar parasheh krijimin e ‘regjistrit të rreziqeve’ në ni- vel të njësisë organizative dhe përmban edhe formular për atë se çka duhet të përmbajë regjistri i rreziqeve. Në fakt, regjistri i rreziqeve duhet ta “përmbajë emrin e njësisë organizative, emrin e rrezikut, vlerësimin e efekteve dhe gjasave, personat përgjegjës – pronarin e rrezikut, aktivitetet që duhet të ndërmerren me qëllim të zvogëlimit të rrezikut, personat që do t’i realizojnë ato ak- tivitete dhe afati i realizimit, si dhe data për shqyrtimin e ardhshëm të atij rreziku.”189 Udhëzimi për përgatitjen e Strategjisë për menaxhim me rreziqet parasheh nevojën e ekzistimit edhe të Regjistrit të rreziqeve në çdo institucion kompetent. Udhëzime më konkrete për krijimin e regjis- trit të rreziqeve janë dhënë në Udhëzimet për zbatimin e procesit të menaxhimit me rreziqet, ku parashihet marrja e vendimit për krijimin e Regjistrit dhe sqarohen nivelet në të cilat do të krijohet ai.190 Vlerësimi – de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5
186 Udhëzime për zbatimin e procesit të menaxhimit me rreziqet, Ministria për Financa, Shkup 2014, fq. 34 187 Intervistë Ministria për Financa, realizuar në maj të vitit 2014 dhe Kontributi për Raportin e përparimit të vendit tonë, i datës, 02.05.2014, fq. 289 188 Intervistë për përfaqësuesit e Komisionit shtetëror për parandalimin e korrupsionit, realizuar në prill të vitit 2014 189 Doracak për menaxhimin dhe kontrollin financiar, Ministria për Financa, dhjetor 2010, fq. 73 190 Udhëzimet për zbatimin e procesit të menaxhimit me rreziqet, Ministria për Financa, janar 2014, fq. 12
265 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e administratës publike
Arsyetimi:
Në përputhje me mungesën e lartëpërmendur të Strategjive për menaxhim me rreziqet në nivel të administratës publike, mund të përfundohet se mungojnë edhe Regjistrat e rreziqeve.
Institucioni: Ministria për Financa, institucionet shtetërore, njësitë e vetëqeve- risjes lokale Kategoria: Llogaridhënia
Pyetja-indikator: Në praktikë, a bëhet vlerësimi i rreziqeve dhe a detektohen mangësitë që duhet të trajtohen në Strategji? Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Doracaku për planifikim strategjik, i botuar nga Sekretariati gjeneral i Qeverisë në vitin 2007, përcakton obligim për shfrytëzuesit buxhetorë që të miratojnë plane strategjike për punë, të cilat duhet të përmbajnë edhe informata për trajtimin e rreziqeve që mund të ndikojnë mbi realizimin e qëllimeve. Në nivel lokal, menaxhimi me rreziqet gjendet në strategjitë komunale, ndërsa insti- tucionet që zbatojnë programe të BE-së, menaxhimin me rreziqet nga zbatimi i fondeve të BE-së duhet ta integrojnë në strategjitë për menaxhim me rreziqet.
Me këtë rast, u përgatit Udhëzimi për përgatitjen e Strategjisë për menaxhim me rreziqet ku janë identifikuar të gjitha elementet përbërëse që u përmendën më lartë, e cila do të paraqesë “kornizë sistemore dhe qasje strukturore për përcaktimin dhe menaxhimin me rreziqet te sub- jektet.”191 Vlerësimi – de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Edhe pse Ligji për KBFP dhe Doracaku për menaxhim financiar dhe kontroll parashohin procese për vlerësimin e rreziqeve në nivel të njësive organizative, në praktikë mungon vlerësimi real i rreziqeve dhe ballafaqimi me to. Një qasje më e sistematizuar për vlerësimin dhe menaxhimin e rreziqeve do të duhej të kishte pas miratimit të Strategjive për menaxhim me rreziqet dhe Regjis- trave të rreziqeve, te të cila ka vonesë në krahasim me atë që është paraparë në NPAA, në Kreun për Kontrollin financiar. “Pritet që këto aktivtete të përforcohen dhe efektet e implementimit të tyre të jenë më të dukshme në të ardhmen.”192
Aktiviteti 2. Realizimi i vetë-vlerësimeve vjetore për proceset e veçanta me rrezik të lartë të sis- temit për financim dhe kontroll financiar
191 Udhëzim për përgatitjen e Strategjisë për menaxhim me rreziqet, Ministria për Financa, janar 2014, fq. 4 192 Kontribut për Raportin për përparimin e vendit tonë nga KE-ja për vitin 2013, fq. 289 266 Institucioni: Ministria për Financa, institucionet shtetërore, njësitë e vetëqeve- risjes lokale Kategoria: Llogaridhënia
Pyetja-indikator: A parasheh rregullativa ligjore realizim të vetë-vlerësimeve193 për proceset e veçanta me rrezik të lartë të sistemit për financim dhe kontroll financiar? Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Ligji për KBFP, në nenin 18, paragrafi 3 parasheh se “Udhëheqësi i subjektit, nëpërmjet njësisë për çështje financiare, gjatë vitit bën vetë-vlerësim të proceseve të veçanta të sistemit për me- naxhim dhe kontroll financiar në subjektin me të cilin udhëheq, ndërsa njëherë në pesë vjet bën vetë-vlerësim të strukturës dhe të financimit të gjithë sistemit për menaxhim dhe kontroll financiar.”194 Pastaj, në paragrafin 8 të po të njëjti nen, thuhet se “Udhëheqësi i subjektit në raportin vjetor financiar, sipas nenit 47 të këtij ligji, jep mendim për menaxhimin dhe kontrollin financiar.”195 Në Doracakun për menaxhim dhe kontroll financiar thuhet se raporti financiar vje- tor përmban edhe raport për vetë-vlerësimet e realizuara sipas nenit 18, paragrafi (3) dhe (8) të këtij ligji (rezulate nga vetë-vlerësimet që nuk janë plotësisht pozitive, komente të udhëheqësit të subjektit që kanë të bëjnë me rekomandimet nga vetë-vlerësimet dhe mendim për menax- himin dhe kontrollin financiar).196 Vlerësimi – de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5
Arsyetimi:
Në praktikë, edhe pse zbatimi i vetë-vlerësimeve është obligim i revizionit të brendshëm, që në fund të vitit të bëjë vlerësim të fushave ose proceseve të rrezikshme dhe të japë rekomandim për përmirësim, që të shohë se si funksionojnë kontrollet dhe të japë rekomandim për përmirësim, kjo mungon te numri më i madh i shfrytëzuesve buxhetorë.197 Nga ana tjetër, Ministria për Finan- ca konsideron se vlerësime të tilla bëhen vetëm nga ana e një numri të caktuar institucionesh, përveç raporteve që bëhen nga revizioni i brendshëm dhe revizioni që bëhet nga Enti shtetëror për revizion.
193 Doracak për Menaxhimin dhe kontrollin financiar, Ministria për Financa, Shkup, dhjetor 2010, fq. 84 dhe Ligji për Kontroll të brendshëm financiar publik, (“Gazeta zyrtare” nr. 90/09, 12/11, 188/13), neni 18, paragrafi (3) dhe (8)) 194 Ligji për Kontroll të brendshëm financiar publik, (“Gazeta zyrtare” nr. 90/09, 12/11, 188/13), neni 18, paragrafi 3. 195 Ligji për Kontroll të brendshëm financiar publik , (“Gazeta zyrtare” nr. 90/09, 12/11, 188/13), neni 18, paragrafi 8. 196 Doracak për Menaxhimin dhe kontrollin financiar, Ministria për Financa, Shkup, dhjetor 2010, fq. , Ministria për Financa, Shkup, dhjetor 2010, fq. 84 197 Interivstë me përfaqësues të Entit shtetëror për revizion, realizuar në prill të vitit 2014
267 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e administratës publike
Institucioni: Ministria për Financa, institucionet shtetërore, njësitë e vetëqeve- risjes lokale Kategoria: Llogaridhënia
Pyetja-indikator: A ekziston procedurë që është paraparë për realizimin e vetë-vlerësimeve? Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Nuk ekziston procedurë ose metodologji e paraparë për realizimin e vetë-vlerësimeve. Vetëm është përcaktuar nevoja dhe obligimi për realizimin e vetë-vlerësimeve, në përputhje me nenin 18 të Ligjit për KBFP. Vlerësimi – de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Vetë institucioni e zgjedh temën ose një fushë, ndërsa vlerësimi përmban vlerësim të përpunimit të procesit ose të procedurës dhe vlerësim të asaj se a janë në rregull apo jo, ai proces apo ajo procedurë.
Problemi/faktori i rrezikut 4: Mungesa e masave të sistematizuara për parandalimin e korrupsionit (planet për integritet) Arsyetimi: Parandalimi i korrupsionit në institucionet e administratës publike do të ishte shumë më efi- kas në qoftë se që më parë do të përgatitej sistem me masa për parandalimin e tij, në bazë të vlerësimit për brishtësinë dhe rrezikun nga paraqitja e tij. “Planet e tilla për integritet” duhet t’i përgatisë çdo institucion i administratës publike dhe duhet të parashohë masa konkrete për parandalimin e korrupsionit në secilën nga pikat e identifikuara neuralgjike.
Aktiviteti 1. Ndryshimi i Ligjit për parandalimin e korrupsionit me futjen e obligimit ligjor për miratimin e planeve për integritet
Institucioni: Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit, Ministria e Drejtësisë Kategoria: Integriteti
Pyetja-indikator: A janë përgatitur propozim-ndryshime të LPK-së me qëllim të futjes së obligi- mit ligjor për miratimin e planeve për integritet?
268 Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Në dhjetor të vitit 2013 janë përgatitur ndryshime dhe plotësime të Ligjit për parandalimin e korrupsionit në pjesën e futjes së Sistemit për integritet. Futja e sistemit për integritet është bërë obligim sipas Strategjisë për reforma në administratën publike 2010-2015, programit shtetëror për parandalimin dhe represionin e korrupsionit 2011-2015, NPAA-së dhe Programit vjetor për punë të Qeverisë për vitin 2013. Qëllimi i miratimit të sistemit për integritet është futja e mbro- jtjes sistemore të denoncuesve (whistleblowers), të cilët kanë alarmuar se është bërë ose do të bëhet ndonjë vepër penale kundër detyrës zyrtare ose ndonjë veprim tjetër joligjor ose i pale- jueshëm. Qëllimi gjithëpërfshirës i ndryshimit ligjor është zhvillimi i luftës më efikase kundër korrupsionit dhe mbrojtja e njerëzve që janë të gatshëm në interes të përgjithshëm ta ndihmоjnë këtë luftë. Vlerësimi – de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Në praktikë, për shkak të vonimit të miratimit të ndryshimeve dhe plotësimeve të Ligjit për pa- randalimin e korrupsionit, të cilat ishin paraparë të bëhen në vitin 2013, në përputhje me të cilat futet sistemi për integritet, ka ngecur edhe realizimi i obligimit ligjor për miratimin e planeve për integritet. Megjithatë, me miratimin e këtij ligji, do të fillohet me futjen e sistemit, i cilit do të kontribuojë për forcimin e luftës së gjithëmbarshme kundër korrupsionit. Institucioni: Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit Kategoria: Integriteti
Pyetja-indikator: A ekziston koncept për integritet që do të zhvillohej nga ana e KSHPK-së e që do të aplikohej në nivel të administratës publike? Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetimi: Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit, në vitin 2013 përgatiti Doracakun për inte- gritet dhe konflikt të interesave, me përkrahje të UNDP-së. Qëllimi i këtij doracaku është pikëri- sht sqarimi i nevojës për futjen e konceptit të sistemit të integritetit në nivel të të gjitha sub- jekteve në sektorin publik dhe atë privat. “Koncepti i integritetit është pjesë përbërëse e sistemit të qeverisjes së mirë, [… me të cilin] nënkuptohet ndërtimi dhe kultivimi i frymës së integritetit në nivel personal dhe institucional, me çka do të nxitej edhe do të sigurohej pavarësia, profesio-
269 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e administratës publike
nalizmi dhe llogaridhënia në kryerjen e kompetencave të përcaktuara me ligjet dhe dispozitat tjera.”198 Më tej, në Doracak janë theksuar elementet kryesore që do të duhej t’i përmbante sistemi për integritet edhe atë: 1. Politika e qartë dhe e qasshme antikorruptive, 2. Standardet dhe procedurat për fushat e veçanta, 3. Metodologjia për vlerësimin e rrezikut, 4. Përditësimi dhe përshtatja, 5. Përforcimi i kontrolleve të brendshme ekzistuese, 6. Trajnimi, 7. Kanalet e brendshme për denoncim dhe mbrojtja e denoncuesve të korrupsionit; 8. Procedurat dicipli- nore; 9. Kontrolli i rregullt dhe revizioni i sistemit për integritet.199 Vlerësimi – de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Në praktikë, Doracaku paraqet një vegël të dobishme, i cili, në qoftë se zbatohet do të kontri- buonte për përforcimin e sistemit për integritet dhe luftës kundër korrupsionit. Mirëpo, ky dora- cak nuk ka natyrë obliguese ligjore dhe me këtë rast është vështirë për t’u vlerësuar se sa është implementuar ai në praktikë, veçanërisht rregullat që kanë të bëjnë me konfliktin e interesave, përgatitjen e doracakut për politikat dhe procedurat, përcaktimin e masave përkatëse dicipli- nore, etj. në mungesë të rregullativës ligjore e cila do ta rregullonte këtë materie. Ky doracak tani është shpërndarë në nivel të komunave, ndërsa në nivel të institucioneve shtetërore duhet të shpërndahet në të ardhmen.200 Sa i përket zbatimit, veçanërisht në pjesën e procedurës së paraparë për denoncimin e korrupsionit dhe konfliktit të interesave në komunë (denoncimi i brendshëm), kjo tashmë zbatohet në disak komuna pilot.
Institucioni: Ministria për Financa, institucionet shtetërore, njësitë e vetëqeve- risjes lokale Kategoria: Integriteti
Pyetja-indikator: A janë paraparë masa për parandalimin e korrupsionit (plane për integritet) dhe e kundërta në sistemin për KBFP? Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Doracaku për menaxhim dhe kontroll financiar e përmend integritetin si një këshillë të dobishme për komponentet e menaxhimit dhe të kontrollit financiar. Me këtë rast, në kuadër, të këtyre këshillave janë dhënë edhe udhëzime për atë se çka duhet të përmbajë integriteti si p.sh. Kodin e sjelljes, rregullat që kanë të bëjnë me konfliktin e interesave, doracak për politikat dhe proce-
198 Doracak për integritetin dhe konfliktin e interesave, Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit, Shkup, 2013, fq. 7 199 Doracak për integritetin dhe konfliktin e interesave, Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit, Shkup, 2013, fq. 11-13 200 Intervistë me përfaqësues të Komisionit shtetëror për parandalimin e korrupsionit, realizuar në prill të vitit 2014
270 durat, përcaktimin e procedurave përkatëse diciplinore, etj.201 Njëkohësisht, edhe Doracaku për integritet dhe konflikt të interesave, gjatë definimit të elementeve kryesore të sistemit për in- tegritet, e përmend Kontrollin e brendshëm financiar publik.202 Poashtu, në përputhje me Ligjin për nëpunës publikë, i cili paraprakisht ishte në fuqi, është miratuar dhe është në fuqi Kodi etik për nëpunësit publikë, me të cilin deri diku rregullohen masat të cilat duhet të kontribuojnë për një sistem të integritetit. Vlerësimi – de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Në praktikë, zhvillimi i sistemit të kontrollit të brendshëm publik nga njëra anë, si dhe përparimi i procesit të reformës së administratës publike nga ana tjetër, bëhen gjithnjë e më të lidhura, që dëshmohet edhe në praktikë, e jo vetëm nga ajo që është vënë në letër.203
Aktiviteti 2. Trajnimi për përgatitjen e planeve për integritet
Institucioni: Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit, administrata publike Kategoria: Integriteti
Pyetja-indikator: A janë përgatitur programe për realizimin e trajnimeve për përgatitjen e pla- neve për integritet në administratën publike? Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Në rrjedhë e sipër është miratimi i Ligjit për ndryshimin dhe plotësimin e Ligjit për parandalimin e korrupsionit, sipas të cilave do të futej sistemi për integritet, dhe më pas do të ndërmerren aktivitete për realizimin e trajnimeve për sistemin për integritet në administratën publike.204 Vlerësimi – de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5
201 Doracak për Menaxhimin dhe kontrollin financiar, Ministria për Financa, Shkup, dhjetor 2010, fq. 107, 202 Doracak për integritetin dhe konfliktin e interesave, Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit, Shkup, 2013, fq. 11 203 SIGMA Assessment on the Republic of Macedonia, 2013, Public Internal Financial Control, стр. 32. 204 Doracak për integritetin dhe konfliktin e interesave, Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit, Shkup, 2013, fq. 11 271 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e administratës publike
Arsyetimi:
Doracaku për integritet dhe konflikt të interesave i përgatitur nga KSHPK-ja me përkrahje të UN- DP-së, e përmend trajnimin si një nga elementet kryesore të politikës për integritet. Trajnimi, sipas asaj që është theksuar në Doracak, duhet: të kontribuojë për rritjen e vetëdijes te të punë- suarit për rreziqet konkrete dhe për qasjet në evitimin dhe zvogëlimin e rrezikut nga korrupsioni; të fokusohet më tepër në respektimin e politikave ekzistuese të organizatës se sa në vetë ligjin dhe t’i kushtojë kujdes qasjes në trajnimet për etikë, gjegjësisht trajnimin për kompetenca, që të garantohet se personeli do të dijë si të reagojë në situata të caktuara.205
Institucioni: Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit Kategoria: Resurset dhe kapaciteti
Pyetja-indikator: A janë paraparë dhe a realizohen trajnimet për planet për integritet?
Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Ligji për parandalimin e korrupsionit parasheh “ndërmarrjen e aktiviteteve në planin e edukimit të organeve që janë kompetente për zbulimin dhe ndjekjen e korrupsionit dhe llojet e tjera të krimit”, në përputhje me të cilin parashesh trajnime në nenin 49 të ligjit.206
Vlerësimi – de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Aktualisht, programet në pjesën e luftës kundër korruspionit janë pjesë e trajnimeve gjenerike të cilat i realizon MSHIA-ja. Ato janë paraparë edhe në Strategjinë e reviduar për reforma në admi- nistratën publike, dhe duhet të realizohen gjatë vitit 2014. Në Pasqyrën e realizimit të aktiviteteve të Programit shtetëror për parandalimin dhe represionin e korrupsionit 2011-2015, për periudhën dhjetor 2011 – nëntor 2013, është theksuar se në qoftë se trajnimet parashihen në udhëzimet për futjen e sistеmit për integritet në sektorin publik dhe atë privat, të cilat KSHPK-ja duhet t’i miratojë në përputhje me ndryshimet ligjore, realizimi
205 Intervistë me përfaqësues të Komisionit shtetëror për parandalimin e korrupsionit, realizuar në prill të vitit 2014 206 Ligji për parandalimin e korrupsionit (Gazeta zyrtare nr. 28/2008), neni 49 272 i trajnimeve do të planifikohet për periudhën 2014-2015.207 “Pas specifikimit të trajnimit dhe përcaktimit se a bëhet fjalë për trajnim gjenerik apo special, në qoftë se konstatohet se trajnimi është gjenerik, MSHIA-ja do ta marrë parasysh trajnimin e planifikuar dhe do ta parashohë në programin vjetor për trajnime gjenerike të nëpunësve shtetërorë.”208
Aktiviteti 3. Përgatitja dhe miratimi i planeve për integritet
Institucioni: Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit, Ministria e Drejtësisë Kategoria: Integriteti
Pyetja-indikator: A e parasheh rregullativa ekzistuese përgatitjen dhe miratimin e planeve për integritet?209 Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Për momentin nuk ka, e poashtu as rregullativa ekzistuese nuk e parasheh këtë. Në propozim-li- gjin për ndryshimin dhe plotësimin e Ligjit për parandalimin e korrupsionit është paraparë edhe miratimi i udhëzimeve për futjen e sistemit për integritet. Vlerësimi – de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Përvoja nga disa vende fqinje që kanë futur plane për integritet, tregon se bëhet fjalë për një zgjidhje shumë burokratike.210 Në periudhën 2012-2014 u shqyrtuan modele të ndryshme të sistemit për integritet që zbatohen në disa vende të rajonit, si për shembull në Serbi, Slloveni, Moldavi, Rumani dhe Bullgari.211 Në bazë të analizës së këtyre modeleve, KSHPK-ja, u përcaktuar që të përgatisë një koncept që bazohet në përvojat pozitive rajonale, mirëpo i harmonizuar me kushtet e vendit. Sipas modelit të propozuar, vetë institucionet do t’i përforconin kapacitetet e
207 Pasqyrë e realizimit të aktivitteve të Programit shtetëror për parandalimin dhe represionin e korrupsionit dhe Programit shtetëror për parandalimin dhe zvogëlimin e dukurisë së konfliktit të interesave me Plan aksional 2011- 2015. Kjo pasqyrë është fragment nga Raporti për realizimin e Programit shtetëror 2011-2015, për periudhën dhjetor 2011 – nëntor 2013, që është përgatitur nga Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit. 208 Pasqyrë e realizimit të aktivitteve të Programit shtetëror për parandalimin dhe represionin e korrupsionit dhe Programit shtetëror për parandalimin dhe zvogëlimin e dukurisë së konfliktit të interesave me Plan aksional 2011- 2015. Kjo pasqyrë është fragment nga Raporti për realizimin e Programit shtetëror 2011-2015, për periudhën dhjetor 2011 – nëntor 2013, që është përgatitur nga Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit. 209 Raporti i BE-së, Programi nacional për miratimin e legjislacionit të BE-së – NPAA Pjesa narative, Kreu 3.32, Kontrolli financiar. 210 Intervistë me përfaqësues të Komisionit shtetëror për parandalimin e korrupsionit, realizuar në prill të vitit 2014 211 “Promovimi i transparencës dhe llogaridhënies në institucionet publike”, dhjetor 2012, <http://www.dksk.org. mk/images/kniga%20mkd-final%20%283%29.pdf> fq.9-44 273 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e administratës publike
tyre për ballafaqim me rreziqet dhe zbatimin e sistemit për integritet, për të cilën gjë do të ishin të obliguar me ndryshimet ligjore, e me përkrahje të KSHPK-së.212
Problemi/faktori i rrezikut 5: Mungesa kontrollit publik mbi punën e administratës publike Arsyetimi: Kontrolli mbi punën e administratës nga ana e revizionit të brendshëm është i kufizuar dhe nuk mund të jetë i lirë nga dobësitë subjektive. Mundësimi i kushteve për kontroll plotësues publik mbi institucionet e administratës publike në mënyrë plotësuese do t’i rrisë mundësitë për parandalimin dhe zbulimin e korrupsionit në to. Aktiviteti 1: Përgatitja e udhëzimeve për parandalimin, zbulimin, raportimin dhe trajtimin e par- regullsive
Institucioni: Ministria për Financa, institucionet shtetërore, njësitë e vetëqeve- risjes lokale Kategoria: Mbikëqyrja dhe kontrolli
Pyetja-indikator: A përmban korniza ligjore e sistemit për KBFP udhëzime për parandalimin, zbulimin, raportimin dhe trajtimin e parregullsive? Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetimi: Procesi i përforcimit të kontrollit financiar në vend ka filluar të zbatohet duke i zhvilluar dhe duke i zbatuar parimet e përgjegjësisë së decentralizuar të udhëheqësisë dhe duke vendosur revizion të brendshëm që është funksionalisht i pavarur. Qëllimi i këtij procesi është ndërtimi i sistemit, i cili do të garantojë shfrytëzim të arsyeshëm të mjeteve publike, si dhe parandalim të paregull- sive, dyshimeve për mashtrime dhe korrupsion.213
Ligji për KBFP e rregullon mënyrën për marrjen e masave kundër parregullsive dhe mashtrimeve në kreun e njëjtë VII, neni 50. Në përputhje me Ligjin për KBFP, u miratua Dekretligji për proce- durën për parregullsi, mënyrën e bashkëpunimit të ndërsjellë, formën, përmbajtjen, afatet dhe mënyrën për raportimin e parregullsive, që është publikuar në “Gazetën zyrtare“ nr. 63/11 të datës 09.05. 2011.214 Me ligjin dhe dekretligjin rregullohet obligimi i udhëheqësve të subjekteve të sektorit publik të ndërmarrin aktivitete kundër parregullsive dhe mashtrimeve dhe të emëro- jnë person që është i obliguar me parregullsitë, i cili do t’i pranojë raportet për parregullsitë dhe mashtrimet dhe në mënyrë të pavarur do të ndërmarrë veprime për parandalimin e tyre.
212 Intervistë me përfaqësues të Komisionit shtetëror për parandalimin e korrupsionit, realizuar në prill të vitit 2014 213 Strategjia për zhvillimin e kontrollit të brendshëm financiar publik në vend prej vitit 2013 deri në vitin 2016, propozim, faqe 5 214 Strategjia për zhvillimin e kontrollit të brendshëm financiar publik në vend prej vitit 2013 deri në vitin 2016, propozim, faqe 15 274 Vlerësimi – de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Obligimin për emërimin e personit që është i obliguar me parregullsitë, e kanë përmbushur 61 institucione të nivelit qendror (80%) dhe 60 njësi të vetëqeverisjes lokale (74%).215
Institucioni: Ministria për Financa, institucionet shtetërore, njësitë e vetëqeve- risjes lokale Kategoria: Mbikëqyrja dhe kontrolli
Pyetja-indikator: Në praktikë, a konstatohen dhe a trajtohen parregullsitë e detektuara nga organet kompetente në sistemin për KBFP? Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Ligji për KBFP dhe Dekretligji për procedurën për parandalimin e parregullsive, mënyrën e bash- këpunimit të ndërsjellë, formën, përmbajtjen, afatet dhe mënyrën e raportimit për parregullsitë, e rregullojnë parandalimin e parregullsive. Vlerësimi – de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Në praktikë, në vitin 2013, Koordinatori nacional për autorizim në Ministrinë për Financa, deri te Drejtoria e policisë financiare dorëzoi 9 raporte për parregullsi gjatë shfrytëzimit të mjeteve nga ndihma për para-anëtarësim e BE-së në komponentën e pestë, e cila është e dedikuar për përkrahjen e bujqësisë dhe zhvillimit rural në vend.216
Aktiviteti 2: Realizimi i trajnimeve për aftësim profesional të personave që janë të obliguar për denoncimin e parregullsive në përputhje me Programin për trajnim të AFKOS-it
215 Programi nacional për miratimin e legjislacionit të BE-së - NPAA, Pjesa narative, Kreu 3.32, Kontrolli financiar 216 Programi nacional për miratimin e legjislacionit të BE-së - NPAA, Pjesa narative, Kreu 3.32, Kontrolli financiar 275 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e administratës publike
Institucioni: Ministria për Financa, Drejtoria e policisë financiare Kategoria: Resurset dhe kapaciteti
Pyetja-indikator: A ekziston plan/program për trajnime për aftësim profesional për personat që janë të obliguar për denoncimin e parregullsive? Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Kompetencat e Njësisë qendrore për harmonizim në kuadër të Ministrisë për Financa janë defi- nuar në Ligjin për KBFP, sipas të cilit NJQH-ja është kompetente për koordinimin e trajnimeve për udhëheqësit dhe të punësuarit që janë të përfshirë në menaxhimin dhe kontrollin financiar dhe revizionin e brendshëm, ajo e udhëheq bazën e të dhënave për njësitë për revizion të brendshëm dhe njësitë për çështjet financiare dhe bashkëpunon me institucionet që janë përgjegjëse për çështje të KBFP në vend dhe jashtë vendit, me qëllim të këmbimit të përvojave më të mira dhe implementimit të tyre në sistemin e KBFP.217 Vlerësimi – de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Në praktikë, në përputhje me Strategjinë nacionale për parandalimin e mashtrimeve dhe mbro- jtjen e interesave financiare të Bashkimit Evropian në vend, përgatitja e së cilës është në fazë të avancuar, deri në fund të vitit 2014 parashihet të fillojnë trajnimet për personat që janë të obliguar me parregullsitë, për parandalimin e parregullsive gjatë shfrytëzimit të fondeve evro- piane, për shqyrtimin e denoncimeve të pranuara për parregullsi dhe mënyrën e raportimit, me ndihmën e instrumentit TAIEX.218 Në këtë moment, edhe përkundër obligimit që institucionet të përcaktojnë persona që do të jenë përgjegjës për denoncimin e parregullsive, nuk ka tregues për atë se si funksionon ky modalitet në praktikë.
Aktiviteti 3: Përgatitja e Strategjisë nacionale për parandalimin e parregullsive dhe mashtrimeve për mbrojtjen e interesave financiare të BE-së në vend
217 Ligji për kontrollin e brendshëm financiar publik , neni 48 и Strategjia për zhvillimin e kontrollit të brendshëm financiar publik në vend prej vitit 2013 deri në vitin 2016, propozim, faqe 13 218 Pasqyrë e realizimit të aktiviteteve të Programit shtetëror për parandalimin dhe represionin e korrupsionit dhe Programit shtetëror për parandalimin dhe zvogëlimin e dukurisë së konfliktit të interesave me Plan aksional, 2011- 2015, fq. 7 276 Institucioni: Ministria për Financa Kategoria: Llogaridhënia
Pyetja-indikator: A është përgatitur Strategjia nacionale? Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Strategjia nacionale për parandalimin e parregullsive dhe mashtrimeve për mbrojtjen e intere- save financiare të BE-së në vend, sipas Programit nacional për miratimin e legjislacionit të BE-së– NPAA, është paraparë të miratohet gjatë vitit 2014219, dhe do të vlejë për periudhën 2014-2016. Vlerësimi – de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Në praktikë, përgatitja e Strategjisë nacionale për parandalimin e parregullsive dhe mashtrimeve për mbrojtjen e interesave financiare të BE-së në vend është në fazë të avancuar dhe miratimi i saj është paraparë të bëhet deri në fund të vitit 2014.
Institucioni: Ministria për Financa, institucionet shtetërore, njësitë e vetëqeve- risjes lokale Kategoria: Mbikëqyrja dhe kontrolli
Pyetja-indikator: A përmban rregullativa ekzistuese dispozita dhe sa në praktikë sigurohet pa- randalimi i parregullsive dhe i mashtrimeve për mbrojtjen e interesave financiare të BE-së në vend? Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Ligji për KBFP në Kreun IX, Kontrolli i shfrytëzimit të mjeteve të fondeve të BE-së, në nenin 52 parasheh se “Subjektet që shfrytëzojnë mjete nga fondet e Bashkimit Evropian janë të obliguara […] t’i zbatojnë kushtet e veçanta për menaxhim financiar, kontrolle të brendshme dhe revizion të brendshëm, të përcaktuara nga Komisioni Evropian.” Në paragrafin 2 të po këtij neni thuhet se “Të gjithë shfrytëzuesit e mjeteve nga fondet e Bashkimit Evropian duhet t’u mundësojnë per- sonave të autorizuar zyrtarë të Ministrisë për Financa, inspektorëve të Komisionit Evropian dhe Gjykatës evropiane të revizorëve, qasje të lirë deri te i gjithë dokumentacioni, zyrat, mjetet dhe
219 Programi nacional për miratimin e legjislacionit të BE-së - NPAA, Pjesa narative, Kreu 3.32, Kontrolli financiar 277 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e administratës publike
personeli, duke i pasur parasysh rregullat për siguri dhe sjellje të mirë.” Sipas NPAA-së, ishte pa- raparë që deri në fund të vitit 2013 të hyjë në fuqi Ligji i ri për policinë financiare, sipas të cilit, në kompetencat e Drejtorisë së policisë financiare parashihet edhe mbrojtja e interesave financiare të BE-së.220 Në fillim të vitit 2014 u soll Ligji i ri për policinë financiare, në nenin 2 të të cilit thuhet se “sigurohet edhe mbrojtja e interesave financiare të Bashkimit Evropian nëpërmjet zbulimit dhe hetimit kriminalistik të veprave penale që lidhen me shfrytëzimin e mjeteve nga programet e Bashkimit Evropian, të cilat vendi i merr nga buxheti i Bashkimit Evropian.”221 Vlerësimi – de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Në praktikë, në vitin 2013, Koordinatori nacional për autorizim në Ministrinë për Financa, deri te Drejtoria e policisë financiare dorëzoi 9 raporte për parregullsi gjatë shfrytëzimit të mjeteve nga ndihma për para-anëtarësim e BE-së në komponentën e pestë, e cila është e dedikuar për përkrahjen e bujqësisë dhe zhvillimit rural në vend.222
Poashtu, në mars të vitit 2013 u nënshkrua Marrëveshje për bashkëpunim ndërmjet Organit revizor dhe Drejtorisë së policisë financiare në kuadër të Ministrisë për Financa, me qëllim të sigurimit të sistemit stabil për menaxhim dhe kontroll gjatë implementimit të IPA-s, si dhe paran- dalimit dhe zbulimit të parregullsive, mashtrimeve ose aktiviteteve të tjera joligjore në dëm të interesave financiare të BE-së në vend.223
Aktiviteti 4: Rregullimi ligjor me qëllim të sigurimit të mbrojtjes sistematike dhe institucionale të perconave që e denoncojnë korrupsionin (whistle blowers)
Institucioni: Administrata publike Kategoria: Integriteti
Pyetja-indikator: A parasheh Ligji për parandalimin e korrupsionit mbrojtje ligjore për nëpunë- sit publikë që e denoncojnë korrupsionin te strukturat udhëheqëse ose de organet gjyqësore? Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Sipas Propozim-ligjit të përgatitur për ndryshimin dhe plotësimin e Ligjit për parandalimin e kor- rupsionit planfikohet futja e sistemit për integritet dhe mbrojtja e personave që denoncojnë raste të korrupsionit dhe veprime të tjera joligjore dhe të palejueshme. Me nenin 3 të propozim-ligjit futet kapitull i ri, Sistemi për integritet, dhe në të rregullohet sistemi për integritet, sistemi i
220 Programi nacional për miratimin e legjislacionit të BE-së - NPAA, Pjesa narative, Kreu 3.32, Kontrolli financiar 221 Ligji për policinë financiare, Gazeta zyrtare, nr.12 e datës 22.01.2104 222 Programi nacional për miratimin e legjislacionit të BE-së - NPAA, Pjesa narative, Kreu 3.32, Kontrolli financiar 223 Programi nacional për miratimin e legjislacionit të BE-së - NPAA, Pjesa narative, Kreu 3.32, Kontrolli financiar 278 denoncimit nga ana e denoncuesit dhe mbrojta e tij/saj. Me nenin 54-b bëhet definimi i denon- cuesit, me nenin 54-c janë përcaktuar mënyrat e denoncimit, si të brendshme dhe të jashtme, dhe institucionet ku bëhet kjo. Me nenin 54-d është përcaktuar veprimi i organit kompetent i cili bën mbikëqyrje të zbatimit të ligjit pas njoftimit nga ana e KSHPK-së për veprimin e denoncuar joligjor dhe të palejueshëm. Në nenin 54-e është përcaktuar sigurimi i mbrojtjes së denconuesit dhe i anëtarëve të familjes së sij nga çdo lloj i shkeljes së të drejtave për shkak të denoncimit të bërë. Vlerësimi – de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Ligji akoma nuk është miratuar, kështu që në këtë fazë është herët të flitet për efektet e zbatimit të tij praktik.
Institucioni: Ministria për Financa, institucionet shtetërore, njësitë e vetëqeve- risjes lokale Kategoria: Mbikëqyrja dhe kontrolli
Pyetja-indikator: A denoncohen në praktikë raste të korrupsionit nga ana e denoncuesve (whistleblowers) dhe sa janë ata të mbrojtur? Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Në vend, është vendosur sistemi i denoncimit të korrupsionit sipas të cilit çdo individ apo institucion mund në mënyrë të hapur ose anonime të denoncojë dyshim apo rast të korrupsionit deri te KSHPK- ja ose organet e tjera kompetente. Poashtu, disa institucione, mirëpo edhe organizata civile kanë vendosur sistem të denoncimit nëpërmjet linjave telefonike (hotlines) për denoncimin e dyshimeve për veprime korruptive. Megjithatë, duhet kuptuar se duhet bërë dallim ndërmjet sistemit të denon- cimit dhe sistemit të denoncimit antikorruptiv.224 Duhet kuptuar se sistemi i denoncimit, edhe pse ka ngjashmë me sistemin e denoncimit antikorruptiv, megjithatë përmban edhe një numër të madh të aspekteve të ndryshme. Kjo veçanërisht ka të bëjë me faktin se denoncimi fokusohet në raste që kanë të bëjnë me një organizatë (gjegjësisht bëhet nga ana e të punësuarve të saj), si dhe me faktin se korniza nuk është e kufizuar në aktivitete kriminale, por në fusha që janë me interes më të gjerë publik.”225
224 Udhërrëfyes për implementimin e sistemit të denoncuesve, fq. 3 225 Udhërrëfyes për implementimin e sistemit të denoncuesve, fq. 3 279 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e administratës publike
Vlerësimi – de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Sipas asaj që u tha më lartë, në këtë moment denoncimi funksionon nëpërmjet denoncuesve të, në masë të madhe, parashtresave anonime. Kjo bëhet bërë denoncim me shkrim në KSHPK, duke e shënuar në mënyrë të qartë se për cilin person bëhet fjalë. KSHPK-ja i shqyrton të gjitha parashtresat. Parashtresat anonime kanë trajtim të njëjtë sikurse edhe ato të tjerat. Me këtë rast, mund të nxirret përfundimi se tashmë funksionon denoncimi në njëfarë mënyre, mirëpo ligji duhet të kontribuojë për përforcimin e mbrojtjes së denoncuesve.226
Aktiviteti 5: Realizimi i trajnimeve për administratën dhe sektorin privat për zbatimin e ligjit për mbrojtjen e personave që kanë denoncuar korrupsion
Institucioni: Administrata publike, sektori privat Kategoria: Resurset dhe kapaciteti
Pyetja-indikator: A janë përgatitur dhe a janë realizuar planet/programet për trajnim për ad- ministratën dhe sektorin privat për zbatimin e ligjit për mbrojtjen e personave që kanë bërë denoncim të korrupsionit? Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Që nga miratimi i Programit shtetëror për parandalimin dhe represionin e korrupsionit në vitin 2011 e deri më sot, nuk është realizuar ky aktivitet. Në pasqyrën e realizimit të aktiviteteve të Programit shtetëror theksohet se me miratimin e Ligjit për ndryshimin dhe plotësimin e Ligjit për parandalimin e korrupsionit pritet të përcaktohet plani dhe dinamika e realizimit të tra- jnimeve të planifikuara.227 Vlerësimi – de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5
226 Intervistë me përfaqësues të Komisionit shtetëror për parandalimin e korrupsionit, realizuar në prill të vitit 2014 227 Pasqyrë e realizimit të aktiviteteve të Programit shtetëror për parandalimin dhe represionin e korrupsionit dhe Programit shtetëror për parandalimin dhe zvogëlimin e dukurisë së konfliktit të interesave me Plan aksional 2011-2015. Kjo pasqyrë është fragment nga Raporti për realizimin e Programit shtetëror 2011-2015, për periudhën dhjetor 2011 – nëntor 2013, që është përgatitur nga Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit.
280 Arsyetimi: Në qoftë se trajnimet e këtilla parashihen në udhëzimet që duhet t’i miratojë KSHPK-ja në përputhje me ndryshimet e ligjit, trajnimet mund të realizohen në periudhën 2014-2015.228 “Pas specifikimit të trajnimit dhe përcaktimit se a bëhet fjalë për trajnim gjenerik apo special, në qoftë se konstatohet se trajnimi është gjenerik, MSHIA-ja do ta marrë parasysh trajnimin e planifikuar dhe do ta parashohë në programin vjetor për trajnime gjenerike të nëpunësve shtetërorë.”229
PASQURA E INDEKSEVE Edhe pse metodologjia bën vlerësim kualitativ të gjendjes, është bërë edhe vlerësimi numerik, me qëllim që të bëhet përmbledhja numerike e informatave dhe të potencohen anët kryesore të dobëta dhe të fuqishme. Prandaj, në tekstin e mësipërm, për çdo pyetje-indikator është dhënë nota prej 1 deri në 5 – ku 1 është nota më e dobët, ndërsa 5 është më e larta.
Në bazë të notave të dhëna prej 1 deri në 5, për çdo pyetje-indikator janë mbledhur notat në nivel të nënkategorive, në nivel të kategorive dhe në nivel të gjithë shtyllës. Me këtë rast, nuk është bërë ponderim (peshim) i notave, por të gjitha notat e mbledhura janë përcaktuar si mes aritmetik. Indeksi
Problemi Nënkategoria De De Mesatarja – Mesatarja – Mesatarja jure facto nënkategoria kategoria – sektori
Mbikëqyrja dhe kontrolli 3,5 3,25 3,37 Problemi 1 Llogaridhënia 5 3 4 3,29 Resurset dhe kapaciteti 3 2 2,5 Mbikëqyrja dhe Kontrolli 4,67 3,5 4,08 Problemi 2 Resurset dhe kapaciteti 3,33 3,16 3,24 Mbikëqyrja dhe kontrolli 5 3 4 3,1 Problemi 3 Transparenca 5 1 3 2, 87 Llogaridhënia 3,67 1 2,3 Integriteti 3 1,6 2,3 Problemi 4 2,4 Resurset dhe kapaciteti 3 2 2,5 Mbikëqyrja dhe kontrolli 4,5 3,75 4,12 Llogaridhënia 1 1 1 Problemi 5 1,90 Integriteti 1 1 1 Resurset dhe kapaciteti 2 1 1,5
228 Pasqyrë e realizimit të aktiviteteve të Programit shtetëror për parandalimin dhe represionin e korrupsionit dhe Programit shtetëror për parandalimin dhe zvogëlimin e dukurisë së konfliktit të interesave me Plan aksional 2011-2015. Kjo pasqyrë është fragment nga Raporti për realizimin e Programit shtetëror 2011-2015, për periudhën dhjetor 2011 – nëntor 2013, që është përgatitur nga Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit. 229 Pasqyrë e realizimit të aktiviteteve të Programit shtetëror për parandalimin dhe represionin e korrupsionit dhe Programit shtetëror për parandalimin dhe zvogëlimin e dukurisë së konfliktit të interesave me Plan aksional 2011-2015. Kjo pasqyrë është fragment nga Raporti për realizimin e Programit shtetëror 2011-2015, për periudhën dhjetor 2011 – nëntor 2013, që është përgatitur nga Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit.
281 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin e administratës publike
LITERATURA E SHFRYTËZUAR •• Аcevski, Maksim. ANALIZA KUALITATIVE e masave antikorruptive dhe zbatimi i Programit sh- tetëror për parandalimin dhe represionin e korrupsionit/parandalmin dhe zvogëlimin e duku- risë së konfliktit të interesave në vetëveqevrisjen lokale •• Ligji për kontroll të brendshëm publik financiar, (“Gazeta zyrtare”, nr. 90/09, 12/11, 188/13) •• Ligji për policinë financiare, Gazeta zyrtare, nr. 12 e datës 22.01.2014 •• Raporti nga punëtoria SWOT për lokalizimin e trajnimeve për certifikimin e kontabilistëve dhe të revizorëve të brendshëm në sektorin publik në vend që është mbajtur me 5 mars 2014 •• Raporti i KE-së për përparimin e vendit për vitin 2013, Kapitulli 32: Kontrolli financiar •• Raporti i BE-së, Programi nacional për miratimin e legjislacionit të BE-së – NPAA Pjesa narative, Kapitulli 3.32 Kontrolli financiar •• Standardet ndërkombëtare për kryerjen profesionale të revizionit të brendshëm, “Gazeta zyr- tare” nr. 136/10 •• Programi nacional për miratimin e legjislacionit të BE-së – NPAA Pjesa narative, Kapitulli 3.32 Kontrolli financiar •• Udhëzime për zbatimin e procesit të menaxhimit me rreziqet, Ministria për Financa, Shkup 2014 •• Programi nacional për miratimin e legjislacionit të BE-së – NPAA Pjesa narative, Kapitulli 3.32 Kontrolli financiar •• Udhërrëfyes për implementimin e sistemit të denoncuesve •• Doracak për mënyrën e zbatimit të proceseve të përgjithshme financiare •• Doracak për menaxhimin dhe kontrollin financiar, Ministria për Financa, Shkup, dhjetor 2010 •• Rregullorja për programin dhe mënyrën e dhënies së provimit për revizor të brendshëm të autorizuar në sektorin publik (“Gazeta zyrtare”, numër 136/10) •• Kontributi për Raportin e KE-së për përparimin e vendit për vitin 2013 •• Doracak për integritetin dhe konfliktin e interesave, Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit, Shkup 2013 •• Pasqyrë e realizimit të aktiviteteve të Programit shtetëror për parandalimin dhe represionin e korrupsionit dhe Programit shtetëror për parandalimin dhe zvogëlimin e dukurisë së konfliktit të interesave me Plan aksional për periudhën 2011-2015 •• Sektori për Kontroll të brendshëm financiar publik, <http://www.finance.gov.mk/node/92> •• Sektori III – Administrata publike, Pasqyrë e realizimit të aktiviteteve të Programit shtetëror për parandalimin dhe represionin e korrupsionit dhe Programit shtetëror për parandalimin dhe zvogëlimin e dukurisë së konfliktit të interesave me Plan aksional për periudhën 2011- 2015, dhjetor 2011 – nëntor 2013 •• Strategjia për Reformën e Administratës publike në vend 2010-2015, dhejtor 2010 •• Strategjia për zhvillimin e kontrollit të brendshëm publik financiar në vend prej vitit 2013 deri në vitin 2016, propozim •• SIGMA Assessment on the Republic of Macedonia, 2013, Public Internal Financial Control, •• Udhëzim për përgatitjen e Strategjisë për menaxhim me rreziqet, Ministria për Financa, janar 2014 282 5.RAPORTI NGA ANALIZA KUALITATIVE TË MASAVE KUNDËR KORRUPSIONIT DHE IMPLEMENTIMIT TË PROGRAMIT SHTETËRORË PËR PARANDALIM DHE LUFTË KUNDËR KORRUPSIONIT DHE ZVOGËLIM TË KONFLIKTIT TË INTERESIT 2011- 2015 NË SEKTORIN E SHOQËRISË CIVILE
përgatitur nga: maksim acevski, CFE
Tetor 2014 283 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin dhe shoqërisë civile
HYRJE Misioni i OSBE-së në Shkup zbaton aktivitete disavjeçare për përkrahjen e implementimit të “Programit shtetëror për parandalimin dhe represionin e korrupsionit dhe për zvogëlimin e konfliktit të interesave për periudhën 2011–2015“ (Programi shtetëror). Në vitin 2012, Misioni ndihmoi në zhvillimin e metodologjisë për vlerësimin kualitativ të aktiviteteve dhe të indikatorëve nga Programi shtetëror, me pilot analizë kualitative për sektorin e arsimit dhe të sportit, me vlerësimin e perceptimit të publikut për tre sektorë nga Programi shtetëror, si dhe me përforcimin e kapaciteteve të Komisionit shtetëror për parandalimin e korrupsionit (KSHPK) për zhvillimin e konceptit të integritetit dhe evidentimit elektronik të të dhënave. Misioni i OSBE-së e vazhdoi bashkëpunimin me KSHPK-në edhe në vitin 2013 dhe 2014, duke dhënë përkrahje për përgatitjen e analizës kualitative dhe zbatimin e hulumtimit të mendimit publik për pesë sektorë të rinj nga Programi shtetëror – sektori privat, sektori politik, vetëqeverisja lokale administrata publike dhe mediat dhe shoqëria civile.
Në këtë dokument gjendet analiza kualitative që ka të bëjë me sektorin e mediave dhe shoqërisë civile.
Ajo i trajton problemet e identifikuara në Programin shtetëror, me ç’rast nëpërmjet një sërë indikatorësh i vlerëson masat antikorruptive dhe zbatimin e Programit shtetëror, i konstaton anët e fuqishme dhe të dobëta të asaj që është bërë deri tani dhe jep rekomandime për avancimin e luftës kundër korrupsionit në fushën e mediave dhe të shoqërisë civile. Qëllimi kryesor i kësaj analize është ta ndihmojë KSHPK-në për ta ndjekur zbatimin e Programit shtetëror, për t’i përmirësuar indikatorët dhe për të propozuar aktivitete të reja/të ndryshuara.
METODOLOGJIA Metodologjia e analizës është e bazuar në konceptin e Sistemit nacional për integritet të “Transparency International”. Problemet që janë shqyrtuar janë marrë nga Programi shtetëror. Nën çdo problem janë përcaktuar indikatorë për gjendjen dhe përparimin, si dhe janë dhënë rekomandime për përmirësimin e rezultateve.
Si burime të të dhënave u shfrytëzuan:
ͳͳ Analiza kualitative – analiza e literaturës primare - ligjeve relevante, akteve nënligjore dhe dokumente dhe raporte të tjera zyrtare, si dhe analiza e literaturës sekondare – artikuj, shkrime, etj.
ͳͳ Intervista me burime kyçe të informatave, edhe atë me:
ᴏᴏ Komisionin shtetëror për parandalimin e korrupsionit,
ᴏᴏ Qeverinë - Sekretariatin gjeneral;
ᴏᴏ Njësinë për vetëqeverisje lokale Veles;
ᴏᴏ Njësinë për vetëqeverisje lokale Gostivar;
ᴏᴏ Njësinë për vetëqeverisje lokale Оhër;
ᴏᴏ Njësinë për vetëqeverisje lokale Strumicë;
ᴏᴏ Njësinë për vetëqeverisje lokale Prilep;
284 ᴏᴏ Njësinë për vetëqeverisje lokale Shtip;
ᴏᴏ Asociacioni i gazetarëve të Maqedonisë – AGM,
ᴏᴏ Organizata qytetare - Qendra maqedonase për bashkëpunim ndërkombëtar - QMBN,
ᴏᴏ Qendra për komunikime civile dhe të tjerë.
Në bazë të të dhënave të mbledhura, hulumtuesi përgatiti propozim-vlerësime për secilin indikator, edhe atë nga dy aspekte – de jure, sa i përket kornizës ligjore, dhe de facto, gjegjësisht gjendjes në praktikë. Gjatë vlerësimit të indikatorëve, për kornizën ligjore është përdorur shkalla në tre nivele prej 1 deri në 5, me ç’rast: 1 = jo, 3 = pjesërisht, 5 = po.
Për vlerësimin e gjendjes në praktikë është përdorur shkalla në pesë nivele prej 1 deri në 5, me ç’rast: 1 = në masë shumë të vogël, 2 = në masë të vogël, 3 = në masë të caktuar, 4 = në masë të madhe, 5 = në masë shumë të madhe.
Pastaj, notat e veçanta janë mbledhur, dhe janë paraqitur si mesatare e notës së përgjithshme për çdo nënkategori dhe kategori. Për të dhënë një pasqyrë më të qartë, në fund të këtij dokumenti notat janë paraqitur në formë të shumës dhe janë shprehur edhe si përqindje e notës maksimale të mundshme.
Rezultatet u prezantuan para faktorëve relevantë dhe u verifikuan prej tyre, të cilët diskutuan për konstatimet dhe për vlerësimet në lidhje me pyetjet e indikatorëve, me qëllim që të verifikohen, të konfirmohen ose të plotësohen të dhënat dhe rezultatet. Pas këtij verifikimi, u bë edhe finalizimi i analizës.
PËRMBLEDHJE Analiza kualitative që u realizua në kuadër të këtij projekti kishte për qëllim t’i vlerësojë faktorët kryesorë të rrezikut/problemet që janë identifikuar nga Komisioni shtetëror për parandalimin e korrupsionit (KSHPK) në fushën e shoqërisë civile, të cilat janë shënuar në Programin shtetëror për parandalimin dhe represionin e korrupsionit për periudhën 2011-2015. Problemet kryesore që janë theksuar nga KSHPK-ja u shqyrtuan nga aspekti i legjislacionit dhe i implementimit praktik, me qëllim që të bëhet një pasqyrë e arritjeve, si dhe të potencohen dobësitë kryesore në këtë sektor nga aspekti i mbikëqyrjes dhe i kontrollit, transparencës, integritetit, llogaridhënies, resurseve dhe kapacitetit.
Qëllimi i hulumtimit është të kontribuojë në përpjekjet e përgjithshme në luftën kundër korrup sionit në fushën e administratës publike në vend, dhe duke i evidentuar dobësitë, të japë edhe rekomandime për tejkalimin e tyre.
Në sektorin e mediave dhe shoqërisë civile, janë konstatuar gjashtë probleme, më saktësisht faktorë të rrezikut në kuadër të cilave janë realizuar 14 aktivitete për parandalimin dhe represionin e korrupsionit. Ato përfshijnë – 1) Jotransparencë gjatë ndarjes së mjeteve financiare për shoqatat dhe fondacionet; 2) Marrja e statusit të organizatës me interes publik; 3) Ndarja e mjeteve publike për shoqatat e themeluara me qëllim të caktuar që krijon mundësi për harxhim korruptiv dhe joproduktiv të mjeteve publike; 4) Harxhimi i mjeteve publike dhe atyre buxhetore në media; 5) Koncentrimi i pronësisë së mediave dhe fshehja e pronësisë së mediave, dhe 6) Lidhja e mediave me qendrat politike të fuqisë.
285 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin dhe shoqërisë civile
Segmenti i mediumeve nga Sektori i Mediumeve dhe Shoqërisë Civile nuk ka qenë lëndë e kësaj analize kualitative duke pasur parasysh faktin se në periudhën e përgatitjes së analizës në procedure kanë qenë ndryshime të rregullativës ligjore ku janë përfshirë çështje të lidhura me problemet dhe rreziqet të referuara në atë segment.
Në raportin e përgatitur rishtas për realizimin e aktiviteteve për periudhën dhjetor 2011 deri nëntor 2013, gjithsejtë nga 14 aktivitetet e parapara, KSHPK konstaton se në proces janë 2 ose
14% përderisa 12 ose 86% janë aktivitete të parealizuara.230
Përfundim i përgjithshëm është se në pjesën e problemeve/faktorët e rrezikut 1, 2 dhe 3 që kanë të bëjnë me shoqërinë civile, ende ekzistojnë fyte të ngushtë, gjegjësisht kontrolli dhe veprimi nga ana organeve përgjegjëse nuk është nivelin e duhur.
Në lidhje me Problemin 1 - Jotransparencë gjatë ndarjes së mjeteve financiare publike për shoqatat dhe fondacionet, përfundim i përgjithshëm është se mungojnë aktivitete të cilat kanë për qëllim përcaktimin e kritereve për ndarjen e mjeteve financiare publike në Ligjin për shoqata dhe fondacione dhe sigurimin e zbatimit të tyre përkatës. Edhe përkundër faktit se kjo fushë është rregulluar me një numër të madh të akteve nënligjore, prapë se prapë, në praktikë nuk është siguruar zbatimi i tyre i duhur.
Në lidhje me Problemin 2 - Marrja e statusit të organizatës me interes publik, nuk janë konsta- tuar ndryshime te ky faktor i rrezikut dhe nuk janë ndërmarrë aktivitete për përcaktimin e krite- reve ligjore që janë të adekuate për qëllimet, veprimtarinë, kapacitetin dhe integritetin e SHC, me çka statusi i shoqatës me interes publik do të fitohej duke i plotësuar kriteret ligjore dhe si e tillë do ishte regjistruar në Regjistrin qendror. Tani i gjithë aktiviteti është në kompetencë të komisionit qeveritar, me çka krijohet mundësia për politizim, arsyetim të pamjaftueshëm, dhe transparencë të pamjaftueshme për këtë çështje vitale.
Në lidhje me Problemin 3 - Ndarja e mjeteve publike për shoqatat e themeluara me qëllim të caktuar që krijon mundësi për harxhim korruptiv dhe joproduktiv të mjeteve publike. Informatat e marra nga hulumtimi i realizuar bëjnë me dije se në vend pothuajse nuk është jetësuar koncepti për partneritet funksional me organet kompetente, përveç në disa segmente të caktuara, ku beshoeht realizimi i punëve nga sfera e autorizimeve publike.
REKOMANDIME
• Në kuadër të mënyrës ekzistuese të financimit, Qeveria të sigurojë miratim në kohë të aktit për shpërndarje të mjeteve nga buxheti, me çka do të sigurojë dhe do të krijojë kushte për realizimin në kohë të aktiviteteve të projekteve dhe dorëzimin e raporteve për to në afatin e paraparë.
• Qeveria të ndërmarrë aktivitete me të cilat do të bëhet përcaktimi i kritereve të qarta, transparente dhe të zbatueshme për qëllimet dhe mënyrën e shpërndarje së mjeteve nga buxheti, buxhetet e komunave, buxhetet e komunave në qytetin e Shkupit dhe bux- heti i qytetit të Shkupit, në Ligjin për shoqata dhe fondacione. Kjo do të siguronte qasje të barabartë për të gjithë OJQ-të dhe fondacionet deri te mjetet e buxhetit, buxhetet e komunave, buxhetet e komunave në qytetin e Shkupit dhe buxheti i qytetit të Shkupit, arsyeshmëri në harxhim, transparencë, joselektivitet dhe llogaridhënie.
• Qeveria dhe njësitë e vetëqeverisjes lokale të ndërmarrin masa dhe aktivitete në kuadër të përgjegjësive të veta me çka do të bëhen ndryshime dhe plotësime të akteve (Ligjit 230 Sektor XI – Mediat dhe shoqëria civile, dhjetor 2011- nëntor 2013
286 për shoqata dhe fondacione dhe akteve nënligjore të cilat e rregullojnë këtë fushë) me çka do të sigurohet:
• mundësi për OJQ-të dhe fondacionet e pakënaqura të dorëzojnë kundërshtime/ ankesa,
• dyshkallësi në procedurën për shqyrtim të kundërshtimeve/ankesave.
• Organet kompetente në periudhën e ardhshme të ndërmarrin aktivitete me të cilat do të sigurojnë respektim konsekuent të afateve për dorëzimin e raporteve për mënyrën e shfrytëzimit të mjeteve nga ana e OJQ-ve dhe fondacioneve.
• Qeveria të përcaktojë obligim në Ligjin për shoqata dhe fondacione, me të cilin dhënësit e mjeteve (Qeveria, komunat, komunat në qytetin e Shkupit dhe qyteti i Shkupit) raporti i përgatitur për mënyrën e shfrytëzimit të mjeteve të ndara dhe projektet e realizuara dhe rezultatet e arritura të jenë në dispozicion publik dhe të publikohen në mënyrë përkatëse në ueb-faqet e dhënësve të mjeteve.
• Qeveria duhet të ndërmarrë aktivitete me të cilat kriteret për përcaktimin e statusit me interes publik të organizatës do t’i përcaktojë në Ligjin për shoqata dhe fondacione, kurse akti i marrjes së statusit të përmendur të realizohet me plotësimin e kritereve të përcaktuara që konstatohet në fazën e regjistrimit te regjistrues kompetent.
• Qeveria të ndërmarrë aktivitete për ndryshimin e akteve ligjore (Ligjit për shoqata dhe fondacione, Ligjit për Qeverinë dhe ligjet e tjera), të cilat e rregullojnë mënyrën dhe mundësinë e për ndarjen e mjeteve nga buxheti dhe buxhetet e komunave, duke futur mundësi që shoqatat të paraqiten si partnerë funksionalë të organeve shtetërore dhe të organeve të tjera dhe të reflektojnë në mbështetjen buxhetore për realizimin e pro- jekteve publike nëpërmjet aktiviteteve të cilat u përgjigjen atyre sipas definicionit, siç janë fushatat, trajnimet, anketat, debatet etj.
287 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin dhe shoqërisë civile
REZULTATET NGA ANALIZA KUALITATIVE SHOQËRIA CIVILE Problemi/faktori i rrezikut 1: Jotransparencë gjatë ndarjes së mjeteve financiare publike për shoqatat dhe fondacionet Arsyetimi: Kriteret për financimin e shoqatave dhe të fondacioneve nga ana e Qeverisë me mjete nga Buxheti, buxheti i komunave, ndërmarrjet publike dhe fondet publike si dhe me mjete nga fondet të huaja, nuk janë të definuara qartë, kurse procedura për financim nuk është transparente sa duhet.
Institucioni: Qeveria-Sekretariati gjeneral; Njësia për vetëqeverisje lokale Veles;
Njësia për vetëqeverisje lokale Gostivar;
Njësia për vetëqeverisje lokale Ohër;
Njësia për vetëqeverisje lokale Strumicë;
Njësia për vetëqeverisje lokale Prilep;
Njësia për vetëqeverisje lokale Shtip;
Asociacioni i gazetarëve të Maqedonisë – AGM,
Organizata qytetare - Qendra maqedonase për bashkëpunim ndërkombëtar - QMBN,
Qendra për komunikime civile
Kategoria: Transparenca
Pyetja - indikatori: A mendoni se aktet ekzistuese ligjore dhe nënligjore (Ligji për shoqata dhe fondacione, “Gazeta zyrtare” numër 52/10 dhe 135/11, Programet për financimin e aktiviteteve programore të shoqatave dhe të fondacioneve dhe Vendimi për kriteret dhe procedurën për shpërndarjen e mjeteve për financimin e aktiviteteve programore të shoqatave të qytetarëve dhe fondacioneve nga buxheti, “Gazeta zyrtare” numër 23/2009) në pjesën e përcaktimit të kritereve, rregullave, procedurave dhe dyshkallësisë së procedurës, janë adekuate dhe sigurojnë transparencë, joselektivitet dhe pozitë të barabartë për të gjitha OJQ-të dhe fondacionet?
Vlerësimi: Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
288 Arsyetimi:
Financimi i Organizatave joqeveritare dhe dhënia e mjeteve për to nga buxheti, buxhetet e njësive të vetëqeverisjes lokale, ndërmarrjeve publike dhe fondeve publike, janë rregulluar me shumë ligje, akte nënligjore dhe akte interne të miratuara në Parlament, Qeveri, udhëheqësit e subjekteve të cilët japin mjete të caktuara, Këshillat komunalë dhe organet e tjera kompetente.
Në mesin e akteve kryesore ligjore dhe nënligjore me të cilat rregullohet financimi i organizatave joqeveritare dhe kriteret për dhënin e mjeteve për këtë qëllim, janë dispozitat e:
ͳͳ Ligjit për shoqata dhe fondacione (“Gazeta zyrtare”, numër 52/10 dhe 135/11);
ͳͳ Ligji për donacione dhe sponsorime në veprimtaritë publike (“Gazeta zyrtare” numër 47/06, 86/08, 51/11, 28/14);
ͳͳ Ligji për ekzekutimin e buxhetit (“Gazeta zyrtare”, numër 180/2013);
ͳͳ Kodi për praktika të mira për përkrahje financiare të shoqatave të qytetarëve dhe fondacioneve (“Gazeta zyrtare”, numër 130/2007);
ͳͳ Vendimi për kriteret dhe procedurën për shpërndarje të mjeteve për financimin e aktiviteteve programore shoqatave të qytetarëve dhe të fondacioneve nga buxheti (“Gazeta zyrtare”, numër 23/2009);
ͳͳ Programi për financimin e aktiviteteve programore të shoqatave dhe të fondacioneve për vitin 2013 (“Gazeta zyrtare”, numër 4/2013);
ͳͳ Programi për financimin e aktiviteteve programore të shoqatave dhe të fondacioneve për vitin 2014 (“Gazeta zyrtare”, numër 8/2014);
ͳͳ Rregullorja për mënyrën dhe procedurën e shpërndarjes së mjeteve për shoqatat e qyte- tarëve për realizimin e punëve të caktuara nga fusha e sigurimit social (“Gazeta zyrtare”, numër 24/2005 dhe 38/2007).
Dispozitat e nenit 49 të Ligjit për shoqata dhe fondacione japin vetëm udhëzime të përgjithshme për mënyrën e shpërndarjes së mjeteve nga buxheti, buxhetet e komunave, komunave në qyte- tin e Shkupit dhe qytetit të Shkupit, gjegjësisht udhëzojnë dhe japin mundësi që:
ͳͳ “Qeveria dhe këshillat e komunave, këshillat e komunave në qytetin e Shkupit dhe Këshilli i qytetit të Shkupit, më për së afërmi t’i rregullojnë kushtet për shpërndarjen dhe shfrytëzimin e mjeteve për financimin e aktiviteteve programore të shoqatave dhe të fondacioneve.
ͳͳ Qeveria, gjegjësisht organet kompetente të shtetit dhe komunat, komunat në qytetin e Shkupit dhe qyteti i Shkupit, miratojnë plane dhe programe vjetore për shpërndarjen e mjeteve të dedikuara për financimin e aktiviteteve programore të shoqatave dhe të fondacioneve“.
Këto autorizime të përgjithshme (e drejta diskrete e Qeverisë dhe e këshillave të komunave, komunave në qytetin e Shkupit dhe qytetit të Shkupit) në vetë ligjin, pa i përcaktuar parapra- kisht në vetë ligjin kriteret dhe kushtet për mënyrën e shpërndarjes së mjeteve në vetë krijon fenomenin e favorizimit të disa OJQ-ve dhe fondacioneve të caktuara dhe krijimin e kushteve për jotransparencë dhe qasje selektive gjatë shpërndarjes së mjeteve nga buxheti dhe buxhetet e komunave, komunat në qytetin e Shkupit dhe qyteti i Shkupit.
289 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin dhe shoqërisë civile
Dispozitat nga Ligji për ekzekutimin e buxhetit për vitin përkatës tregojnë se mjetet për këtë qëllim shfrytëzohen në bazë të Vendimit të miratuar nga Qeveria në bazë të propozimit të komi- sionit të formuar nga Qeveria.
Me Vendimin për kriteret dhe procedurën për shpërndarjen e mjeteve për financimin e aktivite- teve programore të shoqatave të qytetarëve dhe të fondacioneve nga buxheti, të miratuar nga Qeveria, përcaktohen kriteret dhe procedurat për shpërndarjen e mjeteve nga buxheti për finan- cimin e aktiviteteve programore të shoqatave të qytetarëve dhe të fondacioneve. Gjegjësisht me vendimin e përmendur përcaktohen:
ͳͳ Kriteret kryesore organizative, të cilat duhet t’i përmbushin OJQ-të (4 kritere);
ͳͳ Kriteret programore me të cilat vlerësohet cilësia e projekteve të ofruara (3 kritere, ku në kuadër të secilit kriter ka edhe nënkritere);
ͳͳ Mënyra e vlerësimit;
ͳͳ Dokumentet të cilat duhet të dorëzohen nga ana e OJQ-ve të interesuara;
ͳͳ Dorëzimi i raportit për mënyrën e shfrytëzimit e mjeteve.
Me programin për financimin e aktiviteteve programore të shoqatave dhe të fondacioneve për vitin 2013 janë përcaktuar:
ͳͳ Lartësia e mjeteve për financimin e aktiviteteve programore të OJQ-ve dhe të fonda- cioneve;
ͳͳ Qëllimet prioritare që do të jenë subjekt i financimit;
ͳͳ Mënyra e shpërndarjes (duke iu referuar zbatimit të Kodit për praktika të mira për përkrahje financiare të shoqatave të qytetarëve dhe të fondacioneve), dhe
ͳͳ Mënyra e dorëzimit të raportit për mjetet e shfrytëzuara.
Me Rregulloren për mënyrën dhe procedurën e shpërndarjes së mjeteve për shoqatat e qyte- tarëve për kryerjen e punëve të caktuara nga fusha e mbrojtjes sociale, përcaktohet:
ͳͳ Mënyra e shpërndarjes së mjeteve për OJQ-të e regjistruara për kryerjen e punëve nga fusha e mbrojtjes sociale;
ͳͳ Të dhënat dhe dokumentet e nevojshme të cilat dorëzohen me kërkesën/projektin/ aplikimin;
ͳͳ Kriteri i vlerësimit të aplikacioneve, dhe
ͳͳ Përmbajtja e dispozitave të kontratës që lidhet për marrjen e mjeteve.
Aktet e lartpërmendura nënligjore në masë të caktuar paraqesin progres në rregullimin e fushës së dhënë dhe është kornizë përaktëse për mënyrën e veprimit të organeve kompetente gjatë shqyrtimit dhe miratimit të mjeteve nga buxheti, buxhetet e komunave, komunave në qyte- tin e Shkupit dhe qyteti i Shkupit, për financimin aktiviteteve programore të shoqatave dhe fondacioneve, mirëpo pa përfshirjen e tyre në Ligjin për shoqata dhe fondacione, lihet mundësi për anshmëri politike, instrumentalizim dhe pamundësim të pozitës të pabarabartë për të gjithë OJQ-të dhe fondacionet.
290 Zbatim adekuat dhe praktikimi i akteve të lartëpërmendura nënligjore në praktikë nga ana e pjesëmarrësve vlerësues në këtë analizë kualitative është vlerësuar me notën mesatare 3,40, gjegjësisht “pjesërisht”, për arsye se për vleërsimin “pjesërisht” janë deklaruar gjashtë subjekte juridike të anketuara, duke mos e marrë parasysh përjashtimin ku për këtë fushë është dhënë vlerësimi “jo” (nga ana e një subjekti juridik) dhe vlerësim “po” (me vlerësimin “po” është marrë informatë kthyese nga tre subjekte juridike të anketuara), që qartë tregon se në periudhën e ard- hshme duhet të ndërmerren aktivitete të caktuara në drejtim tejkalimit dobësive të konstatuara. Vlerësimi - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Aktet e lartëpërmendura nënligjore paraqesin kornizë të caktuar për mënyrën e veprimit të Qe- verisë, komunave, komunave në qytetin e Shkupit dhe qytetit të Shkupit. Në zbatimin e tyre praktik janë paraqitur dobësi dhe përjashtime të caktuara, të cilat hedhin hije mbi veprimin e përgjithshëm dhe shpërndarjen e mjeteve nga buxheti, buxhetet e komunave, buxhetet e komu- nave në qytetin e Shkupit dhe buxheti i qytetit të Shkupit.
Përveç komentit të dhënë nga ana e Qeverisë – Sekretariatit gjeneral, “Përveç akteve të përmen- dura, në procedurën për shpërndaje të mjeteve nga buxheti që janë të dedikuara për financimin e aktiviteteve programore të shoqatave dhe të fondacioneve zbatohet edhe Kodi i praktikave të mira për përkrahje financiare të shoqatave të qytetarëve dhe të fondacioneve (“Gaztea zyrtare” nr. 130/2007), qëllimi i të cilit është sigurimi i transparencës, përcaktimi i kritereve kryesore organizative dhe ndjekja efikase e përkrahjes financiare të shoqatave dhe të fondacioneve nga ana e Qeverisë dhe e organeve të administratës shtetërore, si dhe llogaridhënie më e madhe në shfrytëzimin e mjeteve të ndara nga ana e shoqatave dhe fondacioneve”, me çka tregojnë se procedura e përgjithshme është transparente dhe siguron qasje dhe pozitë të barabartë për gjitha OJQ-të dhe fondacionet e interesuara, të dhënat e marra nga të anketuarit e tjerë i vërte- tojnë dobësitë e detektura.
Në fakt, pothuajse se të gjithë personat e intervistuar kanë pasur vërejtje për transparencën në mënyrën e shpërndarjes së mjeteve, duke theksuar se në të gjithë procedurën, transparente është vetëm thirrja publike për shpërndarjen e mjeteve dhe vendimi për grandet e fituara. Me qëllim që të fitohet një pasqyrë e qartë për mënyrën e të menduarit të subjekteve juridike të anketuara, në vazhdim do t’i citojmë disa vlerësimeve nga ana e tyre edhe atë si më poshtë:
“Vetë madhësia e fondit të dedikuar për përkrahjen financiare të shoqatave dhe të fondacioneve nga ana e Qeverisë për vitin 2014, vetëm prej 12 milionë denarëve, si dhe qëllimet e përcak- tuara për financim (zhvillimi ekonomik, integrimi në NATO dhe BE dhe të ngjashme), flet mjaft se nuk ka qëllim serioz për përkrahjen e sektorit të OJQ-ve. Në gjithë procesin, si duket publike është vetëm publikimi i Thirrjes për shpërndarjen e mjeteve dhe publikimi i listës së fituesve të granteve. Me këtë rast, diskutabile janë kriteret për zgjedhjen e projekteve më të mira (mënyra e ndarjes së pikëve), si dhe mungesa e vetëdijshme e kontrollit dhe e llogaridhënies për shfrytëzi- min e parave nga grantet e shpërndara, që e vë në pyetje edhe qëllimin e financimit”.
“Aktet e lartëpërmendura nuk i trajtojnë në tërësi çështjet për kriteret, transparencën dhe llo- garidhënien e procedurës. Ligji për shoqata dhe fondacione pothuajse se nuk ka dispozita për kritere, e as për procedurën për shpërndarjen e mjeteve për organizatat qytetare. Poashtu edhe 291 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin dhe shoqërisë civile
në programet dhe vendimet të cilat merren në nivel vjetor nuk ka dispozita të mjaftueshme për kriteret dhe procedurën. Rregulla më konkrete janë paraparë në Kodin për praktika të mira për përkrahej financiare të shoqatave dhe të fondacioneve nga viti i 2007, mirëpo për shkak të karak- terit joobligues, ato nuk zbatohen nga ana e institucioneve”.
Me shqyrtimin e realizuar të përgjigjeve në pyetjet e tjera të parashtruara për të fituar një pasqyrë të qartë në fushën e përmendur, me të drejtë konstatohet se ka vërejtje për mënyrën e shfrytëzimit të mjeteve, për kriteret për zgjedhjen e OJQ-ve fituese të mjeteve, shumën e mjeteve të siguruara, mundësinë për qasje në ndarjen e pikëve/rangimin e projekteve/aktivite- teve nga OJQ-të, si dhe për pamundësinë për dyshkallësi të procedurës.
Nga analiza e realizuar e akteve ligjore dhe nënligjore, Kodit për praktika të mira për përkrahje financiare të shoqatave të qytetarëve dhe fondacioneve, si dhe nga intervistat e realizuara me më shumë përfaqësues të subjekteve juridike të anketuara, mund të konstatohet se në Ligjin për shoqata dhe fondacione mungojnë kritere konkrete për mënyrën e shpërndarjes së mjeteve nga buxheti, buxhetet e komunave, buxhetet e komunave në qytetin e Shkupit dhe buxhetit të qytetit Shkupit, gjegjësisht e gjithë mënyra dhe kriteret për shpërndarje të këtyre mjeteve është rregulluar me aktet nënligjore.
Rekomandimi
Qeveria të ndërmarrë aktivitete me të cilat do të përcaktohen kritere të qarta, transparente dhe të zbatueshme për mënyrën e shpërndarjes së mjeteve nga buxheti, buxhetet e komunave, buxhetet e komunave në qytetin e Shkupit dhe buxheti i qytetit Shkupit në Ligjin për shoqata dhe fondacione. Kjo do të siguronte qasje të barabartë për të gjitha OJQ-të në mjetet e buxhetit, buxheteve të komunave në qytetin e Shkupit dhe buxhetit të qytetit Shkupit, arsyeshmëri në harxhim, transparencë, joselektivitet dhe llogaridhënie.
Institucioni: Qeveria - Sekretariati gjeneral Kategoria: Transparenca
Pyetja - indikatori: A është bërë praktikë që vendimi për shpërndarjen/financimin e aktiviteteve programore të shoqatave të qytetarëve dhe të fondacioneve nga buxheti, përveç që publikohet në Gazetën zyrtare, të publikohet edhe në ueb-faqen e Qeverisë? Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Vendimi për shpërndajen e mjeteve nga buxheti për vitin 2013 që janë të dedikuara për financimin e aktiviteteve programore të shoqatave dhe të fondacioneve është publikuar në (“Gazetën zyr- tare” numër 185/2013).
Me vendimin e përmendur bëhet publikimi i OJQ-ve dhe i fondacioneve të cilat janë fituese të mjeteve financiare, si dhe afati për dorëzimin e raportit për shfrytëzimin e mjeteve.
292 Vlerësimi - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Me shqyrtimin e realizuar të Vendimit për shpërndarjen mjeteve nga buxheti i vitit 2013 që janë të dedikuara për financimin e aktiviteteve programeve të shoqatave dhe të fondacioneve, mund të konstatohet ai është miratuar më 17.12.2013 dhe është publikuar në Gazetën zyrtare më 25.12.2013 dhe njëkohëisht është publikuar edhe në ueb-faqen www.nvosorabotka.gov.mk më 27.12.2013. Gjendja e përmendur tregon se procedura për vendosje se cilat OJQ dhe fondacione do të jenë fituese të mjeteve dhe publikimi i tyre është bërë në fund të vitit, që ndikon para se gjithash në:
ͳͳ Mundësinë për ndarjen e mjeteve OJQ-ve dhe fondacioneve të preferuara ose paraprakisht të vendosura;
ͳͳ Në periudhën e implementimit të aktiviteteve të projektit;
ͳͳ Në informimin për aktivitet e realizuara (respektim të afateve), etj.
Me vendimin e përmendur theksohet se mjetet e përgjithshme në shumë prej 12.000.000 de- narësh ju shpërndahen (40 dyzet OJQ-ve dhe fondacioneve të veçanta), pa mos e treguar veç e veç shumën që i është ndarë çdo OJQ-je ose fondacioni dhe as nuk janë ofruar të dhëna se cilit qëllim programor/prioritar i takon granti i fituar, si dhe nuk jepen të dhëna për numrin e aplika- cioneve të miratuara në një prioritet të caktuar.
Në të njëjtën kohë në Vendim thuhet se afati për dorëzimin e raportit për mjetet e shfrytëzuara është 30 ditë pas përfundimit të aktiviteteve të projektit, më së voni deri më 30.06.2014, pa i marrë parasysh:
ͳͳ dispozitat e nenit 7 të Vendimit për kriteret dhe procedurën për shpërndarjen e mjeteve për financimin e aktiviteteve programore të shoqatave të qytetarëve dhe të fondacioneve nga buxheti, ku është paraparë se raporti për shfrytëzimin e mjeteve duhet të dorëzohet deri te organet kompetente, më së voni deri më 31 janar 2014, dhe
ͳͳ dispozitat e pikës 5 të Programit për financimin e aktiviteteve programore të shoqatave dhe të fondacioneve për vitin 2013, ku është paraparë se raporti për shfrytëzimin e mjeteve do të dorëzohet më së voni deri më 31.01.2014.
Gjendja e lartë përmendur tregon se me vendimin e miratuar në këtë mënyrë ndikohet në mundësinë për shpërndarjen e mjeteve në periudhën e përmendur për njoftim për OJQ-të dhe fondacionet e preferuara dhe paraprakisht të vendosura, si dhe në periudhën për implementimin aktiviteteve programore dhe informimin për aktivitetet e realizuara (respektim të afateve), gjegjësisht gjendja e përmendur tregon se ka mosrespektim të akteve nënligjore dhe të afateve të përcaktuara për implementimin e aktiviteteve të parapara të projektit.
293 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin dhe shoqërisë civile
Rekomandimi
Qeveria të sigurojë miratim në kohë të aktit për shpërndajen e mjeteve nga buxheti, me çka do të sigurohet harmonizim i akteve dhe do të krijohen kushte për realizimin në kohë të aktiviteteve të projektit dhe dorëzim të raportit në afatin e paraparë.
Institucioni: Qeveria - Sekretariati gjeneral Kategoria: Transparenca
Pyetja - indikatori: Në periudhën e deritanishme të praktikimit të ndarjes/shpërndarjes së mjeteve për financimin e aktiviteteve programore të OJQ-ve dhe t; fondacioneve me mjete nga buxheti, a ofrohet mundësia për kundërshtime/ankesa në lidhje me vendimet e miratuara, a ka dyshkallësi në procedurë dhe a janë dorëzuar kundërshtime/ankesa? Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Procedura për shpërndarjen e mjeteve për financimin e aktiviteteve programore të shoqatave dhe të fondacioneve është rregulluar në Kodin e praktikave të mira për përkrahje financiare të shoqatave të qytetarëve dhe të fondacioneve, Vendimin për kriteret dhe procedurën për ndarjen e mjeteve për financimin e aktiviteteve programore për shoqatat e qytetarëve dhe fondacionet nga buxheti dhe Programin për financim e aktiviteteve programore të shoqatave dhe të fondacioneve që çdo vit publikohet nga ana e Qeverisë.
Në asnjë nga aktet e lartëpërmendura nuk përmendet mundësia për dorëzim të kundërshtimeve dhe të ankesave për aktin e miratuar për shpërndarje të mjeteve. Vlerësimi - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Aktet e lartëpërmendura të cilat kanë të bëjnë me rregullimin e mënyrës së shpërndarjes së mjeteve për financimin e aktiviteteve programore të shoqatave dhe të fondacioneve, si dhe Vendimi për shpërndarjen e mjeteve nga buxheti për vitin 2013 që janë të dedikuara për financimin e aktiviteteve programore të shoqatave dhe të fondacioneve nuk japin mundësi që shoqatat dhe fondacionet e pakënaqura të parashtrojnë kundërshtime/ankesa ose kërkesë për rishqyrtim të projekteve të dorëzuara nga ana e tyre.
Konstatimi i përmendur është konfirmuar me informatën kthyese të siguruar nga Qeveria – Sekretariati gjeneral, për pyetësorin e dorëzuar me të cilën qartë tregon se:
“Kundër Vendimit të Qeverisë për shpërndarjen e mjeteve nga buxheti që janë të dedikuara për financimin e aktiviteteve programore të shoqatave dhe të fondacioneve nuk është paraparë e drejta për kundërshtim/ankesë”. 294 Për ta kuptuar gjendjen e përmendur te NJVL-të është parashtruar pyetje përkatëse edhe për të NJVL-të e anketuara, me ç’rast nga përgjigjet e fituara mund të konstatohet se gjendja e përmendur është identike edhe te NJVL-të, gjegjësisht nuk ofrohet mundësia për kundërshtim/ ankesë për aktin e miratuar.
Me vetë këtë konstatim del se as që janë krijuar kushtet për dyshkallësi në procedurën për shqyrtimin e kundërshtimeve/ankesave të parashtruara nga organizatat e pakënaqura.
Rekomandimi
Qeveria dhe Njësitë e vetëqeverisjes lokale të ndërmarrin masa dhe aktivitete në kuadër të kompetencave të veta me çka do të bëhen ndryshime dhe plotësime të akteve (Ligjit për shoqata dhe fondacione dhe akteve nënligjore të cilat e rregullojnë këtë fushë) me çka do të sigurojnë:
ͳͳ mundësi për OJQ-të dhe fondacionet e pakënaqura të parashtrojnë kundërshtime/ ankesa, dhe
ͳͳ dyshkallësi në procedurën për shpërndarjen e mjeteve nga buxheti.
Institucioni: Qeveria - Sekretariati gjeneral Kategoria: Transparenca/llogaridhënia
Pyetja - indikatori: A dorëzojnë organizatat joqeveritare dhe fondacionet shfrytëzuese të mje- teve nga buxheti, raporte financiare për shfrytëzimin e mjeteve dhe realizimin e aktiviteteve të planifikuara në afatet e sakta që janë paraparë dhe a i publikon Qeveria ato në ueb-faqe me qëllim që të jenë në dispozicion të publikut të gjerë? Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Mënyrat e informimit dhe afatet për informim janë rregulluar me Kodin e praktikave të mira për përkrahjen financiare të shoqatave të qytetarëve dhe të fondacioneve, Vendimin për kriteret dhe procedurën për shpërndarjen e mjeteve për financimin e aktiviteteve programore për shoqatat e qytetarëve dhe fondacionet nga buxheti dhe me Programin për financimin e aktiviteteve programore të shoqatave dhe të fondacioneve, që publikohet për çdo vit nga ana e Qeverisë.
Në aktet e lartëpërmendura nuk është futur obligimi që Qeveria dhe komunat, komunat në qy- tetin e Shkupit dhe qyteti i Shkupit, ta kenë për obligim t’i publikojnë raportet e veçanta që i dorëzojnë OJQ-të dhe fondacionet që janë shfrytëzuese të mjeteve. Vlerësimi - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5
295 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin dhe shoqërisë civile
Arsyetimi:
Që të kuptohet gjendja faktike në këtë pjesë, e me qëllim të sigurimit të shkallës së lartë të transparencës, çiltërsisë dhe llogaridhënies në mënyrën e shfrytëzimit mjeteve të ndara nga buxheti, buxhetet e komunave, buxhetet e komunave në qytetin e Shkupit dhe buxheti i qytetit të Shkupit, është përpiluar një pyetësor adekuat, i cili është dorëzuar në Qeveri – Sekretariatin gjeneral, NJVL-të e anketuara dhe disa OJQ, me ç’rast përgjigjet e marra çojnë në konstatimin se OJQ-të dhe fondacionet shfrytëzuese të mjeteve nga buxheti, buxhetet e komunave, buxhetet e komunave në qytetin e Shkupit dhe buxheti i qytetit të Shkupit, e kanë për obligim të dorëzojnë raporte përkatëse për mjetet e shfrytëzuara, mirëpo ato nuk publikohen në ueb-faqen e Qeve- risë, gjegjësisht në ueb-faqet e komunave.
Si vërtetim për gjendjen e përmendur është komenti i dhënë i Qeverisë - Sekretariatit gjeneral:
“Shoqatat dhe fondacionet të cilat financiarisht përkrahen nga Qeveria, në afat prej 30 ditëve nga përfundimi i projektit, dorëzojnë Raport përfundimtar në formular të definuar që më parë, i cili përmban pjesën narative dhe pjesën financiare. Raportet përfundimtare nuk publikohen ueb-faqen e Qeverisë. Në bazë të këtyre raporteve, Njësia për bashkëpunim me organizatat joqeveritare e Sekretariatit gjeneral, Qeverisë i dorëzon Raport për realizimin e Programit për financimin e aktiviteteve programore të shoqatave dhe të fondacioneve me tregues financiarë dhe me arsyetim për rezultatet arritura. Raporti nuk publikohet në ueb-faqe”.
E gjithë kjo çon në konstatimin se procesi është jotransparent dhe i rrezikshëm për devijime, dhe për këtë arsye, në periudhën e ardhshme Qeveria duhet të ndërmarrë masa me të cilat do të bëhej ndryshimi i dispozitave në Ligjin për shoqata dhe fondacione dhe do të futej obligimi që raportet e pranuara nga shfrytëzuesit e mjeteve të publikohen ueb-faqen e Qeverisë, gjegjësisht në ueb-faqen e NJVL-së, gjegjësisht në ueb-faqen e dhënësit të mjeteve.
Rekomandimi
Qeveria duhet të ndërmarrë masa me të cilat do të bëhet ndryshimi i dispozitave të Ligjit për shoqata dhe fondacione, me të cilat do të futej obligimi që raportet e pranuara nga shfrytëzuesit e mjeteve të publikohen ueb-faqen e Qeverisë, gjegjësisht në ueb-faqen e NJVL-së, gjegjësisht në ueb-faqen e dhënësit të mjeteve.
Institucioni: Qeveria - Sekretariati gjeneral Kategoria: Transparenca/llogaridhënia
Pyetja – indikatori: A e ka vendosur Sekretariati gjeneral si praktikë përpilimin e raportit për rea- lizimin e Programit për financimin e aktiviteteve programore të shoqatave dhe të fondacioneve, dorëzimin e tij në Qeveri në afatin e paraparë dhe ato Qeveria t’i publikojë në ueb-faqe me qël- lim që të jenë në dispozicion të publikut të gjerë? Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Me pikën 5 të Programit për financimin e aktiviteteve programore të shoqatave dhe të fondacioneve për vitin 2013, është paraparë se Sekretariati gjeneral do t’i dorëzojë Qeverisë,
296 Raport për realizimin e Programit, me tregues financiarë dhe me arsyetim për rezultatet e arritura, deri më 28.02.2014. Vlerësimi - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Duke pasur parasysh se me Vendimin për shpërndarjen e mjeteve nga buxheti për vitin 2013 që janë të dedikuara për financimin e aktiviteteve programore të shoqatave dhe të fondacioneve, afati për dorëzimin e raporteve për mënyrën e shfrytëzimit e mjeteve është caktuar që të jetë më së voni deri më 30.06.2014, ky aktivitet nuk mund të realizohet në afatin paraparë, e a do të implementohet mbetet të shihet në periudhën e ardhshme.
Mirëpo, në të njëjtën kohë, nga përgjigja e marrë nga ana e Qeverisë – Sekretariatit gjeneral dhe nga NJVL-të e intervistuara, mund të konstatohet se nga raportet e pranuara që janë dorëzuar nga shfrytëzuesit e mjeteve, përpilohet një raport përfundimtar për mënyrën e shfrytëzimit mjeteve dhe aktivitetet programore që janë realizuar, mirëpo nuk është krijuar praktikë që ky raport të jetë në dispozicion publik, gjegjësisht të publikohet në ueb-faqen e dhënësit të mjeteve.
Në vazhdim e japim komentin e dhënë nga Qeveria – Sekretariati gjeneral:
“Në bazë raporteve përfundimtare nga shoqatat dhe fondacionet të cilat përkrahen financiari- sht nga Qeveria, Njësia për bashkëpunim me organizatat joqeveritare në kuadër të Sekretariatit gjeneral, përgatit Raport për realizimin e Programit për financimin e aktiviteteve programore të shoqatave dhe të fondacioneve, me tregues financiarë dhe me arsyetim për rezultatet e arritura. Raporti dorëzohet për t’u shqyrtuar nga ana e Qeverisë, brenda afatit të përcaktuar me Vendi- min për shpërndarjen e mjeteve nga buxheti që janë të dedikuara për financimin e aktiviteteve programore të shoqatave dhe të fondacioneve. Raporti nuk publikohet në ueb-faqe”.
Situata e këtillë çon në konstatimin se në periudhën e ardhshme Qeveria duhet të mundësojë që në Ligjin për shoqata dhe fondacione të parashihet obligimi me të cilin dhënësit e mjeteve (Qeveria, komunat, komunat në qytetin e Shkupit dhe qyteti i Shkupit) raportin e përpunuar për mënyrën e shfrytëzimin të mjeteve të ndara dhe aktivitetet e realizuara të projektit, si dhe rezul- tatet e arritura, do t’i vënë në dispozicion për publikun e gjerë duke i publikuar në ueb-faqet e dhënësve të mjeteve.
Rekomandimi
Organet kompetente, në periudhën e ardhshme duhet të ndërmarrin aktivitete me të cilat do të sigurojnë respektim konsekuent të afateve për dorëzimin e raporteve për mënyrën e shfrytëzimit të mjeteve nga ana e OJQ-ve dhe fondacioneve.
Qeveria të mundësojë përcaktimin e obligimit në Ligjin për shoqatat dhe fondacionet, me të cilin dhënësit e mjeteve (Qeveria, komunat, komunat në qytetin e Shkupit dhe qyteti i Shkupit), raportin e përgatitur për mënyrën e shfrytëzimit të mjeteve ndara dhe aktivitetet e realizuara të projekteve, si dhe rezultatet e arritura, do t’i vënë në dispozicion publik duke i publikuar në ueb- faqet e dhënësve të mjeteve.
297 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin dhe shoqërisë civile
Problemi/faktori i rrezikut 2: Marrja e statusit të organizatës me interes publik Arsyetimi: Ligji ekzistues parasheh që me propozim të komisionit qeveritar, Qeveria të sjellë ven- dim për dhënien e statusit të organizatës me interes publik, për shoqata të caktuara, të cilat me këtë janë të privilegjuara në financimin me mjete publike. Duke pasur pa- rasysh faktin se interesi publik shprehet në qëllimet, grupet e qëllimit dhe veprimtaritë e shoqatës, sipas të cilës dallohen shoqatat me karakter publik, me interes grupor apo personal, duhet që kriteret për shoqatat me interes publik të përcaktohen me ligj dhe statusi të merret me aktin e regjistrimit.
Institucioni: Qeveria- Sekretariati gjeneral; Qendra për komunikime civile;
Qendra maqedonase për bashkëpunim ndërkombëtar - QMBN;
Asociacioni i gazetarëve të Maqedonisë - AGM
Kategoria: Transparenca
Pyetja - indikatori: A mendoni se dispozitat ekzistuese ligjore të Ligjit për shoqata dhe fonda- cione (“Gazeta zyrtare” numër 52/10 dhe 135/11) në pjesën e përcaktimit të kritereve dhe të procedurës për marrjen e statusit të organizatës joqeveritare me interes publik, sigurojnë trans- parencë dhe status të barabartë, që përkon me qëllimet e OJQ-ve dhe të fondacioneve?
Vlerësimi – de jure Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5
Arsyetimi:
Marrje e statusit të organizatës me interes publik është rregulluar me dispozitat e neneve 73 – 89 të Ligjit për shoqata dhe fondacione (“Gazeta zyrtare” numër 52/10 dhe 135/11). Në fakt, në pajtim me dispozitat ekzistuese, statusin e organizatës me interes publik e përcakton231 Qeveria me propozim të Komisionit për organizata me status me interes publik. Ky komision formohet nga Qeveria dhe përbëhet nga kryetari dhe dhjetë anëtarë, nga të cilët, 8 anëtarë janë nga ministritë kompetente, një përfaqësues nga Agjencia për të rinj dhe sport, dhe vetëm dy përfaqësues të organizatave që janë të regjistruar në pajtim me këtë ligj.
Mënyra dhe kriteret për zgjedhje, si dhe shakqet për ndërprerjen e ushtrimit të detyrës së kryetarit dhe anëtarëve të komisionit janë të rregulluara me akt nënligjore që është miratuar nga e ministrit për drejtësi, “Rregullorja për mënyrën dhe kriteret për zgjedhje, si dhe për ndërprerjen e ushtrimit të detyrës së kryetarit dhe anëtarëve të komisionit për organizatat me status me interes publik, të publikuar në “Gazetën zyrtare” numër 142/2010.
231 Neni 79 i Ligjit për shoqata dhe fondacione.
298 Vlerësimi - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5 Arsyetimi:
Në aspektin formal-juridik janë të rregulluara kriteret për marrjen e statusit të organizatës me interes publik, si dhe organet dhe trupat që janë të përfshirë në procedurën për realizimin e punëve administrative-teknike dhe miratimin e aktit për përcaktimin e statusit me interes publik.
Edhe përkundër deklarimeve nga ana e Qeverisë – Sekretariatit gjeneral se “Kushtet dhe procedura për marrjen e statusit të organizatës me interes publik janë të definuara qartë në Ligjin për shoqata dhe fondacione dhe se në to kanë qasje të barabartë shoqatat dhe fondacionet e interesuara” dhe se nuk ka nevojë për ndryshim të gjendjes në këtë fushë, i qartë është fakti se në praktikë ka gjendje të cilat ndikojnë në mënyrë negative mbi ambientin e përgjithshëm dhe punën e sektorit joqeveritar, e gjithsesi edhe për marrjen e statusit të organizatës me interes publik, që është e lidhur drejtpërdrejt me mundësinë për shfrytëzimin e mjeteve buxhetore.
Në fakt, një pjesë e OJQ-ve të anketuara, janë deklaruar pozitivisht për qëndrimin e Komisionit shtetëror për parandalimin e korrupsionit (KSHPK), me të cilin statusi i organizatës me interes publik merret me vetë aktin e regjistrimit në regjistrin përkatës, me çka do të eliminohej mundësia për anshmëri, selektivitet dhe arbitraritet.
Përveç konceptit që e ofron KSHPK-ja, i cili përbëhet nga ajo që statusi i organizatës me interes publik të merret me vetë aktin e regjistrimit në Regjistrin qendror në bazë të kritereve, qëllimeve dhe veprimtarive të përcaktuara në mënyrë të qartë, të cilat OJQ-ja do t’i i posedojë si kapacitete dhe integritet të saj referues.
Pa marrë parasysh qëndrimin negativ të Qeverisë – Sekretariatit gjeneral për propozimin e KSHPK-së për marrjen e statusit të organizatës me interes publik me vetë aktin e regjistrimit në regjistrin përkatës, Qeveria duhet të ndërmarrë aktivitete me të cilat kriteret për marrjen e statusit të organizatës me interes publik do t’i përcaktojë në Ligjin për shoqata dhe fondacione, kurse akti i marrje së statusit të përmendur, të jetë rezultat i plotësimit kritereve të përcaktuara që do të konstatohen gjatë regjistrimit në regjistrin kompetent.
Rekomandimi
Qeveria duhet të ndërmarrë aktivitete me të cilat kriteret për përcaktimin e statusit të organizatës me interes publik do t’i përcaktojë në Ligjin për shoqata dhe fondacione, kurse akti i marrjes së statusit të përmendur, të jetë rezultat i plotësimit kritereve të përcaktuara që do të konstatohen gjatë regjistrimit në regjistrin kompetent.
299 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin dhe shoqërisë civile
Problemi/faktori i rrezikut 3: Ndarja e mjeteve publike për shoqatat e themeluara me qëllim të caktuar që krijon dyshim për harxhim korruptiv dhe joproduktiv të mjeteve publike. Arsyetimi: Kundrejt dhënies së mjeteve për përkrahjen e punës së përgjithshme të shoqatave të ndryshme, që nuk i zgjidh nevojat e tyre materiale, kurse mënyra e shpërndarjes krijon reagime negative për anshmëri, nuk ekziston mundësia që SHQ me kapacitetet, sipas parimit të të partneritetit funksional, të aplikojnë me projektet e tyre që të realizojnë ak- tivitete për të cilat janë themeluar dhe regjistruar – anketa, trajnime, fushata mediatike, fushata për ndërtimin e vetëdijes së qytetarëve, nxitje të motivimit të qytetarëve për një qëllim të caktuar, debate publike, hulumtime. Fakti që në projektet aktuale qeveritare dhe në projektet e tjera të organeve shtetërore ka hapësirë për realizimin e aktivite- teve të cilat sipas definicionit ju përkasin SHQ-ve dhe se në vend duhet të zhvillohet sektori qytetar, kërkon krijimin e mundësive për kryerjen e punëve publike nga ana e SHQ-ve sipas parimit të konkurrimit transparent para organeve shtetërore me projekte për qëllime të caktuara. Njëkohësisht kjo do të mundësojë që SHQ vendore të mos varen ekskluzivisht nga përkrahja financiare e donatorëve të huaj.
Institucioni: Kategoria: Transparenca
Pyetja - indikatori: A mendoni se dispozitat aktuale të Ligjit për shoqata dhe fondacione (“Gazeta zyrtare” numër 52/10 dhe 135/11) në pjesën e përcaktimit të kritereve, rregullave procedurave të qarta dhe transparente për aplikim të OJQ-ve me projektet e tyre (sipas parimit të partneritetit funksional) në organet kompetente shtetërore janë adekuate dhe sigurojnë transparencë, joslektivitet dhe pozitë të barabartë për të gjitha OJQ-të dhe fondacionet?
Vlerësimi: Jo 1 Pjesërisht 3 Po 5 Arsyetimi:
Me dispozitat e nenit 90 të Ligjit për shoqata dhe fondacione është rregulluar mënyra e besimit për realizimin e autorizimeve publike, me bartjen e kompetencave nga një organ shtetëror, nga një organ komunal, organ në komunat e qytetit e Shkupit dhe qytetin e Shkupit, si dhe organe të tjerë që kanë autorizime publike, por je edhe mënyra e partneritetit funksional në mes të organeve të përmendura dhe organizatave joqeveritare dhe fondacioneve Vlerësimi - de facto Në masë shumë të vogël 1 Në masë të vogël 2 Në masë të caktuar 3 Në masë të madhe 4 Në masë shumë të madhe 5
300 Arsyetimi: Nga hulumtimi i realizuar i akteve ligjore dhe nënligjore, si dhe nga intervistat e realizuara në vend nuk është jetësuar koncepti për partneritetit funksional me organet kompetente, përveç në segmente të caktuara ku punohet për realizimin e punëve nga sfera e autorizimeve publike.
Aktualisht, Qeveria dhe organet e tjera kompetente ndërmarrin aktivitete/fushat, të cilat kanë për qëllim: ͳͳ krijimin e vetëdijes së qytetarëve; ͳͳ nxitjen e motivimit të qytetarëve për një qëllim të caktuar; ͳͳ përkrahjen e natalitetit në vend; ͳͳ organizimin e debateve publike; ͳͳ hulumtimin; ͳͳ promovimin e arritjeve të caktuara, etj., dhe
ato i realizojnë me harxhime të veta, në mënyrë të pavarur ose me ndonjë operator ekonomik.
Këto aktivitete vetvetiu mund t’u ndahen në mënyrë transparente dhe të paanshme organizatave joqeveritare nëpërmjet thirrjes publike për dorëzim të projekteve përkatëse me qëllim të caktuar, me çka sektorit të OJQ-ve do t’i jepet vendi i vërtetë në sistem dhe nxitje reale për të mbijetuar dhe për t’u zhvilluar.
Rekomandimi
Qeveria të ndërmarrë aktivitete për ndryshimin e akteve ligjore (Ligjit për shoqata dhe fondacione, Ligjit për Qeveri, ligjeve të tjera), të cilat e rregullojnë mënyrën dhe mundësinë për ndarjen e mjeteve nga buxheti, buxhetet e komunave, për aktivitete në bazë të parimit të partneritetit funksional.
301 Raport për masat kundër korrupsiont në sektorin dhe shoqërisë civile
PASQURA E INDEKSEVE Edhe pse metodologjia bën vlerësim kualitativ të gjendjes, është bërë edhe vlerësimi numerik, me qëllim që të bëhet përmbledhja numerike e informatave dhe të potencohen anët kryesore të dobëta dhe të fuqishme. Prandaj, në tekstin e mësipërm, për çdo pyetje-indikator është dhënë nota prej 1 deri në 5 – ku 1 është nota më e dobët, ndërsa 5 është më e larta.
Në bazë të notave të dhëna prej 1 deri në 5, për çdo pyetje-indikator janë mbledhur notat në nivel të nënkategorive, në nivel të kategorive dhe në nivel të gjithë shtyllës. Me këtë rast, nuk është bërë ponderim (peshim) i notave, por të gjitha notat e mbledhura janë përcaktuar si mes aritmetik. Indeksi Problemi Nënkategoria De Mesatarja – Mesatarja – Mestararja De jure facto nënkategoria kategoria – sektori
Transparenca 2,33 1,66 1,995 Problemi 1 2,12 Llogaridhënia 3 1,5 2,25 1,873 Problemi 2 Transparenca 3 2 2,5 Problemi 3 Transparenca 1 1 1 1
LITERATURA E SHFRYTËZUAR •• Ligji për shoqata dhe fondacione (“Gazeta zyrtare” numër 52/10 dhe 135/11); •• Ligji për donacione dhe sponsorime në veprimtaritë publike (“Gazeta zyrtare” numër 47/06, 86/08, 51/11, 28/14); •• Ligji për ekzekutimin e buxhetit (“Gazeta zyrtare” numër 180/2013); •• Kodi i praktikave të mira për përkrahje financiare të shoqatave të qytetarëve dhe të fon- dacioneve (“Gazeta zyrtare” numër 130/2007); •• Vendimi për kriteret dhe procedurën për ndarjen e mjeteve për financimin e aktiviteteve programore për shoqatat e qytetarëve dhe fondacionet nga buxheti (“Gazeta zyrtare” nu- mër 23/2009); •• Programi për financimin e aktiviteteve programore të shoqatave dhe të fondacioneve për vitin 2013 (“Gazeta zyrtare” numër 4/2013); •• Programi për financimin e aktiviteteve programore të shoqatave dhe të fondacioneve për vitin 2014 (“Gazeta zyrtare” numër 8/2014); •• Rregullorja për ndryshimin e Rregullores për mënyrën dhe procedurën e ndarjes së mje- teve për shoqatat e qytetarëve për kryerje të punëve të caktuara në fushën e mbrojtjes sociale (“Gazeta zyrtare” numër 24/2005 dhe 38/2007); •• Ligji për mediat (“Gazeta zyrtare” numër 184/13 dhe 13/14); •• Ligji për shërbime audio dhe audiovizuale mediatike (Gazeta zyrtare numër 184/13, 13/14 dhe 44/14); •• Ligji për veprimtari radiodifuzive (“Gazeta zyrtare” numër 100/2005, 19/2007, 103/2008, 152/2008, 6/2010, 145/2010, 97/2011, 13/2012 dhe 72/2013).
302 ДРЖАВНА КОМИСИЈА ЗА СПРЕЧУВАЊЕ НА КОРУПЦИЈАТА
PROMOVIM I BASHKËPUNIMIT NËPËRMJET QEVERISJES SË MIRË NË IMPLEMENTIMIN E POLITIKËS KUNDËR KORRUPSIONIT
I Hulumtim dhe analiza
ДРЖАВНА КОМИСИЈА ЗА СПРЕЧУВАЊЕ НА КОРУПЦИЈАТА
PROMOTING COOPERATION THROUGH GOOD GOVERNANCE IN THE ANTI-CORRUPTION POLICY IMPLEMENTATION
Surveys and analysis Република Македонија ДРЖАВНА КОМИСИЈА ЗА СПРЕЧУВАЊЕ НА КОРУПЦИЈАТА
PROMOTING COOPERATION THROUGH GOOD GOVERNANCE IN THE ANTI-CORRUPTION POLICY IMPLEMENTATION
Surveys and analysis
December, 2014 PROJECT: PROMOTING COOPERATION THROUGH GOOD GOVERNANCE IN THE ANTI-CORRUPTION POLICY IMPLEMENTATION
PROJECT MANAGERS: Vladimir Georgiev, State Advisor, State Commission for Prevention of Corruption Maja Lazarova Krstevska, National Program Officer, OSCE Mission to Skopje
RESEARCH AGENCY “RATING”: Nikola Spasov, Executive Director
EXPERTS: Aleksandar Nikolov, Qualitative Analysis of the Anti-Corruption Measures in the Private Sector Biljana Nikolovska Zhagar, Qualitative Analysis of the Anti-Corruption Measures in the Political Sector Maksim Acevski, Qualitative Analysis of the Anti-Corruption Measures in the Local Self-Government Sector / Civil Society Sector Gorica Atanasova Gjorevska, Qualitative Analysis of the Anti-Corruption Measures in the Pubic Administration Sector
CIP - Каталогизација во публикација Национална и универзитетска библиотека “Св. Климент Охридски”, Скопје
343.352/.353:323(497.7)(047)
PROMOTING cooperation trought good governance in the anti-corruption policy implementation / [project managers Vladimir Georgiev, Maja Lazarova Krstevska ; experts Aleksandar Nikolov ... [и др.] ; translate into English Zlata Brajovikj]. - Skopje : OSCE, 2014. - 298 стр. : илустр. ; 24 см
Фусноти кон текстот. - Библиографија кон главите
ISBN 978-608-4630-79-1
а) Антикорупциска стратегија - Македонија б) Антикорупциска политика - Извештаи
The content of this publication does not necessarily represent the view or the position of the OSCE Mission to Skopje CONTENTS FOREWORD .................................................................................................................................................................6 1. Survey on the Corruption in the Private Sector......................................................................................................9 1. Introduction.......................................................................................................................................................10 Survey Objectives . .............................................................................................................................................11 Methodology......................................................................................................................................................11 2. Prevalence and Types of Private Sector Corruption .........................................................................................13 2.1 Perception of the Prevalence of Private Sector Corruption .........................................................................13 2.2. Losing Business due to Corruption..............................................................................................................14 2.3. Corruption Perception in Winning a Public Procurement Tender................................................................17 2.4. Corruption in Obtaining Sponsorships and Donations.................................................................................19 3. Forms of Bribery................................................................................................................................................21 4. Reasons for Persistence of Private Sector Corruption . ..................................................................................23 5. Do Companies Feel They Have an Ethical Duty to Fight Corruption? . ...........................................................25 6. Existence and Application of Internal Corporate Measures for Preventing Corruption..................................26 8. Contribution Made by Entities and Institutions Competent for Preventing and Penalizing Private Sector Corruption . ...................................................................................................................................................30 9. Private Sector Corruption Compared to Four Years Ago.................................................................................31 Conclusions.........................................................................................................................................................32 2. Survey on the Corruption in the Politics...............................................................................................................35 1. Introduction.......................................................................................................................................................36 Survey Objectives................................................................................................................................................37 Methodology......................................................................................................................................................37 2. Perception of Prevalence of Corruption in the System . ...................................................................................39 3. Extent of Corruption in Political Parties . ..........................................................................................................40 3.1. Transparency in Political Party Funding and Buying Influence.....................................................................43 3.2. Political Party Corruption during Elections, Political Party Funding and Vote-buying.................................46 4. Perception of Prevalence of Corruption in Central and Local Government . ....................................................48 4.1. Perception of Prevalence of Corruption in the Central Government...........................................................48 4.2. Perception of Prevalence of Corruption in the Local Government..............................................................51 5. How Public Officials Use their Authority ..........................................................................................................53 6. Bodies and Institutions that Contribute to Prevention of Corruption in Politics ..............................................54 7. More or Less Corruption in Politics Compared to Four Years Ago? ..................................................................55 Conclusions...........................................................................................................................................................57 3. Survey on the Corruption in the Local self-Government sector...........................................................................59 1. Introduction.......................................................................................................................................................60 Methodology.........................................................................................................................................................61 2. Local Government Corruption...........................................................................................................................63 2.1. Transparency in the Local Self-Government................................................................................................64 3. Local Government Procedures in Which Citizens Recognize Prevalence of Corruption ...................................68 4. Local Self-government Officials and their Susceptibility to Corruption ............................................................72 5. Citizens’ Exposure to Corruption in the Units of Local Self-Government..........................................................73 6. Citizens’ Preparedness to Fight Corruption.......................................................................................................76 7. Citizens’ Assessment of the Success of Combating Local Government Corruption . ........................................77 Conclusions...........................................................................................................................................................78 II. REPORTS ON THE QUALITATIVE ANALYSIS OF THE IMPLEMENTATION OF THE ANTI-CORRUPTION MEASURES IN THE STATE PROGRAM FOR PREVENTION AND REPRESSION OF CORRUPTION AND PREVENTION AND REDUCTION OF CONFLICT OF INTERESTS 2011-2015 ....................................................81 1. Report on the qualitative analysis of the implementation of the anti-corruption measures in the state program for prevention and repression of corruption and prevention and reduction of conflict of interests 2011-2015 in the private sector..................................................................................................................................................83 Executive summary.............................................................................................................................................84 Introduction .......................................................................................................................................................87 Problem / Risk factor 1: Insufficiently developed measures for prevention of corruption and strengthening of the integrity of the private sector.......................................................................................................................................................................89 Problem / risk factor 2 : Insufficient knowledge of corruption and conflict of interests in the private sector..........................103 Problem/ risk factor 3: Insufficient knowledge of the Law on Protection of the Competition and lack of capacity of the Commission for Protection of the Competition (CPC) to implement the law............................................................................108 Problem / risk factor 4: Lack of transparency in awarding sponsorship, which entails corruption risks..................................112 Indexes..............................................................................................................................................................125 Literature..........................................................................................................................................................126 2. REPORT ON THE QUALITATIVE ANALYSIS Of the Implementation of the Anti-corruption Measures in the State Program for Prevention and Repression of Corruption and Prevention and Reduction of Conflict of Interests 2011-2015 in the Politics....................................................................................................................................131 Executive Summary.............................................................................................................................................132 Findings of the qualitative analysis..........................................................................................................................................134 Problem / Risk factor 1: Lack of transparency and supervision of the regular material and financial operation of the political parties, trade unions and civil society organizations................................................................................................................134 Problem / Risk factor 2:.The election legislation and the remaining legislation contain weaknesses that create the risk of direct violation....................................................................................................................................................................................159 Problem / Risk factor 3: High degree of discretionary rights with great differences in their intensity among separate public offices.......................................................................................................................................................................................179 Problem / Risk factor 4: Lack of effects from the implementation of the Law on Lobbying.....................................................182 Problem / Risk factor 5: High percentage of laws adopted in a summary or urgent procedure (even though the Rules of Procedure of the Assembly prescribe multiple stages of drafting laws), which does not allow for inclusion of all socially relevant and concerned entities in the legal process................................................................................................................192 Indexes.................................................................................................................................................................................... 198 Literature.............................................................................................................................................................199 3. Report on the qualitative analysis of the implementation of the anti-corruption measures in the state program for prevention and repression of corruption and prevention and reduction of conflict of interests 2011-2015 in the local self-government sector........................................................................................................................201 Introduction . ......................................................................................................................................................202 Methodology.......................................................................................................................................................202 Executive summary.............................................................................................................................................203 Findings of the qualitative analysis.....................................................................................................................204 Problem/ risk factor 1: Complex and unclear procedures and serious problems with their conducting .............................204 Problem / Risk factor 2: Deviations in the management of finances and local self-government property .........................214 Problem / Risk factor 3: Lack of guarantees for strict implementation of operating procedures ......................................223 Problem / Risk factor 4: Lack of corruption-related risk assessment in the municipalities . .............................................229 Indexes................................................................................................................................................................234 Literature.............................................................................................................................................................235 4.Report on the qualitative analysis of the implementation of the anti-corruption measures in the state program for prevention and repression of corruption and prevention and reduction of conflict of interests 2011-2015 in the public administration sector........................................................................................................................237 Introduction........................................................................................................................................................238 Methodology.......................................................................................................................................................238 Executive summary .........................................................................................................................................239 Findings of the qualitative analysis.....................................................................................................................242 Problem/ risk factor 1: Incompletely established decentralized system of public funds management and insufficiently harmonized procedures for financial management and control ..................................................................................242 Problem /risk factor 2: Lack of guarantees for strict implementation of the procedures for work.....................................248 Problem / risk factor 3: Lack of risk assessment of corruption in public administration institutions .................................262 Problem /risk factor 4: Absence of systematized measures for prevention of corruption (concept of integrity). .................266 Problem /risk factor 5: Lack of control over the work of the administration...................................................272 Indexes..............................................................................................................................................................279 Literature..........................................................................................................................................................280 5. Report on the qualitative analysis of the implementation of the anti-corruption measures in the state program for prevention and repression of corruption and prevention and reduction of conflict of interests 2011-2015 in the civil society sector........................................................................................................................................281 Introduction . ......................................................................................................................................................282 Methodology.......................................................................................................................................................282 Executive summary.............................................................................................................................................284 Recommendations..............................................................................................................................................285 Findings of the qualitative analysis.....................................................................................................................286 Problem / risk factor 1: Lack of transparency in the allocation of public funds to the associations and foundations...........286 Problem/risk factor 2: Acquiring of a status of an organization of public interest. .........................................................296 Problem /risk factor 3: Allocating public funds to intentionally established associations that creates doubt for corrupt and unproductive spending of public funds.....................................................................................................................298 Indexes .............................................................................................................................................................300 Literature..........................................................................................................................................................301 FOREWORD
This publication is integral part of the project activities in the frames of the cooperation between the State Commission for Prevention of Corruption and the OSCE Mission to Skopje in 2013 and 2014. It contains a total of five qualitative analysis conducted on the basis of National Integrity System (NIS) methodology of Transparency International, as well as three public opinion polls conducted by the Rating Agency to screen the citizens perception about the existence of corrup- tion in selected sectors of the State Programme for Prevention and Repression of Corruption and Conflict of Interest 2011-2015. All these reports are part of the multiannual plan of the OSCE to support the anti-corruption activities in the country with regard to the corruption prevention and promotion of regional cooperation.
The project: “Promoting Cooperation through Good Governance in the Anti-corruption Policy Implementation” 2014 was implemented by the OSCE Mission to Skopje, Democratic Gover- nance Unit in Partnership with the State Commission for Prevention of Corruption (SCPC). The project included three interrelated components:
1) Strengthening quality management system at the State Commission for Prevention of Corruption;
2) Building the capacity of the local self-government units to develop corruption risk management strategies; and
3) Facilitating international and regional cooperation among national anti-corruption bodies
The purpose of the eight reports published in this publication, which have been produced in direct cooperation with the SCPC, is to enable SCPC to propose more efficient measures and legislative solutions in the area of corruption prevention, based on methodologically grounded analysis, as well as to raise the awareness of the civil society and general public about the activ- ities and challenges related to preventing the corruption in the country. The recommendations published under each of the qualitative analysis in this publication regarding the sectors: private, political, local self-government, public administration and media and civil society are expected to be incorporated into the new State Programme for Prevention and Repression of Corruption and Conflict of Interest and in this way to contribute to a bigger integrity, accountability and transparency as key principles of the democratic governance promoted by the OSCE Mission and the SCPC in the country. I.OPINION POLLS 2013:
1. SURVEY ON THE CORRUPTION IN THE PRIVATE SECTOR 2. SURVEY ON THE CORRUPTION IN THE POLITICS 3. SURVEY ON THE CORRUPTION IN THE LOCAL SELF-GOVERNMENT SECTOR
Conducted by 1. SURVEY ON THE CORRUPTION IN THE PRIVATE SECTOR
NARRATIVE REPORT
June, 2013 Survey on the Corruption in the Private Sector
1. INTRODUCTION Corruption in the private sector assumes many different forms. It most frequently appears in the form of bribe, buying off influence in decision-making, fraud by bypassing legislation and lack of transparency in conducting procedures. It is closely related to corruption in the public sector. Bribe is most frequently used for the following purposes:
•• Winning of public procurement contracts by less competitive participants in the market, •• Maintaining the monopoly on the market by preventing the competitive companies to offer their products or services on the market, •• Establishing market cartels or monopolies, obtaining concessions over state-owned land without meeting the necessary requirements, •• Obtaining various licenses and permits without meeting the requirements, •• Acquiring taxation privileges and tax relief, and many other cases. Various international surveys of corruption in the business sector highlight that bribe can take many different forms – from direct bribery of decision-makers and people competent to adjust the tender requirements, through various forms of secret agreements, contract clauses for “con- sultancy services” and “facilitation” provisions, to using various types of sponsorship for persons, giving donations to political parties and making payments on different grounds as a compensa- tion for the illegally obtained services, establishing public-private partnership with permanent clauses etc.
This type of private sector corruption disturbs the market. It makes companies’ market compet- itiveness irrelevant, it endangers the business led by the companies that are competitive on the market and it harms both consumers and the state budget. Above all, corruption in the private sector leads to economic instability and human rights violation, it erodes the trust in public insti- tution and it deprives citizens of the necessary funds and capital required for proper economic development. For example, by means of corruption, some companies, regardless whether they are domestic or foreign, can avoid their obligation to place filters in their industrial facilities for the purpose of environmental protection or disregard the food safety or drugs import standards or the traffic safety rules, which is a direct threat to human health and safety.
Through the State Program for Prevention and Repression of Corruption and the State Program for Prevention and Reduction of Conflict of Interests 2011-2015, the SEC particularly highlights the issue of corruption in the private sector. According to the State Programs, the main activities to prevent corruption in the private sector should lead to promoting the main principles of rule of law by promoting good governance, good practices and procedures, providing transparency, accountability and efficiency, protection of the competition, observance of the market laws and implementation of good business practices towards promoting a healthy business climate in the country.1
The Program also foresees conducting research in order to identify the bottlenecks in preventing and sanctioning private sector corruption in our country that would serve as a basis for overcom- ing these issues.
Having this objective in mind and by working in cooperation with the SCPC and the OSCE Mission to Skopje, the Rating Agency research team conducted a survey of the perception of 800 citizens employed in the private sector all over the country. 1 State Programs for Prevention and Repression of Corruption and Prevention and Reduction of Conflict of Interests 2011-2015
10 SURVEY OBJECTIVES The main objectives of this survey were to collect relevant information regarding the following issues:
•• The level and forms of corruption in the private sector in the country based on the percep- tion of the people employed in the private sector concerning the prevalence of corruption and the reasons for losing business due to corruption; •• The reasons for persistence of private sector corruption; •• The level of the companies’ awareness of their obligation to prevent corruption; •• The existence and application of internal corruption prevention measures inside the compa- nies; •• The effectiveness of the national legislation and investigative journalism for preventing pri- vate sector corruption; •• Trust in the institutions competent to prevent and sanction private sector corruption; •• The level of private sector corruption today, compared to four years ago. This survey has been designed based on information in similar surveys that have been conducted by Transparency International worldwide so that the data received from this survey would be com- parable to data received from other surveys conducted in other countries over the past several years.
METHODOLOGY The Survey of Citizens’ Perception of Private Sector Corruption was conducted in our country via telephone interviews using a representative sample of 800 citizens employed in private companies all over the country. The survey was carried out in the period 15 -19 May 2013.
The design of a representative sample that reflects the attitudes of the citizens residing in the country has undergone several systematic procedures. The representativeness of the sample was provided by adhering to certain procedures in the course of its formulation deriving from the ran- dom sampling rules. The sample selection procedure was based on the design principle for region- al and national sample, defined by the region and in compliance with its definition given by the State Statistical Office (NUTS3 the EU16). Namely, pursuant to the geo-demographic structure of the population, the country was divided into the following eight regions: Skopje, Polog, Pelagoni- ja, Vardar, Northeast, Southeast, Southwest and East. Furthermore, respondents employed in the private sector in all 84 municipalities were proportionately included in the sample. The number of respondents was proportionately distributed with reference to the total population of all the re- gions, and by using the official data from the State Statistical Office Labour Survey from 2011. The statistical error for such a survey is +/- 3%.
11 Survey on the Corruption in the Private Sector
Table1: Demographic structure of the sample Demographic structure of the sample % Pelagonija 15.3 Vardar 8.6 Northeast 7.7 Southwest 9.3 Region Skopje 34.5 Southeast 7.2 Polog 6.3 East 11.1 100 Skopje 36.3 Large town 43.1 Company Location Small town 17.6 Village 2.9 100 Up to 10 employees 38.4 From 11 to 50 employees 26.2 Company Size From 51 to 100 employees 7.2 More than 101 employees 28.2 100 Owner/Director/General Manager 20.1 Position Held in the Chief/Managerial Position/Staff Manager 23.7 Company Non-managerial position 56.2 100 Industry and Mining 19.4 Commerce 25.3 Services 33.0 Education and Science 1.6 Company’s Business Health Sector 8.8 Sector Agriculture 2.0 Security and Defense 0.5 Civil Construction 4.5 Other 5.0 100 Female 45.4 Gender Male 54.6 100 Up to 10,000 denars 20.1 From 10,000 to 18,000 denars 48.5 From 18,000 to 25,000 denars 16.5 Monthly Income More than 25,000 denars 8.6 No answer 6.3 100 18 до 29 12.9 30 – 49 53.5 Age 50 - 64 33.0 64 + 0.7 100 Primary and less 2.0 Secondary 58.0 Education Higher, Master’s, PhD 40.0 100
12 2. PREVALENCE AND TYPES OF PRIVATE SECTOR CORRUPTION
2.1 PERCEPTION OF THE PREVALENCE OF PRIVATE SECTOR CORRUPTION
Corruption as an act between two parties (or persons) takes place in complete secrecy and is hard to discover, as it assumes the form of an agreement between two parties at the detriment of a third party in a business sphere such as competition, but it also harms citizens and the state budget. Any evidence present in the public, even reasonable doubts for the existence of corrup- tion that are based on rumours can serve as a starting point to initiate an investigation and if enough evidence is collected following the investigation, the perpetrators might be faced with serious sanctions. However, regardless of the number of discovered and sanctioned cases of corruption or bribery in a country, citizens, based on the information they receive from media, friends and from their own experience, shape certain perceptions of their own regarding the prevalence of corruption. There are many different methodologies that are used worldwide to measure the so-called Corruption Perceptions Index which serves as a basis for comparing the level of corruption in different countries and monitoring their individual progress in their fight against corruption.
In this survey, in order to measure the level of prevalence of corruption in the private sector, the private sector employees were first asked to give their opinion on how often private companies in the country engage in bribery, i.e. corruption in order to cut a deal or win business and to measure it on a scale of 1-10 (where 1 means not at all and 10 means very frequently). The an- swers to this question reveal opinions that are quite divided. If we merge this scale’s marks 1-3 as not at all or rarely, marks 4 and 5 as sometimes, marks 6 and 7 as frequently and marks 8-10 as very frequently, then we would get the following chart:
Engage 47,2%
Do not engage 47,4%
Very frequently 26,1%
Frequently 21,0%
Sometimes 28,9%
Not at all or rarely 18,5%
Don't know 5,4%
Chart 1: On a scale of 1-10, where 1 means not at all and 10 means very frequently, how often do you think private companies in the country engage in bribery, i.e. corruption in order to cut a deal or win business?
This estimation of the prevalence of corruptive practices in the private sector made by the pri- vate sector employees was significantly milder when they were asked whether companies in their business sector use corruption to win business. By applying the same aggregation method from the previous question and merging marks 1-10 into several groups, the answers reveal that when it comes to prevalence of corruption in their economic activity, there is a smaller percent- age of employees who believe that corruption is widespread, i.e. there is a smaller number of respondents who believe that companies and enterprises working in the same activity (sector) resort to corruption in order to win business. 13 Survey on the Corruption in the Private Sector
Engage 28,9%
Do not engage 65,4%
Very frequently 20,1%
Frequently 8,8%
Sometimes 22,4%
Not at all or rarely 43,0%
Don't know 5,7%
Chart 2: On a scale of 1-10, where 1 means not at all and 10 means very frequently, how often do you think companies from your business activity (sector, industry) engage in bribery, i.e. corruption in order to cut a deal or win business
These answers might lead to the conclusion that businesspeople and employees perceive a lower level of corruptive practices in their own economic activity compared to other activities, i.e. they believe that such practices are more prevalent in other private sector activities.
In 2011 Transparency International started measuring the Bribe Payers Index in 28 countries worldwide by conducting a survey of business executives. Countries are scored on a scale of 0-10, where a maximum score of 10 corresponds with the view that companies from that country never bribe abroad and a 0 corresponds with the view that they always do.2
2.2. LOSING BUSINESS DUE TO CORRUPTION
In order to verify the extent to which domestic businesses suffer direct consequences from cor- ruption and the personal experience of private sector employees in this respect, the respondents who participated in this survey were asked whether over the past 12 months their company has been denied a tender or has lost a new business as a result of bribe given by the competitors. The answers to this question have been presented in the following chart:
No, 64.5% Yes, 35.5%
Chart 3: Has your company been denied a tender or lost a new business as a result of bribe given by your competitors over the past 12 months?
2 http://bpi.transparency.org/bpi2011/
14 The answers presented in this chart include the positive and negative answers given by respond- ents who believe that they possess relevant information. The answers given by respondents who answered “Don’t know” or whose companies have not participated in a single tender procedure over the last 12 months or who did not try to win a new business are not included in the chart.
As many as 40% of the company owners that have been surveyed gave a positive answer to this question, and 41.8% of the people working in Skopje stated that their company has been denied a tender or lost a new business as a result of bribe given by their competitors over the past 12 months.
The analysis of the answers to this question by activity reveals that greatest damages due to bribery given by competitors have been suffered by the organizations engaged in civil construc- tion, where 68.1% of the respondents gave an affirmative answer to this question, followed by people working in trade (38.1%) and farming companies (37.4%) who provided the same answer. Companies that have been least exposed to damages from bribery given by their competition over the last 12 months are companies working in the sphere of industry, where 27.8% of the employees stated that their company has been denied a tender or lost a new business because a competitive company engaged in bribery or another form of corruption.
The analysis of the answers by number of people employed in the company reveals that compa- nies that employ 51-100 people are the ones that have been most severely affected by this type of corruption, as opposed to companies with more than 100 people employed that have been least affected.
Yes No 73% 65% 63% 61%
40% 37% 35% 27%
Up to 10 From 11-50 From 51-100 More than 100 employees employees employees employees
Chart 4: Has your company been denied a tender or lost a new business as a result of bribe given by your competitors over the past 12 months? (presented by company size)
This same question was asked as part of the Transparency International survey conducted from March-July 2011, including 3,000 businesspeople from 30 diverse countries around the world, our country not being one of them.3 When comparing the answers provided by the employees from our country to the answers provided in the survey covering the sample of 3,000 business- people from 30 other countries, one might come to the conclusion that our country is among the countries where business is often lost as a result of corruption.
3 http://www.transparency.org/research/bps2011
15 Survey on the Corruption in the Private Sector
Countries with a higher percentage of affirmative answers to the question whether, during the last 12 months, their company has failed to win a contract or gain new business in this country because a competitor paid a bribe include the following:
50% 48% 47% 42% 41% 39% 37% 36% 35% 34% 34% 32%
Chart 5: Countries with a higher percentage of affirmative answers to the question whether, during the last 12 months, their company has failed to win a contract or gain new business in this country because a competitor paid a bribe
The next chart presents the countries with lower corruption in business and lower percentage of affirmative answers to the question whether their company has failed to win a contract or gain new business in this country because a competitor paid a bribe.
20% 20% 20% 18% 17% 17% 11% 10% 9%
2%
Chart 6: Countries with lower percentage of affirmative answers to the question whether, during the last 12 months, their company has failed to win a contract or gain new business in this country because a competitor paid a bribe
In order to gain better understanding of the condition, analysts of this type of answers point to the need for such findings to be compared to the changes in the global corruption perceptions index which is published every year and includes a great number of indicators and other indexes on the prevalence of bribery in doing business.
16 Chart 7: Transparency International’s global Corruption Perceptions Index based on the inclusion of a greater number of indicators and other indexes to measure the prevalence of bribery in doing business
Source: Corruption Perceptions IndexGlobal Corruption Barometer
2.3. CORRUPTION PERCEPTION IN WINNING A PUBLIC PROCUREMENT TENDER
The section that deals with private sector corruption in the State Programs adopted by the SCPC for the period 2011-2015 underlines that private sector corruption is related to public sector cor- ruption. It highlights that “The public spending of budget funds by the national institutions (the tendency for draining of budget funds through various contracts for public-private partnerships or concessions to the private sector); the spending of budget funds in a non-transparent man- ner with favoritism and granting privileges; the lack of accountability, efficiency and oversight in granting contracts for donations, sponsorships or partnerships are seen as risky problems and factors of corruption and conflict of interest in the public and private sectors.”
In order to collect relevant information on the perceptions of the private sector employees on whether companies in our country use bribery to win business by winning public procurement tenders from the state, the respondents were asked the following question: “To what extent do you agree with the following statement: Companies use bribery to win business by winning a state tender?”
The answers presented in following chart reveal that over 70% of the private sector employees in our country are convinced that companies engage in bribery when they want to obtain business by winning a state tender. The number of respondents who fully agree with this statement is twice as high as that of the respondents who fully disagree with it.4
According to the information provided by our country’s Ministry of Finance and by the Public Procurement Bureau, in 2012 there was an average of 70 e-auctions per work day. Nearly 24,000 public procurement contracts were signed in a total amount of EUR 917 million, i.e. 12% of GDP.5
4 The Centre for Civil Communications, which regularly monitors all public procurements in the country, informs in the latest report that EUR 65 million were spent in 2012 in non-transparent procedures by negotiating without publishing an announcement. The legally binding e-auction was not scheduled in 40% of the sample monitored, and in one out of four e-auctions the initial price did not go down. Thus with most of the procurements there was no saving budget resources, as stated in the report. The survey also points to a record in highest number of tender procedures that have been annulled in 2012 – 24.2%, which is the highest level in the past four years.
5 http://www.alfa.mk/News.aspx?ID=57151#.UaXPdtizegA
17 Survey on the Corruption in the Private Sector
Agree 72,5% Disagree 25,8%
Fully agree 36,8%
Mostly agree 35,7%
Mostly disagree 10,2%
Fully disagree 15,6%
No opinion 1,8%
Chart 8: To what extent do you agree with the following statement: Companies use bribery to win busi- ness by winning a state tender?
The analysis of the socio-demographic features of the respondents reveals that this statement is more supported by older than younger respondents employed in the private sector. Only 28% of the respondents aged 18-29 fully agree with this statement, as opposed to 40% of the respond- ents aged 50-64 who fully agree with it. The percentage of Albanians who fully agree with this claim (42%) is higher than the one of the ethnic Macedonians (36.6%), whereas one in three respondents from other ethnicities (33.3%) fully agree that companies use bribery to win busi- ness by means of a state tender. Furthermore, 41% of the respondents employed in companies with 11-50 employees fully agree with this statement, and the percentage of respondents who are employed in companies located out of Skopje and who fully agree with this statement is identical.
Table 2: To what extent do you agree with the following statement: Companies use bribery to win busi- ness by winning a state tender? / presented by respondents’ age
Aged 18-29 Aged 30-49 Aged 50-64 Fully agree 28% 38% 40% Mostly agree 42% 37% 31% Agree 70% 74% 71% Disagree 30% 24% 27% Mostly disagree 12% 11% 9% Fully disagree 18% 14% 18% No opinion / 2% 3%
18 2.4. CORRUPTION IN OBTAINING SPONSORSHIPS AND DONATIONS
There is a widespread belief among private sector employees that sponsorships and donations given by private companies are used for bribery and corruption. The respondents were asked to answer the question “To what extent do you agree with the following statement: ‘Companies misuse donations and sponsorships for corruptive purposes?” and the answers are presented in the following chart:
Agree 69,6%
Disagree 25,3%
Fully agree 33,9%
Mostly agree 35,7%
Mostly disagree 13,8%
Fully disagree 11,5%
No opinion 5,2%
Chart 9: To what extent do you agree with the following statement: “Companies misuse donations and sponsorships for corruptive purposes”?
Similar to the answers referring to the state tenders, about 70% of the respondents answered that they fully or mainly agree with the statement that companies misuse donations and spon- sorships for corruptive purposes. The number of people who fully agree with this statement is three times higher than the ones who fully disagree.
However, when it comes to misusing sponsorships and donations, there is a significantly higher percentage of young people aged 18-29 who fully agree with this statement (40%), compared to the other age groups.
Table 3: To what extent do you agree with the following statement: “Companies misuse donations and sponsorships for corruptive purposes”? / presented by respondents’ age Aged 18-29 Aged 30-49 Aged 50-64 Fully agree 40.4% 29.1% 39.7% Mostly agree 35.1% 38.8% 30.8% Agree 75.5% 67.9% 70.5% Disagree 22.8% 27.4% 22.6% Mostly disagree 15.8% 16.0% 9.6% Fully disagree 7.0% 11.4% 13.0% No opinion 1.8% 3.8% 6.2% No answer .0% .8% .7%
19 Survey on the Corruption in the Private Sector
Furthermore, nearly 38% of the respondents who work in companies of more than 100 employ- ees fully agree with this statement, whereas 36% of the employees who do not hold a manage- rial position also fully agree that companies misuse donations and sponsorships for corruption purposes. Table 4: To what extent do you agree with the following statement: “Companies misuse donations and sponsorships for corruptive purposes”? / presented by company size
Up to 10 employ- 11 – 50 employ- 51 – 100 employees + 101 employees ees ees Fully agree 31.8% 34.5% 28.1% 37.6% Mostly agree 38.2% 30.2% 37.5% 36.8% Agree 70.0% 64.7% 65.6% 74.4% Disagree 22.4% 30.2% 28.1% 24.0% Mostly disagree 12.4% 14.7% 15.6% 14.4% Fully disagree 10.0% 15.5% 12.5% 9.6% No opinion 6.5% 5.2% 3.1% 1.6% No answer 1.2% .0% 3.1% .0%
One in three Macedonian respondents (33%) and a slightly lower percentage of Albanian re- spondents (31%) also fully agree with this statement.
Fully agree 33,1% 30,8%
Mostly agree 36,3% 38,5%
Mostly disagree 13,9% 11,5%
Fully disagree 12,4% 3,8%
No opinion 3,5% Ethnic Macedonians 15,4% Ethnic Albanians No answer ,7% ,0%
Chart 10: To what extent do you agree with the following statement: “Companies misuse donations and sponsorships for corruptive purposes”? / presented by ethnicity
As for the perceptions of the employees in terms of their monthly income, 38% of the employees earning up to MKD 10,000 fully agree with the statement that sponsorships and donations are used by companies for corruption purposes, whereas the percentage of employees with month- ly earnings of MKD 10,000 - 25,000 who fully support this statement is slightly lower (36%).
20 Such a distribution of answers leads to the conclusion that the employees who do not partici- pate in the decision-making process for granting scholarships and donations believe that such non-transparent manner of transferring company funds to external people and entities is not only for “winning business” but also for personal benefit of a small number of decision-makers.
3. FORMS OF BRIBERY Private companies use various unethical methods in the fight against competitors to win busi- ness deals, preserve the monopoly or gain advantage or benefit. All over the world, and also in our country, it is frequently believed that that company owners or managers have established relations with the authorities based on their political affiliation or family and friendly relations. Such connections, by committing misfeasance in public office, can provide certain companies or owners with a privileged access to information pertaining to public procurement or investing and can be used to adjust tenders, annul tenders if the expected client’s offer does not turn out to be the most favourable one and many other corrupt activities that would yield benefit to both par- ties but cause damages to the competitive companies, citizens and the state budget. Companies with such relations may not pay bribery directly, but they are quite frequently illegal sponsors of the ruling political parties or the influential people with high authorities. This manner of winning business also refers to the local government as it spends a lot of funds in public procurement.
Those who have no such political or family connections with the state authorities, such as foreign private companies in the county, use corrupt contracts to pay off individuals the desired amount of money (cash and in person, when it comes to smaller amounts, or using secret accounts, using consultancy services or mediation fees contracts). Misfeasance in public office by giving privileg- es to certain entities involved in public procurement procedures can also be a result of service providers paying back for the employment of their child, spouse or relative in a successful private company, acquiring privileged access, sponsorships or donations (travels, studying etc.).
This survey also looked into the various forms of corrupt and unethical behaviour that are most likely to bring in business by participating in a state tender procedure in our country and there- fore respondents were asked to answer the following question: “Which of the following forms of corrupt and unethical behaviour is most likely to bring in business through a state tender?”
Connections 50,1%
Direct money bribery 25,3%
Returning services or offering privileges 13,8%
Ungrounded disqualification of 7,4% competitors
No opinion 3,4%
Chart 11: Which of the following forms of corrupt and unethical behaviour is most likely to bring in busi- ness through a state tender?
21 Survey on the Corruption in the Private Sector
The answers obtained reveal that there is a widespread belief in our country that connections, whether they are on political, friendly or family basis, are the most important channel to obtain a business contract in public tenders. This means that a high percentage of private sector em- ployees (50.1%) believe that the awarding of public tenders is accompanied by discrimination of companies whose owners or executives are not close to the ruling political parties or who are not in any friendly or family relations with them.
According to the answers, the second form that is most likely to bring in a tender in an unethical and corrupt manner is the economic power of the company participating in the tendering pro- cedure and its ability to pay more, i.e. offer a higher amount as bribe, compared to the other competitors.
The private sector employees stated that the company’s ability to return a service or pay back with some kind of privileges is the third illegal way to be awarded a public tender.
As presented in the following chart, young people aged 18-29 are the most numerous group that believes that political, friendly and family relations are the most effective way of winning busi- ness in public procurement (54%), and this opinion is shared by 61% of the ethnic Albanians, half of the ethnic Macedonians (50%) and 47% of the other ethnicities. These relations and connec- tions have been pointed out as most effective by 53% of the employees working in companies with 11-50 employees, and 56% of the employees who do not have a managerial position in the company.
Aged 18-29 Aged 30-49 Aged 50-64 54% 52% 45%
28% 25%24% 17% 14% 12% 9% 5% 6% 2% 4% 3%
Connections Direct money Returning services Ungrounded No opinion bribery or offering disqualification of privileges competitors
Chart 12: Which of the following forms of corrupt and unethical behaviour is most likely to bring in busi- ness through a state tender? / presented by respondents’ age
Direct money bribery was pointed out by company directors and managers (34%), employees working in companies that employ up to 10 people (31%) and people working in larger towns in the county, other than Skopje.
Company owners believe that returning services and offering privileges are the most convenient form of corruption to win a public tender and 15% of them replied that it is the most efficient way to win a tender.
22 4. REASONS FOR PERSISTENCE OF PRIVATE SECTOR CORRUPTION
The results of the survey that we have conducted, as well as the results of the surveys conduct- ed by Transparency International all point to the conclusion that in all the countries all over the world people believe, more or less, that there is corruption both in the public and the private sector. If we conclude the question whether there is corruption, next question that deserves to be analyzed is “What are the reasons for the persistence of this phenomenon?”
In order to find out the main reason for persistence of corruption in the business sphere, private sector employees were asked the following question: “In your opinion, which of the following is the main obstacle to combating private sector corruption: corruption and bribery are not suf- ficiently penalized, the corruption benefits outweigh the penalties, businesses do not take this issue seriously enough, the illegally obtained benefit is not confiscated. The answers were as follows:
40,6%
25,3% 24,4%
9,7%
Corruption and bribery Corruption benefits Businesses do not take Illegally obtained are not sufficiently outweigh the penalties this issue seriously proceeds are not penalized enough confiscated
Chart 13: In your opinion, which of the following is the main obstacle to combating private sector cor- ruption: corruption and bribery are not sufficiently penalized; corruption benefits outweigh the penal- ties; businesses do not take this issue seriously enough; illegally obtained benefit is not confiscated?
The answers reveal the employees’ belief that the main obstacle to combating private sector cor- ruption is insufficient reveal and prosecution of corruption in the country, leaving corruption un- punished, and even when it is discovered and penalized (according to 25% of the respondents), it is believed that the benefits of corruption outweigh the penalties. However, there is a significant percentage of employees who feel that one of the main obstacles to tackling corruption is the fact that businesses do not take corruption seriously enough. In their opinion, businesses accept corruption as a fact or an environment that they do not want to or think they cannot influence, even that persistence of corruption does not depend much on the integrity of the businesses. This opinion is particularly widespread among employees aged 50-65 – 26% of them pointed this out as a main factor for persistence of corruption, and the same answer was provided by 30% of the employees working in companies that employ more than 100 people and 34% of the employees with monthly earnings higher than MKD 35,000.
Starting from the fact that private sector corruption is most frequently related to the compe- tences exercised by the governing institutions and certain individuals working for them, as part of this survey private sector employees were asked to determine who contributes more for the persistence of private sector corruption (private owners, state institutions or both equally).
23 Survey on the Corruption in the Private Sector
68,1%
18,1% 13,8%
Private owners and State institutions Both equally managers
Chart 14: In your opinion, who contributes more for the persistence of private sector corruption (private owners, state institutions or both equally)?
The respondents’ answers lead to the conclusion that bribe paid by private companies is of joint interest to both high ranking officials and private company executives who avoid or disable competition and market principles. However, there is a slightly higher number of private sector employees who find the fault with corrupt state institutions and high rank officials rather than private owners. The highest percentage of those employees who find the fault more with state institutions rather than private owners are ethnic Albanians (23%), followed by a slightly lower percentage of Macedonians who share the same opinion (18%). When it comes to the employ- ees’ perceptions in terms of the company size, the highest percentage of employees who believe that state institutions contribute most for the persistence of corruption was found in companies that employ 50-100 people (28%)
A similar question was asked as part of the previously addressed Transparency International sur- vey conducted in 30 countries in 20116, and the following answers were received:
Image 1: Main obstacles to preventing private sector corruption
Source: Transparency International
6 http://www.transparency.org/research/bps2011/
24 These results present the answers given in the 30 counties worldwide that participated in this survey and they point to the conclusion that in order to prevent private sector corruption and develop a private sector that possesses integrity, i.e. to enable free business environment, it is necessary that each of the entities involved (public officials, company owners, executives and ju- diciary) assume their own share of responsibility and work together to change the environment.
5. DO COMPANIES FEEL THEY HAVE AN ETHICAL DUTY TO FIGHT CORRUPTION?
Corruption is a phenomenon that cannot be prevented only by introducing severe penalties and strengthening the institutional capacities for its revealing and sanctioning. Being a social devi- ation, it has to become ethically unacceptable for both citizens and company staff, who should feel an ethical duty to fight bribery and corruption in businesses for the sake of preserving their own integrity and the one of their company. Feeling an ethical duty to prevent corruption points to the staff preparedness to adopt and abide by the code of ethics that excludes corruptive busi- ness practices, guarantees other market competitors fair behaviour and restrict the possibility for corruptive behaviour by public administration officials or high rank officials. The staff’s sense of ethical duty to prevent corruption represents a basis for their pro-activeness in preventing and reporting corruption, introducing a system based on the rule of law and a good environment for doing business.
Therefore, as part of this survey, respondents were asked whether they think that their company has an ethical duty to prevent corruption. The following chart presents the answers of those who knew how to answer this question.
No 47%
Yes 53%
Chart 15: Do you think that your company has an ethical duty to prevent corruption?
The analysis of the answers in terms of the socio-demographic features of the respondents re- veals that the level of awareness of the companies’ ethical duty to fight corruption is highest among company owners – 60% of them stated that their companies have an ethical duty to fight corruption, staff employed in companies with more than 100 employees - 57% of them shared the same opinion, and employees aged 50-65 (60% of them provided an affirmative answer).
The Transparency International survey that was conducted in 2011 and included 100 (линкот упатува на истражување на мислење на 3,000) private company owners from 30 different countries asked the respondents to answer whether they agree with the following statement: “My company has an ethical duty to fight corruption”. The total percentage of respondents who agreed with this statement was 79%. However, only 45% of the respondents from Russia agreed with this statement, followed by Malaysia (49%), Egypt (57%) etc. The companies’ ethical duty to fight corruption is most strongly felt among respondents from Japan (85%), Great Britain (81%), the USA (78%) etc. 7.
7 survey of business people: http://www.transparency.org/research/bps2011 25 Survey on the Corruption in the Private Sector
6. EXISTENCE AND APPLICATION OF INTERNAL CORPORATE MEASURES FOR PREVENT- ING CORRUPTION
The State Program for Prevention and Repression of Corruption and the State Program for Preven- tion and Reduction of Conflict of Interests 2011-2015 propose a line of measures and activities to empower private companies in their fight against corruption. Private companies are encouraged to implement a series of measures for preventing and penalizing corruption by cooperating with the national chambers of commerce and implementing a training system, as they are the entities that are directly concerned with protection from monopolies, unfair competition and corruption, which leave no space for regular functioning of the free market and free competition.
In this respect, the employees working in private companies were asked whether there are any anti-corruption measures in place in their company and whether they are being implemented. The answers have been presented in the following table and they reveal that most of the em- ployees are informed whether there are such corporate anti-corruption acts and activities in their company, and only 10% of the respondents gave a “don’t know” response.
The highest number of the private companies internal auditing in place, codes of ethics that de- fine corruption as an unethical act, clear penalties for violation of the code of ethics and prohibi- tions on facilitation payments. However, the first glance at the results also reveals that in a large number of companies there are no measures in place to encourage whistleblowers and there is a relatively small number of employees have heard of any anti-corruption training activities.
Table 5: Does your company have any of the following corruption-prevention measures in place?
Yes No Don’t Know % % %
Measures to encourage whistleblowers 38.1 58.0 3.9
Prohibition on facilitation payments/ commis- 49.0 42.2 8.8 sions paid to “facilitate” some business
Anti-corruption policy /Business code of ethics 42.2 41.0 8.8
Clear penalties for violating the code 52.6 43.1 4.3
Staff training on anti-corruption policy 27.1 68.8 4.1
Internal auditing 56.2 40.4 3.4
The analysis of the employees’ answers to these questions reveals that some of the corporate anti-corruption measures are more present in companies with a higher number of employees than in companies who employ a smaller number of people. However, what should be taken into consideration is that 82% of the commercial entities (trade companies) registered in our coun- try are companies that employ 1-9 people and 75% of them have been registered as individual traders. According to SSO data, 74,424 commercial entities (trade companies, other companies) were registered in 2012 and 82% of them employed 1-9 people, 3.9% employed 10-19, 2.4% had 20-49 employees, 1.7% had 50-249 employees and 0.3% of the companies employed more than 250 people. Most of the commercial entities were registered in the trade and motor vehicle re- pairing sector (27,307 or 36.7% of the total number of commercial entities), and almost 70% of them have been registered as individual traders in the trade register. 8 8 http://www.utrinski.com.mk/?ItemID=477EA7B3CFE81C469DFCFE0A8D8BFF31 26 Written anti-corruption policy / code of ethics Internal audit
69% 62%
52% 53% 54%
41% 37% 38%
Up to 10 employees From 11 – 50 employees From 51 – 100 employees More than 101 employees
Chart 16: Percentage of respondents who reported a written anti-corruption policy/code of ethics and internal auditing in their company (by number of people employed in the company)
The fact that internal anti-corruption measures exist in most of the companies with more than 11 employees and the fact that these employees are informed that there is a code of ethics that forbids corruption, that there is an internal audit that controls the proper use of the company finances and other internal anti-corruption measures all point to the fact that most of the people employed in our country have been covered with such anti-corruption measures.
The Transparency International survey of 3,000 respondents from 30 different countries has demonstrated similar results. 9
Table 6: Affirmative answers provided by respondents participating in the Transparency International survey conducted in 30 countries regarding the internal corporate measures for preventing corruption
Percentage of Does your company: affirmative answers Have a code of ethics 74% Have an anti-corruption policy 51% Conduct regular staff training on anti-corruption 34% Include corruption prevention in its risk management strategy 52% Prohibit facilitation payments 68%
9 http://www.transparency.org/research/bps2011
27 Survey on the Corruption in the Private Sector
Table 7: Comparison drawn between different world countries (Transparency international) and our country (Rating Agency) regarding the existence of internal corporate anti-corruption measures
30 countries’ Internal corporate measures for preventing corruption Our country average Measures to support potential whistleblowers 38% 43% Prohibition on facilitation payments/ commissions paid 49% 68% to “facilitate” some business Anti-corruption policy/Code of Ethics 42% 56% Clear penalties for violating the code 53% 74% Staff training on corporate anti-corruption policy 27% 34% Internal auditing 56% 65%
According to the information provided by the staff, internal corporate measures for preventing corruption are slightly less present in private companies in our country compared to the average of the companies in the 30 countries that have been surveyed worldwide, including the most developed global economies, such as the United States, Brazil, Russia, India and China. However, when looking at this comparison it should also be taken into consideration that only 100 private company owners were included in the survey per country, and our survey has covered a repre- sentative sample of 800 employees from the total number of private companies in our country.
7. EFFECTS OF NATIONAL LEGISLATION AND INVESTIGATIVE JOURNALISM ON PREVEN- TION OF PRIVATE SECTOR CORRUPTION
In order to measure the employees’ perception of the effectiveness of some of the measures for preventing and penalizing private sector corruption, as part of this survey, respondents were asked to answer the following question: “In your opinion, which of the following measures/ factors are effective in preventing private sector corruption: Anti-corruption legislation, Investi- gative journalism, Company’s anti-corruption policies?”
Table 8: Do you find the following measures/factors effective in preventing corruption within private companies?
Yes (they are No (they are not Don’t know effective) effective)
Anti-corruption legislation 32.7% 62.3% 5.0%
Investigative journalism 49.2% 45.8% 5.0%
Company’s anti-corruption policies / corporate management rules (defined 34.3% 55.5% 10.5% in the Economic chambers’ codes)
28 As it can be seen in the answers presented in Table 8, one in three respondents find the anti-cor- ruption legislation and the corporate codes of ethics to be effective in the prevention of corrup- tion (32.7% and 34.3% respectively). Two in three private sector employees either think that these two measures are ineffective, or have provided a “don’t know” answer. When it comes to presenting facts or allegations of corruption in public, investigative journalism is a corruption prevention factor that is considered to be an effective anti-corruption tool by the majority of respondents (49.2%)
The following chart also reveals that the percentage of those who believe in the effectiveness of anti-corruption legislation and investigative journalism is higher among young people, i.e. people aged 18-29 than the one among the older and more experienced people in the country.
Anti-corruption legislation Investigative journalism
Aged 18-29 Aged 30-49 Aged 50-64
Chart 17: Percentage of respondents who find anti-corruption legislation and investigative journalism to be effective (by respondents’ age)
The trust in the effectiveness of anti-corruption legislation is particularly low among the em- ployees working in companies that employ 51-100 people (19%), a category that was previously mentioned as the one that has suffered greatest loss in the last 12 months as a result of their competitors’ engagement in corruption.
The number of respondents who believe that investigative journalism is effective in corruption prevention is higher among the Albanian respondents (58%) than among the Macedonian re- spondents (49%), and 53% of the people who do not hold a managerial position believe that investigative journalism is an effective corruption prevention tool, as opposed to 42.9% of the people with a managerial position who share the same opinion.
The Transparency International survey reveals that anti-corruption legislation was considered to be effective in preventing corruption by an average of 38% of the respondents coming from 30 different countries, whereas investigative journalism is considered to be an effective anti-corrup- tion tool by 49% of the respondents.10
The analysts investigating the effectiveness of investigative journalism in preventing corruption note that in some countries, such as Brazil, where media have managed to expose high profile corruption cases involving powerful private companies and government officials, investigative journalism is deemed to be effective by as many as 70% of the business people. However, they also highlight that investigating and bringing a corruption case to light is only possible in coun- tries where whistleblowers are protected by the law and can therefore share information with
10 http://www.transparency.org/research/bps2011/
29 Survey on the Corruption in the Private Sector journalists. On the other hand, they point out that for investigative journalism to be effective, in addition to anti-corruption training for journalists, it is also important to have an environment where citizens do not tolerate corruption and insist that that the guilty be prosecuted and pun- ished for the offences that they have committed.11
8. CONTRIBUTION MADE BY ENTITIES AND INSTITUTIONS COMPETENT FOR PREVENTING AND PENALIZING PRIVATE SECTOR CORRUPTION There is a number of institutions in our country and abroad that have been entrusted with com- petences to combat corruption. Citizens in general, as well as people employed in the private sector, have their own perceptions of these institutions’ contribution and importance in combat- ing corruption. In order to understand how private sector employees assess these entities’ role in the fight against corruption, as part of this survey, respondents were also asked to determine which of the institutions or entities proposed contribute most in the fight against corruption. The answers presented in the following chart show that the highest number of respondents believe that the greatest contribution to preventing and penalizing private sector corruption in our country is made by people who are brave enough to report corruption (whistleblowers) and those who inform the public of corruption in the business sphere (media). There is an identical percentage of people who believe that whistleblowers and media reporting corruption in the business sphere contribute most towards preventing and penalizing private sector corruption (19.9%).
Whistleblowers 19,9%
Media 19,9%
Police 14,0% State Commission for Prevention of Corruption 12,0% International organizations (the OSCE, EU etc.) 10,4%
Anti-corruption NGOs 6,5%
Judiciary 3,4%
State Auditor 2,0%
Commission for Protection of Competition 0,2%
Another body 5,4%
Don't know/ No answer 6,3%
Chart 18: Which of the following do you think contribute most to fighting private sector corruption?
The police have been ranked third in terms of its effectiveness in discovering and preventing corruption by 14% of the respondents who participated in this survey, followed by the State Commission for Prevention of Corruption which was considered to be most effective by 12% of the respondents. International organizations, such as the OSCE and EU, which direct the attention of the public to the issue of corruption by means of conduct training, publishing reports and other activities, have been pointed out to be most efficient in combating corruption by 10.4% of the respondents 11 http://blog.transparency.org/2012/10/31/the-power-of-journalism-as-an-anti-corruption-tool/ 30 and 6.5% of them pointed out the non-governmental organizations as most effective in the fight against private sector corruption. Only 3.2% of the private sector employees pointed to the judiciary being most effective in the fight against corruption, followed by 2% of the respondents who pointed to the State Auditor and 0.2% who pointed to the Commission for Protection of Competition as most effective in the fight against corruption.
The analysis of the socio-demographic features of the respondents does not reveal any signifi- cant differences in the respondents’ perceptions of the efficiency of the aforementioned entities and institutions. However, it is significant to mention that the police were deemed to be most effective by the respondents with lowest personal incomes. This answer was provided by 23.6% of the respondents and only 7.7% of the ethnic Albanians shared the same viewpoint. As for the ethnic Macedonians, 15% of them responded that the police contribute most to fighting private sector corruption, and there is a similar percentage of respondents from other ethnicities who find the police to be the most efficient tool for combating corruption (14%).
9. PRIVATE SECTOR CORRUPTION COMPARED TO FOUR YEARS AGO
Some of the indicators of the fight against corruption in all countries should also include citizens, business people and investors’ feeling that corruption has decreased and business climate has improved compared to the past.
In order to discover the private sector employees’ perceptions of the level of corruption com- pared to 4 years ago, respondents participating in this survey were asked to answer the following question: “Do you think that there the level of corruption in businesses in the country is higher, the same or lower compared to the level of corruption four years ago?” 32,1% 31,2% 30,2%
5,2%
1,4%
Higher The same as 4 Lower Cannot assess Don't know/ No years ago answer
Chart 19: Do you think that there the level of corruption in businesses in the country is higher, the same or lower compared to the level of corruption four years ago? As reflected in the answers, 30% of the respondents participating in this survey think that now- adays the level of private sector corruption is slightly lower compared to the one four years ago. 31 Survey on the Corruption in the Private Sector
There is a similar percentage of respondents who believe that the level of private sector corrup- tion has not reduced compared to the one four years ago, and another third of the respondents believe that the level of private sector corruption has increased over the last 4 years. These results lead to the conclusion that more than 63% of the respondents, or 2/3 of them, believe that the level of private sector corruption has either remained the same or has increased over the past 4 years. The analysis of the socio-demographic features of the respondents reveals that among those who believe that the level of private sector corruption has increased over the last four years the most numerous ones seem to be young respondents aged 18-29, 40% of whom provided such an answer, followed by the ethnic Albanians, 50% of whom share the same opinion, employ- ees working in smaller towns (39%), employees with a monthly personal income of up to MKD 10,000 (44%) and respondents working in companies of 51-100 employees (47%). According to the 2006 Corruption Perceptions Index published by Transparency International, our country was ranked 105th whereas in 2007 it was ranked 84th out of a total of 179 countries. In 2008 the country managed to improve its position and go up 12 places on the Transparency International list that ranks a total of 180 countries and arrived at the 72nd position and one year later, in 2009 (exactly 4 years ago), it slightly improved by ranking 71st on the list. According to the data provided by a non-governmental organization in the country, in 2010 our country ranked 62nd out of a total of 178 countries, and in the past two years the country has remained on the 69th position.
CONCLUSIONS 1. More than 35% of the private sector employees stated that over the past 12 months their company has been denied a tender or has lost a new business as a result of bribe given by the competitors. Compared to the situation in 30 other countries worldwide, our country is among the ones where private sector corruption is perceived to be at a higher level.12 2. One in three private sector employees in the country believe that the level of corruption is lower compared to four years ago. However, the remaining two thirds of private sector employ- ees believe that corruption has either remained at the same level or has increased compared to four years ago. 3. More than 70% of the private sector employees share the opinion that “companies use brib- ery to win a state tender” and there is a same percentage of respondents who believe that com- panies misuse sponsorships and donations for corruption purposes. 4. According to 50% of the private sector employees, the easiest way for a business to win a public tender by means of corruption and unethical behaviour is to have “political and family re- lations of with the authorities”. Next in line is the companies’ economic power or their ability to pay bribe, which means money, followed by the company’s ability to offer “business providers or facilitators” a service in return, which can be employing a family member, offering sponsorship, donation etc. 5. Private sector employees believe that insufficient penalizing of corruption is the key reason corruption is difficult to eradicate, as the corruption benefits outweigh the penalties, but also because “businesses do not take this issue seriously enough” even though they themselves are also to blame.
12 http://www.transparency.org/research/bps2011
32 6. According to more than 68% of the respondents, business people and public officials equally contribute to the persistence of private sector corruption. However, 18% of them believe that public officials are more to blame, as opposed to 12% of them who believe that the fault lies more with the business people. 7. Companies’ awareness of their professional obligation to fight corruption is not sufficiently raised in the business sphere, according to private sector employees.
8. The internal corruption prevention measures that are most frequently in place in companies include internal auditing, existence of an anti-corruption code of ethics, penalties for violating the business code and prohibitions on facilitation payments. The number of companies that have organized anti-corruption training and that have measures in place to support potential whistleblowers is still low. 9. Private sector employees do not consider national anti-corruption legislation to be very effec- tive but “investigative journalism” has been assessed as an effective tool for corruption preven- tion by 49.2% of them. It seems to be most effective in countries that provide safe protection of potential whistleblowers and in countries where institutions, most notably the prosecution and the judiciary, are effective in investigating and prosecuting publicly exposed corruption cases or investigating reasonable suspicion of corruption. 10. As ranked by the private sector employees, whistleblowers, media, police, the State Commis- sion for Prevention of Corruption, international organizations and missions such as the OSCE and EU in our country, followed by non-governmental organizations for combating corruption, the judiciary, the State Auditor and the Commission for Protection of Competition are the entities that contribute most to the prevention of private sector corruption in our country.
33 2. SURVEY ON THE CORRUPTION IN THE POLITICS
NARRATIVE REPORT
August, 2013 Survey on the Corruption in the Politics
1. INTRODUCTION
Corruption in politics is one of the most widespread phenomena in countries’ political systems all over the world. Even most developed parliamentary democracies are not immune to this phenomenon, despite their developed mechanisms for preventing irresponsible behaviour by high-rank officials and public office holders. Corruption in politics can most broadly be defined as abuse of public authority for, above all, obtaining personal gain. However, there are other defi- nitions that define this phenomenon more precisely. One of these definitions defines corruption in politics as “behaviour which deviates from the normal duties of a public role because of pri- vate regarding, pecuniary or status gains; or violates rules against the exercise of certain type of private-regarding influence“13. Even though this is a much more specific definition of corruption of politics, it does not embed a very important category – damage to public interest caused by corrupt behaviour. Some authors, such as Carl Friedrich, take public interest into consideration when defining political corruption. According to him, “corruption can be said to exist whenever a power-holder who is charged with doing certain things, i.e. who is responsible functionary or office holder, is by monetary or other rewards not legally provided for, induced to take actions which favour whoever provides the rewards and thereby does damage to the public and its interests“14. There are many definitions that take a different approach when defining corruption in politics. Therefore, we will try to summarize most important aspects when defining this phe- nomenon. For the purpose of this survey, the term corruption in politics refers to abuse of public office for the purpose of acquiring personal benefit and privileges that are not provided for in the function performed and which cause damage to public interest.
Corruption in politics can be defined even more specifically by looking at its various types, forms and kinds. Most frequent forms of corruption in politics include:
- Bribery, which refers to a favour, in money or kind, paid to public officials in ex- change for their use of their official duties/competences.
- Embezzlement refers to the misuse or misappropriation of public funds (goods) by public officials.
- Blackmailing refers to extorting money or other kind of goods from a third party, used by office holders by misusing their official authority and political power.
- Favouritism is the practice of awarding special privileges, favours, benefits, and pub- lic funds only to certain people or groups thus putting other citizens in a disadvan- taged position.
- Nepotism refers to a special form of favouritism, in which office holders misuse their authorities to their closest family members’ benefit.15 When such favouritism serves political parties’ interest, it is called cronyism.
Corruption in politics is most frequently seen as a method used by political parties to fund the election campaigns and electoral process and to skew voting. Yet corruption in politics is not solely related to the electoral process; it involves any office holders’ behaviour that steers away from the principles of good government. Corruption also occurs when public officials pass deci- sions which benefit those who fund them or their political parties. In such cases, public interest
13 J. S. Nye, „Political Corruption: a Cost-Benefit Analysis“ in A. J. Heidenheimer, M. Johnston and V. LeVine, Polit- ical Corruption: a Handbook (New Brunswick NJ, Transaction, 1989), p.966. 14 A. J. Heidenheimer, Political Corruption: A Handbook, Transaction Publishers, 1989, p.10. 15 I. Amundsen, Political Corruption: An Introduction to the Issues, Chr. Michelsen Institute Development Studies and Human Rights, 1999. p. 10 – 15. http://www.cmi.no/publications/1999/wp/wp1999-7.pdf 36 comes second. Political corruption can also divert state resources from poor and disadvantaged groups towards the ones of higher social standing or influence over the institutions or political decision-making. This is especially common in countries where democratic institutions are weak or absent.16
Negative effects of corruption in politics can be felt in every sphere of social life. In those coun- tries where institutions are not strong enough and have no control over corruption, the insti- tutional capacity keeps decreasing, thus reducing the stability of the social order in general.17 Therefore, institutions enjoy higher legitimacy and citizens’ support in countries with a lower level of corruption.
SURVEY OBJECTIVES
The main objectives of this survey of citizens’ perception were to collect relevant informa- tion and data regarding the following issues:
- The level and forms of corruption in politics in our country based on the citizens’ percep- tion of its existence and prevalence in the institutions of the system;
- The way in which public officials use public authorities;
- The extent to which public officials observe ethical standards while performing their legal duties;
- The level of corruption among political parties in the process of election campaign and electoral process funding;
- The level of efficiency of state bodies and societal institutions in preventing corruption in politics;
- Current level of corruption in politics compared to the one four years ago.
This survey has also been designed based on information and data from similar surveys that have been conducted worldwide by the distinguished international organization Transparency Inter- national, so that the data received from this survey would be comparable to data from similar surveys that have been conducted in other countries over the past several years.
METHODOLOGY
The Survey of Citizens’ Perception of Corruption in Politics was conducted in our country via telephone interviews using a representative sample of 1080 citizens aged 18+ from all over the country. The survey was carried out in the period 01-05 July 2013.
The design of a representative sample that reflects the attitudes of the citizens residing in the country has undergone several systematic procedures. The representativeness of the sample was provided by adhering to certain procedures in the course of its formulation deriving from the random sampling rules. The sample selection procedure was based on the design principle for regional and national sample, defined by the region and in compliance with its definition given by the State Statistical Office (NUTS3 the EU16). Namely, pursuant to the geo-demograph- ic structure of the population, the country was divided into the following eight regions: Skopje, Polog, Pelagonija, Vardar, Northeast, Southeast, Southwest and East. Furthermore, respondents
16 http://www.transparency.org/topic/detail/politics_and_government 17 I. Amundsen, Political Corruption: An Introduction to the Issues, Chr. Michelsen Institute Development Studies and Human Rights, 1999. p. 10 – 15.http://www.cmi.no/publications/1999/wp/wp1999-7.pdf 37 Survey on the Corruption in the Politics
from all 84 municipalities were proportionately included in the sample, including both urban and rural population. The number of respondents was proportionately distributed with reference to the total population of all the regions, and by using the official data from the official population census conducted in 2002. The statistical error for such a survey is +/- 3%.
Table 1: Demographic Structure of the Sample
Demographic structure of the sample % Region Pelagonija 12.6 Vardar 7.4 Northeast 7.8 Southwest 11.3 Skopje 27.8 Southeast 8.7 Polog 14.6 East 9.8 100 Residence City/Town 59.4
Village 40.6 100 Ethnicity Macedonian 69.4
Albanian 24.3 Other 6.3 100 Gender Female 53.2
Male 46.8 100 Age 18 - 29 17.0
30 -49 37.0 50 -64 33.0 65+ 13.0 100 Education Primary and less 15.5
Secondary 52.8 Higher, Master’s, PhD 31.7 100
38 2. PERCEPTION OF PREVALENCE OF CORRUPTION IN THE SYSTEM Corruption within the system is a serious problem that nearly every single country worldwide is faced with. According to the last Transparency International Global Corruption Barometer 2013 Report18, which draws on a survey of more than 114,000 respondents in 107 countries world- wide and which measures citizens’ perceptions of the level of corruption in various social life spheres, in most of the countries citizens believe that the level of corruption is highest among the political institutions in their countries. Considering these results, but also having in mind this survey’s objectives, it is necessary to start off by summarizing the results obtained when meas- uring citizens’ perceptions of corruption in political institutions in our country, in order to obtain a realistic image of citizens’ perception of corruption in politics.
The survey questionnaire was shaped to measure citizens’ perceptions of the prevalence of cor- ruption in the following institutions: - Political parties; - The government and the ministries; - The Parliament; - The President.
51,4%
43,3% 42,2%
35.9% 33,9% Large extent 32.1% 31.5% 31,9% 32.4% 29.6% Medium extent
Limited extent
15,3% 15,3% Not at all 12,4% 11,2% 13,4% 12,5% Don't know/ 7,5% 8,9% 10.1% 8,7% 7,0% No answer 3,2% 5,0% 3,3% 2,0%
Political Parties Ministries The Government The President The Parliament
Chart 1: To what extent do you see the following categories to be affected by corruption in this country?
Respondents were given the possibility to choose more than one of the proposed answers. As presented in Chart 1, the highest percentage of respondents participating in this survey (51.4%) believe that there is a lot of corruption among the political parties, followed by corruption among the ministries (43.3%), the Government (42.2%), the President (33.9%) and the Parlia- ment (31.9%).
18 http://www.transparency.org/gcb2013/report/ 39 Survey on the Corruption in the Politics
3. EXTENT OF CORRUPTION IN POLITICAL PARTIES Parliamentary democracy cannot be conceived without the existence of political parties, which represent a means used by citizens to articulate their interests in the institutions in the system. The end goal of any political party is to take over the government in the country by participating in and winning the election. However, in order to fulfil this goal, political parties often resort to certain corrupt methods. Having in mind the political parties’ key position in the political life of a society, the issue of political parties’ corruption is of fundamental importance.
According to the last Transparency International survey, respondents in 51 out of a total of 107 countries perceive political parties as most corrupt institution in their countries.19 As for the countries in our region, 72% of the respondents in Croatia20 and Albania21 perceive political par- ties in their countries as extremely or mostly corrupt, and this perception is supported by 75% of the respondents from Kosovo22, 76% of the respondents from Bulgaria23, 77% of the respondents in Bosnia and Herzegovina24 and even 80% of the respondents from Serbia25 who share the per- ception that political parties in their country are extremely or mostly corrupt.
However, the survey also confirms that the perception of political parties’ corruption is not a feature that is typical only for the Balkans’ post-transition countries; it is a belief that is wide- spread among citizens in nearly all countries worldwide. For example, the highest percentage of respondents from the United States of America (76%) believes that political parties are the most corrupt institution in their society.26
51,4%
35,9%
7,5% 3,2% 2,0%
Large extent Medium Limited Not at all Don't know/ extent extent No answer
Chart 2: To what extent do you see the following categories to be affected by corruption in this country? Category: political parties
The previous chart reveals that 51.4%, or somewhat more than half of the respondents, perceive large extent of corruption in political parties in our country, whereas 35.9% of the respondents perceive medium extent of corruption in political parties. These results lead to the conclusion that citizens perceive political parties as the most corrupt entity in the politics in our country.
19 http://www.transparency.org/gcb2013/results 20 http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=croatia 21 http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=albania 22 http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=kosovo 23 http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=bulgaria 24 http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=bosnia_and_herzegovina 25 http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=serbia 26 http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=united_states
40 The socio-demographic analysis of the respondents’ answers reveals that there is a slightly high- er percentage of male respondents (53.1%) who perceive a large extent of corruption in political parties in our countries, compared to 50.1% of female respondents who provided the same an- swer. Furthermore, in terms of the respondents’ age group, it seems that the highest percentage of respondents who perceive large extent of corruption in political parties is found among the respondents aged 65+ (59.6%).
49,7% Large extent 46,9% 54,2% 59,6% 37,3% Medium extent 42,1% 31,0% 29,1% 9,7% Small extent 5,7% 8,4% 7,1% 2,2% Aged 18 - 29 Not at all 3,7% 3,4% Aged 30 - 49 2,8% 1,1% Aged 50 - 64 Don't know/ 1,5% Aged 65+ 3,1% No answer 1,4%
Chart 3: To what extent do you see the following categories to be affected by corruption in this country? Category: political parties (by respondents’ age)
In addition, there is a higher percentage of ethnic Albanians who consider that there is a large extent of corruption in political parties (59.1%), as opposed to 49.4% of the ethnic Macedonians and 44.1% of the respondents from other ethnicities in the country who provided the same answer.
Similar to the results provided for other political institutions, the percentage of respondents who are not political party members and who believe that political parties are corrupt to a large extent (55.0%) is higher than the ones who are not members of a political party. However, it is also important to highlight that there is a very high percentage (43.5%) of the respondents who are political party members who share the perception that there is a large extent of corruption in these organizations.
41 Survey on the Corruption in the Politics
43,5% Large extent 55,0%
41,9% Medium extent 33,3%
9,2% Small extent 6,6%
Not at all 4,4% Political 2,8% party member Not a political Don't know/ 1,0% party member No answer 2,4%
Chart 4: To what extent do you see the following categories to be affected by corruption in this country? Category: political parties (by respondents’ political party membership)
The political parties’ main objective and function is to serve as a tool for citizens’ representation in the institutions in the system.
Therefore it is of great importance to look into the issue of interests that political parties serve while in charge of the government in a country.
To that end, the respondents who participated in this survey were asked to state whose interests political parties serve while in power.
Political parties' interests 43,3%
Rich sponsors' interests 27,5%
Their voters' interests 15,8%
Citizens' interests 10,8%
Don't know/ No answer 2,6%
Chart 5: Whose interests do political parties serve while in power?
The answers reveal that as many as 43.3% of the respondents believe that political parties in power serve the political party interests, and 27.5% of the respondents believe that, while in power, political parties protect their rich sponsors’ interests. Only 10.8% of the respondents think that, while in power, political parties protect the citizens’ interests.
42 38,4% Political parties' interests 57,6% 42,6%
27,6% Rich sponsors' interests 25,0% 35,3%
18,1% Their voters' interests 8,7% 17,6%
13,5% Citizens' interests 4,5% 4,4% Macedonian Albanian 2,4% Don't know/No answer 4,2% Other 0%
Chart 6: Whose interests do political parties serve while in power? (by respondents’ ethnicity)
When comparing the socio-demographic features of the respondents, we noticed that the percentage of respondents who believe that political parties serve citizens’ interests is lowest among respondents with higher education (9.9%) but also that among the highest percentage can be found of respondents who believe that, while in power, political parties serve their polit- ical party interests (48.3%). Furthermore, 13.5% of the ethnic Macedonians believe that, while in power, political parties protect citizens’ interests, as opposed to 4.5% of the ethnic Albanians and 4.4% of respondents of other ethnicities in the country who share the same opinion. As many as 57.6% of the ethnic Albanians believe that political parties, while in power, serve the political party interests, opinion shared by 42.6% of the respondents from other ethnicities in the country, but also 38.4% of the ethnic Macedonian respondents.
3.1. TRANSPARENCY IN POLITICAL PARTY FUNDING AND BUYING INFLUENCE
Political party funding legislation varies among countries worldwide. However, almost all de- mocracies mark an increase in the costs that are necessary for their functioning. There are many reasons for such a trend. First and foremost, today, more than ever, political parties’ success de- pends on the advertising which surely costs a lot, but it is also the most efficient way for the con- stituency to get familiar with the political party’s objectives and programme. If political parties’ functioning formerly depended on their volunteers’ engagement, today it is becoming increas- ingly dependent on the work done by professional marketing agencies and political consultants who receive some kind of compensation by the political parties. Even in the period between two electoral cycles political parties have to spend funds in order to remain present in the media. Therefore political parties use all possible means at their disposal to maintain their position but sometimes they also reach out for some illegal (corrupt) methods. For these reasons, over the past several years, largest corruption scandals in the European countries are not related to per- sonal abuse of public authority as before; they are related to illegal and non-transparent political party funding.27
In order to determine citizens’ perceptions of the transparency of political party funding in our country, respondents were asked the following question: “To what extent to you think that the funding of political parties is illegal? “. Here are the answers:
27 P. Heywood, Political Corruption: Problems and Perspectives. Political Studies, 45. p: 417–435 43 Survey on the Corruption in the Politics
To a very large extent 66.1% or to a large extent 27,1% To a small extent or not at all
To a very large extent 32,0%
To a large extent 34,1%
To a small extent 21,1%
Not at all 6,0%
Don’t know/No answer 6,8%
Chart 7: To what extent to you think that the funding of political parties is illegal?
As we can see, as many as 2/3 of the respondents believe that political party funding is illegal to a very large or to a large extent, as opposed to 27.1% of the respondents who perceive political party funding to be illegal to a small extent or not at all. If we compare the two extreme answers, we will notice that as many as 32.0% of the respondents find political party funding to be illegal to a very large extent, unlike 6.0% of the respondents who think it is not illegal at all. However, without verifying citizens’ level of informedness of the legal sources and ways of political party funding, these data can create a non-realistic and negative impression of the legality of political party funding.
Furthermore, the percentage of men who believe that political parties are funded in an illegal way to a large extent (37.2%) is higher than the one of the female respondents who shared the same view (27.4%). In addition, there is a higher percent of respondents who have completed higher education and who believe that political party funding is illegal (34.6%), compared than the one of the respondents with a lower level of education. In terms of the respondents’ ethnic- ity, the percentage of ethnic Albanians who support this view (38.3%) is higher than the one of ethnic Macedonians (29.3%) and of the respondents from other ethnicities (36.8%)
29,8% To a very large extent 31,1% 34,6% 24,4% To a large extent 36,6% 34,6% 24,4% To a small extent 21,3% 19,2% 11,3% Not at all 5,6% 4,1% Primary and less 10,1% Secondary Don't know/No answer 5,4% Higher, Master's, PhD 7,6%
Chart 8: To what extent to you think that the funding of political parties is illegal? / (by respondents’ education)
44 The survey also analyzed citizens’ perceptions of financing of political parties in order to be granted a favour, and the following answers have been obtained:
Very widespread or 67,7% Somewhat widespread Not very widespread or 26,8% Not at all widespread
Very widespread 31,1%
Somewhat widespread 36,6%
Not very widespread 20,4%
Not at all widespread 6,4%
Don't know/ No answer 5,5%
Chart 9: How widespread is the practice of financing political parties in exchange for a favour?
The answers reveal that more than 2/3 of the respondents think that the practice of financing political parties in exchange of a favour is very or somewhat widespread, as opposed to 26.8% of the respondents who believe that this practice is not very widespread or not at all widespread.
26,8% To a very large extent 30,5% 34,3%
30,4% To a large extent 39,4% 34,9%
26,8% To a small extent 18,5% 20,3%
7,1% Not at all 6,5% 5,8% Primary and less
8,9% Secondary Don't know/No answer 5,1% 4,7% Higher, Master's, PhD
Chart 10: How widespread is the practice of financing political parties in exchange for a favour?/ (by respondents’ level of education)
In terms of the socio-demographic features of the respondents, it seems that the perception of this phenomenon is higher and grows proportionately to the respondents’ age. More precise- ly, 25.9% of the respondents aged 18-29 think that the practice of financing political parties in exchange of a favour is very widespread, followed by 33.0% of the respondents aged 50-64 and 35.5% of the respondents aged 65+ who share the same perception.
The highest percentage of respondents who share the perception that this practice is very wide- spread is found among respondents who have completed higher education (34.3%), followed by 30.5% of the respondents who have completed secondary education and 26.8% of the respond- ents who have completed primary education.
45 Survey on the Corruption in the Politics
3.2. POLITICAL PARTY CORRUPTION DURING ELECTIONS, POLITICAL PARTY FUNDING AND VOTE-BUYING
In order to gain insight in the extent and the various forms of corruption that political parties resort to, it is necessary to survey citizens’ perception of political parties’ behaviour in times of elections. Respondents were asked to answer if, and to what extent they believe that political party campaign funding is legal and transparent.
Transparent and legal 35,8%
Non-transparent and illegal 56,0%
Fully transparent and legal 6,8%
Transparent and legal 29,0%
27,8% Mostly non-transparent and illegal
Fully non-transparent and illegal 28,2%
Don’t know/ No answer 8,2%
Chart 11: How would you describe the funding of political parties’ election campaigns?
Results show that 56.0% of the respondents believe that the funding of political parties’ election campaigns is non-transparent and illegal, as opposed to 35.8% of the respondents who find it to be transparent and legal. However, it is important to highlight the difference between the two extreme answers. Only 6.8% of the respondents think that the funding of political parties’ elec- tion campaigns is fully transparent and legal, unlike 28.2% of the respondents who think that the funding of political parties’ election campaigns is fully non-transparent and illegal.
The analysis of the respondents’ socio-demographic features reveals that the percentage of re- spondents who think that the funding of political parties’ election campaigns is fully non-trans- parent and illegal is higher among male than among female respondents (33.1% and 23.9% re- spectively). Also, the perception that political parties’ election campaigns are funded in a manner that is non-transparent and illegal grows with the respondents’ age and while there are 23.8% of the respondents aged 18-29 who find political parties’ election campaigns to be funded in a fully non-transparent and illegal way, this viewpoint is shared by even 35.5% of the respondents aged 65+.
46 5,9% 7,2% Fully transparent and legal 7,3% 5,7% 33,5% 32,2% Mostly transparent and legal 24,3% 25,5% Aged 18 - 29 30,3% Aged 30 - 49 Mostly non-transparent 26,4% 29,3% Aged 50 - 64 and illegal 24,8% Aged 65+ 23,8% Fully non-transparent 25,9% and illegal 30,2% 35,5%
6,5% Don't know/No answer 8,2% 8,9% 8,5%
Chart 12: How would you describe the funding of political parties’ election campaigns? (by respondents’ age)
As many as 37.1% of the ethnic Albanians share the perception that the funding of political par- ties’ election campaigns is fully non-transparent and illegal, as opposed to 34.0% of the respond- ents from other ethnicities in the country and 23.1% of the ethnic Macedonians who provided the same answer.
Political party corruption during elections does not only refer to the way political parties are fi- nanced in the pre-election campaign. It is not seldom that political parties try to buy the elector- ate in the pre-election period in order to win their vote and thus increase the likelihood of them winning the elections. There are many different forms of bribery that political parties use and they can vary greatly, from one-time monetary awards to promises of employment or returning a favour.
In order to obtain information whether political parties in our country use some of these corrup- tion methods, the respondents who participated in this survey were asked the following ques- tion: “How widespread is corruption of the electorate (vote-buying) during the elections in the country?” The following answers have been received:
Very widespread or Somewhat 67,7% widespread Not very widespread or Not 28,8% at all widespread
Very widespread 40,6%
Somewhat widespread 27,1%
Not very widespread 20,6%
Not at all widespread 8,2%
Don't know/ No answer 3,5%
Chart 13: How widespread is corruption of the electorate (vote-buying) during the elections in the country?
The answers reveal that two thirds i.e. 67.7% of the respondents think that vote-buying is very or somewhat widespread during elections, as opposed to 28.8% of the respondents who think that vote-buying is not very widespread or not at all widespread. As many as 40.6% of the respond- 47 Survey on the Corruption in the Politics
ents stated that this is a very widespread method, as opposed to only 8.2% of the respondents who stated that there is no vote-buying during elections.
The highest percentage of respondents who believe that vote-buying is very widespread (49.2%) can be found among the youngest population (respondents aged 18-29), followed by people living in villages (45.2%) and respondents who are from the ethnic Albanian and other ethnic communities – half of them think that vote-buying during elections is a very widespread phe- nomenon.
36,1% Very widespread 50,0% 52,9%
26,8% Somewhat widespread 28,8% 23,5%
23,9% Not very widespread 12,9% 13,2%
9,4% Not at all widespread 4,9% Macedonian 7,4% Albanian 3,7% Other Don't know/No answer 3,4% 2,9%
Chart 14: How widespread is corruption of the electorate (vote-buying) during the elections in the coun- try? (by respondents’ ethnicity)
A survey that measured citizens’ exposure to vote-buying by political parties reveals that citizens living in rural areas, citizens with lowest incomes and citizens with lowest level of education are much more frequently exposed to vote-buying by political parties or candidates during elections than others.28
4. PERCEPTION OF PREVALENCE OF CORRUPTION IN CENTRAL AND LOCAL GOVERNMENT
4.1. PERCEPTION OF PREVALENCE OF CORRUPTION IN THE CENTRAL GOVERNMENT
Having in mind that there is a widespread perception of corruption in government bodies in nearly every country worldwide, this survey tried to measure the perceptions of the citizens in our country regarding this issue.
Respondents were asked to provide their perception of the prevalence of corruption in our cen- tral government, and these are the answers that they have provided:
28 UNODC: Corruption in the Former Yugoslav Republic of Macedonia: Bribery as Experienced by the Population, 2011. 48 42,2%
31,5%
11,2% 10,1% 5,0%
Large extent Medium extent Limited extent Not at all Don't know/No answer
Chart 15: In your opinion, how widespread is corruption in the central government in our country?
It is evident that 42.2% of the respondents believe that corruption is very widespread in our country’s Government. It is also worth mentioning that nearly one third of the respondents believe that corruption is somewhat widespread in our Government, whereas 10.1% of the re- spondents answered that there is no corruption at all in the Government. The perception of the prevalence of corruption in the executive branch of the government is relatively high in the other countries of the region. Namely, the results of a recent survey conducted by Gallup show that respondents from all countries in the region, with nearly no exception, believe that corruption is very widespread in their country.29
The analysis of the socio-demographic features of the respondents gave the following results:
41,7% Very widespread 39,1% 47,7%
33,9% Somewhat widespread 34,4% 25,6%
9,5% Not very widespread 11,7% 11,3%
11,3% Not at all widespread 9,1% 11,3% Primary and less
3,6% Secondary Don't know/No answer 5,8% 4,1% Higher, Master's, PhD
Chart 16: In your opinion, how widespread is corruption in the central government in our country? (by respondents’ level of education)
As presented in the chart, there is a higher percentage of the respondents who have complet- ed higher education and who believe that corruption is very widespread in the Government (47.7%), compared to the percentage of the respondents who have completed only secondary education (39.1%) or primary education (41.7%) and who share this perception.
29 http://www.balkan-monitor.eu/index.php/dashboard 49 Survey on the Corruption in the Politics
In addition, it is also interesting to mention that there is a very high percentage of ethnic Alba- nians who believe that corruption is very widespread in the country. As many as 60.6% of them answered that corruption is very widespread in the Government, as opposed to 35.7% of the ethnic Macedonians and 42.6% of the respondents from other ethnicities who provided the same answer. It is also important to highlight that more than 25% of the ethnic Macedonians think that corruption is not very widespread or not at all widespread in the Government, and this percentage is significantly lower among the ethnic Albanians – only 8.7%.
35,7% Very widespread 60,6% 42,6%
32,4% Somewhat widespread 28,0% 35,3%
13,7% Not very widespread 4,5% 10,3%
12,7% Not at all widespread 4,2% 4,4% Macedonian Albanian 5,4% Don't know/No answer 2,7% Other 7,4%
Chart 17: In your opinion, how widespread is corruption in the central government in our country (by respondents’ ethnicity)
Furthermore, the percentage of respondents who answered that corruption is very widespread in the Government is higher among respondents who are not members of any political party (44.6%), unlike 37.1% of the political party members who are of the same opinion.
Very widespread 37,1% 44,6%
29,8% Somewhat widespread 32,4%
Not very widespread 16,2% 8,9% Political Not at all widespread 14,3% party member 8,3% Not a political party member
Don't know/No answer 2,5% 5,8%
Chart 18: In your opinion, how widespread is corruption in the central government in our country (by respondents’ political party membership)
50 4.2. PERCEPTION OF PREVALENCE OF CORRUPTION IN THE LOCAL GOVERNMENT
In order to measure citizens’ perception of corruption in the local government, respond- ents were asked to answer the following question: “In your opinion, how widespread is corrup- tion in the local government in our country? “. Their answers are as follows:
49,6%
27,9%
11,2% 7,6% 3,7%
High extent Medium Limited extent Not at all Don't know/ extent No answer
Chart 19: In your opinion, how widespread is corruption in the local government in our country?
It is obvious that nearly half of the respondents (49.6%) believe that corruption is very wide- spread in the local government and only 7.6% of the respondents believe that there is no corrup- tion at all in the local government. This information is worrying, considering the fact that, while dealing with local and communal issues in the municipalities, citizens experience the effects and consequences of corruption more directly.
It can also be concluded that among the respondents who have completed higher education, the percentage is highest when it comes to corruption being very widespread in local government (57.1%), and at the same time lowest in terms of the perception that corruption is not wide- spread at all (5.5%). Among the youngest group of respondents (aged 18-29), there is a slightly lower percent of respondents, or 41.6%, who perceive corruption to be very widespread in the local government, compared to other age groups.
41,6% Very 51,4% 51,4% widespread 50,4%
31,4% Somewhat 28,4% 26,5% widespread 25,5%
17,3% 10,0% Not very 9,5% widespread 11,3%
7,6% Aged 18 - 29 Not at all 7,2% 8,1% Aged 30 - 49 widespread 7,8% Aged 50 - 64 2,2% Aged 65+ Don't know/ 3,0% 4,5% No answer 5,0%
Chart 20: In your opinion, how widespread is corruption in the local government in our country (by respondents’ age)
51 Survey on the Corruption in the Politics
Furthermore, there is a higher percent of respondents living in a town who perceive that corrup- tion is very widespread in the local government (52.7%), compared to 45% of the respondents living in villages who share the same perception. There is also a higher percentage of ethnic Macedonians who share the same opinion (51.1%), compared to 46.2% of the ethnic Albanians and 45.6% of the respondents from other ethnicities who provided the same answer.
51,1% Very 46,2% widespread 45,6%
28,0% Somewhat 26,9% widespread 30,9%
9,6% Not very 16,3% widespread 10,3%
7,8% Not at all 7,2% widespread 7,4% Macedonian Albanian Don't know/ 3,5% Other 3,4% No answer 5,9%
Chart 21: In your opinion, how widespread is corruption in the local government in our country? (by respondents’ ethnicity)
When analyzing the respondents’ answers by region, it is obvious that the percentage of re- spondents who find corruption to be very widespread in the local government is highest in the Pelagonija region (58.4%), followed by the Northeast region (52.9%), the Vardar region (52.5%) and the Skopje region (50.7%). However, in general, there is a relatively high percentage of re- spondents who are convinced that the local government is corrupt.
Table 2: In your opinion, how widespread is corruption in the local government in our country’s system? (by regions)
Very wide- Somewhat wide- Not very wide- Not at all wide- Don’t know/No spread spread spread spread answer
Northeast 52.9% 30.6% 4.7% 8.2% 3.5%
East 44.3% 27.4% 17.0% 9.4% 1.9% Southeast 41.5% 36.2% 8.5% 8.5% 5.3% Skopje 50.7% 26.2% 9.9% 7.9% 5.3% Polog 49.4% 29.1% 17.1% 2.5% 1.9% Pelagonija 58.4% 23.4% 7.3% 8.8% 2.2% Vardar 52.5% 28.8% 7.5% 8.8% 2.5% Southwest 43.9% 27.6% 15.4% 8.9% 4.1%
52 5. HOW PUBLIC OFFICIALS USE THEIR AUTHORITY
In order to get a complete idea of the existence and prevalence of corruption in politics, this survey was conducted not only at an institutional, but at an individual level, too.
Thus, respondents were asked questions referring to the way in which people entrusted with pow- er perform their public function in the state. More specifically, the questions referred to whether people in power abuse their power in their own personal interest, take bribe, act untouchable and beyond the law, perform their entrusted duties only by acting in the public interest, submit a correct statement of ownership and strive to set a positive example in their professional and personal environment.
Table 3: How many of the people in power do the following?
Most of them Many of them Some of them None of them Don’t know/No answer Abuse their power in their own personal 42.8% 30.8% 23.5% 2.4% 0.5% interest
Take bribe 24.0% 31.4% 35.0% 4.4% 5.2%
Act untouchable and 26.9% 31.8% 34.7% 3.8% 2.8% beyond the law Perform their en- trusted duties only by 13.1% 30.3% 44.1% 9.4% 3.1% acting in the public interest Submit a correct statement of own- 4.5% 11.1% 39.0% 43.1% 2.3% ership Strive to set a posi- tive example in their 16.0% 29.2% 39.4% 13.4% 1.9% professional and per- sonal environment
As presented in the previous table, as many as 42.8% of the respondents participating in this sur- vey believe that people in power abuse their power in their own personal interest. There is also a high percentage of respondents who stated that many of the people in power abuse their power in their own personal interest (30.8%). Furthermore, nearly one in four respondents (24.0%) be- lieve that most of the people in power take bribe and 31.4% of the respondents stated that many of them do the same. Only 3.8% of the respondents believe that none of the people in power act as untouchable and beyond the law, but it is also worrying that there is a low percentage of re- spondents who think that people in power perform their duties only by acting in the public interest (13.1%). The percentage of respondents who think that people in power submit a correct state- ment of ownership is also very low - only 4.5%, whereas only 16.0% of the respondents share the opinion that public officials strive to set a positive example both in their professional and personal environment.
In order to eradicate corruption in politics in a country, it is equally important that people who perform public service observe the ethical standards resulting from the service that they perform. For this reason, respondents were asked to answer the following question: “To what extent do you think that ethical (moral) standards are observed by public officials nowadays, compared to before?” The respondents submitted the following answers:
53 Survey on the Corruption in the Politics
More 45,9%
Less 51,1%
Significantly more 11,0%
A little more 34,9%
A little less 25,3%
Significantly less 25,8% Don't know/ 3,0% No answer
Chart 22: To what extent do you think that ethical (moral) standards are observed by public officials nowa- days, compared to before?
It is obvious that a higher percentage of respondents (51.1%) believe that ethical standards now- adays are less observed by public officials, compared to the past period, unlike 45.9% of the re- spondents who believe that nowadays ethical standards are observed more than in the past. How- ever, the two extreme answers to this question also call for some consideration. It seems that one in four respondents (25.8%) believe that nowadays ethical standards are significantly less observed than before, whereas only 11% of the respondents believe that nowadays ethical standards are significantly more observed by public officials, compared to the past period.
6. BODIES AND INSTITUTIONS THAT CONTRIBUTE TO PREVENTION OF CORRUPTION IN POLITICS
There are a number of institutions in our country, as well as in other countries, that are entrusted with fighting corruption in politics. With the purpose of investigating how citizens in our country rank the importance of these entities, this survey also asked respondents to identify the body that could contribute most to preventing corruption in politics.
Judiciary and Prosecution 18,1%
Police 15,3% Citizens who report corruption 14,7% (Whistleblowers) State Commission for Prevention 8,6% of Corruption Media 7,9%
Public Revenue Office 5,4%
Non-governmental oranizations 5,2%
State Auditor 1,5%
No one can contribute 20,5%
Don't know/ No answer 2,8%
Chart 23: Which of these entities could contribute most to preventing corruption in politics? 54 Even though these institutions have different competencies in terms of combating corruption, there is a remarkably high percentage of respondents who reported that none of them can con- tribute to preventing corruption in politics. There are as many as 20.5% of the respondents who think that none of these institutions can be effective in the fight against this phenomenon.
7. MORE OR LESS CORRUPTION IN POLITICS COMPARED TO FOUR YEARS AGO?
Some of the indicators of the fight against corruption in all countries should also include citizens feeling that there is less corruption than before and that as a result, institutions and public offi- cials perform their duties in a manner which is both legal and transparent.
In order to discover the citizens’ perceptions of the level of corruption, respondents were asked to answer the following question: “Do you think that there the level of corruption in politics in our country is significantly lower, slightly lower, the same, slightly higher or significantly higher compared to the level of corruption four years ago?”
Lower 40,0% The same as 26,0% four years ago Higher 32,1%
Significantly lower 13,3%
Slightly lower 26,7%
Slightly higher 12,7%
Significantly higher 19,4%
Don't know/ No answer 1,9%
Chart 24: Do you think that there the level of corruption in politics in our country is significantly lower, slightly lower, the same, slightly higher or significantly higher compared to the level of corruption four years ago?
The results reveal that 40% of the respondents reported that the level of corruption in politics has decreased compared to four years ago; 26.0% of the respondents stated that the level of corruption is the same as four years ago, whereas 32.1% of the respondents stated that the level of corruption has increased. According to 13.3% of the respondents, the level of corruption in politics is now significantly lower, whereas 19.4% of the respondents stated that it is now signif- icantly higher, compared to the level of corruption in politics four years ago. When we considered the socio-demographic features of the respondents, we came to the con- clusion that there are no significant differences male and female respondents’ perceptions of this issue. As for the respondents’ age, it is obvious that the oldest population (65+) provided the highest percentage of answers (14.2%) that there is significantly less corruption today, compared to four years ago, but this population also provided the highest percentage of answers (24.1%) that the level of corruption is significantly higher today, compared to four years ago. The differ- ences in the answers provided by respondents with different level of education are also worth mentioning. The lowest percentage of respondents who stated that the level of corruption is
55 Survey on the Corruption in the Politics significantly lower today can be found among respondents who have completed only primary education or less (9.5%), but also 23.2% of the respondents from this same category also think that the level of corruption today is significantly higher than the one four years ago.
9,5% Significantly lower 13,6% 14,5% 25,0% Slightly lower 29,0% 23,8% The same as 23,8% 25,3% four years ago 28,2% 16,1% Slightly higher 12,4% 11,6% 23,2% Significantly higher 18,3% Primary and less 19,5% Secondary 2,4% Don't know/ 1,4% Higher, Master's, PhD No answer 2,3%
Chart 25: Do you think that there the level of corruption in politics in our country is significantly lower, slightly lower, the same, slightly higher or significantly higher compared to the level of corruption four years ago? (by respondents’ education)
In terms of the respondents’ ethnicity, we can notice that the highest percentage of ethnic Mac- edonians (46.6%) believe that corruption in politics has decreased compared to four years ago, whereas the highest percentage of ethnic Albanians (45.1%) think that the level of corruption today is higher than the one four years ago.
17,3% Significantly lower 3,8% 5,9% 29,3% Slightly lower 17,8% 32,4%
The same as 23,5% 30,7% four years ago 35,3% 12,0% Slightly higher 16,3% 7,4% 16,2% Macedonian Significantly higher 28,8% Albanian 19,1% Other 1,7% Don't know/No answer 2,7% 0%
Chart 26: Do you think that there the level of corruption in politics in our country is significantly lower, slightly lower, the same, slightly higher or significantly higher compared to the level of corruption four years ago? (by respondents’ ethnicity)
Another feature of the respondents that is worth considering when analyzing their answers is their membership in a political party. Almost one in two political party members (49.2%) believe that the level of corruption in politics is lower nowadays, as opposed to 29.2% of them who believe that it is higher. On the other hand, the answers provided by respondents who are not members of a political party are quite balanced. 56 Namely, 36.0% of these respondents believe that the level of corruption nowadays is lower, 33.6% believe that it is higher and 28.3% believe that nowadays the level of corruption in politics is the same as the one four years ago.
Higher 49,2% 36,0% 29,2% Lower 33,6%
Significantly lower 18,7% 10,9%
Slightly lower 30,5% 25,1% The same as 20,6% four years ago 28,3% 9,8% Political party Slightly higher 14,0% member 19,4% Significantly higher 19,6% Not a political 1,0% party member Don't know/No answer 2,1%
Chart 27: Do you think that there the level of corruption in politics in our country is significantly lower, slightly lower, the same, slightly higher or significantly higher compared to the level of corruption four years ago? (by respondents’ political party membership)
Having in mind the results that we have obtained, we can conclude that there is a slightly lower percentage of respondents who believe that the current level of corruption in politics is lower than the one four years ago. However, it is also important to consider the fact that one in three respondents believe that the current level of corruption is higher, whereas one in four respond- ents believe that the current level of corruption is the same as four years ago.
CONCLUSIONS 1. This survey confirmed the risks of political corruption in the country that have been identified in the State Program for Prevention and Repression of Corruption and Conflict of Interests 2011-2015. 2. Citizens perceive corruption to be very widespread in political parties and central and local government institutions. 3. Citizens perceive political parties in the country (like all other countries in the region but also in many countries worldwide) as institutions where corruption is very widespread. 4. Only 10% of the citizens think that while in power, political parties protect the citizens’ interests, as opposed to 24% of them who think that they protect the rich sponsors’ in- terests and 43% who believe that they only act in their political party’s interests. 5. According to the citizens that participated in the survey, there is a widespread belief that the main motive for financing political parties is the expectation of receiving a favour in return. 6. Two thirds of the respondents believe that the practice of illegal political party funding is very widespread in our country. 7. More than 56% of the citizens think that political parties’ election campaigns are funded in a manner that is mainly or fully non-transparent and illegal, and more than two thirds, or 68% of the respondents, share the perception that the political parties’ practice of using money to bribe voters is very widespread or somewhat widespread. 57 Survey on the Corruption in the Politics
8. The respondents’ perception of the high level of illegal political party funding is a direct result of the fact that there is a low level of transparency in political parties’ finances and financial operation. 9. Respondents’ perception of high officials’ ethics and behaviour is not favourable. 10. One in five respondents is convinced that no one can prevent political corruption in our country. 11. The measuring of citizens’ perception of the efficiency in the fight against political cor- ruption revealed that 40% of the respondents believe that nowadays there is less polit- ical corruption than four years ago. There are additional 32% of the respondents who are convinced that the current level of corruption is higher compared to four years ago and 26% percent who believe that the level of corruption has remained the same over the past four years. 12. The survey confirmed that when accessing the effectiveness of the anti-corruption ef- forts, the answers received implied a political party connotation. Political party mem- bers reported that the situation with corruption has improved, as opposed to the re- spondents who are not members of a political party, who stated that the situation has deteriorated. The survey as a whole demonstrated that the surveyed citizens, 29% of whom are political party members, do not have a positive opinion of the political parties or most of the high officials. The key finding is related to the low level of ethics, high level of prevalence and impunity of political corruption and lack of belief in the efficiency of measures to prevent corruption. REFERENCES: - J. S. Nye, „Political Corruption: a Cost-Benefit Analysis“ in A. J. Heidenheimer, M. John- ston and V. LeVine, Political Corruption: a Handbook (New Brunswick NJ, Transaction, 1989). - J. Heidenheimer, Political Corruption: A Handbook, Transaction Publishers, 1989. - Amundsen, Political Corruption: An Introduction to the Issues, Chr. Michelsen Institute Development Studies and Human Rights, 1999. - P. Heywood, Political Corruption: Problems and Perspectives. Political Studies, 45 - http://www.transparency.org/topic/detail/politics_and_government - Transparency International: Global Corruption Barometer 2013 - Transparency International: Buying Influence: Money and Elections in the Balkans, 2013. - UNODC: Bribery in the Former Yugoslav Republic of Macedonia: Bribery as Experienced by the Population, 2011. - Transparency International: Buying Influence: Money and Politics in the country , 2013. - http://www.balkan-monitor.eu/index.php/dashboard - http://www.transparency.org/gcb2013 - http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=macedonia_(fyr) - http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=croatia - http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=albania - http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=kosovo - http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=bulgaria - http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=bosnia_and_herzegovina - http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=serbia - http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=united_states
58 3. SURVEY ON THE CORRUPTION IN THE LOCAL SELF-GOVERNMENT SECTOR
NARRATIVE REPORT
November, 2013 Survey on the Corruption in the Local Self-Government Sector
1. INTRODUCTION
Decentralization of government is one of the most significant gains of democratic political sys- tems. It allows for the decision-making process to come closer to citizens by enabling greater participation in local policy-making. Transferring certain competences from the central to the local government is an essential feature that provides for the accomplishment of citizens’ sover- eignty at the local level.
However, increased local government competencies also lead to increased likelihood of corrupt behaviour by local government officials. Local government corruption is a very serious prob- lem, particularly considering the fact that citizens experience its consequences and effects much more directly.
For these reasons, it is necessary to look into the various conditions and reasons that lead to the occurrence of local government corruption, as it is the only possible way to address this issue by implementing the appropriate policies.
According to Robert Klitgaard, corruption equals “monopoly plus discretion minus accountabil- ity “30. In the broadest sense, corruption can be defined as “the abuse of entrusted power for private gain“.31 In local government, citizens elect local government officials to carry out their duties in a way that serves the public interest. Corruption occurs when they use their power to influence decisions or policies or allocate funds in ways that they are not supposed to do and in order to achieve a private benefit.32
In order to gain a clear idea about local government corruption, it is important that we look into the various forms and shapes it assumes.
In addition to bribery, blackmailing and nepotism, which appear at all levels of politics in a soci- ety, in its last publication33, the international organization Transparency International refers to several types of corrupt activities that are typical for the local government. Local government corruption is most likely to assume one of the following forms:
- Collusion is a secret agreement between parties, in the public and/or private sector, to conspire to commit actions aimed to deceive or commit fraud with the objective of illicit financial gain.
- Conflict of interest occurs when an individual who holds a public office faces a con- flict between the duties and demands on the one hand, and his/her private inter- ests, on the other.
- Fraud is the act of intentionally deceiving someone in order to gain financial, politi- cal or other kind of benefit.
- Offering gifts refers to the provision of material gains for the people holding a public office in order to affect the outcome when awarding public funds or public procure- ment contracts to the benefit of those offering the gifts.
- Abuse of authority refers to the act of abuse of information obtained by means of the authority that a public official is entrusted with to obtain personal benefit or privileges. 30 http://www.icgg.org/downloads/contribution02_klitgaard.pdf 31 Transparency International: Corruption Perception Index 2011http://www.transparency.org/cpi2011/in_detail 32 Corruption in UK Local Government: The Mounting Risks. Transparency International UK, October 2013. p:12 33 Ibid. p: 16 - 18 60 - Illicit lobbying refers to any non-transparent influence on public officials, performed by companies, organisations and individuals in order to influence policies in their own interest, which also includes obtaining illicit financial gain.
The prevalence of corruption in the local government seems to be a global phenomenon. Even countries with a rich democratic tradition and well developed institutional mechanisms for dis- covering public officials’ abuse are obviously facing this phenomenon. However, local govern- ment corruption is most likely to occur in conditions where public officials have the opportuni- ty to exercise discretion in a decision-making process or are the sole person responsible for a particular decision. Insufficiently developed mechanisms for preventing corrupt behaviour con- tribute to public officials feeling encouraged that their illegal behaviour will go unnoticed and unpunished.34 In absence of accountability, public officials can abuse the power they have been entrusted with for personal gain. These very reasons give rise to the necessity of good quality legislation and functional institutions to implement it, as this is the only way to make it possible for public officials to perform their duties openly and transparently.
SURVEY OBJECTIVES
The main objectives of this survey were to collect relevant information and data regarding the following issues:
- The level and forms of corruption in local government bodies based on the citizens’ per- ception of its existence and prevalence;
- Citizens’ level of acquaintance with the local government operation and the level of sat- isfaction with its mode of operation;
- Citizens’ direct exposure to corruption activities among local government bodies and public officials at the local level;
- Citizens’ preparedness to report corruption with the competent authorities as well as their satisfaction with their efficiency upon the reporting;
- The current level of local government corruption, compared to the one two years ago.
This survey has also been designed based on information and data from similar surveys that have been conducted worldwide by the international organization Transparency International, as well as on local surveys of local government and its operation.
METHODOLOGY
The Survey of Citizens’ Perception of Local Government Corruption was conducted via telephone interviews using a representative sample of 1080 citizens aged 18+ from all over the country. The survey was carried out in the period 28 October -01 November 2013.
The design of a representative sample that reflects the attitudes of the citizens residing in the country has undergone several systematic procedures. The representativeness of the sample was provided by adhering to certain procedures in the course of its formulation deriving from the random sampling rules. The sample selection procedure was based on the design principle for regional and national sample, defined by the region and in compliance with its definition given by the State Statistical Office (NUTS3 the EU16). Namely, pursuant to the geo-demograph- ic structure of the population, the country was divided into the following eight regions: Skopje,
34 Robert Klitgaard:Controlling Corruption, University of California Press: 1998 61 Survey on the Corruption in the Local Self-Government Sector
Polog, Pelagonija, Vardar, Northeast, Southeast, Southwest and East. Furthermore, respondents from all 84 municipalities were proportionately included in the sample, including both urban and rural population. The number of respondents was proportionately distributed with reference to the total population of all the regions, and by using the official data from the official population census conducted in 2002. The statistical error for such a survey is +/- 3%.
Table 1: Demographic Structure of the Sample
Demographic structure of the sample % Region Pelagonija 12.7 Vardar 7.5 Northeast 8.2 Southwest 11.4 Skopje 27.9 Southeast 8.7 Polog 14.3 East 9.3 100 Residence Skopje 21.2
Large town 23.1 Small town 15.7 Village 40.0 100 Ethnicity Macedonian 68.1
Albanian 24.5 Other 7.4 100 Gender Female 52.7
Male 47.3 100 Age 18 - 29 11.3
30 -49 36.5 50 -64 32.0 65+ 20.2 100 Education Primary and less 19.9
Secondary 47.9 Higher, Master’s, PhD 32.2 100
62 2. LOCAL GOVERNMENT CORRUPTION
The SCPC State Program for Prevention and Repression of Corruption 2011-201535 highlights that “local self-government, as a segment of the political system in the country, assumes a prominent role in meeting the legally determined rights and freedoms of the citizens. The decentralization process and the related transfer of important competences from the central to local level (in- cluding the ongoing processes of fiscal decentralization and decentralization of property owner- ship), make the local self-government sector vulnerable to corruptive behavior.”
This Program also states that “the process of detecting the forms of corruption and conflict of interests in the local self-government sector revealed similar generators for corruption at central and local levels.” Accordingly, it identifies the main generators of corruption and conflict of in- terests in the work of the public administration at local level as follows:
- Insufficiently regulated operating procedures of the public administration in the local government, which leave room for arbitrary decision-making
- Lack of guarantees for strict implementation of the operating procedures
- Lack of delegation of authority (centralized decision-making)
- Lack of corruption risk assessment in the public administration at the local level and lack of integrity and prevention of corruption plans
- Lack of transparency in the work of the public administration
- Lack of control over the work of the public administration
Based on the established risks and generators of corruption in the local government, the SCPC State Program 2011-2015 envisages a number of measures and activities to reduce corruption risks and prevent corruption in the local self-government units.
The SCPC has identified the following activities for prevention of corruption at the local level as the most important ones that need to be implemented during that period:
1. The local self-government units have to to insist on consistent implementation of the Law on Spatial and Urban Planning in terms of updating the municipal detailed urban plans within the legally determined deadlines and in a transparent and participatory manner.
2. In order to prevent the abuse of funds and property of the municipalities, the plan on investments and development of the municipalities needs to be adopted in a transpar- ent procedure, with clearly indicated implementation dynamics and priorities.
3. The municipal budgets should be adapted to the annual, mid-term or long-term plans for development and investments, while the monitoring of the scope and manner of budget execution should be ongoing through a special computer-based financial system.
4. The municipal plans for public procurement and public investments should be adopt- ed in a transparent and participatory procedure.
5. The newly transferred fiscal competences, within the fiscal decentralization process, should be efficiently implemented primarily through conducting trainings for all em- ployees and through a system for monitoring and oversight by the Ministry of Finance. 35 http://www.dksk.org.mk/images/stories/pdf/drzavna%20programa/dprograma%2026.12.11.pdf 63 Survey on the Corruption in the Local Self-Government Sector
6. Units for internal audit should be established and properly staffed in every municipal- ity. The envisaged amendments to the Law on Public Internal Financial Control should introduce licenses for work for the internal auditors.
7. The local self-government units should design risk management strategies, along with a register of risks for all municipalities and the City of Skopje, which would allow for creating preconditions for building and strengthening the individual and institutional integrity of the local self-government units.
Starting from the main project idea to use the survey in order to assess the state of affairs and the progress with the implementation of the State Program, this time in the local government sector, citizens were asked a number of questions related to their perceptions of corruption in the local self-government units, their personal experience with corruption and their assessment of the results of the plan for prevention of local government corruption.
2.1. TRANSPARENCY IN THE LOCAL SELF-GOVERNMENT
Since transparency in the work of the local self-government is one of the most important precon- ditions for preventing corruption, the respondents who participated in this survey were asked the following question: “How would you describe yourself with regard to the operation of the municipality: fully informed, mostly informed, mostly uninformed, completely uninformed, or not interested in such information at all?”
Informed 46,8%
Uninformed 51,8%
Fully informed 9,2%
Mostly informed 37,6%
Mostly uninformed 17,6%
Fully uninformed 34,2% Not interested in 1,2% such information at all Cannot assess 0,2%
Chart 1: How would you describe yourself with regard to the operation of the municipality: fully informed, mostly informed, mostly uninformed, fully uninformed, or not interested in such information at all?
As seen from the answers obtained, there is a relatively high percentage of citizens in the country who consider themselves to be informed of the operation of the local self-government bodies in their municipality. The analysis of the answers to this question points to the notion that citizens’ informedness of the operation of the local self-government bodies significantly increases with the level of their education.
Thus, 61.2% of the respondents who have completed higher education stated that they are in- formed of the operation of the municipality. As for the respondents who have completed only secondary education, 43.4% of them feel that they are informed of the operation of the mu- nicipality, and this perception was shared by 31.6% of the respondents who have completed primary education or less. The fact that nearly two in three citizens who have completed higher education consider themselves to be fully or mostly informed of the local self-government bod- ies in their municipality points to a relatively high transparency in the operation of the elected
64 local self-government bodies and the local public administration. In addition, the fact that only 1.2% of the respondents stated that they are not interested in the work of the local self-gov- ernment points to the conclusion that there is high citizen participation in the work of the local government but also high awareness of how important it is to be familiar with the work of these authorities.
The survey results also show that the percentage of respondents who consider themselves to be informed of the work of the local self-government is higher among respondents who live in municipalities with a smaller number of citizens, compared to citizens living in larger towns and in Skopje. As for the citizens living in smaller municipalities, 55% of them consider themselves to be informed of the work of the municipality. Furthermore, 53% of the respondents who live in larger towns consider themselves to be informed of the operation of the municipality, and this same opinion is shared by 51% of the citizens living in Skopje. However, when it comes to citizens living in a village that is further away from the municipal centre, the percentage of respondents who qualified themselves as informed of the operation of the local self-government amounts to 37%. Citizens living in smaller municipalities can have more frequent communication with the people working at the local self-government and they can find out more information through in- terpersonal communication, and not only through media, and this is probably one of the reasons for the increased level of transparency in the operation of such municipalities, but it also im- pedes the occurrence of any corruptive activities that would remain unknown to the local public.
31% Informed 43% 61%
Uninformed 65% 56% 38%
7% Fully informed 7% 13% 24% Mostly informed 36% 48% 17% Mostly uninformed 21% 14% 48% Fully uninformed 35% 24% Not interested in such 2% 1% Primary and less information at all 1% Secondary Cannot assess 1% Higher, Master's, PhD
Chart 2: How would you describe yourself with regard to the operation of the municipality: fully in- formed, mostly informed, mostly uninformed, completely uninformed, or not interested in such informa- tion at all? (by respondents’ level of education)
Starting from the assumption that the level of communication with the municipal bodies, the trust in them and other corruption-related issues are also closely related to the size of the mu- nicipality and how developed it is, we divided all municipalities into three groups, i.e. small mu- nicipalities (up to 10,000 inhabitants), medium municipalities (10,000-30,000 inhabitants) and large municipalities (more than 30,000 inhabitants). This cross-analysis provided interesting re- sults that will be presented as an integral part of the overall analysis.
Based on the information that citizens have at their disposal, they shape their own opinions and assessment of the work of the local self-government, but also the likelihood of prevalence of cor- ruption in their municipality. Having in mind the that one of the most important objectives of the 65 Survey on the Corruption in the Local Self-Government Sector
fight against corruption is to make local self-government bodies and local public administration behave in a manner that would prevent any possible abuse of municipal budget funds, respond- ents were asked the following question: “To what extent do you agree with the statement that budget funds from your municipality are used to meet the citizens’ needs?“.
Agree 45,6%
Disagree 49,8%
Fully agree 11,9%
Mostly agree 33,7%
Mostly disagree 18,0%
Fully disagree 31,8%
Don't know/ No answer 4,6%
Chart 3: To what extent do you agree with the statement that budget funds from your municipality are used to meet the citizens’ needs?
The respondents’ answers to this question reveal that the percentage of those who believe that the municipal budget is not used to meet the citizens’ needs is rather high. This perception refers to the widespread doubt among citizens that funds from the municipal budget are being abused, but it also refers to possible corruption among local government officials and local public admin- istration.
The analysis of the respondents’ answers leads to the conclusion that among citizens who con- sider themselves to be well informed of the operation of the municipality, there is a higher number of respondents who agree that municipal budget funds are used to meet the citizens’ needs. For example, only 39.4% of the respondents who have completed higher education hold the opinion that municipal budget funds are not used to meet the citizens’ needs. Furthermore, 52.4% of the respondents who have completed secondary education have doubts about the proper use of municipal budget funds, as opposed to even 60.0% of the respondents who have completed primary education or less who believe that municipal budget funds are not used to meet the citizens’ needs. There is also a relatively high percentage of them who stated that they do not know how municipal budget funds are used (8.4%).
When we analyse the respondents’ answers to this question by their level of informedness of the operation of the local self-government, it becomes clear that the higher level of informed- ness results in increased trust and less suspicions of prevalence of corruption in the spending of municipal budget fund.
66 Table 2: Percentage of citizens who agree with the statement that their municipality’s budget is used to meet the citizens’ needs (by their informedness of the operation of the municipality)
Fully informed Mostly informed Mostly uninformed Not informed at all
Fully agree 37.4% 16.5% 4.7% 3.5%
Mostly agree 30.3% 48.8% 35.3% 17.6% Agree 67.7% 65.3% 40.0% 21.1% Disagree 30.3% 31.8% 53.7% 73.3%
Mostly disagree 13.1% 16.0% 25.8% 17.6%
Fully disagree 17.2% 15.8% 27.9% 55.6%
Don’t know/No answer 2.0% 2.9% 6.3% 5.6%
These answers that have been provided by the citizens can be interpreted in two ways. The first one implies that when citizens are well informed or believe that they have enough information on the operation of the local self-government, they believe less in accusations that the local self-government misuses the municipal budget funds. When citizens are uninformed, for some reason there is more room for suspicion of corruption. The other way to interpret these results implies that the perception of possible abuse of municipal budget funds among the population with a lower level of education is a result of them living in villages and suburban settlements, and therefore their viewpoint that budget funds are not used to meet citizens’ needs might not be due to suspicions of corruption but rather to the impression that budget funds are used to beautify city centres and not to resolve the problems in the villages and suburban settlements where they live. Moreover, as a result of bad financial standing, citizens from lower social background often tend to be more critical of the authorities than citizens with better financial standing.
The analysis of these answers with regard to the respondents’ ethnicity reveals that the number of ethnic Albanian citizens who think that their municipality’s budget funds are used for the citizens’ needs is much higher than the number of ethnic Macedonians who share the same perception. The percentage of ethnic Albanians who provided this answer is 64%, as opposed to 44% of the ethnic Macedonians who hold the same view. e. Macedonian e. Albanian Other 64% 58% 51% 51% 44% 40% 38% 37% 32% 29% 25% 24% 20% 18% 14% 13% 7%9% 5%4%4%
Agree Disagree Fully agree Mostly Mostly Fully Don't know/ agree disagree disagree No answer
Chart 4: To what extent do you agree with the statement that the funds from your municipality are used to meet the citizens’ needs? (by respondents’ ethnicity)
67 Survey on the Corruption in the Local Self-Government Sector
The analysis of the answers provided to this question, with regard to the regional distribution of the population, reveals that in the Northeast and the Polog region there is a widespread belief among citizens that the municipal budget funds are not used for the citizens’ benefit, and the use of the municipal budget funds is significantly more favourably assessed in the Southeast and the Vardar region.
Northeast Polog Pelagonija Skopje East Southwest Vardar Southeast
Chart 5: Percentage of citizens who disagree with the statement that the budget funds from their munic- ipality are used to meet the citizens’ needs (by regions)
In terms of the size of the municipality, it seems that slightly more positive answers were re- ceived in smaller municipalities, which means that in smaller municipalities, when compared to medium and large municipalities, there is a higher percentage of respondents who stated that budget funds are used to the citizens’ benefit.
3. LOCAL GOVERNMENT PROCEDURES IN WHICH CITIZENS RECOGNIZE PREVALENCE OF CORRUPTION
The process of increasing the local self-government competences and especially the fiscal de- centralization process led to significantly increased rights and competences of the units of the local self-government in the country in areas that are of crucial importance to the citizens living in the municipality.
In addition to the increased possibilities for employment in the public administration, public enterprises set up by the municipalities, kindergartens, primary and secondary schools and oth- er institutions at the local level, the municipalities also acquired fairly large budgets used for public procurement, infrastructural improvements in the municipality and construction of new facilities. Furthermore, municipalities were also transferred the authority to adopt and change detailed urban plans, manage construction land, determine property tax as well as provide in- spection oversight. All these processes, as noted in the SCPC State Program for Prevention and Repression of Corruption, “make the local self-government sector vulnerable to corruptive be- haviour“36.
In order to determine the local government activities in which citizens most frequently perceive corruption, respondents were asked the following question: ‘To what extent do you think cor- ruption is widespread among the municipal authorities when implementing the following activ- ities that are in their competence?”
36 http://www.dksk.org.mk/images/stories/pdf/drzavna%20programa/dprograma%2026.12.11.pdf 68 The answers received are presented in Table 3 and they point to the following conclusions:
Table 3: To what extent do you think corruption is widespread among the municipal authorities when implementing the following activities that are in their competence?
Very wide- Somewhat Little wide- Don’t know/ Not at all spread widespread spread No answer
Employment 45.1% 19.9% 9.1% 13.8% 12.1%
Work of the inspection services 25.7% 29.1% 10.2% 16.9% 18.1%
Awarding public procurement 22.0% 30.1% 11.9% 15.2% 20.8% contracts by the municipality
Issuance of construction permits 21.2% 23.2% 11.4% 19.5% 24.7%
Adopting or changing urban plans 20.3% 24.1% 11.9% 21.4% 22.3%
Determining property tax 16.3% 21.8% 9.9% 30.6% 21.4%
Firstly, if there is corruption at the local level and it is defined as “abuse of public office for private gain”, then citizens observe it most in those areas in which their families are directly affected by its occurrence. According to the respondents’ answers, this refers to the area of employ- ment. The answers clearly reveal that the majority of respondents see employment in the local self-government government bodies, local administration, local public enterprises or institutions under the competences of the local self-government (primary and secondary schools kindergar- tens etc.), as a process in which local-level corruption is very visible and widespread. Even when it does not refer to corruption in the traditional sense, as “exchange of a service for money”, but rather as typical abuse of official duties for in the process of new employment, by rigging the legislation for the sake of political parties’ interest or family and friendly relations, citizens still perceive this as local self-government corruption (deviance).
e. Macedonian e. Albanian Other
Very widespread Somewhat A little widespread Not at all Don't know/ No widespread answer
Chart 6: To what extent do you think corruption is widespread among municipal authorities when it comes to employment? (by respondents’ ethnicity)
69 Survey on the Corruption in the Local Self-Government Sector
Corruption in employment is also experienced as discrimination and this can be seen in the an- swers provided by the respondents from different ethnicities concerning the prevalence of cor- ruption in employment at the local level. However, when comparing the answers to this question provided in regions with predominantly ethnic Albanian and ethnic Macedonian population, it is obvious that the perception of local level corruption in employment is more widespread in such regions.
Table 4: To what extent do you think corruption is widespread among municipal authorities when it comes to employment? (by region)
Northeast East Southeast Skopje Polog Pelagonija Vardar Southwest
Very widespread 47% 42% 38% 41% 53% 49% 47% 46% Somewhat wide- 16% 18% 24% 19% 21% 20% 27% 17% spread Little widespread 16% 6% 14% 7% 10% 9% 10% 6% No corruption 12% 19% 17% 14% 9% 12% 14% 17% Don’t know/No 9% 15% 7% 19% 7% 10% 2% 14% answer
The second area that is perceived by citizens as most corrupt, immediately after the employ- ment, is the work of the inspection services. Having in mind that many of them are exposed to in- spection oversight, starting from smoking in public places to verification of illegal constructions, citizens perceive that local-level corruption is also widespread in the work of the inspection ser- vices. The accusations of the inspection services’ unequal treatment of all cases of violation of a law sustain citizen’s feeling that such behaviour is motivated by corruption or interests.
Corruption in public procurement by the local self-government was ranked third by the citizens. The amounts that municipalities spend in public procurement vary depending on their size and their financial power. According to the data published by the Center for Civil Communications, the amounts spent in public procurement vary from EUR 2 per citizen in the municipality of Suto Orizari, up to EUR 400 in richer municipalities, such as Centar.37 Even though a small number of citizens are directly involved in public procurement, they still share the perception that local-lev- el corruption is prevalent in this area, and this is a result of the information that citizens receive, both informally and through media. In addition, the analysis conducted by the Center for Civil Communications at the beginning of this year reveals that that most of the public procurement contracts have been awarded in a non-transparent manner, by means of direct contracts. There are many citizens in the country who fall into the category of people who are exempt from paying property taxes due to, above all, the little property that they have. Therefore, as their answers reveal, they believe that there is not much corruption at the local level. However, even though most of them are not very familiar with the process of changing detailed urban plans and the issuance of construction permits, they still perceive a high level of corruption among these local authorities (that have been particularly addressed in the SCPC Program).
The perception of corruption in the changing of urban plans is undoubtedly conditioned by the extent to which a municipality is urbanized and the size of the municipality. As a result, in Skopje and in larger towns in the country, citizens perceive a higher level of corruption in this area, com- pared to smaller towns and villages where the price of construction land (and properties that can be acquired by means of corrupt change of urban plans) is significantly lower.
37 http://kapital.mk/MK/makedonija/96115/opshtinite_troshat_od_2_do_400_evra_po_zhitel_na_javni_nabavki.asp 70 Table 5: To what extent do you think corruption is widespread among municipal authorities when it comes to the adoption or changing of the urban plans? (by residence)
Column1 Skopje Large town Small town Village Very widespread 25% 20% 20% 18%
Somewhat widespread 22% 28% 29% 21% Little widespread 10% 15% 8% 13% Not at all 20% 17% 24% 24% Don’t know/No answer 23% 20% 19% 24%
The analysis of the answers by the size of the municipality corroborates the conclusion that cit- izens perceive higher level of such corruption in large and medium municipalities, compared to the small ones which rarely have any attractive land at their disposal or are less susceptible to this type to corruption. This does not only apply to construction permits and related issues; it applies to the general perception of corruption, too.
Large municipality Medium municipality Small municipality 49%
41%
33% 27% 24% 23% 23% 24% 22% 20% 20% 16% 16% 16%
8%
Public Construction Urban plans Employment Inspection procurement permits services
Chart 7: To what extent do you think corruption is widespread among the municipal authorities when implementing the following activities that are in their competence? (by municipality size)
Chart 6 leads to a very important conclusion. In smaller municipalities, where citizens have more information about the work of the municipality, personally know the public officials and where the likelihood of corruption is de facto smaller due to the low amount of resources in the munic- ipality, the perception of corruption is also significantly lower. Even though the financial power and potential of the municipality is an important factor that affects the perception of corruption, another equally important factor is the citizens’ familiarity with the work of the local public of- ficials, their personality and the insight in their work, which is greater in smaller municipalities. This means that there is more room for suspicions of abuse of public authority in larger munic- ipalities where the municipal authorities are not as close to the citizens and whose authority is greater. Increased transparency, citizens’ informedness and citizen participation in the deci- sion-making processes in larger municipalities can greatly contribute to improved perceptions of corruption and increased trust in local institutions.
71 Survey on the Corruption in the Local Self-Government Sector
4. LOCAL SELF-GOVERNMENT OFFICIALS AND THEIR SUSCEPTIBILITY TO CORRUPTION
This survey has confirmed the hypothesis that local-level officials, who have been entrusted with great power, who have great discretionary authority and who, as a result of the nature of their work, can afford to perform some of their activities in a less transparent manner, are most susceptible to corruption (but also most frequently perceived as corrupt)
The results of this survey, which are presented in the following chart, further corroborate this hypothesis.
Mayor
Council members
Directors
Inspectors
Municipal administration
Don't know/ Cannot assess
Chart 8: In your opinion, which of the following positions is most susceptible to corruption?
When citizens were asked to determine the public office that is most susceptible to corruption, nearly one in four citizens pointed to the mayor of the municipality. Next in line were the local inspectors, municipal administration officers and directors of local public enterprises and institu- tions under the authority of the local self-government. Municipal council member were the last ones in line, as they are believed not to have any individual power to decide on any issues and they pass decisions with the majority of votes in sessions open to the public.
Large municipality Medium municipality Small municipality
Mayor Council members Directors Inspectors Municipal administration
Chart 9: In your opinion, which of the following positions is most susceptible to corruption? (by munici- pality size)
This chart presents the distribution of answers according to the municipality size and it points to several significant differences. Firstly, mayors of small and medium municipalities, who are frequently the only ones who have great discretionary and decision-making power in the munic- ipality, are perceived as more susceptible to corruption than mayors of large municipalities. In the absence of large inspection services, strong council and highly centralised governance, may- ors of smaller municipalities are the ones who have “full responsibility” in front of the citizens. 72 The situation is quite different when it comes to citizens’ perceptions in large municipalities. In- terestingly, in large municipalities citizens perceive most corruption in inspection services, which is quite different from the answers provided by citizens living in small and medium municipali- ties. This leads to the conclusion that in municipalities where officials are not directly and strictly controlled by the mayor and the council, i.e. where corruption is possible at multiple levels (not only at one, as in small municipalities), there is higher perception of corruption. The analysis of the answers to the following two questions further corroborates this finding.
5. CITIZENS’ EXPOSURE TO CORRUPTION IN THE UNITS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT
When measuring the extent of corruption in the units of the local self-government, it is not enough only to measure the perceptions of its presence and prevalence. If we want to get a more realistic image of the occurrence of this negative phenomenon, it is necessary that we analyse citizens’ direct exposure to corrupt activities performed by public officials in the local self-government.
For these reasons, the participants in this survey were asked the following question: “Over the last 12 months, have you personally, or has a member of your immediate family, been asked for money, goods or services in order to do or speed up some work at the municipality?”
No; 9,6%
Yes; 90,4%
Chart 10: Over the last 12 months, have you personally, or has a member of your immediate family, been asked for money, goods or services in order to do or speed up some work at the municipality?
The answers presented in Chart 8 reveal that 6.5% of the respondents have given an affirma- tive answer to this question. Even though this percentage might seem low, it is necessary to underline that this refers to citizens’ direct exposure to corrupt activities performed by public officials working in the local self-government, which means the percentage of citizens who have personally been asked for money, goods or some kind of services in return for some work that they need to do at the municipality.
The results of the analysis of the answers with respect to the respondents’ ethnicity are quite interesting. It seems that ethnic Albanians are much more exposed to direct corruption in the local self-government in our country than other ethnicities, including ethnic Macedonians. As many as 11% percent of the ethnic Albanians stated that they have been asked for money, goods or some kind of services to do or speed up some work at the municipality, as opposed to 7% of the respondents from other ethnicities and 5% of the ethnic Macedonians who provided the same answer. 73 Survey on the Corruption in the Local Self-Government Sector
Yes No
e/ Macedonian e/ Albanian Other
Chart 11: Over the last 12 months, have you personally, or has a member of your immediate family, been asked for money, goods or services in order to do or speed up some work at the municipality? (by respondents’ ethnicity)
If we also compare the respondents’ answers provided in each of the eight regions, we will come across very interesting information. As many as 10% of the respondents in the Northeast and Vardar the region reported that they have been directly exposed to local government corrup- tion, as opposed to only 1% of the respondents in the Pelagonija region who gave an affirmative answer to this question. There is also a relatively high percentage (8%) of direct exposure to corruption at the local level in the Skopje and Southwest region in the country.
Northeast
East
Southeast
Skopje Yes No Polog
Pelagonija
Vardar
Southwest
Chart 12: Over the last 12 months, have you personally, or has a member of your immediate family, been asked for money, goods or services in order to do or speed up some work at the municipality? (by region)
The conclusion that prevailed in the whole course of the analysis is that the perception of cor- ruption is smaller in smaller municipalities, but so is the occurrence of this phenomenon. The answers to this question analysed in terms of the size of the municipality point to the conclusion that the larger the municipality (both in terms of inhabitants and power), the greater the chanc- es of citizens being exposed to corruption.
74 Yes No
Large municipality Medium municipality Small municipality
Chart 13: Over the last 12 months, have you personally, or has a member of your immediate family, been asked for money, goods or services in order to do or speed up some work at the municipality? (by municipality size)
Once again, this is due to the fact that the likelihood of corruption in smaller municipalities is smaller because they do not have great budget funds at their disposal or a lot land and other resources. Furthermore, the likelihood of corruption is also lower in smaller areas because of the fact that the various forms of corruption can be revealed much more easily in smaller areas but it is also due to the close relations and communication between the citizens and the local authorities and the higher level of trust in smaller municipalities.
As already explained in the introduction of this analysis, corruption in the local self-government takes various forms and any citizen in the unit of the local self-government can be affected by cor- ruption. However, the highest risk of direct exposure to corrupt behaviour can be found among people who submit requests for some kind of service from the local self-government authorities.
Yes; 9,6%
No; 90,4%
Chart 14: Over the last 12 months, have you personally, or has a member of your immediate family, been asked for money, goods or services in order to do or speed up some work at the municipality? (respond- ents who have requested some kind of service from the local self-government authorities)
As we can see from the results presented in this chart, as many as 9.6% of the respondents who have submitted some kind of request to the local self-government authorities have answered that they have been asked for money, goods or other kind of services. Having in mind these re- sults we can confirm that the risk of corruption increases proportionally with the number of re- quests submitted to the local self-government authorities and citizens who submit such requests are more exposed to corruption influences and blackmail.
75 Survey on the Corruption in the Local Self-Government Sector
6. CITIZENS’ PREPAREDNESS TO FIGHT CORRUPTION
One of the main weapons to fight corruption are the very citizens who, due to their high personal ethical standards, do not only refrain from engaging in corrupt deals with public officials, but they also report this kind of behaviour. These individuals, also known as whistleblowers, are of exceptional importance in the fight against corruption, not only because they directly participate in the prevention of corruption, but also because they send a message to public officials that they can also fall “victims” to disclosure, which also contributes to reducing this phenomenon. Furthermore, the findings of all surveys that have been conducted so far point to the conclusion that citizens are aware of their importance in the process of prevention or reduction of corrup- tion.
Respondents who participated in our survey were also asked to answer the following question: “Over the last 12 months, have you personally reported to the relevant authorities any illicit ac- tivities or irregularities that are under the competences of the municipality?”, and the answers are as follows:
Yes 7,2%
No 92,8%
Chart 15: Over the last 12 months, have you personally reported to the relevant authorities any illicit activities or irregularities that are under the competences of the municipality?
The answers reveal that only 7% of the citizens who participated in the survey have reported some kind of irregularities to the competent authorities which, on the other hand, is not at all insignificant, having in mind that 30% of the citizens have had some kind of contact or work in the municipality over the past 12 months. Still, it is important to have in mind that this question refers to reporting any kind of irregularities or misuse; it does not specifically refer to reporting corruption. Thus, we managed to measure to what extent citizens are prepared to participate in the social processes and how aware they are of the need for such cooperation with the in- stitutions in order to control the work of the municipal bodies. The percentage of citizens who have reported irregularities is not at all low, but the percentage of citizens who are satisfied with the proceeding of the competent authorities is extremely low. Only 1.1% of those 7% of citizens who have reported some kind of irregularities stated that they are satisfied with the way the competent authorities acted upon their reporting, whereas 6.2% stated they were dissatisfied. If we calculate the percentage but only with regard to the citizens who reported irregularities (the 7.2% ), as many as 69.6% of them stated that they are fully dissatisfied, 15.2% stated that they were mostly dissatisfied, 13.9 stated that they were mostly satisfied and only 1.3% of them stated that they were fully satisfied.
76 Fully dissatisfied Mostly dissatisfied Mostly satisfied Fully satisfied
Chart 16: Are you satisfied with the way the competent authorities acted in this case? (N=87, citizens who have reported irregularities)
7. CITIZENS’ ASSESSMENT OF THE SUCCESS OF COMBATING LOCAL GOVERNMENT COR- RUPTION
Citizens’ perception of the progress in the fight against corruption but also its real decrease or increase is, above all, a result of citizens’ personal experience with this phenomenon but also of the information that reach them through various information channels, most notably mass media. All surveys that have been conducted as part of this project considering nearly all areas reveal that nowadays citizens perceive less corruption, compared to two years ago. When asked “Do you think that nowadays there is more, or less corruption in your municipality, compared to two years ago?“ the respondents answered as follows:
Less corruption 34,8% The same as two years ago 32,7%
More corruption 19,2%
Significantly less corruption 11,3%
A little less 23,5% A little more 11,7% Significantly more 7,5%
Don't know/ Cannot assess 13,3%
Chart 17: Do you think that nowadays there is more, or less corruption in your municipality, compared to two years ago?
One in three respondents think that, generally speaking, there is significantly less or a little less corruption compared to two years ago, as opposed to 19.2% of the respondents who think that there is more corruption nowadays. However, in order to measure the real progress with regard to this issue, a real statistical analysis needs to be conducted, which is difficult to do because of the sensitivity of the topic. The cross-analysis points to the conclusion that the perception of increased corruption is more common among the ethnic Albanians, compared to the ethnic Macedonians, but there are no significant differences among the other categories of citizens.
77 Survey on the Corruption in the Local Self-Government Sector
CONCLUSIONS: - The level of citizens’ informedness of the work of the local self-government is relatively high in our country (46.8%). Citizens living in small municipalities are more informed than the ones living in large municipalities and the city of Skopje. - A relatively high percentage of citizens believe that in their municipality, budget funds are not used to meet citizens’ needs but for some other purpose. This perception be- comes complete when we consider the relationship between the previously mentioned citizens and the level of their informedness of the use of municipal budget funds, which leads to the conclusion that more informed citizens do not primarily suspect possible corruption; they suspect improper use of municipal budget funds for other than the intended purposes. - There is a higher percentage of ethnic Albanians who think that budget funds are not used in citizens’ best interest. Citizens believe that local self-government corruption is most widespread in the employment (45.1%), followed by the work of the inspection services (25.7%) and corruption in awarding public procurement contracts by the mu- nicipality (22.0%). The perception of corruption in the employment sphere is most wide- spread among the ethnic Albanians (54.0%), and citizens living in large municipalities and the city of Skopje perceive more corruption in the adoption and changing of the urban plans than citizens living in villages. - Corruption is significantly less perceived in smaller municipalities, where citizens have more information about the work of the municipality, know public officials personally and where in fact there is much less space for abuse due to the scarce funds that mu- nicipalities have at their disposal. - Mayors are perceived as most susceptible to corruption (24.1%), followed by inspectors (17.7%) and the municipal administration (14.5%). Hence, the conclusion is that there is greater suspicion about corruption in institutions that have greater executive power and discretionary authority in the decision-making process. Members of the municipal council, who do not have any executive power, are least perceived as corrupt (8.2%). - In small and medium municipalities mayors are perceived as more susceptible to cor- ruption, compared to mayors in large municipalities. On the other hand, citizens from large municipalities perceive inspection services as most corrupt, which means that the perception of corruption is higher in municipalities where officials are not directly and strictly controlled by the mayor and the council and where corruption is possible at mul- tiple levels. - 6.5% of the respondents stated that they have been asked for money, goods or services in order to finish some work at the municipality, which means that they have been di- rectly exposed to corruption. More precisely, 11% of the ethnic Albanians answered that they have been directly exposed to corruption, just like 7.1% of the citizens living in large municipalities who gave the same answer. Nearly one in ten citizens (9.6%) who request- ed some kind of service from the municipal authorities have been asked for money or some kind of service in return. - 7.2% of the respondents have reported illicit activities or irregularities in the munici- pality to the competent authorities, and as many as 85% of them were dissatisfied with their response. - The general impression among citizens is that nowadays there is less corruption com- pared to two years ago, and 19.2% of the citizens feel that the level of corruption has increased. 78 REFERENCES:
- http://www.icgg.org/downloads/contribution02_klitgaard.pdf
- TransparencyInternational: CorruptionPerceptionIndex 2011
http://www.transparency.org/cpi2011/in_detail
- Corruption in UK Local Government: The Mounting Risks. Transparency International UK, October 2013.
- Robert Klitgaard:Controlling Corruption, University of California Press: 1998.
- J. S. Nye, „Political Corruption: a Cost-Benefit Analysis“ in A. J. Heidenheimer, M. John- ston and V. LeVine, Political Corruption: a Handbook (New Brunswick NJ, Transaction, 1989).
- J. Heidenheimer, Political Corruption: A Handbook, Transaction Publishers, 1989.
- P. Heywood, Political Corruption: Problems and Perspectives. Political Studies, 45
- State Program for Prevention and Repression of Corruption (2011 – 2015)
http://www.dksk.org.mk/images/stories/pdf/drzavna%20programa/dprograma%20 26.12.11.pdf
- http://kapital.mk/MK/makedonija/96115/opshtinite_troshat_od_2_do_400_evra_po_ zhitel_na_javni_nabavki.asp
- http://www.politicalcorruption.net/2009/01/30/types-of-corruption-found-in-local- government/
- http://www.theguardian.com/local-government-network/2013/oct/09/corruption-lo- cal-government-robert-barrington II. REPORTS ON THE QUALITATIVE ANALYSIS OF THE IMPLEMENTATION OF THE ANTI-CORRUPTION MEASURES IN THE STATE PROGRAM FOR PREVENTION AND REPRESSION OF CORRUPTION AND PREVENTION AND REDUCTION OF CONFLICT OF INTERESTS 2011-2015
1. Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the private sector 2. Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the politics 3. Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the local self- government sector 4. Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the public administration sector 5. Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the civil society sector 1. REPORT ON THE QUALITATIVE ANALYSIS OF THE IMPLEMENTATION OF THE ANTI-CORRUPTION MEASURES IN THE STATE PROGRAM FOR PREVENTION AND REPRESSION OF CORRUPTION AND PREVENTION AND REDUCTION OF CONFLICT OF INTERESTS 2011-2015 IN THE PRIVATE SECTOR
Prepared by: Aleksandar Nikolov
September, 2013 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the private sector
EXECUTIVE SUMMARY This paper represents a report on the conducting of the qualitative analysis of anti-corruption measures and the implementation of the State Program for Prevention and Repression of Cor- ruption and Prevention and Reduction of Conflict of Interests 2011–2015 (the State Program) in the private sector. It focuses on the needs identified in the State Program and by means of a set of indicators, it provides an assessment of the anti-corruption measures and the implemen- tation of the State Program, it identifies the strengths and weaknesses of the work done so far and it also suggests recommendations for improving the fight against private sector corruption. The main purpose of this analysis is to help the State Commission for Prevention of Corruption (SCPC) with the monitoring of the implementation of the State Program, improvement of the indicators, identification of new issues, designing of new activities or adjusting the activities that have already been designed. The SCPC plays a crucial role in the fight against corruption as an institution that identifies the shortcomings and the risk areas where further work is required, but also as an institution that continuously improves the monitoring mechanisms for the implemen- tation of the State Program, not only based on quantitative, but also on qualitative indicators.
The analysis addresses issues that concern the overall business sector, but it is also formally directed towards privately owned companies. The State Program addresses the following four issues related to corruption and conflict of interests in the private sector:
1. Insufficiently developed measures for prevention of corruption and strengthening of the integrity of the private sector;
2. Insufficient knowledge of private sector corruption and conflict of interests;
3. Insufficient knowledge of the Law on Protection of the Competition and lack of capacity of the Commission for Protection of the Competition (CPC) to implement the law;
4. Lack of transparency in awarding sponsorship, which entails corruption risks.
In order to tackle these issues, a total of 13 activities, 14 activity indicators and 12 performance indicators have been foreseen. The qualitative analysis has set eleven questions – indicators that are most frequently related to the activities foreseen in the State Program, but there are also cases when they identify certain aspects of the issue which need to be additionally considered by the SCPC and other private sector stakeholders.
With regard to Problem 1 – Insufficiently developed measures for prevention of corruption and strengthening of the integrity of the private sector, the analysis determined four questions – in- dicators of the situation. The Law on Trade Companies contains proper provisions for preventing and addressing conflict of interests and preventing corruption. Hence, the State Program focuses on voluntary measures for prevention of corruption and conflict of interests. The Action Plan of the State Program foresees an action for adopting codes of conduct for fair, conscientious and proper execution of the business activities, prevention of conflict of interests and application of good practices in the cooperation between the private and the state-owned entities. Even though there are various types and models of codes of conduct, they do not contain any spe- cial provisions on donations, sponsorship and public procurement which all entail high risk of corruption and conflict of interest, and the provisions that promote reporting of any violations to the codes and protection of whistleblowers are not detailed enough. Another weakness of these provisions is related to their poor application and monitoring. Furthermore, there are no incentives to develop corporate programmes for observance of the laws, the pertinent regu- lations and the ethical conduct. Controlling the compliance with the regulations is an internal function that is obligatory only for some business entities, such as banks and investment funds. 84 The Macedonian legislation prescribes mandatory possession and submission of data on their nominal owners, but not on their ultimate owners, and the data bases do not offer simple and fast verification of the ultimate ownership and the ultimate control of the enterprises. Compa- nies engaging in particular activities that entail high money laundry risks are the only ones that are required to submit data on the ultimate ownership. Furthermore, increased transparency for the public fund beneficiaries is necessary, as well as improved informedness and oversight in the sphere of limitations in the engagement of former public officials in the private sector. The legislation on financial reporting, auditing and accounting even surpasses international stand- ards38, but further training on the ways of preventing and detecting corruption is still needed.
With regard to Problem 2 - Insufficient knowledge of corruption and conflict of interests in the private sector, the analysis covered three questions as indicators of the situation. In compliance with the State Program, the SCPC concluded a memorandum of understanding39 with multiple representatives of the private sector (chambers of commerce, clusters and employers’ organ- izations), which also refers to the exchange of available data and cooperation related to the conducting of training and providing of education. There is a lack of special legal provisions to encourage the reporting of suspected corruption and other illicit activities in the private sector, as well as protection for whistleblowers - the persons who report such activities - but the SCPC, in cooperation with the Ministry of Justice, is already working on the designing of a suitable sys- tem. Even though corresponding activities have been foreseen in the State Program, no special training has been conducted on preventing private sector corruption, and the cooperation in the sector is at the level of consulting and informing of the anti-corruption measures initiated by the SCPC. The anti-corruption issue is on the business sector agenda when communicating with the authorities, but in all things considered, it is not of high priority. Generally speaking, the business sector does not sufficiently encourage or support the civil society in the fight against corruption. The issue of corruption and combating private sector corruption remains insufficiently explored.
With regard to Problem 3 - insufficient knowledge of the Law on Protection of the Competition and lack of capacity of the Commission for Protection of the Competition (CPC) to implement the law, the analysis included two questions as indicators of the situation. Human and financial capacities of the CPC require further strengthening, as identified in the State Program. The CPC has held several meetings with other bodies’ representatives in order to strengthen the inter-in- stitutional cooperation, but the improved information exchange is yet to come to life. Lack of in- formation has also been established among the contractual authorities and the business entities regarding the prohibited contracts, the role of the competent authorities and the possibilities to prevent corruption, and in order to overcome this challenge, two sets of guidelines have been designed to be used by the contractual authorities. Even though the State Program foresees amendments to Article 283 of the Criminal Code, such amendments have still not been made. The sanctions from this article against the responsible persons in the legal entities prevent the introducing of programmes that would encourage companies to report cases of cartels and other types of forbidden agreements. It has also been established that judges are not properly covered with the training organized by the Public Procurement Bureau for the contractual authorities, and this has a negative impact on the quality of public procurement related court proceedings.
With regard to Problem 4 - lack of transparency in awarding sponsorship, which entails corrup- tion risks, the analysis included two questions as indicators of the situation. The State Program Action Plan foresees four activities in this sphere, and two of them, the introduction of oblig- atory statement of interests and obligatory publishing of sponsorships, were assessed by the business community as additional burdening to the already complicated procedure for use of 38 E.g. Even medium sized companies are required to do the accounting in compliance with the International Financial Reporting Standards, instead of applying the more simplified International Financial Reporting Standards for Small and Medium Enterprises 39 http://www.dksk.org.mk/images/stories/pdf/memor-pri-sek.pdf
85 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the private sector
tax incentives offered by the state. With regard to the legal solutions, the analysis confirmed the necessity of embedding obligatory anti-corruption elements in the donation/ sponsorship awarding contracts, but it also established that special provisions are lacking in the models of private sector codes of ethics. Furthermore, it was also established that there is no legal obliga- tion for maintaining a register of donations and sponsorship in the public activities and a data basis of donations and sponsorships that are subject to tax incentives. It was confirmed that the private sector is not sufficiently transparent in view of the donations and sponsorship it offers.
Recommendations:
The following general recommendations are based on the results of the analysis and they are presented in more detail in the section containing the findings and analysis as well as the over- view and prioritization of the recommendations:
•• Problem 1 – Insufficiently developed measures for prevention of corruption and strength- ening of the integrity of the private sector o Fostering development and application of relevant standards and procedures for pro- tection of the private sector entities’ integrity (priority 1) o Establishing updated data bases for verification of the ultimate ownership and ultimate control over the enterprises and making them accessible (priority 2) o Improved application of the limitations referring to the activities of former officials (priority 1) o Promoting and centralizing online publication of private sector individuals who have received some kind of public funds (e.g. subsidies, state assistance, public procure- ment), their amount and purpose •• Problem 2 - Insufficient knowledge of corruption and conflict of interests in the private sector o Promoting cooperation between law enforcement agencies and business entities (pri- ority 1) o Encouraging private sector authorities to prevent and repress corruption (priority 2) o Enabling cooperation with the civil society and providing financial assistance to the civil society anti-corruption initiatives by the private sector (priority 1) •• Problem 3 - Insufficient knowledge of the Law on Protection of the Competition and lack of capacity of the Commission for Protection of the Competition (CPC) to implement the law o Improving the skills and the human capacities within the state bodies, as well as the mechanisms for preventing and revealing prohibited contracts that involve public pro- curement bidders (priority 1) o Further training and support to the business entities on the issue of legislation on pro- tection of competition and its implementation (priority 2) •• Problem 4 - Lack of transparency in awarding sponsorship, which entails corruption risks o Improving the integrity mechanisms in order to include donations and sponsorship (priority 1) o Introducing record-keeping on donations and sponsorships that are subject to tax in- centives (priority 2)
86 INTRODUCTION The State commission for Prevention of Corruption (SCPC) regularly monitors the implementa- tion of the activities from the Sta
te Program for Prevention and Repression of Corruption and Prevention and Reduction of Con- flict of Interests 2011–2015 (the State Program). In order to achieve this, it uses a set of indica- tors of activity and indicators of effectiveness.
The OSCE Mission to Skopje has been implementing multi-annual activities to support the im- plementation of the State Program. In 2012, the Mission cooperated with the SCPC in the devel- opment of the methodology for qualitative assessment of the activities and indicators from the State Program, with a pilot qualitative analysis in the education and sports sector and assess- ment of the citizens’ perceptions with regard to three sectors from the State Program, as well as by strengthening the capacities of the SCPC to develop the integrity concept and the electronic data base. In 2013, the cooperation between the Mission and the SCPC continued within the frames of “Promoting the Principles of Good Governance in the Implementation of Anti-Corrup- tion Policies”. This resulted in support with the drafting of the qualitative analysis and the imple- mentation of public opinion surveys for additional three sectors from the State Program – the private, the political and the local self-government sector.
This paper represents a report on the qualitative analysis that was conducted in the private sec- tor. Even though this analysis addresses issues related to the overall business sector, it is formally directed towards privately owned companies. However, that should not prevent state authorities and state-owned companies to use these findings for further improvement of the integrity of the companies in the public sector, in the broadest sense. Moreover, the SCPC should also assess whether it is necessary to introduce a special section in the State Program that would specifically refer to state-owned companies. Even though the legislation on privately-owned business enti- ties also applies to the state-owned ones, the latter have broader competencies and therefore there are additional regulatory mechanisms and legal provisions40 that apply to them, too.
The methodology applied in the analysis is based on the concept of Transparency International’s National Integrity System, as well as on the provisions of the UN Convention against Corruption related to the private sector. The problems addressed have been taken over from the State Pro- gram. After each problem, the indicators of the conditions and the progress have been present- ed, as well as recommendations for improved results. The indicators assess three aspects, i.e. categories: (1) the operational capacity of the sector, divided into two sub-categories in order to assess the institutional resources and independence; (2) the sector management in terms of the existing transparency and the integrity mechanisms, which occur as two subcategories; (3) con- tribution to the overall integrity, expressed through the subcategories of engaging the private sector in the national anti-corruption policy and support to the civil anti-corruption initiatives. The methodology allows for an application of another subcategory in the management catego- ry – the subcategory of accountability. It is also related to the quality of corporate management and its oversight and in the future, it can also be included in the analysis in order to be more comprehensive when addressing these aspects.
40 E.g. the Law on Prevention of Corruption contains provisions valid for all trade companies but there are additional provisions that apply to public enterprises and other legal entities that have state capital at their disposal.
87 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the private sector
The following sources of data were used:
•• Legal analysis – analysis of all relevant laws, by-laws and other official documents and reports; •• Interviews with key information sources, such as the Economic Chamber of Macedonia, the Business Confederation of Macedonia, the Commission for Protection of the Compe- tition and the Ministry of Justice. Invitations were also sent to the Macedonian Chambers of Commerce and the Economic Chamber of Northwest Macedonia. Based on the information obtained, in June 2013 draft-scores were designed for each of the in- dicators, from two different aspects – de jure, with respect to the legal framework, and de facto, describing the state of affairs in terms of the practice. The only exception refers to the category on the contribution to the overall integrity, where a single score is used for each of the indicators and it refers to both the legal framework and the state of affairs in practice. As for the indicators, the legal framework was assessed using scores from 1 to 3, where 1 = No (there is no relevant legal framework), 3 = Partly, 5 = Yes. In order to assess the real state of affairs in practice, a 1-5 response scale was used with the following values: 1 = To a very small extent, 2 = To a small ex- tent, 3 = To a moderate extent, 4 = To a large extent, 5 = To a very large extent.
The results were also presented to be validated by the relevant stakeholders who discussed the findings and scores concerning the indicator questions, in order to confirm or amend the data and the results. This validation served as basis for finalizing the analysis.
In order to gain better insight, the separate scores have been added and the arithmetic mean value has been presented in the section “Index review” as an average value for each of the sub- categories, categories and the overall private-sector pillar41. In the same section, the aggregated scores are expressed as a percentage of the maximum score. However, it is important to under- line that this is, above all, a qualitative analysis and the scores provided are only indicative.
The findings of the analysis have been presented immediately after the Introduction, followed by the overview and prioritization of the recommendations, review of the indexes and the ref- erences section.
FINDINGS OF THE QUALITATIVE ANALYSIS The State Program addresses the issue of corruption and conflict of interests in the private sector through the following four problems:
1. Insufficiently developed measures for prevention of corruption and strengthening of the integrity of the private sector;
2. Insufficient knowledge of private sector corruption and conflict of interests;
3. Insufficient knowledge of the Law on Protection of the Competition and lack of capacity of the Commission for Protection of the Competition (CPC) to implement the law;
4. Lack of transparency in awarding sponsorship, which entails corruption risks.
41 The Transparency International national integrity system assesses the key so-called pillars of the system of good governance in a country, the private sector being one of them.
88 The qualitative analysis has set eleven indicator questions that are most frequently related to the activities foreseen in the State Program, but there are also cases when they identify certain aspects of the issue which need to be additionally considered by the SCPC and the other pri- vate-sector stakeholders.
Problem / Risk factor 1: Insufficiently developed measures for prevention of corruption and strengthening of the integrity of the private sector Explanation: The UN Convention against Corruption highlights the necessity of introducing measures to prevent corruption and conflict of interests
Institution: SCPC and other relevant bodies; chambers of commerce and em- ployers’ organizations; Macedonian Stock Exchange Category: Management –Integrity Mechanisms
Indicator Question: Is the development and application of the relevant standards and proce- dures to protect the integrity of private sector entities encouraged – including the codes of con- duct for fair, honest and proper executing of business activities and the activities of all relevant professions – as well as for preventing conflict of interest and applying good commercial practic- es among business entities and in their contractual relations with the state?
Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5
Explanation on the scoring:
In accordance with Article 12.2. (b) from the UN Convention against Corruption, the State Pro- gram Action Plan foresees activities for adopting codes of conduct for fair, conscientious and proper execution of business activities, prevention of conflict of interests and application of good practices between privately and state-owned entities.
In our country there are at least three general types of business ethics codes42, and some of them have been designed and promoted in cooperation with the state: •• “Business Ethics Code” promoted by the Business Confederation of Macedonia and the State Commission for Prevention of Corruption; •• “Code of business ethics and conduct of shareholding companies” 43 and “Code of busi- ness ethics and conduct for small and medium enterprises”44 drafted by Transparency In- ternational – Macedonia in cooperation with the Economic Chamber of Macedonia and the Economic Chamber of Northwest Macedonia. 42 Literature often makes a distinction between the code of conduct and code of ethics. The first is more directed to defining the rules of acceptable conduct, whereas the latter seems to be more focused on describing the general values, as well as the support to the organization in the application of these values in the everyday work. For the purpose of this paper, these two terms are used synonymously. For more information on the difference between these two tools, refer to Towards a Sound Integrity Frame- work: Instruments, Processes, Structures and Conditions for Implementation, OECD, 2010, p. 34–35. 43 http://www.transparency.org.mk/images/stories/eticki_kodeks_za_akcionerski_drustva.pdf 44 http://www.transparency.org.mk/images/stories/eticki_kodeks_za_mali_i_sredni_pretprijatija.pdf 89 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the private sector
The Macedonian stock Exchange has adopted a Corporate Governance Code for Companies List- ed on the Macedonian Stock Exchange45. This code is obligatory for companies listed in the Super Listing and they are obligated to submit an annual report including a statement whether the company has applied the principles and each of the provisions from the Code, and if it has not applied all of them, then it has to state the reasons for the non-application of those provisions and principles. The non-governmental sector is also active in the promotion of anti-corruption framework programmes for business entities. For example, the Transparency International ini- tiative Business principles for Countering Bribery was translated into Macedonian language and published in 2010.46
However, the general models of these codes do not contain special provisions on donations and sponsorship and on public procurement, which entail high risk of corruption and conflict of inter- ests, and the provisions that encourage reporting of violations to the codes, laws and protection of whistleblowers are not detailed enough.
There are different codes of ethics/conduct at the level of individual economic branches or pro- fessions, such as:
•• Code of Ethics of real-estate agents at the Real Estate Agencies Group at the Economic Chamber of Macedonia ; •• The Code of Conduct promoted by the Agency for Support to Entrepreneurship; •• Code of Ethics of PR Specialists at the Public Relations Association of Macedonia •• Code of Ethics for the members of the Public Relations Association of Macedonia •• Code of Professional Ethics of Lawyers, Associates and Lawyers’ Apprentices of the Macedonian Bar Association For certain categories of business entities there is also a legal obligation to draft and implement the codes of ethics and introduce control in the compliance of operation with the regulations. Pursuant to Article 93 from the Banking Law, the Managing Board of the bank is obliged to draft a Code of Ethics, and pursuant to Article 100, persons with special rights and obligations have to submit a written statement of conflict of interests regularly, i.e. every six months. Pursuant to Ar- ticle 99 of the same law, the Management Board of the bank has to appoint a person or organize a service to control the compliance of the bank operation with the regulations, in order to iden- tify and monitor the risks of noncompliance of the bank operation with the regulations. The risk of measures pronounced by the National Bank, the risk of financial losses and the reputation risk as a consequence of inconsistent compliance of the operation of the bank with the regulations are all considered to be risks that the bank is running by noncompliance with the regulations. In order to control the compliance of the operation of the bank with the regulations, a monthly report is submitted to the Management Board and a quarterly report to the Supervisory Board. If the bank fails to meet these obligations, a fine is prescribed for the bank, the responsible person and the person with special rights and authorities in the bank. Pursuant to Article 21 from the Law on Investment Funds, the investment fund management companies are required to adopt a code of conduct and a rulebook regulating the conflict of interests. Pursuant to Article 28, invest- ment fund management companies are required to employ a person responsible for the control of the compliance of the company’s operation with the regulations. Failure to comply with these obligations entails a fine for the legal entity and the responsible person in the legal entity, as well as temporary prohibition on the company to perform its activities. 45 http://www.mse.mk/Repository/UserFiles/File/Misev/Regulativa/Akti%20na%20berza/Kodeks_za_korporativno_ uprvuvanje.pdf 46 http://www.transparency.org.mk/images/stories/bpcb_macedonian_ver.pdf
90 Unlike best foreign practices, the Macedonian legislation does not provide for an explicitly more favourable treatment of companies that have adopted standards and procedures for integrity protection and conflict of interests prevention. For example, the US legislation prescribes47 eight minimum criteria48 in the organizational programme for compliance with the laws and other reg- ulations and ethical conduct, based on which the company shall be entitled to reduced sanctions if sentenced.49 Furthermore, these aforementioned guidelines recommend that courts should force sentenced organizations to introduce such a compliance and ethics program. These two measures encourage organizations and companies to embed such programmes. The UK Ministry of Justice50 has published a Guidance which defines six guiding principles for developing and effective programme for compliance with anti-bribery regulations. The UK Bribery Act51 protects companies from criminal liability if they had proper anti-bribery procedures (as the ones defined in the aforementioned Guidance) but they were violated by a staff member or another related person.52
Pursuant to Article 28-a from the Criminal Code, the legal entity is liable for the criminal act com- mitted by its employee or representative of the legal entity that resulted in significant benefit in assets or resulted in damages for someone else, if the crime was committed due to omission of obligatory supervision by the administrative body, management body or supervisory body. This can also apply to cases of corruption (e.g. bribery) but it is an implicit and more limited formulation compared to the formulations in the US and UK legislation. It does not refer to the criteria for appropriate oversight systems for legal entities. Furthermore, the same article also prescribes that the legal entity shall also be liable for a criminal act if the administrative body, management body or supervisory body fail to prevent the criminal act. Thus, the legal incentive for legal entities to develop appropriate oversight systems is smaller because regardless of the quality of these systems, they are still liable for such a criminal offence only because of their failure to prevent it.
Article 147 from the Law on Public Procurement prescribes that economic operators have to submit a statement that no effective court decision for participation in criminal organization, corruption, fraud or money laundry has been pronounced to them over the last 5 years. If such a decision has been pronounced, in compliance with Article 146 from the same law, the economic operator shall be excluded from the contract award procedure. It can be considered that this provision directly influences business entities’ decision to develop integrity systems.
Score – de facto To a very slight degree 1 To a slight degree 2 To a certain degree 3 To a large degree 4 To a very large degree 5
47 Federal Sentencing Guidelines for Organizations, United States Sentencing Commission, http://www.ussc.gov/ Guidelines/2012_Guidelines/index.cfm. 48 Available here: http://www.ussc.gov/Guidelines/2012_Guidelines/Manual_HTML/8b2_1.htm. 49 Reducing the sanction on these grounds is not possible in antitrust 50 http://www.justice.gov.uk/downloads/legislation/bribery-act-2010-guidance.pdf 51 http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2010/23 52 Article 7 of the Law introduces a new illegal activity for business entities which shall fail to prevent a person from bribing them in their own benefit.
91 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the private sector
Explanation on the scoring:
According to a relevant survey53, managers in our country gave a medium score of the ethical conduct of business entities in their relations with other companies, civil servants and politi- cians. It is worth noting that in this business climate aspect, our country ranks lower in terms of some other indicators and it takes the 100th place on a list of 144 countries.54
Despite of the many various business codes in our country, their implementation in the practice is still questionable. Introducing a code of conduct within a company is the first step towards promoting the integrity systems, but it will not yield any results unless the company focuses on training the staff and other stakeholders on the code and its application in the daily operation, unless it introduces a system of rewards and sanctions in the human resources policies for their observance or lack of observance and builds channels for giving advice and submitting com- plaints. Another open issue refers to the extent to which these codes are tailored and welcomed by companies. The three aforementioned general codes of business ethics and conduct are not subject to any special mechanisms to monitor their application and sanction any possible incon- sistencies. Some of these codes specific for certain branches or professions also define bodies that will consider cases of possible noncompliance with the code provisions and they can also prescribe certain corrective measures. However, during the research, no data have been found on the work of these bodies and their results regarding the compliance with the code provisions, which raises issues concerning their functionality.
The inclusion of the state in the development and promotion of codes of conduct55 and other similar measures contributes to their effective implementation. Some of the good practices from other European countries also include clarification on the legal responsibilities of these instru- ments; practical examples of issues that are covered with these instruments and that private sector employees can be faced with; providing clarification of the procedures and support for correct and appropriate conduct in cases which can stir dilemmas among private entities; refer- ring to guidelines and rules developed by international institutions56 which can serve as input in the development of domestic codes; publishing a list of companies that commit themselves to respecting the anti-corruption principles and publishing periodical reports in this sphere; en- couraging cooperation, transparency and integrity in certain high risk economic branches, such as the extractive, pharmaceutical or construction industry; encouraging the implementation of codes of conduct, integrity pacts57, internet training programmes, procedures for reporting fraud and corruption among business entities that are public funds beneficiaries (e.g. business entities that have been awarded a public procurement contract).
53 Global Competitiveness Report 2012-2013, World Economic Forum, p. 241. 54 With regard to this issue, the same research ranks Albania, Turkey, Croatia and Montenegro higher in the region of South Eastern Europe. 55 United Nations Convention against Corruption, article 12(2b). 56 For example, “Good practice guide on internal controls, ethics and compliance” and “Principles on Corporate Governance” by the OECD; the “Rules of Conduct and Recommendations on Combating extortion and bribery” by the International Chamber of Commerce; “Business Principles for Countering Bribery” by Transparency International, “Principles for Countering Bribery” by “Partnering against Corruption Initiative” (PACI) at the World Economic Forum. 57 An integrity pact is an agreement between the contractual authority and the bidder that defines certain anti-corruption rules and procedures, including a monitoring system. More on integrity pacts on the following website: http://www.transparency.org/ whatwedo/tools/resources_about_integrity_pacts/3/
92 Recommendations
•• Prescribing minimum standards for an organizational programme for abiding by laws and other regulations and for ethical conduct, based on which companies will be entitled to reduced sanctions for the illegal activities that they have committed. •• Amending the codes of ethics and good corporate management by adding detailed pro- visions on: o Preventing corruption in donations, sponsorships and public procurement;
o Encouraging the reporting of any suspicions of corruption and other illegal activities, establishing reporting procedures and channels, protecting the potential whistleblow- ers and introducing sanctions for prevention of retribution or discrimination against these people;
•• A monitoring system for the implementation of the code of ethics at the level of the com- pany, but also at the level of the economic branch, region or the overall economy •• Public campaign supported by the public authorities for increased implementation of codes of ethics and corporate management codes by the business entities by also publish- ing the names of the companies that have adopted certain codes. The campaign should pay great attention to the economic branches and activities that are at higher risk of cor- ruption. •• Publishing monitoring mechanisms and activities for the implementation of the codes and the results that have been achieved.
Institution: Ministry of Economy, Central Register, Central Securities Depository, Macedonian Stock Exchange, Securities and Exchange Commission Category: Management – Transparency
Question - Indicator: Are enterprises required to possess information about the legal and nat- ural persons that have the ultimate ownership of enterprises and are investors and fiduciaries required to submit information about the ultimate ownership and ultimate control over enter- prises?
Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5
Explanation on the scoring:
Article 12.2. (c) from the United Nations Convention Against Corruption underlines the necessity of developing transparency among the private sector entities, including identification of legal and natural persons involved in enterprises’ ownership and management.
The risks of corruption, conflict of interests and different kinds of malpractice are higher in cas- es when the identity of persons that play an important role in enterprise incorporation and management is not transparent. The global practice indicates that in cases of major corruption,
93 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the private sector
corporations are used in order to hide the identity of natural persons involved in corruption.58 According to the FATF recommendations from 2012,59 states are required to secure data about the ultimate ownership60 of companies, and these data are to be available either at the level of the company or within a trade companies’ register.61
This issue has not been addressed in the State Program, and in this respect an overview of the situation is given hereunder for the purpose of assessing whether it would be advisable to devel- op a respective activity in this sphere.
In compliance with our national regulations, the Central Register keeps records of the nominal owners of trade companies and other legal persons.62
Pursuant to Article 11 from the Law on Money Laundering and other Criminal Act Benefits and Financing of Terrorism, financial institutions and specific categories of other legal persons63 are required to identify and confirm the ultimate owner of the client that is a legal person. When the identity of the ultimate owner cannot be identified otherwise, clients are required to produce a statement of ultimate ownership, and further on they are obliged to verify this statement on the basis of ‘impartial and reliable sources’.
Pursuant to Article 67 from the Law on Securities, on the first working day in the calendar month the Central Securities Depository is obliged to publish on its official website a list of legal and nat- ural persons that own more than 5% of any class of securities in the joint stock companies listed in the Register of Joint Stock Companies with special obligations. Additionally, the Depository publishes archives of such lists.64 Pursuant to Article 158 from the aforementioned law, the joint stock companies listed in the Register of Joint Stock Companies with special reporting obligations are obliged to present the Securities and Exchange Commission with a report on occurrence of any price sensitive information, such as acquisition or alienation of assets exceeding 5% of assets of the joint stock company, resignation, acquittal and appointment of members of management bodies, within one working day. The Commission publishes this report on its official website, and the company is obliged to publish this information in a daily newspaper within five days.
Pursuant to Article 166-b, joint stock companies and other legal entities – issuers of securities, whose securities are not listed on the stock exchange and who are not kept in the Register of Joint Stock Companies with special reporting obligations, are obliged to publish on the official website of the Stock Exchange Market, within 10 days, any changes to the ownership structure exceeding 10% and any changes to their respective management bodies. Pursuant to Article 38 from the Listing Rules of the Macedonian Stock Exchange Market, listed companies must publish announcements about any changes to ownership where certain owners have acquired 5% of the equity shares or if they have reduced their respective share. Nonetheless, all this information that is to be announced or published as an obligation determined by law refers to the nominal
58 Van der Does de Willebois, Emile; Halter, Emily M.; Harrison, Robert A.; Park, Ji Won; Sharman, J. C. 2011. The Puppet Masters : How the Corrupt Use Legal Structures to Hide Stolen Assets and What to Do About It. © World Bank, page 17; https:// openknowledge.worldbank.org/handle/10986/2363 License: CC BY 3.0 Unported. 59 FATF Recommendations dated February 2012, http://www.fatfgafi.org/media/fatf/documents/recommendations/pdfs/ FATF_Recommendations.pdf 60 Nominal ownership refers to physical and legal entities that either own or control enterprises. Ultimate ownership also establishes natural persons that are behind a given legal entity that appears as a nominal owner of a given enterprise, or the relations between physical and legal entities that may be used to control a company. 61 See the proposal of the European Commission for a Fourth Directive on Money Laundering Proposal for a Directive on the prevention of the use of the financial system for the purpose of money laundering and terrorist financing, COM/2013/045 final - 2013/0025 (COD). 62 The Register does not record changes to ownership of joint stock companies following their incorporation. 63 For example those involved in trade in real estate, purchase and sale of vehicles, auditing and accounting services, notary services, solicitor and other legal services; consulting services; investment and tax counsellors. 64 http://www.cdhv.mk/default-MK.asp?ItemID=81
94 ownership of joint stock companies, but again not necessarily do they reveal the identity of nat- ural persons behind legal persons – owners of securities.
From the afore-stated, it may be inferred that the Macedonian legal regulation obliges compa- nies to have at their disposal and to submit data about their nominal owners, but not necessarily about their ultimate owners. The Register of Trade Companies and Other Legal Persons is also limited to keeping records about nominal ownership. The only companies that are to collect data about their clients’ ultimate ownership are companies of specific business fields with an increased risk of money laundering, as defined by the Law on Money Laundering and other Crim- inal Act Benefits and Financing of Terrorism.
Additionally, there are also established mechanisms for strengthening the control over business entities, which, regardless of their ownership, may be used by a given natural person, or by a nat- ural person acting through a legal person, for the purpose of performing effective control over companies. For example, Articles 392, 392-b and 392-c from the Law on Trade Companies allow shareholders to be represented at a shareholders’ assembly via a proxy. One proxy may repre- sent several shareholders, and companies are obliged to keep records of the produced powers of attorney for the respective shareholders’ assemblies. In the past, the law limited the validity of such powers of attorney to only one shareholders’ assembly, but following the amendments made in 2011, one power of attorney may be valid for up to two years. Such practice increases the risk of using powers of attorney as a significant mechanism to strengthen the control over business entities. Shareholders are obliged to inform companies about such powers of attor- ney, but with the exception of companies listed on the stock exchange and those with special reporting obligations, no compulsory deadline has been prescribed, and therefore in practice one company may receive information about concluded powers of attorney prior to holding the shareholders’ assembly. Assessment– de facto To a very slight degree 1 To a slight degree 2 To a certain degree 3 To a large degree 4 To a very large degree 5 Explanation on the scoring:
The existing databases which are available to state bodies enable simple and quick verification of nominal, but not ultimate ownership and ultimate control over enterprises. Data about nominal ownership are available to the public upon individual requests that are submitted to the Central Register,65 and fees in the amount of 256 denars are charged for access to each individual data. Nevertheless, with regard to this sphere, the situation is not very good either in the remaining European countries. According to a recently conducted survey covering 34 European countries, including our country,66 in only four of these countries67 the authorities competent for registra- tion of business entities provide public access to ultimate ownership data, whereas in other two countries competent registers have such data at their disposal, but they do not publish them.68
On the other hand, it is questionable whether and how financial institutions and other pre- scribed categories of legal persons69 verify clients’ statements about ultimate owners with over 65 The Central Securities Depository keeps updated information about nominal ownership of joint stock companies. 66 The identification of beneficial owners in the fight against money laundering, Final Report of Project BOWNET – Identifying the Beneficial Owner of legal entities in the fight against money laundering; http://www.bownet.eu/materials/BOWNET.pdf 67 Estonia, Italy, Romania, Slovenia. 68 Page 60 from the aforementioned Study 69 Defined by the Law on Money Laundering and other Criminal Act Benefits and Financing of Terrorism
95 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the private sector
25% of ownership or control on the basis of ‘impartial and reliable sources’. This is particularly questionable having in mind the text above which indicates that there are no such sources of ver- ification of ultimate owners, at least not for the majority of legal persons. Hence, the implemen- tation of this legal obligation is difficult. Additionally, this system functions based on the premise that in the future the client shall report any changes to ultimate owners, i.e. that the client shall update the previously given statement, which is stipulated as an obligation in the statements about ultimate owners that financial institutions use. It remains disputable whether financial institutions explain this obligation to clients when filling in and submitting statements about ultimate owners.
Recommendation
Introduction of up-to-date databases for the purpose of simple, quick and reliable verification of ultimate ownership and ultimate control over enterprises, and making them available to the respective state bodies and stakeholders.
Institution: Commission for Protection of Competition, State Commission for Pre- venting Corruption, Agency for Financial Support of Agriculture and Rural Devel- opment Category: Capacity – Independence
Question-indicator: Are there preventive measures for misuse of procedures regulating business- es, including procedures pertaining to subsidies and licenses issued by the state for commercial activities?
Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5
Explanation on the scoring:
Article 12.2. (d) from the United Nations Convention Against Corruption underlines the prevention of misuse of procedures regulating private entities, whereas 12.2 (е) underlines the prevention of conflicts of interests by limiting the engagement of former officials in the private sector. Global ex- periences indicate that provision of subsidies and licenses for specific commercial activities, per- formance of supervision and control as well as other areas where the state intervenes in both the economic and the private sector, are susceptible to corruption or other misuse. Such misuses may also be manifested by unjustified ‘more favourable treatment’ of given business entities on the part of regulators or sharing sensitive market information which is at the disposal of regulators. In return they are promised future employment, part-time employment, and acquisition of ownership of the business entity that was subject to regulation or any other kind of benefit.
This issue is not addressed in the State Program, and in this respect an overview of the situation is given hereunder for the purpose of assessing whether it is advisable to develop a respective activity in this sphere.
Article 17 from the Law on Prevention of Conflict of Interests prescribes a three-year-ban on em- ployment in the private sector for the public sector officials, as well as a ban for acquisition of shares in the case of entities over which supervision was performed or entities that have estab- lished any kind of contractual relationship at the time of holding public office or duties. In addition to this, there is two-year-restriction for representation of legal entities if the official was previously 96 involved in the decision-making process concerning matters pertaining to these entities. Penalty is foreseen for the officials, legal and natural person acting contrary to these provisions.70 Such a time restriction ranging from two to three years for activities of former officials seems stringent, particularly if compared to the ascertainment that in other countries worldwide a time framework of one to two years is established, but also bearing in mind that there are other countries where this restriction ranges for up to 5 years.71 Pursuant to Article 20-c from the aforementioned law if an official is employed in a trade company or in any other privately owned legal entity in a period of three years, then this official is obliged to inform the State Commission for Preventing Corruption.
The Law does not impose this obligation in the event of engagement of former officials as part- time counsellors or subcontractors, but, nonetheless, this area is covered by the Code of Ethics for Civil Servants. Namely, pursuant to Article 9, paragraph 4 from the Code, civil servants may not cooperate with physical or legal persons who have or have had some economic interest from the decisions or activities of the body ‘where they have been employed in the past three years’72. Article 7 from the Code of Ethics for Civil Servants and Article 10 from the Code of Ethic for Public Servants oblige officials to confidentiality and appropriate protection of information that they have obtained due to their position in administration. Article 15 from the Code of Ethics for Public Officials prohibits the use of information acquired by public servants for personal benefit. The wording from both the Code of Ethics for Civil Servants and Code of Ethics for Public Servants seems broad enough to include the refraining from use of insider information to the detriment of the former employer or to the detriment of competitors. In case of acting contrary to the pro- visions stipulated in the Codes, the officials are subjected to disciplinary action,73 which points to a lack of mechanism for sanctioning the violation of provisions that remain valid following termination of public employment.74 Additionally, the Law on Civil Servants and the Law on Public Servants prescribe that officials are to act without being guided by any financial interests and without abuse of office and status they hold.75 Furthermore, civil servants are obliged to keep confidential state secrets and classified information – which remains an obligation three years following the termination of service.76 A similar provision is also envisaged in the Law on Public Servants.77 Legally, no compensation is foreseen for former officials if such bans and restrictions preclude them from respective earnings. Nonetheless, the Law on Salaries and Other Remunera- tions of the Members of Parliament and other Elected and Appointed Officials allows members of parliament, government officials and leaders to receive a salary in a period from three to eighteen months following the termination of public employment.78
Full harmonization of the regulation for national assistance control with the EU Acquis is in the pipeline. 79 70 Article 31-а from the Law on Prevention of Conflicts of Interests 71 OECD (2010), Post-Public Employment: Good Practices for Preventing Conflict of Interest, OECD Publishing, pp. 68–69. http:// dx.doi.org/10.1787/9789264056701-en. 72 The wording ‘body where they have been employed in the past three years’ may be interpreted in at least two ways. It may refer to all civil servants who have been employed in the respective body for the last three years, or literally interpreted it may refer only to public officials employed in the respective body for the last three years. Even though the intention of the Ministry of Information Society and Administration, which has drawn up the draft law, seems closer to the first interpretation, this inaccuracy may cause confusion, and even abuse attempts. 73 Article 1, paragraph 3 from the Code of Ethics for Civil Servants and Code of Ethics for Public Servants 74 Until establishment of a mechanism for compensation of lost earnings due to adherence to restrictions applicable to all former officials, and not only to some of them, the author does not recommend strengthening the foreseen sanctions for non-adherence. An overview of mechanisms for sanctioning officials and private sector entities that have violated restrictions can be found on pages 82–85 from OECD (2010), Post-Public Employment: Good Practices for Preventing Conflict of Interest, OECD Publishing. http://dx.doi. org/10.1787/9789264056701-en. 75 In Article 18 from the Law on Civil Servants and Article 24 from the Law on Public Servants 76 Article 20 from the Law on Civil Servants 77 See Article 11 from the Law on Public Servants 78 Article 19 from the Law on Salary and other Remuneration to Members of Parliament and other Elected and Appointed Persons in the Republic 79 Annual report of the Commission for Protection of Competition for the year 2012, page 26; National program for adoption of the Acquis, revision 2013, page 94. 97 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the private sector
Assessment – de facto To a very slight degree 1 To a slight degree 2 To a certain degree 3 To a large degree 4 To a very large degree 5 Explanation on the scoring:
According to the survey of managers conducted for the purpose of the Global Competitiveness Report80 the misuse of public finances due to corruption is not particularly pronounced in our country when compared to other business climate indicators in the country, or to the results from other countries81. The same applies to the frequency of illegal payments and bribe – including pay- ments and bribes for obtaining licenses from the state82 – and to a slighter extent for favouritism in the case of decision-making regarding policies and awarding contracts on the part of the state administration bodies and regulators83.
With regard to the issuance of licenses, the awarding of international CEMT/ECMT84 transport licenses is a good example. This process, which has been performed electronically for eight years now, is approved by the license holders, i.e. carriers, and it provides transparency and minimizes the possibilities of human factor influence in selecting companies that are to obtain the aforemen- tioned licenses, as well minimizing the bribe option.
The Commission for Protection of Competition has an increased number of national assistance de- cisions adopted in 2011 as compared to 2010,85 whereas in the year 2012 there was an increase in the number of requests for opinions and submitted notifications about national assistance on the part of ministries.86 For some of the state assistance that has been awarded to the private sector the amount of the assistance is not disclosed. According to the Annual Report of the Commission for Protection of Competition for 2012, ‘it is not [always87] possible to include the amounts’ be- cause benefits foreseen in the Law on Technological Industrial Development Zones for Investors not always include grants, but refer to tax reliefs and exemptions. The verification of the adopted national assistance decisions indicates that in most cases the scope of tax reliefs and tariff conces- sions is not disclosed. This was the case even when the specific assistance included grants intend- ed for investors, but again the scope was not disclosed.
According to media reports, ‘exceptions are made from a negotiating aspect so that the Govern- ment would not have to offer equal assistance for investing in the country’88. Even though this is a valid point, this practice may create an impression of non-transparency in spending public funds and may lead to an increased risk of corruption.
80 Global Competitiveness Report 2012-2013, World Economic Forum, page 241. 81 According to this research only Montenegro is better ranked in the region of Southeastern Europe as far as this issue is concerned. 82 According to this research Macedonia is the best ranked country in the region of Southeastern Europe as far as this issue is concerned. 83 According to this research Bosnia and Herzegovina, Turkey and Montenegro are better ranked than our country in the region of South-eastern Europe as far as this issue is concerned. 84 European Conference of Ministers of Transport (ECMT)/Conférence européenne des ministres des Transports (CEMT). 85 European Commission 2012 Progress Report, page 33. 86 Annual report of the Commission for Protection of Competition for the year 2012, page 32 87 Author’s remark 88 ‘Which companies receive national assistance and to what end?!’, Kapital magazine, 20 September 2013, http://www.kapital. mk/MK/magazin/96717/koi_kompanii_dobivaat_drzhavna_pomosh_i_za_shto_!.aspx
98 It is positive that the Agency for Financial Support of Agriculture and Rural Development has published a list of beneficiaries that have abused the financial assistance89. Nonetheless, the names of only two natural persons are displayed on the list even though for the year 2012 only, the financial support of agriculture and rural development was programmed for approximately 120 million Euros. Some other countries, such as Slovakia, are in the process of arranging online announcement of persons who have received some form of subsidies, the amounts received and data about the selection made.90 The European Union has already established an online system that enables monitoring of grant beneficiaries and other persons who have concluded contracts with the EU based on public procurement procedures.91 In this respect, the introduction of a new function – announcement of notifications about realized contracts is welcomed. It presents the realized public procurement contracts and enables the contractual authority to make correc- tions of the initial value of the notification about the concluded contract. Nevertheless, the use of this function is optional, i.e. the submission of such notification depends on the good will of contractual authorities.
As for the implementation of provisions for employment restrictions concerning officials in a giv- en trade company or in another legal person from the private sector, the annual reports of the State Commission for Prevention of Corruption for the years 2011 and 2012 do not indicate that the Commission has received any notification about such employment in compliance with Article 20-c from the same law, nor that it has received notification about the official’s acquisition of shares in the legal entity that they have supervised. It is a fact that during the whole period when the ban is effective, no compensation is foreseen for any of the former officials and therefore if such bans and restrictions prevent them from achieving the respective income due to them not being employable or not being able to represent a certain legal person during the relatively long banning period, there is a high risk of violation of such bans. When such a high risk prevails and when the number of officials covered by the law remains high92 – but, nonetheless, submission of such notifications is non-existent –the oversight of this respective area needs to be strengthened.
Recommendations
•• Strengthening the implementation of restrictions pertaining to the activities of former officials o Developing a mechanism for control of the compliance with Articles 17 and 20-c from the Law on Prevention of Conflict of Interests (for example by creating a database of bodies that regulate certain economies and their respective employees with designat- ed regulatory authorizations and duties, as well as comparison of data with the data about newly employed persons from the records of the Employment Service Agency of the country , or with data about changes to ownership of shares from the Central Securities Depository)
o Communication of restrictions pertaining to activities of former officials by informing about the restrictions (including formal notification of new officials regarding restric- tions and reminder of restrictions of officials whose service terminates at takeover of duties or via correspondence), counselling (including counselling when requested, annual memoranda, training programs for integrity of officials and the private sector), 89 http://www.pa.gov.mk/Root/mak/_docs/Black_list_15032013.pdf (accessed on 27.05.2013). 90 See Recent Slovak Anti-Corruption Measures, Transparency International Slovakiа, 2012; http://www.transparency.sk/wp- content/uploads/2010/01/Gov-anticorruption-measures_Kurian.pdf (accessed on 27.05.2013). 91 http://ec.europa.eu/contracts_grants/beneficiaries_en.htm 92 As for illustration purposes regarding deliberation of restriction exemptions that take into account the power of the former official to exert influence on the adopted decisions, as well as the options for access to sensitive information see the example from Canada on page 80 from OECD (2010), Post-Public Employment: Good Practices for Preventing Conflict of Interest, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/9789264056701-en.
99 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the private sector
as well as including these restrictions in the formal documents referring to the private sector (for example in tender documentation and in public procurement contracts).
•• Improvement and centralization of online announcement of private sector persons who have received certain public funds (for example subsidies, public procurement), the amount received and its purpose.
Institution: Ministry of Finance, relevant professional organizations, chambers of commerce and employers’ organizations Category: Management – Transparency
Question-indicator: Are private enterprises exposed to sufficient internal audit and do they have proper accounting, and are financial reports subject to proper external audit procedures?
Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5
Explanation on the scoring:
Article 12.2. (f) from the United Nations Convention against Corruption underlines the necessity that private enterprises, having in mind their structure and size, are subjected to sufficient in- ternal audit that would assist in preventing and detecting corruption, whereas the compulsory financial reports of these enterprises are to be subject to respective audit procedures.
The State Program does not envisage any specific activities pertaining to this indicator, and hence the analysis is aimed at elaborating on the necessity of expanding activities.
In conformity with Article 469 from the Law on Trade Companies, all medium and large trade companies, banks and insurance companies, companies listed on the stock exchange and com- panies undergoing consolidation, keep accounting in compliance with the International Financial Reporting Standards (IFRS). All other companies keep accounting in compliance with the Inter- national Financial Reporting Standards for Small and Medium Enterprises. The legal provisions on the accounting apply to legal entities that are not regarded traders if not otherwise envisaged by another law. Such provisions, which oblige medium enterprises to keep their respective ac- counting in conformity with the ISFR, are even more stringent than the international practice in this area.
In the year 2010 the Law on Trade Companies93 was amended and it introduced an obligation for establishing a compulsory Internal Audit Service for the joint stock companies classified as big enterprises in conformity with the Law on Trade Companies, as well as for the companies whose shares are listed on the stock market, i.e. companies, which in compliance with the Law on Se- curities, have special reporting obligations. The Internal Audit Service performs continuous and comprehensive audit of legality, accuracy and diligence in company operation by: assessment of the adequacy and efficiency of internal control systems; assessment of the implementation of risk management policies; assessment of the information system structure; assessment of the accuracy and credibility of commercial books and financial reports; verification of the accuracy, credibility and timeliness of reporting in line with the regulations, as well as compliance with the
93 See Articles 451-a, 451-b, 451-c and 451-d introduced with Article 10 from the Law Consolidating the Law on Trade companies, Official Gazette of RM, no. 48/2010.
100 company regulations, policies and procedures. In compliance with the Banking Law94 the Super- visory Board of the Bank is required to establish an Internal Audit Service, which has the afore- mentioned obligations, in addition to the following: observing the adherence to regulations, code of ethics, policies and procedures; assessment of anti-money laundering systems and as- sessment of services that the bank receives from companies performing bank auxiliary services.
The Internal Audit Service in banks and in other trade companies is obliged to draw up a semi-an- nual and an annual report on its operation and submit it to the supervisory body or to the management body95. The supervisory body is obliged to submit the annual report of the Service at the session of the company Assembly96. The Internal Audit Service is obliged to immediately notify the supervisory body and the management body if during the control it has ascertained any incompliance with risk management standards or if the management body does not observe the regulations and general acts or the internal procedures of the company or bank.
Pursuant to Article 28 from the Law on Investment Funds, the investment fund management companies are to appoint one independent internal auditor.
In conformity with the Law on Insurance Supervision (Articles 123-128), the supervisory body of the insurance company is obliged to establish internal audit as an independent organizational unit, with at least one chartered auditor.
Internal auditors ascertain whether the insurance company: performs the insurance operations in compliance with the law, as well as with the internal regulations of the company regulating the insurance company operations; keeps commercial books and draws up annual reports, draws up accounting documents, evaluates the items in business balances and annual balance sheet and informs the public about annual report information in conformity with this law as well as with the internal regulations of the company regulating the insurance company operations. The internal auditors draw up reports about the conducted internal audit at least twice a year. These reports are submitted to the supervisory body of the insurance company. The annual report is submitted to the Agency for Supervision of Insurance for opinion purposes. Additionally, the supervisory body is to present the report and the opinion of the Agency for Supervision of Insur- ance at the annual shareholders’ assembly.
Pursuant to Article 39 from the Law on Audit, joint stock companies with special reporting ob- ligations are obliged to establish an Audit Committee97. The majority of the Audit Committee members are elected from the Supervisory Board, and at least one member is independent and is ‘familiar with the field of accounting or audit’. The Audit Committee performs the following functions: observes the legal auditing of financial reports; observes the operational compliance with regulations pertaining to accounting standards and financial reports; observes the auditing process and evaluates the operation of the auditing company or of the chartered auditor – sole trader; proposes an auditing company; monitors the operation and assesses the efficiency of internal audit and risk management systems.
The independent external audit of financial reports is competent for large and medium-sized companies organized as joint stock companies, companies the securities of which are listed on the stock exchange and big and medium enterprises organized as limited liability companies.98 These companies are obliged to have an auditing opinion on the financial reports in a period of
94 See Articles 95 to 98. 95 To the banks and to the Audit Committee of the bank 96 To the banks and to the National Bank 97 A company which has made public offering of securities or has a capital of one million Euros in denar countervalue and more than 50 shareholders, or when it is listed on the stock exchange. 98 Article 478 from the Law on Trade Companies
101 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the private sector
one month at the latest prior to holding the shareholders’ assembly. The chartered auditor for the financial reports submits a report on conducted audit in compliance with the International Standards on Auditing, which are updated on an annual basis for the purpose of harmonization with the currently valid standards as amended, modified or adopted by the International Federa- tion of Accountants. The report on the conducted audit, together with the annual balance sheet, financial reports and annual report are submitted to the Board of Directors, to the Supervisory Board, i.e. controller, and then to the shareholders’ assembly.
The Law establishes special protection for minority owners, which means that shareholders that possess one tenth of the capital of the limited liability company are entitled to designate a char- tered auditor to perform special audit of the last annual balance sheet and financial reports.99 The auditor is obliged to present the report on the performed audit, without any delay, to the manager and supervisory board, provided that the company has a supervisory body.100 A share- holder or a group of shareholders that hold at least 10% of the capital of the trade company, are entitled to request from the management body to convene a session of the assembly of the trade company at which an auditor would be appointed to perform an insight, audit, verification, assurance and other related services in the scope of business of the trade company for which suspicion of existence of potential irregularities was expressed in the request.101 To a very slight degree 1 To a slight degree 2 Assessment – de facto To a certain degree 3 To a large degree 4 To a very large degree 5 Explanation on the scoring:
Accountants bear the major burden of changes to financial reporting that have occurred by adopting the International Financial Reporting Standards. ‘There is still a large number of ac- countants whose activities regarding their respective professional training are limited to reading periodical publications of professional organizations, which undoubtedly is necessary, but far from sufficient’.102
A positive fact is that in the year 2012 the Institute of Accountants and Chartered Accountants was established. This Institute keeps registers of accountants and chartered accountants, per- forms control over their operation, organizes and administers an exam for obtaining a certificate in accounting i.e. certificate in chartered accounting; issues a certificate in accounting, i.e. cer- tificate in chartered accounting; issues and revokes operational licenses granted to sole traders – accountants, sole traders – chartered accountants and accounting companies; organizes and implements a training on continuous professional development; observes the implementation of the Code of Ethics for professional accountants of the International Federation of Accountants and it translates the International Financial Reporting Standards and the International Financial Reporting Standards for Small and Medium Enterprises.
The introduction of a compulsory internal audit shall contribute to improvement of the process of financial reporting of business entities and strengthened control and supervision of the oper- ation of the company.
99 Article 229 from the Law on Trade Companies 100 Article 230 from the Law on Trade Companies 101 Article 460-c from the Law on Trade Companies 102 Janka Dimitrova, Responsibilities of Accountants, Managers and Auditors concerning Authenticity, Quality and Credibility of Financial Reports, page 9.
102 The Institute of Chartered Auditors of the country promotes the work of the independent au- dit. The Institute keeps a register of chartered auditors and a register of auditing companies and chartered auditors – sole traders, administers exams for qualifying as chartered auditors; submits proposals to the Minister of Finance for issuing operational licenses to auditing compa- nies and to chartered auditors – sole traders and issuance of certificates in chartered auditing; organizes and administers continuous professional education; observes the implementation of the International Standards on Auditing (ISA) and the Code of Ethics for professional account- ants of the International Federation of Accountants (IFA) with auditing companies and chartered auditors – sole traders; translates and updates the International Standards on Auditing (ISA), the International Accounting Standards (IAS), the International Financial Reporting Standards(IFRS), the Code of Ethics for Professional Accountants and the International Standards for Quality Con- trol.
Recommendation:
In view of the fact that the recommendation would refer to further education of auditors (both internal and external) and accountants concerning the ways of preventing and detecting private sector corruption, it is included in a similar, but broader recommendation under the second problem described hereunder.
Problem / Risk factor 2 : Insufficient knowledge of corruption and conflict of interests in the private sector Explanation: The insufficient familiarization with the issue of corruption and conflict of interests and their devastating effect imposes the necessity of implementing training and intensifying the cooperation between the private and public sector.
Institution: State Commission for Prevention of Corruption and other relevant bodies; chambers of commerce and employers’ organizations Category: Management – Integrity mechanisms
Indicator question: Is the cooperation between the law enforcement agencies and relevant pri- vate entities promoted in the direction of identification and detection of irregularities that may be an indicator of corruptive behaviour, or in terms of organizing trainings, preparing informative materials and providing counselling about preventive measures to business entities? Score– de jure No 1 Partly 3 Yes 5
Explanation on the scoring:
Article 12.2. (а) from the United Nations Convention Against Corruption underlines the pro- motion of cooperation between the law enforcement agencies and relevant private entities. Quite frequently competitors are the ones that identify irregularities and suspicious activities and transactions during their regular financial and commercial activities. Hence, they may as- 103 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the private sector
sist state bodies in the identification and detection of irregularities that may be an indicator of corruptive behaviour.103 On the other hand, state bodies may provide counselling or suggestions to business entities regarding best practices of preventing corruption or establishing preventive mechanisms. The United Nations104 puts forward good practices concerning certain contractual or legal instruments implemented in other countries, such as: negotiating memoranda of under- standing and sharing information with the business sector when investigating corruption cases and conflicts of interest, or an obligation imposed on financial institutions or on business entities with specific business activities to report any suspicious transactions (mainly with reference to anti-money laundering operations and financing terrorist activities).
In this sphere, there is at least one activity from the State Program that has already been imple- mented. In the year 2011, the State Commission for Prevention of Corruption signed a Memoran- dum of Understanding for Mutual Support105 with several representatives of the business sector (chambers of commerce, clusters and employers’ organizations), which, inter alia, refers to the exchange of available information and cooperation in the realization of education and trainings.
An overview of other aspects of the situation pertaining to this indicator question is presented hereunder so as to assess whether the development of additional activities within the State Pro- gram would be meaningful as far as this sphere is concerned.
Pursuant to Article 58 from the Law on Prevention of Corruption, every employee in a bank, sav- ings house, exchange office, insurance company, stock exchange or other financial organization is obliged to immediately report any suspicious corruption-related transaction. The report is sub- mitted to the person in charge from the respective legal entity, to the legally designated bodies and to the State Commission for Prevention of Corruption, and penalty is foreseen for failure to report. Pursuant to Article 41 from the aforementioned law, any elected or appointed official, as well as any other officer and person in charge from a public enterprise, public institution or other legal entity that own state capital, is obliged to report any punitive act pertaining to corruption, as well as any infringement of the law provisions, disclosed or identified in performing duties. Penalty is foreseen for failure to report, unless the non-reporting is a criminal act. It is rather interesting that this law limits the corruption reporting obligation in conformity Article 41 only to persons in charge from legal entities that own state capital.
Specific legal obligations for encouraging disclosure of corruption suspicions and other illegal activ- ities in the private sector are non-existent with reference to whistleblowers. Such provisions such refer to private sector employees, temporary employees, consultants, trainees and other persons engaged in the private sector. A good example from this area is presented in the Public Interest Disclosure Act106 that establishes three levels of disclosures: disclosures to employers, disclosures to regulatory bodies, wider disclosures to the police, media, members of parliament and others. Starting from the first and moving onto the third level, the stipulated conditions that are to be met become more stringent so that whistleblowers may be entitled to protection in compliance with the law. The State Commission for Prevention of Corruption in cooperation with the Ministry of Justice has realized an expert mission for the purpose of analyzing our national anti-corruption legislation with particular emphasis on standardization of the protection of ‘whistleblowers’ as a feasibility study, i.e. Guidelines for the implementation of the system of ‘whistleblowers’ in our country. According to information obtained from the State Commission for Preventing Corruption, there is a task force for amendments and modification to the Prevention of Corruption Law, which, 103 United Nations Convention against Corruption, Article 12(2а). 104 Implementation of Article 12 of the United Nations Convention against Corruption, including the use of public-private partnerships, page 10, Conference of the States Parties to the United Nations Convention against Corruption – Open-ended Intergovernmental Working Group on Prevention, 2012. 105 http://www.dksk.org.mk/images/stories/pdf/memor-pri-sek.pdf 106 Public Interest Disclosure Act, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1998/23/contents
104 inter alia, is to establish a system for protection of whistleblowers in the private sector. The best practices from other countries indicate that the system is to define respective disclosure channels and procedures, to define any potential retaliation or discrimination related activities aimed at whistleblowers, to identify a body in charge of receiving and investigating complaints pertaining to such activities, as well as to prescribe sanctions for such activities.107
According to the Law on Money Laundering and other Criminal Act Benefits and Financing of Terrorism, financial institutions and business entities that perform specific activities with an in- creased risk of money-laundering are obliged to immediately perform identification and analysis of clients and transactions and to report and retain any suspicious transactions. This is significant because money laundering may also refer to income from corruptive activities.
Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5
Explanation on the scoring: The United Nations108 highlight good practical examples from other countries with respect to co- operation between law enforcement agencies and relevant private entities, such as designation of contact points in state bodies for sharing such information, or support to private entities in dealing with conflicts that they may encounter when they wish to share such information, and at the same time being confined by regulations pertaining to protection of privacy, confidentiality or protection of bank secrecy. In line with the concluded Memorandum, in the course of 2012 and 2013 the State Commission for Prevention of Corruption organized at least two round tables on the topic of prevention of corruption and conflict of interests in the private sector, and private sector representatives were invited and participated as well. In addition to this, in the year 2013 representatives from the private sector also participated at the annual conference for the assessment of the implementa- tion of the State Program, and the cooperation in the field of realization of joint project activities continued as well.109 Hence, the representatives from the private sector had the opportunity to propose changes to the existing activities or to propose inclusion of new activities in the State Program. Even though certain activities are envisaged in the State Program, no specific trainings on pre- vention of corruption in the private sector have been held. The country has introduced dedicated telephone lines allowing citizens, business entities and other organizations to report corruption to several institutions (for example, the Customs Ad- ministration, Public Revenue Office, Ministry of Transport and Communications, Ministry of In- terior, Ministry of Defence), and the same has been done by certain local self-government units (for example Prilep). 107 Whistleblower protection: encouraging reporting, CleanGovBiz, 2012, http://www.oecd.org/cleangovbiz/toolkit/50042935. pdf G20 compendium of best practices on whistleblower protection legislation: G20 Anti-Corruption Action Plan, Action Point 7: Protection of Whistleblowers, 2010, http://www.oecd.org/general/48972967.pdf 108 Implementation of Article 12 of the United Nations Convention against Corruption, including the use of public-private partnerships, page 10, Conference of the States Parties to the United Nations Convention against Corruption – Open-ended Intergovernmental Working Group on Prevention, 2012. 109 Report on implementation of the Memorandum of Understanding for Mutual Support in prevention of corruption and conflicts of interests with representatives from the private sector – period: January – June 2013, State Commission for Preventing Corruption, 2013. http://www.dksk.org.mk/images/stories/pdf/sorabotka/izvestaj%20-%20ps.pdf
105 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the private sector
Recommendation
•• State bodies in cooperation with the business sector representatives should continue pro- viding further education and support to business entities regarding the regulation on the prevention of corruption and conflicts of interests and regarding the introduction of mech- anisms for prevention of corruption; education of auditors (both internal and external) and accountants about the ways of preventing and detecting private sector corruption. •• Conducting surveys of the anti-corruption measures in our companies, assessment of the effectiveness of specific instruments, conducting specific local case studies by implement- ing the anti-corruption measures and examples of best practices. •• Introduction of reporting mechanisms and adequate legal protection for whistleblowers of corruption in the private sector.
Institution: Chambers of commerce and employers’ organizations Category: Contribution to the overall integrity - involvement in the national anti-corruption policy
Indicator question: To what extent does the private sector encourage authorities to prevent and repress corruption? Score – de jure and de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation on the scoring:
According to a recent survey110 47% of business entities stated that they did not feel any moral obligations to fight corruption. The issue of anti-corruption is present on the agenda of the busi- ness sector when communicating with the authorities, but generally speaking, it is not consid- ered to be of high priority. There are rare statements by the representatives from the business sector associations calling upon authorities to fight corruption. When big business associations and chambers of commerce have meetings with the authorities or with senior government of- ficials, the business sector highlights the problems related to the insufficiently developed trans- port and energy infrastructure, high costs of energy resources, government debts to economies, customs duties, taxes and social insurance contributions. It is only on rare occasions that the government raises the issue of corruption, and in such cases it is mainly with reference to public procurement practices. As for any specific initiatives raised by the business community and ad- dressed to the authorities, it is worth mentioning that there is a document titled Anti-Corruption Needs of the Macedonian Business Community – Public Appeal to Authorities and Politicians111 which addresses the priority anti-corruption issues that authorities need to tackle, and which are crucial for creating equal conditions for competition among business entities.
Joining the United Nations Global Compact Initiative, this inter alia, containing a principle in the fight against corruption, on the part of the Macedonian business entities remains exceptionally 110 Conducted on behalf of the State Commission for Preventing Corruption and OSCE by the Opinion Research and Communications Agency “Rejting” 111 Business Confederation of Macedonia.
106 low. On the Initiative website112 only 14 Macedonian business entities are listed, and it is further stated that two of these entities do not produce annual reports on the principle implementation progress.
One of the ways how the private sector may assist in the fight against corruption is by publishing periodical assessments on corruption-related costs on the level of economies or for the overall economy both in terms of business entities and in terms of economic development and com- petition. The business sector may also support independent surveys and analyses thus enabling quantification of its expenses concerning corruption. In this direction, and within the framework of the project entitled Anti-Corruption Initiative of Entrepreneurs conducted by the Business Confederation of Macedonia and the Business Alliance of Slovakia, a document entitled Costs of Corruption was published giving an overview of international approaches and attempts to meas- ure costs of corruption and consequences on the economic development indicators. 113
Recommendations:
•• More consistent publication of the registered detrimental effects of corruption on the companies, the economic development and the competition by the business sector rep- resentatives. •• Reaching a consensus within the business community regarding priority measures that would contribute to the fight against private sector corruption, and advocating with the state bodies for consistent implementation of measures that are in their competences.
Institution: Chambers of commerce and employers’ organizations Category: Contribution to overall integrity – support to private anti-corruption initiatives
Indicator question: To what extent does the private sector encourage and/or support civil socie- ty in the fight against corruption? Score – de jure и de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5
Explanation on the scoring:
Generally speaking, the business sector encourages and supports the civil society in the fight against corruption.
In the development of codes of business ethics as mentioned above, it is obvious that the private sector cooperates with civil society organizations. Even though the cooperation between the private sector and civil society organizations is periodical when it comes to reformative anti-cor- ruption initiatives, the role of the business community is generally reactive and symbolical. It is on very rare occasions that the private sector provides financial support to civil society in the fight against corruption.
112 http://www.unglobalcompact.org/ 113 Zuzana Dančíková, Costs of Corruption, Transparency International Slovakia, 2012. http://www.transparency.sk/wp-content/uploads/2010/01/Costs-of-Corruption_Dancikova.pdf 107 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the private sector
Recommendation:
•• Cooperation with and financial support to anti-corruption initiatives by civil society on the part of the private sector.
Problem/ Risk factor 3: Insufficient knowledge of the Law on Protection of the Competition and lack of capacity of the Commission for Protection of the Competition (CPC) to implement the law Explanation: Due to the insufficient familiarization with the law provisions, the number of reports submitted to the Commission for Protection of Competition remains low, in particular concerning prohibited contracts. Additionally, the Commission for Protection of Compe- tition does not have sufficient capacities at its disposal.
Institution: Commission for Protection of Competition, Public Procurement Bu- reau and contractual authorities Category: Capacity – resources
Indicator question: Do the relevant state bodies possess skills, human resources and mecha- nisms for prevention and identification of prohibited contracts in which bidders are involved in the course of public procurement?
Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5
Explanation on the scoring:
Pursuant to Article 14 from the Law on Public Procurement, the Public Procurement Bureau organizes and conducts training aimed at educating officials and other competent persons with reference to public procurement, and budget resources are allocated for this purpose. Never- theless, the bylaw that further regulates public procurement114 does not explicitly indicate the possibility for organizing thematic trainings for the contractual authorities in order to conduct specific trainings aimed at prevention of corruption in the public procurement.
The Draft Strategy for development of the public procurement system 2013-2017 stipulates an introduction of a system for automatic analysis and warnings about indications of existence of corruption and conflict of interests in procurement – which is to be performed by the public procurement information system. To this date, the Public Procurement Bureau has not allocated resources for the operationalization of this concept.
Business sector representatives highlight several factors that they believe have an effect on re- ducing competition in public procurements, stimulating negotiation among bidders for tender distribution and mutual negotiating of prices. The following reasons were listed: acknowledge- ment of price as a dominant factor in public procurement decisions, statements about accept- ance of deferred payment and other ways of prolonging procurement payment, as well as the
114 Rulebook on program about conducting public procurement education, program about conducting trainings for public pro- curement trainers, form and content of the certificate of passed examination for public procurement officer and trainer, as well as the fees payable by the training attendees, Official Gazette 90/2012.
108 frequently practiced legal possibility of concluding annexes to public procurement contracts thus additionally increasing the value of the initially concluded public procurement contracts.
The effective implementation of concession measures foreseen in the Law on Protection of Com- petition is restricted due to the contradictory provisions from the Criminal Code.115 This issue has already been identified in the State Program and is to be overcome by amending Article 283 from the Criminal Code. In conformity with NPAA 2013-2015 the Assembly of the country was to have considered the modification by July 30th 2013. Namely, the disputable article from the Code stipulates 1 to 10 years imprisonment for the legal entity that has been involved in a pro- hibited contract, thus impairing the effectiveness of Article 65 from the Law on Protection of the Competition which stipulates full exemption of penalty for enterprises that have admitted their involvement in a cartel. Such a position impairs the implementation of an applicable program that would encourage enterprises to assist identification of such cartels. In the period between 2010 and 2012, on several occasions, the Commission for Prevention of Corruption requested from the Ministry of Justice, as an authorized proposer, to prepare draft amendments to Article 283 from the Criminal Code with regard to stimulating disclosures of cases of prohibited con- tracts. The Ministry of Justice has acted on such indications and the work group competent for drafting the text of the Criminal Code amendments has prepared a version according to which a new paragraph 2 is added to Article 283. It is hereby stated that ‘the responsible person in the legal entity will be exempted from penalty if he/she has disclosed or made a significant contri- bution to disclosing the concluded contract, the decision adopted or the concerted behaviour prohibited by law…’ which led to exemption or reduction in penalty imposed on the legal entity. Despite the fact that the foreseen modification is not a constituent part of the Code yet, there are indications that its operationalization is likely.
Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5
Explanation on the scoring:
In the general trainings conducted by the Public Procurement Bureau for contractual author- ities116 there is a section dedicated to prevention of corruption and conflict of interests in the public procurement. By way of foreign assistance, guidelines for contractual authorities were drafted and published117, outlining practical examples, and inter alia, referring to ways of detect- ing cartels and price cartels in the case of public procurements. The Commission for Protection of Competition in cooperation with the Public Procurement Bureau in the year 2013 also drafted Guidelines for state authorities for the purpose of being able to recognize anti-competitive be- haviour in terms of the public procurement. After the completion of the Guidelines, it is expect- ed that they will be available on the websites of these authorities. In addition, a brief brochure outlining the key points is to be distributed during the training for the state authorities, and it is also expected that these aspects will be more comprehensively involved in the training organ- ized by the Public Procurement Bureau for contractual authorities.
115 European Commission 2012 Progress Report, page 33. 116 Refers to five-day-trainings 117 Detection of manipulations in the awarding procedures pertaining to public procurements and consecutive verification steps, Twinning project financed by EU ‘Support to Public Procurement System’, Public Procurement Bureau
109 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the private sector
The Commission for Protection of Competition has had several meetings with representatives of other authorities aimed at strengthening the inter-institutional cooperation, but they are yet to result in enhanced exchange of information.
The budget of the Commission for Protection of Competition is still lower than the 2009 budget118, and the allocated resources for 2013 are lower by almost 30% compared to the requested ones. Moreover, the Commission does not receive any specific resources for training of state authori- ties and economic operators with reference to the regulation governing the protection of com- petition. As far as the implementation of the Law on Protection of Competition is concerned, the Commission functions with the support of seven employees, and this number is significantly lower compared to the number of positions planned with the job specification. The short-term priorities’ section of the National Programme for adoption of the Acquis envisages new employ- ments with reference to the implementation of the Law on Protection of Competition.119 Never- theless, the realization of this commitment is still uncertain.
The Draft Strategy on the development of the public procurement system 2013-2017 stipulates mandatory verification of the statements of interest by the State Commission for Prevention of Corruption when it comes to procurements with an estimated value of more than 130 000 EUR. This imposes the question whether strengthening of the existing human resources of the Com- mission is needed in order to train experts who would be familiar with the possibilities of corrup- tion in the public procurement and would therefore be capable of processing such statements.
It was also established that judges are insufficiently represented in the training sessions for the contractual authorities, organized by the Public Procurement Bureau, which in turn adversely affects the quality of judicial proceedings pertaining to malpractice in public procurement. The Public Procurement Bureau has attempted to improve the involvement of judges, but the opin- ion that prevails in court is that such trainings are aimed exclusively at officials in charge of public procurement procedures.
Recommendations
•• The Public Procurement Bureau together with the State Commission for Prevention of Corruption need to assess the possibility of introducing an automatic warning system in case of indications about corruption and conflict of interests in public procurement. •• In compliance with the State Program, the Ministry of Justice needs to intensify its activi- ties for the operationalization of the draft proposal for amending the Criminal Code which also contains amendments to Article 283.
•• Strengthening of the human and financial capacities of the Commission for Protection of Competition regarding implementation of the Law on Protection of Competition. •• The State Commission for Preventing Corruption, Public Procurement Bureau and the Academy for Judges and Public Prosecutors need to cooperate and initiate training for judges regarding potential malpractice in the public procurement, with particular empha- sis on the issue of prohibited contracts in procurement procedures.
118 European Commission 2012 Progress Report, page 33. 119 European Commission 2012 Progress Report page 95.
110 Institution: Commission for Protection of Competition, Public Procurement Bu- reau and contractual authorities Category: Capacity – resources
Indicator question: Are private entities familiar with the provisions governing the protection of competition regarding the prohibited contracts, the role of the competent state authorities and the possibilities for prevention of corruption?
Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5
Explanation on the scoring:
The secondary legislation which further regulates the training on public procurement120 foresees training for the economic operators, but does not explicitly indicate the possibility of organizing thematic training so that specialized training on prevention of corruption would be organized, with special emphasis on prohibited contracts.
Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5
Explanation on the scoring:
The Law on Protection of Competition has been in force for several years and the business com- munity is familiar with its provisions to a moderate extent. Nevertheless, in the course of the training for the economic operators held by the Public Procurement Bureau it was ascertained that business entities are not familiar with the existence of the Commission for Protection of Competition and its role. Furthermore, complaints related to dumping prices in public procure- ment procedures were addressed to the Bureau, which indicates that they were not addressed to the competent authority, namely the Commission for Protection of Competition. Hence, chambers of commerce and employers’ organizations in cooperation with the Commission for Protection of Competition and Public Procurement Bureau must organize informational training to familiarize the economic operators with their rights to protection and with the proceedings which may be instigated based on the legislation on protection of the competition.
Recommendation
•• State authorities in cooperation with the business sector associations need to provide further education and support to business entities regarding the legislation on protection of competition and its implementation.
120 Rulebook on the program about conducting public procurement education, program about conducting trainings for public procurement trainers, form and content of the certificate of passed examination for public procurement officer and trainer, as well as the fees payable by the training attendees, Official Gazette 90/2012.
111 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the private sector
Problem / Risk factor 4: Lack of transparency in awarding sponsorship, which entails corruption risks Explanation: Sponsorships are not transparent to the general public and therefore there are percep- tions that their background is suspicious. In this respect, transparency of objectives, scope, type of sponsorship and sponsors is crucial.
Institution: Ministry of Justice, authorities governing public interest, chambers of commerce and employers’ organizations Category: Management – integrity mechanisms
Indicator question: Do integrity mechanisms, including codes of ethics and codes of corporate governance in the business sector, include rules about donations and sponsorship so as to ensure their transparency and secure that they are not used for concealing bribe, illegal payments and payments made to closely related people?
Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5
Explanation on the scoring:
In order to confirm the public interest in a specific donation or sponsorship and thus become entitled to tax exemption, the provider must draft and submit to the Ministry of Justice a donation or spon- sorship contract, which has to include the purpose of the assistance. Nonetheless, there is neither a compulsory standardized template nor a provision in the relevant legislation which further regulates the content of this contract (anti-corruption elements, definition of what is received and what is de- livered, penalties for non-performance etc.) even though they are foreseen as an activity in the State Program for Prevention and Repression of Corruption. For example, certain multinational corpora- tions121 in their respective anti-corruption policies prescribe compulsory clauses in their contracts thus acknowledging that the representative of the recipient is not an official, a public administration employee or a political party member, and should this situation change, then this person is obliged to immediately notify the provider of donation or sponsorship, which will consequently be terminated. Article 4 from the Law on Donations and Sponsorship in the Public Activities, which prescribes the obligation for concluding a contract for donation, may need to be amended by adding a provision that donations and sponsorship contracts have to include an anti-corruption clause, by referring to internationally recognized models. The most elaborate model is the anti-corruption clause of the International Chamber of Commerce122, which attempts to ensure that the contract does not refer to obtaining direct or indirect unjustified benefit by way of bribery, blackmail, influence peddling or money laundering with reference to corruptive practices. This particularly refers to cases involving officials, political parties and their representatives and candidates for political functions. This clause may be translated and adjusted to our legal terminology.
In conformity with the Macedonian legislation, having utilized the donation/sponsorship, the re- cipient has to submit to the Public Revenue Office the Report on the received donation/sponsor- ship (which contains in-depth information about the type of donation/sponsorship and its use), 121 For example Arcelor Mittal, see http://www.arcelormittalsa.com/Portals/0/Anti-Corruption%20Guidelines.pdf 122 http://www.iccwbo.org/Data/Policies/2012/ICC-Anti-corruption-Clause/
112 the certificate of donation/sponsorship that acknowledges the receipt of assets and also proof of intended use of the assets received. However, in order to explicitly determine the responsibil- ity and consequences of misuse after the donation/sponsorship is awarded, Article 4 from the Law on Donations and Sponsorship in the Public Activities may need to be amended by adding a provision that the contract must contain a clause that in the event of misuse of donation or sponsorship the recipient is to return the misused assets to the provider, and the utilized tax incentives to the state.
Another element foreseen in the program is the introduction of an obligation for signing a State- ment of interest by all parties in the case of sponsorships. According to representatives from the business community, such a statement would further hinder the procedure for utilizing tax in- centives foreseen in the Law on Donations and Sponsorship in the Public Activities, thus reducing the interest of companies in supporting socially beneficial activities. Moreover, the conclusions from the supervisory debate of the Commission for Culture within the Assembly of the country on the topic of Implementation of the Law on Donations and Sponsorship in the Public Activities dated 21.07.2010 highlight the necessity of simplification of the administrative procedures per- taining to the law, simplification of the procedure for realization of tax incentives and reducing the volume of required documentation. Hence, the recommendation addressed to the State Commission for Prevention of Corruption is to reduce the risk of conflict of interests in donations and sponsorships by strengthening and promoting provisions on codes of ethics for the private sector aimed at introducing self-regulation in the private sector in this sphere instead of intro- ducing a compulsory statement on conflict of interests.
As far as voluntary codes are concerned, the Business Code of Ethics promoted by the Business Confederation of Macedonia, the Code of Business Ethics and Conduct of Joint Stock Companies and Code of Business Ethics and Conduct of Small and Medium Enterprises of Transparency In- ternational – Macedonia, the Economic Chamber of Macedonia and Chamber of Commerce of North-Western Macedonia, as well as the Code of Corporate Governance of Joint Stock Compa- nies do not have specific provisions for donations and sponsorships, but they contain provisions for prevention of conflict of interests and avoidance of direct or indirect bribery. Furthermore, the Business Code of Ethics also includes anticorruption measures regarding the contractual rela- tions with the state, which may also be relevant when the donation recipient is the public sector – which occurs quite frequently.
The fact that the majority of competent authorities have not determined or published impartial criteria about acknowledging the public interest in donations and sponsorships subject to tax incentives is an additional challenge which may lead to inconsistency and biased interpretation of public interest on the part of the persons in charge, thus raising the issue of procedure trans- parency.123 In practice, it is particularly difficult to distinguish the public interest from commer- cial activities in the field of culture and sport – where most of donations and sponsorships are awarded. A positive example is provided by the Ministry of Culture which has announced that the giving of opinions about the acknowledgement of the public interest is in conformity with the codified criteria published in the Rulebook124 – even though this by-law was adopted before the adoption of the Law on Donations and Sponsorship in the Public Activities. Nevertheless, even in this sphere, which has progressed most in terms of the codification of public interest, it cannot be said that there are comprehensive criteria because of the absence of codified criteria for acknowledgement of the public interest in culture at a local level, i.e. of local interest in cul- ture. Hence, the codification of precise criteria in the acknowledgment of the public interest in this sphere would significantly reduce the risk of corruption. 123 Analysis of the implementation of the Law on Donations and Sponsorships in Activities of Public Interest, 2007 – 2011, Asso- ciation Connect and European Centre for Not-for-Profit Law (ECNL), 2012 124 Rulebook on criteria for financing programs, i.e. projects in given culture activities (Official Gazette of RM 61/2004).
113 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the private sector
Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5
Explanation on the scoring:
There are rare cases when companies report the existence of specific mechanisms for prevent- ing corruption and conflict of interests in the donations and sponsorships they provide. A small number of companies report data about the amount of donations and sponsorships they pro- vide, their intended purpose, and occasionally about recipients and end users. This is mainly published on their websites, on the websites of their parent companies or in written reports on the operation of the company.
Recommendations:
•• Amendments to the Law on Donations and Sponsorship in the Public Activities in order to: o Prescribe that the contracts for donations must include anti-corruption clauses, based on internationally recognized models;
o Prescribe that the contracts must contain a clause that in the event of misuse of dona- tion or sponsorship, the recipient is to return the misused assets to the provider, and the used tax incentives to the state.
•• Defining and publishing impartial criteria on the part of state authorities to be used when determining the public interest in donations and sponsorships which are subject to tax incentives. •• Amendments to the models of codes of ethics and codes of good corporate governance with comprehensive provisions for prevention of corruption and conflicts of interests re- ferring to donations and sponsorships, as well as provisions for disclosure of the amount of donations and sponsorships provided, their intended purposes and recipients.
Institution: Public Revenue Office, Central Register, chambers of commerce and employers’ organizations Category: Management – transparency
Indicator question: Are there proper records about donations and sponsorships and does the business sector keep a register of donations and sponsorships which are subject to tax incen- tives?
Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5
114 Explanation on the scoring:
Pursuant to Article 19 from the Law on Donations and Sponsorship in the Public Activities125, the provider and recipient of donation and sponsorship with acknowledged public interest are obliged to send a Report on the provided and received donation and sponsorship to the Public Revenue Office (forms UJP-IDS/DB and UJP-IDS/PR) in a period of 30 days at the latest following the fulfilment of the contract for donation or sponsorship.
The Law on Donations and Sponsorship in the Public Activities does not contain any provisions which regulate keeping of register of donations and sponsorships. Hence, the Ministry of Justice is not obliged to keep a database of submitted and adopted decisions about acknowledgment of public interest, or intended use of assets, thus hindering the monitoring of trends in this area and implementation of the respective Law.
Article 170 from the Law on Health Protection126 stipulates that the Ministry of Health is required to keep a register of donations and sponsorship for health workers and associates, which are intended to be used for conferences, seminars, workshops and other similar events for further qualification and specialization. There is an additional rulebook127 that prescribes that the regis- ter should contain information about the recipient of sponsorship/donation, the event for which it is provided, the intended purpose of the assets and the total value. By January 15th in the current year, the Ministry is obliged to publish on its website an annual report from the register providing information about the total number of health workers, i.e. health associates who have obtained an approval of the respective sponsorships and donations, the total amount of the sponsorships and donations and their intended purposes.
Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5
Explanation on the scoring:
The templates of reports on the provided and received donation and sponsorship (forms UJP- IDS/DB and UJP-IDS/PR) do not provide a possibility to list and separate donations and sponsor- ship by domestic and foreign legal and natural persons and it is not possible to monitor their intended use.
The annual financial reporting forms for legal entities do not provide the possibility to register donations separately from sponsorships awarded by the providers. As for recipients of donations and sponsorships, these forms do not provide a possibility to indicate and separate donations and sponsorships by domestic and foreign legal and natural persons, nor do they provide the possibility of observing their intended use. Consequently, the only data that the Central Register has at its disposal is the total amount of donations by business entities, which in the year 2010 amounted to over eight million Euros.128
125 Official Gazette of RM, no. 47/06, 86/08 and 51/2011 126 Official Gazette of RM no 43/12 and 145/12 127 Rulebook on registration of approvals of sponsorships and donations to health workers, i.e. health associates, Official Ga- zette of RM 60/12. 128 Analysis of the implementation of the Law on Donations and Sponsorships in Activities of Public Interest, 2007 – 2011, Asso- ciation Connect and European Centre for Not-for-Profit Law (ECNL), 2012
115 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the private sector
The Ministry of Justice does not publish a database of submitted and adopted decisions about acknowledgment of public interest, or intended use of assets on its website, thus hindering the monitoring of trends in this area and the implementation of the respective Law. The situation with the competent ministries is quite similar as well and frequently they do not have data about donations and sponsorships in the activities of public interest which are within their competenc- es, and for which they have produced on opinion regarding the public interest. According to the statements made by the very institutions, some of the donations, especially in education, are not recorded at all.129 The Ministry of Health is an exception to this due to the fact that it possesses information about the recipient of sponsorship/donation for further qualification and specializa- tion of health workers and associates, the event for which it is provided, the intended purpose of the assets and the total value. Nevertheless, at the time when this analysis was being conducted, there was no annual report published for 2012 on the Ministry of Health website, despite of being legally obliged to do so. In this respect, publication of the database of donations and sponsorships which are subject to tax incentives needs to be foreseen, including at least data about the amount of provided assets, amount of tax incentives, as well as the activities of public interest that they referred to.
In view of the fact that the recommendation is aimed at realized, rather than planned donations and sponsorships, the most competent institution for its implementation would be the Public Rev- enue Office, and the Central Register to a certain extent, considering that they obtain data about expenditure of business entities.
Recommendation
•• Amendment to the Law on Donations and Sponsorship in the Public Activities in order to: o Introduce a provision governing the keeping of a register of donations and sponsorships in activities of public interest;
o Prescribe publication of the database of donations and sponsorships which were subject to tax incentives including at least data about the amount of provided assets, amount of tax incentives, as well as the activities of public interest that they referred to.
129 According to the statement given by the Minister of Education and Science at the time, Mr. Nikola Todorov, at the parliamen- tary supervisory debate held in the year 2010 on the topic of Implementation of the Law on Donations and Sponsorships in Activities of Public Interest
116 REVIEW AND PRIORITIZING OF RECOMMENDATION Impact on Objective Strategic Options1 Challenges Solutions for overcoming the challenges achieving Key stakeholders Priority
the ob- jective2 1. Problem / risk factor identified in the State Program: Insufficiently developed measures for prevention of corruption and strengthening of the integrity of the private sector Promoting the codes with state bodies’ support and in- Business entities’ low level of troducing reduced sanctions for committing illicit activities Building up on the codes of conduct interest in adopting the models SCPC, chambers of commerce, and good corporate governance Embedding an obligation for prescribing minimum stan- Medium employers’ associations, Mace- codes Lack of implementation mech- dards for publishing an organizational programme for donian Stock Exchange anisms compliance with the laws and regulations in the monitor- ing and code observation system SCPC, chambers of commerce, Public campaign for increased ac- High costs Providing media coverage employers’ associations, Mace- ceptance of codes of conduct and Medium donian Stock Exchange, media, good corporate governance codes Scepticism in the business Introducing reduced sanctions for committing illicit activ- advertising agencies, celebrities by business entities community ities Fostering devel- as promoters opment and appli- Embedding an obligation for prescribing minimum stan- cation of relevant dards for publishing an organizational programme for standards and compliance with the laws and regulations in the monitor- procedures for Publishing mechanisms and activi- Lack of monitoring system and ing and code observation system SCPC, chambers of commerce, 1 protection of the ties to monitor the compliance with Low employers’ associations, Mace- observance of codes private sector en- the codes and the results achieved donian Stock Exchange Embedding an obligation for prescribing minimum stan- tities’ integrity dards for an organizational programme for compliance with the laws and other regulations in the codes Lack of specific expertise Prescribing minimum standards Lengthy process of legal for an operational programme for framework amendment Use of donors’ technical and financial assistance and oth- SCPC, Ministry of Justice, Acad- compliance with the laws and oth- er countries’ experiences and solutions emy for Judges and Public Pros- er regulations and ethical conduct, Long and costly process of High ecutors, chambers of commerce, based on which companies will be informing and training the employers’ associations entitled to reduced sanctions for il- oversight bodies, the sanction- licit activities ing bodies and the business entities
117 Impact
118 on Objective Strategic Options1 Challenges Solutions for overcoming the challenges achieving Key stakeholders Priority
the ob- jective2 2
High costs and lack of specific Requesting that companies or trade expertise SCPC, Financial Intelligence Of- companies’ registry and other legal Use of other European countries’ experience Medium fice, Central Registry , chambers Establishing up- entities maintain such data Lengthy process of legal of commerce dated data bases framework amendment for verification of Use and promotion of other sources the ultimate own- of data: private data bases with le- ership and ulti- gal documentation (e.g. documen- Difficulties in analyzing and mate control over tation for shareholders’ assembly comparing data from different SCPC, Financial Intelligence the enterprises sessions or statements on ultimate sources Use of other European countries’ experiences with soft- Office, Securities and Exchange Medium and making them ownership submitted by legal en- ware, platforms and procedures Commission, Public Revenue accessible tities); websites of oversight and Problems with the reliability Office regulatory bodies and other internet and quality of such data sources; the Public Revenue Office and financial regulators’ sources 1
Working up a control mechanism for compliance with articles 17 and 20-c from the Law on Prevention of High costs for IT solutions Use of other countries’ experiences with software, plat- Conflict of Interests (e.g. data base forms and procedures of bodies that regulate certain eco- Great number of people that nomic activities and the staff with these limitations apply to Using the experiences for introducing exceptions to the SCPC, Employment Service Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the private sector
relevant regulatory competences limitations that take into consideration former officials’ au- High Agency , Central Securities De- and duties; automatic comparison Inability to compensate for the thority to influence the decisions that have been made, as positary, Central registry Improved appli- of data from the data base with data loss of income incurred as a well as the access to sensitive data cation of the lim- on newly employed people from the result of the limitations apply- itations referring ESA data base, or data on change ing to all former officials to the activities of of share ownership from the Central former officials Securities Depositary) Communicating the limitations of former officials’ activities by inform- SCPC, Ministry of Information ing, counselling and embedding Long and costly process of Including information in other trainings and informational Society and Administration, State the limitations in formal documents informing and training the offi- Medium materials for special categories of officials Administration Agency,, Public related to the private sector (e.g. cials and legal entities Procurement Bureau tender documentation and public procurement contracts) Impact on Objective Strategic Options1 Challenges Solutions for overcoming the challenges achieving Key stakeholders Priority
the ob- jective2 High costs for merging various Use of donors’ technical and financial assistance data bases SCPC, Public Procurement Bureau, Agency for Financial Developing a central online platform Possible aggregated publication of the value of the assis- Support in Agriculture and Rural Promoting and to perform queries The amounts of certain forms tance per TIDZ Development, Ministry of Econo- centralizing on- of state assistance are not High my, Ministry of Labour and Social line publication made public Policy, Ministry of Environment of private sector and Physical Planning, Agency individuals who for Foreign Investments and Ex- have received Challenges related to the pro- Cooperation with the Directorate for Personal Data Pro- port Promotion some kind of 2 public funds (e.g. tection of privacy of natural tection on determining the proper framework on natural subsidies, state persons persons’ privacy assistance, pub- The amounts of certain forms Possible aggregated publication of the value of the assis- lic procurement), of state assistance are not tance per TIDZ their amount and made public purpose. Starting a central website with links to other websites with data bases Medium Same as above on various public funds Cooperation with the Directorate for Personal Data Pro- Challenges related to the pro- tection on determining the proper framework on natural tection of privacy of natural persons’ privacy persons 2. Problem / risk factor identified in the State Program: Insufficient knowledge of corruption and conflict of interests in the private sector
1 The strategic options can also be complementary. Due to spatial limitation, only a short version of the options is presented. The complete text is presented as a recommendation under each of the question indicator, and also in the executive summary. 2 The scoring also takes into consideration the impact of the option on the feasibility of the other strategic options – in cases when they are complementary.
119 Impact
120 on Objective Strategic Options1 Challenges Solutions for overcoming the challenges achieving Key stakeholders Priority
the ob- jective2 Organizing training for the busi- 1 ness entities by state authorities, business sector organizations and professional organizations on the SCPC and other relevant bodies, matter of legislation pertinent to Lack of finances in the state chambers of commerce, employ- Use of donors’ technical and financial assistance, as well prevention of corruption and conflict budget, business sector or- ers’ organizations, professional as cooperation with NGOs implementing projects in this High of interests, introducing anti-cor- ganizations and professional organizations of auditors and sphere ruption mechanisms, training for organizations accountants, nongovernmental Promoting coop- auditors (both external and internal) organizations eration between and accountants on the manners of law enforcement preventing and discovering private agencies and sector corruption business entities Preparing informative materials Same as above Use of donors’ technical and financial assistance Low Same as above Offering advice and providing an- Same as above Use of donors’ technical and financial assistance High Same as above swers to specific questions Long and costly process of Introducing reporting mechanisms Use of donors’ technical and financial assistance and oth- informing and training the Ministry of Justice, SCPC, cham- and appropriate legal protection for er countries’ experiences and solutions oversight bodies, the sanction- High bers of commerce, employers’ whistleblowers who report private ing bodies and the business organizations, trade unions sector corruption entities Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the private sector
Conducting surveys on anti-cor- ruption measures in the domestic companies, assessing specific in- Use of donors’ technical and financial assistance, as well SCPC and other relevant bodies, Lack of finances to conduct struments’ effectiveness, designing as cooperation with NGOs implementing projects in this Medium chambers of commerce, employ- analyses local case studies referring to the sphere ers’ organizations application of anti-corruption mea- sures and best practices Impact on Objective Strategic Options1 Challenges Solutions for overcoming the challenges achieving Key stakeholders Priority the ob- jective2 More consistent publication of the 2 registered harmful effects of corrup- Use of donors’ technical and financial assistance, as well SCPC and other relevant bodies, Lack of finances to conduct tion on the companies, the econom- as cooperation with NGOs implementing projects in this Medium chambers of commerce, employ- analyses ic growth and competitiveness by sphere ers’ organizations E n c o u r a g i n g the business sector representatives private sector authorities to pre- Reaching consensus within the vent and repress business community on the high corruption priority measures that will contrib- Very limited cooperation be- SCPC and other relevant bodies, ute to combating private sector Interaction between state bodies and all business sector tween the business sector Medium chambers of commerce, employ- corruption, and advocating among representatives representatives in this sphere ers’ organizations the authorities for the application of these measures that are in the state bodies’ competences
Enabling coop- eration with the civil society and providing finan- cial assistance to the civil society The same as in Objective “Promoting cooperation between law enforcement agencies and business entities“ 1 anti-corruption initiatives by the private sector
3. Problem / risk factor identified in the State Program: Insufficient knowledge of the Law on Protection of the Competition and lack of capacity of the Commission for Protection of the Competition (CPC) to implement the law
1 The strategic options can also be complementary. Due to spatial limitation, only a short version of the options is presented. The complete text is presented as a recommendation under each of the question indicator, and also in the executive summary. 2 The scoring also takes into consideration the impact of the option on the feasibility of the other strategic options – in cases when they are complementary.
121 Impact
122 on Objective Strategic Options1 Challenges Solutions for overcoming the challenges achieving Key stakeholders Priority the ob- jective2 Assessing the possibility to intro- 1 Use of donors’ technical and financial assistance and oth- duce an automatic warning system er countries’ experiences and solutions Public Procurement Bureau, in case of indications of corruption Lack of finances High SCPC or conflict of interest in public pro- Improving the curement skills and the hu- Intensifying the activities for the op- man capacities erationalization of the proposal for within the state amending the Criminal Code that / High Ministry of Justice bodies, as well as contains an amendment to Article the mechanisms 283 for preventing and revealing prohibit- Strengthening the human and finan- ed contracts that cial capacities of the Commission involve public pro- for Protection of the Competition Lack of finances Advocating the necessity of such strengthening in the Commission for Protection of the High curement bidders regarding the implementation of the public Competition, Ministry of Finance Law on Protection of the Competi- tion Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the private sector
Initiating training for judges on pos- sible abuse in the public procure- Explaining that the training is intended for judges work- SCPC, Public Procurement Bu- ment, with special emphasis on pro- Lack of interest among judges ing on public procurement cases, not for people who are Medium reau and Academy for Judges hibited contracts in the procurement involved in the public procurement procedures in courts and Public Prosecutors procedures Impact on Objective Strategic Options1 Challenges Solutions for overcoming the challenges achieving Key stakeholders Priority the ob- jective2 Organizing training by state bodies, Further training business sector organizations and Lack of finances in the state Use of donors’ technical and financial assistance and co- Commission for Protection of the budget, business sector or- operation with nongovernmental organizations Competition, SCPC, business and support to professional organizations High the business en- ganizations and professional sector associations, other asso- tities on the issue organizations ciations and foundations 2 of legislation on Preparing informative materials Same as above Use of donors’ technical and financial assistance Low Same as above protection of com- petition and its im- Offering advice and providing an- Use of donors’ technical and financial assistance plementation Same as above High Same as above swers to specific questions 4. Problem / risk factor identified in the State Program: Lack of transparency in awarding sponsorship, which entails corruption risks
1 The strategic options can also be complementary. Due to spatial limitation, only a short version of the options is presented. The complete text is presented as a recommendation under each of the question indicator, and also in the executive summary. 2 The scoring also takes into consideration the impact of the option on the feasibility of the other strategic options – in cases when they are complementary.
123 Impact on Objective Strategic Options1 Challenges Solutions for overcoming the challenges achieving Key stakeholders Priority
124 the ob- jective2 Amending the Law on Donations and Sponsorships in the Public Ac- tivities by embedding anti-corrup- tion clauses in donations contracts and also by embedding a clause Ministry of Justice, SCPC, cham- prescribing that in case of misuse bers of commerce, employers’ Lengthy process of legal of a donation or sponsorship the Use of relevant foreign experience High organizations, associations, framework amendment receiver shall return the misused foundations and other institu- 1 funds to the donor and shall also tions return to the state the tax incentives Improving the that have been used integrity mecha- nisms in order to include donations Amending the codes of ethics and Promoting the codes with the state bodies’ support and and sponsorship good corporate management by Business entities’ low level of adding detailed provisions on pre- interest in adopting the models introducing reduced sanctions for illicit activities vention of corruption and conflict SCPC, chambers of commerce, of interests in donations and spon- Medium employers’ organizations, Mace- sorships, as well as provisions on Introducing a monitoring and code observation system, donian Stock Exchange publishing the amount of donations Lack of implementation mech- as well as minimum standards for an organizational pro- and sponsorships awarded, their anism gramme for abiding by laws and regulations purpose and their receivers Defining and publishing objective Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the private sector
criteria by state bodies when deter- Difficulties in prescribing com- Ministry of Justice and other bod- mining the public interest in award- Use of foreign experiences High prehensive criteria in all areas ies ing donations and sponsorship that are subject to tax incentives Introducing a legal provision on the maintaining of a register of dona- Lengthy process of legal Medium Ministry of Justice Introducing re- tions and sponsorship in the public framework amendment cord-keeping on activities donations and Prescribing a legal obligation to sponsorships that publish a data base of donations 2 are subject to tax and sponsorship that have been Inappropriate forms at the incentives subject to tax incentives, which will Public Revenue Office, Central Public Revenue Office and the Changing the forms High contain at least the amount of funds Registry , Ministry of Justice Central Registry awarded, the amount of tax incen- tives and the public interest activi- ties that they refer to. INDEXES Even though in compliance with the methodology, this analysis only provides a qualitative assess- ment of the situation, numerical scoring was also included in order to summarize the information and point out the key strengths and weaknesses. To that end, each of the indicator questions addressed were also scored from 1 to 5 – with 1 being the lowest, and 5 being the highest score. Based on these scores 1-5 awarded to each of the indicator questions, the scores have been aggregated at the level of sub-category, category and the whole pillar, i.e. sector from the State Program. No pondering has been made in this respect, only the arithmetic average of the aggre- gated scores has been presented. However, it is important to highlight that these scores should be considered only indicatively.
Index Category Subcategory Sub- Sector De De Category category Average jure facto Average Average Resources 3 3 3 Capacity 3,5 Independence 5 3 4 Transparency 3,67 3 3,33 Management 3,15 Integrity mechanisms 3,67 2,33 3 2,88 Engagement in the na- tional anti-corruption 2 2 Contribution policy 2 Support to civil an- 2 2 ti-corruption activities
In order to gain a better understanding, the scores are shown as percentage (0 to 100) in the following table:
Index Category Subcategory Sub- Sector De De Category category Average jure facto Average Average Resources 50% 50% 50% Capacity 62,5% Independence 100% 50% 75% Transparency 66,75% 50% 58,25% Management 53,75% Integrity mechanisms 66,75% 33,25% 50% 47% Engagement in the na- tional anti-corruption 25% 25% Contribution policy 25% Support to civil an- 25% 25% ti-corruption activities
125 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the private sector
LITERATURE
Laws, international legislation and other legal acts
Council Framework Decision 2003/568/JHA of 22 July 2003 on combating corruption in the pri- vate sector
Federal Sentencing Guidelines for Organizations, United States Sentencing Commission, http:// www.ussc.gov/Guidelines/2012_Guidelines/index.cfm
G20 compendium of best practices on whistleblower protection legislation: G20 Anti-Corrup- tion Action Plan, Action Point 7: Protection of Whistleblowers, 2010, http://www.oecd.org/gen- eral/48972967.pdf
http://www.transparency.sk/wp-content/uploads/2010/01/Costs-of-Corruption_Dancikova.pdf
The Bribery Act 2010 – Guidance, UK Ministry of Justice, http://www.justice.gov.uk/downloads/ legislation/bribery-act-2010-guidance.pdf
UK Bribery Act 2010 (Guidance on 6 implementation principles)
UK Bribery Act 2010, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2010/23
UK Public Interest Disclosure Act, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1998/23/contents
United Nations Convention against Corruption
Zuzana Dančíková, Costs of Corruption, Transparency International Slovakia, 2012,
Anti-corruption Needs of Macedonia’s Business Community – Public Call to Action to Authori- ties and Politicians, Business Confederation of Macedonia, 2013
State Program for Prevention and Repression of Corruption and Prevention and Reduction of Conflict of Interests 2011–2015
Code of Ethics for Civil Servants
Code of Conduct for Public Officials
Banking Law
Law on Donations and Sponsorship in the Public Activities
Law on Civil Servants
Law on Protection of Competition
Law on Health Protection
Law on Investment Funds
Law on Public Procurement
Law on Public
Law on Public Servants
126 Law on Salaries and Other Remunerations of the Members of Parliament and other Elected and Appointed Officials
Law on Misdemeanours
Law on Labour Relations
Law on Audit
Law on Prevention of Corruption
Law on Prevention of Money Laundry and other Incomes from Criminal Acts and Financing of Terrorism
Law on Prevention of Conflict of Interests
Law on Insurance Supervision
Law on Trade Companies
Law on Securities
Report on the Implementation of the Memorandum of Understanding for Mutual Support for Preventing Corruption and Conflict of Interests with Private Sector Representatives for the peri- od January-June 2013, SCPC, 2013
http://www.dksk.org.mk/images/stories/pdf/sorabotka/izvestaj%20-%20ps.pdf
Criminal Code
Rulebook on the Criteria for Funding Projects and Programs in Specific Areas in Culture (Official Gazette of the country No. 61/2004).
Rulebook on Public Procurement Education Programme, Train-the-Trainers Programme, the Form and contents of the Certificate for Passed Exam for Public Procurement Officer and Public Procurement Trainer, as well as the Amount of the Fee Paid by the Participants in the Education (Official Gazette of the country , No. 90/2012)
Rulebook on the Registration of Agreement for Sponsorship and Donations for Health Workers and Health Associates (Official Gazette of the country , No. 60/12).
Reports and Analysis
Global Competitiveness Report 2012-2013, World Economic Forum, 2012, http://www3.wefo- rum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2012-13.pdf
GLOBAL INTEGRITY REPORT: 2011, Global Integrity, 2012
GRECO Report within the framework of the third round of evaluation for Macedonia (August, 2010)
Implementation of article 12 of the United Nations Convention against Corruption, including the use of public-private partnerships, p. 10, Conference of the States Parties to the United Nations Conven- tion against Corruption – Open-ended Intergovernmental Working Group on Prevention, 2012 127 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the private sector
OECD (2010), Post-Public Employment: Good Practices for Preventing Conflict of Interest, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/9789264056701-en.
Recent Slovak Anti-corruption Measures, Transparency International Slovakiа, 2012; http:// www.transparency.sk/wp-content/uploads/2010/01/Gov-anticorruption-measures_Kurian.pdf
Rules of Conduct and Recommendations on Combating extortion and bribery, International Chamber of Commerce, 2005
The Former Yugoslav Republic of Macedonia 2012 Progress Report, European Commission, 2012
The identification of beneficial owners in the fight against money laundering, Final Report of Project BOWNET – Identifying the Beneficial Owner of legal entities in the fight against money laundering; http://www.bownet.eu/materials/BOWNET.pdf
Towards a Sound Integrity Framework: Instruments, Processes, Structures and Conditions for Implementation, OECD, 2010.
van der Does de Willebois, Emile; Halter, Emily M.; Harrison, Robert A.; Park, Ji Won; Sharman, J. C.. 2011. The Puppet Masters : How the Corrupt Use Legal Structures to Hide Stolen Assets and What to Do About It. © World Bank, стр. 17; https://openknowledge.worldbank.org/han- dle/10986/2363 License: CC BY 3.0 Unported.
Whistleblower protection: encouraging reporting, CleanGovBiz, 2012, http://www.oecd.org/ cleangovbiz/toolkit/50042935.pdf
World Bank. 2013. Doing Business 2013: Smarter Regulations for Small and Medium-Size Enter- prises. Washington, DC: World Bank Group. DOI: 10.1596/978-0-8213-9615-5. License: Creative Commons Attribution CC BY 3.0
Analysis of the Implementation of the Law on Donations and Sponsorship in the Public Activities, 2007 – 2011, “Konekt” in cooperation with the European Center for Not-for-Profit Law (ECNL), 2012.
The State Commission for Prevention of Corruption Annual Report for 2011
The State Commission for Prevention of Corruption Annual Report for 2012
Commission for Protection of the Competition, Annual Report for 2012
Ombudsman’s Annual Report for 2012
Janka Dimitrova, Accountants, Managers and Auditors’ Accountability concerning the Re- liability, Quality and Credibility of Financial Reports (Јанка Димитрова, Одговорноста на сметководителите, менаџментот и ревизорите за веродостојноста, квалитетот и кредибилитетот на финансиските извештаи)
The National Programme for Adoption of the Acquis Communautaire, reviewed, 2013.
Other Resources
“Which companies receive state assistance and what for?!”, Capital Magazine, 20 Septem- ber 2013, http://www.kapital.mk/MK/magazin/96717/koi_kompanii_dobivaat_drzhavna_po- mosh_i_za_shto_!.aspx
128 Arcelor Mittal Anti-Corruption Guidelines, http://www.arcelormittalsa.com/Portals/0/Anti-Cor- ruption%20Guidelines.pdf
Business Principles for Countering Bribery, Transparency International, 2009, http://files.trans- parency.org/content/download/109/439/file/2009_BusinessPrinciples_EN.pdf
EU grant recipients and contractors, http://ec.europa.eu/contracts_grants/beneficiaries_en.htm
The Code of Conduct promoted by the Agency for Support to Entrepreneurship
Good practice guide on internal controls, ethics and compliance, OECD, 2010, http://www.oecd. org/dataoecd/5/51/44884389.pdf
International Chamber of Commerce Anti-corruption Clause, http://www.iccwbo.org/Data/Pol- icies/2012/ICC-Anti-corruption-Clause/
International Standards On Combating Money Laundering And The Financing Of Terrorism & Proliferation: FATF Recommendations, FATF, 2013, http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/docu- ments/recommendations/pdfs/FATF_Recommendations.pdf
Partnering against Corruption Initiative: Principles for Countering Bribery, World Economic Fo- rum, http://www.weforum.org/pdf/paci/PACI_Principles.pdf
Principles on Corporate Governance, OECD, 2004, http://www.oecd.org/daf/ca/corporategov- ernanceprinciples/31557724.pdf
Proposal for a Directive on the prevention of the use of the financial system for the purpose of money laundering and terrorist financing“, COM/2013/045 final - 2013/0025 (COD)
Business Code of Ethics, Business Confederation of Macedonia, 2012
Code of Ethics of real-estate agents at the Real Estate Agencies Group at the Economic Chamber of Macedonia
Code of Ethics of PR Specialists at the Public Relations Association of Macedonia
Code of Ethics for the members of the Public Relations Association of Macedonia
Corporate Governance Code for Companies Listed on the Macedonian Stock Exchange; Macedo- nian Stock Exchange, http://www.mse.mk/Repository/UserFiles/File/Misev/Regulativa/Akti%20 na%20berza/Kodeks_za_korporativno_uprvuvanje.pdf
Code of Professional Ethics of Lawyers, Associates and Lawyers’ Apprentices of the Macedonian Bar Association
Code of Business Ethics and Conduct for Small and Medium Enterprises, Transparency Inter- national - Macedonia, http://www.transparency.org.mk/images/stories/eticki_kodeks_za_mal- i_i_sredni_pretprijatija.pdf
Code of Business Ethics and Conduct for Shareholding Companies, Transparency International - Macedonia, http://www.transparency.org.mk/images/stories/eticki_kodeks_za_akcionerski_ drustva.pdf
129 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the private sector
List of persons who have abused financial assistance, Agency for Financial Support in Agriculture and Rural Development, 2013,
http://www.pa.gov.mk/Root/mak/_docs/Black_list_15032013.pdf
Discovering Manipulations in the Public Procurement Contract Awarding Procedures and Ver- ification Follow-Up, EU-Funded Twinning Project “Support to the Public Procurement System” Public Procurement Bureau.
130 2. REPORT ON THE QUALITATIVE ANALYSIS OF THE IMPLEMENTATION OF THE ANTI-CORRUPTION MEASURES IN THE STATE PROGRAM FOR PREVENTION AND REPRESSION OF CORRUPTION AND PREVENTION AND REDUCTION OF CONFLICT OF INTERESTS 2011-2015 IN THE POLITICS
Prepared by: Biljana Nikolovska Zhagar
September, 2013 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the politics
EXECUTIVE SUMMARY The purpose of the qualitative analysis implemented as part of this project, was to provide an assessment of the problems/risk factors identified in the political sector as one of the areas ad- dressed in the State Program for Prevention and Repression of Corruption with the correspond- ing Action Plan for 2011-2015. All sectors, including the political sector, have been addressed and analysed both from the legislative and the institutional point of view.
Having in mind that the State Program for Prevention and Repression of Corruption with the corresponding Action Plan for 2011-2015 is a mid-term document subject to amendments, the monitoring and reviewing of the defined measures and activities is indispensable. Hence, there are two key benefits that should result from this analysis. Firstly, the extent of the current imple- mentation needs to be determined through the prism of the categories of capacity and manage- ment followed by a more thorough analysis of the subcategories of human resources, independ- ence, transparency and integrity mechanisms. Secondly, and more importantly, the insufficiently or inadequately defined indicators of activity and effectiveness need to be detected. Finally, the recommendations proposed need to serve as guidelines for the State Commission for Prevention of Corruption as it is the key institution in charge of proposing policies for improvement of the situation and resolving problems deriving from corruption and conflict of interest.
The State Program for Prevention and Repression of Corruption and the corresponding Action Plan for 2011-2015, adopted in December 2011 and based on the national integrity system, identifies the political sector as the first out of 11 sectors addressed.
There are 5 problems/risk factors identified in this sector and in order to overcome these prob- lems, the Action Plan foresees a total of 9 activities, 13 indicators of activity and 8 indicators of efficiency.
The State Commission for Prevention of Corruption, the Ministry of Justice, the Ministry of Fi- nance and the Assembly have been identified as institutions competent for the implementation of the aforementioned activities.
The political sector qualitative analysis has been conducted using the following methodological approach: the desk review of relevant legislation (laws and bylaws) and reports and other docu- ments on the situation in specific spheres drafted by some renowned national and international organizations was combined with interviews that were conducted with representatives of the state authorities, political parties and the non-governmental sector.
Therefore, the findings and recommendations contained in this analysis result from the summa- rized insight and the objective and free assessment of the state of affairs regarding the anticor- ruption measures in the political sector.
For the purpose of this analysis, concerning Problem 1 - Lack of transparency and supervision of the regular material and financial operation of the political parties, trade unions and civil society organizations, 11 questions were asked. From the legislative point of view, the analysis revealed that the amendments to the Law on Financing of Political Parties from 2012 and 2013 have led to some improvement regarding the transparency and supervision of the political par- ties’ financial operation during the electoral process, especially during the election campaign. Furthermore, it sets the foundation for strengthened cooperation between the State Election Commission, the State Audit Office and the State Commission for Prevention of Corruption for the purpose of exchanging information on the irregularities established, regarding the financial reports submitted and the measures taken on their behalf against the entity undergoing the supervision. From the practice point of view, a need was established for providing the conditions 132 for the SAO to perform an effective, efficient and timely implementation of the competences re- lated to the supervision of the financial operation of political parties, determining an institution that would perform the regular oversight of the political parties’ financial operation and further development of the capacities of the SCPC to initiate supervision and control of the financial op- eration of the political parties, trade unions and civil society organizations, as well as providing it with proper tools for its practical proceedings.
Problem 2. The election legislation and the remaining legislation contain weaknesses that create a risk of direct violation, and this problem has been analysed through 12 questions. The amendments to the relevant legislation, more specifically the amendments to the Electoral Code and the Law on Financing of Political Parties, represent a step forward in overcoming the existing weaknesses, particularly in terms of introducing effective mechanisms for transparent monitoring of the financing of elections. A Rulebook on the Template, Form, Content and Man- ner of Keeping the Annual Financial Report for Political Parties was adopted and it also contains Guidelines for Completing the Template. Practice has shown that it is still possible to violate the legislation and therefore it would be more worthwhile to continue with the improvement of the legislation pertaining to the election campaign and its duration, the entities that are (directly or indirectly) related or controlled by a political party, the provision of reliability of donation-relat- ed data, review of the threshold of donations and determining the period for their collection, as well as to the rules on media presentation during the election campaign.
Problem 3: High degree of discretionary rights with great differences in their intensity among separate public offices.
Problem 4: Lack of effects from the implementation of the Law on Lobbying
Problem 5: High percentage of laws adopted in a summary or urgent procedure (even though the Rules of Procedure of the Assembly prescribe multiple stages of law drafting), which does not allow for inclusion of all socially relevant and concerned entities in the legislative process
133 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the politics
FINDINGS OF THE QUALITATIVE ANALYSIS
Problem / Risk factor 1: Lack of transparency and supervision of the regular material and financial operation of the political parties, trade unions and civil society organizations Explanation: No regular supervision of the material and financial operation of the political parties, trade unions and the civil organizations is performed, despite of the public criticism that these entities provide funding by engaging in suspicious deals, that there are “politicized companies” that are privileged and used for getting access to public funds. Pursuant to the Law on Prevention of Corruption, the SCPC is authorized to raise control initiatives, but as this is not supported in any other laws, it cannot perform this competence by means of direct insight in the material and financial operation of these entities.
Institution: State Commission for Prevention of Corruption Category: Management - Integrity Mechanisms
Indicator Question: Do you think that the Law on Financing of Political Parties contains provi- sions that provide for transparency and supervision of the regular material and financial opera- tion of the political parties, trade unions and civil society organizations?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The Law on Financing of Political Parties as lex specialis does not contain provisions on the su- pervision and transparency in the material and financial operation of the trade unions and civic associations. This law prescribes supervision at an annual level only. However, according to the State Program for Prevention of Corruption and Conflict of Interests, regular and continuous su- pervision of the political parties is needed, as well as of business deals with and donations from legal entities that are directly or indirectly related to a political party, in order to achieve higher level of transparency and control. Knowing the operational standards of the SAO, there can be no expectations that this institution could perform this task.
Institution: State Commission for Prevention of Corruption
Category: Capacity - Resources
Indicator Question: Do you think that the criticism regarding the lack of transparency and su- pervision could be avoided and the assessment of the financial operation could be improved if, in addition to the supervision of the material and financial operation of the political parties, the SCPC had an insight in the political parties’ financial reports?
134 Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
Article 49, paragraph (1) item 4 of the Law on Prevention of Corruption authorizes the SCPC to submit initiatives to the authorities charged with the control of the material and financial op- eration of political parties, trade unions and civil society associations and foundations. In order to perform this competence, the State Commission needs appropriate legal solutions and tools.
According to the Law on Financing of Political Parties, they are not required to submit their an- nual reports to the SCPC, but the fact that the political parties, the SAO and the PRO have a legal obligation to publish the political parties’ annual reports on their websites, makes it possible for the SCPC to obtain this tool that is crucial to the fulfilment of this competence.
Institution: State Commission for Prevention of Corruption Category: Management - Integrity Mechanisms
Indicator Question: Is there regular supervision of the political parties’ daily material and finan- cial operation?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
This kind of supervision is performed at an annual level, even though it should be performed regularly, as done in many other countries.
Institution: State Commission for Prevention of Corruption Category: Management - Transparency
Indicator Question: Is there a register of donations?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
It is a positive thing that registers of donations are kept and public insight in these registers is possible. However, additional legal solutions are required concerning the possibility to verify 135 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the politics
the sources of donations so that no third parties would be treated as donors, but also in order to detect transactions with legal entities that are indirectly related to political parties, due to the need to control suspicious and unauthorized financing of political parties. This verification option should also be made possible for natural persons who act as donors for the purpose of verifying the authenticity of the donation source. This has been prescribed in the State Program for Prevention of Corruption and Conflict of Interests.
Institution: State Commission for Prevention of Corruption Category: Capacity - Independence
Indicator Question: Should the SCPC have access to the political parties’ bank account state- ments, which has been proposed as an amendment to the Banking Law in the State Program for Prevention of Corruption?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The banking Law does not indicate the SCPC as an institution that is authorized to request insight in the political parties’ bank account statements, despite of this tool being of crucial importance to the SCPC in order to be able to perform its supervision role resulting from the Law on Preven- tion of Corruption and to build its activities on documents and verifiable facts and circumstances.
The Banking Law is in contradiction with the Law on Prevention of Corruption which clearly stip- ulates in Article 13 from Chapter II – Corruption in Politics, that the verification of withdrawals and deposits at the request of the SCPC does not represent breach of the banking secrecy.
Institution: State Commission for Prevention of Corruption Category: Management - Transparency
Indicator Question: Do you think that the current legal provision on submitting annual financial reports to the SAO and the obligation for their publication, make it impossible to obtain funds from suspicious transactions or from “particized” companies?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The lack of regular supervision leaves room for doubt.
136 Institution: Ministry of Justice Category: Management - Integrity Mechanisms
Indicator Question: Do you think that the Law on Financing of Political Parties contains provi- sions that provide for transparency and supervision of the regular material and financial opera- tion of the political parties?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The Law on Financing of Political Parties contains provisions that prescribe an obligation for the political parties to publish their annual financial reports on their websites. Political parties are required to make the register of donations available to the public, by either publishing it on their website or in another way. Failure to comply with these provisions implies application of misde- meanour provisions for the political parties. Pursuant to the Law, the State Audit Office and the Public Revenue Office are required to publish the received reports on their website.
With the amendments to the Law on Financing of Political Parties from October 2011, the lead- ing role in the control of the political parties’ reports has been given to the State Audit Office, which has to perform the supervision of the regular financial operations of the political parties pursuant to the Law. The GRECO Compliance Report on “the Former Yugoslav Republic of Mace- donia” adopted on 23 March 2013 considers this to be a positive development.
Institution: Ministry of Justice Category: Capacity - Resources
Indicator Question: Do you think that the criticism regarding the lack of transparency and super- vision could be avoided and the assessment of the financial operation could be improved if, in addition to the supervision of the material and financial operation of the political parties by the SAO, the SCPC were granted insight in the political parties’ financial reports?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The only institution that possesses the required professional capacities to supervise the financial operation of the political parties in compliance with international standards is the State Audit Office.
137 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the politics
Institution: Ministry of Justice Category: Management - Transparency
Indicator Question: Do you think that the current legal provision on the submission of annual financial reports to the SAO is a sufficiently efficient transparency mechanism?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The existing legal provisions on the submission of annual financial reports to the SAO provide a possibility for a public insight in the reports.
Part of the transparency mechanism is also embedded in the prescribed appropriate templates of the reports.
The Ministry of Finance adopted a Rulebook on the Template, Form, Content and Manner of Keeping the Annual Financial Report for Political Parties on 31.01.2013.
With the amendments to the Law from October 2011, the leading role in the control of the po- litical parties’ financial operation has been given to the State Audit Office, as the sole independ- ent institution, which is also in line with the recommendation from the Third Round Evaluation Report on “the Former Yugoslav Republic of Macedonia” adopted by GRECO at its 46th plenary meeting (22-26 March 2012) and published on 30 August 2010, which refers to “providing a leading independent body, assisted, if appropriate, by other authorities, with a mandate and adequate powers and resources to carry out a proactive and effective supervision, investigation and enforcement of political financing regulations”.
Institution: State Audit Office Category: Capacity - Independence
Indicator Question: With regard to the competences of the SAO, do you think that the Law on Financing of Political Parties contains provisions that provide for transparency and supervision of the material and financial operation of the political parties, trade unions and civil society or- ganizations?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The financial reports of all political parties registered at the Central Registry are currently being audited and appropriate measures will be taken after the audit pursuant to the last amendments to the Law on Financing of Political Parties. 138 The auditing done so far has revealed a systemic weakness regarding the prescribing of the do- nations register.
Institution: State Audit Office Category: Capacity - Resources
Indicator Question: Do you think that the criticism regarding the lack of transparency and super- vision could be avoided and the assessment of the financial operation could be improved if, in addition to the supervision of the material and financial operation of the political parties by the SAO, the SCPC were granted insight in the political parties’ financial reports?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
There are 51 political parties registered at the Central Registry and only 12 of them have sub- mitted an annual financial report to the SAO. The reason behind the small number of political parties that have submitted financial reports will probably become known during the audits. As for the political parties that failed to submit an annual financial report, the SAO will proceed pursuant to the Law on Financing of Political Parties.
The SAO continuously underscores that being the superior audit institution, it works in compli- ance with a methodology that is in line with the international standards on auditing and there- fore the auditing that they perform differs from the supervision which is generally performed by the inspection bodies.
Institution: State Audit Office Category: Management - Integrity Mechanisms
Indicator Question: Does the SAO supervise the regular material and financial operation of the political parties after the completion of each electoral cycle?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The SAO audits all political parties that participate in the electoral process. The auditing process generally involves larger parties represented in the Parliament.
In Croatia, for example, the authority for implementing this activity has been granted to the State Election Commission, not the SAO.
139 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the politics
Institution: State Audit Office
Category: Management - Integrity Mechanisms
Indicator Question: Are there any institutions that the authorized auditor should report to in case it is established that a misdemeanour or criminal offence has been committed by a political party?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
If during an audit, the authorized state auditor established that a political party has committed a misdemeanour or a criminal offence, then he/she should notify the State Public Prosecution Office, the Ministry of Interior and the State Commission for Prevention of Corruption.
Institution: State Audit Office Category: Management - Transparency
Indicator Question: Do you think that the present legal solution for submitting annual financial reports to the SAO is an efficient transparency mechanism?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
It is necessary to take measures to harmonize the aforementioned template which will offer a clear distinction and layout of the necessary data and information in terms of the modified ac- counting principles and the accruals principle.
Institution: Public Revenue Office Category: Management - Transparency
Indicator Question: Do you think that the Law on Financing of Political Parties contains provi- sions that provide for transparency and supervision of the regular material and financial opera- tion of the political parties?
140 Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The Law on Financing of Political Parties contains provisions that provide for transparency and supervision of the regular material and financial operation of the political parties.
Institution: Public Revenue Office Category: Capacity - Resources
Indicator Question: Do you think that the criticism regarding the lack of transparency and super- vision could be avoided and the assessment of the financial operation could be improved if, in addition to the supervision of the material and financial operation of the political parties by the SAO, the SCPC were granted insight in the political parties’ financial reports?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The SCPC is an administrative body, not an operative body, and therefore the existing provisions should remain in force and the SCPS should perform its competences resulting from its govern- ing laws - the Law on Prevention of Corruption and the Law on Prevention of Conflict of Interests.
Institution: Public Revenue Office Category: Capacity - Independence
Indicator Question: Should the State Commission for Prevention of Corruption have access to bank statements from the bank accounts of political parties, which has been foreseen in the State Programme for Prevention of Corruption as an amendment to the Law on Banks?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
Articles 15 and 16 of the Law on the Public Revenue Office prescribe that any entity maintaining registers and other databases is obliged to share data with the Public Revenue Office, upon their request, and that such data about the payment operations of their participants shall not be con- sidered a business secret. 141 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the politics
There is no need for amending the Law on Banks, since the current law does not list all operative bodies which need bank accounts data in the execution of their competences either. Such is the example of the MoI, which is not explicitly listed in this article of the Law, but which, at the order of an investigative judge, accesses data from bank accounts belonging to natural or legal entities when conducting a procedure against them.
Article 112, paragraph (3), item 3 stipulates that the responsibility for keeping banking secrets does not apply when there is a written request by the Public Revenue Office for conducting procedures within its competences. Should the State Commission for Prevention of Corruption, working on a specific corruption case, address the Public Revenue Office, there is no impediment for it to receive data related to any bank account of a political party.
Institution: Public Revenue Office Category: Management - Transparency
Indicator Question: Do you think that the current legislative mechanism for submitting reports on received donations and annual accounts for the financial operations to the Public Revenue Office and the responsibility for its publishing, prevents the securing of financial means from suspicious deals/sources or from so-called “particized” companies?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
Pursuant to the Law on Donations and Sponsorships in the Public Activities, a donation is a voluntary and unconditional assistance in finances, goods and services, which neither creates a direct benefit for the provider, nor responsibility for paying back by the receiver of the donation, which can be given for purposes within the realm of the public interest or in support of the ac- tivities of the receiver.
On the other hand, pursuant to the Profit Tax Law, any donation related expenses are subject to taxation, so the donations given for financing of political parties, as well as for financing of elec- tion campaigns by legal entities, are not exempt from the value added tax and profit tax, whereas the donations given for financing of political parties, as well as financing election campaigns by natural persons are not subject to personal income tax, but the amount of such a donation is limited with the Law on Financing of Political Parties and the Electoral Code.
Apart from publishing the reports on the received donations on the webpage of the Public Rev- enue Office, in accordance with the Tax Procedure Law, the Public Revenue Office is authorized to determine if the donors – legal entities have settled their tax liabilities, and regarding other donors – natural persons, the Public Revenue Office verifies if the donated funds originate from their taxable income.
For each of the services rendered, including the services provided to a political party, the legal entity is bound to issue an invoice, to register the payment upon an issued invoice and to calcu- late the value added tax. Since the service is free of charge, the outstanding receivable from the political party represents an unacknowledged expenditure and it is subject to income tax, which 142 is reflected in the annual statement. The annual financial statements of a political party comprise of: an Income statement; Structure of revenues by activity; Note on profit distribution; Specific data for the state records of non-profit organizations and a Balance sheet.
Institution: Political Parties Category: Management - Integrity Mechanisms
Indicator Question: Do you think that the Law on Financing of Political Parties contains provi- sions that provide for transparency and supervision of the regular material and financial opera- tion of the political parties?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The Law on Financing of Political Parties contains solid provisions that provide for transparency and supervision of the regular material and financial operation of the political parties, especially after the last amendments from 2013.
The positive assessment in the OSCE and ODIHR reports are yet another confirmation of this viewpoint.
Institution: Political Parties Category: Capacity - Resources
Indicator Question: Do you think that the criticism regarding the lack of transparency and super- vision could be avoided and the assessment of the financial operation could be improved if, in addition to the supervision of the material and financial operation of the political parties by the SAO, the SCPC were granted insight in the political parties’ financial reports?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The State Audit Office as a state authority has the necessary independence in the supervision of the regular material and financial operation of the political parties, and as a result, this institu- tion has a high reputation.
At the same time, because of the Institutional layout and capacity, the legal solution that super- vision is to be performed by a single centralized body is a good solution.
On the other hand, the main task of the State Commission for Prevention of Corruption should be to perform the competences stipulated in the Law on Prevention of Corruption. 143 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the politics
Institution: Political Parties Category: Management - Integrity Mechanisms
Indicator Question: Is there regular supervision of the material and financial operation of polit- ical parties in practice?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
There is regular supervision of the material and financial operation of political parties in practice.
Institution: Political Parties Category: Management - Transparency
Indicator Question: Do political parties keep a register of donations?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
Political parties have a legal obligation to keep a register of donations and this obligation is re- spected.
Institution: Political Parties Category: Capacity - Independence
Indicator Question: Should the State Commission for Prevention of Corruption have access to bank statements from the bank accounts of political parties, which has been foreseen in the State Programme for Prevention of Corruption as an amendment to the Law on Banks?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
Even now there is no obstacle for the SCPC to ask for access to bank accounts of political parties and to be granted one.
144 If, on the contrary, the SCPC is prevented from fulfilling this right, it is entitled to address the Assembly, where the issue would be discussed so as to overcome the problem.
Institution: Political Parties Category: Management - Transparency
Indicator Question: Do you think that the current legislative mechanism for submitting reports on received donations and annual accounts for the financial operations to the Public Revenue Office and the responsibility for its publishing, prevents the securing of financial means from suspicious deals/sources or from so-called “particized” companies?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The Law on the Public Revenue Office and the Law on the Real Estate Cadastre limit or hinder the possibility for political parties to be funded by suspicious deals or the so-called “particized” companies to a great extent.
Institution: Political Parties Category: Management - Integrity Mechanisms
Indicator Question: Do you think that the Law on Financing of Political Parties contains provi- sions that provide for transparency and supervision of the regular material and financial opera- tion of the political parties?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
From the normative point of view, the Law on Financing of Political Parties contains provisions that provide for transparency and supervision of the regular material and financial operation of the political parties. Another equally important issue is the implementation of the Law.
Generally speaking, the non-transparency of the political parties is a social phenomenon that results from the concentration of power inside the very parties concerning the sources of financ- ing, as well as the allocation and use of funds.
145 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the politics
Institution: Political Parties Category: Capacity - Resources
Indicator Question: Do you think that the criticism regarding the lack of transparency and super- vision could be avoided and the assessment of the financial operation could be improved if, in addition to the supervision of the material and financial operation of the political parties by the SAO, the SCPC were granted insight in the political parties’ financial reports?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The State Audit Office should be the main institution performing the supervision of the material and financial operation of the political parties and therefore its position and its capacities require further strengthening.
Institution: Political Parties Category: Management - Integrity Mechanisms
Indicator Question: Is there regular supervision of the material and financial operation of polit- ical parties in practice?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
In practice, there is permanent supervision of the regular material and financial operation of the four leading political parties.
Institution: Political Parties Category: Management - Transparency
Indicator Question: Do political parties keep a register of donations?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5
146 Explanation:
The political parties respect their legal obligation to keep a register of donations.
Institution: Political Parties Category: Capacity - Independence
Indicator Question: Should the State Commission for Prevention of Corruption have access to bank statements from the bank accounts of political parties, which has been foreseen in the State Programme for Prevention of Corruption as an amendment to the Law on Banks?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
Having in mind that the State Commission for Prevention of Corruption has a leading role in the fight for prevention and repression of corruption as a negative social phenomenon, it should be provided with access to bank statements from the bank accounts of political parties.
Institution: Political Parties Category: Management - Transparency
Indicator Question: Do you think that the current legislative mechanism for submitting reports on received donations and annual accounts for the financial operations to the Public Revenue Office and the responsibility for its publishing prevents the securing of financial means from suspicious deals/sources or from so-called “particized” companies?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The obligation for publication of the annual financial report does not fully prevent the securing of finances from suspicious deals/sources or from the so-called “particized” companies.
There is another prevalent phenomenon of financing political parties by the very politicians and public officials.
147 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the politics
Institution: Political Parties Category: Management - Integrity Mechanisms
Indicator Question: Do you think that the Law on Financing of Political Parties contains provi- sions that provide for transparency and supervision of the regular material and financial opera- tion of the political parties?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The amendments to the Law on Financing of Political Parties but also the amendments to the banking laws have significantly raised the level of transparency of political parties’ sources of financing and there is less room for “black money”.
The first factor that influences the transparency or non-transparency in the operation of a polit- ical party is whether the political party possesses any property.
Political parties are mainly financed by membership fees or donations during election campaigns, which are registered in the political parties’ financial reports that are available to the public.
Institution: Political Parties Category: Capacity - Resources
Indicator Question: Do you think that the criticism regarding the lack of transparency and super- vision could be avoided and the assessment of the financial operation could be improved if, in addition to the supervision of the material and financial operation of the political parties by the SAO, the SCPC were granted insight in the political parties’ financial reports?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The State Commission for Prevention of Corruption does not have the required administrative capacity in order to extend its competences to this sphere.
On the other hand, having in mind that the financial operation reports are public documents which are available on the websites of the political parties and the SAO, even now there is noth- ing to prevent the SCPC from having insight in the political parties’ financial operation reports.
148 Institution: Political Parties Category: Management - Integrity Mechanisms
Indicator Question: Is there regular supervision of the material and financial operation of polit- ical parties in practice?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The State Audit Office performs regular supervision of the material and financial operation of political parties.
Institution: Political Parties Category: Management - Transparency
Indicator Question: Do political parties keep a register of donations?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
Political parties keep a register of donations and within the party bodies (e.g. the Supervisory Board) there are people specialized in the financial operation of the political party.
Institution: Political Parties Category: Capacity - Independence
Indicator Question: Should the State Commission for Prevention of Corruption have access to bank statements from the bank accounts of political parties, which has been foreseen in the State Programme for Prevention of Corruption as an amendment to the Law on Banks?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5
149 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the politics
Explanation:
The State Commission for Prevention of Corruption should have access to bank statements from the bank accounts of political parties, but only over a very restricted regime. This kind of access should be granted only in specific serious cases of corruption.
Institution: Political Parties Category: Management - Transparency
Indicator Question: Do you think that the current legislative mechanism for submitting reports on received donations and annual accounts for the financial operations to the Public Revenue Office and the responsibility for its publishing, prevents the securing of financial means from suspicious deals/sources or from so-called “particized” companies?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The legal mechanism of publishing financial reports and the access provided to the general pub- lic represents a positive step forward.
The securing of financial means from suspicious deals/sources or from the so-called “particized” companies depends on the approach of or the ethical conduct within the political party.
Institution: Political Parties Category: Management - Integrity Mechanisms
Indicator Question: Do you think that the Law on Financing of Political Parties contains provi- sions that provide for transparency and supervision of the regular material and financial opera- tion of the political parties?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
In our country, the key question is not related to the existence of laws but to their implementa- tion. The reform of the electoral legislation which started in 2005/2006 has led to some progress and legal regulation of certain deficiencies in this sphere. There is still room to improve the political culture, reduce the concentration of power and promote the control function of the Assembly over the work of the Government.
In conclusion, some progress has been made but it is of formal character. 150 Institution: Political Parties Category: Capacity - Resources
Indicator Question: Do you think that the criticism regarding the lack of transparency and super- vision could be avoided and the assessment of the financial operation could be improved if, in addition to the supervision of the material and financial operation of the political parties by the SAO, the SCPC were granted insight in the political parties’ financial reports?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
Any additional control and supervision is welcome, thus also the insight in the political parties’ financial operation reports, if done objectively, professionally and transparently.
Institution: Political Parties Category: Management - Integrity Mechanisms
Indicator Question: Is there regular supervision of the material and financial operation of polit- ical parties in practice?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The Public Revenue Office and the State Audit Office perform supervision of the material and financial operation of the political parties immediately upon completion of the elections.
Institution: Political Parties Category: Management - Transparency
Indicator Question: Do political parties keep a register of donations?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5
151 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the politics
Explanation:
Political parties have a legal obligation to keep a register of donations. However, due to the high extent of formalism, these registers do not reflect the real situation regarding the type, manner of awarding and real amount of the donations.
The funds collected from membership fees are the main source of donations.
There is room for improvement of the model of financing of political parties, especially with re- spect to the transparent use of funds provided from the state budget.
Institution: Political Parties Category: Capacity - Independence
Indicator Question: Should the State Commission for Prevention of Corruption have access to bank statements from the bank accounts of political parties, which has been foreseen in the State Programme for Prevention of Corruption as an amendment to the Law on Banks?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The State Commission for Prevention of Corruption should be concerned with the impartial and efficient implementation of its present competences.
Institution: Political Parties Category: Management - Transparency
Indicator Question: Do you think that the current legislative mechanism for submitting the an- nual financial report to the SAO and the responsibility for its publishing prevents the securing of financial means from suspicious deals/sources or from so-called “particized” companies?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
One of the more efficient ways to prevent the provision of financial means from suspicious deals/ sources or from so-called “particized” companies is to improve or change the model of financing of political parties, especially in terms of the use of funds provided from the state budget for election purposes.
152 Institution: Non-Governmental Sector Category: Management - Integrity Mechanisms
Indicator Question: Do you think that the Electoral Code and the Law on Financing of Political Parties contain provisions that provide for transparency and supervision of the regular material and financial operation of political parties, trade unions and civil society organizations?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
There has been certain improvement with the amendments from 2012, but still, further im- provement of the legislation is required, for example, in terms of specifying the day of closing the election campaign bank account or the difference in the threshold of donations allowed from natural persons and legal entities.
Institution: Non-Governmental Sector Category: Capacity - Resources
Indicator Question: Do you think that the SCPC should be authorised to perform supervision of the regular material and financial operation of political parties and have an insight in the political parties’ financial reports?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The State Commission for Prevention of Corruption should perform this competence in relation to the political parties, trade unions and civil society organizations classified as organizations of public interest, but its capacities need to be further strengthened.
Institution: Non-Governmental Sector Category: Management - Integrity Mechanisms
Indicator Question: Do you think that the regular material and financial operation of the political parties is audited during all stages of the electoral process?
153 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the politics
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The regular material and financial operation of the political parties is not audited during all stag- es of the electoral process, because the different stages need to be more specifically defined too. For example, it is not known how political parties provide funds for the advertising activities that they engage in from the calling of the elections until the confirmation of the candidates’ lists.
Another issue that has not been addressed is related to the closing of the election campaign bank accounts.
Institution: Non-Governmental Sector Category: Management - Transparency
Indicator Question: Do you think that the register of donations contains data that are detailed enough to reveal the relations of the campaign organizers with the donors?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
Some of the donors and donations can be seen in the register of donations. However, political parties often end up the elections with a negative balance on their election campaign bank ac- count and the public has no information regarding the funds used to cover such deficits.
Institution: Non-Governmental Sector Category: Capacity - Independence
Indicator Question: Should the State Commission for Prevention of Corruption have access to bank statements from the bank accounts of political parties, which has been foreseen in the State Programme for Prevention of Corruption as an amendment to the Law on Banks?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5
154 Explanation:
The State Commission for Prevention of Corruption should have access to bank statements from the bank accounts of political parties.
Institution: Non-Governmental Sector Category: Management - Transparency
Indicator Question: Do you think that the introduction of the obligation for political parties to submit their annual financial reports to the SAO and the responsibility for their publishing pre- vents the securing of financial means from suspicious deals/sources or from so-called “parti- cized” companies?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The submission of the annual financial reports to the SAO and the responsibility for their pub- lishing does not prevent the securing of financial means from suspicious deals/sources or from so-called “particized” companies.
Explanation - de jure:
The Law on Financing of Political Parties (Official Gazette No.76/04, 86/08, 161/08, 96/09, 148/11, 142/12 and 23/13) contains provisions that ensure transparency and supervision of the material and financial operation of the political parties.
Pursuant to Article 17 of the Law, a political party is obliged to keep a register of donations which contains data on the name, i.e. appellation of each donor individually, the type and value of the donation and the date of receiving the donation. Every political party is obliged to publish the register of donations publicly on its web site every six months for the last six-month period, within 15 days from the expiration of the six-month period, or to make it available to the public in another appropriate manner.
Article 25 stipulates that political parties are required to prepare a report on the received do- nations containing the data from the register of donations. Political parties have to submit the report for the previous year to the State Audit Office, not later than 31 March, altogether with the annual financial statements. Political parties have to submit the report for the previous year to the Public Revenue Office, not later than 31 March. The State Audit Office and the Public Rev- enue Office are obliged to publish the obtained reports on their websites.
Furthermore, Article 27 prescribes that political parties have to prepare their annual financial statements for the previous year in accordance with the law, not later than 31 March. The state- ments should contain the financial operation of the bank account of the political party, as well as the sub-accounts of the local branches and the sub-account for the party analytical and research centre, as well as data on the total income, including data on the total amount of donations, gifts, contributions, donations, money, material assets, equipment, services, personal incomes,
155 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the politics
membership fee, legates and other and the total expenditures. The annual financial statement has to be submitted to the State Audit Office for the purpose of auditing. If the State Audit Of- fice establishes irregularities in the annual financial statements of the political party, which are contrary to the provisions of the law, it shall file a motion for initiation of a misdemeanour pro- cedure or shall file a report to the competent public prosecutor within 30 days from the day of the establishment of the irregularities.
Pursuant to Article 27-a, the political party is obliged to publish on its website the annual finan- cial statements for the previous year, not later than 30 April of the current year.
The law also contains misdemeanour provisions pursuant to which failure to publish the register of donations publicly on the political parties’ website every six months for the last six-month period, within 15 days from the expiration of the six-month period, or to make it available to the public in another appropriate manner shall result in a fine in the amount of EUR 1,000 to 2,000 in MKD equivalent. A fine in the amount of EUR 5,000 to 10,000 in MKD equivalent shall be imposed for acting contrary to the obligation to prepare, submit and publish the report on the received donations; submit and publish the annual financial statement of financial operations; and prepare, submit and publish the annual financial report.
Pursuant to Article 26 of the Law, the supervision of the material and financial operation of the political parties is to be performed by the State Audit Office every calendar year, for the previous year, and in compliance with the law. With the amendments to the Law from October 2011, the leading role in the control of the political parties’ financial operation has been given to the State Audit Office, as the sole independent institution, which is also in line with Recommendation V from the Third Round Evaluation Report on “the Former Yugoslav Republic of Macedonia” adopt- ed by GRECO at its 46th plenary meeting (22-26 March 2012) and published on 30 August 2010, which refers to “providing a leading independent body, assisted, if appropriate, by other author- ities, with a mandate and adequate powers and resources to carry out a proactive and effective supervision, investigation and enforcement of political financing regulations”.
Political parties can have only one bank account, and their local branches and the party’s ana- lytical and research centre can have sub-accounts, but in such cases they are required to submit consolidated financial statements. In accordance with the legal provisions, the political parties have to submit their annual financial report to the Public Revenue Office, the Central Registry and the State Audit Office, and they are also obliged to publish them on their websites.
Pursuant to Article 85 of the Electoral Code, the State Audit Office has to perform the audit with- in 60 days of the submission of the report. The audit has to include all transactions conducted as of the day of the opening of the election account until its closure.
The submission of the annual financial reports to the SAO, their publication and availability for public insight, the prescribing of appropriate templates for the reports and the defining of the competences of the institutions regarding the supervision, i.e. filing motions to the control au- thorities and initiating misdemeanour proceedings for noncompliance with the obligation to publish the reports, are all mechanisms for transparency and supervision of the regular material and financial operation of the political parties.
Pursuant to Article 13 paragraphs (2) and (3) of the Law on Prevention of Corruption, if there is a suspicion that a political party or a candidate has used means from illegal sources during elec- tions, the State Commission shall request the competent bodies to check the inflows and use of funds. Any checks of inflows of funds from abroad or other payments through banks, upon request of the State Commission shall not be considered as violation of bank secrecy.
156 Pursuant to Article 49 of the Law on Prevention of Corruption, the State Commission is also com- petent, among else, to raise initiatives before competent bodies for conducting control over the material and financial operations of political parties.
Pursuant to Article 112 paragraph (2) of the Law on Banks, banking secrets (i.e. the obligation for keeping and not disclosing data and information acquired through banking and other financial activities for individual persons and transactions with individual persons and on deposits of indi- vidual persons) shall not apply and be considered as such if:
•• if the data and information disclosure is prescribed by the law, and •• if the person has given a written consent to data disclosure. As stipulated in paragraph (3) of the same article, for the persons with special rights and re- sponsibilities, shareholders and bank employees, the requirement to keep and protect banking secrets shall not apply also in the following instances:
•• upon written request of a competent court for conducting procedures within its compe- tencies, •• for the needs of the National Bank or another supervisory body authorized by law, •• upon written request of the Public Revenue Office for conducting procedures within its •• competencies, •• if the data are disclosed to the Financial Police Office, in accordance with the law, •• upon written request of the State Foreign Exchange Inspectorate for foreign exchange operations control, •• upon written request of the Deposits Insurance Fund, in accordance with the law, •• if the data are disclosed for the needs of operating the National Bank Credit Registry •• upon written requests by enforcement agents in accordance with the law. Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation de facto:
The amendments to the Electoral Code and the Law on Financing of Political Parties from 2012 and 2013 have led to some progress in terms of the transparency and supervision of the financial operation of political parties in the electoral process, especially during the election campaign.
Thus, additional obligations have been prescribed for the participants in the electoral process (political parties, coalitions and independent candidates) during the election campaign, such as the opening of an election campaign bank account.
Furthermore, precise deadlines have also been prescribed for the supervision performed by the SAO, which has been recognized both by the state authorities and by the relevant international community as the only central body, competent to supervise financial operations in general, but also the financial operation of political parties, during and after the electoral processes.
157 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the politics
The basis for cooperation between the State Election commission, the State Audit Office and the State Commission for Prevention of Corruption has also been established through the legal obli- gation to sign a Memorandum of Understanding, regarding the implementation of the provisions on election campaign funding and the exchange of information on the irregularities established in the submitted financial reports and the measures taken against the entity undergoing super- vision.
Political parties mainly observe their obligation for transparent keeping of registers of donations and their publication on their websites. However, it seems that the template of the Register does not contain sufficiently detailed data on the expenditures during the election campaign, but also during the period prior to and following the election process.
The provisions of the Protocol for cooperation in the prevention and repression of corruption and conflict of interests dated 25.12.2007 prescribe the manner of cooperation, coordination and implementation of joint activities for increased efficiency in the prevention and repression of corruption and prevention of conflicts of interests in the country, signed by the SCPC, the Pub- lic Revenue Office, the Public Prosecution Office, the State Attorneys Office, the Judicial Council, the Ministry of Interior, the State Audit Office, the Customs Administration, the Financial Police Office, Financial Intelligence Administration and the State Authority for Geodetic Works. By sign- ing the protocol, in addition to fulfilling their competences prescribed by the legislation, the sig- natories agreed to cooperate by exchanging data and information, offering mutual assistance in detecting cases and taking the necessary measures and activities and coordinating the activities both at the national and international level, for the purpose of more effective prevention and repression of corruption and conflicts of interest.
This means that even now, based on the Law on Prevention of Corruption and the aforemen- tioned Protocol, there is no obstacle for the SCPC to obtain access to bank account statements of the political parties, trade unions and civil society organizations, founded for the purpose of fulfilling public interests.
Despite the fact that the SCPC is an administrative, and not an operative body, having in mind its leading role in the prevention of corruption, including corruption in politics and performing activities in the public interest and other activities performed by the legal entities (Chapter II and Chapter VI from the Law on Prevention of Corruption), there is an impression that its capacities need to be strengthened by increasing the human capacities of the SCPC Professional Service with specialized professionals in the financial operations field.
Score: To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5
Recommendations: •• Creating the required legal and institutional conditions to enable the SAO to perform an effective, efficient and timely supervision of the political parties’ financial operation;
158 •• In addition to the SAO, which performs the competences related to the annual supervision of political parties’ financial operation, another institution should be charged with per- forming the regular supervision, and •• Further development of the capacities of the SCPC to be able to perform its competences concerning the initiating of supervision and control of the financial operation of the po- litical parties, trade unions and civic organizations, and improved legal solutions in other relevant laws to provide the necessary tools for the SCPC to act in practice.
Problem / Risk factor 2: The election legislation and the remaining legislation contain weaknesses that create the risk of direct violation. Explanation: The reporting involved in the electoral process entails a high level of formalism without providing the necessary insight in the real financial means, their sources and purpose, which has an impact on the efficient and competent sanctioning of violations.
Institution: State Commission for Prevention of Corruption Category: Management - Transparency
Indicator Question: Do the Electoral Code and the Law on Financing of Political Parties contain effective mechanisms for transparent monitoring of elections funding?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The laws contain transparency mechanisms.
However, the SCPC believes that the final financial report should fully and realistically reflect the financing of the elections and therefore the election campaign bank account opened solely for the purpose of financing of the election campaign should be closed on the day of submission of the final financial report by the election campaign organizer.
Institution: State Commission for Prevention of Corruption Category: Management - Transparency
Indicator Question: Do the reports submitted by the political parties reflect the situation with the finances, sources of financing and their use throughout the election process?
159 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the politics
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The reports are submitted on a template in which the items on the revenues and the expendi- tures do not correspond to the financial regime that results from the Electoral Code, which is much more precise in terms of the funds that can or cannot be used for financing of the elec- tions.
Since the current template reflects the overall financing of the political parties, both in terms of the revenues and the expenditures as stipulated in the Law on Financing of the Political Parties and the scope of possible revenues and expenditures is much wider than the one prescribed in the Electoral Code, the SCPC requests that the financial reports template be strictly harmonized with the Electoral Code.
Institution: State Commission for Prevention of Corruption Category: Capacity - Resources
Indicator Question: Is training by the MoF needed for the political parties regarding the consist- ent application of the Guidelines for Completing the Template that are an integral part of the Rulebook on the Changes of the Template of the Financial Reports on the Election Campaign Revenues and Expenditures?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The answer is a result of the differences in the professional capacity of the political parties in this field and therefore this type of training, like any other training, can be useful.
Institution: State Commission for Prevention of Corruption Category: Management - Integrity Mechanisms
Indicator Question: Does the current legislation contain any provisions that ensure efficient sanctioning of violations committed by the political parties with regard to the financing of the elections?
160 Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The provisions on the overall sanctioning are appropriate, but the same amount of prospective penalties are of different intensity and consequences for different political entities and election campaign organizers, depending on their financial standing.
Institution: Ministry of Justice Category: Management - Transparency
Indicator Question: Do the Electoral Code and the Law on Financing of Political Parties contain effective mechanisms for transparent monitoring of elections funding?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
Pursuant to the Electoral Code, election campaign organizers are required to submit financial reports on the revenues and expenditures on the election campaign bank accounts in the legally prescribed deadlines (a report for the first ten days of the election campaign, report on the sec- ond half of the election campaign and a final report, when the election campaign has ended). Broadcasters and printed media are also required to submit to the SEC, the SAO and the SCPC, in a legally prescribed deadline and using the prescribed template, a report on the advertising space used by each of the election campaign organizers and the accounts payable and accounts receivable on that basis.
The reports are to be submitted to the SEC, the SAO and the SCPC, who are then required to publish them on their websites.
The audit reports on the review of the financial reports submitted by the election campaign organizers have to be published by the SAO on its website and within the legally stipulated dead- line.
Institution: Ministry of Justice Category: Management - Transparency
Indicator Question: Do the reports submitted by the political parties reflect the situation with the finances, sources of financing and their use throughout the election process?
161 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the politics
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The Electoral Code contains a provision on mandatory opening of a bank account labelled “for the election campaign”.
The financial reports on the income and expenditure transactions using the election campaign bank account have to be made public.
The template on the form and content of the financial statements and the advertising space has already been determined.
Hence, the reports submitted by the political parties reflect the situation with the finances, sources of financing and their use throughout the election process Institution: Ministry of Justice Category: Management - Integrity Mechanisms
Indicator Question: Does the current legislation contain any provisions that ensure efficient sanctioning of violations committed by the political parties with regard to the financing of the elections and, if not, what is lacking, in your opinion?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
Chapter XIV of the Electoral Code contains penal and misdemeanour provisions and regardless of the misdemeanour liability, it prescribes partial loss of compensation of expenses for the election campaign, complete loss of compensation of expenses for the election campaign or suspension of compensation payment of expenses for the election campaign.
The Criminal Code contains provisions on imposing a prohibition to use funds for financing polit- ical parties, as well as an additional, secondary sanction on obligatory execution of the prohibi- tion to use budget funds for financing political parties.
If the State Audit Office establishes irregularities in the annual financial statements of the elec- tion campaign organizer, which are contrary to the provisions of the Electoral Code, it has the legal authority to file a motion for initiation of a misdemeanour procedure or to file a report to the competent public prosecutor.
162 Institution: State Audit Office Category: Capacity - Independence
Indicator Question: With regard to the competences of the SAO, do the Electoral Code and the Law on Financing of Political Parties contain effective mechanisms for transparent monitoring of elections funding?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
With regard to the Electoral Code, the audits have revealed a great number of systemic weak- nesses that the authorities need to address by taking appropriate measures.
The systemic weaknesses make it difficult to establish the real situation in the political parties’ financial reports, which affects the audit reports, too.
Institution: State Audit Office Category: Management - Transparency
Indicator Question: Do the reports submitted by the political parties reflect the situation with the finances, sources of financing and their use throughout the election process?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
It is necessary to take measures to harmonize the aforementioned template, which will offer a clear distinction and layout of the necessary data and information in terms of the modified ac- counting principles and the accruals principle.
Institution: State Audit Office Category: Capacity - Resources
Indicator Question: Since you as an organization have insight in the quality of the reports on the political parties’ financial operation, do you think that political parties need training by the MoF regarding the consistent application of the Guidelines for Completing the Template from the Rulebook on the Changes of the Template of the Financial Reports on the Election Campaign Revenues and Expenditures?
163 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the politics
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
Training is needed with regard to the appropriate and harmonized application of the legislation.
Institution: State Audit Office Category: Management - Integrity Mechanisms
Indicator Question: Does the current legislation contain any provisions that ensure efficient sanctioning of violations committed by the political parties with regard to the financing of the elections and, if not, what is lacking, in your opinion?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
Partly it does, but i
t also has to be applied by the competent authorities.
Institution: Political Parties Category: Management - Transparency
Indicator Question: Do the Electoral Code and the Law on Financing of Political Parties contain effective mechanisms for transparent monitoring of elections funding?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
Both the Electoral Code and the Law on Financing of Political Parties contain effective mecha- nisms for transparent monitoring of elections funding, especially with the amendments made in 2012 and 2013.
164 Institution: Political Parties Category: Management - Transparency
Indicator Question: Does the report i.e. the template of the report submitted by the political parties reflect the situation with the finances, sources of financing and their use throughout the election process?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The reports are publicly available on the political parties’ websites and any citizen and anyone in general can have an insight in the financial means obtained and used by political parties during the election campaign.
Institution: Political Parties Category: Capacity - Resources
Indicator Question: Is training by the MoF needed for the political parties regarding the consist- ent application of the Guidelines for Completing the Template that are an integral part of the Rulebook on the Changes of the Template of the Financial Reports on the Election Campaign Revenues and Expenditures?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
Larger political parties might not need any training, but due to the novelties introduced to the Guidelines and the template, the training provided by the MoF would surely be of use.
Institution: Political Parties Category: Management - Integrity Mechanisms
Indicator Question: Does the current legislation contain any provisions that ensure efficient sanctioning of violations committed by the political parties with regard to the financing of the elections?
165 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the politics
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The legislation is continuously amended and improved in order to provide as many sanctions as possible for the political parties that breach the rules of transparent financial operation.
Institution: Political Parties Category: Management - Transparency
Indicator Question: Do you think that the discounts offered by media during the election cam- paign should be forbidden or at least equal for all election campaign organizers?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
Being profit making organizations, media, especially privately owned ones, have the right to de- cide on the discount that they will offer to political parties in compliance with their own convic- tions and editorial policies.
This is not the case only in our country but also in other developed democracies where it is very obvious to spot when media have connections with or favour certain right-wing or left-wing party.
Institution: Political Parties Category: Management - Transparency
Indicator Question: Do the Electoral Code and the Law on Financing of Political Parties contain effective mechanisms for transparent monitoring of elections funding?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The quality of the Electoral Code and the Law on Financing of Political Parties has been improved with the latest amendments. However, there is still the impression that the solutions proposed are rather bureaucratic, instead of ethical solutions that would increase the transparency of the political parties’ operation. 166 Institution: Political Parties Category: Management - Transparency
Indicator Question: Does the report i.e. the template of the report submitted by the political parties reflect the situation with the finances, sources of financing and their use throughout the election campaign?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The report is a public document, published on the political parties’ websites and it contains data on the finances and the sources of financing.
Institution: Political Parties Category: Capacity - Resources
Indicator Question: Is training by the MoF needed for the political parties regarding the consist- ent application of the Guidelines for Completing the Template that are an integral part of the Rulebook on the Changes of the Template of the Financial Reports on the Election Campaign Revenues and Expenditures?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
Even though there are guidelines for completing the template of the financial reports on the election campaign revenues and expenditures, it would be useful if the MoF conducted training for representatives of all political parties, in order to achieve appropriate completion of the tem- plate and presentation of the true situation in the reports.
Institution: Political Parties
Category: Management - Integrity Mechanisms
Indicator Question: Does the current legislation contain any provisions that ensure efficient sanctioning of violations committed by the political parties with regard to the financing of the elections?
167 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the politics
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The Electoral Code, the Law on Financing of Political Parties and the Criminal Code, all contain sufficient penalties for the violations related to the political parties’ financing of the elections. However, it is more important that these provisions have to be applied non-selectively and for any entity that might violate the rules for election financing.
Institution: Political Parties Category: Management - Transparency
Indicator Question: Do you think that the discounts offered by media during the election cam- paign should be forbidden or at least equal for all election campaign organizers?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
For the purpose of equal treatment and representation of political parties during the election campaign, it would be advisable to either equally distribute the discounts offered by media to the election campaign organizers, or to prohibit them entirely.
Institution: Political Parties Category: Management - Transparency
Indicator Question: Do the Electoral Code and the Law on Financing of Political Parties contain effective mechanisms for transparent monitoring of elections funding?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The election legislation is regularly amended for the purpose of harmonization with the recom- mendations provided by the international organizations that monitor the issue of elections and it does contain effective mechanisms for transparent monitoring of elections funding.
168 Institution: Political Parties Category: Management - Transparency
Indicator Question: Does the report i.e. the template of the report submitted by the political parties reflect the situation with the finances, sources of financing and their use throughout the election campaign?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The reports reflect the situation with the finances, but from the accounting point of view, there is a need for methodological uniformity in terms of the manner in which they are completed.
Institution: Political Parties Category: Capacity - Resources
Indicator Question: Is training by the MoF needed for the political parties regarding the consist- ent application of the Guidelines for Completing the Template that are an integral part of the Rulebook on the Changes of the Template of the Financial Reports on the Election Campaign Revenues and Expenditures?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
There is a need for training by the MoF regarding the completion of the financial reports, but only for those political parties that lack specialists in the financial operations field and account- ing in their party bodies.
Institution: Political Parties Category: Management - Integrity Mechanisms
Indicator Question: Does the current legislation contain any provisions that ensure efficient sanctioning of violations committed by the political parties with regard to the financing of the elections?
169 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the politics Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The existing legislation contains penal and misdemeanour provisions and fines for any violations of the election process.
Institution: Political Parties Category: Management - Transparency
Indicator Question: Do you think that the discounts offered by media during the election cam- paign should be forbidden or at least equal for all election campaign organizers?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
Legal entities have the right and freedom to decide how they will use their own finances to gain the expected profit. Hence, printed and electronic media should be able to decide on the dis- count that they might want to offer for the presentation of a certain political party, in compliance with their editorial policy of the media outlet. Similarly, all natural persons and legal entities have the right to decide whether they will give money to charity and who they will give it to.
Institution: Political Parties Category: Management - Transparency
Indicator Question: Do the Electoral Code and the Law on Financing of Political Parties contain effective mechanisms for transparent monitoring of elections funding?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5
170 Explanation:
The Electoral Code and the Law on Financing of Political Parties contain effective mechanisms for transparent monitoring of elections funding.
There is room for improvement of the legislation pertaining to the financing and transparent monitoring of financing, especially in local elections, because of the possibility to have several rounds of voting for electing a mayor.
Another thing that could be considered is the possible change of the model for financing political parties regarding the allocation and use of budget funds.
Institution: Political Parties Category: Management - Transparency
Indicator Question: Does the report i.e. the template of the report submitted by the political parties reflect the situation with the finances, sources of financing and their use throughout the election campaign?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
From the formal point of view, the reports show the sources of financing and the expenditures during the election campaign, but it is not a true reflection of the type, manner and real amount of finances that have been used in the election campaign.
With regard to the accounting standards, there is still room for improvement of the template.
Institution: Political Parties Category: Capacity - Resources
Indicator Question: Is training by the MoF needed for the political parties regarding the consist- ent application of the Guidelines for Completing the Template that are an integral part of the Rulebook on the Changes of the Template of the Financial Reports on the Election Campaign Revenues and Expenditures?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5
171 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the politics
Explanation:
In principle, any training is welcome and might contribute to improvement of the political parties’ capacities. In this case, it should be delivered in continuity but not by the MoF, but by the SAO as the central body competent to supervise the financial operation of the state authorities in our country.
Institution: Political Parties Category: Management - Integrity Mechanisms
Indicator Question: Does the current legislation contain any provisions that ensure efficient sanc- tioning of violations committed by the political parties with regard to the financing of the elections?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
This is not a matter of the current legislation and the effective mechanisms to penalize violations committed by political parties, but rather a matter of the weak capacity of the institutions (the public prosecution office and the courts) and their position in the system.
Furthermore, there is also another issue that affects this situation - the issue of the selective appli- cation of penal policies.
Institution: Political Parties Category: Management - Transparency
Indicator Question: Do you think that the discounts offered by media during the election campaign should be forbidden or at least equal for all election campaign organizers?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
Media are considered to be a public activity, or a public interest activity, which means that re- gardless of whether they are in state or in private ownership, they all have certain responsibility towards the public.
Therefore, in order to avoid favouring and unequal representation of election campaign organizers, the best solution would be to have all media discounts forbidden during the election campaigns, but also the decision for equal and fair representation of all political parties has to be respected by everyone, with no exception. 172 Institution: Non-Governmental Sector Category: Management - Transparency
Indicator Question: Do the Electoral Code and the Law on Financing of Political Parties contain effective mechanisms for transparent monitoring of elections funding?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The Electoral Code and the Law on Financing of Political Parties contain effective mechanisms for monitoring of elections funding, but there is still room for introducing new, improved provisions.
Institution: Non-Governmental Sector Category: Capacity - Resources
Indicator Question: Is training by the MoF needed for the political parties regarding the consist- ent application of the Guidelines for Completing the Template that are an integral part of the Rulebook on the Changes of the Template of the Financial Reports on the Election Campaign Revenues and Expenditures?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
We do not feel that there is need for training by the MoF.
Institution: Non-Governmental Sector Category: Management - Integrity Mechanisms
Indicator Question: Does the current legislation contain any provisions on the efficient sanction- ing of violations committed by the political parties?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5
173 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the politics
Explanation:
The current legislation does not contain appropriate provisions for efficient sanctioning of viola- tions committed by political parties.
Institution: Non-Governmental Sector Category: Management - Transparency
Indicator Question: Do you think that discounts given by media during the election campaigns should be forbidden or at least equal for all election campaign organizers?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The offering of discounts by media outlets in the paid political advertising leads to circumventing the right of the participants in the electoral process to equal representation in the paid political advertising.
Explanation de jure:
Pursuant to Article 84-b of the Electoral Code (Official Gazette No. 40/06, 136/08, 148/08,155/08,163/08, 44/11, 51/11, 142/12, 31/13 and 34/13), the organiser of an election campaign is required, on the eleventh day from the commencement of the election campaign to submit a financial report on the revenues and expenditures via the election campaign bank account from the day it was opened until the end of the tenth day of the election campaign. The organiser of the election campaign is required, one day after the end of the election campaign, to submit a financial report on all revenues and expenditures via the election campaign bank account for the second half of the election campaign. The reports are to be submitted on a tem- plate adopted by the Minister of Finance, which includes information on the name or designa- tion of the donor, the type and amount of donations, dates when donations were received and expenditures for each donation, as well as data on the revenues and expenditures throughout the election campaign. The reports are submitted to the State Election Commission, State Audit Office and the State Commission for Preventing Corruption, which are required to publish them on their web sites.
Article 85 prescribes that the organiser of the election campaign is required, immediately and no later than 30 days after the end of the election campaign, to submit a comprehensive financial report on the election campaign. The financial report on the election campaign is to be submit- ted on a template adopted by the Minister of Finance. The financial report is submitted to the State Election Commission, State Audit Office, State Commission for Preventing Corruption and the Assembly, and for the local elections also to the Municipal Council and the Council of the City of Skopje. The financial reports are to be published by the State Election Commission, State Audit Office and the State Commission for Preventing Corruption on their websites.
As for the broadcasters and printed media in the country, pursuant to Article 85-a, they are obliged to submit a report for the advertising space that has been used by each organiser of the
174 election campaign and the finances that have been paid or are invoiced to be paid. This report is to be submitted on a template adopted by the Minister of Finance no later than 15 days follow- ing the day of the completion of the election campaign and it has to be submitted to the State Election Commission, the State Audit Office and State Commission for the Prevention of Corrup- tion, which are consequently obliged to publish them on their web sites.
Article 85-b prescribes that the audit reports on the auditing of the reports of the campaign organisers shall be published by the State Audit Office on its website, within the deadline pre- scribed by law.
Pursuant to Article 144 of the Code, the organiser of the election campaign shall open a bank account designated “for election campaign”, on the basis of the issued confirmation from the State Election Commission for having submitted a candidate list for President of the Republic. The financial report on the revenues and expenditures via the election campaign bank account shall be made public and shall be submitted to institutions that are authorized, in cases of sus- pected use of illicit and anonymous finances, to request data and verify the correctness of the reports, and in cases when irregularities are established, they shall instigate a procedure or raise an initiative for sanctioning. The template of the form, the content of the financial reports on the revenues and expenditures of the election campaign and the template of the report on the advertising space used by each of the organizers of election campaigns and the finances that have been paid or are invoiced for payment on that basis have all been determined, and they contain the elements necessary to reflect the financial situation, their sources and their purpose during the election process.
As for the existence of provisions for efficient sanctioning of misdemeanours committed by polit- ical parties, Chapter XIV of the Electoral Code prescribes fines for misdemeanours committed by political parties, coalitions, or the head of an independent list of a group of voters and campaign organizers as follows:
A fine in the amount of EUR 4,000 to 5,000 (in MKD equivalent) shall be imposed to the politi- cal party, coalition, representative of an independent list of candidates or potential nominees, should they fail to return to the donors the full amount of funds that were not spent in the pre- scribed deadline, in case when the list of candidates has not been submitted or verified (Article 188).
A fine in the amount of EUR 4,000 up to 5,000 (in MKD equivalent) shall be imposed to an or- ganiser of a political campaign who fails to submit the financial report in the legally prescribed deadline (Article 188-a).
A fine for a misdemeanour in the amount of EUR 4,000 up to 5,000 (in MKD equivalent) shall be imposed to an organiser of a political campaign who fails to submit a report on the financing of the election campaign, i.e. when financial means have been used for financing of an election campaign, which are not in accordance with article 83 of the Electoral Code. A fine in the amount of EUR 4,000 up to 5,000 (in MKD equivalent) shall be imposed to a political party, coalition or a representative of an independent list of candidates, for spending more funds during an election campaign than the amount defined in the Electoral Code.
A fine in the amount of MKD 4,000 up to 5,000 EUR (in MKD equivalent) shall be imposed to the responsible person of a political party that fails to submit a report on the financing of the elec- tion campaign, i.e. when financial means have been used for financing of an election campaign which are not in accordance with article 83 of the Electoral Code, or when the amount of funds spent during the election campaign is higher than the amount defined in the Electoral Code (Article 189). 175 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the politics
Pursuant to Article 85 paragraph (7) of the Electoral Code, if the State Audit Office (SAO) detects any irregularities in the financial report of the election campaign organiser which are contrary to the provisions of the Code, it shall initiate a misdemeanour procedure or it shall report the ir- regularities to the respective public prosecutor within 30 days of the day when the irregularities were detected.
Sanctions related to the financing of political parties are to be found in the Criminal Code (Offi- cial Gazette No. 37/96, 80/99, 4/2002, 43/2003, 19/2004, 81/2005, 60/2006, 73/2006, 7/2008, 139/2008, 114/2009, 51/11, 135/11, 185/11, 142/12, 166/12, 55/13 and 82/13) and the Law on Financing of Political Parties.
Article 165-c from the Criminal Code prescribes that for the crimes referred to in Articles 158 through 165-a130 of this Code, the court shall prohibit the offender to use funds for financing political parties under the conditions referred to in Article 96-c paragraph (1) of this Code.131 Ar- ticle 96-b from the Criminal Code also contains an additional, secondary sanction on obligatory execution of the prohibition to use budget funds for financing political parties.
Article 27 of the Law on Financing of Political Parties stipulates the authority of the State Audit Office to submit a request for initiating a misdemeanour procedure or to report to the com- petent public prosecutor should they come across irregularities in the annual financial report submitted by some political party, within 30 days of the discovery.
A suspension of the payment of funds for regular annual financing from the Budget of the po- litical party which shall not submit an annual report to the State Audit Office in the prescribed timeframe and of the political party which shall not publish data about donations received dur- ing the year has been introduced in the Law on Financing of Political Parties.
Independently from the violation liability, the payment of funds for regular annual financing from the Budget of the political party which shall not submit an annual report to the State Audit Office in the prescribed timeframe shall be stopped (suspended). The payment of funds for regular annual financing from the Budget shall also be stopped (suspended) for the political party which shall not publish data about donations received during the year. The stopping (suspension) of the payment shall last until the responsibilities of the political parties, stipulated in the Law on Financing of Political Parties, are met in an orderly manner. The decision to stop (suspend) the payment of funds for regular annual financing from the Budget shall be reached by the Minister of Justice, at the proposal of the State Audit Office. The decision is final; it shall be published in the “Official Gazette” and it may be challenged via an administrative dispute.
Independently from the violation liability, the political party which shall not publish its annual re- port in the prescribed timeframe shall lose the right to regular annual financing from the Budget for the period of three months. The decision to lose the right to regular annual financing from the Budget shall be reached by the Minister of Justice, at the proposal of the State Audit Office. The decision is final; it shall be published in the “Official Gazette” and it may be challenged via an administrative dispute.
The suspension of the payment of funds for the organisers of an election campaign is also stipu- lated in the amendments to the Electoral Code, which state:
Independently from the violation liability for non-adherence to the provisions of this Code, which refer to the limitation of expenditures of the election campaign and the submission of financial reports for financing of an election campaign, the organiser of the election campaign 130 Criminal offences against elections and voting 131 Article 96-c –Conditions on pronouncing secondary sanctions 176 shall be subject to: partial loss of the compensation of the expenditures for the election cam- paign; complete loss of the compensation of the expenditures for the election campaign; or ban on payment of the compensation of the expenditures for the election campaign. The organisers of election campaigns shall be subject to partial loss of the compensation of the expenditures for the election campaign in case they exceed the allowed amount of expenditures for the election campaign. The partial loss of the compensation of the expenditures for the election campaign consists of decreasing the amount of compensation of the expenditures for the election cam- paign for as much as the allowed limit for spending in an election campaign has been exceeded. Should the amount of funds with which the allowed limit for spending in an election campaign has been exceeded be greater than the amount of the compensation of the expenditures for the election campaign, complete loss of the compensation of the expenditures for the election campaign shall be determined. The organisers of an election campaign shall be devoided of the payment of the compensation of the expenditures for the election campaign in case they fail to submit the financial reports in accordance with the Electoral Code in the prescribed time- frame and containing the stipulated content. The ban on the payment of the compensation of the expenditures for the election campaign shall last until the requirement is met in an orderly manner. The decision for partial or complete loss of the compensation of the expenditures for the election campaign, as well as the decision for stopping the payment shall be reached by the State Election Commission, at the proposal of the State Audit Office. The decision is final; it shall be published in the “Official Gazette” and it may be challenged via an administrative dispute.
The Law Amending the Law on Financing of Political Parties (Official Gazette of R.M. No. 142/2012), with the purpose of raising the awareness of the political parties regarding their responsibilities resulting from the applicable regulations for political financing, has determined that the manner of filling out of the content in the financial report sheet shall be regulated with Guidelines, which will be an integral part of the template, and the Ministry of Finance shall con- duct training of political parties on material and financial operation and financial report manage- ment at least once per year.
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation de facto:
The amendments to the Electoral Code and the Law on Financing of Political Parties represent a step forward in overcoming the existing weaknesses, particularly in terms of introducing effec- tive mechanisms for transparent monitoring of the financing of elections.
On 31.01.2013 the Minister of Finance adopted a Rulebook on the Template, Form, Content and Manner of Keeping the Annual Financial Report for Political Parties (Official Gazette No. 21/2013). This Rulebook also contains Guidelines for Completing the Template. Even though the template for the financial report on the revenues and expenditures via the election campaign bank account from the day of its opening to the end of the tenth day of the election campaign is standardized and prescribed by the Minister of Finance (by listing the elements that it contains), the insight in these reports suggests that the manner of their completion differs among the po- litical parties.
In practice, it is possible to verify the connection between the donations for election campaigns and the legal entities’ expenditures, but that is not the case with donations for election cam- paigns and natural persons’ expenditures. 177 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the politics
Article 83 of the Electoral Code prescribes the sources of and limitations on financing election campaigns, but provisions are lacking for proceeding upon other outstanding obligations upon the closing of the election campaign bank account.
Article 83, paragraph (2), line 3 of the Electoral Code stipulates that the election campaign can be financed by legal entities in the amount of up to 5% of their total income for the previous year. This provision does not make it clear whether this limit refers to the total amount of donations from legal entities for the election campaigns of political parties or whether it refers only to indi- vidual participants in the election campaign.
With the Law amending the Electoral Code, the maximum amount that the election campaign organiser may spend when financing the election campaign was increased from 60 to 180 denars per registered voter in the electoral district i.e. municipality for which they have submitted list of candidates. There is a difference between the amount of resources provided for the election campaign and the outstanding obligations during the election campaign, which leaves room for reviewing the maximum threshold of 180 denars per registered voter and lowering it. Article 84 of the Electoral Code leaves room for doubt, whether the maximum amount for financing of election campaigns also includes any discounts from legal entities.
The provisions referring to the duration of the election campaign (especially in cases when the voting is annulled and repeated in some polling stations) are difficult to apply in practice. There- fore a precise timeframe needs to be defined in terms of the exact beginning and end of the election campaign, depending on the duration of the election process.
In practice, the election campaign bank account is sometimes closed after the submission of the report and as a result, the annual financial report of the political party does not always include the transactions made in the period from the day of the drafting of the report to the day when the election campaign bank account was closed.
Score: To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5
Recommendations:
Further improvement of the electoral and other relevant legislation is required, in order to re- duce the possibility for its violation, by implementing the following measures and activities:
•• Reformulation of the definition and the duration of the election campaign; •• Avoiding ambiguities related to the entities that are (directly or indirectly) related to a political party or are under the control of a party; •• Designing a template for detailed specification of costs incurred during the election cam- paign; •• Specifying the day when the election campaign bank account shall be closed; •• Providing a possibility to verify data on donations;
178 •• Reviewing the limitation on donations, in order to prevent inequality among donors; •• Precise determination of the period for collecting donations; •• Further legal regulation to obtain precise rules on media coverage during the election campaign; •• Further clarification of the term “equitable access to media presentation” •• When financing media presentation, offering discounts that cannot be controlled and which surpass the legal limitations on donations should not be made possible.
Problem / Risk factor 3: High degree of discretionary rights with great differences in their intensity among sep- arate public offices. Explanation: There is a high degree of discretionary rights provided for certain positions and individu- als that are difficult to control in practice, which influences the efficient taking of action by the competent supervisory bodies
Institution: State Commission for Prevention of Corruption Category: Management - Integrity Mechanisms
Indicator Question: Has the State Commission for Prevention of Corruption established a con- cept for the Analysis of discretionary rights in all segments of government?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The State Commission for Prevention of Corruption has drafted elements of such analysis, which result from the current observations made when dealing with concrete cases and subjects. It should be emphasised that this activity from the State Programme should be realised in 2014.
Institution: State Commission for Prevention of Corruption Category: Capacity - Independence
Indicator Question: Do you consider discretionary rights to be most characteristic for public of- fice holders in the executive government?
179 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the politics
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
Equally important are the discretionary rights of government officials at the local level, which have become strongly emphasised with the process of decentralisation, and the discretionary rights in public enterprises and institutions, as well as in other types of government, are also important.
Institution: State Commission for Prevention of Corruption
Category: Capacity - Independence
Indicator Question:
Would the discretionary rights be reduced if the number of bylaws adopted by the public office holders decreases, despite the perception of too much regulation in the laws?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
From the aspect of corruption, the problem with the high degree of discretionary rights is ex- pressed through the by-laws and other mechanisms which are not synchronised or are even in conflict with the text and the spirit of the laws, with the by-laws being possible to be used as an excuse for the personal arbitrariness in the execution of public authorisations.
Explanation de jure:
Discretionary rights of public office holders trace their roots in the laws and by-laws. The decreas- ing of the scope of discretionary rights or the prevention of their overstepping depends above all on the objective and responsible approach in their execution. On the other hand, the achievement of the public interest solely, by public office holders, should result in a real and optimal implemen- tation of discretionary rights.
The role of a corrector of the high degree of discretionary rights is performed by the inspection bodies, and, of course, the Constitutional Court.
The implementation of discretionary rights, as a legal formulation, is solely specified in the Law on Prevention of Corruption (Official Gazette of R.M. No 28/2002, 46/2004, 126/2006, 10/2008, 161/2008 and 145/2010).
Namely, Article 43 of this Law stipulates that each and every elected or appointed functionary and official has an obligation to render decisions with due diligence, taking into account all facts and circumstances in a given case, and has to observe the principles of legality and equity. The pro- tection of citizens or legal entities in the case of overstepped discretionary rights by public office 180 holders is also regulated in this provision, so that each citizen or legal entity dissatisfied with the decision rendered based on discretionary right and who considers that it has been made due to corruptive behaviour may complain to the State Commission. On the other hand, the State Com- mission has an obligation to take into consideration any complaint and to inform the natural or legal person about the actions undertaken thereupon within a period of 30 days from its receipt.
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation de facto:
There have been past attempts in the country to restrict discretionary rights of ministers and other public office holders.
In that respect, on December 26th, 2004, the Government established a working body consisting of experts, ministers and representatives of the Office of the President of the Government, with the task to prepare a government project about the discretionary rights of ministers. At the ses- sion held on April 11th, 2005, the Government reviewed and adopted the Information prepared by the expert group, which contains: a Glossary that explains and defines general management acts, concrete management acts and discretionary rights; Guidelines for Overstepping the Dis- cretionary Rights and Dynamics of Activities. The activities were supposed to take place in three phases, which included:
1. Providing general comments about discretionary rights, as well as guidelines for their re- duction; 2. Reviewing of possible solutions for overcoming of identified discretionary rights, and 3. Concrete amendments to the laws and by-laws, which shall provide for reduction of dis- cretionary rights and their transparency. According to the guidelines for overcoming of discretionary rights contained in the material and the identified areas where urgent action is necessary, the following activities have been under- taken, among others:
•• A Proposal to pass a Law on Foreign Affairs has been prepared in order to regulate this sphere with a piece of legislation. •• The amendments to the Law on General Administrative Procedure proposed by the expert team have been fully accepted. •• The proposals of the expert group for the amendments to the Law on Civil Construction have been accepted. •• Proposals for amendments to the Law on Wine, which is in preparation, have been given. •• The Regulation on the manner and procedure of disposal, leasing, and the amount of the specific costs of the procedures for disposal and leasing of construction land has been amended.132 •• It is a fact that, until now, in the country, a complete and all-encompassing Analysis of discretionary rights in all segments of government has not been produced. 132 http://www.pressonline.com.mk/?ItemID=9A687CD5CCEE7642A915A68C1BBC6637 181 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the politics
Score: To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Recommendations:
•• Taking into consideration the existence of a “sea” of regulations which may produce dis- cretionary rights, it is especially important to initiate the preparation of, above all, a list of the legal regulations which provide grounds for reaching of decisions on the basis of discretionary rights, as well as of the chances for possible corruption, and then an analysis of discretionary rights; and •• Knowing that the greatest number of laws are passed at the proposal of the Government, and that the majority of by-laws are prescribed by ministers, it would be good if, in the first phase, the List and the Analysis of discretionary rights would be compiled for the holders of public offices from the executive government, and then, in the second phase for the holders of local government functions, and the third phase should cover the holders of public office from the legislative and judiciary authorities.
Problem / Risk factor 4: Lack of effects from the implementation of the Law on Lobbying Explanation: Shortcomings and insufficient understanding of the term and the content, both in the po- litical and in other societal spheres, as opposed to the widely dispersed lobbying outside the legal framework. The risk of corruption exists due to non-reporting of lobbying and illegal lobbying and its use for hidden, illegitimate and unidentified interests, financed through unknown and uncontrolled sources, thus disabling effective supervision.
Institution: State Commission for Prevention of Corruption Category: Management - Integrity Mechanisms
Indicator Question: Does the State Commission for Prevention of Corruption have information about the reasons for the insufficient application of the Law on Lobbying?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5
182 Explanation:
The State Commission for Prevention of Corruption has organised international lobbying work- shops with the relevant participants and as a result, certain comparative experiences have been gained.
The reasons for the insufficient application of the domestic law are that the law is weak and in- complete, lobbying is not defined appropriately, the procedures for registration and supervision are inappropriate, hence the law as a whole cannot be used for the necessary sensitisation, both of the institutions and of the public, in differentiating lobbying as a justifiable and useful activity from its improper use and possibly corruptive dimension.
Institution: State Commission for Prevention of Corruption Category: Capacity - Independence
Indicator Question: Do you think that the current definition is sufficiently clear and re- flects all aspects of lobbying?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
Lobbying should be redefined as an action, and not merely as an “activity”. Although the prob- lem also includes ethical dimensions, and consequently the provision for legal regulation is not completely reasonable for some, however, a clear definition of what lobbying represents shall enable its much wider and lawful application.
Institution: State Commission for Prevention of Corruption Category: Capacity - Resources
Indicator Question: Does the State Commission for Prevention of Corruption plan to conduct a public awareness raising campaign about the meaning of lobbying?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
Such an activity has been planned in the State Programme for Prevention of Corruption and Con- flict of Interests, after the amendments to the Law on Lobbying are passed.
183 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the politics
Institution: State Commission for Prevention of Corruption Category: Management - Integrity Mechanisms
Indicator Question: Do the provisions from the Law on Lobbying enable the effective and practicable supervision?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The submission of reports only by registered lobbyists has been stipulated, but the fact that there are many illegal lobbyists that perform this activity hiding behind other capacities and positions they have, does not render it possible to conduct real supervision over lobbying. It is exactly why the law should be improved in the part concerning supervision.
Institution: Ministry of Justice Category: Management - Integrity Mechanisms
Indicator Question: Has the MoJ conducted an analysis of the current application of the Law on Lobbying?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The activities related to the analysis of the current application of the Law on Lobbying are on- going.
Institution: Ministry of Justice Category: Capacity - Independence
Indicator Question: Do you think that the current definition of lobbying is clear enough and reflects all of its aspects?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5
184 Explanation: The assessment of the Law on Lobbying and the analysis of its implementation have still not been completed. The activities are ongoing.
Institution: Ministry of Justice Category: Management - Integrity Mechanisms
Indicator Question: Do the legal provisions provide an efficient and feasible supervision?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The assessment of the Law on Lobbying and the analysis of its implementation have still not been completed. The activities are ongoing.
Institution: Ministry of Justice Category: Management - Integrity Mechanisms
Indicator Question: Has the MoJ drafted or planned to design a Code of Conduct for lobbyists?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The assessment of the Law on Lobbying and the analysis of its implementation have still not been completed. The Code of Conduct for lobbyists is planned to be drafted after the completion of this activity.
Institution: Lobbyist Category: Capacity - Independence
Indicator Question: Do you consider that substantive amendments to the Law on Lobbying are necessary?
185 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the politics
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The current Law on Lobbying in R.M. was adopted on August 16th 2008. Based on the fact that five years have passed since then, on the one hand, and on the specific experience acquired through practising lawful lobbying in our country during this period, on the other, there is defi- nitely a need for substantive amendments to this law. Firstly, from the aspect of the definition of the term “lobbying”. Secondly, from the aspect of the parties involved in the process of lawful lobbying. Thirdly, from the aspect of the competences of the involved state institutions and bod- ies. Fourthly, from the aspect of the harmonisation with the EU legislation in this sphere. The fifth is the aspect of the secondary legislation followed by the aspect of the record-keeping, no- tification, prevention, protection of the very lobbyists, control and sanctioning of (un)regulated developments in the context of lobbying. Finally, this is all needed from the aspect of expanding the objectives, methods, principles and the manner of lobbying, in terms of including the state (as a beneficiary, intermediary and a lobbyist in the process of lawful lobbying) by implementing the so-called categorisation scale of subjects.
Institution: Lobbyist
Category: Capacity - Independence
Indicator Question: Is the current definition of lobbying sufficiently clear and does it reflect all the aspects of this activity?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
What is understood as a definition of lobbying in our current Law on Lobbying is only one seg- ment of the definition of lobbying in the developed countries (EU, the United Kingdom, USA, Australia, etc.).
The Law on Lobbying in our country is not precise in the part of communication “towards and from” trade associations, trade unions, associations, NGOs, etc., especially having in mind the manner of preparation of certain formal “draft laws”, in a situation in which a certain ministry emerges as the drafter of a law.
Such a situation leads to dissatisfaction on the part of the stakeholders, i.e. inability to complete- ly meet the requests of the citizens in certain spheres, and a countermeasure does not exist, since too much time, energy, resources and means are needed to implement amendments to the current law.
186 Institution: Lobbyist Category: Capacity - Independence
Indicator Question: Should lobbying be managed at the Central Register under a separate code of activity?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
Our country is already late with the implementation of a separate code of activity – “lobbying”, which has been specified as such in the National classification of activities.
The competence over this issue lies within the Ministry of Economy, but there has been a lack of interest and/or knowledge about their responsibility for whole three years.
Institution: Lobbyist Category: Capacity - Independence
Indicator Question: Is the Assembly the right place where the Register of lobbyists should be maintained?
Score:
No 1 Partly 3 Yes 5
Explanation:
The Assembly is an appropriate place only with respect to committee sessions and plenary ses- sions and/or in the relations of the lobbyist with the Members of Parliament individually or with parliamentary groups.
Regarding the other categories of interest, the register of lobbyists in the Member States of the EU is maintained by the state anti-corruption agencies, ministries of interior, ministries of foreign affairs, ministries of local self-government (regarding lobbying subjects of local importance), etc.
Institution: Lobbyist Category: Management - Transparency
Indicator Question: How much does unauthorised or the so-called “underhand lobbying” influ- ence the appearance of risk of corruption?
187 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the politics
Score: No 1 Partly 3 Yes 5
Explanation:
The term “underhand lobbying” is used when there is an unregistered lobbyist or lobby compa- ny. However, that is not lobbying in the true sense of this expression, which, on the other hand, is very often used incorrectly and unnecessarily.
Definitely, in a situation when there is only one lobbyist and there is no formal legal lobbying case everything is possible, and even the occurrence of an “association of citizens”, such as a non-profit organisation, representing itself as a lobbyist.
Certainly, such and similar occurrences allow for corruptive behaviour.
Explanation de jure:
Pursuant to the Law on Lobbying (Official Gazette No. 106/08 and 135/11), lobbying is an ac- tivity aimed at the legislative and executive governments at the central level, as well as at the local authorities, in order to realize certain interests in the process of passing laws and other regulations, whereas a lobbyist is an individual who performs lobbying for certain monetary compensation, who is registered for lobbying according to this Law, or who is employed with a legal entity registered for lobbying and who has signed a lobbying contract.
A lobbyist can be a national who meets the requirements determined in this Law and who is registered in the Register or employed with a legal entity which has signed a lobbying contract, which is public and maintained by the Secretary General of the Assembly. The procedure for registration, renewal of the registration or removal from the Register of lobbyists is initiated at the Assemblyand is conducted in the following manner: the Secretary General of the Assemblyis bound within five working days from the day of the receipt of an application to reach a decision with which the application for issuing of a certificate for registration, renewal of the registration or removal from the Register of lobbyists is approved or declined. Should the Secretary General of the Assemblyfail to reach a decision within the deadline stipulated previously, the applicant can inform the State Administrative Inspectorate within five working days, and the State Admin- istrative Inspectorate is bound within ten working days from the day of the receipt of the notifi- cation to conduct inspection of the work of the Secretary General of the Assemblyand to verify if the procedure has been conducted in accordance with the law, and then, within three working days from the day of the inspection to inform the applicant about the undertaken measures. After the completed inspection, the inspector from the State Administrative Inspectorate shall reach a decision which obligates the Secretary General of the Assemblyto approve or decline the application within ten days and to inform the inspector about the undertaken measures and submit a copy of the act at the same time. Should the Secretary General of the Assemblyfail to decide within the deadline, the inspector shall submit a request for initiating a misdemeanour procedure for a misdemeanour stipulated in the Law on Administrative Inspection and shall de- termine an additional period of five working days in which the Secretary General of the Assem- blyshall reach a decision regarding the submitted application, notify the inspector about the decision and submit a copy of the act within the same time period. The inspector shall inform the applicant about the undertaken measures within a period of three working days. Provided
188 the Secretary General of the Assemblyfails to reach a decision within the additional timeframe as well, the inspector shall file a complaint to the competent public prosecutor within three working days, and in that period of time, they shall inform the applicant about the undertaken measures. Should the inspector fail to act upon the notification, the applicant has the right with- in five working days to file a complaint to the registry office of the Director of the State Adminis- trative Inspectorate. The Director of the State Administrative Inspectorate is obliged within three working days to review the complaint and should they determine that the inspector has not acted upon the notification from the applicant and/or failed to report it, the director of the State Administrative Inspectorate shall file a request for initiating a misdemeanour procedure for a misdemeanour stipulated in the Law on Administrative Inspection for the inspector and shall set an additional deadline of five working days. Should the inspector fail to act within the additional deadline as well, the director of the State Administrative Inspectorate shall report him or her to the competent public prosecutor, and within three working days, shall inform the submitter of the request about the undertaken measures. If the inspector fails to also act in the additional deadline, the director of the State Administrative Inspectorate shall immediately, and the latest in one working day, authorise another inspector to conduct the inspection immediately. In both cases, the director of the State Administrative Inspectorate shall inform the applicant within three working days. Should the director of the State Administrative Inspectorate fail to act, the applicant can file a complaint to the competent public prosecutor, within a deadline of eight working days. Should the Secretary General of the Assemblyfail to decide within the stipulated period, the applicant may initiate an administrative lawsuit at the Administrative Court, and that procedure shall be deemed urgent. Should the application for registration in the Register of lobbyists not contain the data stipulated in the application template, the Secretary General of the Assemblyshall summon the applicant for registration within three days to remove the defi- ciencies from the application, after which, should the applicants do so, they shall be registered in the Register and an identification document shall be issued to them, or if they fail to do so, the Secretary General of the Assemblyshall reach a decision declining the submitted application for registration in the Register.
Against this decision, the applicant has the right to initiate an administrative lawsuit before the competent court. After the registration in the Register, the lobbyist is issued an identification document. Should the lobbyist be removed from the Register, regardless of the reason for the removal, they are obliged, within three working days, to return the identification document. The registration of a lobbyist is valid for a year, with the possibility for a renewal. Before the expiry date of this registration validity period, the lobbyist may request to be removed from the Reg- ister.
This Law also stipulates competencies for the Ministry of Justice. Thus, the Minister of Justice shall stipulate: the form and the content of the form for registration in the Register and the manner in which it shall be maintained; the form and the content of the application form for reg- istration, renewal of the registration or removal from the Register, and the form and content of the identification document which is issued to the lobbyist, as well as the manner of its issuance.
Regarding the rights and responsibilities of the lobbyist, they are stipulated in the following man- ner:
The lobbyist has the right to receive information and documents regarding the subject of lob- bying from the authorities with whom they lobby, in a procedure and in scope prescribed with the Law on Free Access to Information of Public Character. The lobbyist may: organize direct meetings with officials in the authorities of the legislative and executive branch, as well as with officials from the local government, according to the rules for operation of those authorities, for which the lobbyist is obligated to share any data important to the lobbying with the official, 189 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the politics
especially for whom he/she is lobbying and what the goal and intention of the lobbying are, and the lobbyist should indicate all meetings held with officials from the legislative, executive and local authorities in the report on their work.
Lobbyists may request to present their positions and opinions about the subject they are lob- bying for in the working bodies of the legislative and executive government at the central level, as well as in front of the working bodies within the authorities of the local government they are lobbying with. On the other hand, the working bodies of the legislative and executive branch on the central level and the working bodies of the local government authorities, too, may, at their own initiative, invite lobbyists to present their opinion regarding the lobbied subject.
The lobbyist is obligated to submit correct data to the official, representative of the legislative or executive branch of government at the central level, as well as to the official, representative of the local government. The lobbyist’s request for a meeting with an official of the legislative, executive or local government may be rejected with an appropriate explanation.
Any lobbyist may organize and participate in public debates concerning the lobbied subject and may give statements in the media and publish articles on the lobbied subject.
During the lobbying, the lobbyist is obligated to act according to the regulations regarding pre- vention of conflicts of interests and prevention of corruption.
Any registered lobbyist is obligated to submit a written report on their work to the Secretary General of the Assemblyand to the State Commission for Prevention of Corruption, not later than 31st of January in the current year for the previous year, or not later than 30 days from the day of the removal from the Register, regardless of the reasons for the removal. The Report of the lobbyist shall include: evidence/certificate that he/she is registered as a lobbyist pursuant to this Law, data for whom, what and when he/she has lobbied, data about to whom and through which activities he/she has lobbied, and data on the financial compensation he/she has received for the lobbying. Pursuant to the Law, the supervision of the lobbying shall be performed by the State Commission for Prevention of Corruption, which, acting upon a report from an official in which it is stated that the lobbyist has acted contrary to the Law, shall first request from the lob- byist and the legal entity where the lobbyist is employed, to respond to the claims in the report. The lobbyist and the legal entity where the lobbyist is employed shall provide their response within five working days. If, after the verification of the claims it is determined that they are correct, the lobbyist and the legal entity where the lobbyist is employed may be imposed by the SCPC: a warning or an initiative to the Secretary General of the Assemblyto remove the lobbyist from the Register (if the lobbyist has been warned twice in a row). The State Commission for Prevention of Corruption shall submit an initiative to the Central Register to delete the lobbying activity for the legal entity. The State Commission for Prevention of Corruption shall notify the Secretary General of the Assemblyof the measures imposed.
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation de facto:
Although the Law on Lobbying was adopted five years ago, it is reckoned that the Law has not been implemented at all.
190 The basic reason for such a situation should be sought in the insufficient and untimely pres- entation of the concept and the benefits from the Law, both among the general and among the specific public. Having in mind that lobbying is a novelty in our legal system, the usually expected resistance to changes and the scepticism towards introducing and implementing hitherto un- known institutions should not be ignored.
Furthermore, key problems for the lack of implementation are the insufficiently comprehensi- ble terms and the complicated and incompletely developed procedures, covered by the Law on Lobbying.
In first place, the definitions of lobbying and lobbyist are problematic, which results in the fact that to date, there has been only one lobbyist registered in our country.
Namely, the definition of lobbying is too wide and imprecise: lobbying covers any activity di- rected towards the central and the local government in the process of passing laws and other regulations. Furthermore, apart from a natural person registered for lobbying, a lobbyist can also be a person employed with a legal entity which is registered for lobbying and which has a signed contract for lobbying. Consequently, in the case of a legal entity, which has to be registered at the Central Register anyhow, the need for its registration in the Assembly, as a body of state au- thority, is inappropriate (much more if it is the case of lobbying activities directed towards the local government).
By repealing some of the provisions contained in Article 7 paragraph (2), it seems that the re- quirements for acquiring the status of a lobbyist are overly general and that they need to be amended in terms of: age; present and past working experience; limitations in terms of doing the occupation or activity etc.
The procedure for registration, renewal of the registration or removal from the Register of lob- byists is overly complex and involves numerous acts and bodies from different branches of gov- ernment, which is not in accordance with our country’s legal system, or with the international standards and experiences in other European countries (Hungary, Poland and Lithuania). Name- ly, in the current law, there is no appropriate distribution of the roles and responsibilities of the state bodies referred to in the Law – the Assembly, the State Administrative Inspectorate (since January 1st 2011, the latter has not been considered a body within the composition of the Min- istry of Justice, but within the Ministry of Information Society and Administration) and the State Commission for Prevention of Corruption.
Regarding the rights and responsibilities of the lobbyist, there are also shortcomings, especially with regard to the right to protection of the lobbyist and disproportionate regulation (in general, mainly the responsibilities of the lobbyist are defined).
At the end, the issue of the procedure for investigative activities against lobbyists who work con- trary to the law remains open as well.
Score: To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5
191 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the politics
Recommendations:
•• The Ministry of Justice needs to continue preparing the Analysis of the Law on Lobbying, in accordance with the Methodology for assessment of the implementation of the regulation; 133
•• On the basis of the findings from the ex post Analysis, a working group chaired by the Min- istry of Justice should start drafting amendments to the Law on Lobbying, in accordance with the Regulatory Impact Assessment Methodology and the Guidelines for the manner of operation in the work of the ministries in the process of implementation of the Regulatory Impact Assessment; •• In the amendments or in the new Law on Lobbying, efforts should be made to overcome the weaknesses in the existing text of the Law, which refer to the following issues: concise definition of the term “lobbyist”, but also of the persons who cannot be lobbyists; clear distinction between activities which are considered as lobbying and those which are not; determining the scope of natural and legal entities which (with or without compensation) would perform lobbying activities; differentiation between lobbying with bodies of the cen- tral government and lobbying with bodies of the local government, and consequently spec- ifying different institutions responsible for lobbying; development and simplification of the procedure for registration and removal from the Register of lobbyists; detailed regulation of the procedure for conducting effective supervision of the work of the lobbyists, in accor- dance with the provisions of the Law on Inspection Supervision; •• Upon the adoption of the Law, a Code of Ethics for lobbyists should be adopted; and •• In order to raise public awareness and the perception of lobbying, the State Commission for Prevention of Corruption should start organising promotional events on the topic of lobbying, where the importance of lobbying, as well as the difference between lobbying and involving stakeholders in the procedure for adoption of regulations, shall be explained in a simple and comprehensible manner.
Problem / Risk factor 5: High percentage of laws adopted in a summary or urgent procedure (even though the Rules of Procedure of the Assembly prescribe multiple stages of drafting laws), which does not allow for inclusion of all socially relevant and concerned entities in the legal process.
Explanation: Inability to include all socially relevant and concerned entities.
Institution: The Assembly Category: Management - Integrity Mechanisms
Indicator Question: Do you think that the Rules of Procedure of the Assembly need to be amend- ed, in order to lower the percentage of laws adopted in a summary or urgent procedure?
133 http://www.mioa.gov.mk/files/pdf/Ex_post_Metodologija.pdf
192 Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The Rules of Procedure of the Assembly and the Law on the Assembly (whose adoption has been evaluated as a rare and good example) represent a solid legal framework for the process of adopt- ing laws with regard to the competences of the highest legislative authority.
Having in mind that the Government coordinates the inclusion of all concerned parties, there is no need for amending the Rules of Procedure of the Assembly but for taking the adequate measures and activities by the executive branch of government, of course in coordination with the legislative power.
Institution: The Assembly Category: Capacity - Resources
Indicator Question: Does the Assembly take measures and activities for an increased participation of the concerned parties in the law drafting and adoption procedure?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
Pursuant to the Rules of Procedure of the Assembly, public debates are held in the Assembly con- cerning any law proposals and the chair of the relevant working body can invite representatives of the concerned parties.
The establishment of the Parliamentary Institute and its appropriate staffing are also expected to contribute to the improvement of the overall situation.
Institution: State Commission for Prevention of Corruption Category: Management - Integrity Mechanisms
Indicator Question: Do you think that the Assembly should propose amendments to the Rules of Procedure of the Assembly in order to lower the percentage of laws adopted in a summary or urgent procedure?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 193 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the politics
Explanation:
The Rules of Procedure of the Assembly need to be more precise regarding the use of the sum- mary procedure, which is most frequently applied with the explanation that the law is “not com- plex or extensive”. The inclusion of representative entities interested in the work of the bodies of the Assembly, of course without the right to vote, should be a rule, not only an option. This will lead to an improved quality and application of the laws.
Institution: State Commission for Prevention of Corruption Category: Management - Transparency
Indicator Question: Do you think that the obligation to publish law proposals on the SNERR will lead to an improved situation and a lower percentage of laws adopted in a summary and urgent procedure?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
Despite of the improvement, laws adopted in an urgent procedure should also be published on the SNERR and on the internet. The amendments to the legal documents should also be pub- lished prior to their adoption and they should be updated on a daily basis.
Institution: State Commission for Prevention of Corruption Category: Management - Transparency
Indicator Question: Is the minimum deadline of 10 days for publishing the law proposals drafted by the ministries on the SNERR sufficient for inclusion of the public?
Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
Even though this depends on the content and scope of the law, in order to have good quality organization and inclusion of stakeholders and the public, the deadline needs to be doubled in time.
Explanation de jure:
The procedure for adoption of laws is prescribed in Chapter IX ADOPTION OF LAWS AND OTH- ER REGULATIONS of the Rules of Procedure of the Assembly(Official Gazette No. 91/2008, 119/20110 and 23/2013). 194 The summary procedure for adoption of laws is prescribed in Articles 170 and 171. These articles refer to the cases when the initiator of a law proposal may suggest to the Assembly to examine the law proposal in a summary procedure in case when the law is not complex or extensive, termination of validity of a certain law or particular provisions of a law, or less complex laws or extensive harmonisation of a law with the European Union legislation. If the Assembly decides to examine the law proposal in a summary procedure, the President of the Assembly shall im- mediately assign the relevant working body and the Legislative Committee to examine the law proposal and the Assembly holds a general debate. The second and the third reading shall be held on a single session. In such case, the second reading shall start with a debate on the law proposal in accordance with the provisions of these Rules of Procedure for the second reading, and amendments may be submitted at the session, until the beginning of the third reading on the law proposal.
The urgent procedure for adoption of a law is regulated in Articles 167, 168 and 169. By ex- ception, a law may also be adopted in an urgent procedure when this is necessary, in order to prevent and avoid major disturbances in the economy or when that is in the interest of the security and defence of the Republic, or in cases of major natural disasters, epidemics or other extraordinary or urgent needs. In order to adopt a law in an urgent procedure, the actual draft law to be adopted shall also be submitted. The Assembly shall decide on the justification of the proposal to adopt a law in an urgent procedure without a debate. If the Assembly decides to ex- amine the law proposal in an urgent procedure, it shall assign the relevant working body and the Legislative Committee to hold debates on the law proposal. When a law proposal is examined in an urgent procedure, there shall be no general debate. The second and the third reading shall be held on a single session and the second reading shall start with a debate on the law proposal in accordance with the provisions of these Rules of Procedure for the second reading. When a law proposal is examined in an urgent procedure, the time limitations contained in the Rules of Procedure shall not apply.
Article 122 paragraph (2) of the Rules of Procedure stipulates that at its session, the working body may invite scientists, professionals and public figures and representatives of the municipal- ities, the City of Skopje, public companies, trade unions and other organisations, institutions and associations, in order to present their opinions on issues discussed at the session of the body.
Having in mind that most of the laws adopted by the Assembly have been proposed by the Gov- ernment, it is of no lesser importance to regulate the inclusion of the concerned authorities in the acts pertaining to the work of the state administration bodies and the Government.
When it comes to the legislative branch of government, the legal framework covers the following legislation related to this issue: Law on the Organization and Operation of State Administration Bodies (Official Gazette No. 58/00, 44/02, 82/08, 167/10 and 51/11); Rules of Procedure of the Assembly No. 8/01, 98/02, 9/03, 47/03, 64/03, 67/03, 51/06, 5/07, 15/07, 26/07,30/07, 58/07, 105/07, 116/07, 129/07, 157/07, 29/08, 51/08, 86/08, 114/08, 42/09, 62/09, 141/09,162/09, 40/10, 83/10, 166/10, 172/10, 95/11, 151/11, 170/11 and 67/13); Regulatory Impact Assess- ment Methodology (Official Gazette No. 107/2013) and the Guidelines on the Manner of Pro- ceeding in the Operation of the Ministries in the Regulatory Impact Assessment Implementation Process (Official Gazette No. 106/2013).
Article 10 of the Law on the Organization and Operation of State Administration Bodies pre- scribes that state administration bodies, when drafting laws and other regulations in their com- petence, shall provide consultations with citizens by public announcement of the type, content and deadlines for the adoption of the laws and other regulations; by organizing public debates and by acquiring the opinion of concerned citizens’ associations and other legal entities.
195 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the politics
Article 68-a from the Rules of Procedure of the Government prescribes that the proposals for adoption of a law, the draft laws and the law proposals shall be published by the competent ministry on its website and in the single national electronic register of regulations (SNERR) where they shall remain published for one year from the day of the entry into force of the law. When the law proposal amends at least one fifth of the provisions of the existing law, the competent ministry shall also publish a consolidated text of the law containing the amendments proposed. The laws adopted in an urgent procedure are an exception to this rule and the competent minis- try does not publish them on its website and on the SNERR. Stakeholders can submit their opin- ions, notes and proposals related to the announced proposals for adoption of a law, the draft laws and law proposals on the SNERR within 10 days from the day of their publication.
The regulatory impact assessment methodology contains a special Chapter IV dedicated to the purpose and the consultations with the parties concerned. According to the methodology, the consultations with the parties concerned are an important mechanism for improvement of the quality of the legislation and the efficacy and effectiveness of the implemented measures and they contribute to increased transparency of the Government’s work and the decision-making process.
Ministries need to ensure involvement of the parties concerned throughout the whole regula- tory impact assessment process, and specifically in the phase of analysis of the state of affairs, defining the problem and establishing the need for introducing regulation; the phase involving the definition of possible solutions (options) and their application and in the phase involving assessment of the potential impact by the proposed solutions (options). The methodology dis- tinguishes two groups of parties concerned: „internal“ parties concerned, involving the minis- tries and other statutory bodies, governing institutions and other state bodies that may have shared responsibility or interest in the proposed regulation, and „external“ parties involving the businesses, syndicates, NGOs, associations and foundations, civic groups, as well as citizens con- cerned directly with the proposed regulation. Depending on the type of group involved in the consultation and depending on the stage of the RIA process, various methods of involvement and collection of views and suggestions by parties concerned can be applied.
Chapter IV from the Guidelines on the Manner of Proceeding of the Ministries in the Process of Regulatory Impact Assessment refers to the consultations with the parties concerned. Depend- ing on the content of the law proposal and its possible (economic, social and environmental) impact, the ministries define the parties concerned that need to be included or consulted in the process of the regulatory impact assessment and the preparation of the law proposal, and depending on the expected impact of the law proposal, they determine one or more ways to include and consult the concerned parties. These Guidelines determine the following ways to hold consultations with the parties concerned: public review of the proposed legislation; public hearing; written requests for views, suggestions and comments by concerned parties; participa- tion in working groups set up by a ministry or the Government; meetings with parties concerned and public debates on certain issues via electronic interactive tools available on the SNERR and the E-democracy portal.
After the consultation process with the parties concerned, the following data shall be outlined in the RIA report: information on the methods of involvement of parties concerned; information on the parties concerned that participated in the process; views aired during the public debate, i.e. the suggestions and comments received in writing or published on the SNERR and on the E-democracy portal; the views, suggestions and comments that were embedded in the proposed legislation, and the views, suggestions and comments that were not accepted by the ministry and the reasons for the decline.
196 Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation de facto:
The 2011 report on the operation of the Assembly134 states that out of a total of 130 laws that have been adopted, 46 have been adopted in a summary procedure. In 2012 the situation has improved and out of a total of 186 laws, 43 laws have been adopted in a summary procedure.135 Having in mind that more than 97% of the laws adopted by the Assembly have been proposed by the Government, the measures that it undertakes to overcome this problem are of great im- portance.
One of the tools to include all stakeholders in the process of adopting the laws by submitting comments and proposals directly to the ministries (entities that are in charge of drafting laws on behalf of the Government as an initiator of the law proposals) is the Single national electronic register of regulations (www.ener.gov.mk) - an electronic system that contains both the existing legislation and the law proposals that are being drafted by the ministries.
“This system has been envisaged as a tool for electronic information of citizens in the country, nongovernmental organizations, chambers of commerce, business associations and legal enti- ties on the existing legislation, law proposals that are being drafted by ministries and the corre- sponding regulatory impact assessment pertaining to these laws. Therefore, within the frames of the PVR process, the SNERR serves and assists the implementation of corresponding and timely coordinated consultations with the public, which increases the transparency of the overall pro- cess and allows the use of modern ICT technologies that are at our disposal.“136
Despite the numerous efforts put in by the Government, both in terms of the adoption of rele- vant legislation, where special emphasis is placed on stakeholder participation, and in terms of the introduction of a corresponding institutional framework to support the regulatory reform process, there is still room for improvement of the transparency and participation in the law adoption procedure in the country and reduction of the number of laws that are passed in sum- mary, i.e. emergency proceedings.
In order to overcome this problem, the efforts and responsibility lie both with the executive and legislative bodies and with the stakeholders’ representatives (natural persons, trade unions, chambers, citizens’ associations and other legal entities).
Score: To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5
134 http://www.sobranie.mk/WBStorage/Files/IZVESTAJ25062011311220110.pdf 135 http://www.sobranie.mk/WBStorage/Files/IZVESTAJ2012.pdf 136 http://kapital.mk/mk/magazin.aspx?iId=2969&pdf=1.
197 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the politics
Recommendations •• Transparent and timely publication of the Annual Programme for the Operation of the Government; •• Consistent compliance with the rules for consultations and inclusion of all stakeholders, both by executive and legislative bodies, and introducing monitoring mechanisms; •• Promoting the possibilities and benefits of the SNERR and the E-democracy portal, their continuous improvement by making them as simple and as practical as possible, for the use of all stakeholders; •• Adopting a code on public participation in the process of adopting laws by the Assembly; •• Conducting activities for increased public participation through various forms of partici- pation (dialogue, debates, analysis etc.) regarding all law proposals and at all stages (from the beginning of the drafting, through the adoption, to the very monitoring of its imple- mentation) and recording of the consultation process; •• Obligatory, instead of optional inclusion of stakeholders in the work of the operational bodies of the Assembly, according to the content of the law on the one hand, and the representativeness of the stakeholders on the other hand. •• Introducing a register of stakeholders, systematized by various social life spheres, which will be regularly updated. •• Strengthening the capacities and competences of the stakeholders’ representatives (trade unions, chambers, civil associations etc.), which will contribute to organizing constructive, instead of criticizing debates and proposing sound legal solutions; •• Using other forms of participation by means of cooperation and partner relations.
INDEXES Sub-category Index Category De jure De facto Sub-category Average Category Average Resources 3,5 2,8 3,1 Capacity Independence 3,3 2,7 3,0 3,0
Transparency 4,0 3,3 3,6 Management Integrity Mechanisms 3,7 3,0 3,3 3,4
Total 3,6 2,9 3,2 3,2
De jure De facto Total Sub-category Index The extent Index The extent Index The extent to which to which the to which the the standard is met standard is met standard is met -Law- –Practice - Resources 3,5 70% 2,8 56% 3,1 62% Independence 3,3 66% 2,7 54% 3,0 60% Transparency 4,0 80% 3,3 66% 3,6 72% Integrity Mechanisms 3,7 74% 3,0 60% 3,3 66% Total 3,6 72,5% 2,9 59% 3,2 65%
198 LITERATURE: Electoral Code Law on Financing of Political Parties Rulebook on the Template, Form, Content and Manner of Keeping Annual Financial Re- ports for Political Parties Criminal Code Law on Prevention of Corruption Law on Prevention of Conflict of Interests Law on Lobbying Law on Banking Law on the Public Revenue Office Rules of Procedure of the Assembly Law on the Organization and Operation of State Administration Bodies Rules of Procedure of the Government Regulatory Impact Assessment Methodology Guidelines on the Manner of Proceeding in the Operation of the Ministries in the Regu- latory Impact Assessment Implementation Process Joint Opinion No.700/2012 on the Electoral Code adopted by the European Commission for Democracy through Law (the Venice Commission) and the Office for Democratic In- stitutions and Human Rights (OSCE/ODIHR) on 17 June 2013 Joint Opinion No. 640 / 2011 on the Revised Electoral Code adopted by the European Commission for Democracy through Law (the Venice Commission) and the Office for Democratic Institutions and Human Rights (OSCE/ODIHR) on 17 October 2011 2012 Progress Report on the Former Yugoslav Republic of Macedonia Report from the Commission to the European Parliament and the Council: The Former Yugoslav Republic of Macedonia: Implementation of Reforms within the Framework of the High Level accession Dialogue and Promotion of Good Neighbourly Relations Conclusions from the High Level Accession Dialogue The GRECO Third Round Evaluation Report, adopted on the 46th GRECO Plenary Session (22-26 March 2010) and published on 30 August 2010 SAO 2011 Annual Operation Report FOSM Notes to the Law on Lobbying
199 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the politics
APPENDIX 1 – LIST OF INTERLOCUTORS WHO PARTICIPATED IN THE RE- SEARCH Ms. Mirjana Dimovska, SEC member Mr. Ilija Ristovski, MoJ State Secretary Ms. Snezana Mojsova, Head of Sector for International Legal Cooperation at the MoJ Ms. Elena Dimovska, Junior Associate for Coordination of Anti-corruption Activities at the MoJ Ms. Biljana Tanovska, Head of Auditing at the SAO Ms. Desa Atanasova, Assistant General Inspector for Prevention of Corruption, PRO Mr. Darko Aleksov, Civil Association MOST Mr. Zlatko Dimitrioski, Civil Association MOST Mr. Marjan Madzoski, Chief of Cabinet of the President of the Assembly of the RoM Mr. Aleksandar Drakulevski, Lobbyist Ms. Silvana Boneva, Coordinator of the Parliamentary Group of VMRO-DPMNE Ms. Suzana Saliu, Vice President of the Assembly of the RoM, from DUI Ms. Vladanka Avirovikj, President of the Committee on Economy, from SPM Mr. Igor Ivanovski, Coordinator of the Parliamentary Group of SDSM
APPENDIX 2 – LIST OF ACRONYMS SCPC – State commission for Prevention of Corruption SEC – State Election Commission MoJ – Ministry of Justice SAO – State Audit Office PRO – Public Revenue Office MoF – Ministry of Finance
200 3. REPORT ON THE QUALITATIVE ANALYSIS OF THE IMPLEMENTATION OF THE ANTI-CORRUPTION MEASURES IN THE STATE PROGRAM FOR PREVENTION AND REPRESSION OF CORRUPTION AND PREVENTION AND REDUCTION OF CONFLICT OF INTERESTS 2011-2015 IN THE LOCAL SELF-GOVERNMENT SECTOR
Prepared by: Maksim Acevski, CFE
November, 2013 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the local self-government sector
INTRODUCTION The OSCE Mission to Skopje has been implementing a series of multi-annual activities to support the implementation of the State Program for Prevention and Repression of Corruption and Prevention and Reduction of Conflict of Interests 2011-2015 (the State Program). In 2012, the Mission assisted with the development of the methodology for qualitative assessment of the activities and indicators included in the State Program, the pilot qualitative analysis of the education and sports sector, the assessment of the public perception with regard to three of the sectors established in the State Program, but also with the strengthening of the capacities of the State Commission for Prevention of Corruption (SCPC) to develop the integrity concept and the electronic data base.
In 2013, the OSCE Mission to Skopje continued its cooperation with the SEC by supporting the design of the qualitative analysis and conducting of a survey of citizens’ perceptions regarding additional three sectors from the State Program – the private, political and local self-government sector. This paper presents the analysis of the local self-government sector. It focuses on the problems identified within the State Program and uses a set of indicators to assess the anti-corruption measures and the implementation of the State Program. It also identifies the strengths and weaknesses of the current efforts and it gives recommendations for improved combating of corruption in the local self-government. The main purpose of this analysis is to assist the SCPC with the monitoring and implementation of the State Program, the improvement of the indicators and the innovation of the foreseen activities.
METHODOLOGY The methodology is based on Transparency International’s National Integrity System approach. The problems reviewed in this paper result from the State Program. Each of the problems is accompanied by indicators of the situation and progress, as well as recommendations for improved results.
The following sources of data were used:
•• Legal analysis – analysis of all relevant laws, by-laws and other official documents and reports; •• Interviews with key information sources, such as the Ministry of Finance, Ministry of Trans- port and Communications and the following units of the local self-government (ULSG): Aero- drom, Gevgelija, Kumanovo, Struga, Sveti Nikole, Strumica, Veles and the City of Skopje. Based on the information obtained, draft-scores were designed by the surveyor for each of the indicators, from two different aspects – de jure, with respect to the legal framework, and de facto, describing the state of affairs in terms of the practice. When assessing the legal framework, a three- score scale was used from 1 to 5, where 1 = No, 3 = Partly, 5 = Yes.
In order to assess the real state of affairs in practice, a 1-5 response scale was used with the follow- ing values: 1 = To a very slight degree, 2 = To a slight degree, 3 = To a certain degree, 4 = To a large degree, 5 = To a very large degree.
The separate scores are then added and presented as an average value for each of the subcategories and categories. For improved overview, the aggregated scores are expressed as a percentage of the maximum score at the end of this paper.
The results were also presented to be validated by the relevant stakeholders, who discussed the findings and scores concerning the indicator questions, in order to confirm or amend the data and the results. This validation served as a basis for finalizing the analysis.
202 EXECUTIVE SUMMARY The qualitative analysis implemented as part of this project was aimed at assessing the main risk factors/problems identified by the State Commission for Prevention of Corruption (SCPC) in the local self-government sector. The main problems indicated by the SCPC were reviewed with reference to the legislation and its practical implementation, in order to point to the main weaknesses of this sector in the country with regard to the control, transparency, integrity, ac- countability, resources and capacity.
The purpose of this survey is to contribute to the overall efforts for combating local self-govern- ment corruption, by identifying the main shortcomings and proposing any corresponding meas- ures for improvement. It is important to highlight that the risk factors/problems identified in the State Program by the SCPC are an accurate representation of the most affected areas where further action is required. Therefore, it is important to acknowledge that the State Commission plays a crucial role in combating corruption, as an institution which accurately identifies the shortcomings and risk areas where further efforts are required.
With regard to Problem 1 - Complex and unclear procedures and serious problems with their conducting in the sphere of urbanism – there is pertinent legislation but it would be good to take certain activities for reviewing the current legislation on the adoption of the local spatial planning documentation for construction of facilities for the purpose of light, non-polluting in- dustries.
However, the practical implementation reveals certain weaknesses that point to the need for adopting policies and taking activities to provide increased participation of the citizens in the review of the planning documentation; facilitating the manner of obtaining construction permits (through the e-construction permit system); recruiting sufficient human resources and provid- ing continuous supervision of the constructions under the competences of the units of local self-government (ULSG).
With regard to Problem 2 - Deviations in the management of finances and local self-government property, despite the existence of some laws and bylaws regulating this matter, in practice, there are some deviations that need to be addressed in the forthcoming period by taking specific ac- tivities, but also by initiating amendments to the Budget Law and the Law on the Financing of ULSG in the section referring to the requirements for realistic budget planning. It is necessary to provide increased control and monitoring of the development program plan of the ULSG, realis- tic and objective planning of the budget of the ULSG, licensed software application for preparing the ULSG budget, increased number of staff in the internal audit unit, proper publishing of the public procurement plan on the website of the ULSG and adopting a corresponding annual train- ing programme for the ULSG staff.
However, at the same time, the State Commission for Prevention of Corruption needs to take measures in the forthcoming period in order to ensure monitoring of a number of blocked ac- counts of the ULSG and consistent application of the provisions of the Law on the Financing of ULSG and timely declaration of financial instability of the municipality.
With regard to Problem 3 – Lack of guarantees for strict implementation of the operating proce- dures, the current legal provisions do not provide the required assurance that internal audit units (IAU) have been established in all the ULSG, which points to the need for reviewing the legal pro- visions on the requirements set for establishing IAU in the ULSG. The practical implementation of the provisions of the Law on Public Internal Financial Control (LPIFC) related to the internal audit is followed by a larger number of exceptions that need to be addressed in the forthcoming
203 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the local self-government sector
period. More precisely, the number of internal auditors is not satisfactory and it is important to continue with the activities for providing proper training and certification of internal auditors.
With regard to Problem 4 – Lack of corruption-related risk assessment in the municipalities, even though the current legislation prescribes an obligation for the private sector entities, including the ULSG, to design and adopt a risk management strategy, this obligation is not fulfilled in the most part and yet there are no sanctions prescribed in case of failure to fulfil this obligation. This state of affairs leads to the conclusion that proper measures and activities need to be taken to amend the existing LPIFC. The implementation of the risk management section from the LPIFC points to the conclusion that no proper action and adoption of risk management strategies is ensured with the law and no adequate financial management and control system has been es- tablished, to ensure regular monitoring and update of the control mechanisms for minimizing the risks.
This analysis offers multiple recommendations in order to help address the identified weakness- es in the units of local self-government.
FINDINGS OF THE QUALITATIVE ANALYSIS Problem/ Risk factor 1: Complex and unclear procedures and serious problems with their conducting Explanation: One of the most common procedures conducted by the local self-government are the urbanism-related procedures, which entail high risk of corruption due to their impor- tance to the citizens and the manner in which they are conducted. In addition, these procedures are not simple enough for citizens with an average educational background, which leaves enough room for bribery or provision of other services in exchange for an arbitrary conducting of the procedure and flexible interpretation and manipulation of regulations on part of the administration.
Institution: ULSG surveyed: Aerodrom, Gevgelija, Kumanovo, Struga, Sveti Ni- kole, Strumica, Veles and the City of Skopje and the Ministry of Transport and Communications. Category: Transparency
Indicator question: Do you think that the current legal solution pertaining to the design, adop- tion and additions to the detailed urban development plans is adequate and provides for trans- parency and inclusiveness in the procedure? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5
204 Explanation on the scoring:
The design, adoption and additions to the detailed urban development plans are regulated with the provisions of the Law on Physical and Urban Planning. The provisions of Article 11 of this Law prescribe the content of the detailed urban plan, whereas the procedure for the design and adoption of the plans is regulated in Item 2 of the aforementioned Law. The provisions of Article 17, paragraph 6 of this Law prescribe the municipalities’ obligation to ensure competence and publicity in the process of physical and urban planning. To that end, the municipal council and the Council of the City of Skopje have established a participative body with the task of conveying the views, opinions and needs of the citizens and the legal entities, and monitoring the planning by providing initiatives, directions and suggestions for designing plans for the corresponding municipality and the City of Skopje. This participative body consists of representatives of the council, an expert from the municipal administration, renowned professionals from the urban planning sphere, representatives of citizens’ associations and citizens living in the municipality. The number of representatives is determined based on the Statute of the municipality and the Statute of the City of Skopje and cannot exceed ten members.
On the other hand, the provisions of Article 24 of this Law regulate the procedure for conducting a public presentation and public survey on the detailed urban development plan. The organization of the public presentation and the public survey regarding the plans is conducted by the mayor of the municipality, following the design of the plan by the municipal council. These provisions also prescribe the manner of reporting and the timeframe for the public survey. Score – de facto To a very slight degree 1 To a slight degree 2 To a certain degree 3 To a large degree 4 To a very large degree 5 Explanation on the scoring:
Pursuant to the Law on Physical and Urban Planning, the procedure for adoption of the urban development plans foresees a public survey and public presentation of the draft plans. The public survey shall last for not less than ten working days, during which period the entities from Article 29 of the Law, as well as all citizens and legal entities concerned can submit remarks and proposals concerning the draft plan, using questionnaires. The public presentation and the public survey are conducted by presenting the plan in public on the territory of the municipality. The time and place of the presentation of the plan and the conducting of the public survey and presentation have to be published using an announcement in not less than two public newspapers, and the announcement must contain the data, location and surface covered with the plan.
The answers obtained in the surveyed units of local self-government reveal no significant deviations with respect to the adoption of urban development plans.
The aforementioned legislation is subject to frequent amendments, which gives rise to the need for drafting a consolidated version of this Law.
Recommendations:
The Legal Commission within the Assembly should proceed to drafting a consolidated version of the Law on Physical and Urban Planning.
205 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the local self-government sector
Institution: Participants in the survey: ULSG of Aerodrom, Gevgelija, Kumanovo, Struga, Sveti Nikole, Strumica, Veles and the City of Skopje and the Ministry of Transport and Communications. Category: Transparency
Indicator question: Are there any policies in place within the municipality that promote transparency and participation in the procedure for the adoption/amendment of detailed urban development plans? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation on the scoring:
The provisions of Article 24, paragraph 4 of this Law stipulate that the municipality shall notify the relevant entities of the organization of the public presentation and the public survey in written. The public survey shall last for not less than ten workdays and during this period the competent authorities and all concerned citizens and legal entities can put forward remarks and suggestions regarding the proposed plan, using questionnaires.
Paragraph 11 of this Law prescribes the obligation for publishing the place and time of the public presentation and public survey in not less than two public newspapers, i.e. “the time and place where the plan will be exhibited and the conducting of the public presentation and public survey shall be published using an announcement in at least two public newspapers. The announcement shall contain the data, location and territory covered with the plan”. Score – de facto To a very slight degree 1 To a slight degree 2 To a certain degree 3 To a large degree 4 To a very large degree 5 Explanation on the scoring:
Despite the existence of clear provisions on the manner of proceeding in the ULSG regarding the public presentation and the public survey for the adoption of detailed urban development plans and the existence of some guidelines published by the municipalities facilitating understanding of the stakeholders’ rights, there is still a need for the adoption of such policies and guidelines by those municipalities that have still not drafted such documents.
Recommendations:
The municipalities need to adopt and implement policies and guidelines that will facilitate the understanding of stakeholders’ rights regarding the consideration of the proposed plans and will encourage increased participation in the public debates and surveys.
206 Institution: Units of the Local Self-Government of Aerodrom, Gevgelija, Ku- manovo, Struga, Sveti Nikole, Strumica, Veles and the City of Skopje and the Ministry of Transport and Communications. Category: Transparency / Accountability
Question - Indicator: Do the amendments to the Law on Physical and Urban Planning specify the possibilities for the use of local urban planning documentation and the limitation for an obligatory public presentation and survey related to this documentation? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation on the scoring:
The local urban planning documentation is a planning documentation that can be used to manage and use the space by determining the land plot out of the planning scope for constructions assessed within the laws as second category constructions. The provisions of Article 50 of the aforementioned law prescribe that the local urban planning documentation can be used to manage the space by determining the construction land plot out of the planning scope for constructions assessed as second category constructions with the Law on Construction. Paragraphs 6 and 7 of the same article of this Law prescribe the procedure for conducting public surveys and public presentations, including the conditions when no public survey or presentation is conducted, namely “if the municipality needs to have a local urban planning documentation designed, the decision for the designing of this local urban planning documentation is passed by the municipal council. The citizens and legal entities concerned can submit local urban planning documentation to the municipality. The municipality shall conduct a public presentation and public survey in the manner and procedure prescribed in the provisions of Article 24 of this Law, and the public survey shall last for not less than five workdays. Upon exception, the public presentation and public survey shall not be conducted if the local urban planning documentation foresees the construction of facilities for the purpose of light and non-polluting industry”. The activities taken in this respect, which are mostly economically motivated, cannot be contested, but frequently, when adopting local urban planning documentation that foresees the construction of facilities for the purpose of light and non-polluting industry, the absence of a public presentation and public survey can lead to corrupt behaviour. Score – de facto To a very slight degree 1 To a slight degree 2 To a certain degree 3 To a large degree 4 To a very large degree 5 Explanation on the scoring:
The local urban planning documentation is a planning documentation that can be used to manage and use the space by determining the land plot out of the planning scope for constructions assessed within the laws as second category constructions, with a precisely defined possibility to use this documentation in the process of urban planning.
The provisions of the aforementioned law clearly refer to the conditions when the transparency of the procedure for adoption of urban planning documentation is limited, in conditions referring 207 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the local self-government sector
only to the construction of facilities for the purposes of the light and non-polluting industry. Some of the ULSG that participated in the survey, pointed to the need for increased participation of the ULSG in the process of adopting and amending the relevant legislation.
Recommendations:
Despite the clear definition of the conditions for limitation of the public presentation and public survey for the adoption of local urban planning documentation for the construction of facilities for the purposes of the light and non-polluting industry, the current legislation needs to be re- viewed and public participation and transparency have to provided for this procedure, too.
It is necessary to enable increased transparency and participation of all relevant stakeholders in the procedure for amending and adopting the relevant legislation regulating this matter.
Institution: Units of the Local Self-Government of Aerodrom, Gevgelija, Ku- manovo, Struga, Sveti Nikole, Strumica, Veles and the City of Skopje and the Ministry of Transport and Communications. Category: Transparency
Question - Indicator: Do you think that the amendments to the Law on Construction which refer to the introduction of the obligation for submitting requests through the electronic construction permitting system provide an easy and fast way of obtaining a permit? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation on the scoring:
The procedure for issuing a construction permit is regulated with the provisions of the Law on Construction and the Rulebook on the Manner of Conducting the Procedure for Obtaining an Electronic Construction Permit. The provisions of Article 59 of this Law prescribe that the procedure for the issuance of construction permits is conducted pursuant to the provisions of the Law on General Administrative Procedure, unless otherwise regulated. Furthermore, the aforementioned article prescribes that in order to obtain a construction permit, it is necessary to submit an online application to the competent authority. The provisions of the aforementioned Rulebook prescribe the procedure for obtaining the permit in detail. Score – de facto To a very slight degree 1 To a slight degree 2 To a certain degree 3 To a large degree 4 To a very large degree 5 Explanation on the scoring:
With the introduction of the e-construction permitting system, the overall procedure for the issuance of construction permits is conducted electronically. The investor submits the complete documentation in an electronic format and the communication between the competent authorities, investors and other stakeholders involved in the procedure who provide their opinion
208 on the project documentation is done electronically, using the online system. All governing acts, including the construction permit, are issued in an electronic format. According to the data and information published by the competent ministry, the deadline for the issuance of construction permits is becoming shorter.
Without denying the activities and progress achieved with the introduction of this system, and having in mind the fact that the country is the first one in the region to implement such a system, the ULSG that participated in the survey still point to certain issues related to its functionality and the users’ familiarity of the system, as well as the involvement of the municipal administration in the amendment of the pertinent laws and bylaws.
It is also worth bringing to light that some stakeholders do not possess digital signature certificates, which prevents them from using the system.
Promoting the electronic signature (digital signature certificate), as a possibility for an uninterrupted access to the internet and unlimited practice by all stakeholders will provide for an unlimited use of the aforementioned software solution and submitting requests for construction permits using the electronic construction permitting system.
Recommendations:
The competent authorities should survey all stakeholders and detect the conditions that require taking corrective measures and continuous upgrade of the system.
The competent authorities should investigate the situation with regard to the use of the system and the mandatory use of a digital/electronic signature certificate.
Institution: Units of Local Self-Government: Aerodrom, Gevgelija, Kumanovo, Struga, Sveti Nikole, Strumica, Veles and the City of Skopje and the Ministry of Transport and Communications. Category: Capacity
Question - Indicator: Have the relevant municipal authorities taken any activities to design additional educational materials on the use of the electronic construction permitting system? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation on the scoring:
The provisions of the Rulebook on the Manner of Conducting the Procedure for Obtaining an Electronic Construction Permit contain the necessary explanation on the manner of using this system.
Even though the Ministry of Transport and Communications and the Association of the Units of Local Self-Government have published some educational materials on the manner of using this software solution on their websites, it is still necessary to take additional measures to bring this system closer to the end users.
209 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the local self-government sector
Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation on the scoring:
The websites of the Ministry of Transport and Communications and the Association of the Units of Local Self-Government contain specific guidelines on the way in which this electronic system should be used by the relevant stakeholders.
However, despite of this state of affairs, the answers received by the ULSG that participated in the survey point to the fact that they do not possess any written guidelines on the manner of using the electronic system and that the complete orientation is done orally.
Recommendations:
The ULSGs, in cooperation with the competent authorities and the AULSG, should publish edu- cational materials that would facilitate the application of this electronic system.
Institution: Units of Local Self-Government: Aerodrom, Gevgelija, Kumanovo, Struga, Sveti Nikole, Strumica, Veles and the City of Skopje and the Ministry of Transport and Communications. Category: Supervision / control
Question - Indicator: Does the municipality have policies and procedures in place for a continuous and timely supervision of construction sites for every construction permit that has been issued and for taking minutes regarding the supervision performed? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation on the scoring:
The inspection supervision related to the second category of buildings is regulated with the provisions of the Law on Construction. The competences pertaining to the proceedings of the construction inspectors from the municipalities are stipulated in items 1 to 7 from Chapter X. SUPERVISION from the relevant Law. Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5
210 Explanation on the scoring: When performing inspection supervision pursuant to the provisions of Article 146 from the law on Construction, the construction inspectors are obligated to verify whether the governing acts adopted based on this law are in compliance with the law and should they establish that the governing acts are contrary to this law, they are required to submit a written proposal for the annulling of these governing acts alongside the minutes on the established findings.
The data received from the ULSG that participated in this survey and the competent ministry reveal that on the most part, construction inspectors perform the control over the already issued decision upon their own initiative or upon a report that has been filed, without having any policies or procedures for performing continuous supervision on the construction site for each of the construction permits that have been issued and taking minutes regarding the supervision performed.
Some of the ULSG that participated in the survey also reported insufficient human resources.
Recommendations:
Measures and activities need to be taken in order to hire the sufficient human resources in the ULSG.
Measures and activities need to be taken in order to design policies and procedures that would enable performing a continuous supervision on the construction sites for each of the construc- tion permits that have been issued and taking minutes regarding the supervision performed.
Institution: Units of Local Self-Government: Aerodrom, Gevgelija, Kumanovo, Struga, Sveti Nikole, Strumica, Veles and the City of Skopje and the Ministry of Transport and Communications. Category: Supervision / control
Question - Indicator: Does the municipality have policies and procedures in place for acting upon any reports that have been filed, performing supervision on construction sites for each of these reports, taking minutes related to the supervision performed and notifying the party that had filed the report? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation on the scoring:
The proceedings of the construction inspector regarding the filed reports by the concerned parties are prescribed in the provisions of the Law on Construction and the Law on the General Administrative Procedure.
211 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the local self-government sector
Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation on the scoring:
The ULSG that participated in the survey report that taking action upon such reports is done at a slow pace and the main reasons for such a state of affairs are related to the limited human resources and the great number of cases that need to be processed pertaining to the legalization of illegal constructions.
The information obtained from the competent ministry is in the same line and points to the fact that the number of complaints and reports submitted to the ministry and pertaining to the improper conduct of the relevant municipal administration has decreased, but not greatly.
Recommendations:
The competent municipal bodies need to take measures for prescribing and implementing poli- cies and procedures for acting upon each of the reports that have been filed, performing super- vision at the construction site upon each of the reports, taking minutes related to the supervi- sion performed and notifying the party that had filed the report.
Institution: Units of Local Self-Government: Aerodrom, Gevgelija, Kumanovo, Struga, Sveti Nikole, Strumica, Veles and the City of Skopje and the Ministry of Transport and Communications. Category: Supervision / control
Question - Indicator: Has the municipality hired and trained sufficient human resources on the continuous and timely supervision at the construction sites for each of the construction permits that have been issued, which enables all constructions to be performed in compliance with the required conditions? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation on the scoring:
The proceeding of the construction inspector with regard to the continuous and timely performance of supervision at the construction site for all construction permits that have been issued is regulated in the provisions of the Law on Construction and the Law on the General Administrative Procedure.
212 Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation on the scoring:
The information obtained from the ULSG that participated in the survey points to the fact that the ULSG do not possess sufficient human resources for continuous and timely supervision at construction sites for all the construction permits that have been issued. Two out of the five units of local self-government that participated in the survey stated that they do not possess sufficient human resources for consistent application of these provisions.
Recommendations:
The units of the local self-government need to take some measures and activities in order to ensure sufficient human resources. Institution: Units of Local Self-Government: Aerodrom, Gevgelija, Kumanovo, Struga, Sveti Nikole, Strumica, Veles and the City of Skopje and the Ministry of Transport and Communications. Category: Supervision / control
Question - Indicator: Do the available human resources perform timely supervision at construction sites for all the construction permits that have been issued so that there would be no conditions for the issuance of decisions for demolishing or remediating the constructions in the municipality? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation on the scoring:
The proceedings of the construction inspectors for the purpose of continuous and timely supervision of all construction permits that have been issued are prescribed in the provisions of the Law on Construction and the Law on the General Administrative Procedure. Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation on the scoring:
The information obtained from the units of local self-government that participated in the survey points to the fact that the ULSG do not possess the sufficient human resources that are needed for continuous and timely supervision at construction sites for all the construction permits that have been issued, and as a result, within the municipality there are no conditions for the issuance of decisions for demolishing or remediating constructions. 213 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the local self-government sector
Recommendations:
The units of the local self-government need to take measures and activities to provide the hu- man resources required.
Problem / Risk factor 2: Deviations in the management of finances and local self-government property Explanation: Similarly like in the case of public administration, the managing of finances and local self-government property entails a high risk of corruption, due to the possibility of abuse of budget resources or the property of the municipality. If the management of the fi- nances and property of the municipality is not sufficiently regulated and protected, it gives room for misuse by the officials and local administration staff.
Institution: Units of Local Self-Government: Aerodrom, Gevgelija, Kumanovo, Struga, Sveti Nikole, Strumica, Veles and the City of Skopje. Category: Transparency
Indicator question: Do you think that the current legislation pertaining to the design of the De- velopment Program Plan as an integral part of the draft municipal budget yields the expected results? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation on the scoring:
The provisions of Article 21-b of the Budget Law prescribe the manner of drafting the development program plans, their harmonization with the guidelines from the Circular sent by the Minister of Finance and their submission for approval by the Municipal Council. The Mayor of the municipality drafts the development program plan, harmonized with the guidelines from the Circular and it is then submitted for an approval by the Municipal Council not later than 20 October of the current year.
The Municipal Council approves the draft development program plan not later than 15 November of the current year.
The approved development program plan is an integral part of the draft municipal budget. The provisions of Article 23 from the Law on the Financing of the Units of Local Self-Government also prescribe the content of the municipal budget, which prescribes that the municipal budget shall also contain a development section consisting of a development program plan and the municipality is required to review this plan every year.
214 Score – de facto To a very slight degree 1 To a slight degree 2 To a certain degree 3 To a large degree 4 To a very large degree 5 Explanation on the scoring:
The answers received as part of the survey lead to the finding that the current legislation gives the expected results. The current legal provisions and instructions contained in the Circular sub- mitted to the units of local self-government by the Minister of Finance often provide the main guidelines on the drafting of the development program plan. However, in practice, there are certain exceptions that refer to the quality and the timely adoption of the development program plan, as well as the absence of proper supervision.
Recommendations:
Proper supervision of the quality of the drafted development program plans and monitoring the implementation of these plans need to be provided by the municipal administration and the Municipal Council.
Institution: Units of Local Self-Government: Aerodrom, Gevgelija, Kumanovo, Struga, Sveti Nikole, Strumica, Veles and the City of Skopje. Category: Transparency
Indicator question: Do the municipalities have a well-established practice of having the develop- ment program plan regularly proposed by the mayor of the municipality and it being adopted by the Municipal Council not later than 15 November of the current year? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation on the scoring:
The Mayor of the municipality is required to submit the draft development program plan to the Municipal Council for adoption not later than 20 October of the current year, and the Municipal Council is required to adopt the development program plan not later than 15 November of the current year. Score – de facto To a very slight degree 1 To a slight degree 2 To a certain degree 3 To a large degree 4 To a very large degree 5
215 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the local self-government sector
Explanation on the scoring:
The answers received from the municipalities that participated in the survey reveal that the pre- scribed legal obligation for timely submission and adoption of the development program plan is fulfilled in the surveyed ULSG. However, the information on the general situation with regard to the adoption of the development program plan, points to the finding that there are some exceptions concerning the timely adoption of the municipalities’ development program plans.
Recommendations:
It is necessary to ensure timely adoption of the ULSG development program plan as a main pre- condition for timely adoption of the budget of the ULSG.
Institution: Units of Local Self-Government: Aerodrom, Gevgelija, Kumanovo, Struga, Sveti Nikole, Strumica, Veles and the City of Skopje. Category: Transparency / accountability
Question - Indicator: Is the budget of the municipality harmonized with the development pro- gram plan? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation on the scoring:
The provisions of Article 23 from the Law on Financing of the Units of Local Self-Government, paragraph 6, prescribe that the development program plan shall contain the mid-term projections of appropriations by: •• different budget programs and sub-programs; •• years when they will be implemented and •• sources of financing, i.e. budgets. This provision is a clear indicator that the development program plan is an integral part of the budget of the ULSG. Score – de facto To a very slight degree 1 To a slight degree 2 To a certain degree 3 To a large degree 4 To a very large degree 5 Explanation on the scoring:
The answers obtained from the surveyed ULSG point to the conclusion that the budget of the ULSGs is harmonized with the development program plan. Despite the answers obtained on the harmonization of the development program plan and the budget of ULSGs, the information on the extent of achievement of the incomes of the ULSG and the constantly increasing number of ULSG with blocked accounts, point to the need for future monitoring of the regular and objective planning of ULSG budgets and their development program plans. Over the past period there 216 have been multiple examples of unrealistic planning of ULSG budgets, which in turn provides for spending (incurring liabilities) for which no funds have been reserved in the budgets.
Recommendations:
Over the next period, it is necessary for the ULSG to take activities to monitor the realistic and objective planning of ULSG budgets, the extent of achievement of the incomes and to initiate amendments to the Budget Law and the Law on the Financing of ULGS with respect to the sec- tion on the establishing of requirements for realistic planning of ULSG budgets.
Institution: Units of Local Self-Government: Aerodrom, Gevgelija, Kumanovo, Struga, Sveti Nikole, Strumica, Veles and the City of Skopje. Category: Supervision / Control
Question - Indicator: Have the municipalities implemented an application software solution that ensures a continuous monitoring of the implementation of the municipal budget? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation on the scoring:
The recording of transactions in the business books is regulated with the provisions of the Law for Accounting on the Budgets and Budget Users and the Rulebook for Accounting on the Budgets and Budget Users. The provisions of Article 11 of the aforementioned Law stipulate that the input and processing of data can be performed using a computer, half-automated data processing and manual data processing. Score – de facto To a very slight degree 1 To a slight degree 2 To a certain degree 3 To a large degree 4 To a very large degree 5 Explanation on the scoring:
Business books are maintained using computers that use various software applications. So far, certain donors and NGOs have put in efforts to provide various software applications for main- taining business records, preparing the municipalities’ budget and monitoring the realization of the budget. Some research has been made in this sphere and it reveals that some ULSG have procured the required application solution that ensures proper monitoring of the realization of the municipal budget, but there are other ULSG that are in need of such an application.
As established, there are various software applications for monitoring the realization of the mu- nicipal budget which are not always entirely integrated. In most cases, the process of planning the budget is being done using a software application designed by a private legal entity. There are no provisions that would refer to the need for issuing licenses for these applications.
217 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the local self-government sector
Recommendations:
The design of a unified and licensed software application (approved by the Ministry of Finance) should be initiated and it should unite multiple sub-programmes, including the monitoring of the realization of the budget. Institution: Units of Local Self-Government: Aerodrom, Gevgelija, Kumanovo, Struga, Sveti Nikole, Strumica, Veles and the City of Skopje. Category: Supervision / Control
Question - Indicator: Has the annual financial statement of the budget of the municipality been audited by the State Audit Office, i.e. internal auditor, in the period of 2011-2013 and have any deviations been established regarding the manner of using the funds and transferred compe- tences (fiscal decentralization)? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation on the scoring:
The obligation for auditing the annual financial statements of the ULSGs is prescribed in the provisions of Article 38 from the Law on the Financing of the ULSG. Article 22 from the Law on State Audit stipulates that the budget of the ULSG shall also be subject to state auditing based on the annual programme adopted by the Chief State Auditor (Article 23).
The internal audit of the ULSG is regulated with the provisions of the Law on Internal Financial Control. The provisions of this law prescribe the criteria about the entities and the number of internal auditors that are required for the establishment of an internal audit unit. Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation on the scoring:
So far, state audits have only been performed on some of the ULSG – 10% of the total number of ULSG have been subject to state auditing on an annual level. However, despite the small number of ULSG subject to state audits, the auditing of the financial reports of the ULSG and the auditors’ reports submitted point to the conclusion that a number of irregularities have been established.
The internal auditing in the ULSG is not performed at the desired level. The data received from the Ministry of Finance pertaining to the internal auditing at the local level point to the conclu- sion that 43% of the ULSG do not have internal auditors and that 44% of the internal audit units have only one internal auditor. It is also important to highlight that the internal auditors are not always independent when performing internal audits at the local level and their work is not al- ways free from interference by the head of the entity.
218 Recommendations:
Increased comprehensiveness of the financial reports of the ULSG needs to be ensured for the benefit of state auditing. The number of established internal audit units at the ULSG needs to be increased. The number of internal auditors at the internal audit units at the local level needs to be in- creased. Institution: Units of Local Self-Government: Aerodrom, Gevgelija, Kumanovo, Struga, Sveti Nikole, Strumica, Veles and the City of Skopje. Category: Transparency
Question - Indicator: Does the municipality have policies and procedures in place for participa- tory budgeting and providing citizen and stakeholder participation in the phase of the drafting and adoption of the development program plan and the public procurement plan? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation on the scoring:
Transparency is one of the budgeting principles related to the manner of preparing, adopting and executing the budget of the ULSG, which also raises public awareness and availability of data during all the phases of preparation and execution of the budget. The overall set of budget principles is presented in Article 3 of the Budget Law.
The procedure for the adoption of the public procurement plan is prescribed in the provisions of the Law on Public Procurement. Pursuant to the current provisions, the ULSGs are required to adopt a public procurement plan by the end of January. Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation on the scoring:
One of the main priorities of the ULSGs is providing a high level of transparency in the process of preparation and adoption of the municipal budget, thus also development of a program plan and a public procurement plan. In order to ensure that proper action is taken in this respect, this procedure has to be properly regulated, both in the standard provisions of the ULSG and in other written procedures.
Even though we can rightly say that the adequate level of transparency is ensured in the prepa- ration and adoption of the municipal budget, including the development program plan, when it comes to the public procurement plan it is necessary to ensure a higher level of transparency and the plan needs to be published on the website of the unit of local self-government.
219 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the local self-government sector Recommendations:
The ULSGs need to take activities for adopting policies and procedures that would ensure in- creased citizen and stakeholder participation in the preparation and adoption of public procure- ment plans. Institution: Units of Local Self-Government: Aerodrom, Gevgelija, Kumanovo, Struga, Sveti Nikole, Strumica, Veles and the City of Skopje. Category: Transparency
Question - Indicator: Does the municipality have prescribed policies and procedures for pub- lishing the development program plan and the public procurement plan on the website of the municipality, prior to their adoption? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation on the scoring:
As previously explained, the adoption of the development program plan and the public procurement plan is regulated with the Budget Law, the Law on the Financing of the Units of Local Self-Government and the Law on Public Procurement. However, these laws do not prescribe the obligation for their mandatory publishing on the website of the municipality. Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation on the scoring:
The information obtained from the surveyed ULSGs and their assessment point to a worrying state of affairs in this sphere. There seems to be no legal obligation prescribed in this sense, with the exception of one of the budgeting principles that calls for transparency in this process, where the overall activity depends on the internal acts, policies and practices.
Recommendation
Taking action to ensure that policies and procedures will be prescribed regarding the manner of preparing, adopting and publishing of the development program plan and the public procure- ment plan on the website of the ULSG, prior to and upon their adoption.
Institution: Units of Local Self-Government: Aerodrom, Gevgelija, Kumanovo, Struga, Sveti Nikole, Strumica, Veles and the City of Skopje. Category: Integrity
Question - Indicator: Have the municipalities adopted an annual programme for professional development of the municipal administration and have they received an adequate opinion by the competent ministry? 220 Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation on the scoring:
The provisions of Article 24 of the Law on Civil Servants prescribe that the ULSGs, amongst other, are also required to adopt an annual programme for professional development and training of civil servants in the current year, referring to the following year. The adoption of the programme is conditioned with the receipt of an opinion from the competent ministry (MIS). Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation on the scoring:
Most of the surveyed ULSGs point out that their ULSG has adopted an annual training programme and has obtained the relevant opinion of the competent ministry. However, there are also some ULSGs that do not proceed in accordance with their legal obligation and do not draft the required programme for professional development and training of civil servants.
Recommendation
Measures and activities need to be taken for the designing, the obtaining of the opinion from the competent ministry and the adoption of the annual programme for professional development and training of the municipal administration.
Institution: Units of Local Self-Government: Aerodrom, Gevgelija, Kumanovo, Struga, Sveti Nikole, Strumica, Veles and the City of Skopje. Category: Integrity
Question - Indicator: Does the municipality take continuous measures and activities to train the staff on the successful implementation of the competences with regard to fiscal decentrali- zation? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation on the scoring:
The professional development of the municipal administration is stipulated in the provisions of the Law on Civil Servants and the annual programme adopted within each ULSG. One of the obligations of the civil servants is related to their continuous development and training. If a civil servant rejects the referral to professional development and training, that would be considered as improper disciplinary conduct.
221 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the local self-government sector
Score – de facto To a very slight degree 1 To a slight degree 2 To a certain degree 3 To a large degree 4 To a very large degree 5 Explanation on the scoring:
So far, there have been a number of training sessions organized for the civil servants from the ULSGs. However, having in mind the country’s obligation to harmonize its legislation with the Acquis, but also the phenomenon of frequent, even constant amendments to the primary and secondary legislation pertaining to the performing of the competences of the ULSGs, there is a permanent need for professional development of the municipal administration.
Recommendation
Measures and activities need to be taken to ensure continuous education for the municipal ad- ministration.
Institution: Units of Local Self-Government: Aerodrom, Gevgelija, Kumanovo, Struga, Sveti Nikole, Strumica, Veles and the City of Skopje. Category: Supervision and control
Question - Indicator: Has the municipality received any remarks or observations by the Ministry of Finance, about inappropriate action during the implementation of the fiscal decentralization competencies? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation on the scoring:
Pursuant to the provisions of the Law on the Financing of Units of Local Self-Government, the Ministry of Finance and the Government are the competent authorities required to monitor the fiscal decentralization. Score – de facto To a very slight degree 1 To a slight degree 2 To a certain degree 3 To a large degree 4 To a very large degree 5 Explanation on the scoring:
Only one of the surveyed ULSGs reported that they have been subject to observation by the Ministry of Finance with regard to the transferred funds by means of block donations for performing the transferred competences. The competent ministry did not provide any information regarding this issue. Even though there are no data about serious deviations or impediments in
222 the execution of the transferred competences, the State Commission for Prevention of Corruption should analyse and monitor the observance of the provisions of the Law on the Financing of Units of Local Self-Government concerning the declaration of financial instability of municipalities.
Despite the continued blockage of numerous ULSGs, no measures have been taken to declare financial instability. As a result of this condition, in some of the municipalities, the payment for their operation is based on concessions, compensations and assignations etc., which gives room for corrupt behaviour.
Recommendation
The State commission for Prevention of Corruption should introduce policies to monitor the number of blocked ULSGs and the consistent application of the provisions of the Law on the Financing of Units of Local Self-Government and the timely declaration of financial instability of municipalities.
Problem / Risk factor 3: Lack of guarantees for strict implementation of operating procedures Explanation: The observance and strict implementation of the operating procedures depends on the professional assistance that will be given to officials and local administration staff. The internal audit in the municipalities has a crucial role to play in this process and therefore it has to be strengthened. At the same time, any resistance expressed against internal auditing has to be eliminated and a licensed internal auditor needs to be appointed.
Institution: Units of Local Self-Government: Aerodrom, Gevgelija, Kumanovo, Struga, Sveti Nikole, Strumica, Veles and the City of Skopje. Category: Capacity - Resources
Indicator question: Do you think that the current legal solution regarding the criteria137 on the establishing and staffing of the internal auditing within the units of local self-government yields the desired results? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation on the scoring:
The criteria for establishing and staffing the internal auditing in the ULSGs are prescribed in the provisions of the Law on Public Internal Financial Control. Article 30 of this law prescribes, among else, that an Internal Audit Unit has to be established by all public sector entities whose average annual budget/financial plan has exceeded the amount of 50 million denars over the last three years.
Public sector entities whose average annual budget/financial plan has not exceeded the amount of 50 million denars in the last three years shall organise the internal audit by engaging:
137 Article 29, 30 and 31 of the Law on Public Internal Financial Control.
223 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the local self-government sector
•• Internal auditor/s from the Internal Audit Unit from another public sector entity, based on an agreement concluded between the heads of both public sector entities, orAuditor/s listed in the internal auditors’ registry. Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation on the scoring:
The general state of affairs concerning the established internal audit units and the appointed internal auditors at the ULSGs is not satisfactory. Despite certain remarks regarding the criteria for the need to establish an internal audit unit, it is also necessary to take measures and activities to promote the obligation and benefit of the internal audit unit.
Recommendation
The competent authorities need to conduct activities to review the existing provisions of the Law on Public Internal Financial Control and start to promote the obligation and benefit of internal audit units and appoint internal auditors.
Institution: Units of Local Self-Government: Aerodrom, Gevgelija, Kumanovo, Struga, Sveti Nikole, Strumica, Veles and the City of Skopje. Category: Capacity - Resources
Indicator question: Is there an internal audit function established (organized) within the municipality and is there a sufficient number of internal auditors in compliance with the criteria defined in the LPIFC138? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation on the scoring:
The provisions of Article 31 of the Law on Public Internal Financial Control define the criteria for the number of internal auditors that should make up the internal audit unit in a public sector entity as follows:
•• at least one internal auditor and Internal Audit Unit Head if the average budget/financial plan of the respective public sector entity was at least 50 million denars in the last three years, including EU –financed Funds and Programmes. •• at least three internal auditors and Internal Audit Unit Head if the average budget /finan- cial plan of the respective public sector entity was at least 500 million denars in the last three years, including EU-financed Funds and Programmes •• at least four internal auditors and Internal Audit Unit Head if the average budget /financial 138 Law on Public Internal Financial Control
224 plan of the respective public sector entity was at least 2 billion denars, including EU-fi- nanced Funds and Programmes. •• at least one internal auditor for every five budget users. Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation on the scoring:
Unfortunately, the state of affairs regarding the appointed internal auditors in the ULSGs is far from meeting the prescribed criteria. The internal auditing in the ULSGs is not performed at the desired level. The data received from the Ministry of Finance pertaining to internal auditing at the local level point to the conclusion that 43% of the ULSGs do not have internal auditors and that 44% of the internal audit units have only one internal auditor. This state of affairs does not provide enough guarantees for proper, independent and reasonable audit assurance and advice for the mayor of the municipality in order to improve the operation of the entity and increase the efficiency of the internal control systems.
Recommendation
Measures and activities need to be taken in order to increase the number of internal auditors in the ULSGs.
Institution: Units of Local Self-Government: Aerodrom, Gevgelija, Kumanovo, Struga, Sveti Nikole, Strumica, Veles and the City of Skopje. Category: Capacity - Resources
Question - Indicator: Does the current manner of acquiring a certificate for an authorised inter- nal auditor correspond to the abilities and needs of the internal auditors in the municipalities? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation on the scoring:
The need for training and certification of internal auditors in the public sector in this country is regulated with the provisions of Article 36 of the Law on Public Internal Financial Control and the Rulebook on the Programme and Manner of Taking the Exam for a Certified Internal Auditor in the Public Sector (Official Gazette n.136/10). The provisions of the aforementioned Law stip- ulate that authorised internal auditors in the public sector can be appointed individuals who, in addition to other requirements, also meet the requirement for “training and passing the exam for certified internal auditors in the public sector according to the Programme for Taking the Exam for Certified Internal Auditors or possession of internationally recognized audit certificate”. So far, no proceeding has been implemented for acquiring a certificate / taking the exam for a certified internal auditor.
225 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the local self-government sector
Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation on the scoring: Despite the fact that pursuant to the provisions of this Law, a relevant bylaw was adopted, which regulates the manner of taking the exam and acquiring a certificate for a passed exam for a certified internal auditor in the public sector, so far no such exam has been scheduled. On the other hand, in June 2012, the Ministry of Finance of this country, in cooperation with the CEF from Slovenia and CIPFA from Great Britain, started implementing the project “Training of Internal Auditors in the Public Sector”. This project marked the commencement of the very first international certification of internal auditors in the public sector in our country. The project involved 65 internal auditors from the public sector (50 auditors on the central and 15 auditors on the local level) who attended the training divided into two groups. In order to overcome the aforementioned situation139, a working group was established to execute the localization (the training to be implemented by local trainers from the country and the overall process to be implemented by the Ministry of Finance) of the training for certifying accountants and internal auditors in the public sector of the country, registered under n.03-28823/1. During October 2013, the Law Amending the Law on Public Internal Financial Control was submitted to the Assembly.
The proposed amendments prescribe the requirements and manner of conducting the training and taking the exam for a certified internal auditor in the public sector.
Recommendations: The activities regarding the localization of the training for certification of internal auditors in the public sector should continue. The proposed amendments to the Law on Public Internal Financial Control should be further regu- lated in order to ensure continuous certification and training of internal auditors, but also obtain- ing an internationally recognized certificate.
Institution: Units of Local Self-Government: Aerodrom, Gevgelija, Kumanovo, Struga, Sveti Nikole, Strumica, Veles and the City of Skopje. Category: Capacity - Resources
Question - Indicator: In your opinion, is the proposed manner of taking the exam140 for a certified internal auditor in the public sector applicable? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5
139 Decision passed by the Vice Prime Minister of the Government and Minister of Finance Mr. Zoran Stavreski, on 13.09.2013. 140 Rulebook on the Programme and Manner of Taking the Exam for a certified Internal Auditor in the Public Sector.
226 Explanation on the scoring:
The manner of certification for internal auditors in the public sector in the country is regulated with the provisions of Article 36 from the Law on Public Internal Financial Control and the Rulebook on the Programme and Manner of Taking the Exam for a Certified Internal Auditor in the Public Sector (Official Gazette n.136/10). Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation on the scoring:
Even though there is a prescribed manner of taking the exam for a certified internal auditor, so far no exam has been scheduled for becoming a certified internal auditor and obtaining a certification.
Recommendation
The activities regarding the localization of the training for certification of internal auditors in the public sector should continue. The existing legislation needs to be amended and an internation- ally recognized certificate needs to be provided.
Institution: Units of Local Self-Government: Aerodrom, Gevgelija, Kumanovo, Struga, Sveti Nikole, Strumica, Veles and the City of Skopje. Category: Capacity - Resources
Question - Indicator: Do you think that the requirements141 for appointing internal auditors who possess a certificate or have passed the exam for a certified internal auditor are adequate? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation on the scoring:
The provisions of Articles 35 and 36 of the Law on Public Internal Financial Control prescribe the procedure for appointing the head of the internal audit unit, the certified internal auditors and internal auditors, as well as the requirements that they need to meet.
The Head of an Internal Audit Unit has to be a certified internal auditor with at least three years of working experience in external or internal audit. The legal limitations refer to the inability to appoint a person whose spouse, relative in a direct line without limitation, in a collateral line up to the fourth degree or by marriage up to the fourth degree is or has been employed in a managing position in the public sector entity in the last two years.
141 Article 36 of the Law on Public Internal Financial Control.
227 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the local self-government sector
Individuals, who, in addition to the general requirements determined by law also meet the following specific requirements, may be appointed as certified internal auditors: •• higher education •• training and passed exam for certified internal auditor in the public sector according to the Programme for Taking the Exam for a Certified Internal Auditor or possession of an internationally recognized audit certificate; •• at least 2 years working experience in internal or external audits; and •• no measures, by means of a court decision, for prohibition to perform an activity or pro- fession during the period of prohibition, should have been imposed against that person. Individuals, who, in addition to the general requirements determined by law also meet the following specific requirements, may be appointed as internal auditors: •• completed higher education; •• at least 2 years of working experience in the field of internal and external audit; and •• no measures, by means of a court decision, for prohibition to perform an activity or pro- fession during the period of prohibition, should have been imposed against that person. Individuals, who, in addition to the general requirements determined by law also meet the following specific requirements may be appointed as trainee auditors: •• completed higher education, and •• no measures, by means of a court decision, for prohibition to perform an activity or pro- fession during the period of prohibition, should have been imposed against that person. After a period of two years, the trainee auditor shall be appointed as an internal auditor.
Overview of the requirements for the Head of an IAU, Certified Internal Auditor, Internal Au- ditor and Trainee auditor Head of Certified Internal Internal Trainee an IAU Auditor Auditor Auditor 1. Completed higher education X X X X 2. No measures, by means of a court decision, for prohibition to perform an activity or profession during the period X X X X of prohibition, imposed against him or her 3. Training and passed exam for certified internal auditor in the public sector according to the Programme for Taking X X the Exam for a Certified Internal Auditor or possession of an internationally recognized audit certificate 4. At least 3 years of working experience in the field of internal and external X audit 5. At least 2 years of working experience in the field of internal and external X X audit
228 Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation on the scoring:
Having in mind that so far, no exam has been organized for obtaining a certificate for a certified internal auditor, this provision of the law is not applicable, and that has an impact on the skills and professionalism of the internal auditors in the ULSGs.
Recommendation
The harmonization unit within the Ministry of Finance and the Audit Committee need to prepare a circular and send it out to notify the ULSGs and other public sector entities of the need for certification of internal auditors and their proper distribution / appointment.
Problem / Risk factor 4: Lack of corruption-related risk assessment in the municipalities Explanation: The possibilities to prevent corruption in the municipalities significantly increase if pri- or assessment and identification has been made of the points and procedures where corruption is most likely to occur. The previous assessment of this kind ensured focused prevention and detection of corruption in the areas that are most prone to corruption, but it also provided for additional strengthening of the procedures regarding the preven- tion of corruption.
Institution: Units of Local Self-Government: Aerodrom, Gevgelija, Kumanovo, Struga, Sveti Nikole, Strumica, Veles and the City of Skopje. Category: Integrity
Indicator question: Do you think that the current legal solution related to the risk management and the obligation to design a risk management strategy in the units of local self-government yields the expected results? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation on the scoring:
The provisions of Article 15 of the Law on Public Internal Financial Control prescribe the manner of managing risks. Pursuant to the aforementioned provisions, private sector entities, including the ULSGs, are required to adopt a risk management strategy that needs to be adopted once in three years, whereas the risk management controls need to be analysed and updated at least once a year.
229 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the local self-government sector
Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation on the scoring:
The adoption of a risk management strategy is a very complex, but very useful activity for the ULSGs. However, despite the fact that it refers to a matter of great importance, this activity has not been implemented in most of the ULSGs. The lack of penal provisions and wider social activity for raising the awareness of the need for such a document, leads to the current situation where such a strategy is frequently not adopted.
Recommendation
Measures and activities need to be taken to promote the need for adopting a risk management strategy.Measures and activities need to be taken to introduce a fine in the Law on Public Internal Financial Control for not fulfilling the aforementioned obligation.
Institution: Units of Local Self-Government: Aerodrom, Gevgelija, Kumanovo, Struga, Sveti Nikole, Strumica, Veles and the City of Skopje. Category: Integrity
Indicator question: Is there a risk management strategy within the municipality, designed in compliance with the provisions of the LPIFC142 and the Rulebook on Financial Management and Control143? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation on the scoring:
The obligation to design a risk management strategy and regularly update it is prescribed in the provisions of the Law on Public Internal Financial Control, and the procedure and manner of designing this strategy is described in the Guidelines on Financial Management and Control. However, despite this legal solution and despite the Guidelines on Financial Management and Control, further measures need to be taken regarding the manner of designing the strategy. Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5
142 Law on Public Internal Financial Control. 143 Ministry of Finance of the country , December 2010.
230 Explanation on the scoring:
Most of the ULSGs in the country have still not adopted a risk management strategy. Only a small number of the ULSGs in the country, such as the City of Skopje, Strumica, Centar, Karpos, Gazi Baba and Ilinden have adopted a risk management strategy. However, it seems that even in these ULSGs not enough consideration is given to the updating of these strategies and taking proper action in compliance with the strategies.
Recommendation
The harmonization unit within the Ministry of Finance and the Committee for Financial Manage- ment and Control need to prepare a circular and send it out to public sector entities, including the ULSGs, which will highlight the need for and importance of adopting such a strategy and its consistent application.
Institution: Units of Local Self-Government: Aerodrom, Gevgelija, Kumanovo, Struga, Sveti Nikole, Strumica, Veles and the City of Skopje. Category: Integrity
Question - Indicator: Has a risk register been established within the municipality? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation on the scoring:
The methodological guidelines within the risk management strategy point to the need for establishing a risk register. Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation on the scoring:
As previously mentioned, only a small number of ULSGs in the country have drafted risk management strategies, thus also a small number of them have established risk registers.
Recommendation
Measures and activities need to be taken to monitor the level of drafting risk management strat- egies and to regularly monitor and update the risks.
231 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the local self-government sector
Institution: Units of Local Self-Government: Aerodrom, Gevgelija, Kumanovo, Struga, Sveti Nikole, Strumica, Veles and the City of Skopje. Category: Integrity
Question - Indicator: Is the risk management strategy updated once in three years i.e. continuously in cases when risks significantly change? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation on the scoring:
The obligation to update the Risk Management Strategy is prescribed in Article 15 of the Law on Public Internal Financial Control. The provisions of this Law point to the obligation for the already adopted strategy to be updated once in every three years, and the controls aimed at minimizing the risks to be analyzed and adopted at least once a year. Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation on the scoring:
The fact that there is a small number of risk management strategies that have been adopted and the answers received from the participants in the survey, both point to the conclusion that not much consideration is given to the updating of risk management strategies.
Recommendation
Measures and activities need to be taken to monitor the level of drafting risk management strat- egies and regular monitoring and updating of the strategies.
Institution: Units of Local Self-Government: Aerodrom, Gevgelija, Kumanovo, Struga, Sveti Nikole, Strumica, Veles and the City of Skopje. Category: Integrity
Question - Indicator: Is there a continuous monitoring and analysis of the controls pertaining to the minimization of risks? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation on the scoring:
The provisions of Article 15 from the Law on Public Internal Control prescribe the obligation for analyzing and updating the controls pertaining to the minimization of risks at least once a year. 232 Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation on the scoring:
Some of the ULSGs design certain policies and procedures for establishing a financial management and control system or for standardizing their operation by means of obtaining ISO standards, but the state of affairs in this respect is still not satisfactory. This state of affairs was also confirmed during the surveying of the ULSGs. With respect to the implementation of the ISO standards, it is important to highlight that the Government has adopted multiple conclusions, which impose an obligation for the public entities to implement the ISO standards with a certain dynamics, as well as the provisions of the Law on Implementing a Quality Management System and a Common Framework for Assessing the Operation and Provision of Services in the Civil Service.
Recommendation
The ULSGs need to be advised on how important it is for the management to have a positive attitude concerning the role and importance of the FMC and the adoption of policies and pro- cedures for implementing a proper financial management and control system and providing a continuous monitoring and updating of the controls pertaining to the minimization of risks.
233 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the local self-government sector
INDEXES Even though in compliance with the methodology, this analysis only provides a qualitative as- sessment of the situation, and numerical scoring was also included in order to summarize the information and point out the key strengths and weaknesses. To that end, each of the indicator questions addressed were also scored from 1 to 5 – with 1 being the lowest, and 5 being the highest score.
Based on these scores (1-5) awarded to each of the indicator questions, the scores have been aggregated at the level of sub-category, category and the whole pillar, i.e. sector from the State Program. No pondering has been made in this respect and only the arithmetic average of the aggregated scores has been presented.
Index Problem Subcategory De De Average – Average - Average – jure facto subcategory category sector Transparency 4 4 4 Problem 1 Capacity 3 3 3 3,67 Supervision 5 3 4 Transparency 3,5 3,75 3,62 Supervision 5 3,66 4,33 Problem 2 4,17 3,63 Accountability 5 5 5 Integrity 4 3,5 3,75 Problem 3 Capacity 3,8 2,8 3,3 3,3 Integrity Problem 4 2,2 3,4 3,4 4,6
234 LITERATURE: Law on Prevention of Corruption
Criminal Code
Law on Construction
Law on Spatial and Urban Planning
Law on Public Internal Financial Control
Law on Accounting for Budgets and Budget Users
Law on the Financing of the Units of Local Self-Government
Budget Law
Law on Labour Relations
Law on Civil Servants
Law on Public Servants
Law on Prevention of Conflict of Interests
www.finance.gov.mk
www.mtc.gov.mk
wwww.zels.org.mk
235 4.REPORT ON THE QUALITATIVE ANALYSIS OF THE IMPLEMENTATION OF THE ANTI-CORRUPTION MEASURES IN THE STATE PROGRAM FOR PREVENTION AND REPRESSION OF CORRUPTION AND PREVENTION AND REDUCTION OF CONFLICT OF INTERESTS 2011-2015 IN THE PUBLIC ADMINISTRATION SECTOR
Prepared by: Gorica Atanasova Gjorevska
September, 2014 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the public administration sector
INTRODUCTION The OSCE Mission to Skopje implements multi-annual activities for support of the implemen- tation of the “State Program for Prevention and Repression of Corruption and Prevention and Reduction of Conflict of Interests 2011-2015” ( the State Program). In 2012, the Mission assisted with the development of a methodology for qualitative evaluation of the activities and indicators of the State program, with a pilot qualitative analysis of the education and sports sector, with as- sessment of the public perception in three sectors of the State program as well as by strengthen- ing the capacity of the State Commission for Prevention of Corruption (SCPC) for developing the concept of integrity and the electronic recording of data for Asset Declarations and Statements of Interests. The OSCE Mission to Skopje continued the cooperation with the SCPC in 2013 and 2014 by supporting the preparation of a qualitative analysis and conducting of research of the public opinion for five new sectors of the State program – Private Sector, Political Sector, Local Self- Government, Public Administration and Civil Society.
This document contains the qualitative analysis in the Public Administration Sector.
The analysis is directed towards the identified problems in the State Program, wherein through a series of indicators it assesses the anti-corruption measures and the implementation of the State program, it determines the strengths and weaknesses of the accomplishments made thusfar and it provides recommendations. The main goal of this analysis is to assist the SCPC in monitoring the implementation of the State Program, in improving the indicators and innovating the anticipated activities.
METHODOLOGY The methodology is based on the concept of the National Integrity System developed by Transparency International. The problems that are reviewed are identified in the State Program. Certain indicators on the status and progress, as well as recommendations for improving of results are determinated under each problem.
The following were used as sources of data:
•• Qualitative analysis - analysis of primary literature - relevant laws, bylaws, and other of- ficial documents and reports as well as analysis of secondary literature - articles, papers, etc. •• Interviews with key informants, i.e. the Ministry of Finance, the Ministry of Information Society and Administration, the State Audit Office, the State Commission for Prevention of Corruption. Based on the collected data, the expert prepared draft grades for each of the indicators, from two aspects - de jure, as regards the legal framework, and de facto, i.e. the situation in practice. In the assessment process, a three-degree scale of 1 to 5 was used for the legal framework - wherein: 1 = No, 3 = Partially, 5 = Yes.
For assessment of the situation in practice a five levels scale of 1 to 5 was used - where 1 = To a very small extent, 2 = To a small extent, 3 = To a moderate extent, 4 = To a large extent, 5 = To a very large extent.
The individual scores, are then collected and presented as average overall grade for each subcategory and cathegory. To simplify the presentation, at the end of this document the scores are shown summarized and expressed as a percentage of the maximum possible score.
238 The results were subjected to presentation and validation to the relevant stakeholders, in order to check, to verify or supplement the data and results. Following this validation, the analysis was finalized.
EXECUTIVE SUMMARY The qualitative analysis that was conducted in the framework of this project was aimed to assess the main risk factors/problems identified by the State Commission for Prevention of Corruption (SCPC) in the field Public Administration, noted in the 2011-2015 State Programme for . The basic problems listed by the SCPC were reviewed from the point of view of the legal framework and their practical implementation, in order to provide and overview of achievements made and to highlight major weaknesses in this sector in the Country with respect to supervision and control, transparency, integrity, accountability, resources and capacity. The analysis is focused and should serve the overall efforts to combat corruption in the field of the Public Administration in the Country and to provide recommendations for overcoming the identified weaknesses.
The SCPC determined five problems related to corruption in the Public Administration sector within which further progress is needed for prevention and repression of corruption. They in- clude - 1) Incompletely established decentralized system of public funds management and insuf- ficiently harmonized procedures for financial management and control; 2) Lack of guarantees for strict implementation of the procedures for work; 3) Lack of risk assessment of corruption in public administration institutions; 4) Absence of systematized measures for prevention of cor- ruption (concept of integrity) and 5) Lack of public control over the performance of the public administration.
In the recently prepared Review of Implementation of the Activities for the period December 2011-November 2013, the SCPC noted that 12 activities or 80% are ongoing, while 3 or 20% are unrealized activities of the projected total of 15 activities.144
The general conclusion is that there has been significant progress in the adoption of legislation – in terms of drafted laws, a significant number of adopted bylaws, as well as strategies and documents according to which additional activities in this area are regulated and planned. Nev- ertheless, the regulation itself and/or strategies that should be adopted are missing with regard to some of the problems/risks, and they should precede the practical implementation of the ac- tivities. Therefore, the issue of implementation represents a bigger challenge across all detected problems and activities and there is space and need for further action in this respect.
In view of Problem 1 - Incompletely established decentralized system of public funds man- agement and insufficiently harmonized procedures for financial management and control, the general conclusion is that the establishment of a fully decentralized system for management of finances is well on track although there are identified weaknesses that should be overcomed in future. In terms of legal norms, the essence of establishing a decentralized system of public funds management is the introduction of managerial accountability, which has been introduced to some extent. The Units for Financial Issues (UFI) are established and are operational in a significant number of institutions. The institutions have to a large extent adopted decisions for internal distribution of the total approved budget. On the other hand, a lack of staffing of the UFIs is noted along with the insufficient training of the staff. In practice, it can be assessed that the decentralized system of financial management is not yet fully implemented. However, ac- cording to the framework set out in the Law on Public Internal Financial Control (PIFC), the key responsibility for financial management of the institutions is set out with the head of the entity. 144 Sector III – Public Administrtion, Review the implementation of the activities of the National Programme for Prevention and Repression of Corruption and the State Program for Prevention and Reduction of Conflict of Interests with Action Plan 2011-2015, December 2011-November 2013 239 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the public administration sector
With regard to Problem 2 - Lack of guarantees for strict implementation of the procedures for work, it can be concluded that significant progress has been made in terms of the regulation through the adoption of the appropriate legislative provisions which regulate the issue within this domain. At the same time, the practice shows that a number of activities related to the establishment and staffing of the Internal Audit Units are ongoing, international certification of certified auditors is carried out, as well as amendments are introduced according to which localization of certification of internal auditors is envisaged and shall enter into force in January 2015. The following could be listed as identified weaknesses in this segment i.e. the lack of com- petence of auditors, the need for further training and licensing as well as the lack of organization of the exam for certified auditors, although it was previously provided, and the locating of spe- cific deficiencies in the newly prescribed system for training and certification. With regard to the Units of Financial Issues, they are established and are in the process of staffing , but legislative amendments are required according to which the obligation of their mandatory establishment in the smallest municipalities will be revised ( and shall be replaced only with the designation of authorized persons appropriate to the size of the municipality).
In the section Problem 3 - Lack of risk assessment of corruption in public administration insti- tutions, it can be concluded that little progress has been made in terms of preparation of the necessary documentation - Strategy for Risk Management, Register for risks – as well as from the point of view of practical application and implementation of the activities. The conduct of annual self-assessments on the part of the institutions is lacking although it is prescribed according to the regulation.
As for the Problem 4 - Absence of systematized measures for prevention of corruption (concept of integrity), the activities envisaged for its address, are still not realized. Namely, the draft Law on Amending the Law on Prevention of Corruption is prepared, according to which a system of integrity in the public and private sector should be introduced, and thus to subsequently deter- mine the further action in the area. The carrying out of trainings and preparation of the elements of the integrity system would follow and would be determined after the adoption of the envis- aged amendments to the Law on Prevention of Corruption..
Finally, the activities envisaged in the frames of Problem 5 - Lack of public control over the per- formance of the public administration, envisage the strengthening of the system of prevention, detection, reporting and acting upon irregularities as well as for undertaking measures to pre- vent irregularities and fraud, and for protection of the financial interests of the EU in the Country. The activities provided within the framework of this section are in progress, but having in mind that the preparation and adoption of the initial documents or regulations (National Strategy for Taking Measures to Prevent Irregularities and Fraud for Protection of the EU Financial Interests in the Country, amendments to the Law on Prevention of Corruption by introducing provisions for persons who reporting corruption - whistleblowers), are still underway, it leads to delays in the practical implementation – carrying out of training, strengthening the system for reporting of irregularities and ensuring the protection of those who report, etc.
RECOMMENDATIONS
•• Introduction of a fully decentralized system of management of public resources by dele- gating greater responsibility to the management structures •• Amending of the existing legislation in order to allow for greater delegation of competen- cies for financial management •• Further staffing and training of the staff that work on financial issues in the UFIs
240 •• Completion of the process for forming and staffing of IAUs on the national and particularly the local level, within all budget users •• Taking into account the identified weaknesses in the legislative amendments on the part of the working group established by the Ministry of Finance, which introduced provisions for localized certification of the certified auditors prior to the entry into force of these provisions •• Preparation of a model Risks Strategy with specific directions for its preparation by all parties concerned, along with the Risks Registry •• Introduction of a regular annual obligation to conduct self-assessments of the system of financial management and control •• Adoption and implementation of the amendments to the Law on Prevention of Corrup- tion, which introduce the system of integrity •• Development of a methodology for a system of integrity in order for it to be used as a guideline to all institutions Introduction of trainings on integrity as part of the generic trainings for the fight against corruption, that are implemented by MISA in cooperation with the SCPC, for the public administration •• Introduction of trainings on financial management and control within the system of gener- ic trainings for the public administration •• Increasing the range of activities in the field of public administration in the course of re- viewing the State Program to increase •• Adaptation of the new State Program to the revised system of administrative servants and employees in the private sector •• Adoption of specific guidelines for implementation of the system of integrity, for the pub- lic administration, according to the legislative amendments •• Providing of real protection to the reporters of corruption (whistleblowers) through the implementation of the new legal provisions
241 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the public administration sector
FINDINGS OF THE QUALITATIVE ANALYSIS
Problem/ Risk factor 1: Incompletely established decentralized system of public funds management and insuffi- ciently harmonized procedures for financial management and control
Explanation: The centralized system of managing public funds whereby the head of the entity is an authorized person for assuming obligations and at the same time is an authorized per- son for payment, allows misuse of funds and leaves space for corruption. At the same time, the system prevents the delegation of managerial responsibility to all of the man- agers in the spending of public funds. The procedures for undertaking of financial obli- gations and the payment procedures are undefined, which also allows for various forms of abuse of funds.
Activity 1: Establishment of a fully decentralized system of financial management
Institution : Ministry of Finance Cathegory : Oversight and control
Indicator question: Does the existing legal framework provide for the establishment of a fully decentralized system of financial management and to what extent is it introduced? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
One of the key areas of the system of PIFC is the managerial responsibility. It is defined in the Law on PIFC, which explains in detail the responsibility and the granting of authorization in its Article 8. In order to strengthen the managerial responsibility, the Rulebook for the Way of implemen- tion of the General Financial Processes was adopted and entered into force in September 2011. It regulates the decentralized system of management of public funds. According to this Rulebook, as outlined in the Strategy of PIFC, the head of the entity performs internal distribution of the total approved budget for the current year. The managers to whom the budget is allocated, are responsible for its execution in front of the head of the entity. They are the people responsible for undertaking financial commitments and for regular, efficient, effective and economic spend- ing of their budgets.”145 Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5
145 2013-2016 Strategy for Development of Public Internal Financial Control in the country, draft. pg. 18 242 Explanation:
The establishment of a fully decentralized system of financial management is well on track. At the central level, 59% of the direct budget users adopted decisions for general authorizations, while on the local level this percentage is 40%, which can be considered as an indicator of the level of establishment of the decentralized system.146
On the other hand, the 2013 EC Progress Report notes that “ Overall, there is insufficient dele- gation of responsibilities, which hinders moves towards genuine managerial accountability.”147 At the same time, the 2013 SIGMA Report for the country, states in the section on PIFC that the financial management and control is performed through controlling that the spending is in ac- cordance with the legal provisions and within the allocated budget, but managers are still not in position to have control over the results or effectiveness and efficiency.148
In the strategy of PIFC the need for improving and strengthening of the system of decentralized budget management in the institution is identified through the providing of general authority for undertaking financial commitments to the managers for the use of public funds in order for them to achieve the determined goals.149
Concomitantly, in order to further strengthen the managerial accountability and to raise the awareness of the concept of PIFC, The Ministry of Finance, the Sector for PIFC, shall inform the Government, through the preparation of an Information on the Progress in Strengthening the Managerial Accountability by establishing a decentralized system of management of public funds in budget users from the central government, the funds and the local self-governments.150
Institution : Ministry of Finance Cathegory : Oversight and control
Indicator question: Have decisions for internal distribution of the total approved budget been prescribed and prepared? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The Law on PIFC, under the article 8 Responsibility and Awarding Mandate, prescribes the man- agerial responsibility and delegation of responsibilities as one of its key elements. Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5
146 Interview with a representative from the Ministry of Finance, carried out in May 2014. 147 2013 EC Progress Report on the country, Chapter 32: Financial Control, pg. 58 148 SIGMA Assessment on the country , 2013, Public Internal Financial Control, pg. 28 149 2013-2016 Strategy for Development of Public Internal Financial Control, draft. pg. 12 150 2013-2016 Strategy for Development of Public Internal Financial Control, draft. pg.. 18-19 243 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the public administration sector
Explanation:
This information changes every year, but in 2014, starting from 01/01/2014 onwards, 65 budget users or 85.5% adopted decisions for internal distribution of the total approved budget, and 59% adopted decisions for general authorizations. At the local level, 75% of direct budget users adopted decisions for internal distribution of the total approved budget, while 40% adopted decisions for general authorizations.
The Strategy of PIFC identifies the weakness that in the existing system there is an insufficient level of understanding of the concept of a decentralized system of management of the public funds on the part of the heads of the entities. Therefore, the Strategy provides activities for im- proving the system and overcoming of this weakness in the future.
Institution : Ministry of Finance, State institutions, Local self-government units , Cathegory : Accountability
Indicator question: In practice, to what extent are the internal audits carried out over the fi- nancial performance? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The internal audit function was established in almost all ministries, funds and major budgetary users of the first line, as well as the local self-government units. The internal audit is conducted through the internal audit units (departments/sectors) which are directly accountable for their work to the head of the entity.
Pursuant to the Law on PIFC, the enitities which in the last 3 years had an average budget of more than 50 million denars, have an obligation to establish internal audit units. Smaller entities or entities whose average budget in the last three years is less than 50 million, have the possibil- ity to establish the internal audit function by hiring an internal auditor/s from the internal audit unit of another entity from the public sector, on the basis of an agreement made between the heads of the two entities from the public sector. Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation:
In practice, the internal audits over the financial performance are carried out in accordance to the strategic and annual plans for internal audit and in line with the adopted auditors’ plans of each individual institution151, as it is stipulated in accordance to the legal provisions as well.
151 Law on Public Internal Financial Control, (“Official Gazette” No. 90/09, 12/11, 188/13), article 24 244 The 2013 EC Progress Report stipulates that the central Harmonization Unit at the Ministry of Fi- nance has completed the necessary activities for publishing of the updated international stand- ards for professional performance of the internal auditing. In continuation, the relevant trainings and working meetings for their implementation by the Units for Internal Audit shall be organ- ized, as noted in the 2013 EC Progress Report.
Institution : Ministry of Finance, State institutions, Local self-government units Cathegory: Resources and capacity
Indicator question: Are trainings conducted for the competent personnel for implementation of the decentralized system for financial management?
Explanation:
According the Law on PIFC, specified in article 48 – the Central Harmonization Unit - CHU is responsible for “Coordination of the trainings for the heads and employees involved in the fi- nancial management and control and the internal audit.” 152 The strategy for PIFC states that in the period covered by the Strategy, 2013-2016, the CHU will mainly be as well focused on organ- izing trainings for the entities in order to better implement the system of PIFC in practice. 153 The Strategy states that the CHU should participate in the preparation of the Strategy for training of civil servants of the highest managerial level with a deadline of 31.12.2013154. However, there is no data whether this activity is implemented. Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation:
The strategy for PIFC notes that there are insufficient practical skills of the EFP employees for preparation of written procedures for the general financial processes (preparation of decisions for internal distribution of the total approved budget, undertaking financial commitments and payments).
Activity 1.2: Development of procedures for undertaking financial commitments and payment procedures
152 Law on Public Internal Financial Control, (“Official Gazette” No. 90/09, 12/11, 188/13), article 48 153 2013-2016 Strategy for Development of Public Internal Financial Control, draft. pg.. 23 154 2013-2016 Strategy for Development of Public Internal Financial Control, draft. pg.. 51 245 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the public administration sector
Institution : Ministry of Finance Cathegory : Oversight and control
Indicator question: To what extent are the delegated competences for undertaking financial commitments and payments leading to a strengthened system of PIFC? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
At the moment, according to the regulation, there are two aspects of the decentralized system of managing finances – one aspect are the manners for delegating budgets and the other are the manners for delegating competence for decision-making on the part of the managers.
The manner for delegating the budgets is defined under the Rulebook for the Way of Implemen- tation of the General Financial Processes, which was adopted and applied in 2011. In accordance with this Rulebook, “ The internal distribution of the total approved budget covers: unallocated part of budget, budget that is intended for the common expenditures of the entity (salaries, electric energy, heating, water, current and investment maintenance, common goods and ser- vices and other) and budget that is intended for realization of the policies and projects.”155 With regard to the delegation of decision-making, article 8 of the Law on PIFC stipulates the author- isation and the manner of its delegation. However, the Law limits the head of the unit that he/ she can not make decisions “with an important political or financial impact shall not be reached without prior approval by the Head of the entity.” 156
The decision for internal distribution - determines the budget of each sector/unit. Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation:
In practice it can be assessed that the decentralized system for financial management is not yet fully implemented. If the procedures are established as they are prescribed in accordance with the law, then the system will be strengthened in the reality as well.157 On the other hand, it must be noted that in accordance with the framework set out in the Law on PIFC of the decentralized system of governance, the responsibility is still located with the head of the entity despite the delegation of competencies to the heads of units, whic demotivates the head of the entity to engage in delegatiof competencies to the other heads of units.
155 Rulebook for the Way of Implementation of the General Financial Processes, article 3 156 Law on Public Internal Financial Control , articke 8, paragraph 4 157 Interview with a representative from the State Audit Office, carried out in April 2014 246 Institution : Ministry of Finance, State institutions, Local self-government units Cathegory : Oversight and control
Indicator question: Are procedures for financial regulation and control well defined and fully harmonized? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The Financial Management and Control Manual states that the entity should have prescribed procedures for each activity and/or important event and all those to be available to all employ- ees. 158
The procedure describes the steps for what is done, how it is done, who does it and how he/ she does it, but in practice there are different situations of implementation of the procedure. Very few institutions have prescribed procedures in accordance with the recommendations pre- scribed by the Ministry of Finance because . It is most important to accurately describe the steps in order to be able to implement the procedures. Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation:
At the same time, the budgetary users from the central government, funds and municipalities, will adopt written procedures for the general financial processes (preparation of a decision for internal distribution of the total approved budget, undertaking financial commitments and pay- ments). The Central Harmonization Unit, as responsible for coordinating the development of the system of PIFC, will promote institutions that are a good example of implementation of this system by organizing meetings and workshops on the “best practices” principe, for which it will prepare an action plan which will include institutions from the central and local level as well as examples of “leaders” in this area that will present their practices and benefits of the implemen- tation of this system on the workshops, in order to raise awareness of the management for the necessity of this system. In any case, despite all the reforms and efforts, the procedures could never be fully harmonized due to the specificities of the separate budgetary users.159
158 Manual for Financial Management and Control, Ministry of Finance, Skopje, December 2010, pg. 23 159 Interview with a representative from the Ministry of Finance, carried out in May 2014. 247 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the public administration sector
Problem /Risk factor 2: Lack of guarantees for strict implementation of the procedures for work Explanation: The respect and strict implementation of the procedures for work directly depends on the expert assistance that will be provided to the officials and employees of the public administration. In that process, the role of the internal audit in the public administration institutions is key and it needs to be strengthened. Moreover, it is necessary to eliminate the resistance to internal audit and establish a licensed internal auditor.
Activity 1. Establishment and staffing of Internal Audit Units (IAUs) in all budget users from the legislative, executive and judicial branch as well as the funds
Institution : Ministry of Finance, State institutions, Local self-government units, Cathegory : Oversight and control
Indicator question: Does the current regulation which is related to the criteria for establish- ment and staffing of the IAUs in all budget users, give the desired results? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The provisions of the article 30 of the Law on Public Internal Financial Control regulate which entities of the public sector have compulsory/mandatory obligation for the establishment of internal audit units. The provisions of the mentioned article determine the basic criteria for the need of establishment of the internal audit unit in the entities form the public sector, including the possibility of the Government of the country, on the proposal of the Minister of Finance, to be able to also determine an obligation for the establishment of internal audit units at other entities in the public sector.
Namely, all the subjects of the public sector whose average annual budget/financial plan for the last three years is more than 50 million Denars have compulsory obligation for the establishment of internal audit unit. On the other hand, the public sector entities whose average annual budget/financial plan for the last three years did not exceed 50 million Denars, the internal audit can be organized through: signing of a contract with another entity of the public sector; signing a contract for engaging of auditors from the register of auditors from the public sector.... the Registry is run by the Central Harmonization Unit at the Ministry of Finance. Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5
248 Explanation:
Sometimes the management in some institutions sees the audit as “providing security” and it accepts insufficiently the benefits that internal auditors can provide by giving recommendations for removing of irregularities in the work process. As a result, part of the audit function is not fully utilized. There are also institutions, especially at the local level, with weaker staffing of the systematized positions in the internal audit units, which does not provide for teamwork and ad- equate quality in the performance of audits.160
Institution: Ministry of Finance, State institutions, Local self-government units, Cathegory: Oversight and control
Indicator question: How many IAUs are established at the public administration level and whether this number correlates to the criteria established by the Law on PIFC? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The entities which according to the Law on PIFC, in the last 3 years have an average budget of more than 50 million Denars, have an obligation to establish an internal audit unit. Smaller enti- ties or entities whose average budget in the last three years is less than 50 million denars, have the opportunity to establish the internal audit function by hiring an internal auditor/s from an internal audit unit of another entity in the public sector, based on an agreement between the heads of the two public sector entities. Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5
160 2013-2016 Strategy for Development of Public Internal Financial Control, draft. pg. 20. 249 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the public administration sector
Explanation:
The status of internal audit at the central level
September 2013
December 2013
February 2014 January 2013
January 2014 August 2013 May 2013 2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012 Established internal audit 24 35 46 58 64 71 73 74 74 75 75 76 76 76 units Internal auditors 52 68 81 90 111 120 133 135 136 135 137 137 136 135 Heads of the Internal Audit / / 27 34 34 35 44 45 46 47 47 47 47 47 Units Reports of the 142 204 222 252 245 241 242 internal audit Recommendations 1472 1502 1262 1672 1688 1534 2011 Percentage of implemented 39 44 47 54 56 53 56 recommendations The status of internal audit at the local level
September 2013
December 2013
February 2014 January 2013
January 2014 August 2013 May 2013 2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Established 0 17 32 40 49 59 64 64 63 64 64 65 65 66 internal audit units Internal auditors 15 27 33 35 44 52 60 59 61 62 62 64 64 64 Heads of the / / 15 18 19 18 22 21 21 21 21 21 21 22 Internal Audit Units Reports of the 88 107 134 132 172 176 147 internal audit Recommendations 455 626 707 815 1033 1355 905 Percentage of implemented 60 68 69 58 72 49 61 recommendations
According to the established criteria in the Law for the establishment of Internal Audit Units (IAUs), by April 2013 - 96% of the direct budget users have established their own IAUs at a central level, and 61% of established IAUs has appointed heads. At the local level, 79% of municipalities have estab- lished their own IAUs, and only one third of them have appointed heads. At the same time, 5 local governments and 7 subjects at the central level in the practice perform the internal audit function on the basis of an agreement with other Local self-government units i.e. institutions. A possibility for establishment of a common administration is also provided by the Law on Local Self –Govern- ment161. Thus, we can conclude that there is a significant progress made in terms of establishing the IAUs at central and local level in accordance with the criteria established by the Law on PIFC. 161 2013-2016 Strategy for Development of Public Internal Financial Control, draft. pg. 20 250 Institution : Ministry of Finance, State institutions, Local self-government units, Cathegory : Resources and capacity
Indicator question: Are the IAUs adequately organized and staffed in accordance with the le- gally prescribed obligations in the Law on PIFC?
Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5
Explanation:
According to the article 29, paragraph 2 of the Law on PIFC - Iinternal Audit Unit shall be estab- lished as a Unit with at least two internal auditors, also including the Head of Internal Audit Unit i.e. as a Department with at least five internal auditors, also including the Head of Internal Audit Department.
According to the article 31 of the Law on PIFC, the Head of the entity of the public sector shall establishe an internal audit unit in accordance with the following criteria:
With at least one internal auditor and Head of Internal Audit Unit if thе average budgеt/ financial plan оf thе rеsресtivе public sector entity was at least Denar 50 million in the last three years also inсluding thе EU –financed Funds and Programmes.
with at least three internal auditors and Head of Internal Audit Unit if the average budgеt/financial plan оf thе rеsресtivе public sector entity was at least Denar 500 million in the last three years, also inсluding ; EU –financed Funds and Programmes
with at least four internal auditors and Head of Internal Audit Unit if thе average budgеt/ financial plan оf thе rеsресtivе public sector entitywas at least Denar 2 billion also including EU –financed Funds and Programmes.
With at least one intеrnаl аuditоr of every five budget users
Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5
Explanation:
At the central level 96% of direct budget users have established their own Internal Audit Units (IAUs). In these IAUs there is an average of 2 employed person (head and/or auditor). 61% of the established IAUs have Heads. At the local level 79% of the municipalities have established their own Internal Audit Units (IAUs). In these IAUs one person is employed on average (head and/or auditor). 30% of the established IAUs have Heads.162
Activity 2. Amendments to the Law on Public Internal Financial Control in order to introduce a license for internal auditors
162 2013-2016 Strategy for Development of Public Internal Financial Control, draft. pg. 20 251 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the public administration sector
Institution : Ministry of Finance, state institutions, Local self-government units, Cathegory : Oversight and control
Indicator question: Does the existing legal solution in the Law on PIFC introduce an applicable licensing procedure for internal auditors?
Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5
Explanation:
The need for training and certification of the internal auditors in the public sector in the country is regulated by the provisions of article 36 of the Law on Public Internal Financial Control and the Rulebook for the Program and the Manner of Taking the Exam for Certified Internal Auditor in the Public Sector, (“Official Gazette” No. 136/10). Namely, the provisions of the mentioned law stipulate that persons could be appointed for certified internal auditors in the public sector but that they must, among other conditions, “have undergone training and passed the exam for Certified Internal Auditor for the Public Sector according to the Program for taking the exam for certified internal auditor or to posses internationally recognized audit certificate”.163
In 2013 the Law on Amendments and Addenda to the Law on Public Internal Financial Control was adopted. The adopted amendments regulate the conditions and the manner of conducting the training and passing the exam for certified internal auditor in the public sector as stipulated in the article 35 and 36 of the Law on PIFC. The amended articles describe in detail the terms and the manner of conducting the training and examination for certified internal auditor in the public sector.
Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5
Explanation:
In practice, despite the fact that according to the existing provisions of the Law on PIFC, a bylaw was adopted that regulated the manner of taking and obtaining a certificate for passing the exam for Certified Internal Auditor in the Public Sector, in the present and prior to the adoption of the recent amendments to the law in 2013, there was no examination organized for the pass- ing of this exam.
The newly prescribed procedure that localized the certification will apply one year after the en- try into force of the amendments to the Law on PIFC (01/08/2015).
Although the newly introduced procedure is prescribed in detail, the Report prepared by the
163 The Law on Public Internal Financial Control and the Rulebook for the Program and the Manner of Taking the Exam for Certified Internal Auditor in the Public Sector, (“Official Gazette” No. 136/10) 252 Group for Localization of Trainings for Certification of Accountants and Auditors in the Public Sec- tor, established by a decision of the Minister of Finance, in the SWOT workshop held on March 1, 2014 identifies certain weaknesses and threats for the newly defined system of training and certification.164
Institution : Ministry of Finance, State institutions, Local self-government units, Cathegory : Oversight and control
Indicator question: Are the modalities for international licensing of the internal auditors ade- quate to the needs of internal auditors in the public sector?
Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5
Explanation:
The internal audit in the public sector is performed by the internal auditors, in accordance with the accepted professional standards which are based on the international standards of profes- sional performance of internal auditing. 165
The 1210 standard of the International Standards for Professional Practice of Internal Audits reg- ulates the need that the internal auditors in the public sector have knowledge, skills and other qualifications necessary for performing of their duties.
According to the article 36 and paragraph 6 of the Law on PIFC, i.e. the 2013 amendments to Law on PIFC, the candidates who successfully passed the training and passed part of the modules within the internationally recognized exam CIPFA Audit Certificate for Certified Internal Auditor in the Public Sector, are recognized to have passed those exams, and they will be examinated for the unpassed modules within this examination. Following the passing of the remaining exams, a certificate is issued to then in accordance to article 36 of the Law.
The articles166 that describe in detail the procedure for the training and the exam for certified in- ternal auditor, will be enforced one year after the entry into force of this law (08/01/2015 year.)
Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5
164 Report for the SWOT workshop on the Localization of Trainings for Certification of Accountants and Auditors in the Public Sector, held on March 5, 2014 165 International standards for professional performance of the internal audit, “Official Gazette of the RM” no. 136/10 166 The articles 36-a, 36-b, 36-c, 36-d, 36-e, 36-f, 36-g, 36-h, 36-i, 36-j, 36-k, 36-l, 36-m, 36-n, 36-o, 36-p, 36-q, 36-r, 36-s and 36-t
253 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the public administration sector
Explanation:
In the absence of a localized system of certification, in 2012 the Ministry of Finance in cooperation with the CEF Slovenia and CIPFA from the UK, started the realization of the project “Training of Internal Auditors in the Public Sector”.167 Hence, this project allowed for the implementation of an international certification of internal auditors in the public sector for the first time in the country.
The project includes 65 internal auditors of the public sector (50 auditors from a central level and 15 from a local level) who attend the training divided into two groups and who completed the cer- tification procedure.
The strategy for PIFC envisages activities that should in the coming period (2014/2015) allow for the continuation of implementation of activities and for implementation of the new training cycle for acquiring the international certification as well as to continue the CIPFA training in the public sector.168
Institution: Ministry of Finance Cathegory: Resources and capacity
Indicator question: Does the system of PIFC envisage localization of training for certification of the internal auditors in the public sector in the country?
Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5
Explanation:
In 2013 the Law Amending to the Law on Public Internal Financial Control was adopted. With the adopted amendments the terms and manner of the local implementation of training and taking of the exam for Certified Internal Auditor in the Public Sector as carried out by the Ministry of Finance, are regulated in the article 35 and 36 of the Law on PIFC. The amended articles describe in detail the terms and manner of implementation of the training and examination for certified internal auditor in the public sector.
Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5
Explanation:
In practice, there was previously no system of localized trainings for licensed internal auditors that was introduced. The trainings were conducted through projects such as the Twinning project “Training of Internal Auditors in the Public Sector” carried out in 2012 by the Ministry of Finance in cooperation with CEF Slovenia and the UK CIPFA. 167 Ministry of Finance, Public internal financial control < http://finance.gov.mk/node/92> 168 2013-2016 Strategy for Development of Public Internal Financial Control, draft. pg.44 254 The Deputy President of the Government and Minister of Finance Mr. Zoran Stavreski, on 13.09.2013 adopted a Decision of forming a working group to perform the tasks for localization of the trainings for certification of accountants and internal auditors in the public sector in the country.169 The members of the working group have an obligation/task: to perform SWOT anal- ysis for localization of the trainings for certification of accountants and internal auditors in the public sector in the country; to prepare a strategic plan for the same and review the existing national legislation as well as to make suggestions for its possible amendment in order to localize the trainings.
Regarding the manner of localization of the programs for training and certification - areas of decision, several conclusions were adopted including the one that the Ministry of Finance need to make a decision in the forthcoming period on:170:
•• The institution – responsible for the trainings; •• The recognition of exams within the two training programs for internal auditors and ac- countants in the public sector, and the taking of differential exams; •• Limiting the obligation for compulsory possession of a certificate from the point of view of the number of years remaining until the retirement of the internal auditor or accountant; •• The names of the internal auditors i.e. accountants to be appropriate to the acquired certificates; •• Selection of one of the three models for implementation of the program for training and certification: o National model, which means self-organization and implementation of the entire process of training and certification;
o Membership in CIPFA, which means paying an annual fee, annual updating of learning materials, providing lecturers or
o cooperation with CEF (which is connected to CIPFA) – a combined model.
Institution: Ministry of Finance Cathegory: Resources and capacity
Indicator question: Do you think that the prescribed manner and conditions for certification of internal auditors are adequate?
Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5
169 Decision of forming a working group to perform the tasks for localization of the trainings for certification of accountants and internal auditors in the public sector adopted on 13.09.2013 170 Decision of forming a working group to perform the tasks for localization of the trainings for certification of accountants and internal auditors in the public sector adopted on 13.09.2013 255 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the public administration sector
Explanation:
In accordance to the provisions of the Law on PIFC of 2009, the Rulebook for the Program and the Manner of Taking the Exam for Certified Internal Auditor in the Public Sector was adopted. Furthermore, the articles 35 and 36 of the Amendements to the Law on PIFC adopted in 2013, stipulate in detail the procedures for the appointment of heads of Internal Audit Units, certified internal auditors, internal auditors and internal auditor of training.
For a Head of Internal Audit Unit the following could be apponted: a certified internal auditor which meets the requirements of the article 36 paragraph (2), lines 1, 2 and 4 of this Law and * has at least three years experience in internal or external audit .
The article 36, paragraph 2 states that as certified internal auditors may be appointed persons who besides the general conditions laid down by law, meet the the following special conditions: - to have a university education, to have undergone training and passed the exam for Certified Internal Auditor in the public sector according to the Programme for Taking exam for certified internal auditor or to possess an internationally recognized audit certificate; to have at least two years experience in internal or external audit and to not have pronounced by a court decision prohibition to perform activity or profession during the prohibition; Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation:
In practice, although with the amendments to the Law on PIFC in 2013 (whose implementation will start in 2015) a bylaw that regulates the manner of taking an exam and obtaining a certificate for passing the exam for Certified Internal Auditor in the public sector was adopted previously, until now no examination has been organized, which makes this provision of the law inapplica- ble. Thus, it can be concluded that the non-applicability of these provisions in practice affect the professionalism and expertise of the internal auditors in the public sector in the country.
Institution : Ministry of Finance Cathegory : Resources and capacity
Indicator question: How many and what types of trainings for internal auditors were carried out? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
In accordance to article 36-b paragraph 1 the Government on the proposal of the Ministry of Finance for each fiscal year adopted program for training and examination for certified internal auditors in the public sector in which are defining the basic elements of the program including:
256 the number of candidates, the funding from the budget of the country, financing of candidates participants and more.
The manner of implementation of the training takes place through the engaging of certified internal auditors in the public sector - educators and a Verification Commission and the exam is conducted by the Ministry of Finance in a transparent way (live recording and broadcast on the website of the Ministry of Finance, article 36-i, paragraph 3.)
The article 36-d states that the Training and exam are implemented according to program for module content and deadlines within which the trainings and exams are conducted. The article 36-e prescribes the modules and the manner of taking the exams. The article 36-a, paragraph 6 states that the candidates who passed modules of the internationally recognized CIPFA audit certificate, are recognized to have passed these modules. Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation:
In the past period, following the introduction of the system of public internal financial control, a number of trainings for strengthening of the internal auditor function were conducted. In this respect, the training, conducted in cooperation with the CEF Slovenia, the project under which 65 internal auditors were certified is particularly significant.
The strategy for PIFC states that in the period 2008-2011, 25 civil servants have gained an inter- national certificate, while 23 of them also completed the second part of the training and gained an international diploma issued by CIPFA. In the first year of the two-year international program for certification of accountants in the public sector for the period March 2012 to March 2013, 24 civil servants completed it and gained an international certificate issued by CIPFA. Out of 49 civil servants who have received certification, only a small number of them are working in the position of responsible accountant.
The Strategy detects the need for organizing (continuous) training for the auditors, specialized by type of audit, for organizing exams for certified internal auditor in the public sector, for im- plementing vertical and horizontal audits as well as carrying out of analysis of experiences from other countries for the acceptance of a model for performance of internal and external assess- ment of the quality of the internal audit function. Thus, the Strategy for PIFC envisages an activ- ity - Integration of the trainings in the field of public finance in the current Tax Academy, which will conduct the trainings in the area of public finances, including the financial management and control, internal audit, accounting and tax policy, under the jurisdiction of the Ministry of Finance, with 2014 as the deadline. 171 At the same time, the Strategy for Public Administration Reform in the 2011-2015 period, envisages the implementation of training and certification of 80 new internal auditors, in the Action Plan with 2013 as a deadline. This period has been moved and refers to 2014.172
Activity 3. Establishment and equippment of the Financial Affairs Unit (FAUs) in all budgetary users of the legislative, executive and judicial branch as well as the funds
171 2013-2016 Strategy for Development of Public Internal Financial Control, draft. pg. 45 172 Interview with a representative from the Ministry of Finance, carried out in May 2014 257 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the public administration sector
Institution: Ministry of Finance, State institutions, Local self-government units, Cathegory: Oversight and control
Indicator question: Do you think that the existing legal provision for the establishment of the FAU in all budgetary users of the public administration gives the expected results? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
According to the article 9 of the Law on PIFC, the head of the entity is obliged to establish a sep- arate organizational unit for financial affairs, whose manager is directly accountable to the head of the entity and to the highest managing civil servant. Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation:
As of April 2013, 64% of the institutions of the central government and the funds and 48% of municipalities, have established special units for financial affairs, and 49% of the institutions of the central government and the funds and 42% of municipalities, have appointed heads of these units.
The smaller direct budget users and municipalities, due to lack of staff i.e. the small number of staff and limited financial resources as a result of the small budget, are faced with difficulties in establishing special organizational units for financial affairs. This imposes the need for establish- ing a system under which the units for financial affairs will be allowed to work more efficiently and effectively.
Recent data found on the website of the Ministry of Finance, show the following situation: Sept. 2013 April 2013
April 2014 June 2013
Dec. 2013 2009
2010
2011
2012
Number of institutions that established 14 32 39 46 49 49 66 66 66 Financial Affairs Unit Number of appointed managers of the Financial 0 20 30 36 37 36 42 42 42 Affairs Units
258 Institution: Ministry of Finance, State institutions, Local self-government units, Cathegory : Resources and capacity
Indicator question: Are the established FAUs sufficiently staffed in accordance to the the legally prescribed provisions in the Law on PIFC? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The Law on PIFC sets out an obligation for establishment of FAU in all budget users but at the same time does not specify criteria for staffing of the Financial Affairs Unit. The issue of staffing of the FAU is not treated even in the Roolebook of the Manner of Performing the Tasks under the competence of the Financial Affairs Unit. Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation:
Although the legislation does not contain criteria for staffing the FAU, we can conclude that they are neither established within all budget users, according to the legal obligation, nor they are adequately staffed.
The strategy for PIFC detects that the smaller direct budget users and municipalities, due to lack of staff i.e. the small number of staff and the limited financial resources due to the small budget, are faced with difficulties in establishing the special organizational Financial Affairs Units. 173 In order to overcome the difficulties in the functioning of FAU in the small subjects, the National Programme for the Adoption of the EU Acquis - NPPA in the Chapter 23 - Financial Control, en- visages adoption of amendments and supplements to the Law on PIFC in 2014 November) 174, according to which the smaller municipalities shall be released from the obligation to form the FAU.175
173 2013-2016 Strategy for Development of Public Internal Financial Control, draft. pg. 29 174 National Programme for the Adoption of the Acquis -NPAA Narative part, Chapter 3.32 Financial Control 175 2013-2016 Strategy for Development of Public Internal Financial Control, draft. pg. 30 and SIGMA Assessment on the country , 2013, Public Internal Financial Control, pg. 30 259 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the public administration sector
Institution: Ministry of Finance, State institutions, Local self-government units, Cathegory: Oversight and control
Indicator question: Does the introduction of new institutional forms in the system of PIFC, con- tribute to its real strengthening? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The process of strengthening the system of public internal financial control in the country started in 2000176 and it includes the introduction of the system of internal financial control in the coun- try through the Law on PIFC, the different secondary legislation, manuals, methodologies and other documents. The goal is precisely to build a system, in compliance with the requirements from the acquis, which guarantees reasonable use of the public funds by applying the principles of decentralised accountability of the management and establishing functionally independent internal audit.177 The Financial Affairs Units are a central part of the system of PIFC, whose com- petences are defined in the Rulebook for the Way of Implementing of the Competences of the Finance Affairs Unit. (“Official Gazette” No. 147/10, 34/11). The Public Administration Reform Strategy states that the main function of the FAU is “implementing the financial processes for planning, performing, monitoring and reporting on: collection of the revenues determined in the budget; management and control for execution of the expenditures approved in the budget; and protection of assets and liabilities whose value is recorded in the balance sheet.”178
Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5
Explanation:
In practice, there are problems about the establishment, staffing and functioning of the Financial Affairs Units. If they are established, staffed and operate as required – YES, they should contrib- ute to strengthening of the system.179
176 Sector for Public Internal Financial Control, <http://www.finance.gov.mk/node/92> 177 Sector for Public Internal Financial Control, <http://www.finance.gov.mk/node/92> 178 2010-2015 Public Administration Strategy in the country, December 2010, pg. 58 179 Interview with a representative from the State Audit Office, carried out in April 2014. 260 Institution: Ministry of Finance, State institutions, Local self-government units, Public Administration Cathegory: Resources and capacity
Indicator question: Is the staff engaged in these units adequately trained? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The 2013 -2016 Strategy for PIFC envisages the introduction of generic trainings for financial management and control by MISA in coordination with the Ministry of Finance, according to the activities planned for the upcoming period, on the level of public administration.180 The 2011- 2015 Public Administration Reform Strategy, envisages the Realisation of Activities for Strength- ening the Capacity of Internal Audit in the Municipalities for 2013, as an activity in accordance to its Action Plan. Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation:
In the past years, the managers and employees in the Financial Affairs Units, were trained in key areas of the system of PIFC, as well as for the benefits of implementing this system. T h e trainings were organised by the CHU and the twinning partners. This practice of promoting and developing the system of PIFC will continue in the future through coordination and cooperation of the CHU and the Ministry of Information Society and Administration (MISA).181
However, although there was previously a practice of conducting trainings on financial perfor- mance by the MISA, this is not the case at present, because the Ministry of Information Society and Administration did not accept the request of the Ministry of Finance to include trainings of financial performance and risk management in the section generic trainings.182
180 2013-2016 Strategy for Development of Public Internal Financial Control, draft. pg.. 50 181 2013-2016 Strategy for Development of Public Internal Financial Control, draft. pg.. 29 182 Interview with a representative from MISA, carried out in 2014 261 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the public administration sector
Problem / Risk factor 3: Lack of risk assessment of corruption in public administration institutions Explanation: The possibilities for prevention of corruption in the public administration are significant- ly increased when a previous estimation and identification is performed of the places and the procedures where her appearance is certain. The previous estimation of this type allows concentration of the prevention and detection of corruption in the so-called bottlenecks, as well as further strengthening of procedures towards the protection of corruption.
Activity 1. Developing a Strategy for Risk Management and Registry of Risks for the direct budget users and the funds
Institution : Ministry of Finance Cathegory : Oversight and control
Indicator question: Is the Strategy for Risk Management prepared for direct budget users and the funds, which represents a legal obligation in accordance with the regulation? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The Law on PIFC determines the obligation in article 15, paragraph 2 for obligatory adoption of a Strategy for Risk Management by the head of the entity, which should be updated every three years.183 The procedure and the manner of preparation of the Strategy are described in details in the Manual on Financial Management and Control. The National Programme for the Adoption of the Acquis - NPAA, in the Chapter 3.23 Financially Control, indicates, the adoption of Guidelines for the Implementation of the Process of Risk Management and Manual for the preparation of a Strategy for Risk Management, as a measure planned for 2014. Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation:
In January 2014 the Central Harmonisation Unit in the Ministry of Finance, developed Guidelines for Implementation of the Risk Management as well as a Manual for the preparation of a Strat- egy for Risk Management, both of which are directed towards the establishment of a systematic way of risks’ managment. However, in practice, very few institutions have prepared a Strategy
183 Law on Public Internal Financial Control , (“Official Gazette” No. 90/09, 12/11, 188/13), член 15, став 2. 262 for Risk Management or have updated it. 184 The document Guidelines for the Implementation of the Risk Management Process states that “following the establishment of the risk management process and raising of awareness on the importance of risk management, the head of the budget user can adopt a Strategy for risk management, which is also its legal obligation”185 without specifying the timeframe for its adoption. The Guidelines should be subject to public hearing in the future, and following their alignment, they should be used as the basis for preparing one’s own Strategy for risk management, on the part of all competent authorities.186 At the same time, the SCPC is currently collaborating with the UNDP and OSCE on a project according to which it should design a concept for a methodological approach to risk assessment on the level of local self-government, while taking into account the Manual of the Ministry of Finance.187
Institution: Ministry of Finance, State institutions, Local self-government units, Cathegory: Transparency/ Accountability
Indicator question: Is the Registry of risks prepared and applied in the direct budget users and the funds? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The Manual for Financial Management and Control prescribes the establishment of ‘Registry of Risks’ on the level of organizational unit and it also contains a form about what should be included the register of risks. Namely, the Register of Risks should “contain the name of the or- ganizational unit, name of the risk, assessment of the effects and probabilities, responsible per- sons - the owner of the risk, actions that should be taken due to minimize the risk, people who will carry out these activities and the deadline for implementation, as well as the date for the next review of that risk.” 188 The Guidelines for the preparation of the Strategy for Risk Manage- ment determines the need of having the register of risks in every competent institution. More concrete guidelines for the establishment of the Register of Risks are set out in the Guidelines for the Implementation of the Process of Risks, according to which the adoption of the decision for establishing the Register is envisisaged and which also explains the levels of which the same would be established.189
184 Acevski, Maksim. Qualitative Analysis of the anticorruption measures and the implementation of the State Programme for Prevention and Repression of Corruption/prevention and decrease of conflict of interests in the local self-government, pg. 38 185 Guidelines for implementation of the process of risk management, Ministry of Finance, Skopje 2014, pg. 34 186 Interview with a representative from the Ministry of Finance, carried out in May 2014 and Contribution to the EC Progress Report, from 02.05.2014, pg. 289 187 Interview with representatives from the State Commission for Prevention of Corruption, carryout out in April 2014 188 Manual of Financial Management and Control, Ministry of Finance , December 2010, pg. 73 189 Guidelines for implementation of the process of risks, Ministry of Finance, January 2014, pg. 12
263 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the public administration sector
Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation:
According to the above determined absence of Strategies for Risk Management at the level of public administration, it can be concluded that the Registers of Risks are also absent.
Institution : Ministry of Finance, State institutions, Local self-government units , Cathegory : Accountability
Indicator question: Is risk assesment performed in practice and are defficiencies which need to be targeted in the Strategy detected? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The Manual for Strategic Planning issued by the General Secretariat of the Government in 2007 creates an obligation for budget users for adoption of strategic plans for work, which should contain in themselves information for addressing the risks that may affect the realisation of the goals. On the local level, the municipal strategies contain the risk management, while the institu- tions that implement EU programs should integrate the risk management of the implementation of EU funds into the strategies for risk management. Thus, the Guidelines for preparation of the Strategy for Risk Management was prepared, in which all the above mentioned composite parts are identified. The Strategy shall represent a “systemic framework and structured approach to determining and management of the risks in the organisations.”190
Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation:
Although both the Law on PIFC and the Manual for Financial Management and Control envisage and prescribe the processes for risk assessment on the level of ogranisaional units, in practice there is an absence of a realistic assessment of the risks as well as their tackling. A more sistem- atised approach for the assesment and management of risks should result from the adoption of the Strategy for Risk Management and the Registries of Risks, which are delayed from the
190 Manual for preparation of the Stategy for Risk Management, Ministry of Finance, January 2014, pg. 4 264 envisaged timeframes in the NPAA, chapter Financial Control. ”It is both expected that these activities shall be enhanced and the effects of their implementation shall become more visible in the future.”191
Activity 2. Conduct annual self-assessments of certain high-risk processes in the system of finan- cial management and control
Institution: Ministry of Finance, State institutions, Local self-government units, Cathegory : Accountability
Indicator question: Does the legislation envisage annual self-assessments192 of certain high- risk processes in the system of financial management and control?
Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5
Explanation:
The Law on PIFC provides in the article 18, paragraph 3 that the “ Head of the Entity shall, through the Financial Affairs Unit during the year, perform self-assessments of the separate pro- cesses of the financial management and control system in the entity managed by him, and once in five years he shall implement self-assessment of the structure and the functioning of the whole financial management and control system.” 193 Furthermore, paragraph 8 of the same ar- ticle, states that the “ Head of еntity shall give opinion on the financial management and control in the Annual Financial Report referred to in Article 47 of this Law.” 194 The Manual of Financial Management and Control states that the annual financial report contains a report on conducted self-assessments under the article 18 paragraph (3) and (8) of this law (self-assessments results that are not entirely positive, comments of the head of the subject relating to the recommen- dations about the self-assessments and opinions on the financial management and control). 195 Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation:
In practice, although the implementation of self-assessments is the responsibility of the internal audit at the end of the year to assess the risk areas or processes and to see how the controls function and to make recommendations for improvement, it is absent in most budget users. 196 191 2013 EC Progress Report, Chapter 32: Financial Control, pg. 289 192 Manual on Financial Management and Control, Ministry of Finance, Skopje, December 2010, pg. 84 and Law on Public Internal Financial Control, (“Official Gazette” No. 90/09, 12/11, 188/13), art.18 prg (3) and (8)) 193 Law on Public Internal Financial Control, (“Official Gazette” No. 90/09, 12/11, 188/13), article 18, prg 3. 194 Law on Public Internal Financial Control , (“Official Gazette” No. 90/09, 12/11, 188/13), article 18, prg 8. 195 Manual on Financial Management and Control , Ministry of Finance, Skopje, Decemeber 2010, pg. Ministry of Finance, Skopoje, December 2010, pg. 84 196 Interview with a representative from the State Audit Office, carried out in April, 2014.
265 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the public administration sector
On the other hand, the Ministry of Finance considers that such assessments are made only by a number of institutions and are apart from the reports that are made by the Internal Audit and the audit which is conducted by the State Audit Office.
Institution: Ministry of Finance, State institutions, Local self-government units, Cathegory: Accountability
Indicator question: Is there a prescribed procedure for conducting the self-assessments? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
There is no prescribed procedure or methodology for conducting self-assessments. There is only a determined need and obligation for conduct of self-assessments, according to the article 18 of the Law on PIFC. Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation:
The institution itself picks a topic or an area and the assessment includes an evaluation of the elaboration of the process or procedure, and assessment whether the process or procedure is OK or not.
Problem /Risk factor 4: Absence of systematized measures for prevention of corruption (concept of integrity) Explanation: Preventing corruption in the public administration institutions would be far more effec- tive if a system of measures for its prevention is prepared in advance, based on the as- sessment of the vulnerability and the risk of its occurrence. Such “integrity plans” should be prepared by each public administration institution and each institutions should envis- age specific measures to prevent corruption in each of the identified bottlenecks.
Activity 1. Amendment of the Law on Prevention of Corruption through the introduction of a legal obligation to adopt plans for integrity
266 Institution: State Commission for Prevention of Corruption, Ministry of Justice Cathegory : Integrity
Indicator question: Are draft amendments to the Law on Prevention of Corruption prepared in the direction of introducing a legal requirement for introduction of the system of integrity? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
Amendments to the Law on Prevention of Corruption were prepared in December 2013 and a segment on the System of integrity is introduced. The introduction of the system of integrity de- rives as an obligation in accordance to the 2010-2015 Strategy for Public Administration Reform, the 2011-2015 National Programme for Prevention and Repression of Corruption, the NPAA and the 2013 Annual Work Program of the Government. The purpose of the amendments to the Law is the introduction of the system of integrity in the public and private sector and the introduc- tion of a systemic protection of the persons – whistleblowers, that have alarmed about criminal acts against official duty which has been committed or shall be committed, or other unlawful or unpermissable behaviour. The overall goal of the amendment to the law is to achieve a more ef- fective fight against corruption and protection of the persons who are willing to help the general interest in this fight. Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation:
In practice, the preparation of the envisaged amendments to the Law on Prevention of Corrup- tion is underway, The preparation of the amendments to the Law, shall allow for the introduction and implementation of the system of integrity which will contribute to strengthening of the overall fight against corruption. Institution: State Commission for Prevention Corruption Cathegory: Integrity
Indicator question: Is there a concept of integrity that would be developed by the SCPC and would be applied at the level of the public administration? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5
267 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the public administration sector
Explanation: The State Commission for Prevention of Corruption drafted in 2013 a Manual of Integrity and Conflict of Interest, supported by UNDP Macedonia. The purpose of this Manual is to explain exactly the need for introduction of the concept of integrity at the level of all stakeholders in the public and private sector. “The concept of integrity is an integral part of the system of good governance, [... which] is intended for building and fostering the spirit of integrity on a personal and institutional level, in order to encourage and ensure independence, professionalism and accountability in the performance of the competencies defined by the law and other regula- tions.”197 Furthermore, the key elements that the system of integrity should contain are listed in the Manual, as follows: 1. Clear and accessible anti-corruption policy 2. Standards and pro- cedures for the separate areas 3. Methodology for Risk Assessment, 4. Update and adaptation 5. Strengthening of existing internal controls, 6. Training, 7. Internal channels for reporting and protection the whistleblowers of corruption; 8. Disciplinary procedures, 9. Regular review and revision of the system of integrity.198 Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation:
In practice, the Manual is a valuable tool which would contribute to strengthening the system of integrity and the fight against corruption if it is applied. However, this Manual does not have a legally binding nature and thus it is difficult to assess how it is implemented in practice, espe- cially the rules related to the conflict of interests, is a Manual for the policies and procedures prepared, and to determine the appropriate disciplinary measures, etc.. in the absence of a leg- islation which regulates the issue. This Manual is now distributed on the municipal level and has to be distributed on the level of state institutions in future. 199 In terms of the implementation, especially in the area of prescribed procedures for reporting corruption and conflict of interests in the municipality (internal reporting), it is already implemented in 9 pilot municipalities.
Institution: Ministry of Finance, State institutions, Local self-government units, Cathegory: Integrity
Indicator question: Are measures to prevent the corruption prescribed within the system of PIFC? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5
197 Manual on Integrity and Confilct of Interests , State Commission for Prevention of Corruption, Skopje 2013, pg. 7 198 Manual on Integrity and Confilct of Interests , State Commission for Prevention of Corruption, Skopje 2013, pg. 11-13 199 Interview with representatives from the State Commission for Prevention of Corruption, carried out in April 2014. 268 Explanation:
The Manual for Financial Management and Control indicates the Integrity as a helpful advice for the components of financial management and control. Moreover, these advices also contain guidelines on what the integrity should contain for example a Code of Conduct, rules relating to conflict of interest, manual of the policies and procedures, prescription of the appropriate disci- plinary procedures, etc... 200 At the same time, a Manual of Integrity and Conflict of Interest in de- fining the key elements of te hsystem of integrity, also cites the Public Internal Financial Control. 201 In addition, in accordance to the Law on Public Servants which was previously in force, a Code of Conduct for public officials is adopted and it is enforced. The Manual, regulates the measures that should contribute to the system of integrity to a moderate extent. Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation:
In practice, the development of the system of public internal control on the one hand, and the progress of the reform process of public administration on the other hand, are becoming more connected, which is also shown from practice and not only from what is put on paper.202
Activity 2. Training for preparation of integrity plans Institution : State Commission for Prevention Corruption, Public Administration Cathegory : Integrity
Indicator question: Are programs for carrying out of trainings for preparation of integrity plans in the public administration?
Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5
Explanation:
The preparation of the Law Amending the Law on Prevention of Corruption, under which the sys- tem of integrity would be introduced, in addition to which the programs for implementation of trainings for the preparation of integrity plans in the public administration shall be prepared. 203
200 Manual on Financial Management and Control , Ministry of Finance , Skopje, декември 2010 г, pg. 107, 201 Manual on Integrity and Confilct of Interests , State Commission for Prevention of Corruption, Skopje 2013, pg. 11 202 SIGMA Assessment, 2013, Public Internal Financial Control, pg. 32. 203 Interview conducted with representatives from the State Commission for Prevention of Corruption, carried out in April 2014 269 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the public administration sector
Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation:
The Manual on Integrity and Conflict of Interests prepared by SCPC with support of UNDP, cites the Training as one of the key elements of the policy for integrity. The training, according to what is stated in the Manual, should: contribute to raising awareness among the employees about the specific risks and about the approaches for avoidance and reduction of the risk of corruption; to focus more on compliance with the existing policies of the organization rather than the law itself, and to be cotious of the approach to the training on ethics, i.e. a training on competencies, to ensure that the staff know how to react to a certain situation.204
Institution: State Commission for Prevention of Corruption Cathegory: Resources and capacity
Indicator question: Are trainings for implementation of the system of integrity envisaged and carried out? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The Law on Prevention of Corruption envisages “taking measures for education of the author- ities, responsible for the detection and prosecution of corruption and other forms of crime” according to which it envisages trainings in accordance with Article 49 of the law.205 Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation:
Currently, the training programs in the field of fight against the corruption are part of the ge- neric trainings that are conducted by the MISA, in which the SCPC also takes part. They are also envisaged in the revised Strategy for Public Administration Reform, and should be implemented in course of 2014.
In the Review of the Implementation of Activities of the National Programme for Prevention and Repression of Corruption 2011-2015, for the period December 2011 - November 2013, it is
204 Manual on Integrity and Confilct of Interests , State Commission for Prevention of Corruption, Skopje 2013, pg. 11 205 Law on Prevention of Corruption (Official Gazette, No. 28/2002), article 49.
270 stated that if the trainings are envisaged in the guidelines for the introduction of the system of integrity in the public and private sector which are to be adopted by the SCPC in accordance to the legislative changes, the realization of the training will be planned for the period 2014-2015. 206 “After the specifying of the training and its determination whether it is generic or special, if it is confirmed that the training is generic, the MISA will take into account the planned training and will predict it in the annual program of generic training for civil servants.”207
Activity 3. Preparation and adoption of integrity plans Institution : State Commission for Prevention Corruption, Ministry of Justice Cathegory : Integrity
Indicator question: Does the existing regulation prescribe preparation and adoption of integ- rity plans?208 Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
Currently, the existing regulation does not prescribe it. The draft amendments to the Law on Pre- vention of Corruption the adoption ofGuidelines for implementation of the system of integrity are envisaged. Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation:
The experience from some of the countries in the region which have introduced integrity plans, suggests that this is quite a bureaucratic solution.209
In the 2012-2014 period, diverse models of the system of integrity which are implemented in some of the countries in the region, such as Serbia, Slovenia, Moldavia, Romania and Bulgaria210 were examined. On the basis of these models, the SCPC started to develop a concept based on the positive regional experiences which would be, at the same time, in accordance to the nation-
206 Review of the Implementation of Activities of the National Programme for Prevention and Repression of Cor- ruption and the State Programme for reduction of conflict of interests with an Action Plan 2011-2015. This Review is an exerpt from the Report on the implementation of the 2011-2015 State Programme, for the December 2011-No- vember 2013 period, prepared by the State Commission for Prevention of Corruption. 207 Review of the Implementation of Activities of the National Programme for Prevention and Repression of Cor- ruption and the State Programme for reduction of conflict of interests with an Action Plan 2011-2015. This Review is an exerpt from the Report on the implementation of the 2011-2015 State Programme, for the December 2011-No- vember 2013 period, prepared by the State Commission for Prevention of Corruption. 208 EU Progress report, National Programme for the Adoption of the Acquis –NPAA, narrative segment, Chapter 3.32 Financial Control. 209 Interview with representatives from the State Commission for Prevention of Corruption, carried out in 2014. 210 “Promotion of transparency and accountability of public institutions,” December 2012, <http://www.dksk.org. mk/images/kniga%20mkd-final%20%283%29.pdf> стр.9-44 271 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the public administration sector
al conditions in the country. In accordance to the proposed model,the institutions themselves would strengthen their capacities to deal with risks and implement the system of integrity, for which they would be obliged in accordance with the legislative amendments, with the support from the SCPC.211
Problem /Risk factor 5: Lack of control over the work of the administration Explanation: The control over the work of the administration on the part of the internal audit is lim- ited and it can not be freed from subjective weaknesses. The ensuring of conditions for additional public control over the public administration institutions shall significantly increase the opportunities for prevention and detection of corruption in them.
Activity 1: Preparation of guidelines for prevention, revealing, reporting and treatment of irreg- ularities
Institution: Ministry of Finance, State institutions, Local self-government units, Cathegory : Supervision and control
Indicator question: Does the legal framework of the PIFC system contain guidelines for preven- tion, revealing, reporting and treatment of the irregularities? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The process of strengthening financial control in the country has started and is implemented through development and applying of the principles of decentralized managerial accountability and establishment of a functionally independent internal audit. The purpose of this process is to build a system that will ensure reasonable use of public funds as well as prevention of irregular- ities, suspicions for frauds and corruption.212
The Law on PIFC regulates the way of taking measures against irregularities and frauds in the same chapter VII, article 50. According to the Law on PIFC, a Decree for the procedure for pre- venting irregularities, the manner of mutual cooperation, the form, the content, the deadline and the manner of reporting on the irregularities was adopted, published in the “Official Ga- zette” No. 63/11 from 09.05.2011. 213 The Law and the Decree regulate the obligation of heads of entities in the public sector to take an action against the irregularities and frauds and to appoint a person responsible for the irregularities, which will receive the reports of the irregularities and frauds and will independently undertake actions to prevent them.
211 Interview with representatives from the State Commission for Prevention of Corruption, carried out in 2014. 212 2013- 2016 Strategy for development of Public Internal Financial Control, draft. pg. 5 213 2013- 2016 Strategy for development of Public Internal Financial Control, draft. pg. 15 272 Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5
Explanation:
The obligation for appointment of a person responsible for irregularities was fulfilled by 61 insti- tutions on the central level (80%) and 60 local self- government units (74%).214
Institution: Ministry of Finance, State institutions, Local self-government units, Cathegory: Oversight and control
Indicator question: In practice, have the irregularities by the competent authorities in the sys- tem of PIFC been identified and acted upon? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The Law on PIFC and the Decree for the procedure for preventing irregularities, the manner of mutual cooperation, the form, the content, the deadline and the manner of reporting on the irregularities, regulate the prevention of the irregularities. Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation:
In practice, the National Authorising Officer in the Ministry of Finance submitted in 2013, 9 re- ports of irregularities to the Financial Police, about the use of funds from the EU pre-accession assistance in the fifth component, which is intended for support of the agriculture and rural development in the country.215
Activity 2: Conducting trainings for professional training of the persons responsible for reporting irregularities according the AFKOS Training Program
214 National Programme for the Adoption of the Acquis –NPAA, narrative segment, Chapter 3.32 Financial Control. 215 National Programme for the Adoption of the Acquis –NPAA, narrative segment, Chapter 3.32 Financial Control. 273 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the public administration sector
Institution: Ministry of Finance, Financial Police Cathegory: Resources and capacity
Indicator question: Is there a plan/program of trainings for professional training of the persons responsible for reporting irregularities? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The competences of the Central Harmonization Unit at the Ministry of Finance are defined in the Law on PIFC, according to which, the CHU is responsible for coordinating the trainings for managers and staff involved in the financial management and control and the internal audit, to maintain the database of the internal audit units and units for financial issues and to collaborate with institutions responsible for issues about the PIFC from the country and abroad, in order to exchange the best practices and implementation of the system of PIFC in the country.216 Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation:
In practice, the National Strategy of Prevention of Frauds and Protection of the Financial Inter- ests of the European Union in the country, whose preparation is at an advanced stage, prescribes that the trainings for the people responsible for irregularities, for prevention of irregularities in the course of using of European funds, for acting on received reports of irregularities and the manner of reporting, with the use of the TAIEX instrument shall begin by the end of 2014.217 At the moment, despite the obligation of the institutions to determine persons responsible for reporting irregularities, there are no indicators on how this modality is functioning in practice.
Activity 3: Preparation of the National Strategy for Prevention of Irregularities and Frauds and Protection of the Financial Interests of the European Union in the country
216 Law on Public Internal Financial Control, article 48 and 2013-2016 Strategy for Development of the Public In- ternal Financial Control, draft. pg. 13 217 Review the implementation of the activities of the National Programme for Prevention and Repression of Cor- ruption and the State Program for Prevention and Reduction of Conflict of Interests with Action Plan 2011-2015, pg. 7 274 Institution: Ministry of Finance Cathegory: Accountability
Indicator question: Is the National Strategy prepared? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The National Strategy for Prevention of Irregularities and Frauds and Protection of the Financial Interests of the European Union in the country, is envisaged to be adopted in the course of 2014 and will refer to the period from 2014 to 2016, according to the National Program for the Adop- tion of the Acquis - NPAA218,. Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation:
In practice, the preparation of the National Strategy for Prevention of Irregularities and Frauds and Protection of the Financial Interests of the European Union in the country is at an advanced stage and its adoption is envisaged by the end of 2014.
Institution: Ministry of Finance, State institutions, Local self-government units, Cathegory: Oversight and control
Indicator question: Does the existing legislation contain regulations and to what extent is the prevention of irregularities and frauds for the protection of the financial interests of the EU in the country provided in practice?
Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The Law on PIFC in Chapter IX - Control of usage of resources from the EU Funds, provides in ar- ticle 52 that “The Entities using resources from the European Union Funds, shall [...] to apply the special requirements for financial management, internal controls and internal audit, determined by the European Commission..” In paragraph 2 of the same article it is stated that “ All beneficiar- ies of the resources from the European Union Funds should enable the authorised
218 National Programme for the Adoption of the Acquis -NPAA Narative part, Chapter 3.32 Financial Control 275 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the public administration sector
officials from the Ministry of Finance, the inspectors from the European Commission and the European Court of Auditors free access to the whole documentation, the offices, the funds and the staff, taking into account the rules for security and good behavior.”
The new Law on Financial Police was envisaged to come into force by the end of 2013 as pre- scribed in the NPAA, according to which the protection of EU financial interests is also regulated as a competence of the Financial Police. 219 At the beginning of 2014 the new Law on Financial Police was adopted, according to which it is noted article 2 that “protection of the European Union financial interests is as well provided, through the discovering and exploration of criminal acts, related to the use of funds from the EU programs that the country receives from the budget of the European Union.”220 Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation:
In practice, the National Authorising Officer in the Ministry of Finance submitted in 2013, 9 re- ports of irregularities to the Financial Police, about the use of funds from the EU pre-accession assistance in the fifth component, which is intended for support of the agriculture and rural development in the country. 221
At the same time, an Agreement for cooperation between the Audit Authority and the Finan- cial Police in the Ministry of Finance was concluded in March 2013, in order to ensure a stable system for managing and controlling in the implementation of the IPA, as well as to prevent and detect irregularities, frauds or other illegal activities detrimental to the financial interests of the EU and the country.222
Activity 4: Setting up legal provision for providing a systematic and institutional protection of the persons who report corruption (whistle blowers) Institution: Public Administration Cathegory: Integrity
Indicator question: Does the Law on PC provide legal protection for public servants who report corruption to the managerial structures or the judicial authorities? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5
219 National Programme for the Adoption of the Acquis -NPAA Narative part, Chapter 3.32 Financial Control 220 Law on the Financial Police, Official Gazette, no.12 од 22.01.2014 221 National Programme for the Adoption of the Acquis -NPAA Narative part, Chapter 3.32 Financial Control 222 National Programme for the Adoption of the Acquis -NPAA Narative part, Chapter 3.32 Financial Control 276 Explanation:
According to the prepared draft Law Amending the Law on Prevention of Corruption an intro- duction of a system of integrity and protection of the persons who report cases of corruption and other unlawful and unacceptable conduct is planned. Article 3 of the draft Law, introduces a new chapter System of Integrity within which the system of integrity is regulated as well as the system of reporting by the wistleblower and his/her protection. Article 54-b defines the whis- tleblower, and the article 54-c determines the ways of reporting both internally and externally, and the institutions in which it is performed. Article 54-d determines the actions taken by the competent authority which supervises the implementation of the law upon the notification of the SCPC for reported unlawful or unpermissable dealing. Article 54-d determines the providing of protection to the whistleblower and members of his family from any kind of violation of rights for an undertaken reporting. Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation:
The Law has not been adopted yet and it is therefore too early to speak about the effects of its practical implementation.
Institution: Ministry of Finance, State institutions, Local self-government units, Cathegory: Oversight and control
Indicator question: In practice, have cases of corruption by whistle blowers been reported and to what extent are they protected? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
In our country a system of reporting corruption is established according to which any person or Institution may openly or anonymously report a suspicion or a corruption case to the SCPC or to the other competent bodies. At the same time, some institutions, as well as civil society or- ganizations have established a system of reporting through the activated phone lines (hotlines) for reporting suspicions of corruptive actions. However, it is important to understand that it is necessery to make a differentiation between the system of reporting and the system of anti-cor- ruption reporting.223 “It is necessary to understand that the system for reporting, although it has similar characteristics with the system of anticorruption reporting, it still contains a large number of other aspects. This is particularly related to the fact that the reporting is focused on cases related to one organization (i.e.it is implemented by its employees) as well to the fact that the framework is not limited to criminal activities only but also to areas of a wider public interest.”224 223 Roadmap for implementation of the system of whistle blowers in the country, pg. 3 224 Roadmap for implementation of the system of whistle blowers in the country, pg. 3 277 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the public administration sector
Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation:
According to the above mentioned, at the moment, the reporting is done through the submittors of complaints which may be anonymous. The SCPC acts upon all of the submissions which have been submitted. Thus, it can be concluded that the external reporting already works, but the amendment to the Law should contribute towards the regulation of internal reporting as well as the ensuring of protection for the whistleblowers. 225
Activity 5: Conduct of trainings for the administration and the private sector on the application of the Law on Protection of People who Report Corruption
Institution: Public Administration, private sector Cathegory : Resources and capacity
Indicator question: Are the plans/programs for training of the administration and private sector for enforcement of the provisions of the Law amending the Law on Prevention of Corruption with regard to providing protection to people who report corruption prepared and implement- ed? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
Since the adoption of the State Program for Prevention and Repression of Corruption in 2011, up until today, there is no realization of this activity. The review on the realization of the activities of the State Program states that with the adoption of the Law on Amendments to the Law on Prevention of Corruption the plan and the dynamics of implementation of planned trainings is expected to be determined.226 Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5
225 Interview with representatives from the State Commission for Prevention of Corruption, carried out in April 2014 226 Review the implementation of the activities of the National Programme for Prevention and Repression of Cor- ruption and the State Program for Prevention and Reduction of Conflict of Interests with Action Plan 2011-2015. This Review is an exerpt from the Report on the implementation of the 2011-2015 State Programme, for the December 2011-November 2013 period, prepared by the State Commission for Prevention of Corruption. 278 Explanation: If such trainings are envisaged in the guidelines that should be adopted by the SCPC in accordance to the amendments to the Law, the trainings can be conducted in the course of 2014-2015. 227 Following the specification of the training and its determination whether it is generic or special, if it is concluded that the training is generic, the MISA will take into account the planned training and will predict it in the annual program of generic training of the civil servants.228
INDEXES Although the methodology carries out a qualitative analysis of the state of play, numerical grad- ing was also performed in order to summarize the information and to pinpoint the key weak- nesses and strong sides. Hence, the text above contains a grade from 1-5, of which 1 is the lowest, 5 is the highest grade for each of the questions-indicators.
On the basis of the grades, from 1 to 5, provided for each of the questions-indicators – an aggre- gation is performed on the level of sub-cathegory, on the level of cathegory, and on the level of the entire area. At the same time, all the aggregated grades are determined as an arithmetical mean and no pondering is done. Index
Problem Subcathegory De Avarage – Avarage – De Avarage – jure subcathe- sector facto cathegory gory Oversight and control 3,5 3,25 3, 37 Problem1 Accountability 5 3 4 3, 29 Resources and capacity 3 2 2,5 Oversight and Control 4,67 3,5 4,08 Resources and capacity 3,33 3,16 3,24 Oversight and control 5 3 4 Problem 3 Transpacency/ 5 1 3 3,1 Accountability 3,67 1 2,3 Integrity 3 1,6 2,3 Problem 4 2,4 2,87 Resources and capacity 3 2 2,5 Oversight and control 4,5 Problem 5 3,75 4,12
Accountability 1 1 1 1,90 Integrity 1 1 1
Resources and capacity 2 1 1,5
227 Review the implementation of the activities of the National Programme for Prevention and Repression of Cor- ruption and the State Program for Prevention and Reduction of Conflict of Interests with Action Plan 2011-2015. This Review is an exerpt from the Report on the implementation of the 2011-2015 State Programme, for the December 2011-November 2013 period, prepared by the State Commission for Prevention of Corruption. 228 Review the implementation of the activities of the National Programme for Prevention and Repression of Cor- ruption and the State Program for Prevention and Reduction of Conflict of Interests with Action Plan 2011-2015. This Review is an exerpt from the Report on the implementation of the 2011-2015 State Programme, for the December 2011-November 2013 period, prepared by the State Commission for Prevention of Corruption. 279 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the public administration sector
LITERATURE: Acevski Maksim. Qualitative Analysis on anti-corruption measures and the implementation of the State Program for Prevention and Repression of Corruption / Prevention and Repression of Conflict of Interest in the Local Self-Government Decision of forming a working group to perform the tasks for localization of the trainings for certification of accountants and internal auditors in the public sector in the country adopted on 13.09.2013 Directions for Implementing the System of Whistleblowers in the country EU report, the National Programme for the Adoption of the Acquis - NPAA Narrative part, Chap- ter 3.32 Financial Control. Guidelines for Implementation of the Risk Management Process, Ministry of Finance, Skopje 2014 Guidelines for the preparation of the Strategy for Risk Management, Ministry of Finance, Jan- uary 2014 International Standards for Professional Performance of the Internal Auditing, «Official Gazette” no. 136/10 Law on Public Internal Financial Control (“Official Gazette” No. 90/09, 12/11 188/13 Law on Financial Police, Official Gazette, No. 12 from 22.01.2014 Manual for Financial Management and Control, Ministry of Finance, Skopje, December 2010 Manual on Integrity and Conflict of Interests, State Commission for Prevention Corruption, Skop- je 2013 “Promotion of transparency and accountability of public institutions,” December 2012, <http://www.dksk.org.mk/images/kniga%20mkd-final%20%283%29.pdf> Report of the SWOT workshop for localization of the trainings for certification of accountants and auditors in the public sector in the country, held on March 5, 2014 Rulebook for the manner of Implementation of the General Financial Processes Rulebook for the program and the manner of the examination for Certified Internal Auditor in the public sector (“Official Gazette” No. 136/10) Review of the implementation of the activities of the National Programme for Prevention and Repression of Corruption and the State Program for Prevention and Reduction of Conflict of In- terests with an Action Plan 2011-2015 Sector of Public Internal Financial Control, <http://www.finance.gov.mk/node/92> Sector III - Public Administration, Review of the implementation of the activities of the National Programme for Prevention and Repression of Corruption and the State Program for Prevention and Reduction of Conflict of Interests with an Action Plan 2011-2015, December 2011-Novem- ber 2013 SIGMA Assessment on the country , 2013, Public Internal Financial Control Strategy for Development of Public Internal Financial Control 2013 to 2016, a draft 2010-2015 Strategy for Public Administration Reform in the country, December 2010 2013 Contribution to the EC Progress Report
280 5. REPORT ON THE QUALITATIVE ANALYSIS OF THE IMPLEMENTATION OF THE ANTI-CORRUPTION MEASURES IN THE STATE PROGRAM FOR PREVENTION AND REPRESSION OF CORRUPTION AND PREVENTION AND REDUCTION OF CONFLICT OF INTERESTS 2011-2015 IN THE CIVIL SOCIETY SECTOR
Prepared by: Maksim Acevski, CFE
October, 2014 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the civil society sector
INTRODUCTION The OSCE Mission in Skopje conducts multiannual activities to support the implementation of the “State Program for Prevention and Repression of Corruption and Prevention and Reduction of Conflict of Interests 2011-2015” (the State Program). In 2012 the Mission assisted the development of a methodology for qualitative evaluation of the activities and indicators of the State Programme, with a pilot qualitative analysis in the sector education and sports, with an assessment of the public perception in three sectors of the State Program as well as with the strengthening the capacity of the State Commission for Prevention of Corruption (SCPC) for development of the concept of integrity and electronic recording of data. The OSCE Mission in Skopje continued the cooperation with SCPC also in 2013 and 2014 by supporting the preparation of a qualitative analysis and conducting of the public opinion research for five new sectors of the State Program - private sector, political sector, local self-government, public administration and civil society.
This document contains the qualitative analysis in the Civil Society.
The analysis is directed towards the identified problems in the State Programme, where by, through a series of indicators assesses the anti-corruption measures and the implementation of the State program, determines the strengths and weaknesses of the accomplishments and provides recommendations for improvement of the fight against corruption, which appear in the media and civil society. The main purpose of this analysis is to assist the SCPC in monitoring the implementation of the State Program, in the improvement of the indicators and in the innovation of the planned activities.
METHODOLOGY The methodology is based on the concept of the Transparency International National System for Integrity. The problems that are taken into consideration are undertaken from the State program. Indicators on the status and progress are determined under each problem along with recommendations for improvement of the results.
The following were used as data sources:
- Qualitative analysis - analysis of primary literature - relevant laws, bylaws and other official documents and reports as well as analysis of secondary literature – articles, etc…
- Interviews with key sources of information, including
•• the State Commission for Prevention of Corruption, •• the Government – General Secretariat; •• the Local Self-Government Unit – Veles; •• the Local Self- Government Unit – Gostivar; •• the Local Self- Government Unit – Ohrid; •• the Local Self- Government Unit – Strumica; •• the Local Self- Government Unit – Prilep; •• the Local Self- Government Unit – Stip; •• Macedonian Association of Journalists – MAJ 282 •• the Civic Organization - Macedonian Center for International Cooperation – MCIC •• the Center for Civil Communications. On the basis of collected data, the researcher prepared draft scores for each of the indicators from two aspects - de jure, relating to the legal framework, and de facto, i.e. the state of play in practice. In the course of scoring, a three-level scale was used for the legal framework from ranging from 1 to 5, wherein: 1 = no, 3 = partially and 5 = yes.
For the assessment of the situation in practice, a five-level scale was used ranging from 1 to 5, wherein: 1 = to a very small extent, 2 = to a small extent, 3 = to a moderate extent, 4 = to a large extent, 5 = to a very large extent.
The individual scores are afterwards collected and presented as average in a overall score for each category and subcategory. To simplify the presentation, at the end of this document the scores are shown as summarized and expressed as percentage of the maximum possible score.
The results were subject to presentation and validation before the relevant stakeholders, who discussed the findings and assessments related to the indicators, in order to check, to verify or supplement the data and the results. After this validation, finalization of the analysis was performed.
Referent documents:
Law on Prevention of Corruption;
Law on Citizens’ Associations and Foundations;
Law on Donations and Sponsorships in the Public Sectors;
Law on Media;
Law on Audio and Audiovisual Media Services;
Law on the Execution of the Budget of the country for 2013;
Law on the Execution of the Budget of the country for 2014;
Code of Good Practices for Financial Support of Citizens’ Associations and Foundations;
Program for Financing of the Program Activities of the Associations and Foundations for 2014;
Program for Financing of the Program Activities of the Associations and Foundations for 2013;
Rulebook for Amending of the Rulebook on the Manner and Procedure for Granting Funds to Citizens’ Associations to Perform Certain Activities in the Area of Social Protection;
Decisions on the Criteria and Procedure for Allocation of Funds for Financing the Program Activities of Citizens’ Associations and Foundations from the Budget;
Decision on Allocation of Funds from the Budget in 2013, Intended for Financing the Program Activities of Associations and Foundations.
283 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the civil society sector
EXECUTIVE SUMMARY The qualitative analysis that was conducted in the framework of this project aimed to assess the main risk factors/problems identified by the State Commission for Prevention of Corruption (SCPC) in the area of civil society, noted in the National Programme for Prevention and Repression of Corruption 2011 - 2015. The basic problems listed by SCPC were reviewed from the point of view of the legal framework and the practical implementation, in order to review the achievements as well as to highlight the major weaknesses in this sector in the country, in terms of the supervision and control, transparency, integrity, accountability, resources and capacity. The analysis is focused and should serve the overall efforts to combat the corruption in the area of media and civil society in the country and to provide recommendations to overcome them, through the detection of the weaknesses.
In the sector Media and Civil Society, six problems i.e. risk factors have been identified, in the framework of which 14 activities for prevention and repression of the corruption and conflict of interest have been specified. They include - 1) Non-transparency when allocating public funds to the associations and foundations; 2) Acquiring status of an organization of public interest; 3) Allocating public funds to intentionally established associations, that creates doubt for corrupt and unproductive spending of public funds; 4) Spending public and budget funds in the media; 5) Concentration of the media ownership and concealing of the media ownership, and 6) Interrelation of the media with the political centers of power.
The area of media within the Media and Civil Society Sector was not part of this qualitative analysis, related to the fact that in the period of preparation of this analysis, the legislative regulations including the outlined risks and problems were in the phase of amendment.
In the recently prepared review of realization of the activities for the period December 2011-No vember 2013, out of the envisaged 14 activities in total, the SCPC noted that 2 are in process or 14% while 12 or 86% are unrealized activities.229 The general conclusion is that in relation to the problems/risk factors 1, 2 and 3 that refer to the civil society area there are still bottlenecks, i.e. the control setting and the actions by the author- ities is not at the desired level.
In view of the Problem 1 Lack of transparency when allocating public funds to the associations and foundations, the general conclusion is that there is a lack of activities that are aimed at determining the criteria for allocation of public finances in the Law on Associations and Founda- tions and providing of their proper application. Although the area is regulated by the increasing number of bylaws, in practice there is no consistent implementation provided.
In relation to the Problem 2 Acquiring a status of an organization of public interest, no move- ments are noticed within this risk factor and at the same time there are no specific actions which are undertaken to determine the legal criteria adequate for the goals, the action, the capacity and the integrity of the citizens’ organization, whereby the status of an organization of public interest would be acquired with the implementation of the legal criteria and as such would be registered in the Central Registry. At present, the overall activity is within the competence of the government commission which creates the possibility for politization, insufficient justification and insufficient transparency regarding this vital question.
In the part Problem 3 Allocating public funds to intentionally established associations, that creates doubt for corrupt and unproductive spending of public funds, the information which are obtained through the survey conducted indicate the fact that in the country the concept of 229 Sector XI – Media and civil society, December 2011- November 2013
284 functional partnerships with the relevant authorities has not come to life almost at all except in certain segments where the carrying out of activities which fall within the area of public competencies is entrusted.
RECOMMENDATIONS •• Within the framework of the current manner of financing, the Government should en- sure timely adoption of the act for allocation of the means from the Budget, which would ensure and create conditions for the timely realization of the project activities and the submission of the report for the same in the determined deadline. •• The Government should carry out activities according to which clear, transparent and en- forceable criteria shall be determined for the goals and the manner of distribution of the finances from the Budget, the municipal budgets, the municipal budgets in the City of Skopje and the budget of City of Skopje in the Law on Associations and Foundations. This would ensure equal access to all of the NGOs and foundations to the finances in the Bud- get, the municipal budgets, the municipal budgets in the City of Skopje and the budget of City of Skopje, as well as justification for the spending, transparency, impartiality and accountability. •• The Government and the Local self-Government Units to undertake measures and activi- ties within their competences, by which they will amend the acts (the Law on Associations and Foundations and the bylaws that regulate this area) that will ensure: •• Possibility for the unsatisfied NGOs and foundations to submitt an objection/appeal, •• Ensuring a second instance in the procedure of taking into consideration of the objec- tions/appeals. •• The competent authorities to undertake activities according to which they will ensure con- sistent meeting of deadlines for submission of reports for the manner of using the funds on the part of the NGOs and foundations. •• The Government should determine an obligation in the Law on Associations and Founda- tions according to which the providers of finances (The Government, the municipalities, the municipalities in the City of Skopje and the City of Skopje) shall make the completed report for the manner of using of allocated funds and the realized project activities and results achieved publicly available on the web pages of the providers of the finances. •• It is necessary for the Government to carry out activities accorting to which the criteria for determining of the status organization of public interest shall be conffered in the Law on Associations and Foundations, while the act of acquiring of the mentioned status shall be realized with the meeting of the determined criteria, which is determined in the phase of registering in the competent registry. •• The Government should carry out activities for amending of the legal acts (the Law on As- sociations and Foundations, the Law on the Government and other laws) which regulate the manner and the possibility for allocation of funds from the Budget and the budgets of the municipalities with the introduction of a possibility the associations to appear as functional partners of the state and other bodies and to reflect the budget support for the performance of public projects through activities which are inherent to them, by defini- tion, such as campaigns, trainings, surveys, debates, etc.
285 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the civil society sector
FINDINGS OF THE QUALITATIVE ANALYSIS CIVIL SOCIETY SECTOR
Problem / Risk factor 1: Lack of transparency in the allocation of public funds to the associations and foundations Explanation: The criteria for funding associations and foundations by the Government with funds from the Budget of the country , the budget of municipalities, public companies and public funds, as well as assets from foreign funds, are not clearly defined, while the pro- cedure for financing is not transparent enough.
Institution: the Government – General Secretariat; the Local Self-Governmet Unit – Veles; the Local Self-Governmet Unit – Gostivar; the Local Self-Governmet Unit – Ohrid; the Local Self-Governmet Unit – Strumica; the Local Self-Governmet Unit – Prilep; the Local Self-Governmet Unit – Stip; Macedonian Association of Journalists – MAJ the Civic Organization - Macedonian Center for International Cooperation – MCIC the Center for Civil Communications. Cathegory: Transparency
Question - indicator: Do you think that the existing laws and bylaws (Law on Associations and Foundations “Official Gazette of the country ” No. 52/10 and 135/11, the Programs for Financing the Program Activities of the Associations and Foundations and the Decision on the Criteria and Procedure for Allocation of Funds for Funding the Program Activities of Citizens’ Associations and Foundations from the Budget of the country “Official Gazette” No. 23/2009), regarding the determining of clear and transparent criteria, rules, procedures and a second instance in the pro- cedure, are adequate and provide transparency, non-selectivity and equal position of all NGOs and foundations?
Score: Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The funding of NGOs and allocation of funds to them from the Budget of the country , the Budgets of the Local Self-Government Units, public companies and public funds, are regulated by several laws, bylaws and internal regulations adopted by the Parliament of the country , the Government of the country , the heads of the entities which donate certain funds, municipal councils and other authorities. Among the key laws and bylaws that regulate the financing of NGOs and the criteria for allocation of the funds, for this purpose are the provisions of:
286 - Law on Associations and Foundations (“Official Gazette of the country ” No. 52/10 and 135/11);
- Law on Donations and Sponsorships in Public Activities (“Official Gazette of the country ” No. 47/06, 86/08, 51/11, 28/14);
- Law on Execution of the Budget (“Official Gazette of the country ” number 180/2013);
- Code of Good Practice for Financial Support of Citizens’ Associations and Foundations (“Official Gazette of the country ” No. 130/2007);
- Decision on the Criteria and Procedure for Allocation of Funds for Financing the Program Activities of Citizens’ Associations and Foundations from the Budget (“Official Gazette of the country ” No. 23/2009);
- Program for Financing the Program Activities of the Associations and Foundations for 2013 (“Official Gazette of the country ” No. 4/2013);
- Program for Financing the Program Activities of Associations and Foundations for 2014 (“Official Gazette of the country ” No. 8/2014);
- Rulebook on the Manner and Procedure for Allocation of Funds to a Citizens Associations to perform certain activities in the area of social protection (“Official Gazette of the country ” No. 24/2005 and 38/2007).
The provisions of article 49 from the Law on Associations and Foundations provide only a general reference to the manner of allocation of the funds from the Budget, the municipal budgets, the municipalities in the City of Skopje and the City of Skopje, i.e. it refers to and provides a possi- bility:
- “The Government and the municipal councils, the municipal councils in the City of Skop- je and the Council of the City of Skopje, to closely regulate the conditions for allocation and use of the funds for financing the program activities of the associations and foun- dations.
- The Government i.e. the competent state and municipality bodies, the municipalities in the City Skopje and the City of Skopje, adopt annual plans and programs for allocation of the funds for financing the program activities of the associations and foundations“.
Such kind of general competencies (discretionary right of the Government and Couincils of the mu- nicipalities, the municipalities in the City Skopje and the City of Skopje) in the law itself, without at the same time having determined criteria and conditions for the manner of allocation of finances in the law which creates a situation of favoritism of certain NGOs and foundations and creation of conditions for a non transparent and selective approach in the course of allocation of the finaces from the Budget, the municipal budgets, the budgets in the City of Skopje and the City of Skopje.
The provisions from the Law on Execution of the Budget for a certain year, point to the fact that the finances for this intention are used on the basis of the Decision adopted by the Government on a proposal from the Committee formed by the Government.
The Decision on the criteria and the procedure for allocation of the finances for financing of the programme activities of the citizens’ associations and foundations from the Budget which is adopted by the Government, determines the criteria and the procedure for allocation of financ- es from the Budget for financing of the programme activities of the citizens’ associations and foundations. Namely, the mentioned decision determines: 287 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the civil society sector
- The basic organizational criteria which should be fullfiled by the NGOs (4 criteria);
- The Programme criteria according to which the quality of offered projects is evaluated (3 criteria, under everyone of which there is a subcriterion).
- Manner of evaluating;
- Documents which are to be submitted on the part of interested NGOs;
- Submission of the report for the manner of use of finances.
The Programme for financing of the Programme activities of the Associations and Foundations for 2013 conffers:
- The amount of the finances necessary for financing of the programme activities of the NGOs and foundations;
- The Priority goals which would be the object of financing;
- The manner of allocation (calling upon the implementation of the Code of Good Practic- es for financial support of the citizens’ associations and foundations), and
- The manner of submitting of the report for the used finances.
The Rulebook on the manner and procedure for allocation of finances to the citizens’ associations and foundations for performance of certain tasks in the area of social protection determines:
- The manner of allocation of finances to the NGOs registered for performance of tasks from the area of social protection;
- The necessary data and documentation for which the request/the project/the applica- tion are submitted;
- Criteria for assessment of applications, and
- Content of the provisions of the Agreement which is concluded for acquiring of finances
The above-mentioned secondary legal acts to a certain respect represent progress in the regula- tion of the listed area and an adequate frame for the manner in which the competent bodies act in the course of reviewing and approving the finances from the Budget, the municipal budgets, the budgets from the City of Skopje and the City of Skopje for financing of the programme activi- ties of the associations and foundations. However, without their inclusion in the Law on Citizens’ Associations and Foundations, a possibility is left for political partiality, instrumentalization and lack of securing of equal position of all the NGOs and foundations.
Adequate implementation and practicing of the abovementioned secondary legal acts in prac- tice on the part of the evaluating participants in this qualitative analysis is assessed with an average Score of 3,40 i.e. “partially” due to the fact that for the Score “partially” opted six of the surveyed legal entities, without taking into account the exception in which for this area a Score “No” is given (on the part of one legal entity) and Score „Yes“ (with Score „Yes“ an assessment is provided from three surveyed legal subjects), which clearly indicates that in the forthcoming period it is necessary to undertake certain activities in order to overcome the weaknesses which are detected.
288 Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation:
The above-mentioned secondary legal acts are a certain framework for the manner in which the Government, the municipalities, the municipalities in the City of Skopje and the City of Skop- je act. Certain weaknesses and deviations have been found in their practical implementation, which cast a shadow over the overall performance and distribution of funds from the Budget, the municipal budgets, the budgets from the municipalities in the City of Skopje and the Budget of the City of Skopje.
Apart from the provided comment on the part of the Government – the General Secretariat “In addition to the listed acts, in the procedure for distribution of finances from the Budget which are aimed for financing of programme activities of the associations and foundations the Code of Good Practices for financial support of citizens’ associations and foundations (“Official Gazette” No. 130/2007) is as well implemented and is aimed to ensure transparency, determination of basic organizational criteria and effective monitoring of the financial assistance to the associa- tions and foundations on the part of the Government and the state administrative bodies as well as increased accountability in the use of the allocated finances on the part of the associations and foundations.” With this it is demonstrated that the overall procedure is transparent and it ensures equal access and position to all the interested NGOs and foundations, the data received from the other surveys which prove the detected weaknesses.
Namely, almost all the interviewed persons provided remarks for the transparency in the man- ner of which finances are allocated, thus stressing that in the overall procedure only the public call for allocation of finances and the decision for the received grants are transparent. In order to ensure a clear picture of the manner of thinking of the surveyed legal subjects, we shall cite hereinafter certain remarks made on their part, as follows:
„ The size itself of the fund aimed for financial assistance of the associations and foundations which is secured on the part of the Government for 2014 and is in the amount of only 12 million Denars along with the goals which are set for the financing (economic development, integration in the NATO and EU, etc.) speaks well enough that there is no serious intention to support the NGO sector. It seems so, in the overall process, that only the publication of the Public Add for allocation of finances and the publication of the list of grant receivers is public. In this sense, the criteria for selection of best projects (the manner in which points are distributed) are problem- atic as well as the intentional absence of control and accountability in the spending of finances from the allocated grants which brings in question the goal of financing.”
„The above-mentioned acts do not treat in its entirety the issues concerning the criteria, trans- parency and accountability of the procedure. The Law on Citizens’ Associations and Foundations almost does not contain any provisions on the criteria and on the procedure for distribution of finances for the civil organizations. At the same time, in the programmes and decisions which are adopted on an annual basis, there are insufficient provisions on the criteria and the procedure. More concrete rules are prescribed in the Code of Good Practices for financial support of the associations and foundations in 2007, but they are no implemented by the institutions due to their non binding character.”
289 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the civil society sector
According to the completed overview of the answers and the other posed questions with the aim of receiving a clear picture for this area, it can be rightly concluded that remarks are made for the manner of usage of the finances, for the criteria, for the selection of NGO receivers of fi- nances, the amount of the ensured finances, the possibility to review the performed distribution of points for the project activities/projects from the NGOs as well as for the inability to have a second instance in the procedure.
It could be concluded from the performed analysis of the primary and secondary legislature, the Code of Good Practices for financial support of citizens’ associations and foundations as well as the performed interviews with more representatives from the surveyed legal entities that there is a lack of concrete criteria in the Law on Citizens’ Associations and Foundations for the manner of distribution of finances from the Budget, the municipal budgets, the budgets of the municipalities in the City of Skopje and the budget of the City of Skopje, i.e. the overall manner and criteria for distribution of these finances is regulated in the bylaws.
Recommendation
The Government to undertake activities according to which clear, transparent and enforceable criteria for the manner of distribution of the finances from the Budget, the municipal budgets, the budgets of the municipalities in the City of Skopje and the budget of the City of Skopje shall be conffered in the Law on Citizens’ Associations and Foundations. This shall ensure equal access in all the NGOs to the finances from the Budget, the municipal budgets, the budgets of the municipalities in the City of Skopje and the budget of the City of Skopje, justification of the spending, transparency, impartiality and accountability.
Institution: Government – General Secretariat Cathegory: Transparency
Question - indicator: Is there an establish practice of publiclically announcing on the Govern- ment web-page the Decision for allocation/financing of the programme activities of the citizens’ associations and foundations from the Budget, which is published in the Official Gazette? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
the Decision for allocationof finances from the Budget for 2013 which are aimed for financing of programme activities of the citizens’ associations and foundations is published in („Official Gazette“ number 185/2013).
The Decision mentioned above allows for publication of the NGOs and foundations which are the recepients of the financial means as well as of the deadline for submission of the report for use of the finances.
290 Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation:
It could be concluded from the performed overview of the Decision for allocation of finances from the Budget for 2013 aimed for financing of programme activities of the citizens’ associa- tions and foundations that the same was adopted on 17.12.2013 and that it was published in the Official Gazette on 25.12.2013 as well as published on the web page www.nvosorabotka.gov. mk on 27.12.2013.
The situation which is detailed above pinpoints to the fact that the procedure for taking a decion on which NGOs and foundations shall be recepients of finances and their publication is per- formed at the end of the calendar year which primarily influences:
- The possibility for allocation of finances to preffered and previously selected NGOs and foundations
- The period of implementation of the project activities;
- The reporting of the realizaed activities (honoring of deadlines), etc.
The decision which is mentioned points to the fact that the overall finances in the amount of 12.000.000 Denars are allocated to 40 separate NGOs and foundation without enlisting the amount which is allocated to every NGO or foundation separately as well as without providing data in which programme/priority goal does the approved grant belong to or data on the num- ber of the approved application in a certain priority.
At the same time, in the decision itself it is noted that the deadline for the submission of the report for the used finances is 30 days following the completion of the project activities or 30.06.2014 at the latest, without concomitantly having in mind:
- The provisions from Article 7 from the Decision on the criteria and the procedure for allocation of the finances for financing of the programme activities of the citizens’ associations and the foundations from the Budget, which regulates that the report for for the use of the finances should be submitted to the competent authorities at the latest by 31 january 2014 and
- The provisions from Point 5 from the Programme on financing of the programme activities of the associations and foundations from 2013, which regulates that the report for the use of the finances shall be submitted at the latest by 31.01.2014
The above-mentioned situation points to the fact that with such a Decision, as the one adopted, influence is made on the possibility for allocation of finances in the planned reporting period to preffered and previously chosen NGOs and foundations, as well as on the period for implementation of the project activities and on the reporting for the realized activities (honoring of deadlines) i.e. the situation explained points to the lack of abiding of the secondary legal acts and the established deadlines for implementation of the envisaged project activities.
291 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the civil society sector
Recommendation
The Government should ensure timeply adoption of the act for allocation of the finances from the Budget, which would allow for alignment of the acts and conditions would be created for timely realization of the project activities and the submission of the report in the deadline de- termined.
Institution: Government – General Secretariat Cathegory: Transparency
Question - indicator: Is there a possibility established, in the current practice for allocation/ approval of finances for programme activities of the NGOs and foundations with finances from the budget, for objections/appeals with regard to the adopted decision, and is there a second instance in the procedure and are there are any objections/appeals submitted? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The procedure for allocation of finances for financing of the programme activities of the associations and foundations is regulated with the Code of Good Practices for financial support of the citizens’ association and foundations, the Decision for criteria and procedure for allocation of the finances for financing of the programme activities of the citizens’ associations and foundations from the Budget and the Programme for financing of the programme activities of the citizens’ associations and foundations which is published on annual basis on the part of the Government.
The possibility for submission of an objection or an appeal of the adopted act for allocation of finances is not listed in neither of the above-mentioned acts. Score – de facto to a very small extent 1 to a small extent 2 to a moderate extent 3 to a large extent 4 to a very large extent 5 Explanation:
The previously listed acts which are related to the regulation of the manner of allocation of the finances for financing of the programme activities of the associations and foundations as well as the Decision for the allocation of the finances from the Budget for 2013 aimed for financing of the programme activities of the associations and foundations do not provide a possibility for the unsatisfied associations and foundations to submit an objection/appeal or a request for reviewing of the projects they have submitted.
The abovementione situation is also confirmed with the secured answer from the Government – the General Secretariat to the submitted questionnary in which it is clearly stated that:
292 „There is no right to an appeal/objection prescribed against the Decision of the Government for the allocation of the finances from the Budget aimed for financing of the programme activities of the associations and foundations“.
In order to discover the above-mentioned situation in the Local-Self Government Units an adequate question was posed to the surveyed Local-Self Government Units. From the received answers it could be concluded that the abovementioned situation is also identical in the Local- Self Government Units, i.e. that there is no possibility for an appeal/objection of the adopted act.
Therefore, from the above-mentioned state of play it could be concluded that there are no conditions created for second-instance of the procedure for reviewing of the submitted objections/appeals by the unsatisfactory organizations.
Recommendation
The Government and the local self-government should undertake measures and activities within the framework of its competencies according to which amendments and addenda of the acts would be performed (Law on Citizens’ Associations and Foundations and secondary legal acts which regulate this area) and which would ensure:
- A possibility for the unsatisfactory NGOs and foundations to submit an objection/ appeal, and
- Second instance in the procedure for allocation of the budgetary means.
Institution: Government - General Secretariat Cathegory: Transparency/accountability
Question - indicator: Whether the non-governmental organizations and foundations, users of the finances from the Budget for the aim of financing of programme activities, submit financial reports for the use of the finances and for the realization of the planned activities in the deter- mined deadlines and whether these reports are published by the Government on the web-page in order for them to be available for the wider public? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The manners for reporting and the deadlines for reporting are determined in the Code of Good Practices for financial support of the citizens associations and foundations, the Decision for the criteria and the procedure for allocation of the finances for financing of the programme activities of the citizens associations and foundations from the Budget and the Programme for financing of the programme activities of the citizens associations and foundations which is published on the web site of the Government on an annual basis.
The above-mentioned acts do not contain the obligation of the Government and Municipalities, the municipalities of the City of Skopje and the City of Skopje have an obligation to publish the individual reports submitted by the NGOs and the Foundations which are users of the finances.
293 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the civil society sector
Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation:
In order to discern the actual situation in this part and with the aim of ensuring a high degree of transparency, publicity and accountability in the manner of the use of finances allocated from the Budget, the municipal budgets, the budgets from the municipalities in the City of Skopje and the City of Skopje, an adequate questionnaire was prepared which was submitted to the Gov- ernment – the General Secretariat, the surveyed Local-Self Government Units and certain NGOs. The received answers point to the fact that the NGOs and foundations which are users from the Budget, the municipal budgets, the budgets from the municipalities in the City of Skopje and the City of Skopje have an obligation to submit adequate reports for the used finances but they are not published on the web sites of the Government, i.e. the websites of the municipalities.
As a confirmation for the above-mentioned state of play is the comment provided by the Gov- ernment – the General Secretariat:
„The Associations and foundations which are financially supported by the Government submit a final report on a previously determined form which contains a narrative and financial segment, within 30 following the completion of the project. The final reports are not published on the website of the Government. On the basis of these reports, the Unit for cooperation with the non-governmental organizations of the General Secretariat submits to the Government a Report for the realization of the Programme for financing of the programme activities of the associa- tions and foundations with financial indicators and an explanation of the achieved results. The Report is not published on the web site.“
All the previously states points to the fact that the process lacks transparency and is risky for deviations, hence, in the forthcoming period, the Government should undertake measures ac- cording to which amendments of the provisions to the Law on associations and foundations shall be made and an obligation shall be established for the received reports from the users of the finances to be published on the web site of the Government i.e. the web site of the Local Self-Government Units i.e. on the web site of the provider of the finances.
Recommendation
It is necessary for the Government to undertake measues according to which it shall perform amendments to the provisions of the Law on Citizens’ Associations and Foundations which shall establish the obligation for publication of the received reports from the users of the finances on the web site of the Government i.e. the web sites of the Local Self-Government Units i.e. on the web site of the provider of the finances.
294 Institution: Government - General Secretariat Cathegory: Transparency/accountability
Question - indicator: Does the General Secretariat have an established practice of preparing a report on the realization of the Programme for financing of the programme activities of the associations and foundations, does it submit this report to the Government in the designated deadline and whether the Government publishes on the web site in order for them to be avail- able to the wider public? Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
Point 5 of the Programme for financing of the programme activities of the associations and foundations for 2013 confirms that the General Secretariat of the Government shall submit a Report on the realization of the Programme of the Government with financial indicators and an explanation of the achieved results, until 28.02.2014. Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation:
Having in mind that with the Decision for allocation of finanes from the 2013 Budget which are aimed for financing of the programme activities of the associations and foundations, the deadline for submission of the reports for the manner of usage of the finances is determined for 30.06.2014 at the latest, this activity cannot be implemented in the prescribed deadline. Whether it would be implemented at all, it should be checked in the forthcoming period.
At the same time, from the acquired feedback from the part of the Government – the General Secretariat and the surveyed Units for Local-Self Government, it could be concluded that from the obtained reports submitted by the users of the funds, one final repot is prepared for the manner of using of the finances and the implemented programme activities but there is lack of a practice for this report to be publicly available i.e. to be published on the web-site of the provider of the finances.
Hereinafter, the provided comment on the part of the Government– the General Secretariat is provided:
„On the basis of performed reports from the Citizens’ associations and foundations which are financially supported by the Government, the Unit for cooperation with the non governmental organizations of the General Secretariat prepares a Report on the realization of the Programme for financing of the programme activities of the Citizens’ associations and foundations with fi- nancial indicators and an explanation of the achieved results. The Report is submitted for review- ing to the Government in the deadline which is confirmed with the Decisions on the Criteria and Procedure for Allocation of Funds for Financing the Program Activities of Citizens’ Associations and Foundations from the Budget. The Report is not published on the web site. “ 295 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the civil society sector
This kind of state of play points to the fact that in the forthcoming period the Government should introduce in the Law on Citizens’ Associations and Foundations an obligation according to which the provider of the finances (the Government, the municipalities, the municipalities in the City of Skopje and the City of Skopje) shall make publicly available the prepared report for the manner of using of the allocated finances and for the implemented project activities and the realized results for the wider public through their publication on the web sites of the providers of the finances.
Recommendation
The competent bodies in the forthcoming period should undertake activities according to which they shall secure the adequate respect of the deadlines for submission of the reports for the manner of using of the finances on the part of the NGOs and the foundations.
The Government should ensure the establishment of an obligation in the the Law on Citizens’ As- sociations and Foundations according to which the providers of the finances (the Government, the municipalities, the municipalities in the City of Skopje and the City of Skopje) shall make publicly available the prepared report for the manner of using of the allocated finances and for the implemented project activities and the realized results for the wider public through their publication on the web sites of the providers of the finances.
Problem/Risk factor 2: Acquiring of a status of an organization of public interest Explanation: The existing law, on a proposal from a Government Commission, confirms that the Gov- ernment shall adopt a decision for providing the status of an association of public inter- est to certain associations which are priveledged in the financing with public finances. Having in mind that the public interest is expressed in the targets, the target groups and the activities of the associations according to which the associations of public, group or personal interest could be differentiated, it is necessary for the criteria of the association of public interest to be confirmed by a law and the status to be acquired with the act of registration.
Institution: Government – General Secretariat; Centar for Civil Communications;
Macedonian Center for International Cooperation – MCIC;
Macedonian Association of Journalists - MAJ
Cathegory: Transparency
Question - indicator: Do you consider that the existing legal provisions from the Law on Citi- zens’ Associations and Foundations („Official Gazette“ number 52/10 and 135/11) in terms of determining the criteria and the procedures of acquiring a status of public interest of the NGOs, ensure for a transparent and equal status, adequate to the goals of the NGOs and foundations?
296 Score – de jure No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
The acquiring of the status of an organization of public interest is determined with the provisions of the articles 73 – 89 from the Law on Citizens’ Associations and Foundations („Official Gazette“ number 52/10 and 135/11). Namely, in accordance to the existing provisions of the law, the status of an organization of public interest is determined230 by the Government on a proposal from the Committee for organizations with a public interest status, This committee is formed on the part of the Government and it is comprised of the President and ten member of which 8 members are from the competent ministries, one representative from the Agency for Youth and Sport and only two representatives of organizations registered in accordance to this law.
The manner and the criteria for selection along with the reasons for termination of the performance of the work of the President and the members of the Committee are determined with a secondary legal act adopted by the Minister of Justice “Rulebook on the manner and the criteria for selection as well as the reasons for termination of the performance of the work of the President and the members of the Committee for organizations with a status of public interest,” published in the „Official Gazette“ number 142/2010.” Score – de facto To a very small extent 1 To a small extent 2 To a moderate extent 3 To a large extent 4 To a very large extent 5 Explanation:
The criteria for acquiring of a status of an organization of public interest are determined in a formally legal manner as well as the bodies and agencies which are involved in the procedure for performance of the administrative-technical tasks and the adoption of the act for determining of the status of public interest.
Apart from the statement made on the part o the Government – the General Secretariat that
“the conditions and the procedure for acquiring of a status of an organization of public interes are clearly defined in the Law on Citizens’ Associations and Foundations and are equally available for the interested associations and foundations” and that there is no need for altering of the state of play in this area, it is obvious that in practice there are situations which adversely affect the overall surrounding and the performance of the non-governmental sector as well as over the acquiring of the status of an organization of the public interest which is directly related to the possibility for usage of budgetary means.
Part of the surveyed NGOs expressed themselves positively for the point of view of the SCPC according to which the status of an organization of public interest shall be acquired with the act itself for registering with the competent registry, which shall exclude the possibility for partiality, selectiveness and arbitrarity.
230 Article 79 of the Law on Citizens’ Associations and Foundations
297 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the civil society sector
Apart from the concept which is offered by the SCPC which confers that the status of an organization of public interest to be acquired with the act of registration in the Central Registry itself, on the basis of clearly defined criteria, aims and activities which would be possessed by the NGOs as their reference capacity and integrity.
Regardless of the negative approach on the part of the Government – the General Secretariat for the proposal made by the SCPC for acquiring of a status of an organization of public interest, with the very act of registering in the competent registry, it is necessary for the Government to undertake activities according to which the criteria fo the status of an organization of public interest shall be determined in the Law on Citizens’ Associations and Foundations, while the act of acquiring of the mentioned status stems from the fulfillment of the determined criteria which shall be established in the course of registering at the competent registry.
Recommendation
It is necessary for the Government to undertake activities according to which the criteria for determining of an organization of public interest shall be determined in the Law on Citizens’ Associations and Foundations while the act of acquiring of the mentioned status stems from the fulfillment of the determined criteria which shall be established in the course of registering at the competent registry.
Problem /Risk factor 3: Allocating public funds to intentionally established associations that creates doubt for corrupt and unproductive spending of public funds Explanation: Despite giving public funds to support the overall operation of certain associations, which does not solve their material needs, and the method of allocation creates nega- tive effects of bias, there is no possibility for the capable GOs to apply on the principle of functional partnership, with their own projects, to realise activities for which they are established and registered - polls, training, media campaigns, campaigns for building of awareness among citizens, encouraging the motivation of the citizens for a particular purpose, public debates, research. The fact that in the current government projects and other projects of state authorities there is a space for exercising of activities which by definition belong to GOs and that the country needs to develop the domestic civil sector, requires the creating of an opportunity to perform public works by the GOs on the prin- ciple of transparent competition in front of the state authorities with targeted projects. This would also allow for the domestic GOs not to depend solely on the financial support from foreign donors.
Institution: Cathegory: Transparency
Question - indicator: Do you think that the existing legal provisions of the Law on Associations and Foundations (“Official Gazette” number 52/10 and 135/11) regarding the establishment of clear and transparent criteria, rules and procedures for application of NGOs with their own projects (the principle of functional partnership) to the competent national bodies are adequate and provide transparency, non-selectivity and equal position of all NGOs and foundations?
298 Score: No 1 Partly 3 Yes 5 Explanation:
With the provisions of Article 90 of the Law on Citizens’ Associations and Foundations, the manner of entrusting the performance of public authority is determined, by transferring the competences from a state government body, from a body of the municipalities, the municipalities in Skopje and the City of Skopje as well as other bodies that have public authority, but without the manner of a functioning partnership between those bodies and non-governmental organizations and foundations. Score – de facto to a very small extent 1 to a small extent 2 to a moderate extent 3 to a large extent 4 to a very large extent 5 Explanation:
From the conducted study of the laws and bylaws as well as the interviews conducted in the country, it could be concluded that the concept of a functional partnership with the authorities has not come into life, except in certain segments where tasks are being performed in the sphere of public competencies.
Currently, the Government and the other competent bodies undertake activities / campaigns that are aimed to:
•• - Build awareness of the citizens; •• - Stimulate the motivation of citizens towards a particular purpose; •• - Increase the birthrate in the country; •• - Organizing of public debates; •• - Research; •• - Promotion of certain achievements etc., and All these are realized in their own capacity and planning or with an economic operator.
These activities alone may be granted to the NGOs in a transparent and impartial manner following a public call for submitting appropriate targeted projects, with which the NGO sector would be given the right place in the system along with giving it a real boost to its survival and development.
Recommendation:
The Government should take activities to amend the legislation (Law on Citizens’ Associations and Foundations, Law on the Government and other laws) which govern the manner and possibility of granting of funds from the Budget and municipal budgets for activities based on the principle of functional partnership.
299 Report on the qualitative analysis of the anti-corruption measures in the civil society sector
INDEXES Although the methodology does a qualitative assessment of the state of play, it also makes a numerical evaluation with the aim of summarizing the information and identifying the key weak- nesses and strengths. Hence, in the text above for each of the questions-indicators score is pro- vided from 1 to 5 - where 1 is the lowest and 5 the highest.
On the basis of the scores from 1 to 5, for each of the questions-indicators aggregation of the scores is performed on a subcathegory level, cathegory level, and on the level of the entire pillar. At the same time, pondering is not performed, but all aggregated grades are determined as the arithmetic mean.
(The table will be prepared after receiving comments of the initial assessments) Index Problem SubCathegory De De Average – Average – Average – jure facto Subcathegory Cathegory sector Transparency 2,33 1,66 1,995 Problem 1 2,12 Accountability 3 1,5 2,25 1,873 Problem 2 2,5 Transparency 3 2 2,5 Problem 3 Transparency 1 1 1 1
300 LITERATURE: •• Law on Citizens’ Associations and Foundations („Official Gazette“ number 52/10 and 135/11); •• Law on donations and sponsorships in the public activities („Official Gazette“ number 47/06, 86/08, 51/11, 28/14); •• Law on execution of the Budget („Official Gazette number 180/2013); •• Code of Good Practices for financial support of the citizens’ associations and foundations (Official Gazette“ number 130/2007); •• Decisions on the Criteria and Procedure for Allocation of Funds for Financing the Program Activities of Citizens’ Associations and Foundations from the Budget („Official Gazette“ number 23/2009); •• Programme for financing of the Programme activities of the Associations and Foundations for 2013 („Official Gazette“number 4/2013); •• Programme for financing of the Programme activities of the Associations and Foundations for 2014 („Official Gazette“ number 8/2014); •• Rulebook on the Manner and Procedure for Granting Funds to Citizens’ Associations to Perform Certain Activities in the Area of Social Protection („Official Gazette“ number 24/2005 and 38/2007); •• Law on the Media („Official Gazette“ number 184/13 и 13/14); •• Law on the audio and audio visual media services (Official Gazette бр.184/13, 13/14 and 44/14); •• Law on Broadcasting („Official Gazette“ number 100/2005, 19/2007, 103/2008, 152/2008, 6/2010, 145/2010, 97/2011, 13/2012 and 72/2013).
301 ДРЖАВНА КОМИСИЈА ЗА СПРЕЧУВАЊЕ НА КОРУПЦИЈАТА
PROMOTING COOPERATION THROUGH GOOD GOVERNANCE IN THE ANTI-CORRUPTION POLICY IMPLEMENTATION
Surveys and analysis
ДРЖАВНА КОМИСИЈА ЗА СПРЕЧУВАЊЕ НА КОРУПЦИЈАТА
Промовирање на соработката преку добро владеење во спроведувањето на антикорупциската политика Истражувања и анализи Република Македонија ДРЖАВНА КОМИСИЈА ЗА СПРЕЧУВАЊЕ НА КОРУПЦИЈАТА
Промовирање на соработката преку добро владеење во спроведувањето на антикорупциската политика
Истражувања и анализи
Декември, 2014 ПРОЕКТ: ПРОМОВИРАЊЕ НА СОРАБОТКАТА ПРЕКУ ДОБРО ВЛАДЕЕЊЕ ВО ПРИМЕНА НА АНТИКОРУПЦИСКАТА ПОЛИТИКА
ПРОЕКТНИ МЕНАЏЕРИ: Владимир Георгиев, Државен советник, Државна комисија за спречување на корупцијата Маја Лазарова Крстевска,Национален програмски офицер, Мисија на ОБСЕ во Скопје
АГЕНЦИЈА ЗА ИСТРАЖУВАЊЕ “РЕЈТИНГ”: Никола Спасов, Извршен директор
ЕКСПЕРТИ: Александар Николов, Квалитативна анализа на антикорупциските мерки во приватниот сектор Билјана Николовска Жагар, Квалитативна анализа на антикорупциските мерки во политичкиот сектор Максим Ацевски, Квалитативна анализа на антикорупциските мерки во секторите локална самоуправа/ граѓанско општество Горица Атанасова Ѓоревска, Квалитативна анализа на антикорупциските мерки во секторот јавна администрација
CIP - Каталогизација во публикација Национална и универзитетска библиотека „Св. Климент Охридски“, Скопје
ПРОМОВИРАЊЕ на соработката преку добро владеење во примена на анти-корупциската политика : истражувања и анализи / [проектни менаџери Владимир Георгиев, Маја Лазарова Крстевска ; експерти Александар Николов ... и др.]. - Скопје : ОБСЕ, 2014. - 305 стр. : илустр. ; 24 см
Фусноти кон текстот. - Библиографија кон главите
ISBN 978-608-4630-78-4
COBISS.MK-ID 97539850
Содржината на ова издание не значи дека секогаш ги одразува погледите или ставовите на Мисијата на ОБСЕ во Скопје СОДРЖИНА ПРЕДГОВОР.................................................................................................................................................................6 I.Истражувањa на јавното мислење за корупцијатa 2013..................................................................7 1. Истражување на јавното мислење за корупцијата во приватниот сектор . ..............................................9 1. Вовед................................................................................................................................................................10 Цели на истражувањето......................................................................................................................................11 Методологија.......................................................................................................................................................11 2. Распространетост и видови корупција во приватниот сектор.....................................................................13 2.1 Перцепција за распространетост на корупцијата во приватниот сектор................................................13 2.2. Состојбата со губење бизнис зделки заради корупција.........................................................................15 2.3. Перцепцијата за поткуп при добивање тендер за јавни набавки..........................................................18 2.4. Корупцијата при давањето спонзорства и донации................................................................................19 3. Форми на плаќање поткуп..............................................................................................................................21 4. Причините за опстојувањето на корупцијата во приватниот сектор...........................................................23 5. Дали компаниите чуВствуваат морална обврска за борба против корупцијата?......................................26 6. Распространетост и примена на внатрешни мерки во компаниите за спречување на корупцијата........27 7. Ефекти од националното законодавство и од истражувачкото новинарство за спречување на корупцијата во приватниот сектор.................................................................................................................29 8. Придонесот на субјектите и институциите кои имаат надлежност за спречување и казнување на корупцијата во приватниот сектор................................................................................................................31 9. Дали денес има повеќе или помалку корупција во приватниот сектор во споредба со периодот од пред 4 години............................................................................................................................................................32 Заклучоци.............................................................................................................................................................33 2. Истражување на јавното мислење за корупцијата во политиката...........................................................35 1. Вовед................................................................................................................................................................36 Цели на истражувањето......................................................................................................................................37 Методологија.......................................................................................................................................................37 2. Перцепција за распространетост на корупцијата во системот ...................................................................39 3. Степен на распространетост на корупцијата кај политичките партии........................................................40 3.1. Транспарентност при финансирањето на политичките партии и купувањето влијание......................43 3.2. Корупција кај политичките партии во време на избори, финансирање на изборните кампањи и купу- вањето гласови..........................................................................................................................................45 4. Перцепција за распространетост на корупцијата кај централната и локалната власт..............................48 4.1. Перцепција за распространетост на корупцијата кај Владата................................................................48 4.2. Перцепција за распространетост на корупцијата во локалната власт...................................................50 5. Начинот на кој носителите на јавни функции ги користат јавните овластувања.......................................52 6. Придонесот на органите и институциите во спречувањето на корупцијата во политиката......................53 7. Дали денес има повеќе или помалку корупција во политиката во споредба со периодот од пред 4 години...............................................................................................................................................................54 Заклучоци.............................................................................................................................................................56 3. Истражување на јавното мислење за корупцијата во локалната самоуправа........................................59 1. Вовед................................................................................................................................................................60 Цели на истражувањето......................................................................................................................................61 Методологија.......................................................................................................................................................62 2. Корупција во локaлната самоупрaва.............................................................................................................63 2.1.Транспарентност на локалната самоуправа..............................................................................................64 3. Постапки на локалната власт во кои граѓаните препознаваат присуство на корупција............................69 4. Ниво на подложност на корупција на носителите на функции во локалната самоуправа......................72 5.Ниво на изложеност на корупција на граѓаните во единците на локалната самоуправа..........................74 6. Подготвеност на граѓаните да се борат против корупцијата.......................................................................77 7. Оценка на граѓаните за успешноста на борбата против корупцијата на локално ниво............................78 Заклучоци.............................................................................................................................................................79
II.КВАЛИТАТИВНи АНАЛИЗи на антикорупциските мерки и спроведувањето на државната програма за превенција и репресија на корупција и намалување на судирот на инте- реси 2011-2015: .................................................................................................................................................81 1. Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки и спроведувањето на државната про- грама за превенција и репресија на корупцијата и намалување на судирот на интереси 2011-2015 во приватниот сектор..............................................................................................................................................83 Извршно резиме..................................................................................................................................................84 Вовед ...................................................................................................................................................................87 Наоди од квалитативната анализа.....................................................................................................................89 Проблем / ризичен фактор 1 : Недоволно развиени мерки за превенција на корупцијата и јакнење на интегритетот на приватниот сектор..........................................................................................................................................89 Проблем / ризичен фактор 2: Недоволно познавање за корупцијата и судирот на интереси во приватниот сектор...... 104 Проблем / ризичен фактор 3: Недоволна информираност за Законот за заштита на конкуренција (ЗЗК) и недоволен капаци- тет на Комисијата за заштита на конкуренција (КЗК) за спроведување на законот ................................................. 109 Проблем / ризичен фактор 4:Постои недоволна транспарентност на спонзорствата, зад што се крие можност за корупција........................................................................................................................................................113 Преглед на индекси...........................................................................................................................................127 Користена литература.......................................................................................................................................128 2. Извештај од Квалитативна анализа на антикорупциски мерки и спроведувањето на државната програма за превенција и репресија на корупцијата и намалување на судирот на интереси 2011-2015 во политиката.......133 Извршно резиме................................................................................................................................................134 Наоди од спроведената квалитативна анализа..............................................................................................135 Проблем/ризичен фактор 1: Недоволна транспарентност и надзор врз тековното материјално–финансиско рабо- тење нa политичките партии, синдикатот и граѓанските организации...........................................................136 Проблем/ризичен фактор 2: Во изборната и другата регулатива што се однесува на изборите постојат слабо- сти што создаваат ризик од нејзино директно прекршување............................................................................161 Проблем/ризичен фактор 3: Висок степен на дискрециони овластувања со големи разлики во нивниот интензи- тет меѓу одделни јавни функции........................................................................................................................182 Проблем/ризичен фактор 4: Отсуство на ефекти од примена на Законот за лобирање..........................................185 Проблем/ризичен фактор 5: Висок процент на донесување на закони по скратена односно итна постапка, (иако Деловникот на Собранието утврдува повеќе фази на подготовка на законите), со што не се овозможува вклучу- вање во законскиот процес на општествено релевантни и заинтересирани субјекти. .....................................195 Преглед на индекси...........................................................................................................................................202 Користена литература ......................................................................................................................................203 3. Извештај од квалитативната анализа на антикорупциските мерки и спроведувањето на државната програма за превенција и репресија на корупцијата и намалување на судирот на интереси 2011-2015 во секторот локалната самоуправа..........................................................................................................................205 Вовед .................................................................................................................................................................206 Извршно резиме................................................................................................................................................207 Наоди од спроведената квалитативна анализа..............................................................................................208 Проблем/ризичен фактор 1: Сложени и нејасни постапки и сериозни проблеми во нивното спроведување...........208 Проблем/ризичен фактор 2: Девијации во управување со финансиите и имотот на локалната самоуправа.......219 Проблем/ризичен фактор 3: Недостаток на гаранции за стриктно спроведување на процедурите за работа...229 Проблем/ризичен фактор 4: Недостаток на проценка на ризик од појава на корупција во општините.................236 Преглед на индекси...........................................................................................................................................241 Користена литература.......................................................................................................................................242 4. Извештај од квалитативна анализа на антикорупциски мерки и спроведувањето на државната програма за превенција и репресија на корупцијата и намалување на судирот на интереси 2011-2015 во секторот јавна администрација...........................................................................................................................................243 Вовед..................................................................................................................................................................244 Методологија.....................................................................................................................................................244 Извршно резиме................................................................................................................................................245 Наоди од спроведената квалитативна анализа..............................................................................................248 Проблем/ризичен фактор 1: Нецелосно воспоставен децентрализиран систем на управување со јавните средства и недоволно усогласени процедури за финансиско управување и контрола. ........................................................248 Проблем/ризичен фактор 2: Недостаток на гаранции за стриктно спроведување на процедурите за работа...254 Проблем/ризичен фактор 3: Недостаток на проценка на ризикот од појава на корупција во институциите на јавната администрација.....................................................................................................................................................269 Проблем/ризичен фактор 4: Отсуство на систематизирани мерки за спречување на корупцијата (планови за интегритет).........................................................................................................................................................................274 Проблем /ризичен фактор 5: Недостаток на јавна контрола врз работата на администрацијата.....................279 Преглед на индекси...........................................................................................................................................287 Користена литература.......................................................................................................................................288 5. Извештај од квалитативна анализа на антикорупцискитe мерки и спроведувањето на државната програма за превенција и репресија на корупцијата и намалување на судирот на интереси 2011-2015 во областа граѓанско општество................................................................................................................................291 Вовед..................................................................................................................................................................292 Методологија.....................................................................................................................................................292 Извршно резиме................................................................................................................................................293 Препорака..........................................................................................................................................................294 Наоди од квалитативната анализа...................................................................................................................295 Проблем /ризичен фактор 1: Нетранспаретност при доделувањето јавни финансиски средства за здруженијата и фондациите...........................................................................................................................................................................295 Проблем /ризичен фактор 2: Стекнување статус на организација од јавен интерес................................................306 Проблем /ризичен фактор 3: Доделување на јавни средства на наменски основани здруженија што создава сомнеж за коруптивно и непродуктивно трошење на јавни средства.......................................................................................308 Преглед на индекси...........................................................................................................................................310 Користена литература.......................................................................................................................................311 ПРЕДГОВОР Оваа публикација е дел од проектните активности во рамки на соработката на Др- жавната комисија за спречување на корупцијата и Мисијата на ОБСЕ во Скопје во 2013 и 2014 година. Во неа се објавени вкупно пет квалитативни анализи според методологијата Национален систем на интегритет на Транспаренси Интернешнл и три истражувања на јавното мислење спроведени од агенцијата Рејтинг за перцеп- цијата на граѓаните за постоење на корупција во избрани сектори од Државната програма за превенција и репресија на корупцијата и на судирот на интереси 2011- 2015. Овие извештаи се дел од повеќегодишниот план на ОБСЕ за поддршка на анти-корупциските активности во земјата во делот превенција и промоција на ре- гионалната соработка. Проектот: „Промовирање на соработката преку добро владеење во спроведување- то на анти-корупциската политика” 2014 беше спроведен од Мисијата на ОБСЕ во Скопје, Одделот за демократско владеење во партнерство со Државната комисија за спречување на корупцијата (ДКСК). Проектот вклучи три меѓусебно поврзани компоненти: 1) зајакнување на управувањето со системот на квалитет во ДКСК; 2)градење на капацитетот на единиците на локалната самоуправа за изработка на стратегии за управување со ризиците од корупција; и 3) поттикнување на меѓународната и регионалната соработка помеѓу национални- те антикорупциски тела. Целта на осумте извештаи објавени во оваа публикација, што беа изготвени во не- посредна соработка со ДКСК, е да и овозможат на ДКСК методолошки засновани анализи и истражувања при предлагањето на поефикасни мерки и законски ре- шенија за борбата против корупцијата, како и да се подигне свеста на граѓанското општество и граѓаните за активностите и предизвиците на полето на превенција на корупција во земјата. Дадените препораки кои се содржани во рамки на секоја од објавените квалитативни анализи за секторите: приватен, политички, локална самоуправа, јавна администрација и граѓанско општество се очекува да бидат ин- корпорирани во новата Државна програма за превенција и репресија на корупција- та и на судирот на интереси и на тој начин да придонесат за зголемен интегритет, отчетност и транспарентност како основни принципи на демократското управување кои ги промовираат Мисијата на ОБСЕ и ДКСK. I.ИстражувањA на јавното мислење за корупцијатa во:
1. приватниот сектор 2. политикаta 3. секторот локална самоуправа
Спроведено од: 1. Истражување на јавното мислење за корупцијата во приватниот сектор
НАРАТИВЕН ИЗВЕШТАЈ
јуни, 2013 Истражување за корупцијата во приватниот сектор
1. Вовед Корупцијата во приватниот сектор се појавува во многу различни видови. Најчесто се појавува во вид на поткуп, купување на влијание врз одлуки, измама преку заобиколување на законите и нетранспарентност на постапките. Таа е тесно поврзана со корупцијата во јавниот сектор. Поткупот најчесто се користи за следново: • добивање на јавни набавки од страна на помалку конкурентни учесници на пазарот, • за зачувување на монополот на пазарот преку спречувањето на конкурентските ком- пании да ги понудат своите производи или услуги на пазарот, • за создавање на картели и монополи на пазарот, за добивање концесии врз земјиште од државата без да се исполнети потребните услови, • за добивање на различни лиценци и дозволи без да се исполнети условите, • за стекнување на даночни привилегии и олеснување и во разни други случаи. Разни меѓународни истражувања за корупцијата во бизнис секторот посочуваат дека пот- купот може да се јави во различни форми - од директно поткупување на лицата надлежни за донесување на одлуките и прилагодување на тендерите, преку разни видови на тајни договори, тајни клаузули за „консултантски“ услуги и „посреднички“ провизии, до корис- тењето на различни видови спонзорства за лица, донации за политички партии и исплати по разни основа како надомест за добиената нелегална услуга, како и формирањето на јавно приватни партнерства со тајни клаузули и сл. Овој вид корупција во приватниот сектор го нарушува пазарот. Ја прави невалидна пазар- ната конкурентност на компаниите, го загрозува бизнисот на компаниите кои се пазарно конкурентни, ги оштетува потрошувачите и го оштетува буџетот на државата. Корупцијата во приватниот сектор доведува пред сѐ до економска нестабилност, кршење на човековите права, ја поткопува довербата во јавните институции и ги лишува граѓаните од потребните средства и капитал за економски развој. На пример преку корупција некои компании неза- висно дали се домашни или странски, може да ја избегнуваат и обврската за поставување филтри во нивните индустриски погони за заштита на животната средина, почитувањето на стандардите за здрава храна и увоз на лекови и почитувањето на прописите за безбеден сообраќај со што директно се загрозува здравјето на луѓето и нивната безбедност. При- ватниот интерес и личниот профит преку корупцијата може да бидат ставени над јавниот интерес и интересот на заедницата во целина. Оттука, во светот и кај нас, борбата за спречување на овој вид корупција се смета за актив- ност од суштествено значење во градењето интегритет пред се на јавните институции, но и на приватниот сектор. Во Државните програми за превенција и репресија на корупцијата и на судирот на интере- си 2011-2015 Година, ДКСК посветува особено внимание и на корупцијата во приватниот сектор. Согласно Државните програми основните активности во спречувањето на коруп- цијата во приватниот сектор треба да доведат до: „унапредување на основните принципи на владеење на правото, преку промоција на доброто управување, добрите практики и процедури, обезбедувањето транспарентност, отчетност и ефикасност, заштитата на кон- куренцијата, почитување на пазарните законитости и добрите деловни обичаи со цел јак- нење на здравата деловна клима во земјата.1
1 Државнa програмa за превенција и репресија на корупцијата и на судирот на интереси 2011-2015
10 Во програмите е предвидено и истражување со цел детектирање на тесните грла во спре- чувањето и казнувањето на корупцијата во приватниот сектор во нашата држава како ос- нова за нивно надминување. Поаѓајќи од вака дефинираната цел и во соработка со ДКСК и Мисијата на ОБСЕ во нашата земја истражувачкиот тим на Агенцијата Рејтинг од Скопје спроведе испитување на јавното мислење на 800 граѓани, вработени во приватниот сектор од целата територија на држа- вата.
Цели на истражувањето Основните цели на истражувањето беа да се соберат релевантни информации по основ на следните прашања: • Нивото и формите на корупција во приватниот сектор во државата врз основа на перцепцијата на вработените во приватниот секор за нејзината распространетост и причините за губењето бизнис заради корупција; • Причините за опстојувањето на корупцијата во приватниот сектор; • Нивото на свеста за обврската на компаниите да ја оневозможуваат корупцијата; • Постоењето и примената на внатрешни мерки во компаниите за спречување на ко- рупцијата; • Ефикасноста на националното законодавство и истражувачкото новинарство за спречување на корупцијата во приватниот сектор; • Довербата во институциите кои имаат надлежност за спречување и казнување на корупцијата во приватниот сектор; • Нивото на корупција во приватниот сектор денес во споредба со периодот од пред 4 години. Ова истражување беше конципирано врз основа на информации за слични истражувања во светот од страна на организацијата Транспарентност интернејшнл со цел добиените ин- формации да можат да бидат споредливи со податоците во други земји добиени од слич- ни истражувања спроведени во изминатите неколку години.
Методологија Испитувањето на јавното мислење за корупцијата во приватниот сектор во нашата држава се спроведе со методот телефонска анкета на репрезентативен примерок од 800 граѓани вработени во приватните компании во земјата. Анкетата беше спроведена во периодот од 15 – 19 Мај 2013 година. Дизајнирањето на репрезентативен примерок кој ги отсликува ставовите на граѓаните во државата кои се вработени во приватниот сектор помина низ неколку систематски процеду- ри. Репрезентативноста на примерокот се обезбеди со почитување на одредени постапки при неговата формулација кои произлегуваат од правилата за случаен избор. Процедурата за избор на примерок се базираше на принципот за дизајн на регионален и национален примерок кој го дефинираше регионот во согласност со неговата дефиниција од Држав- ниот завод за Статистика (NUTS3 the EU16). Имено, според геодемографската структура на населението, земјата беше поделена во осум региони: Скопски, Полошки, Пелагониски, Вардарски, Североисточен, Југоисточен, Југозападен и Источен. Понатаму, во примеро- кот пропорционално беа вклучени испитаници вработени во приватниот сектор од сите
11 Истражување за корупцијата во приватниот сектор
84 општини. Бројот на испитаници беше пропорционално распределен според вкупното вработено население во приватен сектор во секој регион, користејќи ги официјалните по- датоци од Анкетата за Работна сила на Државниот Завод за статистика од 2011 година. Статистичката грешка за овој вид истражувања изнесува +/- 3%. Табела 1: Демографска структура на примерокот
Демографска структура на примерокот % Регион Пелагониски 15.3 Вардарски 8.6 Североисточен 7.7 Југозападен 9.3 Скопски 34.5 Југоисточен 7.2 Полошки 6.3 Источен 11.1 100 Локација на Скопје 36.3 компанијата Поголем град 43.1 Помал град 17.6 Село 2.9 100 Големина на До 10 вработени 38.4 компанијата Од 11 до 50 вработени 26.2 Од 51 до 100 вработени 7.2 Над 101 вработен 28.2 100 Работна позиција во Сопственик/директор/генерален менаџер 20.1 компанијата Раководител/раководна позиција/менаџира вработени 23.7 Нераководна позиција 56.2 100 Сектор во кој работи Индустрија и рударство 19.4 компанијата Трговија 25.3 Услуги 33.0 Образование и наука 1.6 Здравствен сектор 8.8 Земјоделство 2.0 Безбедност и одбрана 0.5 Градежништво 4.5 Друго 5.0
100
12 Пол Женски 45.4 Машки 54.6 100 Месечни примања До 10.000 денари 20.1 Од 10.000 до 18.000 денари 48.5 Од 18.000 до 25.000 денари 16.5 Над 25 000 денари 8.6 Без одговор 6.3 100 Возраст 18 до 29 12.9 30 – 49 53.5 50 - 64 33.0 64 + 0.7 100 Образование Основно и помалку 2.0 Средно 58.0 Више и високо, М-р, Д-р 40.0 100
2. Распространетост и видови корупција во приватниот сектор 2.1 Перцепција за распространетост на корупцијата во приватниот сектор Корупцијата како акт меѓу две страни (или лица) се случува во целосна тајност и тешко се открива. Причината за тоа е што таа настапува како договор меѓу две страни со кои се оштетува третата страна во сферата на бизнисот како што е конкуренцијата, но истовре- мено се оштетувааат граѓаните и државниот буџет. Секои докази во јавноста, па дури и изнесени основани сомненија за постоeње на корупција врз основа на „допрен глас“, може да бидат основа за покренување на истрага по која ако бидат пронајдени доволно докази сторителите може да се соочат со сериозни санкции. Но, без оглед на бројот на откриените и санкционираните дела за корупција или поткуп во некоја земја, граѓаните врз основа на информациите што допираат до нив од медиумите, од пријатели и нивното лично иску- ство, создаваат своја перцепција за нивото на распространетоста на корупцијата. Во светот постојат различни методологии за мерење на таканаречениот Индекс на перцепцијата за распространетоста на корупцијата кој е основа за споредување на нивото на корупцијата во разни земји и за следење на напредокот во борбата против корупцијата во секоја од нив посебно. Во ова истражување распространетоста на нивото на корупцијата во приватниот сектор беше измерено најпрво со прашањето до вработените во приватниот сектор на скала од 1-10, кај што 1 (значи воопшто не користат, а 10 многу често користат) да кажат дали при- ватните компании во нашата земја користат поткуп, односно корупција за да дојдат до не- која зделка или да си обезбедат бизнис. Како што може да се види од добиените одговори
13 Истражување за корупцијата во приватниот сектор
на ова прашање, мислењата на вработените се прилично поделени. Ако оценките од 1-3 на наведената скала ги означиме како воопшто не користат или ретко користат поткуп за да дојдат до некоја зделка, оценките 4 и 5 како повремено користат, оценките 6 и 7 како често користат, а оценките од 8-10 како многу често користат тогаш ќе се добие следната скала на одговори:
Користат поткуп 47,2%
Не користат поткуп 47,4%
Многу често користат 26,1%
Често користат 21,0%
Повремено користат 28,9%
Воопшто не или ретко користат 18,5%
Не знам 5,4%
Графикон 1: На скала од 1-10, кајшто 1 значи воопшто не користат, а 10 многу често користат кажете ни дали според вас приватните компании во државата користат поткуп, односно корупција за да дојдат до некоја зделка или да си обезбедат бизнис?
Оваа оценка на вработените за распространетоста на коруптивната пракса во приватниот сектор е значително поблага кога ќе се запрашаат за тоа дали компаниите во нивната сто- панска дејност користат корупција за добивање бизнис. Ако според истиот метод како кај претходното прашање, ги групираме и овие одговори на скалата од 1-10, тогаш ќе се уви- ди дека кога станува збор за распространетоста на корупцијата во нивната стопанска деј- ност, вработените во помал процент сметаат дека корупцијата е распространета, односно, помал процент од испитаниците сметаат дека компаниите и фирмите од нивната дејност (сектор) користат корупција за да добијат бизнис.
Користат поткуп 28,9%
Не користат поткуп 65,4%
Многу често користат 20,1%
Често користат 8,8%
Повремено користат 22,4%
Воопшто не или ретко користат поткуп 43,0%
Не знам 5,7%
Графикон 2: На скала од 1-10 кај што 1 значи воопшто не користат, а 10 многу често користат колку би рекле дека компаниите од вашата дејност (сектор/индустрија) користат поткуп или корупција за добивање бизнис?
14 Од овие одговори би можело да се заклучи дека вработените и бизнисмените во својата дејност забележуваат коруптивна пракса во помала мера отколку што тоа го забележуваат во другите дејности, односно отколку што сметаат дека таквата пракса е распространета во другите дејности на приватниот сектор. Од 2011 година организацијата Транспарентност Интернејшнл го прави и Индексот на плаќачите на поткуп во 28 земји во светот (Bribe Payers Index 2011) преку анкета со бизнис- мените. На скала од 0-10 на кој 0 значи речиси редовно плаќање поткуп, а 10 не плаќање никогаш, земјите се поставуваат на скалата од 0-10.2
2.2. Состојбата со губење бизнис зделки заради корупција За да се провери колку бизнисот во земјата трпи директни штети од корупцијата и какво е личното искуство на вработените во приватниот сектор во државата на тој план, на учесни- ците во ова истражување им беше поставено прашањето дали во последните 12 месеци се случило нивната компанија да не добие тендер или нов бизнис заради даден поткуп од страна на конкурентите. На ова прашање добиени се следниве одговори: Не 64.5% Да 35.5%
Графикон 3: Дали во последните 12 месеци се случило вашата компанија да не добие тендер или нов бизнис заради даден поткуп од страна на ваши конкуренти?
Ова се одговорите на оние кои дале потврден или негативен одговор на ова прашање и сметале дека имаат релевантна информација, а не се вклучени одговорите на оној дел од вработените што одговориле со „не знам“ или чии компании не учествувале на ниту еден тендер во изминатите 12 години или не барале нов бизнис. Од анкетираните сопственици на компаниите во ова истражување дури 40% дале позитивен одговор на ова прашање, а 41.8% од вработените во Скопје одговориле исто така дека во изминатите 12 месеци нивната компанија изгубила бизнис заради платен поткуп од страна на нивните конкуренти. Анализата на одговорите на ова прашање според дејност укажува дека најголеми штети заради плаќање поткуп од стрaна на конкурентите претрпеле организациите во областа на градежништвото кај кои 68.1% oд анкетираните дале потврден одговор на ова прашање, потоа вработените во трговијата 38.1% и вработените во земјоделските компании од кои 37.4% дале таков одговор. Најмалку изложени на штети од поткуп даван од нивната кон- куренција во изминатите 12 месеци биле компаниите од индустријата во кои 27.8% од вработените изјавиле дека нивната компанија изгубилa тендер или бизнис поради тоа што некоја од конкурентските комании се послужила со поткуп или друг вид на корупција.
2 http://bpi.transparency.org/bpi2011/
15 Истражување за корупцијата во приватниот сектор
Анализата на одговорите според бројот на лица што ги вработува компанијата покажува дека компаниите кои вработуваат од 51-100 лица во изминатите 12 месеци биле најмногу оштетени од овој вид корупција, а најмалку биле компаниите што вработуваат над 100 лица.
Да Не
73% 65% 63% 61%
40% 37% 35% 27%
До 10 вработени Од 11-50 од 51-100 над 100 вработени вработени вработени
Графикон 4: Дали, во последната година се има случено вашата компанија да не добие тендер или нов бизнис поради тоа што некоја од конкурентските компании се послужила со поткуп или со друга форма на корупција / според број на вработени во компанијата?
Истото ова прашање било поставено во истражувањето спроведено од страна на органи- зацијата Транспарентност интернејшнал, во периодот од март до јули 2011 година со кое биле опфатени 3000 бизнисмени од 30 земји во светот меѓу кои не е нашата.3 Ако се спо- редат одговорите на вработените во нашата земја на ова прашање со одговорите на 3000- те бизнисмени од 30-те земји во примерокот на тоа истражување, се доаѓа до заклучокот дека нашата држава спаѓа меѓу земјите во кои често се губат зделки заради корупција во бизнисот. Земји со највисок процент потврдни одговори на прашањето дали нивната компанија (во изминатите 12 месеци) изгубила бизнис заради платен поткуп од страна на нивни конку- ренти:
50% 48% 47% 42% 41% 39% 37% 36% 35% 34% 34% 32%
Графикон 5: Земји со највисок процент на потврдни одговори на прашањето дали нивната компанија (во изминатите 12 месеци) изгубила бизнис заради платен поткуп од страна на нивни конкуренти
3 http://www.transparency.org/research/bps2011
16 На следниот графикон се прикажани земји со пониска корупција во бизнисот и помал про- цент на позитивни одговори на прашањето дали нивната компанија изгубила бизнис зара- ди поткуп или корупција од страна на нивни конкуренти.
20% 20% 20% 18% 17% 17% 11% 10% 9%
2%
Графикон 6: Земји со најнизок процент на потврдни одговори на прашањето дали нивната компанија (во изминатите 12 месеци) изгубила бизнис заради платен поткуп од страна на нивни конкуренти
Аналитичарите на овој вид одговори упатуваат на потребата ваквите сознанија, заради по- точен увид во состојбите, да се компарираат со промените во глобалниот индекс на коруп- цијата, кој се објавува секоја година врз основа на вклучување на поголем број индикатори како и други индекси за распространетоста на поткупот во бизнисот.
Графикон 7: Глобален индекс на корупцијата според Транспарентност Интернејшенел врз основа на вклучу- вање на поголем број индикатори како и други индекси за распространетоста на поткупот во бизнисот Извор: Corruption Perceptions IndexGlobal Corruption Barometer
17 Истражување за корупцијата во приватниот сектор
2.3. Перцепцијата за поткуп при добивање тендер за јавни набавки Во Државните програми 2011-2015 донесени од ДКСК, во делот за корупцијата во приватниот сектор е нагласено дека корупцијата во приватниот сектор е поврзана со ко- рупцијата во јавниот сектор. Притоа се нагласува дека „Во јавниот и приватниот сектор како ризични проблеми и фактори за корупција и судир на интереси се утврдени: трошењето на јавните и буџетските средства од страна на државните институции (тенденција на из- левање на буџетските средства преку разни договори за јавно-приватно партнерство или концесии во приватниот сектор), трошењето на буџетските средства на нетранспарентен начин и со селективност и разни привилегии, немањето отчетност, ефикасност и надзор при потпишувањето на договорите за донации, спонзорства или партнерства.“ Со цел да се приберат релевантни информации за перцепцијата на вработените во при- ватниот сектор за тоа дали компаниите во нашата држава користат поткуп за да обезбедат бизнис преку добивањето тендери за јавни набавки од страна на државата, на учесниците во анкетата им беше поставено прашањето: „Колку се согласувате со тврдењето: За да се обезбеди бизнис преку државен тендер, компаниите се користат со поткуп?“ Како што може да се види од добиените одговори во следниот графикон, над 70% од вра- ботените во приватниот сектор во нашата држава се убедени дека за да се обезбеди биз- нис преку државен тендер компаниите кај нас користат поткуп. Двојно е поголем бројот на оние кои целосно се согласуваат со таквото тврдење од оние кои воопшто не се согласува- ат со таквото тврдење.4 Според информации од Министерството за финансии и Бирото за јавни набавки на нашата држава, во 2012 година секој работен ден во просек се правеле по 70 електронски аукции. Биле склучени речиси 24.000 договори за јавни набавки со вкупна вредност од 917 мили- они евра односно 12% од износот на Бруто домашниот производ.5
Се согласуваат 72,5% Не се согласуваат 25,8%
Целосно се согласувам 36,8%
Главно се согласувам 35,7%
Главно не се согласувам 10,2%
Воопшто не се согласувам 15,6%
Немам мислење 1,8%
Графикон 8: Колку се согласувате со тврдењето: За да се обезбеди бизнис преку државен тендер, компаниите се користат со поткуп?
4 Во најновиот извештај на Центарот за граѓански комуникации, кој врши редовен мониторинг на сите јавни набавки во земјата, се вели дека преку нетранспартентна постапка со преговарање и без објавување на оглас во 2012 година се потрошиле 65 милиони евра. Законски задолжителната е-аукција не се закажала во 40 отсто од мониторираниот примерок, а кај секоја четврта спроведена е-аукција не се намалила почетната цена. На таков начин ефектот на заштеда на буџетските средства не бил остварен кај поголемиот број набавки - се констатира во Извештајот. Истражувањето покажува и рекордно ниво на понишетни тендери во 2012 година - 24,2 отсто што ниво е највисоко во последните четири години. 5 http://www.alfa.mk/News.aspx?ID=57151#.UaXPdtizegA
18 Анализата на одговорите на ова прашање според социодемографските белези на испи- таниците упатува на тоа дека со ваквото тврдење повеке се согласуваат повозрасните од помладите испитаници во приватниот сектор. Од вработените на возраст од 18-29 години само 28% целосно се согласуваат со ова тврдење, но меѓу вработените од 50-64 години со тврдењето целосно се согласуваат 40% од анкетираните. Меѓу оние кои што целосно се согласуваат со ова тврдење повисок е процентот на Албанците од кои 42% целосно се согласуваат, во нешто помал процент (36.6%) со ова тврдење се согласуваат Македонците, додека пак кај другите етнички заедници, секој трет испитаник (33.3%) целосно се согласу- ва дека компаниите се користат со поткуп за да обезбедат бизнис преку државен тендер. Понатаму, вработените во компаниите во кои што работат од 11-50 лица, 41% од испи- таниците целосно се согласуваат со овој став, а во идентичен процент со ова тврдење се согласуваат и вработените во приватните компании надвор од Скопје. Табела 2: Колку се согласувате со тврдењето: За да се обезбеди бизнис преку државен тендер, компаниите се користат со поткуп / според возраст на испитаниците?
18-29 години 30-49 години 50-64 години
Целосно се согласувам 28% 38% 40%
Главно се согласувам 42% 37% 31% Се согласуваат 70% 74% 71% Не се согласуваат 30% 24% 27% Главно не се согласувам 12% 11% 9%
Воопшто не се согласувам 18% 14% 18% Немам мислење / 2% 3%
2.4. Корупцијата при давањето спонзорства и донации Меѓу вработените во приватниот сектор исто така е многу распространето мислењето дека спонзорствата и донациите од страна на приватните компании се користат за поткуп и ко- рупција. На прашањето кое гласеше: „Колку се согласувате со следното тврдење: Компа- ниите ги злоупотребуваат донациите и спонзорствата за коруптивни цели?“, добиени се следниве одговори:
Се согласуваат 69,6%
Не се согласуваат 25,3%
Целосно се согласувам 33,9%
Главно се согласувам 35,7%
Главно не се согласувам 13,8%
Воопшто не се согласувам 11,5%
Немам мислење / Б.О 5,2%
Графикон 9: Колку се согласувате со следното тврдење: Компаниите ги злоупотребуваат донациите и спон- зорствата за коруптивни цели? 19 Истражување за корупцијата во приватниот сектор
Како и кај државните тендери и на ова прашање околу 70% од анкетираните одговориле дека целосно или главно се согласуваат со тврдењето дека компаниите ги злоупотребуваат донациите и спонзорствата за коруптивни цели. Притоа, бројот на оние што целосно се согласуваат со ова тврдење е три пати поголем од бројот на оние што воопшто не се согла- суваат. Но, кога се во прашање злоупотребите со спонзорствата и донациите, со таквото тврдење во значително повисок процент (40%) целосно се согласуваат младите на возраст од 18-29 години. Табела 3: Колку се согласувате со следното тврдење: Компаниите ги злоупотребуваат донациите и спонзорствата за коруптивни цели / според возраст?
18-29 години 30-49 години 50-64 години Целосно се согласувам 40.4% 29.1% 39.7% Главно се согласувам 35.1% 38.8% 30.8% Се согласуваат 75.5% 67.9% 70.5% Не се согласуваат 22.8% 27.4% 22.6% Главно не се согласувам 15.8% 16.0% 9.6% Воопшто не се согласувам 7.0% 11.4% 13.0% Немам мислење 1.8% 3.8% 6.2% Не сака да одговори .0% .8% .7% Понатаму, со ова тврдење, целосно се согласуваат речиси 38% од вработените во компаниите со над сто лица, додека пак 36% од вработените кои немаат раководна позиција, исто така, целосно се согласуваат дека компаниите ги злоупотребуваат донациите и спонзорствата за коруптивни цели. Табела 4: Колку се согласувате со следното тврдење: Компаниите ги злоупотребуваат донациите и спонзорствата за коруптивни цели / според број на вработени во компанијата?
До 10 Од 11 – 50 Од 51 – 100 Над 101 вработени вработени вработени вработени Целосно се согласувам 31.8% 34.5% 28.1% 37.6% Главно се согласувам 38.2% 30.2% 37.5% 36.8% Се согласуваат 70.0% 64.7% 65.6% 74.4%
Не се согласуваат 22.4% 30.2% 28.1% 24.0%
Главно не се согласувам 12.4% 14.7% 15.6% 14.4% Воопшто не се 10.0% 15.5% 12.5% 9.6% согласувам Немам мислење 6.5% 5.2% 3.1% 1.6% Не сака да одговори 1.2% .0% 3.1% .0% Секој трет испитаник кај Македонците (33%) и нешто помал процент (31%) од Албанците, исто така, целосно се согласуваат со ова тврдење.
20 Целосно се согласувам 33,1% 30,8%
Главно се согласувам 36,3% 38,5%
Главно не се согласувам 13,9% 11,5%
Воопшто не се согласувам 12,4% 3,8%
Немам мислење 3,5% 15,4% Македонец Не сака да одговори ,7% Албанец ,0%
Графикон 10: Колку се согласувате со следното тврдење: Компаниите ги злоупотребуваат донациите и спонзорствата за коруптивни цели / според етничка припадност?
Што се однесува пак до перцепцијата на вработените групирани по месечна заработка, 38% од вработените со месечни лични примања до 10 илјади денари, целосно се согласу- ваат со тврдењето дека спонзорствата и донациите од страна на компаниите се користат за коруптивни цели, додека пак, во нешто понизок процент (36%) со ова тврдење целосно се согласуваат вработените кои заработуваат од 10 до 25 илјади денари месечно. Од ваквата структура на одговорите може да се заклучи дека вработените што се надвор од процесот на одлучување за давањето спонзорства и донации тоа го чувствуваат како нетранспарентно прелевање на средствата од компаниите кон лица и субјекти надвор од компанијата не само заради „обезбедување на бизнис“ туку и заради лична корист на по- тесниот круг одлучувачи.
3. Форми на плаќање поткуп Во борбата со конкурентите за добивање бизнис зделки, или за зачувување на монополот, стекнување предност или корист, приватните компании користат разновидни неетички методи. Најчесто, во светот и кај нас, се смета дека постојат врски меѓу сопствениците, односно менаџерите на компаниите и власта кои се градат врз основа на политичка при- падност и блискост или врз основа на роднинско пријателски односи. Таквите врски преку злоупотреби на службената функција може да им обезбедат на одредени компании или сопственици, привилегиран пристап до информациите во врска со јавните набавки или инвестирањето и да бидат искористени за прилагодување на тендери, за поништување на тендери ако не се покаже најдобра понудата на очекуваниот клиент и за низа други ко- руптивни дејства од кои двете стани имаат корист на штета на конкурентските компании, на граѓаните и на државниот буџет. Компаниите со врски можеби директно не плаќаат поткуп, но се најчесто нелегални спонзори на политичките партии што ја формираат власта или на личностите што во таа власт заземаат влијателни позиции. Овој начин за добивање бизнис се однесува и на локалната власт, која исто така троши големи средства за јавни набавки. Оние што немаат таков вид на политички или роднински врски со власта, меѓу кои се и странските приватни компании во земјава, за коруптивни цели користат коруптивни дого- вори при што на поединци им се исплаќа бараната сума пари (во готово, директно лице в лице, ако станува за помала сума пари или преку тајни сметки со договори за консултант-
21 Истражување за корупцијата во приватниот сектор
ски услуги или провизија за посредување). Злоупотребата на службената должност, со која се привилегира некој субјект при јавна набавка, може да биде и резултат на очекувана противуслуга од давателот на услугата како што е вработување на сопствено дете, сопру- га или роднина во успешна приватна компанија, добивање привилегиран пристап, спон- зорства или донации (патување, студирање и сл.) И на крајот, услугата од давателот може да биде и преку неосновано дисквалификување на конкурентите при јавна набавка уште при фазата на поставувањето на тендерските услови или по поништувањето на тендерот и менувањето на условите. За да се приберат информации со ова истражување за тоа со помош на која од наведените форми на коруптивно и неетичко однесување во нашата држава се доаѓа до бизнис при аплицирањето на државните тендери, на вработените во приватниот сектор им беше по- ставено и следново прашање: „Преку која од наведените форми на коруптивно и неетичко однесување најлесно се доаѓа до бизнис преку државен тендер?“
Врски 50,1%
Директен поткуп со пари 25,3%
Против услуги и привилегии 13,8%
Неосновани дисквалификации на 7,4% конкурентите
Немам мислење 3,4%
Графикон 11: Преку која од наведените форми на коруптивно и неетичко однесување најлесно се доаѓа до бизнис преку државен тендер?
Како што може да се види од добиените одговори, во нашата земја е широко распростра- нето уверувањето дека пред се врските, било да се партиски, пријателски или роднински, се најважниот канал за доаѓање до бизнис кога се распишуваат јавни тендери. Тоа значи дека постои увереност кај голем број од вработените во приватниот сектор (50.1%) дека при доделувањето јавни тендери постои дискриминација на оние компании чии сопстве- ници или менаџмент не се сметаат за блиски до политичките партии на власт или не се во некакви пријателски или роднински врски и односи. Втората форма за добивање тендер на неетички и коруптивен начин, според одговорите на анкетираните е економска моќ на компанијата која учествува на тендер и нејзината способност да плати повеќе пари, односно повисока сума за поткуп, од останатите конку- ренти. И третата форма за нелегално добивање јавен тендер според перцепцијата на вработени- те од приватниот сектор е способноста на компанијата да даде против услуга или некоја привилегија за возврат. Партиските, пријателските и роднинските врски како форма за доаѓање до бизнис при јав- ните тендери ги посочуваат пред се младите од 18-29 години од кои, како што може да се види од долната табела 54% ги посочиле како форма на корупција преку која најлесно се доаѓа до бизнис при јавните набавки, а такво мислење имаат и 61% од Албанците, секој
22 втор Македонец (50%), како и 47% од припадниците на другите етнички заедници. Поли- тичките и роднинските врски како најзастапена форма за доаѓање до бизнис при јавните тендери, ги посочуваат и 53% од вработените во компании кои вработуваат од 11-50 лица, како и 56% од вработените без раководна позиција. 18-29 години 30-49 години 50-64 години
54% 52% 45%
28% 25%24% 17% 14% 12% 9% 5% 6% 2% 4% 3%
Врски Директен поткуп Против услуги и Неосновани Немам мислење со пари привилегии дисквалификации
Графикон 12: Преку која од наведените форми на коруптивно и неетичко однесување најлесно се доаѓа до бизнис преку државен тендер / според возраст на испитаниците?
Директниот поткуп со пари, независно од врските најмногу го посочуваат анкетираните директори и менаџери 34%, вработените во компаниите што вработуваат до 10 лица 31% и вработените во поголемите градови во земјата надвор од Скопје. Давањето против услуги и привилегии како форма за најлесно добивање на јавен тендер во највисок процент го наведуваат лицата кои се сопственици на компании. Од нив 15% ја навеле таа форма на неетичко и коруптивно однесување како најефикасен начин за доби- вање на тендер.
4. Причините за опстојувањето на корупцијата во приватниот сектор Тргнувајќи од резултатите до кои стигнавме при ова истражување, како и од резултатите од истражувањата кои ги спроведе Транспаренси Интернејшнл, можеме да заклучиме дека во секоја земја во светот, во поголема или помала мера, луѓето сметаат дека постои ко- рупција, како во јавниот, така и во приватниот сектор. Доколку го апсолвираме прашањето околу постоењето на корупцијата, следното прашање кое заслужува анализа е: Кои се при- чините за опстојувањето на ваквата појава? Со цел да се добие одговор затоа која е главната причина за опстојувањето на корупција- та во сверата на бизнисот, на вработените во приватните компании во ова истражување им беше поставено прашањето: „Која од следниве е главниот проблем во борбата про- тив корупцијата во приватниот сектор: корупцијата и поткупот не се казнуваат доволно, придобивките од корупцијата се поголеми од казните, бизнисот тоа прашање на го сфаќа сериозно или затоа што против правно стекнатата корист не се одзема?“ На ова прашање се добиени следните одговори:
23 Истражување за корупцијата во приватниот сектор
40,6%
25,3% 24,4%
9,7%
Корупцијата и поткупот Придобивките од Бизнисот тоа прашање Против правно не се казнуваат корупцијата се не го сфаќа сериозно стекнатата корист не доволно поголеми од казните се одзема
Графикон 13: Дали според вас, главниот проблем во борбата против корупцијата во приватниот сектор кај нас е: корупцијата и поткупот не се казнуваат доволно, придобивките од корупцијата се поголеми од казните, бизнисот тоа прашање на го сфаќа сериозно или затоа што против правно стекнатата корист не се одзема?
Од добиените одговори може да се види дека главниот проблем во борбата против коруп- цијата во приватниот сектор, вработените пред се, ја гледаат во недоволното откривање и казнување на корупцијата во земјава, со што таа останува неказнета, при што и кога се откри- ва и казнува (според мислењето на 25% од учесниците во анкетата) се смета дека придобив- ките од корупцијата се поголеми од казните. Сепак, воопшто не е мал процентот на врабо- тени кои сметаат дека еден од главните проблеми во спречувањето на корупцијата е фактот што потребата за борбата против корупцијата бизнисот не ја сфаќа сериозно. Според ова мислење, бизнисот корупцијата ја прифаќа како факт, односно како амбиент на кој не сака или можеби смета дека не може да влијае, па и дека опстојувањето на корупцијата не зависи многу од интегритетот на бизнисот. Ова мислење е особено распространето кај вработените на возраст од 50-65 години од кои 26% го посочиле истото како фактор за опстојување на ко- рупцијата, а таков одговор дале и 30% од вработените во компании што вработуваат над 100 лица и 34% од вработените со лични месечни примања над 35 илјади денари. Поаѓајќи од фактот дека корупцијата во приватниот сектор е најчесто поврзана со надлеж- ностите на институциите на власта и на поединци во неа, во ова истражување вработените во приватните компании беа запрашани кој според нив придонесува повеќе за опстоју- вање на корупцијата во приватниот сектор? (приватните сопственици, државните институ- ции или двете страни подеднакво).
68,1%
18,1% 13,8%
Приватните Државните И двете страни сопственици и институции подеднакво менаџери
Графикон 14: Кој според вас, придонесува повеќе за опстојување на корупцијата во приватниот сектор? (при- ватните сопственици, државните институции или двете страни подеднакво)
24 Од одговорите на вработените произлегува дека поткупот што го плаќаат приватните ком- пании е од заемен интерес и на лицата во власта и на лицата од приватните компании кои со поткупот реално ги заобиколуваат или ги прават невозможни конкуренцијата и пазар- ните законитости. Но, малку поголем број од вработените во приватниот сектор за давање- то поткуп од страна на приватниот сектор повеќе ги обвинуваат корумпираните државни институции или носители на власта отколку приватните сопственици. Меѓу вработените што вината повеќе ја гледаат во државните институции отколку кај приватните сопствени- ци највисок процент се вработените Албанци (23%), а во нешто помал процент (18%) со ова тврдење се согласуваат Македонците. Што се однесува пак до ставовите на вработените во компании групирани според нивната големина, вработените во компании кои вработуваат од 50 - 100 лица, во највисок процент (28%), одговориле дека за опстојувањето на коруп- цијата во приватниот сектор, најмногу придонесуваат државните институции На слично прашање во веќе споменатото истражување на Транспаренси интернешенл спроведено во 30 земји6 во 2011 година се добиени следниве одговори:
Слика 1: Главни пречки за спречување на корупцијата во приватниот сектор Извор: Транспаренси интернешенл
Од овие резултати кои се просек од одговорите во анализираните 30 земји во светот, се заклучува дека за спречување на корупцијата во приватниот сектор и за развој на приватен сектор со интегритет, односно за создавање на слободен бизнис амбиент, потребно е секој од споменатите субјекти: носителите на јавни функции, приватните сопственици, менаџе- ри и судството да го преземат својот дел од одговорноста и да работат заедно за промена на амбиентот.
6 http://www.transparency.org/research/bps2011/
25 Истражување за корупцијата во приватниот сектор
5. Дали компаниите чуВствуваат морална обврска за борба против корупцијата? Корупцијата како појава не може да биде спречена само со заострување на казните и со зголемување на институционалните капацитети за нејзино откривање и казнување. Таа како општествена девијација мора да биде етички неприфатлива за граѓаните и за врабо- тените во компаниите, а тие заради својот интегритет и интегритетот на бизнисот треба да чувствуваат морална обврска за борба против појавите на поткуп и корупција во бизнисот. Чувствувањето морална обврска за спречување на корупцијата упатува на подготвеноста од страна на вработените да усвојуваат и да се придржуваат до етичките кодекси кои го исклучуваат коруптивното однесување во бизнисот, кои им гарантираат на другите кон- куренти на пазарот фер однесување и го стеснуваат просторот за коруптивно однесување на лица од јавната администрација или функционерите. Моралната обврска на вработе- ните за оневозможување на корупцијата е основата на нивниот активизам за спречување и пријавување на корупцијата, за воспоставување на систем на владеење на правото и клима на добри услови за водење бизнис. Поаѓајќи од сето ова, на вработените во ова истражување им беше поставено и прашање- то: „Дали би рекле дека вашата компанија има обврска да ја онезвоможува корупцијата?“. Во следниот графикон се презентирани одговорите само на оние кои знаеле да одговорат на ова прашање.
Не 47%
Да 53%
Графикон 15: Дали би рекле дека вашата компанија има морална обврска да ја оневозможува корупцијата?
Анализата на одговорите според социодемографските белези на анкетираните покажува дека свеста за моралната обврска на компаниите за борба против корупцијата е повисока кај сопствениците на компании од кои 60% изјавиле дека нивните компании имаат обвр- ска да ја оневозможуваат корупцијата, вработените во компаниите со над 100 вработени од кои 57% дале потврден одговор на ова прашање и вработените лица на возраст од 50-65 години од кои 60% дале таков одговор. Во истражувањето на Транспаренси интернејшнл од 2011 година во анкетата со 100 соп- ственици на приватни компании од 30 држави, било поставено прашањето: „Дали вашата компанија има морална обврска да се бори против корупцијата?“ На тоа прашање, заед- ничкиот процент на потврдни одговори бил 79%. Но во Русија, потврден одговор на тоа прашање дале само 45% од анкетираните, Малезија 49%, Египет 57% итн. Моралната об- врска на компаниите за борба против корупцијата особено е распространета во Јапонија 85% во Велика Британија 81%, САД 78% итн7.
7 survey of business people: http://www.transparency.org/research/bps2011
26 6. Распространетост и примена на внатрешни мерки во компаниите за спречување на корупцијата Со Државните програми за превенција и репресија на корупцијата и на судирот на инте- реси 2011-2015 се предвидени низа мерки и активности за оспособување на приватните компании во борбата против корупцијата. Преку соработката со стопанските комори во земјата и преку систем на обуки, се настојува приватните компании пред сé како заинте- ресирани субјекти за заштита од монополи, за заштита од нелојална конкуренција и од ко- рупција која ги оневозможува нормалното функционирање на слободниот пазар и слобод- ната конкуренција, да имплементираат низа мерки во своето работење кои ќе бидат во функција на спречување и казнување на корупцијата. Во овој контекст на вработените во приватните компании им беше поставено и прашањето дали постојат мерки за спречување на корупцијата и дали истите се спроведуваат во нив- ните компании. Од добиените одговори на ова прашање, кои се презентирани во следната табела станува јасно дека најголем дел од вработените се информирани за тоа дали по- стојат или не постојат акти и активности за спречување на корупцијата во нивната компа- нија, а помалку од 10% одговориле со не знам. Во најголем број од приватните компании постои институтот внатрешна ревизија, постојат етички кодекси со кои корупцијата е дефинирана како неетички чин, постојат јасни казни за кршење на етичките кодекси и забрани за плаќање на посреднички првизии за „олесну- вање“ на бизнисот. Она што од првичниот увид во резултатите се забележува е фактот дека во поголем број од компаниите не постојат мерки за стимулирање на оние што ќе откријат корупција и дека релативно мал број вработени слушнале за обука на вработените за ан- тикорупциска активност. Табела 5: Дали во вашата компанија постојат следниве мерки за спречување на корупцијата?
Да Не Не знам % % % Мерки за стимулирање на оние кои што ќе откријат корупциија 38.1 58.0 3.9
Забранети се посреднички провизии/плаќања за „олеснување“ на бизнисот 49.0 42.2 8.8
Пишана антикорупциска политика /деловен етички кодекс 42.2 41.0 8.8
Јасни казни за кршење на кодексот 52.6 43.1 4.3
Обука за анти корупциска политика на компанијата 27.1 68.8 4.1
Внатрешна ревизија 56.2 40.4 3.4
Анализата на одговорите на вработените на овие прашања укажува на тоа дека во компа- ниите со поголем број вработени некои од внатрешните мерки за спречување на коруп- цијата се поприсутни одошто во компаниите со помал број вработени. Притоа треба да се има во предвид дека во нашата држава 82% од регистрираните деловни субјекти (односно трговски друштва) се компании со вработени од 1-9 лица, а од нив околу 75% се регис- трирани како трговци поединци. Во земјава, според податоците од ДЗС во 2012 година, биле регистрирани 74.424 деловни субјекти (трговски друштва, компании). Во 82% од нив биле вработени од 1-9 лица, во 3,9% биле вработени 10-19 лица, во 2,4% од 20-49 лица, во
27 Истражување за корупцијата во приватниот сектор
1,7% од 50-249 лица и во 0.3% повеќе од 250 лица. Најголем број деловни субјекти имало регистрирано во секторот трговија и поправка на моторни возила, 27.307 или 36.7% од вкупниот број деловни субјекти, а од нив речиси 70% во регистарот на трговски друштва се регистрирани како трговци поединци. 8
Пишана антикорупциска политика/деловен етички кодекс Внатрешна ревизија
69% 62%
52% 53% 54%
41% 37% 38%
До 10 вработени Од 11 – 50 вработени Од 51 – 100 вработени Над 101 вработени
Графикон 16: Процент на испитаници кои одговориле потврдно дека во нивната компанија постојат Пиша- на антикорупциска политика/деловен етички кодекс и Внатрешна ревизија (според бројот на вработени во компанијата)
Фактот што внатрешните мерки за спречување на корупцијата се присутни во поголем број од компаниите со над 11 вработени и што вработените во тие компании се информирани за постоењето на етички кодекс кој ја забранува корупцијата и за внатрешната ревизија која го контролира совесното трошење на финансиските ресурси на компанијата и другите внатрешни мерки за спречување на корупцијата, говори дека најголемиот број вработени во нашата земја се опфатени со овие мерки за спречување на корупцијата. Истражувањето на Транспаренси интернејшенл спроведено во 30 земји со 3000 испитани- ци на оваа тема покажува слични резултати. 9 Табела 6: Потврдни одговори на испитаниците од истражувањето на Транспаренси интернејшенл спроведено во 30 земји за внатрешни мерки за спречување на корупцијата во комапниите
Процент на потврдни Внатрешни мерки за спречување на корупцијата одговори Имаат етички кодекс 74% Имаат Антикорупциска политика 51% Спроведуваат редовно обуки на вработените за анти-корупција 34% Вклучуваат превентивни мерки за спречување на корупцијата во 52% својата стратегија за управување со ризик Забрануваат исплати за олеснување на бизнисот 68%
8 http://www.utrinski.com.mk/?ItemID=477EA7B3CFE81C469DFCFE0A8D8BFF31 9 http://www.transparency.org/research/bps2011
28 Табела 7: Споредба помеѓу земјите од светот (Транспаренси Интернејшнл) и нашата земја (Агенција Рејтинг) за постоењето на внатрешни мерки за спречување на корупцијата во компаниите
Внатрешни мерки за спречување на корупцијата Кај нас Просек 30 земји
Мерки за стимулирање на оние кои што ќе откријат 38% 43% корупциија Забранети се посреднички провизии/плаќања за „олесну- вање“ на бизнисот 49% 68%
Пишана антикорупциска политика /деловен етички кодекс 42% 56%
Јасни казни за кршење на кодексот 53% 74%
Обука за анти корупциска политика на компанијата 27% 34%
Внатрешна ревизија 56% 65%
Во Македонските приватни компании според информациите од вработените, внатрешни- те мерки за спречување на корупцијата се помалку застапени од просечната застапеност на тие мерки во компаниите од 30 земји во светот меѓу кои се и најразвиените светски економии на САД, Бразил, Русија, Индија и Кина. Но, кога се гледа споредбата, треба да се има во предвид дека со тоа истражување биле опфатени само по сто сопственици на приватни компании од секоја земја во примерокот, а во ова истражување се анкетирани 800 вработени од вкупниот број приватни компании во нашата земја врз основа на репре- зентативен примерок.
7. Ефекти од националното законодавство и од истражувачкото новинарство за спречување на корупцијата во приватниот сектор За да се измери перцепцијата на вработените за ефикасноста на некои од мерките за спречу- вање и казнување на корупцијата во приватниот сектор во рамките на ова истражување им беше поставено прашањето: „Според ваша оцена, кои мерки / фактори се ефикасни или не во спречувањето на корупцијата во приватните компании: антикорупциското законодавство во земјата, истражувачкото новинарство и компаниската антикорупциска политика?“ Табела 8: За секоја од следниве мерки / фактори дали сметате дека се ефикасни или не во спречувањето на корупцијата во приватните компании?
Да (ефикасни се) Не (не се ефикасни) Не знам
Антикорупциското законодавство 32.7% 62.3% 5.0%
Истражувачкото новинарство 49.2% 45.8% 5.0%
Компаниските антикорупциски поли- тики / правилата на корпоративното управување (дефинирани со кодекси 34.3% 55.5% 10.5% на Стопанските комори)
29 Истражување за корупцијата во приватниот сектор
Како што може да се види од презентираните одговори, секој трети испитаник ги оценува како ефикасни Законите за спречување на корупцијата и Кодексите за етичко однесување на компаниите во спречувањето на корупцијата (32.7% и 34.3% респективно). Двајца од тројца вработени во приватниот сектор тие две мерки на заедницата ги оценуваат како неефикасни или незнаат дали се ефикасни. Истражувачкото новинарство, како фактор за спречување на корупцијата, кога во јавноста изнесува факти или сомненија за сторена ко- рупција, мнозинството од вработените (49.2%) го сметаат за ефикасен лек против коруп- цијата. Младите во земјава, односно лицата на возраст од 18 до 29 години како што може да се види од следниот графикон, во повисоки проценти веруваат во ефикасноста на антикоруп- циското законодавство и истражувачкото новинарство од постарите и поискусните.
Графикон 17: Процент на испитаници кои одговориле потврдно, односно веруваат во ефикасноста на антико- рупциското законодавство и истражувачкото новинарство (според возраст на испитаниците)
Довербата во ефикасноста на антикорупциското законодавство е особено ниска (19%) кај вработените во компаниите во кои се вработени од 51-100 лица, за кои веќе споменавме дека изјавиле дека во изминатите 12 месеци претрпеле најмногу загуба заради корупција од страна на нивните конкуренти. Во ефикасноста на истражувачкото новинарство за спречување на корупцијата повеќе веруваат вработените Албанци (58%) во однос на вработените Македонци (49%) и вра- ботените лица кои се на нераководни позиции од кои 53% сметаат дека истражувачкото новинарство е ефикасно за спречување на корупцијата за разлика од оние кои се на рако- водни позиции, од кои само 42.9% сметаат дека истражувачкото новинарство е ефикасно. Во истражувањето на Транспарентност интернејшнл, антикорупциското законодавство како ефикасно за спречување на корупцијата го оцениле во просек 38% од анкетираните во 30те земји, а истражувачкото новинарство 49% од испитаниците го оцениле како ефикасно за спречување на корупцијата 49%.10 Аналитичарите на ефикасноста на истражувачкото новинарство во спречувањето на ко- рупцијата забележуваат дека во некои земји, како на пример Бразил, во кои медиумите разоткриваат големи корупциски афери во кои се инволвирани моќни приватни компа- нии и функционери од Владата, ефикасноста на истражувачкото новинарство во оценките на бизнисмените достигнува и до 70%. Но, тие нагласуваат дека истражувањето и изнесу- вањето на факти за корупцијата пред јавноста од страна на новинарите е можно во земји
10 http://www.transparency.org/research/bps2011/ 30 во кои пријавувачите на корупција се заштитени со закон и каде што тие можат да си доз- волат да ги споделат информациите со новинари. Од друга страна тие нагласуваат дека за ефикасност на истражувачкото новинарство освен тренинзи на новинарите потребен е амбиент во кој јавноста не ја толерира корупцијата и инсистира на тоа виновниците да бидат изведени пред суд и да бидат казнети за сторените дела.11
8. Придонесот на субјектите и институциите кои имаат надлежност за спречување и казнување на корупцијата во приватниот сектор Низа институции во земјава како и во другите земји имаат надлежност да се борат против корупцијата. Граѓаните и вработените во приватниот сектор, за нивниот придонес и важ- ност во оваа борба создаваат своја претстава. Со цел да се дознае како вработените во приватниот сектор ја рангираат по важност улогата на сите тие субјекти во борбата против корупцијата, во ова истражување беше поставено и прашањето кој од наведените субјекти и институции според нив придонесува најмногу во борбата против корупцијата во при- ватниот сектор. Како што може да се види од нивните одговори презентирани во следни- от графикон, најголем број од анкетираните сметаат дека за спречување и казнување на корупцијата во приватниот сектор во нашата држава најголем придонес даваат оние кои имаат храброст да пријават корупција (пријавувачите на корупција) и оние кои ја инфор- мираат јавноста за коруптивно однесување на сферата на бизнисот (медиумите). 19.9% од анкетираните ги оцениле пријавувачите на корупција и исто толкав број посочиле дека ме- диумите кои информираат за сторена корупција во сферата на бизнисот, се меѓу оние што најмногу придонесуваат за спречување и казнување на корупцијата во приватниот сектор.
Пријавувачите на корупција 19,9%
Медиумите 19,9%
Полицијата 14,0% Државната комисија за спречување на корупција 12,0% Меѓународните организации (како ОБСЕ, ЕУ и сл. 10,4% Невладините организации за борба против корупцијата 6,5%
Судството 3,4%
Државниот ревизор 2,0%
Комисијата за заштита на конкуренцијата 0,2%
Некој друг орган 5,4%
Не знам / Б.О. 6,3%
Графикон 18: Која од следниве институции би рекле дека најмногу придонесува во борбата против коруп- цијата во приватниот сектор?
На трето место според ефикасноста за откривање и спречување корупција, според оценка- та на анкетираните се наоѓа полицијата која 14% од анкетираните ја посочиле како најефи- касен субјект во оваа борба, а за 12% од анкетираните тоа е Државната комисија за спре- чување на корупцијата.
11 http://blog.transparency.org/2012/10/31/the-power-of-journalism-as-an-anti-corruption-tool/
31 Истражување за корупцијата во приватниот сектор
Меѓународните организации како ОБСЕ и ЕУ кои преку своите програми за обука, но и преку своите извештаи и вкупна активност го фокусираат вниманието на јавноста врз про- блемот со корупцијата, се посочени како најефикасни во оваа борба од страна на 10.4% од анкетираните, а 6.5% од нив одговориле дека најефикасни во борбата против корупцијата во приватниот сектор кај нас се невладините организации за борба против корупцијата. Само 2% од вработените во приватниот сектор за најефикасен орган во борбата против корупцијата го сметаат Државниот ревизор, само 0.2% ја посочиле како најефикасна во таа борба Комисијата за заштита на конкуренцијата и само 3.2% го посочиле судството како најефикасно во борбата против корупцијата. Анализата на одговорите според социодемографските белези на испитаниците не упатува на суштествени разлики во перцепцијата на вработените за ефикасноста на споменатите субјекти и институции. Сепак треба да се напомене дека ефикасноста на полицијата во оваа борба се посочува на прво место од страна на вработените со најниски лични при- ходи. Од нив, 23.6% дале таков одговор, а од анкетираните етнички Албанци полицијата како најефикасен субјект во борбата против корупцијата е посочена од само од 7.7%. Што се однесува пак до Македонците, 15% од нив одговориле дека оваа институција најмногу придонесува во борбата против корупцијата во приватниот сектор, а сличен е и процентот (14%) на другите етнички заедници кои сметаат дека полицијата претставува најефикасни- от инструмент во борбата против корупцијата.
9. Дали денес има повеќе или помалку корупција во приватниот сектор во споредба со периодот од пред 4 години Дел од вкупните показатели за борбата против корупцијата во секоја земја треба да биде и чувството на граѓаните, бизнисмените и инвеститорите дека има помалку корупција од порано и дека врз основа на тоа е подобрена деловната клима. За да се дознае какво е нивото на ваквата перцепција на вработените во приватниот сектор во ова истражување им беше поставено и прашањето: „Споредено со периодот од пред четири години, дали би рекле дека денеска во бизнисите во земјава се практикува: повеќе корупција, исто како и пред четири години или помалку корупција?“
32,1% 31,2% 30,2%
5,2%
1,4%
Повеќе Исто како и Помалку Неможам да Незнам / Б.О. корупција пред четири корупција оценам години
Графикон 19: Споредено со периодот од пред четири години, дали би рекле дека денеска во бизнисите во земјава се практикува: повеќе корупција, исто како и пред четири години или помалку корупција?
32 Како што може да се види од одговорите, 30% од анкетираните во ова истражување оцену- ва дека корупцијата во приватниот сектор денес е помала одошто пред 4 години. Ист тол- кав процент сметаат дека корупцијата во приватниот сектор која е поврзана со корупцијата во јавниот не се намалила во споредба со нивото од пред 4 години, а уште една третина оцениле дека корупцијата во приватниот сектор е зголемена во споредба со нивото од пред 4 години. Имајќи ги предвид овие резултати, можеме да заклучиме дека над 63% од испитаниците, или, речиси 2/3 од нив, сметаат дека во последните 4 години, корупцијата во приватниот сектор, или останала иста, или се зголемила. Анализата на одговорите според социо - демографските белези на испитаниците покажува дека меѓу оние што сметаат дека денес во приватниот сектор има повеќе корупција во спо- редба со периодот од пред 4 години, се побројни пред се: помладите испитаници на возраст од 18-29 години од кои 40% дале таков одговор, Албанците од кои 50% дале таков одговор, вработените во помалите градови во внатрешноста 39%, вработените со месечен личен при- ход до 10.000 денари (44%) и вработените во компании кои вработуваат од 51-100 лица (47%). Во 2006 година нашата земја беше рангирана на 105-то место според Индексот за пер- цепција на корупцијата на меѓународната организација “TransparencyI nternational” додека во 2007 година, таа беше рангирана на 84-то место од вкупно 179 земји. Во 2008 година земјата имаше подобрување со скок од 12 позиции и стигна до 72-рото место на антико- рупциската скала од вкупно 180 земји во светот што ја објави “TransparencyInternational”. Благо поместување на 71-то место нашата земја регистрираше во 2009 година, (или точно пред 4 години). Според податоците на оваа невладина организација нашата држава во 2010 година се ис- качи на 62-то место во конкуренција од 178 држави, а во изминатите две години државава беше рангирана на 69-то место.
Заклучоци 1. Над 35% од вработените во приватниот сектор изјавуваат дека во изминатите 12 месе- ци нивната компанија не добила јавен тендер или изгубила бизнис заради платен поткуп односно извршена корупција од страна на нивни конкуренти. Споредено со состојбата во овој сектор со 30 други земји во светот, нашата држава спаѓа меѓу земјите во кои што по- стои висока перцепција за постоење на корупција во приватниот сектор.12 2. Секој трет вработен во приватниот сектор во нашата земја смета дека корупцијата во приватниот сектор е намалена во споредба со периодот од пред 4 години. Но, другите две третини од вработените во приватниот сектор сметаат дека корупцијата останала на исто ниво како и пред 4 години или дека се зголемила во однос на состојбата од пред 4 години. 3. Над 70% од вработените во приватниот сектор го делат мислењето дека „за да се обезбе- ди државен тендер, компаниите во земјава користат поткуп“, а ист толкав процент од нив сметаат и дека компаниите ги злоупотребуваат донациите и спонзорствата за коруптивни цели. 4. Најлесен начин за добивање јавен тендер, преку коруптивно и неетичко однесување, според оценка на 50% од вработените во приватниот сектор, се „политичките и роднин- ските врски на бизнисот со власта“. На второ место е економската моќ на компаниите за плаќање поткуп, односно, тоа се парите; и на трето место е способноста на компанијата да понуди против услуга за „давателите на бизнис или олеснувачите“ на бизнисот, која може да биде вработување на член од семејството, спонзорство, донација и сл.
12 http://www.transparency.org/research/bps2011
33 Истражување за корупцијата во приватниот сектор
5. Вработените, како клучна причина за тешкото искоренување на корупцијата во приват- ниот сектор сметаат дека е фактот што корупцијата кај нас не се казнува доволно; потоа фактот што придобивките од корупцијата се поголеми од казните; но и заради тоа што „бизнисот не ја сфаќа корупцијата како сериозен проблем“ за која и тој има вина. 6. Според оценката на над 68% од анкетираните, за опстојување на корупцијата во приват- ниот сектор подеднакво придонесуваат и бизнисмените и носителите на јавни функции. За 18% од нив сепак поголем придонес имаат носителите на јавните функции, а 12% од нив главната причина ја лоцираат на страната на бизнисмените. 7. Во сферата на бизнисот, според оценката на вработените, во приватниот сектор не е до- волно изградена свеста за деловната обврска на секоја од компаниите да се бори против корупцијата. 8. Од внатрешните мерки за спречување на корупцијата во компаниите во земјава, најприсутни се: внатрешната ревизија; постоењето на етички кодекс кој се однесува на спречувањето на корупцијата; казни за кршење на деловниот кодекс и забрана за плаќање посредничка провизија за „олеснување“ на бизнисот. Се уште е мал бројот на компаниите во кои била организирана обука за спречување на корупцијата и во кои постојат стимулативни мерки за пријавувачите на корупција. 9. Вработените во приватниот сектор, не го сметат за особено ефикасно антикорупциското законодавство во земјата, но затоа, 49.2% од нив „истражувачкото новинарство“ го оце- нуваат како ефикасно во спречувањето на корупцијата. Тоа пак е најуспешно во земји во коишто постои сигурна заштита на пријавувачите на корупцијата и во кои институциите, а особено обвинителствата и судството, се ефикасни во истражувањето и санкционирањето на јавно обелоденетите случаи на корупција или на изнесените основани сомневања за постоење корупција. 10. Според оценката на вработените во приватниот сектор, субјекти кои наjмногу придонесуваат за спречување на корупцијата во приватниот сектор во државава се: пријавувачите на корупција, медиумите, полицијата, Државната комисија за спречување на корупцијата, канцелариите на меѓународните организации како ОБСЕ и ЕУ во нашата земја, потоа следуваат невладините организации за борба против корупцијата, судството, државниот ревизор и Комисијата за заштита на конкуренцијата.
34 2. Истражување на јавното мислење за корупцијата во политиката
НАРАТИВЕН ИЗВЕШТАЈ
Август, 2013 Истражување за корупцијата во политиката
1. Вовед Корупцијата во политиката претставува една од најраспространетите појави во политич- ките системи на државите низ светот. На оваа појава, во поголема или помала мера, не се имуни ниту најразвиените парламентарни демократии кај кои постои развиен механизам за спречување на неодговорното однесување на функционерите и на оние кои вршат јавни овластувања. Корупцијата во политиката најшироко може да се дефинира како злоупо- треба на јавните овластувања заради остварување пред се на лична корист. Но, постојат и други дефиниции кои на поконкретен начин ја одредуваат оваа појава. Една од нив ја дефинира корупцијата во политиката како „однесување кое отстапува од формалните ов- ластувања на јавната функција поради лични причини, статусни или парични придобив- ки, или пак ги прекршува правилата кои го забрануваат користењето на јавните овласту- вања за лични цели“13. Иако оваа дефиниција на многу поконкретен начин ја дефинира корупцијата во политиката, сепак не вклучува една мошне важна категорија - повредата на јавниот интерес при коруптивното однесување. Некои автори, како што е Карл Фридрих, при дефинирањето на корупцијата во политиката го зема предвид токму јавниот интерес. Според него, „Политичката корупција постои секогаш кога носителот на јавни овластувања зема парични или друг вид на награди кои не се законски предвидени, за да преземе ак- тивности во интерес на оние кои му ја доделуваат наградата и со тоа причинува штета на јавниот - општиот интерес“14. Постојат голем број дефиниции кои имаат различен пристап при определувањето на корупцијата во политиката. Токму затоа ќе се обидеме да ги субли- мираме најважните аспекти при дефинирањето на оваа појава. Во ова истражување, под поимот корупција во политиката се подразбира злоупотреба на јавните овластувања зара- ди стекнување на лична корист и привилегии кои не се предвидени со функцијата која се извршува и со кои се наштетува на јавниот интерес. Корупцијата во политиката може да се дефинира на многу поконкретен начин доколку ис- тата се следи преку нејзините појавни форми, видови и облици. Најчести појавни форми на политичката корупција се: • Поткуп, кој претставува парична или друг вид на награда која му се дава на носителот на јавна функција во замена за искористување на неговите службени овластувања. • Незаконско присвојување (проневера) претставува злоупотребата или присвојување на јавни ресурси (добра) од страна на носителите на јавни функции. • Уцена претставува изнудување на парични средства или друг вид на добра од трети лица кое го користат носителите на јавни функции злоупотребувајќи ги своите служ- бени овластувања и политичка моќ. • Протежирање (фаворизирање) претставува практиката на доделување посебни привилегии, придобивки, погодности и јавни ресурси само на одредени лица или групи со што останатите граѓани се доведуваат во нерамноправна положба. • Непотизам претставува посебен вид на протежирање преку кое носителите на јавни функции ја злоупотребуваат својата положба во интерес на најблиските членови од нивното семејство.15 Ваквото однесување кога е во полза на партиски интерес се на- рекува кронизам.
13 J. S. Nye, „Political Corruption: a Cost-Benefit Analysis“ in A. J. Heidenheimer, M. Johnston and V. LeVine, Polit- ical Corruption: a Handbook (New Brunswick NJ, Transaction, 1989), p.966. 14 A. J. Heidenheimer, Political Corruption: A Handbook, Transaction Publishers, 1989, p.10. 15 I. Amundsen, PoliticalCorruption: AnIntroductiontotheIssues, Chr. MichelsenInstituteDevelopmentStudiesand- HumanRights, 1999. p. 10 – 15.http://www.cmi.no/publications/1999/wp/wp1999-7.pdf
36 Корупцијата во политиката најчесто се сфаќа како метод со кој се служат политичките пар- тии при финансирањето на предизборните кампањи, на изборниот процес како и на чинот на гласањето. Сепак корупцијата во политиката не е поврзана исклучиво со изборниот процес туку со секое однесување на луѓето кои извршуваат јавни функции што отстапува од принципот на „добро владеење“. Коруптивно однесување постои и кога носителите на јав- ни функции носат одлуки во интерес на оние кои ги финансираат нив или нивните политич- ки партии. Во тој случај, општиот интерес се става на второ место. Политичката корупција, исто така, може во голема мера да ги пренасочи општествените ресурси од сиромашните и маргинализирани групи кон оние кои имаат повисок општествен статус или имаат влија- ние врз институциите и донесувањето на политичките одлуки. Последното е особено честа појава во земјите каде што демократските институции се слаби или отсутни.16 Негативните последици од корупцијата во политиката се чувствуваат во секој сегмент на општественото живеење. Во државите каде институциите не се доволно цврсти и немаат контрола врз корупцијата, капацитетот на институциите дополнително слабее, а со тоа, слабее и стабилноста на општествениот поредок во целина.17 Токму затоа, во државите каде што постои помал степен на корупција, институциите уживаат повисок легитимитет и поддршка од граѓаните.
Цели на истражувањето Основните цели на ова истражување засновано врз перцепцијата на граѓаните е да се при- берат информации и податоци во однос на следните прашања: • Нивото и формите на корупција во политиката во нашата држава врз перцепцијата на граѓаните за нејзиното постоење и распространетост во институциите на системот; • Начинот на кој носителите на јавни функции ги користат јавните овластувања; • Степенот на почитување на етичките стандарди на носителите на јавни функции при извршувањето на законските овластувања; • Нивото на корупција кое е присутно кај политичките партии при финансирањето на изборните кампањи и изборниот процес; • Степенот на eфикасност на државните органи и општествените институции во спре- чувањето на корупцијата во политиката; • Нивото на корупција во политиката денес во споредба со периодот од пред 4 години. Ова истражување меѓудругото беше конципирано и врз основа на информации и податоци од слични истражувања во светот од страна на реномираната меѓународна организација Transparency International, со цел добиените информации да можат да бидат споредливи со податоците во други земји добиени од слични истражувања спроведени во изминатите неколку години.
Методологија Испитувањето на јавното мислење за корупцијата во политиката во земјата се спроведе со методот телефонска анкета на репрезентативен примерок од 1080 граѓани од полнолет- ното население. Анкетата беше спроведена во периодот од 01 Јули – 05 Јули 2013 година.
16 http://www.transparency.org/topic/detail/politics_and_government 17 I. Amundsen, PoliticalCorruption: AnIntroductiontotheIssues, Chr. MichelsenInstituteDevelopmentStudiesand- HumanRights, 1999. p. 10 – 15.http://www.cmi.no/publications/1999/wp/wp1999-7.pdf
37 Истражување за корупцијата во политиката Дизајнирањето на репрезентативен примерок кој ги отсликува ставовите на граѓаните во земјата помина низ неколку систематски процедури. Репрезентативноста на примерокот се обезбеди со почитување на одредени постапки при неговата формулација кои произлегуваат од правилата за случаен избор. Процедурата за избор на примерок се базираше на принципот за дизајн на регионален и национален примерок кој го дефинираше регионот во согласност со неговата де- финиција од Државниот завод за Статистика (NUTS3 the EU16). Имено, според геодемографската структура на населението, земјата беше поделена во осум региони: Скопски, Полошки, Пелаго- ниски, Вардарски, Североисточен, Југоисточен, Југозападен и Источен. Понатаму, во примеро- кот пропорционално беа вклучени испитаници од сите 84 општини, вклучувајќи го градското и селското население. Бројот на испитаници беше пропорционално распределен според вкупното население во секој регион, користејќи ги официјалните податоци од пописот на населението во 2002 година. Статистичката грешка за овој вид истражувања изнесува +/- 3%. Табела1: Демографска структура на примерокот
Демографска структура на примерокот % Регион Пелагониски 12.6 Вардарски 7.4 Североисточен 7.8 Југозападен 11.3 Скопски 27.8 Југоисточен 8.7 Полошки 14.6 Источен 9.8 100 Место на живеење Град 59.4 Село 40.6 100 Етничка припадност Македонци 69.4 Албанци 24.3 Друга 6.3 100 Пол Женски 53.2 Машки 46.8 100 Возраст 18 - 29 17.0 30 -49 37.0 50 -64 33.0 Над 65 13.0 100 Образование Основно и помалку 15.5 Средно 52.8 Више, високо и М-р, Д-р 31.7 100 38 2. Перцепција за распространетост на корупцијата во системот Корупцијата во системот претставува сериозен проблем со кој се соочува речиси секоја држава во светот. Според последното истражување на Transparency International: Global Corruption Barometer 2013: Report18 кое е спроведено врз 114.000 испитаници во 107 држа- ви низ светот, а во кое се мери перцепцијата на граѓаните за степенот на корупција во разни сегменти од општествениот живот, утврдено е дека во најголем број од земјите, граѓаните сметаат дека степенот на корупција е најголем токму кај политичките институции на нивна- та држава. Тргнувајќи од овие резултати од една страна, а имајќи ги превид целите на ова истражување од друга, неопходно е најпрво да се сумираат резултатите од мерењето на перцепцијата за постоењето на корупцијата кај политичките институции во нашата држава бидејќи единствено на таков начин може да се добие реална слика за перцепцијата во однос на корупцијата во политиката воопшто. Прашалникот за истражувањето беше моделиран да ја измери перцепцијата на граѓаните за распространетоста на корупцијата во следните институции: • Политичките партии; • Владата и Министерствата; • Собранието; • Претседателот.
51,4%
43,3% 42,2%
35.9% Многу 33,9% 32.1% 31.5% 31,9% 32.4% 29.6% Средно Малку
15,3% 15,3% Нема корупција 12,4% 11,2% 13,4% 12,5% Не знам / Б.О. 7,5% 8,9% 10.1% 8,7% 7,0% 3,2% 5,0% 3,3% 2,0%
Политичките Министерствата Владата Претседaтелот Собранието партии на РМ
Графикон 1: Колку според вас, корупцијата е присутна со секој од наведените сегменти на системот во земјата?
Испитаниците имаа можност да заокружат повеќе од една од понудените опции. Како што можеме да забележиме од графиконот погоре, испитаниците во ова истражување во највисок процент (51.4%) сметаат дека кај политичките партии постои многу корупција, а понатаму следуваат министерствата (43.3%), Владата (42.2%), Претседателот на државата (33.9%) и Собранието (31.9%).
18 http://www.transparency.org/gcb2013/report/
39 Истражување за корупцијата во политиката
3. Степен на распространетост на корупцијата кај политичките партии Парламентарната демократија не може да се замисли без постоењето на политичките партии кои претставуваат средство преку кое граѓаните ги артикулираат своите интереси во институциите на системот. Крајната цел на секоја политичка партија е преку учество и победа на изборите да го преземе раководењето со државата. Но, за да ја реализираат оваа цел, политичките партии неретко посегаат и по коруптивни методи. Имајќи ја пред- вид клучната позиција на политичките партии во политичкиот живот на едно општество, прашањето за постоењето на корупција во нив е од исклучителна важност. Според последното истражување на Transparency International, испитаниците во дури 51 од 107 држави ги вбројуваат политичките партии меѓу најкорумпираните институции во нивната држава.19 Што се однесува на земјите од регионот 72% од испитаниците во Хрватска20 и Албанија21 сметаат дека политичките партии во нивната држава се целосно или во голема мера кору- мпирани, а со истото тврдење се согласуваат и 75% од испитаниците во Косово22, 76% од испитаниците во Бугарија23, 77% од испитаниците во Босна и Херцеговина24 и дури 80% од испитаниците во Србија25 одговориле дека политичките партии во нивната земја се целос- но или во голема мера корумпирани. Сепак, ваквата перцепција за корупцијата која постои во политичките партии не е одлика само за балканските посттранзициони земји, туку, како што потврдува истото истражување, тоа уверување е широко распространето кај граѓаните во речиси секоја земја во светот. Така на пример, дури и во Соединетите американски држави граѓаните во највисок про- цент (76%) сметаат дека токму политичките партии претставуваат најкорумпиран сегмент во нивното општество.26
51,4%
35,9%
7,5% 3,2% 2,0%
Многу Средно Малку Нема Не знам / Б.О. корупција
Графикон 2: Колку според вас, корупцијата е присутна со секој од наведените сегменти на системот во земја- та: Политичките партии во земјата?
Од графиконот погоре може да се забележи дека 51.4% или нешто повеќе од половина од испитаниците сметаат дека кај политичките партии во нашата држава постои многу ко- рупција, додека 35.9% сметаат дека партиите се корумпирани во средна мерка. Имајќи ги 19 http://www.transparency.org/gcb2013/results 20 http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=croatia 21 http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=albania 22 http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=kosovo 23 http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=bulgaria 24 http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=bosnia_and_herzegovina 25 http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=serbia 26 http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=united_states
40 предвид овие резултати можеме да заклучиме дека, врз основа на перцепцијата на испи- таниците, политичките партии претставуваат најкорумпираните субјекти во политиката во нашата држава. Според социодемографските карактеристики на испитаниците, се забележува дека мажи- те во нешто повисок процент (53.1%) сметаат дека кај политичките партии во нашата др- жава постои многу корупција, за разлика од 50.1% од жените кои одговориле на ист начин. Понатаму, испитаниците кои припаѓаат на највозрасната популација (над 65 години) исто така, во највисок процент (59.6%) сметаат дека во политичките партии има многу коруп- ција.
49,7% 46,9% Многу 54,2% 59,6% 37,3% Средно 42,1% 31,0% 29,1% 9,7% Малку 5,7% 8,4% 7,1% Од 18 - 29 години 2,2% 3,7% Од 30 - 49 години Нема корупција 3,4% 2,8% Од 50 - 64 години 1,1% 1,5% Над 65 години Не знам / Б.О. 3,1% 1,4%
Графикон 3: Колку според вас, корупцијата е присутна со секој од наведените сегменти на системот во земја- та: Политичките партии во земјата?/според возраст на испитаниците
Понатаму, етничките Албанци во повисок процент (59.1%) сметаат дека партиите се многу корумпирани, за разлика од 49.4% од етничките Македонци и 44.1% од припадниците на останатите етнички заедници во државата кои одговориле на ист начин. Како и кај резултатите кои се однесуваа на другите политички институции, испитаниците кои не се членови на политичка партија во повисок процент (55.0%) сметаат дека кај по- литичките партии постои многу корупција. Иако, треба да се нагласи дека и испитаниците кои членуваат во некоја партија во доста висок процент (43.5%) сметаат дека постои многу корупција во овие политички организации.
43,5% Многу 55,0%
41,9% Средно 33,3%
9,2% Малку 6,6% Член на политичка партија 4,4% Не е член на политичка партија Нема корупција 2,8%
1,0% Не знам / Б.О. 2,4%
Графикон 4: Колку според вас, корупцијата е присутна со секој од наведените сегменти на системот во земја- та: Политичките партии во земјата?/според членство во политичка партија на испитаниците
41 Истражување за корупцијата во политиката
Основната цел и функција на политичките партии е да бидат средство преку кое граѓаните ќе бидат претставени во институциите на системот. Затоа е неопходно да се истражи и прашањето што се однесува на интересите што ги шти- тат политичките партии додека ја остваруваат власта во една држава. Токму затоа на испитаниците во ова истражување им беше поставено прашањето чиј инте- рес штитат партиите додека се на власт.
Тесно партискиот интерес 43,3%
Интересот на богатите спонзори 27,5%
Интересот на своите гласачи 15,8%
Интересот на граѓаните 10,8%
Не знам / Б.О. 2,6%
Графикон 5: Дали партиите кога се на власт го заштитуваат пред сѐ:
Како што може да се види, дури 43.3% од испитаниците сметаат дека партиите на власт го штитат тесно партискиот интерес, а 27.5% сметаат дека, додека се на власт, партиите го заштитуваат интересот на богатите спонзори. Само 10.8% од испитаниците сметаат дека политичките партии го заштитуваат интересот на граѓаните во периодот додека ја оствару- ваат власта.
38,4% Тесно партискиот интерес 57,6% 42,6%
Интересот на богатите 27,6% 25,0% спонзори 35,3%
18,1% е/Македонец Интересот на своите гласачи 8,7% 17,6% е/Албанец 13,5% Припадници на други Интересот на граѓаните 4,5% етнички заедници 4,4%
2,4% Не знам / Б.О. 4,2% 0%
Графикон 6: Дали партиите кога се на власт го заштитуваат пред сѐ:/според етничка припадност на испитаниците
Споредувајќи ги одговорите со социодемографските карактеристики на испитаниците, забележавме дека испитаниците со вишо или високо образование во најнизок процент (9.9%) сметаат дека партиите ги штитат интересите на граѓаните, но и во највисок процент (48.3%) сметаат дека партиите, додека се на власт, го штитат тесно партискиот интерес. Понатаму, 13.5% од етничките Македонци сметаат дека партиите, додека се на власт, ги
42 штитат интересите на граѓаните, додека пак со истото тврдење се согласуваат само 4.5% од етничките Албанци и 4.4% од припадниците на другите етникуми во државата. Исто така, дури 57.6% од етничките Албанци сметаат дека партиите, додека се на власт, го штитат тесно партискиот интерес, со што се согласуваат и 42.6% од припадниците на другите етнички заедници, како и 38.4% од етничките Македонци.
3.1. Транспарентност при финансирањето на политичките партии и купувањето влијание Регулативите кои се однесуваат на финансирањето на политичките партии се различни во секоја земја. Но, во речиси сите демократии може да се забележи тренд на зголемување на трошоците кои се неопходни за нивното функционирање. Постојат повеќе причини за ваквиот тренд. Најнапред, денес повеќе од било кога успехот на политичките партии зави- си од рекламирањето кое не само што чини многу, туку е и најефикасен начин електоратот да биде запознаен со целите и програмата на политичката партија. Доколку во минатото функционирањето на политичките партии зависеше од волонтерската работа на нејзините членови, денес тие сè повеќе зависат од ангажманот на професионални маркетинг аген- ции и политички консултанти кои во замена за своите услуги добиваат надомест од по- литичките партии. Дури и во периодот помеѓу изборните циклуси станува неизбежно за политичките партии да трошат финансиски средства со цел да го задржат своето присуство во медиумите. Токму затоа политичките партии ги користат сите расположливи средства за да го одржат својата позиција меѓутоа, понекогаш, кога легалните средства ќе се исцрпат, политичките партии посегаат и по нелегални (коруптивни) методи. Од тие причини, во по- следните години, најголемите коруптивни скандали во земјите од Европа не се врзуваат за личната злоупотреба на јавните овластувања туку се поврзани со нелегалното и нетранспа- рентно финансирање на политичките партии.27 Со цел да ја утврдиме перцепцијата на граѓаните во нашата земја околу транспарентноста на финансирањето на политичките партии, на испитаниците им беше поставено следното прашање: „ Дали сметате дека е присутно нелегалното финансирање на политичките пар- тии?“ Добиени се следните податоци за перцепцијата:
Многу или прилично е присутно 66.1%
Малку или воопшто не е присутно 27,1%
Многу е присутно 32,0%
Прилично е присутно 34,1%
Малку е присутно 21,1%
Воопшто не е присутно 6,0%
Не знам / Б.О. 6,8%
Графикон 7: Дали сметате дека е присутно нелегалното финансирање на политичките партии?
Како што можеме да видиме дури 2/3 од испитаниците сметаат дека нелегалното финан- сирање кај политичките партии е многу или прилично присутно, за разлика од 27.1% кои
27 P. Heywood, Political Corruption: Problems and Perspectives. Political Studies, 45. p: 417–435
43 Истражување за корупцијата во политиката
одговориле дека е малку или воопшто не е присутно. Кога ќе се споредат одговорите од двата екстрема, ќе забележиме дека дури 32.0% од испитаниците сметаат дека нелегално- то финансирање кај партиите е многу присутно, за разлика од 6.0% кои сметаат дека тоа во- општо не е присутно. Сепак, овие податоци без проверка на информираноста на граѓаните за законските извори и начини на финансирање на политичките партии може да создадат необјективен и негативен впечаток за законското финансирање на политичките партии. Исто така, мажите во повисок процент (37.2%) сметаат дека нелегалното финансирање кај партиите е многу присутно, за разлика од жените кај кои овој процент изнесува 27.4%. Понатаму, за разлика од оние со понизок степен на образование, испитаниците со навр- шено минимум вишо или високо образование во повисок процент (34.6%) изјавиле дека нелегалното финансирање кај партиите е многу присутно. Етничките Албанци во повисок процент (38.3%) сметаат дека нелегалното финансирање кај политичките партии е многу присутно, за разлика од етничките Македонци (29.3%) и припадниците на другите етнички заедници (36.8%).
29,8% Многу е присутна 31,1% 34,6% 24,4% Прилично е присутна 36,6% 34,6% 24,4% Малку е присутна 21,3% 19,2% Основно и помалку 11,3% Воопшто не е присутна 5,6% Средно образование 4,1% Више, високо и М-р, Д-р 10,1% Не знам / Б.О. 5,4% 7,6%
Графикон 8: Дали сметате дека е присутно нелегалното финансирање на политичките партии?/според обра- зование на испитаниците
Понатаму, анализирана е и перцепцијата на испитаниците за финансирањето на политич- ките партии со цел да се добие противуслуга од нив и се добиени следните резултати:
Многу или прилично е раширена 67,7%
Малку или воопшто не е раширена 26,8%
Многу раширена 31,1%
Прилично 36,6%
Малку 20,4%
Не е воопшто раширена 6,4%
Не знам / Б.О. 5,5%
Графикон 9: Колку е раширена практиката партиите да се финансираат за да се добие противуслуга од нив:
Според одговорите, над 2/3 од испитаниците сметаат дека практиката партиите да се фи- нансираат за да се добие противуслуга од нив е многу или прилично раширена, додека пак 26.8% сметаат дека таквата практика е малку или воопшто не е раширена.
44 26,8% Многу раширена 30,5% 34,3%
30,4% Прилично 39,4% 34,9%
26,8% Малку 18,5% 20,3% Основно и помалку 7,1% Не е воопшто раширена 6,5% Средно образование 5,8% Више, високо и М-р., Д-р 8,9% Не знам / Б.О. 5,1% 4,7%
Графикон 10: Колку е раширена практиката партиите да се финансираат за да се добие противуслуга од нив:/ според образование на испитаниците
Имајќи ги предвид социодемографските карактеристики, степенот на перцепцијата за оваа појава е многу раширена и расте правопропорционално со возраста на испитаниците. Па така, 25.9% од испитаниците на возраст од 18 – 29 години одговориле дека практиката да се финансираат партиите за да се добие противуслуга од нив е многу раширена, 33.0% од испитаниците на возраст од 50 – 64 години го мислат истото, а кај испитаниците над 65 години овој процент изнесува дури 35.5%. Понатаму, перцепцијата дека оваа појава е многу раширена во највисок процент ја делат оние кои имаат најмалку вишо или високо образование (34.3%), со што се согласуваат и 30.5% од лицата со завршено средно образование, односно 26.8% од оние со основно образование.
3.2. Корупција кај политичките партии во време на избори, финан- сирање на изборните кампањи и купувањето гласови За да се добие увид за степенот и формите на корупција со кои се служат политичките партии, неопходно е да се истражи и перцепцијата на граѓаните за однесувањето на поли- тичките партии за време на изборите. Од испитаниците е побарано да одговорат дали и во кој степен сметаат дека финансирањето на партиите за изборните кампањи е легално и транспарентно.
Транспарентно и легално 35,8%
Нетранспарентно и нелегално 56,0%
Целосно транспарентно и легално 6,8%
Главно транспарентно и легално 29,0%
Главно нетранспарентно и нелегално 27,8%
Целосно нетранспарентно и нелегално 28,2%
Не знам / Б.О. 8,2%
Графикон 11: Дали би рекле дека финансирањето на партиите за изборните кампањи е:
45 Истражување за корупцијата во политиката
Резултатите покажуваат дека 56.0% од испитаниците сметаат дека финансирањето на поли- тичките партии за изборните кампањи е нетранспарентно и нелегално, за разлика од 35.8% кои сметаат дека тоа е транспарентно и легално. Сепак, мора повторно да се апострофира разликата во одговорите на двата екстрема. Имено, само 6.8% од испитаниците сметаат дека финансирањето на изборните кампањи на партиите е целосно транспарентно и легално, до- дека пак 28.2% сметаат дека финансирањето е целосно нетранспарентно и нелегално. Според социодемографските карактеристики на испитаниците, мажите во повисок процент (33.1%) сметаат дека изборните кампањи се финансираат целосно нелегално и нетранспа- рентно, за разлика од 23.9% од жените кои го делат истото мислење. Понатаму, перцепцијата за степенот на нелегално и нетранспарентно финансирање на партиите за време на избор- ните кампањи се зголемува со староста на испитаниците, па така, ако 23.8% од испитаниците на возраст од 18 – 29 години сметаат дека финансирањето е целосно нетранспарентно и нелегално, дури 35.5% од оние на возраст над 65 години го делат истиот став.
5,9% Целосно транспарентно и 7,2% легално 7,3% 5,7% 33,5% Главно транспарентно и 32,2% легално 24,3% 25,5% Од 18 - 29 години
Главно нетранспарентно и 30,3% Од 30 - 49 години 26,4% нелегално 29,3% 24,8% Од 50 - 64 години 23,8% Над 65 години Целосно нетранспарентно 25,9% и нелегално 30,2% 35,5%
6,5% Не знам / Б.О. 8,2% 8,9% 8,5%
Графикон 12: Дали би рекле дека финансирањето на партиите за изборните кампањи е:/според возраст на испитаниците
Понатаму, дури 37.1% од етничките Албанци сметаат дека финансирањето на партиите за изборните кампањи е целосно нетранспарентно и нелегално, за разлика од 34.0% од при- падниците на останатите етнички заедници и 23.1% од етничките Македонци кои одгово- риле на ист начин. Корупцијата кај политичките партии за време на изборите не се однесува единствено на начинот на кој тие се финансираат во предизборната кампања. Политичките партии нерет- ко се обидуваат и да го поткупат гласачкото тело во предизборниот период со цел за воз- врат да го добијат нивниот глас и со тоа да ја зголемат шансата за успех на изборите. Фор- мите на поткуп со кои се служат политичките партии се најразлични и можат да варираат од еднократна материјална награда до ветување за вработување или друг вид на услуга. Со цел да се добијат информации дали политичките партии во нашата држава користат не- кои од овие коруптивни методи, на испитаниците во ова истражување им беше поставено следното прашање: „Колку во изборите во земјата е присутна корупцијата (купување) на гласачкото тело?. Добиени се следните резултати:
46 Многу или прилично е присутна 67,7%
Малку или воопшто не е присутна 28,8%
Многу е присутна 40,6%
Прилично е присутна 27,1%
Малку е присутна 20,6%
Воопшто не е присутна 8,2%
Не знам / Б.О. 3,5%
Графикон 13:Колку во изборите во земјата е присутна корупцијата (купување) на гласачкото тело? Според добиените резултати, над 2/3 или поточно 67.7% од испитаниците сметаат дека за време на изборите купувањето гласови е многу или прилично присутно, наспроти 28.8% кои сметаат дека купувањето гласови е малку или воопшто не е присутно. Понатаму, дури 40.6% од испитаниците одговориле дека ваквата практика е многу присутна, наспроти само 8.2% од испитаниците кои одговориле дека практиката на купување гласови воопшто не е присутна за време на изборите. Дека практиката на купување гласови е многу присутна, во највисок процент (49.2%) сме- та најмладата возрасна популација (18 – 29 години), понатаму оние кои живеат на село (45.2%), како и припадниците на другите етнички заедници но и етничките Албанци, од кои, половината сметаат дека практиката на купување гласови за време на изборите е мно- гу присутна појава.
36,1% Многу е присутна 50,0% 52,9%
26,8% Прилично е присутна 28,8% 23,5%
23,9% Малку е присутна 12,9% 13,2%
9,4% е/Македонец Воопшто не е присутна 4,9% 7,4% е/Албанец 3,7% Не знам / Б.О. 3,4% Припадници на други 2,9% етнички заедници
Графикон 14:Колку во изборите во земјата е присутна корупцијата (купување) на гласачкото тело?/според етничка припадност на испитаниците
Според истражувањата кои ја мерат изложеноста на граѓаните на купување на нивните гласови од страна на политичките партии, може да се забележи дека граѓаните кои живеат во руралните средини, оние кои имаат најниски примања, како и оние со најнизок степен на образование, многу почесто се изложени на купување на нивниот глас од страна на по- литичките партии или кандидати за време на изборите.28
28 UNODC: Корупцијата во земјата: Подмитувањето искусено од населението, 2011.
47 Истражување за корупцијата во политиката
4. Перцепција за распространетост на корупцијата кај централната и локалната власт 4.1. Перцепција за распространетост на корупцијата кај Владата Имајќи ја предвид широкораспространетата перцепција за постоењето на корупцијата во органите на власта кај речиси сите земји во светот, во ова истражување е направен обид да се измери перцепцијата кај граѓаните во нашата држава. На прашањето „Колку според вас, корупцијата е присутна во Владата?“ е одговорено на следниот начин: 42,2%
31,5%
11,2% 10,1% 5,0%
Многу Средно Малку Нема Не знам / Б.О. корупција
Графикон 15: Колку според вас, корупцијата е присутна со секој од наведените сегменти на системот во земјата: Владата?
Се гледа дека 42.2% од испитаниците сметаат дека корупцијата во Владата е присутна во голема мерка. Исто така, треба да се земе предвид дека и речиси 1/3 од испитаниците сметаат дека во Владата постои корупција во средна мера, додека 10.1% одговориле дека во Владата воопшто нема корупција. Перцепцијата за постоење корупција кај извршна- та власт е релативно висока и кај останатите земји во регионот. Имено, според истражу- вањето спроведено од меѓународната организација Gallup, испитаниците во земјите од регионот, речиси без исклучок, сметаат дека корупцијата кај Владата во нивната земја е широкораспространета.29 Врз основа на социодемографските карактеристики се добиени следните резултати:
41,7% Многу 39,1% 47,7%
33,9% Средно 34,4% 25,6%
9,5% Малку 11,7% 11,3%
11,3% Основно и помалку Нема корупција 9,1% 11,3% Средно образование 3,6% Више, високо и М-р., Д-р Не знам / Б.О. 5,8% 4,1%
Графикон 16: Колку според вас, корупцијата е присутна со секој од наведените сегменти на системот во земја- та: Владата на земјата?“/според образование
29 http://www.balkan-monitor.eu/index.php/dashboard 48 Како што може да се забележи и од самиот графикон, повисок процент на испитаници кои имаат завршено вишо или високо образование (47.7%) сметаат дека во Владата постои многу корупција, наспроти оние со средно (39.1%) и основно образование (41.7%) кои во понизок процент се согласуваат со истото тврдење. Освен тоа карактеристично е тоа што етничките Албанци во доста висок процент сметаат дека постои корупција во Владата. Имено, дури 60.6% од нив одговориле дека во Владата постои многу корупција, за разлика од 35.7% од етничките Македонци и 42.6% од припад- ниците на другите етнички заедници кои одговориле на ист начин. Исто така, треба да се истакне и податокот дека над 25% од етничките Македонци сметаат дека има малку или воопшто не постои корупција во Владата, додека пак тој процент кај етничките Албанци е значително помал и изнесува само 8.7%.
35,7% Многу 60,6% 42,6%
32,4% Средно 28,0% 35,3%
13,7% Малку 4,5% 10,3%
12,7% Нема корупција 4,2% е/Македонец 4,4% е/Албанец 5,4% Припадници на Не знам / Б.О. 2,7% други етнички заедници 7,4%
Графикон 17: Колку според вас, корупцијата е присутна со секој од наведените сегменти на системот во земјата: Владата во земјата?/според етничка припадност
Понатаму, испитаниците кои не се членови на ниту една партија во повисок процент (44.6%) одговориле дека кај Владата има многу корупција, за разлика од оние кои се членови на политичка партија, од кои 37.1% се согласуваат со ова тврдење.
Многу 37,1% 44,6%
Средно 29,8% 32,4%
Малку 16,2% 8,9% Член на Нема корупција 14,3% политичка партија 8,3% Не е член на 2,5% политичка партија Не знам / Б.О. 5,8%
Графикон 18: Колку според вас, корупцијата е присутна со секој од наведените сегменти на системот во земјата: Владата на земјата?/според членство во политичка партија
49 Истражување за корупцијата во политиката
4.2. Перцепција за распространетост на корупцијата во локалната власт Со цел да се измери перцепцијата на граѓаните за постоењето на корупцијата во локалната власт на испитаниците им беше поставено прашањето: „Колку според вас, корупцијата е при- сутна кај локалната власт?“. Испитаниците одговорија на следниот начин: 49,6%
27,9%
11,2% 7,6% 3,7%
Многу Средно Малку Нема Не знам / Б.О. корупција
Графикон 19: Колку според вас, корупцијата е присутна со секој од наведените сегменти на системот во земјата: Локалната власт?
Може да се забележи, речиси половина од испитаниците (49.6%) сметаат дека кај локалната власт постои многу корупција, а само 7.6% сметаат дека воопшто не постои корупција. Ова е загрижувачки податок ако се земе предвид фактот дека, управувајќи со локалните и комунал- ни проблеми во општините, граѓаните на многу подиректен начин ги чувствуваат последиците и резултатите од корупцијата. Исто така, може да се заклучи дека испитаниците кои имаат завршено најмалку вишо или ви- соко образование во највисок процент (51.7%) сметаат дека кај локалната власт постои многу корупција, но и во најнизок процент (5.5%) сметаат дека воопшто не постои корупција. Испи- таниците кои припаѓаат на најмладата возрасна популација (18 – 29 години), за разлика од другите возрасни групи, во нешто понизок процент (41.6%) сметаат дека во локалната власт постои многу корупција.
41,6% 51,4% Многу 51,4% 50,4%
31,4% 28,4% Средно 26,5% 25,5%
17,3% 10,0% Малку 9,5% 11,3%
7,6% Од 18 - 29 години 7,2% Нема корупција 8,1% Од 30 - 49 години 7,8% Од 50 - 64 години 2,2% 3,0% Над 65 години Не знам / Б.О. 4,5% 5,0%
Графикон 20: Колку според вас, корупцијата е присутна со секој од наведените сегменти на системот во земјата: Локалната власт?/според возраст на испитаниците
50 Понатаму, испитаниците кои живеат во град во повисок процент (52.7%) сметаат дека кај локалната власт има многу корупција, за разлика од оние кои живеат во село од кои 45% имаат иста перцепција. Етничките Македонци пак, во повисок процент (51.1%) се согласу- ваат со ова тврдење, за разлика од 46.2% од етничките Албанци и 45.6% од припадниците на другите етнички заедници.
51,1% Многу 46,2% 45,6%
28,0% Средно 26,9% 30,9%
9,6% Малку 16,3% 10,3%
7,8% е/Македонец Нема корупција 7,2% 7,4% е/Албанец 3,5% Припадници на други Не знам / Б.О. 3,4% 5,9% етнички заедници
Графикон 21: Колку според вас, корупцијата е присутна со секој од наведените сегменти на системот во земјата: Локалната власт?/според етничка припадност на испитаниците
Анализирајќи ги резултатите според региони, се забележува дека испитаниците од Пелаго- нискиот регион во највисок процент (58.4%) сметаат дека во локалната власт постои мно- гу корупција, а понатаму следуваат Севериосточниот регион (52.9%), Вардарскиот регион (52.5%) и Скопскиот регион (50.7%). Сепак, во сите региони на државата постои релативно висок процент на убеденост дека локалната власт е корумпирана. Табела 2: Колку според вас, корупцијата е присутна со секој од наведените сегменти на системот во земјата: Локалната власт?/според региони
Многу Средно Малку Немакорупција Незнам / Б.О.
Североисточен 52.9% 30.6% 4.7% 8.2% 3.5%
Источен 44.3% 27.4% 17.0% 9.4% 1.9% Југоисточен 41.5% 36.2% 8.5% 8.5% 5.3% Скопски 50.7% 26.2% 9.9% 7.9% 5.3% Полошки 49.4% 29.1% 17.1% 2.5% 1.9% Пелагониски 58.4% 23.4% 7.3% 8.8% 2.2% Вардарски 52.5% 28.8% 7.5% 8.8% 2.5% Југозападен 43.9% 27.6% 15.4% 8.9% 4.1%
51 Истражување за корупцијата во политиката
5. Начинот на кој носителите на јавни функции ги користат јавните овластувања За да се добие целосна слика за постоењето и распространетоста на корупцијата во политиката истражувањето е спроведено не само на институционално туку и на индивидуално ниво. Така на испитаниците им беа поставени прашања кои се однесуваат на начинот на кои луѓето на власт ги извршуваат јавните функции во државата. Конкретно, прашањата се од- несуваа на тоа дали луѓето на власт ја искористуваат функцијата за свој личен интерес, зе- маат поткуп, се однесуваат како недопирливи за законот и надлежните органи, доверената работа ја вршат исклучиво во јавен интерес, реално ја прикажуваат својата имотна состојба и се трудат да бидат позитивен пример во својата работна и приватна средина. Табела 3: Колку од луѓето на власт го прават следново?
Најголемброј Повеќето Самонекои Никој Незнам / Б.О. Ја искористуваат власта за свој личен 42.8% 30.8% 23.5% 2.4% 0.5% интерес
Земаатпоткуп 24.0% 31.4% 35.0% 4.4% 5.2%
Се однесуваат како недопирливи 26.9% 31.8% 34.7% 3.8% 2.8% за законот и надлежните органи Доверената работа ја вршат исклучиво 13.1% 30.3% 44.1% 9.4% 3.1% во јавен интерес Реално ја прикажуваат својата 4.5% 11.1% 39.0% 43.1% 2.3% имотна состојба Се трудат да бидат позитивен пример 16.0% 29.2% 39.4% 13.4% 1.9% во својата работна и приватна средина
Како што може да се види од горната табела, дури 42.8% од испитаниците во ова истражување сметаат дека луѓето на власт ја искористуваат истата за свој личен интерес. Исто така, висок е и процентот (30.8%) на оние кои сметаат дека повеќето од луѓето на власт ги злоупотребуваат јавните овластувања за лични цели. Понатаму, речиси секој четврти испитаник (24.0%) смета дека најголем број од луѓето на власт земаат поткуп, додека пак 31.4% одговориле дека повеќе- то од луѓето на власт го прават истото. Само 3.8% од испитаниците сметаат дека ниту еден од оние кои извршуваат јавни функции не се однесува како недопирлив за законите и надлежните органи, а исто така, загрижувачки низок е и процентот (13.1%) од испитаниците кои сметаат дека луѓето на власт доверената работа ја вршат исклучиво во јавен интерес. Понатаму, низок е и процентот (4.5%) на испитаниците кои сметаат дека оние кои што се на власт реално ја при- кажуваат својата имотна состојба, додека пак 16.0% сметаат дека функционерите се трудат да бидат позитивен пример во својата работна и приватна средина. За да се искорени корупцијата во политиката во една држава, подеднакво е важно луѓето што вршат јавни функции да ги почитуваат и етичките стандарди кои произлегуваат од функцијата што ја вршат. Од тие причини на испитаниците им беше поставено прашање- то: „Дали, споредено со претходниот период, денес етичките стандарди се почитуваат од страна на носителите на јавни функции?“. Испитаниците одговорија на следниот начин:
52 Повеќе 45,9%
Помалку 51,1%
Значително повеќе 11,0%
Малку повеќе 34,9%
Малку помалку 25,3%
Значително помалку 25,8%
Не знам / Б.О. 3,0%
Графикон 22: Дали, споредено со претходниот период, денес кај нас етичките (моралните) стандарди од страна на ностителите на јавни функции се почитуваат?
Како што може да се забележи, повисок процент (51.1%) од испитаниците сметаат дека денес етичките стандарди се помалку почитувани од функционерите во споредба со прет- ходниот период, за разлика од оние кои сметаат дека денес, етичките стандарди се почи- туваат повеќе (45.9%). Сепак, треба да се имаат предвид одговорите од двата екстреми на поставеното прашање. Имено, секој четврти испитаник (25.8%) смета дека денес етичките стандарди значително помалку се почитуваат за разлика од порано, додека пак само 11.0% сметаат дека денес етичките стандарди значително повеќе се почитуваат од страна на но- сителите на јавни функции споредено со претходниот период.
6. Придонесот на органите и институциите во спречувањето на ко- рупцијата во политиката Низа институции во земјава како и во другите земји имаат надлежност да се борат против корупцијата во политиката. Со цел да се дознае како граѓаните во нашата држава ја ранги- раат по важност улогата на сите тие субјекти, во ова истражување беше поставено и пра- шањето кој од наведените органи според нив најмногу може да придонесе за спречување на корупцијата во политиката. Судството и Обвинителствата 18,1%
Полицијата 15,3%
Граѓаните кои пријавуваат корупција 14,7%
Државната комисија за спречување на корупцијата 8,6%
Медиумите 7,9%
Управата за јавни приходи 5,4%
Невладините организации 5,2%
Државниот ревизор 1,5%
Никој не може да придонесе 20,5%
Не знам/Б.О. 2,8%
Графикон 23: Кој од следниве органи може најмногу да придонесе за спречување на корупцијата во политич- киот сектор? 53 Истражување за корупцијата во политиката
Иако надлежностите на посочените институции се различни во борбата против корупција- та, паѓа во очи високиот процент на испитаници кои одговориле дека ниту една институ- ција не може да придонесе за спречување на корупцијата во политиката. Дури 20.5% од испитаниците сметаат дека ниту една институција не може ефикасно да се бори против оваа појава.
7. Дали денес има повеќе или помалку корупција во политиката во споредба со периодот од пред 4 години Дел од вкупните показатели за борбата против корупцијата во политиката во секоја земја треба да биде и чувството на граѓаните дека има помалку корупција од порано и дека врз основа на тоа институциите и носителите на јавни функции ги извршуваат своите овласту- вања на легален и транспарентен начин. Со цел да се открие нивото на ваквата перцепција, на испитаниците во ова истражување им беше поставено и прашањето: „Дали според вас корупцијата во политиката во земјата споредено со периодот од пред 4 години е: значително намалена, малку намалена, иста како и пред 4 години, малку зголемена или значително зголемена?“
Намалена 40,0%
Иста како пред 4 години 26,0%
Зголемена 32,1%
Значително намалена 13,3%
Малку намалена 26,7%
Малку зголемена 12,7%
Значително зголемена 19,4%
Не знам/Б.О. 1,9%
Графикон 24: Дали според вас корупцијата во политиката во земјата споредено со периодот од пред 4 години е:значително намалена, малку намалена, иста како и пред 4 години, малку зголемена или значително зголемена?
Според добиените резултати 40% од испитаниците сметаат дека во споредба со периодот од пред 4 години, денес корупцијата во политиката е намалена, 26.0% сметаат дека таа е на исто ниво, додека пак 32.1% смета дека истата е зголемена. Понатаму, 13.3% од испи- таниците сметаат дека корупцијата во политиката е значително намалена, за разлика од 19.4% кои сметаат дека во споредба со периодот од пред 4 години, денес корупцијата е значително зголемена. Кога ќе се земат предвид социодемографските карактеристики на испитаниците, можеме да забележиме дека нема позначајна разлика помеѓу перцепцијата на мажите и жените во однос на ова прашање. Што се однесува до возраста на испитаниците, може да се забеле- жи дека највозрасната популација (над 65 години) во највисок процент (14.2%) одговориле дека денес има значително помалку корупција, но исто така, оваа популација во највисок процент (24.1%) одговорила дека денес има значително повеќе корупција во политиката 54 споредено со периодот од пред 4 години. За одбележување се и разликите во перцеп- цијата кај испитаниците поделени според степенот на образование. Оние испитаници кои имаат завршено најмногу основно образование или помалку, во најнизок процент (9.5%) сметаат дека нивото на корупција денес е значително намалено, додека пак 23.2% од оваа категорија испитаници смета дека нивото на корупција денес е значително зголемено.
9,5% Значително намалена 13,6% 14,5% 25,0% Малку намалена 29,0% 23,8% Иста како пред 4 23,8% 25,3% години 28,2% 16,1% Малку зголемена 12,4% 11,6% 23,2% Значително зголемена 18,3% Основно и помалку 19,5% Средно образование 2,4% Не знам/Б.О. 1,4% Више, високо и М-р, Д-р 2,3%
Графикон 25: Дали според вас корупцијата во политиката во земјата споредено со периодот од пред 4 години е:значително намалена, малку намалена, иста како и пред 4 години, малку зголемена или значително зголемена?/според образование на испитаниците
Според етничката припадност на испитаниците можеме да забележиме дека етничките Македонци во највисок процент (46.6%) сметаат дека корупцијата во политиката е нама- лена во споредба со перидот од пред 4 години, додека пак етничките Албанци во највисок процент (45.1%) сметаат дека нивото на корупција денес е зголемено во споредба со пе- риодот од пред 4 години.
17,3% Значително намалена 3,8% 5,9% 29,3% Малку намалена 17,8% 32,4%
23,5% Иста како пред 4 години 30,7% 35,3% 12,0% Малку зголемена 16,3% 7,4% 16,2% е/Македонец Значително зголемена 28,8% 19,1% е/Албанец 1,7% Припадници на други Не знам/Б.О. 2,7% етнички заедници 0%
Графикон 26: Дали според вас корупцијата во политиката во земјата споредено со периодот од пред 4 години е:значително намалена, малку намалена, иста како и пред 4 години, малку зголемена или значително зголе- мена?/според етничка припадност на испитаниците
За одбележување се и резултатите од одговорите на испитаниците врз основа на нивното членување во некоја политичка партија. Имено, речиси секој втор член (49.2%) смета дека нивото на корупција денес е намалено, за разлика од 29.2% од нив кои сметаат дека ниво- то е зголемено. Од друга страна пак, доколку се анализираат резултатите од одговорите на оние кои не членуваат во политичка партија, може да се забележат прилично балансирани ставови.
55 Истражување за корупцијата во политиката
Имено, 36.0% од овие испитаници сметаат дека нивото на корупција денес е намалено, 33.6% дека е зголемено, а 28.3% дека нивото на корупција во политиката денес е исто како и пред 4 години.
Намалена 49,2% 36,0% 29,2% Зголемена 33,6%
Значително намалена 18,7% 10,9% Малку намалена 30,5% 25,1% Иста како пред 4 години 20,6% 28,3% 9,8% Малку зголемена 14,0% 19,4% Значително зголемена 19,6% Член е на политичка партија 1,0% Не знам/Б.О. 2,1% Не е член на политичка партија
Графикон 27: Дали според вас корупцијата во политиката во земјата споредено со периодот од пред 4 години е:значително намалена, малку намалена, иста како и пред 4 години, малку зголемена или значително зголе- мена?/според членство во политичка партија на испитаниците
Имајќи ги предвид резултатите до кои дојдовме можеме да заклучиме дека испитаниците во нешто повисок процент сметаат дека нивото на корупција денес е намалено во според- ба со периодот пред 4 години. Сепак, треба да се има предвид фактот дека речиси секој трети испитаник смета дека нивото на корупција во политиката денес е зголемено, додека пак секој четврти смета дека нивото на корупција останало исто.
Заклучоци 1. Истражувањето ги потврди констатираните ризици од политичка корупција во земја- та во Државната Програма за превенција и репресија на корупцијата и на судирот на интереси 2011-2015 година. 2. Според перцепцијата на граѓаните постои широко распространета корупција во по- литичките партии и во институциите на централната и на локалната власт. 3. Политичките партии во земјата (како што е тоа случај и во сите земји од регионот но и пошироко во светот) од страна на граѓаните се перципирани како институции во кои е широко распространета корупцијата. 4. Само 10% од граѓаните сметаат дека додека се партиите на власт ги штитат интере- сите на граѓаните, 24% сметаат дека тие ги штитат интересите, пред сè, на богатите спонзори а 43% дека го штитат само тесно партискиот интерес. 5. Според анкетираните граѓани постои раширено убедување дека главен мотив за фи- нансирање на партиите е добивањето против услуга од нив. 6. Две третини од анкетираните сметаат дека нелегалното финансирање на партиите во земјава е широко распространето. 7. Над 56% од граѓаните сметаат дека финансирањето на изборните кампањи во земја- та е главно или целосно нетранспарентно и нелегално, а повеќе од две третини или 68% оценуваат дека партиите прилично или многу користат пари за корупција на избирачите. 56 8. Впечатокот за високото ниво на нелегално финансирање на политичките партии кај испитаниците е директен резултат на фактот што е низок степенот на транспарент- ност на финансирањето и финансиското работење на политичките партии. 9. Перцепцијата на анкетираните граѓани за моралот и однесувањето на носителите на власта е неповолна. 10.Секој петти испитаник е убеден дека никој не може да ја спречи политичката коруп- ција во земјата. 11.Мерењето на перцепцијата за ефикасноста во борбата за спречување на политич- ката корупција покажа дека 40% од анкетираните веруваат дека денес има помалку политичка корупција отколку пред 4 години. 32% се убедени во спротивното, однос- но дека има повеќе корупција отколку пред 4 години и 26% сметаат дека нивото на политичката корупција не се променило во изминатите 4 години. 12.Истражувањето потврди дека при оценката за успешноста за справувањето со коруп- цијата се добиени партиски конотирани одговори. Имено членовите на политичките партии изјавиле дека состојбата е подобрена, додека оние што не се членови на политичка партија одговориле дека состојбата е влошена. Истражувањето во целина покажа дека анкетираните граѓани од кои 29% се членови на политичките партии немаат добро мислење ниту за партиите ниту за повеќето од лицата кои се носите- ли на јавни функции. Клучниот наод се однесува на нискиот морал, високо ниво на распространетост и неказнивост на политичката корупција, и ниската доверба дека постојат ефикасни мерки за нејзино спречување.
Библиографија и користени истражувања: - J. S. Nye, „Political Corruption: a Cost-Benefit Analysis“ in A. J. Heidenheimer, M. Johnston and V. LeVine, Political Corruption: a Handbook (New Brunswick NJ, Transaction, 1989). - J. Heidenheimer, Political Corruption: A Handbook, Transaction Publishers, 1989. - Amundsen, PoliticalCorruption: AnIntroductiontotheIssues, Chr. MichelsenInstituteDevelo pmentStudiesandHumanRights, 1999. - P. Heywood, Political Corruption: Problems and Perspectives. Political Studies, 45 - http://www.transparency.org/topic/detail/politics_and_government - Transparency International: Global Corruption Barometer 2013 - Transparency International: Buying Influence: Money and Elections in the Balkans, 2013. - UNODC: Корупцијата во поранешна Југословенска Република Македонија: Подмитувањето искусено од населението, 2011. - TransparencyInternational: Купување влијание: Парите и политиката во Република Македонија, 2013. - http://www.balkan-monitor.eu/index.php/dashboard - http://www.transparency.org/gcb2013 - http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=macedonia_(fyr) - http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=croatia - http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=albania - http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=kosovo - http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=bulgaria - http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=bosnia_and_herzegovina - http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=serbia - http://www.transparency.org/gcb2013/country?country=united_states 57 3. Истражување на јавното мислење за корупцијата во локалната самоуправа
НАРАТИВЕН ИЗВЕШТАЈ
Ноември, 2013 Истражување за корупцијата во локалната самоуправа
1. Вовед Децентрализацијата на власта е една од најзначајните придобивки на демократските поли- тички системи. Преку него, процесот на одлучување се доближува поблиску до граѓаните овозможувајќи им поголемо учество при креирањето политики од локално значење. Пре- несувањето на одредени надлежности од централната кон локалната власт е суштински квалитет кој го овозможува остварувањето на граѓанскиот суверенитет и на локално ниво. Но, со зголемувањето на надлежностите на локалната самоуправа истовремено се зголе- муваат и можностите од коруптивно однесување кај носителите на јавни функции во неј- зините рамки. Појавата на корупција кај локалната самоуправа претставува исклучително сериозен проблем ако се земе предвид фактот дека граѓаните на многу подиректен начин ги чувствуваат последиците и резултатите од нејзината работа. Токму од тие причини неопходно е да се истражат условите и причините кои доведуваат до појава на корупција во локалната самоуправа бидејќи, единствено на таков начин, станува возможно истата да биде неутрализирана преку имплементација на соодветни политики. Според Роберт Клитгард, корупцијата наједноставно може да се определи како „збир од монополот на моќта (власта) и дискрецијата при одлучувањето минус одговорноста“30. Најшироко пак, корупцијата може да се дефинира како „однесување на носителите на јав- ни функции со кое се злоупотребува доделената власт заради стекнување на лична ко- рист“.31Во рамките на локалната самоуправа граѓаните ги избираат органите на локалната власт со цел тие да ги извршуваат доделените функции во насока на остварување на јав- ниот интерес. Корупцијата се појавува тогаш кога носителите на јавни функции ги користат јавните овластувања за да влијаат врз распределбата на општинските ресурси на начин кој што е спротивен на правните акти со цел да се стекнат со лична корист.32 За да имаме појасна слика за корупцијата во локалната самоуправа неопходно е истата да ја следиме и низ нејзините форми и видови. Покрај поткупот, уцената и непотизмот кои се појавуваат на сите нивоа во политиката на едно општество, меѓународната организација Transparency International во својата послед- на публикација33 наведува неколку видови на коруптивни дејствија кои се карактеристич- ни за локалната самоуправа. Корупцијата на локално ниво најчесто се појавува како: • Таен договор меѓу две страни во јавниот и/или приватниот сектор да преземат ак- тивности на измама или проневера чија крајна цел е стекнување на незаконска фи- нансиска корист. • Судир на интереси кој се појавува тогаш кога поединецот кој има јавна функција се соочува со конфликт помеѓу неговите надлежности и обврски од една, и неговите лични интереси од друга страна. • Измама, која претставува акт на намерно доведување некого во заблуда со цел оној кој ја врши измамата да се стекне со финансиска, политичка или друг вид на корист. • Подарување материјални добрана лицата со јавни овластувања со цел да се влијае на исходот при доделувањето на јавни ресурси или склучување на договори за јавни набавки во полза на оние кои даваат подароци.
30 http://www.icgg.org/downloads/contribution02_klitgaard.pdf 31 Transparency International: Corruption Perception Index 2011http://www.transparency.org/cpi2011/in_detail 32 Corruption in UK Local Government: The Mounting Risks. Transparency International UK, October 2013. p:12 33 Ibid. p: 16 - 18
60 • Злоупотреба на позицијата, или актот со кој оној кој има јавна функција ги користи информациите до кои доаѓа благодарение на неговата позиција за да стекне лична корист или привилегија. • Нелегално лобирање, односно влијание кое се одвива на нетранспарентен начин, а кое го вршат компаниите, организациите и поединците врз носителите на јавни ов- ластувања со цел да се донесат политики во нивна корист, во што е вклучено и оства- рувањето нелегална материјална корист. Појавата на корупција во рамките на локалната самоуправа е глобален проблем. Со неа се соочуваат и земји со богата демократска традиција и развиен институционален механизам за откривање на злоупотребите кои ги прават носителите на јавни функции. Сепак, коруп- цијата во локалната самоуправа најчесто се појавува во услови каде носителите на јавни функции имаат поголема можност да одржуваат дискреција во процесот на одлучување, или пак да бидат единствената инстанца во чија надлежност е донесувањето на некоја одлука. Недоволно развиениот механизам на спречување на коруптивното однесување придоне- сува функционерите да бидат охрабрени дека нивното незаконско однесување ќе помине незабележано и неказнето.34 Во услови кога одговорноста е отсутна, носителите на јавни функции имаат можност да ја злоупотребуваат власта во своја приватна корист. Токму од тие причини неопходна е квалитетна законска регулатива и функционални институции кои ќе ја спроведуваат истата, бидејќи единствено на таков начин станува возможно функционерите да ги извршуваат надлежностите на одговорен и транспарентен начин.
Цели на истражувањето Основните цели на ова истражување засновано врз перцепцијата на граѓаните е да се прибе- рат информации и податоци во однос на следните прашања: • Нивото и формите на корупција кај органите на локалната самоуправа врз основа на перцепцијата на граѓаните за нејзиното постоење и распространетост; • Степенот на информираност на граѓаните за работата на локалната самоуправа како и степенот на задоволство од начинот на нејзиното функционирање; • Директната изложеност на граѓаните на коруптивни активности кај органите на локал- ната самоуправа и носителите на јавни овластувања на локално ниво; • Подготвеноста на граѓаните да пријават корупција кај надлежните органи и задовол- ството од нивната ефикасност; • Нивото на корупција во локалната самоуправа денес во споредба со периодот од пред 2 години. Ова истражување меѓудругото беше конципирано и врз основа на информации и податоци од слични истражувања од страна на меѓународната организација Transparency International, како и врз основа на локални истражувања кои како предмет на својата анализа ја имаат локалната самоуправа и нејзиното функционирање.
34 Robert Klitgaard:Controlling Corruption, University of California Press: 1998
61 Истражување за корупцијата во локалната самоуправа
Методологија Испитувањето на јавното мислење за корупцијата во локалната самоуправа се спроведе со методот телефонска анкета на репрезентативен примерок од 1080 граѓани од полнолет- ното население на државата. Анкетата беше спроведена во периодот од 28 Октомври – 01 Ноември 2013 година. Дизајнирањето на репрезентативен примерок кој ги отсликува ставовите на граѓаните помина низ неколку систематски процедури. Репрезентативноста на примерокот се обезбеди со почитување на одредени постапки при неговата формулација кои произлегуваат од правилата за случаен избор. Процедурата за избор на примерок се базираше на принципот за дизајн на регионален и национален примерок кој го дефинираше регионот во согласност со неговата дефиниција од Државниот завод за Статистика (NUTS3 the EU16). Имено, според геодемографската структура на населението, државата беше поделена во осум региони: Скопски, Полошки, Пелагониски, Вардарски, Североисточен, Југоисточен, Југозападен и Источен. Понатаму, во примерокот пропорционално беа вклучени испитаници од сите 81 општини, вклучувајќи го градското и селското население. Бројот на испитаници беше пропорционално распределен според вкупното население во секој регион, користејќи ги официјалните податоци од пописот на населението во 2002 година. Статистичката грешка за овој вид истражувања изнесува +/- 3%. Табела1: Демографска структура на примерокот
Демографска структура на примерокот % Регион Пелагониски 12.7 Вардарски 7.5 Североисточен 8.2 Југозападен 11.4 Скопски 27.9 Југоисточен 8.7 Полошки 14.3 Источен 9.3 100 Место на живеење Скопје 21.2
Поголем град 23.1 Помал град 15.7 Село 40.0 100 Етничка припадност Македонци 68.1
Албанци 24.5 Друга 7.4 100 Пол Женски 52.7
Машки 47.3 100
62 Возраст 18 - 29 11.3
30 -49 36.5 50 -64 32.0 Над 65 20.2 100 Образование Основно и помалку 19.9
Средно 47.9 Више, високо и М-р, Д-р 32.2 100
2. Корупција во локaлната самоупрaва Во Државната програма за спречување и репресија на корупцијата на ДКСК за периодот од 2011-2015 година35, нагласено е дека: „Локалната самоуправа како сегмент во поли- тичкиот систем на земјава според своите надлежности и овластувања има истурена улога во остварувањето и задоволувањето на законските слободи и права на граѓаните. Воведу- вањето на децентрализацијата и пренесувањето на значајни надлежности од централното на локално ниво и фазата во која се наоѓа овој процес, што подразбира децентрализација и во фискалната сфера како и во располагањето со имотот во сопственост на државата, го прават секторот Локална самоуправа ранлив на коруптивно однесување“. Во оваа програма е исто така констатирано дека „во детектирањето на формите на коруп- ција и судир на интереси во локалната самоуправа се согледани совпаѓања во генерато- рите за корупција на централно и на локално ниво“. Како главни генератори за појава на корупција и судир на интереси во работата на јавната администрација во локалната само- управа, во државната програма се наведуваат: • недоволно регулирани постапки (процедури) за работа на јавната администрација во локалната самоуправа кои оставаат простор за арбитрерно одлучување • недостаток на гаранции за стриктно спроведување на процедурите за работа • недостаток на делегирање на надлежности (постоење на централизирано одлучу- вање) • недостаток на проценка на ризикот од појава на корупција во јавната администра- ција на локално ниво и отсуство на изготвување на планови за интегритет и за спре- чување на корупцијата • недостаток на јавност во работата на јавната администрација,и • недостаток на контрола врз работата на јавната администрација Врз основа на утврдените ризици и генератори на коруптивно однесување во локалната самоуправа, во државната програма на ДКСК за периодот од 2011-2015 година се предви- дени низа активности и мерки за смалување на ризиците од корупција и за спречување на корупцијата во единиците на локалната самоуправа.Во овој период, според програмата на ДКСК за спречување на корупцијата на локално ниво,следните активности се од особена важност:
35 http://www.dksk.org.mk/images/stories/pdf/drzavna%20programa/dprograma%2026.12.11.pdf
63 Истражување за корупцијата во локалната самоуправа
1. Во единиците на локалната самоуправа да се инсистира на доследно спроведување на Законот за просторно и урбанистичко планирање во врска со обновувањето на деталните урбанистички планови во општините во законски утврдените рокови и во транспарентна и партиципативна постапка. 2. За да се спречи злоупотребата на финансиите и имотот на општината, се инсистира на почитување на обврската планот за инвестиции и развој на општината да биде донесен низ транспарентна постапка и истиот да содржи динамика и приоритети во неговата реализација. 3. Се бара буџетот на општината да се прилагоди на нејзиниот годишен, среднорочен или долгорочен план за развој и инвестиции, а следењето на степенот и начинот на реализација на буџетот да тече непрекинато преку воспоставен финансиско - компју- терски систем за оваа операција. 4. Се инсистира на транспарентно и партиципативно учество при донесувањето на плановите за јавни набавки и јавните инвестиции во општината 5. Се инсистира на ефикасно спроведување на ново пренесените фискални надлеж- ности на општините во рамките на процесот на фискална децентрализација првен- ствено преку обуки за сите вработени и преку систем за следење и надзор од Минис- терството за финансии. 6. Се нагласува обврската од основање и екипирање на единици за внатрешна реви- зија во секоја општина, а со измена на Законот за јавна внатрешна финансиска кон- трола да се воведат лиценци за работа за внатрешните ревизори. 7. Се бара од единиците на локалната самоуправа да изработат стратегија за управу- вање со ризици и да се направи регистар на ризиците од корупција кај општините и градот Скопје, со што би се овозможило воспоставување на основните услови за изградба и јакнење на индивидуалниот и институционалниот интегритет на едини- ците на локалната власт. Поаѓајќи од основната идеја на проектот, за користење на истражувањето во функција на оценка на состојбите и напредокот при реализацијата на Државната програма овој пат во локалната самоуправа, на граѓаните им беа поставени низа прашања во врска со нивната перцепција за корупцијата во единиците на локалната самоуправа, колку лично биле из- ложени на корупција и како ги оценуваат резултатите на планот на спречувањето на коруп- цијата во локалната самоуправа.
2.1.Транспарентност на локалната самоуправа Бидејќи транспарентноста во работењето на локалната самоуправа е еден од најважните предуслови за спречување на корупцијата, на учесниците во ова истражување најнапред им беше поставено прашањето: „Дали би рекле дека за работата на општината сте: целос- но информирани, главно информирани,главно не сте информирани, воопшто не сте ин- формирани или воопшто не сте заинтересирани за вакви информации?“
64 Информирани 46,8%
Неинформирани 51,8%
Целосно информирани 9,2%
Главно сте информирани 37,6%
Главно не сте информирани 17,6%
Воопшто не сте информирани 34,2% Не сте заинтересирани за 1,2% вакви информации воопшто Не може да оцени 0,2%
Графикон 1: Дали би рекле дека за работата на општината сте: целосно информирани, главно информирани, главно не сте информирани, воопшто не сте информирани или воопшто не сте заинтересирани за вакви информации?
Како што може да се види од добиените одговори, прилично висок процент од граѓаните во земјата се сметаат себе си за информирани за работата на органите на локалната само- управа во нивната општина. Анализата на добиените одговори на ова прашање упатува на сознанието дека информираноста на граѓаните за работата на органите на локалната самоуправа значително се зголемува со степенот на нивното образование. Така на пример меѓу граѓаните со више и високо образование 61,2% изјавиле дека се ин- формирани за работата на општината. Меѓу граѓаните со средно образование 43.4% се информирани, а меѓу граѓаните со завршено до основно образование, за работата на општината информирани се 31.6%. Фактот што речиси две третини од граѓаните со високо образование се сметаат себе си за целосно или главно информирани за работата на орга- ните на локалната самоуправа во својата општина упатува на релативно висока транспа- рентност во работењето на избраните органи на локалната самоуправа и на локалната јавна администрација. Дополнително, фактот што само 1,2% од анкетираните рекле дека не се заинтересирани за работата на локалната самоуправа упатува на заклучок дека ин- волвираноста на граѓаните во работата на локалната самоуправа но и свеста за важноста да се биде во тек со нејзината работа е доста висока. Меѓу граѓаните што живеат во општините со помал број на жители во земјава, според ре- зултатите од ова истражување, поголем е бројот на оние што се сметаат себе си за инфор- мирани во однос на работата на локалната самоуправа во однос на граѓаните што живеат во поголемите градови и во Скопје. Меѓу граѓаните што живеат во помалите општини 55% изјавиле дека се сметаат за информирани за работата на општината. Понатаму, меѓу граѓа- ните што живеат во поголемите градови процентот на информираните изнесува 53.%,до- дека пак меѓу граѓаните на Скопје 51%. Но, меѓу жителите на село кои се пооддалечени од општинските центри процентот на оние кои се сметаат за информирани за работата на локалната самоуправа изнесува 37%. Можностите на граѓаните во помалите општини за поинтензивна комуникација со вработените во локалната самоуправа и за дознавање на информациите преку интерперсоналната комуникација, а не само преку медиумите, веројатно е една од причините за зголемената транспарентност во работата на таквите општини, а воедно и поголема препрека за појава на коруптивни дејствија кои би и’ оста- нале непознати на локалната јавност.
65 Истражување за корупцијата во локалната самоуправа
31% Информирани 43% 61% 65% Неинформирани 56% 38%
7% Целосно информирани 7% 13% 24% Главно информирани 36% 48% 17% Главно неинформирани 21% 14% Воопшто не се 48% 35% информирани 24% Незаинтересирани за 2% 1% Основно и помалку вакви информации 1% 1% Средно образование Не може да оцени Вишо, високо и М-р, Д-р
Графикон 2: Дали би рекле дека за работата на општината сте: целосно информирани, главно информирани, главно не сте информирани, воопшто не сте информирани или воопшто не сте заинтересирани за вакви информации?/ според образование на испитаниците
Поаѓајќи од претпоставката дека степенот на комуникација со општинските органи, довер- бата во нив како и останатите прашања во однос на корупција се тесно поврзани со голе- мината и развиеноста на самата општина, општините ги поделивме во три групи или: мали општини (до 10.000 жители), средни општини (од 10 до 30.000 жители) и големи општини (над 30.000 жители). Ваквата вкрстена анализа ни даде доста интересни резултати кои ќе ги презентираме како составен дел од анализата. Врз основа на информациите што им стојат на располагање на граѓаните, тие ги формираат своите мислења и оценки за работата на локалната самоуправа, па и за можниот степен на раширеноста на корупцијата во нивната општина. Поаѓајќи од тоа дека една од најважните цели на борбата против корупцијата е да се обезбеди такво однесување на органите на локалната самоуправа и на локалната јавна администрација со кое ќе се спречат евентуал- ните злоупотреби на средствата од општинскиот буџет, на учесниците во ова истражување им беше поставено и прашањето:„Колку се согласувате со тврдењето дека средствата од буџетот на вашата општина се користат за потребите на граѓаните“?
Се согласувам 45,6%
Не се согласувам 49,8%
Целосно се согласувам 11,9%
Главно се согласувам 33,7%
Главно не се согласувам 18,0%
Воопшто не се согласувам 31,8%
Не знам/Б.О 4,6%
Графикон 3: Колку се согласувате со тврдењето дека средствата од буџетот на вашата општина се користат за потребите на граѓаните?
66 Од одговорот на испитаниците на ова прашање, може да се забележи дека прилично е висок процентот на оние кои сметаат дека средствата од буџетот во нивната општина не се користат за потребите на граѓаните. Ваквата перцепција упатува на широко распростране- то сомневање кај граѓаните за постоењето на злоупотреби при трошењето на општинските буџетски средства, но и за можна појава на корупција меѓу функционерите на локалната самоуправа и нејзината јавна администрација. Анализата на добиените одговори од испитаниците упатува на сознанието дека меѓу граѓа- ните кои себеси се сметаат за подобро информирани за работата на локалната самоуправа во својата општина, поголем е бројот на оние кои се согласуваат со тврдењето дека сред- ствата од буџетот на нивната општина се користат за потребите на граѓаните. Така на при- мер, меѓу испитаниците со више и високо образование само 39.4% сметаат дека буџетот на нивната општина не се користи за потребите на граѓаните. Понатаму, меѓу испитаниците со средно образование процентот на оние кои се сомневаат во исправноста на користењето на буџетските средства изнесува 52.4%, додека пак меѓу испитаниците со завршено до ос- новно образование бројот на оние кои сметаат дека буџетот на општината не се користи за потребите на граѓаните изнесува цели 60.0%. Исто така,релативно високи 8.4% од нив одговориле дека не знаат како се користат буџетските средства. Ако се анализираат одговорите на ова прашање според нивото на информираност на граѓаните за работата на органите на локалната самоуправа, станува јасно дека повисоката информираност на граѓаните резултира со поголема доверба и помало сомневање за по- стоење на корупција при трошењето на буџетските средства на општината. Табела 2: Процент на граѓани кои се согласуваат со тврдењето дека буџетот во нивната општина се троши според потребите на граѓаните / според нивото на нивната информираност за состојбата во општината:
Целосно сте Главно сте Главно не сте Воопшто не сте информирани информирани информирани информирани
Целосно се согласувам 37.4% 16.5% 4.7% 3.5%
Главно се согласувам 30.3% 48.8% 35.3% 17.6%
Се согласуваат 67.7% 65.3% 40.0% 21.1%
Не се согласуваат 30.3% 31.8% 53.7% 73.3%
Главно не се согласувам 13.1% 16.0% 25.8% 17.6%
Воопшто не се согласувам 17.2% 15.8% 27.9% 55.6%
Не знам/Б.О 2.0% 2.9% 6.3% 5.6%
Овие одговори на граѓаните можат да се толкуваат на два начина. Првиот е дека кога граѓа- ните се подобро информирани или сметаат дека имаат доволно информации за работата на локалната самоуправа, тие реално помалку веруваат на обвинувања за злоупотреби на буџетските средства од страна на локалната власт. Неинформираноста на граѓаните од било кои причини остава поголем простор за сомневањата во корупција. Вториот начин на толкување на овие одговори би бил дека - перцепцијата за можна злоупотреба на буџет- ските средства на општината кај населението со пониско образовно ниво произлегува от- таму што поголем дел од тоа население живее во селските или приградските населби, па неговата оценка за тоа дека буџетот не се користи за потребите на граѓаните може да биде резултат не толку на сомневањата во коруптивни злоупотреби на тие средства - колку во чувството дека буџетите се користат за разубавување на градските центри а не и за реша- вање на проблемите во селата и населбите во кои тие живеат. Дополнително, пониските 67 Истражување за корупцијата во локалната самоуправа
социјални слоеви заради лошата социјална положба се често многу покритични кон вла- стите отколку граѓаните кои се во подобра материјална состојба. Од анализата на одговорите на ова прашање според етничката припадност, произлегува дека граѓаните со албанска етничка припадност во многу поголем број од граѓаните со македонска етничка припадност сметаат дека буџетите во општините кај што живеат тие не се користат за потребите на граѓаните. Таков одговор од нив дале 64%, или две третини од анкетираните, додека пак од граѓаните со македонско етничко потекло таков одговор дале 44%.
Графикон 4: Колку се согласувате со тврдењето дека средствата од буџетот на вашата општина се користат за потребите на граѓаните? / според етничка припадност на испитаниците
Анализата на одговорите добиени на ова прашање според регионалната разместеност на населението, покажува дека во Североисточниот и во Полошкиот регион на државата по- стои прилично распространето уверување на граѓаните дека средствата од буџетот не се користат за потребите на граѓаните, додека пак значително поповолни оценки за корис- тењето на буџетските средства постојат во Југоисточниот и Вардарскиот регион.
Графикон 5: Процент на граѓани кои не се согласуваат со тврдењето дека буџетските средства на општината се користат за потребите на граѓаните / според региони
68 Во однос на големината на општината, може да се забележи дека малите општини имаат нешто попозитивни одговори, односно во поголем процент сметаат дека буџетските сред- ства се трошат во корист на граѓаните во споредба со средните и големите општини.
3. Постапки на локалната власт во кои граѓаните препознаваат присуство на корупција Со процесот на зголемувањето на овластувањата на локалната самоуправа и особено со фискалната децентрализација, единиците на локалната самоуправа во државата се стек- наа со значително поголеми права и надлежности во области кои се од витално значење за граѓаните во општината. Освен што се зголемени можностите за вработувања во јавната администрација, јавни- те претпријатија кои ги основаат општините, градинките, основните и средните училишта како и други институции на локално ниво, општините се стекнаа и со прилично големи буџети кои се користат за јавни набавки,подобрување на инфраструктурата на општината, но и за изградба на објекти. Понатаму, општините се стекнаа со надлежности при донесу- вањето и менувањето на деталните урбанистички планови, располагањето со градежното земјиште, утврдувањето данок на имот, како и обезбедувањето инспекциски надзор. Со тоа,како што е констатирано во програмата за спречување на корупцијата на ДКСК, „секто- рот на локалната самоуправа станува ранлив на коруптивното однесување“36. Со цел да се дознае кај кои активности на локалните власти граѓаните најчесто забележу- ваат коруптивно однесување, ним, во ова истражување, им беше поставено прашањето: „Колку би рекле дека корупцијата е присутна во органите на општината при реализација на следните активнсоти од нејзина надлежност?“ Табела 3: Колку би рекле дека корупцијата е присутна во органите на општината при реализација на следните активности од нејзина надлежност:
Нема Многу Средно Малку Незнам/Б.О корупција
Вработувањето 45.1% 19.9% 9.1% 13.8% 12.1% Работата на инспекциските 25.7% 29.1% 10.2% 16.9% 18.1% служби Доделувањето на јавни набавки 22.0% 30.1% 11.9% 15.2% 20.8% од страна на општината Издавањето градежни дозволи 21.2% 23.2% 11.4% 19.5% 24.7% Донесувањето или менувањето 20.3% 24.1% 11.9% 21.4% 22.3% на Урбанистичките планови Утврдувањето на даноците на 16.3% 21.8% 9.9% 30.6% 21.4% имот
Добиените одговори на ова прашање кои се презентирани на табелата погоре упатуваат на неколку заклучоци: Најнапред, доколку постои корупција на локално ниво сфатена како „злоупотреба на службените овластувања заради остварување лична корист“ тогаш граѓаните најмногу ја забележуваат во областите каде што нивните семејства се директно погодени од нејзи- ното постоење. Тоа според презентираните одговори на испитаниците е областа на вра- 36 http://www.dksk.org.mk/images/stories/pdf/drzavna%20programa/dprograma%2026.12.11.pdf
69 Истражување за корупцијата во локалната самоуправа
ботувањето. Од добиените одговори на ова прашање станува јасно дека вработувањето во органите на локалната самоуправа, нејзината администрација, локалните јавни прет- пријатија, или институциите во надлежност на локалната самоуправа (основите и средните училишта, градинките и сл.), за најголемиот број од граѓаните претставува процес во кој корупцијата на локално ниво е најмногу присутна односно видлива. Дури и кога не станува збор за класична корупција во смисла на „замена на услуга за пари“ туку за класична зло- употреба на функцијата при процесот на новите вработувања со изигрување на прописи- те заради партиски интереси или заради роднинско пријателските врски, граѓаните тоа го чувствуваат како корумпираност (расипаност) на локалната самоуправа.
Графикон 6:Колку би рекле дека корупцијата е присутна во органите на општината при вработувањето?/ според етничка припадност на испитаниците
Дека корупцијата при вработувањето се доживува и како дискриминација покажуваат од- говорите на припадниците на различните етнички заедници за распространетоста на ко- рупција при вработувањето на локално ниво. Но, од друга страна, ако се видат одговорите на граѓаните во регионите со доминантна етничка припадност на Албанците и на Маке- донците, може да се забележи дека чувството за раширеност на корупцијата при вработу- вањето на локално ниво е пораспространето. Табела 4: Колку би рекле дека корупцијата е присутна во органите на општината при вработувањето?/ според региони
Североисточен Источен Југоисточен Скопски Полошки Пелагониски Вардарски Југозападен
Многу 47% 42% 38% 41% 53% 49% 47% 46%
Средно 16% 18% 24% 19% 21% 20% 27% 17%
Малку 16% 6% 14% 7% 10% 9% 10% 6% Нема корупција 12% 19% 17% 14% 9% 12% 14% 17% Незнам/ 9% 15% 7% 19% 7% 10% 2% 14% Б.О
Понатаму, веднаш по вработувањето, граѓаните забележуваат корупција на локално ниво при работата на инспекциските служби. Имајќи предвид дека голем број од нив се из- ложени на инспекциски надзор, почнувајќи од пушењето на забранети места - па се до проверката на дивоградбите, граѓаните чувствуваат дека во работата на инспекциските служби постои корупција на локално ниво. Обвинувањата за нееднаквото постапување на инспекциските служби во сите случаи на прекршување на законот, кај граѓаните го одржу- ва чувството дека таквото нивно однесување е мотивирано од можна корупција или од интереси.
70 Граѓаните на трето место ја рангираат корупцијата која се појавува при јавните набавки од страна на локалната самоуправа. Општините во зависност од нивната големина но и финансиска моќ различно трошат на јавни набавки. Според податоците кои ги објави Цен- тар за граѓански комуникации, на јавни набавки се трошат од 2 евра по глава на жител во општина Шуто Оризари па се до 400 евра во побогатите општини како Центар.37Иако мал број од граѓаните се директно вклучени во бизнисот со јавните набавки, тие оценуваат дека во таа сфера се случува корупција на локално ниво, а таквото чувство веројатно се должи на информациите кои допираат до нив по неформален пат, но и преку медиумите. Дополнително, анализите на Центарот направен на почетокот на оваа година, укажуваат дека најголем дел од набавките се вршат нетранспарентно преку директни договори. Го- лем број од граѓаните во земјата спаѓаат во категоријата на граѓани кои се ослободени од плаќањето данок на имот, пред се, поради малиот имот со кој располагаат. Оттука, како што може да се забележи од нивните одговори, тие сметаат дека нема многу корупција во таа област на локално ниво. Но, иако најголемиот број од нив не се многу упатени во процесот на менување на деталните урбанистички планови и издавањето градежни дозво- ли, тие и во тие области од делувањето на локалната власт ( на кои им е посветено големо внимание во програмата на ДКСК) забележуваат присуство на високо ниво на корупција. Перцепцијата на корупција при промена и менување на урбанистичките планови е несом- нено условена од степенот на урбаност на заедницата и големината на самата општина. Така, во големите општини како градот Скопје и поголемите градови, граѓаните перцепира- ат многу поголема раширеност на корупцијата во оваа област отколку во помалите градови и селата каде што цената за градежното земјиште (па и на имотите што може да се стекнат со коруптивна промена на урбанистичките планови) е значително помала. Табела 5: Колку би рекле дека корупцијата е присутна во органите на општината при донесувањето или менување на Урбанистичките планови?/ според место на живеење на испитаниците
Скопје Поголемград Помалград Село Многу 25% 20% 20% 18% Средно 22% 28% 29% 21% Малку 10% 15% 8% 13% Нема корупција 20% 17% 24% 24% Не знам/Б.О 23% 20% 19% 24%
Анализата пак според големината на општините исто така упатува на заклучок дека по- високо ниво на корупција по ова прашање се перцепира во големите и средно големите општини во споредба со малите кои реално ретко располагаат со атрактивно земјиште или се помалку подложни на ваков тип на корупција. Ова не важи само за прашањето за гра- дежни дозволи туку генерално за општата перцепција за постоење корупција.
37 http://kapital.mk/MK/makedonija/96115/opshtinite_troshat_od_2_do_400_evra_po_zhitel_na_javni_nabavki.asp
71 Истражување за корупцијата во локалната самоуправа
Голема општина Средна општина Мала општина
49%
41%
33% 27% 24% 23% 23% 24% 22% 20% 20% 16% 16% 16%
8%
Јавни набавки Градежни дозволи Урбанистички Вработување Инспекциски планови служби
Графикон 7:Колку би рекле дека корупцијата е присутна во органите на општината при вработувањето?/ според етничка припадност на испитаниците
Горниот графикон упатува на еден многу важен заклучок. Во помалите општини каде граѓа- ните имаат повеќе информации за работата на општина, лично ги познаваат носителите на јавни функции но и реално има помалку простор за злоупотреба заради малите ресурси кои ги имаат општините, перцепцијата за постоење на корупција е значително помала. Иако важен фактор кој влијае на перцепцијата за постоење на корупција е финансиската моќ и потенцијал на општина, на перцепцијата не помалку влијае и степенот на запозна- еност со работата на локалните функционери, нивните лични карактеристики и увидот во работењето кој е поголем во малите општини. Ова значи дека во поголемите општини каде општинските власт се подалечни од граѓаните а ингиренциите поголеми, сомнежот за злоупотреба најавната функција кај граѓаните е поголем. Со поголема транспарентност, информирање на граѓаните и нивно вклучување во процесот на носење на одлуките во го- лемите општини, значително може да се подобри и перцепцијата во однос на постоењето на корупцијата и да се зголеми довербата на граѓаните во локалните институции.
4. Ниво на подложност на корупција на носителите на функции во локалната самоуправа Ова истражување ја потврди хипотезата дека најмногу подложни на корупција (но и најм- ногу перцепирани како корумпирани) се лицата кои на локално ниво располагаат со најго- лема моќ, имаат најбројни дискрециони овластувања и кои благодарение на природата на нивната работа и самостојност можат да си дозволат да извршуваат некои од своите активности на помалку транспарентен начин. Во прилог на потврдувањето на оваа претпоставка се и добиените резултатите презенти- рани на графиконот подолу.
72 Графикон 8: Според вас, која од наведените функции во општината е најподложна на злоупотреби
На прашањето во кое од испитаниците беше побарано да одговорат која од наведените функции според нив е најподложна на злоупотреби, речиси секој четврти граѓанин посочи дека тоа е функцијата на градоначалникот на општината. По него се наоѓаат инспекторите во локалните заедници, вработените во општинската администрација и директорите на локалните јавни претпријатија и институциите во надлежност на локалната самоуправа. Сосема на крајот се советниците во општинските совети за кои е познато дека немаат ин- дивидуална моќ за решавање на било какво прашање, туку одлуките ги донесуваат со мно- зинство гласови на седници кои се отворени за јавноста.
Графикон 9: Според вас, која од наведените функции во општината е најподложна на злоупотреби/ според големина на општина
Од овој графикон се гледа дистрибуцијата на одговорите на граѓаните според големината на општината во која живеат и упатува на неколку значајни разлики. Прво, во малите и средните општини каде градоначалниците се најчесто единствените со силна арбитрарна моќ и можност за одлука, тие се перцепираат како поподлежни на корупција во однос на градоначалниците во големите општини. Во отсуство на големи инспекциски служби, си- лен совет но и високо централизиран модел на управување, градоначалниците на малите општини ја сносат целата „одговорност“ пред граѓаните. Сосема различна е ситуацијата и перцепцијата во големите општини. Интересно, во големите општини најмногу корупција граѓаните препознаваат во инспекциските служби што е далеку поразлично од одговорите на граѓаните од малите и средните општини. Ова води до заклучокот дека во општините каде службениците не се директно и силно контролирани од градоначалникот и советот, односно каде има можност за корупција на повеќе нивоа (а не само едно како во малите општини) перцепцијата за постоење на корупција е поголема. Ова се потврдува и во ана- лизата на следните две прашања.
73 Истражување за корупцијата во локалната самоуправа
5.Ниво на изложеност на корупција на граѓаните во единците на локалната самоуправа За нивото на постоење на корупција во единиците на локалната самоуправа не е доволно единствено да се измери перцепцијата за нејзиното постоење и раширеност. Доколку са- каме да изградиме пореална слика за постоењето на ваквата негативна појава, неопходно е да ја анализираме и директната изложеност на граѓаните на евентуалните коруптивни активности со кои се служат носителите на јавни овластувања во рамките на локалната самоуправа. Токму од тие причини на испитаниците во ова истражување им беше поставено и пра- шањето: „Дали во изминатите 12 месеци вам лично или на некој од вашето потесно се- мејство му биле побарани пари, стока или услуга за завршување или забрзување на некоја работа во општината?
Дa 6,5%
Не 93,4%
Графикон 10:Дали во изминатите 12 месеци вам лично или на некој од вашето потесно семејство му биле побарани пари, стока или услуга за завршување или забрзување на некоја работа во општината?
Како што може да се види од добиените одговори презентирани на горниот графикон, 6.5% од испитаниците одговориле потврдно на ова прашање. Иако овој процент е нави- дум низок, мора да се нагласи дека се работи за директна изложеност на коруптивните активности со кои се служат носителите на јавни овластувања во локалната самоуправа, односно, овој процент го претставува бројот на граѓани на кои директно им биле побарани пари, стока или некој друг вид на услуга како замена за завршување на некоја работа во општината. Доколку ги споредиме добиените одговори со етничката припадност на испитаниците, ќе добиеме интересни резултати. Имено, етничките Албанци во државата во доста повисок процент се изложени на директна корупција во рамките на локалната самоуправа за раз- лика од другите етнички заедници вклучително и етничките Македонци. Дури 11% од ет- ничките Албанци одговориле дека во изминатите 12 месеци некој им побарал пари, стока или друг вид на услуга за завршување или забрзување на некоја работа во општината, за разлика од 7% од испитаниците од другите етнички заедници и 5% од етнички Македонци кои дале ист одговор.
74 Графикон 11:Дали во изминатите 12 месеци вам лично или на некој од вашето потесно семејство му биле побарани пари, стока или услуга за завршување или забрзување на некоја работа во општината?/ според етничка припадност на испитаниците
Понатаму, доколку ги споредиме добиените одговори во секој од осумте региони во држа- вата, исто така, можеме да стигнеме до интересни резултати. Дури 10% од испитаниците во Североисточниот и Вардарскиот регион одговориле дека биле директно изложени на корупција од страна на локалната власт, за разлика од само 1% од испитаниците во Пела- гонискиот регион кои одговориле потврдно на ова прашање. Исто така, релативно висок процент (8%) на директна изложеност на корупцијата на локално ниво постои и во Скоп- скиот и Југозападниот регион во државата.
Графикон 12:Дали во изминатите 12 месеци вам лично или на некој од вашето потесно семејство му биле побарани пари, стока или услуга за завршување или забрзување на некоја работа во општината?/ според региони
Она што се провлекуваше како заклучок низ целата анализа а тоа е дека во помалите општини перцепцијата за постоење на корупција е помала, но помала е и самата појава на истата. Од одговорите на ова прашање, анализарани според големина на општината, може да се заклучи дека колку општината е поголема (со повеќе жители и моќ) толку се поголеми шансите граѓаните да бидат изложени на корупција.
75 Истражување за корупцијата во локалната самоуправа
Графикон 13: Дали би рекле дека постојат големи , мали или не постојат злоупотреби за остварување на лич- ни цели од страна на вработените во локалната самоупрва при следниве активности:
Ова повторно се должи на фактот што во помалите општини можноста за корупција е помала заради самиот факт што тие не располагаат со големи буџети, земјиште или други ресурси. Но, фактот што различните форми на корупција многу полесно се откриваат во малите средини, блиските односни и комуникација на граѓаните и локалните власти како и повисокиот степен на доверба ги намалува шансите за корупција. Како што наведовме во воведниот дел од ова истражување, корупцијата кај локалната самоуправа има различни форми и видови и со неа може да се соочи секој граѓанин во локалната единица. Сепак, најголемиот ризик од директна изложеност на коруптивно од- несување постои кај оние лица кои упатувајќи одредени барања до органите на локалната самоуправа стапуваат во директен контакт со неа.
Графикон 14:Дали во изминатите 12 месеци вам лично или на некој од вашето потесно семејство му биле побарани пари, стока или услуга за завршување или забрзување на некоја работа во општината?/ испитаници кои побарале некаква услуга од орган на локалната самоуправа
Како што можеме да видиме од резултатите прикажани на горниот графикон, дури 9.6% од испитаниците кои упатиле некакво барање до органите на локалната самоуправа одговори- ле дека за тоа им биле побарани пари, стока или друг вид на услуга. Имајќи ги предвид овие резултати можеме да потврдиме дека ризикот од коруптивно однесување се зголемува пра- вопропорционално со бројот на барањата упатени до органите на локалната самоуправа, а граѓаните кои упатуваат барања се повеќе изложени на коруптивни влијанија и уцени.
76 6. Подготвеност на граѓаните да се борат против корупцијата Едно од главните оружја за борба против корупцијата се токму граѓаните кои заради сопстве- ните високи етички стандарди не само што не влегуваат во коруптивни зделки со носителите на јавните функции, туку и истите ги пријавуваат за такво однесување. Постоењето на вакви по- единци меѓу граѓаните познати и како свиркачи (whistleblowers),се од исклучителна важност за борба против корупцијата не само затоа што директно помагаат во нејзиното спречување, туку и затоа што испраќаат порака до носителите на јавните функции дека може токму тие да бидат „жртви“ на разоткривање што влијае на намалување на оваа појава. Дополнително, наодите на сите досегашни истражувања укажуваат дека и самите граѓани се свесни за важноста која тие ја имаат во процесот на спречување односно намалување на корупцијата. Во истражувањето беше поставено прашањето: Дали во изминатите 12месеци сте пријави- ле лично до надлежните органи незаконитост или неправилност која е во надлежност на општината?На кое се добиени следните одговори.
Графикон 15:Дали во изминатите 12 месеци сте пријавиле лично до надлежните органи незаконитост или неправилност која е во надлежност на општината?
Како што може да се види од добиените одговори само 7% од анкетираните граѓани прија- виле до некој од надлежните органи неправилности, што не претставува воопшто низок процент ако се земе во предвид дека вкупно 30% од граѓаните имале воопшто некаков контакт или работа во општината во последните 12 месеци. Она што е важно да се напо- мене е дека прашањето се однесува генерално на пријавување на каков било вид на не- правилности или злоупотреби а не конкретно за пријавување на корупција. На овој начин се обидовме да измериме колку е генералната подготвеност на граѓаните да учествуваат во општествените процеси и колку тие се свесни за потребата од ваква соработка со инсти- туциите со цел да се контролира работата на општинските органи. Процентот на граѓани кои пријавиле неправилности не е воопшто низок, но процентот на граѓани кои се задовол- ни од постапката на надлежните органи по нивната пријава е премногу низок. Имено само 1.1 процент од оние 7% кои пријавиле неправилност одговориле дека се задоволни со тоа како надлежните постапиле по нивната пријава додека 6,2% рекле дека се незадоволни. Или, ако се пресмета процентот само од оние кои пријавиле (7,2%), дури 69,6% рекле дека се целосно незадоволни, 15,2% рекле дека се главно незадоволни, 13,9% рекле дека се главно задоволни додека само 1,3% рекле дека се целосно задоволни.
77 Истражување за корупцијата во локалната самоуправа
Графикон 16:Дали сте задоволен од постапувањето на надлежните органи во овој случај? (N=87, граѓани кои пријавиле неправилности)
7. Оценка на граѓаните за успешноста на борбата против корупција- та на локално ниво Перцепцијата за напредокот во борбата против корупцијата како и нејзиното реално на- малување или зголемување е пред се резултат на личното искуство на граѓаните со оваа појава но и информациите кои доаѓаат до нив преку различни канали на информирање, пред се мас медиумите. Во досегашните истражувања кои беа спроведени во рамки на овој проект речиси за сите области перцепцијата на граѓаните е дека во споредба со пе- риодот пред две години денеска корупцијата е помалку присутна. Имено, на прашањето „Споредено со периодот од пред две години дали би рекле дека во вашата општина денес има помалку или повеќе корупција?„ добиени се следните одговори:
Помалку корупција 34,8%
Исто како и пред две години 32,7%
Повеќе корупција 19,2%
Значително помалку корупција 11,3%
Малку помалку 23,5%
Малку повеќе 11,7%
Значително повеќе 7,5%
Не знам/Не можам да оценам 13,3%
Графикон 17:Споредено со периодот од пред две години дали би рекле дека во вашата општина денес има помалку или повеќе корупција
Секој трети испитаник смета дека генерално, корупцијата на локално ниво е значително или малку намалена, додека 19,2% сметаат дека е зголемена. Сепак, за да се измери ре- алниот напредок во однос на овој проблем потребна е реална статистичка анализа која заради чувствителноста на темата тешко може да се направи. Вкрстени анализи упатуваат на заклучок дека перцепцијата за зголемување на корупцијата е повисока кај етничките Албанци отколку кај етничките Македонци, но поголеми разлики кај останатите категории на граѓани нема.
78 Заклучоци: • Степенот на информираност за работата на локалната самоуправа кај граѓаните во земјата е релативно висок (46.8). Жителите во малите општини се поинформирани за разлика од оние кои живеат во поголемите општини и градот Скопје. • Прилично е висок процентот на оние кои сметаат дека средствата од буџетот во нивната општина не се користат за потребите на граѓаните туку, веројатно, за не- кои други потреби. Перцепцијата се комплетира ако се земе предвид врската меѓу претходно споменатите граѓани со степенот на информираноста за располагањето со општинските средства, при што може да се извлече заклучок дека поинформира- ните граѓани не се сомневаат првенствено за корупција, туку ја спорат употребата на буџетските средства за други јавни потреби. • Етничките Албанци во повисок процент сметаат дека буџетот не се користи во ин- терес на граѓаните. Граѓаните сметаат дека корупцијата во локалната самоуправа најмногу е присутна при вработувањето (45.1%). Понатаму следат корупцијата при работата на инспекциските служби (25.7%) и корупцијата при доделувањето на јавни набавки од страна на општината (22.0%). Перцепцијата за постоење на корупција при вработувањето е највисока кај етничките Албанци (54.0%), додека пак жителите во поголемите општини и градот Скопје, за разлика од оние кои живеат во село, во повисок процент препознаваат корупција при донесувањето и менувањето на урба- нистичките планови во општината. • Во помалите општини, каде граѓаните имаат повеќе информации за работата на општината, лично ги познаваат носителите на јавни функции, но и реално има по- малку простор за злоупотреба заради малите ресурси кои ги имаат општините, пер- цепцијата за постоење на корупција е значително помала. • Градоначалниците се перцепирани како најподложни на корупција (24.1%). Пона- таму следат инспекторите (17.7%) и општинската администрација (14.5%). Оттука, може да се заклучи дека постои поголемо сомневање за корумпираност кај инсти- туциите во кои е концентрирана поголема извршна моќ и можност за дискреционо донесување одлуки. Советниците во општинските совети, кои не располагаат со из- вршна моќ, во најнизок процент (8.2%) се перцепирани како подложни на корупција. • Во малите и средните општини градоначалниците се перцепираат како поподложни на корупција во однос на градоначалниците во големите општини. Од друга страна, во големите општини граѓаните најмногу корупција препознаваат во инспекциските служби што значи дека во општините каде службениците не се директно и силно контролирани од градоначалникот и советот, односно каде има можност за коруп- ција на повеќе нивоа, перцепцијата за постоење на корупција е поголема. • 6.5% од анкетираните рекле дека за завршување на некоја работа во општината им биле побарани пари, стока или друг вид услуга, односно биле директно изложени на корупција. 11% од етничките Албанци одговориле дека непосредно биле изложе- ни на корупција, а 7.1% од жителите во големите општини го дале истиот одговор. Речиси на секој десетти граѓанин (9.6%) кој побарал некаква услуга од општинските органи му биле побарани пари или друг вид на услуга. • 7.2% од анкетираните до надлежните органи пријавиле незаконитост или неправил- ност која е во надлежност на општината, а дури 85% од нив не биле задоволни од нивното постапување. • Генерално, граѓаните сметаат дека денес има помалку корупција од периодот пред две години, додека 19,2% од нив сметаат дека таа денес е зголемена. 79 Истражување за корупцијата во локалната самоуправа
Библиографија и користени истражувања: • http://www.icgg.org/downloads/contribution02_klitgaard.pdf • TransparencyInternational: CorruptionPerceptionIndex 2011 • http://www.transparency.org/cpi2011/in_detail • Corruption in UK Local Government: The Mounting Risks. Transparency International UK, October 2013. • Robert Klitgaard:Controlling Corruption, University of California Press: 1998. • J. S. Nye, „Political Corruption: a Cost-Benefit Analysis“ in A. J. Heidenheimer, M. Johnston and V. LeVine, Political Corruption: a Handbook (New Brunswick NJ, Transaction, 1989). • J. Heidenheimer, Political Corruption: A Handbook, Transaction Publishers, 1989. • P. Heywood, Political Corruption: Problems and Perspectives. Political Studies, 45 • Државна програма за превенција и репресија на корупцијата (2011 – 2015 година) • http://www.dksk.org.mk/images/stories/pdf/drzavna%20programa/dprograma%20 26.12.11.pdf • http://kapital.mk/MK/makedonija/96115/opshtinite_troshat_od_2_do_400_evra_po_ zhitel_na_javni_nabavki.asp • http://www.politicalcorruption.net/2009/01/30/types-of-corruption-found-in-local- government/ • http://www.theguardian.com/local-government-network/2013/oct/09/corruption-local- government-robert-barrington
80 II.КВАЛИТАТИВНи АНАЛИЗи на антикорупциските мерки и спроведувањето на државната програма за превенција и репресија на корупција и намалување на судирот на интереси 2011-2015:
1. Извештај за антикорупциски мерки во приватниот сектор 2. Извештај за антикорупциски мерки во политиката 3. Извештај за антикорупциски мерки во секторот локална самоуправа 4. Извештај за антикорупциски мерки во секторот јавна администрација 5. Извештај за антикорупциски мерки во областа граѓанско општество 1. ИЗВЕШТАЈ ОД КВАЛИТАТИВНА АНАЛИЗА на антикорупцискиТЕ мерки и спроведувањето на Државната програма за превенција и репресија на корупцијата и намалување на судирот на интереси 2011-2015 во приватниот сектор
Изработил: александар николов
Септември, 2013 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во приватниот сектор
ИЗВРШНО РЕЗИМЕ Овој документ е извештај од спроведената квалитативна анализа на антикорупциските мерки и спроведувањето на „Државната програма за превенција и репресија на корупција- та и превенција и намалување на судирот на интереси 2011–2015“ (Државната програма) во делот на приватниот сектор. Насочен е кон идентификуваните проблеми во Државната програма, при што преку низа индикатори ги оценува антикорупциските мерки и спрове- дувањето на Државната програма, ги утврдува силните и слабите страни на досега напра- веното и дава препораки за унапредување на борбата против корупцијата во приватниот сектор. Главната цел на оваа анализа е да помогне на Државната комисија за спречување на корупцијата (ДКСК) во следење на спроведување на Државната програма, подобрување на индикаторите, утврдување на нови проблеми, осмислување на нови активности или прилагодување на предвидените активности. ДКСК игра клучна улога во борбата против корупцијата како институција која ги идентификува недостатоците и ризичните области во кои што е потребна понатамошна работа, но и како институција која постојано ги унапре- дува методите за следење на имплементираноста на Државната програма, засновани не само на квантитативни, туку и на квалитативни индикатори. Анализата во суштина се бави со проблеми кои се однесуваат на целиот деловен сектор, но таа формално е насочена кон претпријатијата во мнозинска приватна сопственост. Држав- ната програма разработува 4 проблеми поврзани со корупцијата и судирот на интереси во приватниот сектор, и тоа: 1. недоволно развиени мерки за превенција на корупцијата и јакнење на интегритетот на приватниот сектор; 2. недоволно познавање за корупцијата и судирот на интереси во приватниот сектор; 3. недоволна информираност за законот за заштита на конкуренција и недоволен капа- цитет на Комисијата за заштита на конкуренција (КЗК) за спроведување на законот; 4. недоволна транспарентност на спонзорствата, зад што се крие можност за коруп- ција; За надминување на овие проблеми предвидени се вкупно 13 активности, 14 индикатори на активност и 12 индикатори на ефективност. Квалитативната анализа постави единаесет прашања-индикатори кои најчесто се директно поврзани со предвидените активности во Државната програма, но постојат и случаи кога идентификуваат некој аспект на проблемот кој дополнително треба да се земе предвид од ДКСК и другите чинители во приватниот сектор. Во врска со проблемот 1 – недоволно развиени мерки за превенција на корупцијата и јак- нење на интегритетот на приватниот сектор, анализата утврди четири прашања-индикато- ри за состојбата. Законот за трговските друштва предвидува солидни одредби за спречу- вање и постапување при на судир на интереси, како и за спречување на корупција. Оттука, Државната програма се фокусира на доброволни мерки за превенција на корупцијата и судирот на интереси. Акцискиот план од Државната програма предвидува активност за донесување на кодекси на однесување за коректно, совесно и правилно извршување на бизнис активностите, за спречување на судирот на интереси, и примена на добрите прак- тики во соработката меѓу приватните и државните субјекти. Иако во земјава постојат низа на модели на кодекси на однесување, сепак тие не содржат посебни одредби за донации- те, спонзорствата и јавните набавки – кои носат висок ризик за појава на корупција и судир на интереси – а одредбите за поттикнување на пријавувањето на повредите во однос на кодексите и заштита на пријавувачите не се доволно детални. Друга слаба страна е нив-
84 ната примена, како и моноторингот на истата. Дополнително, не постојат стимулации за развивање на компаниски програми за придржување до законите и другите прописи, и за етичко однесување. Контролата на усогласеноста со прописите, како внатрешна функција, е задолжителна само за некои деловни субјекти, на пр. банки и инвестициски фондови. Македонската законска регулатива задолжително бара од компаниите да располагаат со и да доставуваат податоци за нивните номинални, но не и за крајните сопственици, а базите на податоци не овозможуваат едноставна и брза проверка на крајната сопственост и крај- ната контрола врз претпријатијата. Единствено од компаниите од одредени дејности со зголемен ризик за перењето пари се бара да обезбедуваат податоци и за крајната сопстве- ност на клиентите. Потребна е поголема транспарентност за примателите на јавни сред- ства, како и унапредување на информираноста и надзорот во сферата на ограничувањата на ангажмани во приватниот сектор на поранешни службени лица. Регулативата во однос на финансиските извештаи, ревизијата и сметководството во одредени сегменти дури и ги надминува меѓународните стандарди38, но потребна е поголема едукација во рамките на овие професии за начините за превенирање и откривање на корупција. Во врска со проблемот 2 – недоволно познавање за корупцијата и судирот на интереси во приватниот сектор, анализата утврди три прашања-индикатори за состојбата. Во согласност со Државната програма, ДКСК склучи меморандум за соработка за взаемна поддршка39 со повеќе претставници на деловниот сектор (стопански комори, кластери и организации на работодавачи), кој, меѓу другото, се однесува и на размена на достапни информации и соработка во реализација на едукација и обука. Отсуствуваат посебни законски одредби за поттикнување на пријавување на сомнежи за корупција и други нелегални активности во приватниот сектор и заштита на лицата кои вршат такво пријавување, но ДКСК во сора- ботка со Министерството за правда веќе работи на осмислување на соодветен систем. И покрај тоа што се предвидени соодветни активности со Државната програма, не се одржа- ни посебни обуки за спречување на корупцијата во приватниот сектор, а соработката со секторот се одвива на ниво на консултирање и информирање за антикорупциските мерки кои ги иницира ДКСК. Прашањето за антикорупција фигурира на агендата на деловниот сектор при комуникацијата со властите, но генерално не е приоритет. Генерално, делов- ниот сектор недоволно го поттикнува или поддржува граѓанското општество во борбата против корупцијата. Прашањето за корупцијата и анти-корупцијата во приватниот сектор останува недоволно истражено. Во врска со проблемот 3 – недоволна информираност за законот за заштита на конкурен- ција и недоволен капацитет на Комисијата за заштита на конкуренција (КЗК) за спрове- дување на законот, анализата утврди две прашања-индикатори за состојбата. Сѐ уште е потребно кадровско и финансиско зајакнување на КЗК, а тоа е детектирано и во Државната програма. КЗК одржала повеќе средби со претставници на други органи за зајакнување на меѓуинституционалната соработка, но допрва останува истите да резултираат со зајакната рамена на информации. Забележана е недоволна информираност и кај договорните ор- гани и кај деловните субјекти во поглед на забранетите договори, улогата на надлежните органи и можностите за спречување на корупцијата, а за надминување на истото изработе- ни се и два водичи наменети за договорните органи. И покрај тоа што е предвидено со Др- жавната програма, сѐ уште не е изменет членот 283 од кривичниот законик. Предвидените казни со него за одговорните лица во правните лица спречуваат воспоставување на про- грама која би ги мотивирала претпријатијата да пријават случаи на картели и други видови на забранети договори. Во едукациите кои ги држи Бирото за јавни набавки за договорите
38 На пр. дури и друштвата со средна големина се обврзани да водат сметководство според Меѓународните стандарди за финансиско известување, наместо да ги применуваат поедноставните Меѓународните стандарди за финансиско известу- вање за мали и средни претпријатија. 39 http://www.dksk.org.mk/images/stories/pdf/memor-pri-sek.pdf
85 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во приватниот сектор
органи, забележана е недоволна застапеност на судиите, што има негативно влијание при квалитетот на судските постапки поврзани со злоупотреби при јавните набавки. Во врска со проблемот 4 – недоволна транспарентност на спонзорствата, зад што се крие можност за корупција, анализата утврди две прашања-индикатори за состојбата. Акциски- от план од Државната програма предвидува четири активности во оваа сфера, од кои во- ведувањето на задолжителна изјава за судир на интереси и задолжително огласување на спонзорствата беа оценети од деловната заедница како дополнително оптоварување во и онака сложената постапка за искористување на даночните поттикнувања што ги нуди др- жавата. Во однос на законските решенија, анализата ја потврди потребата од воведување на задолжителни антикорупциски елементи во договорите за донација/спонзорство, но утврди дека во оваа сфера недостигаат и посебни одредби во моделите за етички кодекси на приватниот сектор. Покрај тоа, утврдено е отсуство на законска обврска за водење на регистар на донации и спонзорства во јавните дејности, како и за јавна база на податоци за донациите и спонзорствата кои подлежеле на даночни поттикнувања. Потврдено е дека е недоволна транспарентноста на приватниот сектор во поглед на донациите и спонзорства- та што ги дава. Препораки: Врз основа на анализата дадени се следниве општите препораки, а истите се подетално разработени во делот со наодите од анализата и во делот за преглед и приоритизација на препораките: Проблем 1 – недоволно развиени мерки за превенција на корупцијата и јакнење на инте- гритетот на приватниот сектор • поттикнување на развојот и примената на соодветни стандарди и процедури за заштита на интегритетот на субјектите од приватниот сектор (приоритет 1) • воспоставување на ажурирани бази на податоци за проверка на крајната сопстве- ност и крајната контрола врз претпријатијата, и обезбедување нивна достапност (приоритет 2) • зајакнување на примената на ограничувањата што се однесуваат за активностите на поранешните службени лица (приоритет 1) • унапредување и централизирање на онлајн објавувањето на лицата од приватни- от сектор кои примиле некаков облик на јавни средства (на пр. субвенции, држав- на помош, јавни набавки), големината на истите и намената (приоритет 2) Проблем 2 – недоволно познавање за корупцијата и судирот на интереси во приватниот сектор • Унапредување на соработката меѓу органите на редот и деловните субјекти (при- оритет 1) • Поттикнување на властите од страна на приватниот сектор за превенирање и ре- пресирање на корупцијата (приоритет 2) • Соработка со и финансиска поддршка на антикорупциските иницијативи на граѓанското општество од страна на приватниот сектор (приоритет 1)
86 Проблем 3 – недоволна информираност за законот за заштита на конкуренција и недово- лен капацитет на Комисијата за заштита на конкуренција (КЗК) за спроведување на законот • Унапредување на вештините, кадровскиот потенцијал на државни органи и меха- низмите за спречување и откривање на забранетите договори во кои се вклучени понудувачите при јавните набавки (приоритет 1) • Натамошна едукација и поддршка на деловните субјекти за регулативата поврза- на со заштитата на конкуренцијата и нејзиното спроведување (приоритет 2) Проблем 4 – недоволна транспарентност на спонзорствата, зад што се крие можност за корупција • унапредување на механизмите за интегритет за соодветно да ги покријат донаци- ите и спонзорствата (приоритет 1) • воведување на соодветна евиденција на донациите и спонзорствата кои се пред- мет на даночни поттикнувања (приоритет 2)
ВОВЕД Државната комисија за спречување на корупцијата (ДКСК) редовно ја следи реализацијата на активностите од „Државната програма за превенција и репресија на корупцијата и пре- венција и намалување на судирот на интереси 2011–2015“ (Државната програма). За таа цел употребува индикатори за активност и индикатори за ефективност. Мисијата на ОБСЕ во Скопје спроведува повеќегодишни активности за поддршка на импле- ментацијата на Државната програма. Во 2012 г. Мисијата соработуваше со ДКСК во развој на методологија за квалитативна проценка на активностите и индикаторите од Државната програма, со пилот квалитативна анализа за секторот образование и спорт, со оценување на перцепцијата на јавноста во однос на три сектори од Државната програма како и со зајакнување на капацитетите на ДКСК за развој на концептот на интегритет и електрон- ската евиденција на податоците. Во 2013 г. ДКСК ја продолжи соработката со Мисијата на ОБСЕ во Скопје, во рамки на проектот проектот „Промовирање на принципите на добро владеење во спроведувањето на антикорупциската политика“. Тоа резултираше со под- дршка на изработка на квалитативна анализа и спроведување на истражување на јавното мислење за три нови сектори од Државната програма – приватен сектор, политички сектор и локална самоуправа. Овој документ е извештај од спроведената квалитативна анализа во делот на приватниот сектор. Иако анализата во суштина се бави со проблеми кои се однесуваат на целиот де- ловен сектор, таа формално е насочена кон претпријатијата во мнозинска приватна соп- ственост. Сепак, ова не треба да ги спречи државните органи и претпријатијата кои се во сопственост на државата да ги употребат сознанијата за дополнително унапредување на интегритетот на компаниите кои се дел од јавниот сектор – во неговата најширока дефини- ција. Во оваа насока и ДКСК треба да оцени дали е потребно воведување на посебен дел во Државната програма специфично насочен кон претпријатијата кои се во сопственост на државата. И покрај тоа што законската регулатива за деловните субјекти во приватна сопственост важи и за оние во државна сопственост, последниве имаат пошироки одго- ворности, па за нив важат и дополнителни регулаторни механизми и законски одредби40. Методологијата на анализата е заснована на концептот на Националниот систем на инте- гритет на Трансперенси интернешнл, како и одредбите на Конвенцијата на Обединетите 40 На пр. законот за спречување на корупцијата, во кој покрај одредбите што важат за сите трговски друштва има посеб- ни одредби за јавните претпријатија и другите правни лица што располагаат со државен капитал.
87 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во приватниот сектор
нации против корупцијата поврзани со приватниот сектор. Разгледуваните проблемите се преземени од Државната програма. Под секој проблем се определени индикатори за сос- тојбата и напредокот, како и препораки за подобрување на резултатите. Со индикаторите се проценуваат три аспекти, т.е. категории – (1) капацитетот за функционирање на секторот, разделен на две поткатегории за да се оценат институционалните ресурси и независноста, (2) сопственото управување во смисла на постоење на транспарентност и механизми за ин- тегритет, кои се јавуваат како две поткатегории, (3) придонесот кон целокупниот интегри- тет, изразен преку поткатегориите на ангажирање на приватниот сектор во националната антикорупциска политика и поддршка на граѓански антикорупциски иницијативи. Во кате- горијата на управување, методологијата дозволува употреба на уште една поткатегорија – отчетност. Истата е поврзана со квалитетот на корпоративното управување и надзорот над него, и во иднина анализата може да се за посеопфатно да ги опфати овие аспекти. Како извори на податоци се користеа: • Правна анализа – анализа на релевантни закони, подзаконски акти, и други офи- цијални документи и извештаи. • Интервјуа со клучни извори на информации, и тоа со Стопанската комора, Бизнис конфедерацијата, Бирото за јавни набавки, Комисијата за заштита на конкуренцијата и Министерството за правда. Покани беа упатени и до Сојузот на стопански комори и до Стопанската комора на северозападна Македонија. Врз основа на собраните податоци, во јуни 2013 г. истражувачот изготви нацрт-оценки за секој од индикаторите, и тоа од два аспекта – де јуре, што се однесува на правната рам- ка, и де факто, односно состојбата во пракса. Исклучок е категоријата за придонесот кон целокупниот интегритет, каде постои само по една оценка за секој индикатор, односно оценката се однесува и на правната рамка и на состојбата во пракса. При оценувањето по индикаторите, за правната рамка се користеше тристепена скала од 1 до 5, при што: 1 = не (непостоење на соодветна правна рамка), 3 = делумно, 5 = да. За оценувањето на состојба- та во пракса се користеше петстепена скала од 1 до 5, при што: 1 = во многу мала мера, 2 = во мала мера, 3 = до одредена мера, 4 = во голема мера, 5 = во многу голема мера. Резултатите подложеа на претставување и валидација пред релевантните чинители, кои дискутираа за наодите и за оценките во врска со прашањата од индикаторите, со цел да се проверат, да се потврдат или да се дополнат податоците и резултатите. Врз основа на ваквата валидација, се изврши финализирање на анализата. За попрегледно прикажување, одделните оценки се собрани и аритметичката средина е претставена во делот „Преглед на индекси“ како општа оцена за секоја поткатегорија, ка- тегорија и за целиот столб41 што се однесува на приватниот сектор. Во истиот дел агреги- раните оценки се изразени и како процент од максималната можна оценка. Сепак, треба да се нагласи дека ова е, пред сѐ, квалитативна анализа, па дадените оценки се само ин- дикативни. После овој вовед дадени се наодите од анализата, по што следи преглед и приоритизација на препораките, преглед на индексите, како и список на користената литература.
41 Пристапот на национален систем за интегритет на Трансперенси интернешнл ги проценува клучните „столбови“ во системот на добро управување на една земја. Еден од столбовите се однесува на приватниот сектор.
88 НАОДИ ОД КВАЛИТАТИВНАТА АНАЛИЗА Проблемот на корупцијата и судирот на интереси во приватниот сектор во Државната про- грама е обработен преку четири проблеми: 1. недоволно развиени мерки за превенција на корупцијата и јакнење на интегритетот на приватниот сектор; 2. недоволно познавање за корупцијата и судирот на интереси во приватниот сектор; 3. недоволна информираност за законот за заштита на конкуренција и недоволен капа- цитет на Комисијата за заштита на конкуренција за спроведување на законот; 4. недоволна транспарентност на спонзорствата, зад што се крие можност за корупција Во оваа квалитативна анализа се поставени единаесет прашања-индикатори за наведени- те проблеми. Овие прашања-индикатори најчесто се директно поврзани со предвидените активности во Државната програма, но постојат и случаи кога идентификуваат некој аспект на проблемот кој дополнително треба да се земе предвид од ДКСК, другите органи и чини- телите од приватниот сектор.
Проблем / ризичен фактор 1 : Недоволно развиени мерки за превенција на корупцијата и јакнење на интегрите- тот на приватниот сектор Образложение: Согласно Конвенцијата на Обединетите нации против корупцијата неопходно е воведување мерки за превенција на корупцијата и судирот на интереси во приватниот сектор.
Институција: ДКСК и други релевантни органи; стопански комори и органи- зации на работодавачи; Македонска берза на хартии од вредност Категорија: Управување – механизми за интегритет Прашање-индикатор: Дали се поттикнува развојот и примената на соодветни стандарди и процедури за заштита на интегритетот на субјектите од приватниот сектор – вклучително и кодексите на однесување за коректно, чесно и правилно извршување на деловните актив- ности и на активностите на сите релевантни професии – како и за спречување на судир на интереси и примена на добрите комерцијални практики помеѓу деловните субјекти и во нивните договорни односи со државата?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5
89 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во приватниот сектор
Образложение за дадената оценка: Во согласност со членот 12.2. (б) од Конвенцијата на Oбединетите нации против коруп- цијата, Акцискиот план од Државната програма предвидува активност за донесување на кодекси на однесување за коректно, совесно и правилно извршување на бизнис активно- стите, за спречување на судирот на интереси, и примена на добрите практики во соработ- ката меѓу приватните и државните субјекти. Во земјава има барем три општи модели на кодекси за деловна етика42, од кои дел се из- работени или промовирани во соработка со државата: • „Бизнис етички кодекс“ промовиран од Бизнис конфедерација и Државната коми- сија за спречување на корупцијата; • „Кодекс на деловна етика и однесување на акционерски друштва“,43 и „Кодекс на де- ловна етика и однесување за мали и средни претпријатија“44 изработени од Транспа- ренси Интернешнл во соработка со Стопанската комора и Стопанската комора на Северо-западна Македонија. Македонската берза на хартии од вредност има Кодекс за корпоративно управување на акционерските друштва45 кои се котирани на берзата. Истиот е задолжителен за друшт- вата котирани на сегментот Супер котација, и тие се должни еднаш годишно да достават извештај со изјава за тоа дали компанијата ги има применето принципите и секоја од од- редбите на Кодексот, а за оние што не се применети да дадат појаснување за причините поради кои истите не ги применува. Невладиниот сектор е, исто така, активен во промо- вирање на рамки за анти-корупциски програми на деловните субјекти. На пример, во 2010 година е преведена и публикувана на македонски јазик иницијативата на Трансперенси интернешнл „Деловни принципи за борба против поткуп“.46 Сепак, општите модели на кодекси не содржат посебни одредби за донациите и спон- зорствата и јавните набавки – кои носат висок ризик за појава на корупција и судир на интереси – а одредбите за поттикнување на пријавувањето на повредите во однос на ко- дексите, законите и заштита на пријавувачите не се доволно детални. Постојат и повеќе етички кодекси на ниво на одделна стопанска гранка или професија, на пример: • Етички кодекс на посредниците со промет на недвижности на Групацијата на агенци- ите за недвижности при Стопанската комора; • Eтички кодекс на советниците промовиран од Агенцијата за поддршка на претпри- емништвото; • Етички кодекс на ПР специјалистите на Асоциjацијата за односи со јавноста; • Етички кодекс на членовите на Здружението за односи со јавноста;
42 Во литературата понекогаш се прави разлика меѓу кодекс на однесување и етички кодекс. Притоа, првиот е повеќе насочен кон дефинирање на правила за прифатливо однесување, додека етичкиот кодекс повеќе се фокусира на опишу- вање на општи вредности, како и поддршка од организацијата за примена на тие вредности во секојдневното работење. За потребите на овој документ двата израза се сметаат за синоними. За повеќе информации за разликата меѓу овие два инструмента види на пр. стр. 34–35 од Towards a Sound Integrity Framework: Instruments, Processes, Structures and Conditions for Implementation, OECD, 2010. 43 http://www.transparency.org.mk/images/stories/eticki_kodeks_za_akcionerski_drustva.pdf 44 http://www.transparency.org.mk/images/stories/eticki_kodeks_za_mali_i_sredni_pretprijatija.pdf 45 http://www.mse.mk/Repository/UserFiles/File/Misev/Regulativa/Akti%20na%20berza/Kodeks_za_korporativno_ uprvuvanje.pdf 46 http://www.transparency.org.mk/images/stories/bpcb_macedonian_ver.pdf
90 • Кодекс за професионалната етика на адвокатите, адвокатските стручни соработници, и адвокатските приправници на Адвокатската комора. За одредени категории на деловни субјекти постои и законска обврска за изготвување и примена на етички кодекси и воведување на контрола на усогласеноста на работењето со прописите. Согласно членот 93 од законот за банките управниот одбор на банката изготву- ва етички кодекс, а според членот 100, лицата со посебни права и одговорности се должни редовно на секои шест месеца, да дадат писмена изјава за постоење или непостоење на судир на интереси. Според членот 99 од истиот закон управниот одбор на банка е должен да именува лице или да организира служба за контрола на усогласеноста на работењето на банката со прописите, со цел идентификација и следење на ризиците од неусогласенос- та на работењето на банката со прописите. Под ризик од неусогласеност со прописите се смета и ризикот од изречени мерки од страна на Народната банка, од финансиски загуби и репутациски ризик како последица на пропусти во усогласување на работењето на бан- ката со прописите. За контрола на усогласеноста на работењето на банката со прописите се поднесува месечен извештај до управниот одбор и тримесечен извештај до надзорниот одбор. За неизвршување на овие обврски предвидена е глоба за банката, за одговорното лице и за лице со посебни права и овластувања во банката. Според членот 21 од законот за инвестициските фондови, друштвата за управување со инвестициски фондови треба да донесат кодекс за етичко однесување во работењето, како и правилник за судир на инте- реси. Според членот 28 друштвата за управување со инвестициски фондови треба да имаат вработено лице одговорно за контрола на усогласеноста на работењето на друштвото со прописите. За неизвршување на овие обврски предвидена е глоба за правното лице и за одговорното лице во правното лице, како и привремена забрана за вршење на дејност на друштвото. Македонската регулатива, за разлика од најдобрите практики од други земји, не овоз- можува експлицитно поповолен третман на компании кои имаат прифатено стандарди и процедури за заштита на интегритетот и за спречување на судир на интереси. На при- мер, во САД се пропишани47 осум минимални критериуми48 на организациска програма за придржување до законите и другите прописи, и за етичко однесување, врз основа на која организацијата може да има право на намалена санкција ако е осудена.49 Дополнително, спомнатите насоки препорачуваат судовите да ги задолжат организациите кои се осудени со условна казна да воведат програма за придржување до законите и другите прописи и за етичко однесување. Со двете мерки се поттикнуваат организациите, вклучително и претпријатијата, да воведат вакви програми. Во Велика Британија, упатство на британското министерство за правда50 дефинира шест принципи за развивање на делотворна програма за придржување до прописите против поткуп. Законот против поткуп на Велика Британија51 ги заштитува компаниите против кривична одговорност ако имале соодветни процедури наменети за спречување на поткуп (како оние наведени во спомнатото упатство), но истите биле прекршени од нивен вработен или друго поврзано лице.52 Според член 28-а од македонскиот кривичен законик, правното лице е одговорно за кривично дело сторено од негов вработен или застапник со кое е остварена значителна имотна корист или на друг му е нанесена значителна штета, ако до делото дошло поради пропуштање на должниот надзор на органот на управување, органот на раководење или 47 Federal Sentencing Guidelines for Organizations, United States Sentencing Commission, http://www.ussc.gov/ Guidelines/2012_Guidelines/index.cfm. 48 Достапни на следниот линк: http://www.ussc.gov/Guidelines/2012_Guidelines/Manual_HTML/8b2_1.htm. 49 Намалување на санкцијата по оваа основа во пракса е неизводливо во однос на антитрустовски случаи. 50 http://www.justice.gov.uk/downloads/legislation/bribery-act-2010-guidance.pdf 51 http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2010/23 52 Член 7 од Законот воспоставува ново противправно дело за деловни субјекти кои нема да успеат да спречат лице да изврши поткуп во нивна корист.
91 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во приватниот сектор
надзорниот орган. Ова може да се однесува и на случаи на корупција (на пример, потку- пување), но претставува имплицитна и многу поограничена формулација во споредба со решенијата од САД и Велика Британија. Истата не упатува на критериуми за соодветни системи за надзор во правните лица. Дополнително, со истиот член од законот, правното лице е одговорно за кривично дело и ако органот на управување, органот на раководење или надзорниот орган не го спречиле кривичното дело. Со тоа се намалува правната сти- мулација за правните лица да развиваат соодветни системи за надзор, бидејќи без оглед на квалитетот на таквите системи тие можат да бидат одговорни за вакво кривично дело и само поради тоа што не го спречиле. Според членот 147 од законот за јавните набавки, економските оператори доставуваат изјава дека во последните пет години не им била изречена правосилна пресуда за учество во злосторничка организација, корупција, измама или перење пари. Доколку таква пресу- да е донесена, според членот 146 од истиот закон, економскиот оператор се исклучува од постапката за доделување на договор за јавна набавка. Може да се смета дека и ваквата одредба посредно влијае на тоа деловните субјекти да развиваат системи за заштита на интегритетот.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5 Образложение за дадената оценка: Според релевантна анкета53, македонските менаџери даваат средна оценка за етичкото однесување на деловните субјекти во односите со други компании, државни службеници и политичари. Битно е да се спомне дека во однос на овој аспект на деловната клима, земјава е рангирана пониско во однос на други показатели и го зазема 100-то место на список од 144 земји54. Наспроти постоењето на бројни видови на кодекси кои се однесуваат на бизнисот во земја- ва, прашање е колку тие се спроведуваат во пракса. Воведувањето на етички кодекс во една компанија е прв чекор за унапредување на системите за интегритет, но истиот нема да даде резултати доколку компанијата не посвети внимание на едукација на вработените и останатите актери за кодексот и неговата примена во секојдневното работење, доколку не воведе награди и санкции за нивно почитување или непочитување во политиките за човечки ресурси, доколку не развие канали за давање совети и поднесување на попла- ки. Отворено е прашањето и колку моделите на кодекси се прилагодуваат и прифаќаат од компаниите. Трите општи кодекси за деловна етика спомнати погоре не подлежат на посебни механизми за мониторинг на нивната примена и за санкционирање на евенту- алните отстапувања. Дел од спомнатите грански, односно професионални кодекси имаат утврдено тела кои разгледуваат случаи на можно отстапување од одредбите на кодексите, и кои имаат можност да утврдат корективни мерки. Сепак, при истражувањето не беа ло- цирани објавени податоци за активноста на овие тела и за нивните резултати во поглед на обезбедување на почитување на одредбите од кодексите, што остава отворени прашања за нивната функционалност. 53 Global Competitiveness Report 2012-2013, World Economic Forum, стр. 241. 54 Според истото истражување, Албанија, Турција, Хрватска и Црна Гора се повисоко рангирани во регионот на Југоис- точна Европа во однос на ова прашање.
92 Вклучувањето на државата во развојот и промовирањето на кодекси на однесување55 и други слични мерки придонесува за нивна ефективна имплементација. Добри практики од други држави, кои можат да ги применат нашите државни органи, се: давање појасну- вања за правните одговорности од ваквите инструменти; давање практични примери за прашања со кои може да се соочат вработените во приватниот сектор, а кои можат да бидат опфатени со ваквите инструменти; појаснување на процедурите и давање поддршка за правилното и прифатливото однесување при случаи во кои може да се јават дилеми кај приватните ентитети; посочување на прирачници и правила развиени од меѓународни институции56 за да послужат како инпут при развојот на домашни кодекси; објавување на списоци на компании кои се обврзуваат да почитуваат антикорупциски принципи и на нив- ните периодични извештаи во оваа сфера; поттикнување на соработка, транспарентност и интегритет во одредени високо-ризични стопански гранки, на пр. екстрактивна индустрија, фармацевтска индустрија, или градежништво; поттикнување на воведувањето на етички кодекси, пактови за интегритет57, програми за обука за интегритет, процедури за пријаву- вање на измама и корупција меѓу приватните деловни субјекти кои се приматели на јавни средства (на пример, деловни субјекти кои случиле договор за јавна набавка). Препораки: • Пропишување на минимални стандарди за организациска програма за придржу- вање до законите и другите прописи, и за етичко однесување, врз основа на која претпријатијата може да имаат право на намалена санкција за сторени противправ- ни дејства. • Дополнување на моделите на етички кодекси и кодексите за добро корпоративно управување со детални одредби за: »» спречување на корупција при донации, спонзорства и јавни набавки; »» поттикнување на пријавување на сомнежи за корупција и други нелегални актив- ности, воспоставување процедури и канали за пријавување, заштита на лицата кои вршат такво пријавување, и санкции против одмазда или дискриминација кон такви лица; »» систем за мониторинг и почитување на кодексите на ниво на компанија, но и на ниво на стопанска гранка, регион или стопанство. • Јавна кампања со поддршка од државните органи за зголемено прифаќање на етич- ките кодекси и кодексите за добро корпоративно управување од страна на деловни- те субјекти, вклучително и со објавување на имињата на компании кои вовеле одре- ден кодекс. Кампањата треба да обрне посебно внимание на стопанските гранки и активности со зголемени ризици за корупција. • Објавување на механизми и активности за мониторинг и почитување на кодексите и постигнатите резултати.
55 United Nations Convention against Corruption, article 12(2b). 56 На пример “Good practice guide on internal controls, ethics and compliance” и “Principles on Corporate Governance” на ОЕЦД, “Rules of Conduct and Recommendations on Combating extortion and bribery” на International Chamber of Commerce, “Business Principles for Countering Bribery” на Transparency International, “Principles for Countering Bribery” на “Partnering against Corruption Initiative” (PACI) на World Economic Forum. 57 Пакт за интегритет е договор меѓу договорниот орган и носителот на набавката што дефинира одредени анти-коруп- циски правила на игра и процедури, вклучително и систем за мониторинг. Ресурси може да се најдат на следната веб-стра- ница: http://www.transparency.org/whatwedo/tools/resources_about_integrity_pacts/3/
93 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во приватниот сектор Институција: Министерство за економија, Централен регистар, Централен депозитар на хартии од вредност, Македонска берза на хартии од вредност, Комисија за хартии од вредност Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор: Дали од претпријатијата се бара да поседуваат податоци за правните и физички лица кои ја имаат крајната сопственост и крајната контрола врз претпријатијата, а од инвеститорите и поверениците да доставуваат податоци за крајната сопственост и крајната контрола врз претпријатијата?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение за дадената оценка: Членот 12.2. (ц) од Конвенцијата на Обединетите нации против корупцијата посочува на по- требата за развој на транспарентност меѓу субјектите од приватниот сектор, вклучително и идентификување на правните и физички лица вклучени во сопственоста и раководењето со претпријатијата. Ризиците за корупција, судир на интереси и различни видови на злоупотреби се повисоки во услови кога не е транспарентен идентитетот на лицата кои играат важна улога во основањето на деловните субјекти и менаџментот со нив. Праксата во светот покажува дека кај големите корупциски случаи се користат корпорациите за да се скрие идентитетот на физичките лица вклучени во корупција.58 Според препораките на FATF од 2012,59 земјите треба да обезбедат податоци за крајната сопственост60 на компаниите кои треба да се достапни или на ниво на компанија, или, пак, на ниво на регистар на трговски друштва.61 Државната програма не го обработува ова прашање, па подолу следи преглед на состојбата со цел да се оцени дали би било целисходно да се развие соодветна активност во оваа сфера. Според македонската регулатива Централниот регистар води евиденција за номиналните сопственици на трговските друштва и другите правни лица.62 Согласно членот 11 од законот за спречување на перење пари и други приноси од казниво дело и финансирање на тероризам, финансиските институции и одредени категории други правни лица63 треба да го идентификуваат и потврдат крајниот сопственик на клиентот кој е правно лице. Кога не може да го потврдат идентитетот на крајниот сопственик на друг начин, треба да земат изјава за краен сопственик од клиентот, која потоа се должни да ја потврдат врз основа на податоци од „независни и сигурни извори“.
58 van der Does de Willebois, Emile; Halter, Emily M.; Harrison, Robert A.; Park, Ji Won; Sharman, J. C.. 2011. The Puppet Masters : How the Corrupt Use Legal Structures to Hide Stolen Assets and What to Do About It. © World Bank, стр. 17; https://openknowledge. worldbank.org/handle/10986/2363 License: CC BY 3.0 Unported. 59 FATF Recommendations од февруари 2012 г., http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/recommendations/pdfs/FATF_ Recommendations.pdf 60 Номиналната сопственост се однесува на физичките и правните лица кои ги поседуваат или ги контролираат претприја- тијата. Крајната сопственост ги утврдува и физичките лица кои стојат зад одредено правно лице кое се јавува како номинален сопственик на одредено претпријатие, или врските меѓу физичките лица и правните лица кои може да се искористат за контрола на одредено претпријатие. 61 Види го и предлогот на европската комисија за четврта директива за спречување на перење на пари „Proposal for a Directive on the prevention of the use of the financial system for the purpose of money laundering and terrorist financing“, COM/2013/045 final - 2013/0025 (COD). 62 Регистарот не ги бележи промените во сопственоста на акционерските друштва по нивното основање. 63 На пр. оние што се бават со промет со недвижности, купопродажба на возила, ревизорски и сметководствени услуги, нотарски услуги, адвокатски и други правни услуги; консултантски услуги; инвестициски и даночни советници. 94 Според членот 67 од законот за хартии од вредност Централниот депозитар на хартии од вредност е должен на првиот работен ден секој месец да објавува на својата веб страница список на физички и правни лица кои поседуваат над 5% од било која класа на хартии од вредност на акционерските друштва кои се водат во Регистарот на акционерски друштва со посебни обврски. Депозитарот објавува и архива од ваквите списоци.64 Според членот 158 од истиот закон, акционерските друштва кои се водат во Регистарот на акционерски друштва со посебни обврски за известување се должни во рок од еден работен ден до Комисијата за хартии од вредност да достават извештај за настанување на секоја ценов- но чувствителна информација – како на пример, стекнување или отуѓување на над 5% од средствата на акционерското друштво, оставка, разрешување и именување на членовите на органите на управување. Извештајот Комисијата го објавува на својата веб-страница, а во рок од пет дена друштвото треба да ја објави информацијата во дневен весник. Според член 166-б, акционерските друштва и другите правни лица – издавачи на хартии од вред- ност, чии хартии од вредност не котираат на берза и не се водат во Регистарот на акцио- нерски друштва со посебни обврски за известување, се должни на интернет страницата на берзата на хартии од вредност да објавуваат промени во сопственичката структура над 10%, и промени во органите на управување и раководење во рок од десет дена. Според член 38 на Правилата за котација на Македонската берза на хартии од вредност, котира- ните друштва мора да објават известување за сите промени на сопственоста при кои одре- дени сопственици се стекнале со 5% од главнината на акциите со право на глас, како и кога истите го намалиле своето учество. Сепак, сите овие информации за кои постои законска обврска за известување или објавување се однесуваат на номиналната сопственост на ак- ционерските друштва, но истите нужно не ги откриваат и физичките лица кои стојат зад правни лица-сопственици на хартии од вредност. Од горенаведеното може да заклучиме дека македонската законска регулатива задолжи- телно бара од компаниите да располагаат со и да доставуваат податоци за нивните номи- нални, но најчесто не и за крајните сопственици. Регистарот на трговски друштва и други правни лица исто така се ограничува на водење податоци за номиналната сопственост. Единствено од компаниите од одредени дејности со зголемен ризик за перењето пари, дефинирани со законот за спречување на перење пари и други приноси од казниво дело и финансирање на тероризам, се бара да собираат податоци и за крајната сопственост на клиентите. Дополнително, постојат и механизми за зајакнување на контролата врз деловните субјекти, што, независно од сопственоста, може да се искористат од одредено физичко лице, или од физичко лице кое дејствува преку правно лице, за остварување на ефективна контрола врз компаниите. На пример, законот за трговски друштва со членовите 392, 392-б и 392-в овозмо- жува акционерите да бидат претставувани на акционерско собрание од полномошник. Еден полномошник може да застапува повеќе акционери, а компаниите се обврзани да чуваат по- датоци за дадените полномоштва за одделните акционерски собранија. Порано законот ги ограничуваше ваквите полномоштва да важат за едно собрание на акционери, но со измени од 2011 г. дадено полномошно може да важи и до две години. Со тоа е зголемен ризикот полномоштвата од акционерите да се користат како значаен механизам за зајакнување на контролата врз деловните субјекти. Акционерите се обврзани да ги известуваат друштвата за вакви полномоштва, но освен за оние друштва кои котираат на берза и оние со посебни обврски за известување за тоа не е пропишан задолжителен рок, па во пракса друштвото може да добие информации за склучените полномоштва непосредно пред одржување на собрание на акционери.
64 http://www.cdhv.mk/default-MK.asp?ItemID=81
95 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во приватниот сектор
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5 Образложение за дадената оценка: Постојните бази на податоци со кои располагаат државните органи овозможуваат еднос- тавна и брза проверка на номиналната, но не и на крајната сопственост и крајната контрола врз претпријатијата. Податоците за номиналната сопственост се достапни до јавноста врз основа на поединечни барања до Централниот регистар,65 а за пристап до секој податок се наплаќа надомест од 256 денари. Сепак, состојбата во оваа сфера не е многу добра ниту во остатокот од Европа. Според скорешна студија која има опфатено 34 европски земји меѓу кои и нашата земја,66 само во четири од нив67 ентитетите задолжени за регистрирање на деловните субјекти обезбедуваат достапност на јавноста до податоците за крајните соп- ственици, додека во други две земји регистрите располагаат со вакви податоци но не ги објавуваат.68 Од друга страна, дискутабилно е дали и како финансиските институции и други пропишани категории правни лица69 вршат проверка врз основа на „независни и сигурни извори“ на изјавите на клиентите за крајни сопственици со над 25% од сопственоста или контролата. Ова посебно што горниот текст посочува дека не постојат такви извори за проверка на крајниот сопственик, барем не за најголем дел од правните лица, па оттука тешко е да се примени оваа обврска од законот. Дополнително, овој систем функционира врз основа на премисата дека клиентот во иднина ќе извести за промена кај крајните сопственици, т.е. ќе ја ажурира претходно дадената изјава, нешто што е наведено како обврска во напомена во изјавите за краен сопственик што ги користат финансиските институции. Прашање е дали и колку финансиските институции им ја објаснуваат ваквата обврска на клиентите при по- полнување или доставување на изјавите за краен сопственик. Препорака: Воспоставување на ажурирани бази на податоци за едноставна, брза и сигурна проверка на крајната сопственост и крајната контрола врз претпријатијата, и обезбедување нивна достапност до релевантните државни органи и засегнатите страни.
65 За акционерските друштва ажурирани податоци за номиналната сопственост води Централниот депозитар на хартии од вредност. 66 The identication of beneficial owners in the fight against money laundering, Final Report of Project BOWNET – Identifying the Beneficial Owner of legal entities in the fight against money laundering; http://www.bownet.eu/materials/BOWNET.pdf 67 Естонија, Италија, Романија, Словенија. 68 Стр. 60 од спомнатата студија. 69 Дефинирани со законот за спречување на перење пари и други приноси од казниво дело и финансирање на терори- зам.
96 Институција: Комисија за заштита на конкуренцијата, ДКСК, Агенција за финансиска поддршка на земјоделството и руралниот развој Категорија: Капацитет – независност Прашање-индикатор: Дали постојат превентивни мерки за злоупотреба на процедурите кои ги регулираат бизнисите, вклучително и процедури во врска со субвенции и дозволи кои се даваат од страна на државата за комерцијални активности?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение за дадената оценка: Членот 12.2. (д) од Конвенцијата на Oбединетите нации против корупцијата упатува на превенција од злоупотреба на процедурите кои ги регулираат приватните субјекти, а 12.2 (е) на превенирање на судир на интереси преку ограничување на ангажманите во при- ватниот сектор на поранешни службени лица. Светските искуства говорат дека давање- то субвенции и дозволи за одредени комерцијални активности, вршењето на надзор и контрола, како и другите подрачја каде државата интервенира во економскиот живот и во приватниот сектор, се подложни на корупција или друга злоупотреба. Ваквите злоупо- треби можат да се манифестираат и преку неоправдан „поповолен третман“ на одредени деловни субјекти од регулаторите или споделување на сензитивни пазарни информации со кои располагаат регулаторите, а за возврат на истите да им биде ветено подоцнежно вработување, хонорарно ангажирање, стекнување на сопственост кај деловниот субјект што подложел на регулација или друг вид на корист. Државната програма не го обработува ова прашање, па подолу следи преглед на состојба- та со цел да се оцени дали би било целисходно да се развие соодветна активност во оваа сфера. Членот 17 од законот за спречување судир на интереси пропишува тригодишна забрана за вработување во приватниот сектор на службените лица од јавниот сектор, како и за стекнување на акции односно удели, доколку се работи за субјекти кај кои е вршен надзор или со кои имале воспоставено каков било договорен однос при вршењето на јавните ов- ластувања или должности. Постои и двогодишно ограничување за застапување на правни субјекти, ако службеното лице било претходно вклучено во одлучување по предмет повр- зан со тие субјекти. Предвидена е глоба за службените лица, правните и физичките лица кои ќе постапат спротивно на овие одредби.70 Ваквото временско ограничување од две до три години за активностите на поранешните службените лица се чини дека е строго, посеб- но ако се спореди со констатацијата дека во други познати примери во светот се прифаќа рамка од една до две години – иако постојат и земји со ограничувања до пет години.71 Спо- ред член 20-в од истиот закон службеното лице ако во рок од три години се вработи во тр- говско друштво или друго правно лице во приватниот сектор, е должно во рок од 30 дена да ја извести Државната комисија за спречување на корупцијата. Законот не пропишува ваква обврска при ангажирање на поранешни службени лица како хонорарни советници или подизведувачи, но оваа сфера е опфатена со Етичкиот кодекс на државните службени- ци. Имено, според членот 9, став 4 од Кодексот, државниот службеник не смее да прифати соработка со физички или правни лица кои имаат или имале економски интерес од одлу- 70 Член 31-а од законот за спречување судир на интереси. 71 OECD (2010), Post-Public Employment: Good Practices for Preventing Conflict of Interest, OECD Publishing, стр. 68–69. http://dx.doi.org/10.1787/9789264056701-en.
97 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во приватниот сектор
ките или активностите на органот во „кој тој бил вработен во последните три години“72. Членот 7 од Етичкиот кодекс на државните службеници и членот 10 од Етичкиот кодекс на јавните службеници ги обврзува службениците да ја обезбедуваат потребната тајност и соодветната заштита на информацијата што ја дознале врз основа на својата положба во администрацијата. Членот 15 од Етичкиот кодекс на јавните службеници забранува упо- треба на информации со кои се стекнал јавниот службеник при работата за лична корист. Формулациите од Етичкиот кодекс на државните службеници и Етичкиот кодекс на јавните службеници се чини дека се доволно широки за да го опфатат и избегнувањето на употре- бата на инсајдерски информации на штета на поранешниот работодавач или на штета на конкурентите. За постапување спротивно на одредбите утврдени со кодексите, службе- ниците одговараат дисциплински,73 па оттука отсуствува механизам за санкционирање на прекршување на одредбите кои важат по престанокот на работниот однос во службата.74 Дополнително, во законот за државните службеници и законот за јавните службеници е утврдено дека службениците ја вршат работата без притоа да се раководат од лични фи- нансиски интереси и без да ги злоупотребуваат овластувањата и статусот што го имаат.75 Понатаму, државниот службеник е должен да ја чува државната и класифицирана инфор- мација – обврска што трае до три години по престанувањето на службата.76 Слична од- редба содржи и законот за јавните службеници.77 Законски не е предвиден надомест за поранешните службени лица доколку сите овие забрани и ограничувања им оневозможат соодветна заработка. Сепак, со законот за плата и другите надоместоци на пратениците и другите избрани и именувани лица, е предвидена можноста пратениците, функционерите и раководните работници да добиваат плата во рок од три до осумнаесет месеци по прес- танувањето на функцијата.78 Се работи на целосно усогласување на регулативата за контрола на државната помош со правото на ЕУ. 79
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
72 Формулацијата „органот во кој тој бил вработен во последните три години“ може да се протолкува на барем два начини. Таа може да се однесува на сите државни службеници кои кога било во последните три години биле вработени во односниот орган, или пак, дословно сфатена, може да се однесува само на државните службеници кои во текот на сите три последни години биле вработени во односниот орган. Иако изгледа веројатно дека намерата на Министерството за инфор- матичко општество и администрација, кое го изработувало предлог-текстот на законот, била поблиску до првиот начин на толкување, сепак, оваа непрецизност може да доведе до забуни, па и до обиди за злоупотреба. 73 Член 1, став 3 од етичкиот кодекс за државните службеници и етичкиот кодекс за јавните службеници. 74 Се додека не се обезбеди механизам за надомест на изгубената заработка поради почитувањето на ограничувањата кој би важел за сите поранешни службени лица, а не само за дел од нив, авторот не препорачува зајакнување на предвиде- ните санкции за непочитување. Преглед на механизмите за санкционирање на службените лица и на субјектите од приват- ниот сектор што се впуштиле во прекршување на ограничувањата може да се најде на стр. 82–85 од OECD (2010), Post-Public Employment: Good Practices for Preventing Conflict of Interest, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/9789264056701-en. 75 Во членот 18 од законот за државните службеници и членот 24 од законот за јавните службеници. 76 Член 20 од законот за државните службеници. 77 Види го членот 11 од законот за јавните службеници. 78 Член 19 од законот за плата и другите надоместоци на пратениците во Собранието и другите избрани и именувани лица во Републиката. 79 Годишен извештај на комисијата за заштита на конкуренцијата за 2012 г, стр. 26; Национална програма за усвојување на правото на ЕУ, ревизија 2013 г., стр. 94.
98 Образложение за дадената оценка: Според анкета на менаџерите спроведена за потребите на Глобалниот извештај за кон- курентноста80 во земјава не е нагласено изразена злоупотребата на јавни средства како последица на корупција, не само споредено со другите индикатори на деловната клима во земјата, туку споредено и со резултатите од други земји81. Истото може да се рече и за зачестеноста на нерегуларните исплати и митото – меѓу другото и при обезбедувањето на дозволи од државата82 – а во помала мера и за фаворизирањето при одлучувањето во однос на политиките и доделувањето на договорите од страна на органите на државната управа и регулаторите83. Во поглед на издавањето на дозволи како добар пример може да наведе распределбата на меѓународните ЦЕМТ/ЕКМТ84 транспортни дозволи. Овој процес, кој веќе осум години се врши јавно по електронски пат, е одобрен од корисниците на дозволите, односно превозниците, што нуди транспарентност и со него се минимизираат можностите за влијание на човечкиот фактор при изборот на фирмите што добиваат дозволи, како и можноста за корупција. Комисијата за заштита на конкуренцијата има зголемен број на решенија за државна по- мош донесени во 2011 во споредба со 2010 г.,85 а во 2012 г. има зголемување на бројот на барања на мислења и на доставени известувања – нотификации за државна помош кои доаѓаат од страна на министерствата.86 Кај дел од доделената државна помош на приват- ниот сектор не се објавува нејзиниот обем. Според Годишниот извештај на Комисијата за заштита на конкуренцијата за 2012 г., „не постои можност [секогаш87] да се стават парични суми“ бидејќи поволностите кои се предвидуваат со Законот за технолошки индустриски развојни зони за инвеститорите не вклучуваат секогаш грантови, туку се однесуваат и на даночни олеснувања и ослободувања. Проверка на донесените одлуки/решенија за доде- лена државна помош покажува дека најчесто не се објавува големината на даночните и царинските олеснувања. Дури и во случаите кога специфичната помош вклучувала гранто- ви наменети за инвеститорите, износот на истите не е секогаш објавен. Според медиумски извештаи, „се прават исклучоци од преговарачки аспект за да не се стави Владата во пози- ција да мора да им нуди на сите еднаква помош за да дојдат да инвестираат во земјава“88. Иако тоа е валидна поента, оваа пракса може да создаде впечаток за нетранспарентност во трошењето на јавните средства, и да доведе до зголемен ризик од корупција. Позитивно е што Агенција за финансиска поддршка на земјоделството и руралниот развој има објавено список на корисници кои ја злоупотребиле финансиската помош89. Сепак, на истиот список фигурираат само две физички лица, во услови кога само за 2012 година финансиската поддршка на земјоделството и на руралниот развој беше програмирана на околу 120 милиони евра. Во други земји, на пример во Словачка, се заговара и онлајн обја- вување на лицата кои примиле некаков облик на субвенции, износот, како и податоци за начинот на извршената селекција на истите.90 Европската унија има воспоставено онлајн систем во кој може да се следат примателите на грантови и лицата кои склучиле договори 80 Global Competitiveness Report 2012-2013, World Economic Forum, стр. 241. 81 Според истото истражување само Црна Гора е подобро рангирана во регионот на Југоисточна Европа во однос на ова прашање. 82 Според истото истражување земјава е најдобро рангирана во регионот на Југоисточна Европа во однос на ова прашање. 83 Според истото истражување Босна и Херцеговина, Турција и Црна Гора се подобро рангирани од нашата земја во регионот на Југоисточна Европа во однос на ова прашање. 84 European Conference of Ministers of Transport (ECMT)/Conférence européenne des ministres des Transports (CEMT). 85 European Commission 2012 Progress Report, стр. 33. 86 Годишен извештај на комисијата за заштита на конкуренцијата за 2012 г, стр. 32. 87 Забелешка на авторот. 88 „Кои компании добиваат државна помош и за што?!“, магазин Капитал, 20 септември 2013, http://www.kapital.mk/ MK/magazin/96717/koi_kompanii_dobivaat_drzhavna_pomosh_i_za_shto_!.aspx 89 http://www.pa.gov.mk/Root/mak/_docs/Black_list_15032013.pdf (пристапено на 27.05.2013). 90 Види Recent Slovak Anti-corruption Measures, Transparency International Slovakiа, 2012; http://www.transparency.sk/wp- content/uploads/2010/01/Gov-anticorruption-measures_Kurian.pdf (пристапено на 27.05.2013).
99 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во приватниот сектор
со ЕУ врз основа на постапките за јавни набавки.91 Во оваа смисла за поздравување е што во електронскиот систем на јавни набавки е воведена нова функционалност – објавување на известувањa за реализирани договори. Преку неа се овозможува прикажување на реал- ната реализација на договорите за јавни набавки преку што договорните органи ќе можат да вршат корекција на првичната вредност на известувањето за склучениот договор. Сепак, користењето на оваа функционалност е опционално, односно е препуштено на добрата волја на договорните органи да достават такво известување. Во однос на примената на одредбите за ограничување на вработувањето на службени лица во трговско друштво или друго правно лице во приватниот сектор, годишните извештаи на Државната комисија за спречување на корупцијата за 2011 и 2012 г. не наведуваат дека комисијата добила известување за вакво вработување, согласно 20-в од истиот закон, или дека добила известување за стекнување акции односно удели на службено лице во прав- но лице над кое вршел надзор. Фактот што законски не е предвиден надомест во целиот период на траење на забраната за сите поранешни службени лица доколку забраната им оневозможи соодветна заработка поради неможност за вработување кај или застапување на одредени правни лице за време на релативно долгиот период во кој е предвидена, соз- дава висок ризик за прекршување на ваквата забрана. Во услови кога постои таков ризик и кога е голем бројот на службени лица што се опфатени со законот92 – а сепак отсуствува по- днесувањето на вакви известувања – потребно е зајакнување на надзорот во оваа сфера. Препораки: • Зајакнување на примената на ограничувањата што се однесуваат за активностите на поранешните службени лица »» Разработување на механизам за контрола на исполнувањето на членовите 17 и 20-в од законот за спречување судир на интереси (на пример, преку развивање на база на податоци на органи кои регулираат одредени стопански гранки и на вработени во нив со соодветни регулаторни овластувања и должности, и автомат- ско споредување на податоците во неа со податоците за нововработените лица од евиденцијата на Агенцијата за вработување, или со податоци за промена на сопственоста на акциите од Централниот депозитар на хартии од вредност). »» Комуницирање на ограничувањата што се однесуваат за активностите на пора- нешните службени лице преку информирање за ограничувањата (вклучително и формално известување на новите службени лица за ограничувањата и потсету- вање за ограничувањата на службените лица на кои им престанува службата при примопредавање на должностите или преку писмо), советување (вклучително и давање совети кога ќе биде побарано, годишни циркулари, програми за обука за интегритетот за службениците и за приватниот сектор), и вклучување на огра- ничувањата во формалните документи поврзани со приватниот сектор (на пр. во тендерската документација и договорите за јавни набавки). • Унапредување и централизирање на онлајн објавувањето на лицата од приватниот сектор кои примиле некаков облик на јавни средства (на пр. субвенции, јавни набав- ки), примениот износ и намената.
91 http://ec.europa.eu/contracts_grants/beneficiaries_en.htm 92 За пример како можат да се осмислат исклучоци од ограничувањата кои ја земаат предвид моќта на поранешното службено лице да влијае врз одлуките кои биле носени, како и можностите кои ги имал за пристап до осетливи подато- ци види го примерот од Канада на стр. 80 од OECD (2010), Post-Public Employment: Good Practices for Preventing Conflict of Interest, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/9789264056701-en.
100 Институција: Министерство за финансии, релевантни професионални орга- низации, стопански комори и организации на работодавачи Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор: Дали приватните претпријатија подлежат на доволна внатрешна ре- визорска контрола и водат соодветно сметководство, а финансиските извештаи се предмет на соодветни процедури за надворешна ревизија?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение за дадената оценка: Членот 12.2. (ф) од Конвенцијата на Oбединетите нации против корупцијата посочува на потребата приватните претпријатија, земајќи ја предвид и нивната структура и големина, да подлежат на доволна внатрешна ревизорска контрола која би помогнала во спречување и откривање на корупција, а задолжителните финансиски извештаи на тие претпријатија да подлежат на соодветни процедури на ревизија. Во Државната програма не постојат посебни активности поврзани со овој индикатор, па анализата е насочена кон испитување на потребата за проширување на активностите. Согласно членот 469 од законот за трговските друштва, сите средни и големи трговски друштва, банки и осигурителни друштва, друштва кои котираат на берза како и друшт- ва кои влегуваат во консолидација, водат сметководство во согласност со Меѓународните стандарди за финансиско известување (МСФИ). Сите други друштва водат сметководство во согласност со Меѓународниот стандард за мали и средни субјекти. Одредбите на за- конот во однос на водењето на сметководството се применуваат и на правните лица кои не се сметаат за трговци, ако со друг закон поинаку не е определено. Ваквите одредби, според кои дури и средните друштва се обврзани да водат сметководство во согласност со МСФИ се дури и построги од меѓународната пракса во оваа сфера. Во 2010 г. е изменет и дополнет законот за трговските друштва93 со што е воведена обвр- ска за организирање на задолжителна служба за внатрешна ревизија кај акционерските друштва кои се класификувани како големи трговци согласно одредбите на законот за тр- говските друштва, како и на друштвата чии акции котираат на берза, односно друштвата кои, согласно законот за хартии од вредност, се со посебни обврски за известување. Служ- бата за внатрешна ревизија врши постојана и целосна ревизија на законитоста, правилнос- та и ажурноста на работењето на друштвото преку: оцена на адекватноста и ефикасноста на системите за внатрешна контрола; оцена на спроведувањето на политиките за управу- вање со ризиците; оцена на поставеноста на информатичкиот систем; оцена на точноста и веродостојноста на трговските книги и финансиските извештаи; проверка на точноста, ве- родостојноста и навременоста во известувањето согласно со прописите и следење на по- читувањето на прописите, политиките и процедурите на друштвото. Со законот за банки- те94 надзорниот одбор на банката е должен да организира служба за внатрешна ревизија, која ги има истите надлежности како што е наведено претходно, но покрај тоа и: следење на почитувањето на прописите, етичкиот кодекс, политиките и процедурите; оцена на системите за спречување на перење пари и оцена на услугите што банката ги добива од
93 Види нови членови 451-а, 451-б, 451-в и 451-г воведени со членот 10 од законот за измени и дополнувања на законот за трговските друштва, Сл.весник бр. 48/2010. 94 Види членови 95 до 98.
101 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во приватниот сектор
друштвата за помошни услуги на банката. Службата за внатрешна ревизија кај банките и останатите трговски друштва е должна да изработи полугодишен и годишен извештај за своето работење и да ги достави до органот на надзор и до органот на управување95. Ор- ганот на надзор е должен да го достави годишниот извештај на службата до собранието на друштвото96. Службата за внатрешна ревизија е должна веднаш да ги извести органот на надзор и органот на управување доколку во текот на контролата утврди непочитување на стандардите за управување со ризиците и дека органот на управување не ги почитува прописите и општите акти и интерните процедури на друштвото или банката. Според членот 28 од законот за инвестициските фондови, друштвата за управување со ин- вестициски фондови треба да имаат назначен еден овластен внатрешен ревизор. Според законот за супервизија на осигурувањето (членовите 123–128), надзорниот орган на друштвото за осигурување е должен да воспостави внатрешна ревизија како независна организациска единица, со најмалку еден овластен ревизор. Внатрешните ревизори утвр- дуваат дали друштвото за осигурување: ги врши работите на осигурување во согласност со закон, како и во согласност со внатрешните прописи на друштвото за осигурување со кои се регулира работењето на друштвото за осигурување; води трговски книги и изгот- вува годишни извештаи, составува сметководствени документи, ги вреднува ставките во деловните биланси и годишни сметки и ја известува јавноста за податоците од годишни- те извештаи согласно со овој закон, како и согласно со внатрешните прописи со кои се регулира работењето на друштвото за осигурување. Внатрешните ревизори изготвуваат извештаи за спроведената внатрешна ревизија најмалку два пати годишно кои се поднесу- ваат до надзорниот орган на друштвото за осигурување. Годишниот извештај се поднесува до Агенцијата за супервизија на осигурување на мислење, а надзорниот орган е должен извештајот, заедно со мислењето од страна на Агенцијата за супервизија на осигурување, да го стави на дневен ред на годишното собрание на акционерите. Согласно членот 39 од законот за ревизија акционерските друштва со посебни обврски за известување се должни да формираат одбор за ревизија97. Мнозинството членови во одборот за ревизија се избираат од членовите на надзорниот одбор, a најмалку еден е не- зависен и има познавање од областа на сметководството или ревизијата. Одборот за реви- зија ги врши следниве работи: ја следи законската ревизија на финансиските извештаи; ја следи усогласеноста на работењето со прописите што се однесуваат на сметководствените стандарди и финансиските извештаи; го следи процесот на ревизија и ја оценува работа- та на друштвото за ревизија или на овластениот ревизор – трговец поединец; предлага друштвото за ревизија; ја следи работата и ја оценува ефикасноста на внатрешната реви- зија и системите на управување со ризик. Независната надворешна ревизија на финансиските извештаи е задолжителна за големи и средни трговци организирани како акционерски друштва, друштва чии хартии од вредност котираат на берза и големи и средни трговци организирани како друштва со ограничена одговорност.98 Овие друштва се должни да имаат ревизорско мислење на финансиските извештаи најдоцна еден месец пред одржувањето на собирот на содружниците, однос- но собранието. Овластениот ревизор на финансиските извештаи поднесува извештај за извршена ревизија, според Меѓународните ревизорски стандарди, што се ажурираат на годишна основа заради усогласување со тековните стандарди онака како што се дополнети, изменети или усвоени од страна на Меѓународната федерација на сметководители (IFAC). 95 Кај банките и до одборот за ревизија на банката. 96 Кај банките и до Народната банка. 97 Друштво кое извршило јавна понуда на хартии од вредност, или има основна главнина од еден милион евра во де- нарска противвредност и повеќе од 50 акционери, или е котирано на берза. 98 Членот 478 од законот за трговските друштва.
102 Извештајот за извршената ревизија, заедно со годишната сметка и финансиските извештаи и годишниот извештај се доставува на одборот на директори, на надзорниот одбор, однос- но на контролорот, а потоа и на собирот на содружниците, односно на собранието. Законот воспоставува посебна заштита за малцинските сопственици, со што содружници што поседуваат една десетина од основната главнина на друштвото со ограничена одго- ворност имаат право да определат овластен ревизор за да изврши посебна ревизија на последната годишна сметка и финансиските извештаи.99 Ревизорот е должен извештајот од извршената ревизија, без одлагање да го достави до управителот и до надзорниот од- бор, ако друштвото има орган на надзор.100 Акционер или група на акционери кои имаат најмалку 10% од основната главнина на трговското друштво, имаат право да бараат од органот на управување да свика собрание на трговското друштво на кое ќе се назначи ов- ластен ревизор кој ќе изврши увид, ревизија, проверка, уверување или поврзани услуги во делокругот на активностите на трговското друштво за кои во барањето е изразено сомне- вање за постоење на можни нерегуларности.101
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5 Образложение за дадената оценка: Најголемиот товар на промените во финансиското известување настанати со прифаќањето на Меѓународните стандарди за финансиско известување го носат сметководителите. „Се уште е голем бројот на сметководители чии активности околу сопственото стручно обра- зование завршуваат на читање на периодични публикации на професионалните организа- ции, што е потребно, но ни од далеку доволно.“102 Позитивно е што во 2012 г. формиран е институтот на сметководители и овластени сметко- водители, кој: води регистри на сметководители и овластени сметководители, врши кон- трола на нивното работење, организира и спроведува испит за стекнување на уверение за сметководител, односно уверение за овластен сметководител; издава уверение за смет- ководител и уверение за овластен сметководител; издава и одзема лиценци за работа на трговците поединци - сметководители, трговците поединци - овластени сметководители и друштвата за вршење на сметководствени работи; организира и спроведува обука за континуирано професионално усовршување; ја следи примената на Кодексот на етика за професионални сметководители на Меѓународната федерација на сметководители; ги преведува Меѓународните стандарди за финансиско известување и Меѓународниот стан- дард за финансиско известување за мали и средни субјекти. Воведувањето на задолжителна внатрешна ревизија ќе придонесе кон подобрување на процесот на финансиско известување на деловните субјекти, и унапредување на контро- лата и надзорот на функциите во претпријатието.
99 Членот 229 од законот за трговските друштва. 100 Членот 230 од законот за трговските друштва. 101 Членот 460-в од законот за трговските друштва. 102 Јанка Димитрова, Одговорноста на сметководителите, менаџментот и ревизорите за веродостојноста, квалитетот и кредибилитетот на финансиските извештаи, стр.9.
103 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во приватниот сектор
Работата на независната ревизија ја унапредува Институтот на овластени ревизори во земјата. Институтот води регистар на овластени ревизори и регистар на друштва за ревизија и овластени ревизори - трговци поединци; спроведува испити за стекнување на звањето овластен ревизор; дава предлог до министерот за финансии за издавање на дозвола за ра- бота на друштво за ревизија, овластен ревизор трговец - поединец и издавање уверение за овластен ревизор; организира и спроведува континуирано професионално образование; ја следи примената на Меѓународните стандарди за ревизија (МСР) и Кодексот на етика за професионални сметководители на Меѓународната федерација на сметководители (МФС) кај друштвата за ревизија и кај овластените ревизори - трговци поединци; ги преведува и ажурира МСР, Меѓународните сметководствени стандарди (МСС), Меѓународните стандар- ди за финансиско известување (МСФИ), Кодексот на етика за професионални сметководи- тели на МФС и Меѓународните стандарди за контрола на квалитет. Препорака: Бидејќи препораката би се однесувала на натамошна едукација на ревизорите (внатрешни и надворешни) и сметководителите за начините на превенирање и откривање на коруп- ција во приватниот сектор, истата е вклопена во слична, поширока препорака под вториот проблем опишан подолу.
Проблем / ризичен фактор 2: Недоволно познавање за корупцијата и судирот на интереси во приватниот сектор Образложение: Недоволното познавање на проблемот на корупцијата и судирот на интереси и нивното разорно влијание создава потреба од спроведување на обуки и интензивирање на соработката меѓу приватниот и јавниот сектор.
Институција: ДКСК и други релевантни органи; стопански комори и органи- зации на работодавачи Категорија: Управување – механизми за интегритет Прашање-индикатор: Дали се унапредува соработката помеѓу органите на редот и реле- вантни приватни субјекти во насока на идентификација и детекција на неправилности кои може да бидат индикатор за коруптивно однесување, или во организирање на обуки, из- готвување информативни материјали и давање на совети на деловните субјекти за превен- тивни мерки?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение за дадената оценка: Членот 12.2. (а) од Конвенцијата на Обединетите нации против корупцијата се однесува на унапредување на соработката меѓу органите за примена на законот и релевантните приватни субјекти. Честопати конкурентите се оние кои забележуваат неправилности или сомнителни активности и трансакции при нивните редовни финансиски и комерцијални активности. Оттука тие може да им помогнат на државните органи при идентификација и
104 детекција на неправилности кои може да бидат индикатор за коруптивно однесување.103 Од друга страна, пак, државните органи може да им дадат совети или сугестии на делов- ните субјекти за најдобрите начини како да спречат корупција или како да воспостават превентивни механизми. Обединетите нации104 посочуваат добри практики поврзани со одредени договорни или законски инструменти, применети во други држави, како што се: склучување на меморандуми за соработка и споделување на информации со бизнис секторот при истражување на случаи на корупција и судир на интереси, или обврска за финансиските институции, како и деловни субјекти во специфични дејности да пријават сомнителни трансакции (најчесто поврзано со борба против перење пари и финансирање на терористички активности). Во оваа сфера може да се наведе барем една активност од Државната програма која е веќе спроведена. ДКСК во 2011 г. потпиша меморандум за соработка за взаемна поддршка105 со повеќе претставници на деловниот сектор (стопански комори, кластери и организации на работодавачи), кој, меѓу другото, се однесува и на размена на достапни информации и соработка во реализација на едукација и обука. Подолу следи преглед на останатите аспекти на состојбата поврзана со ова прашање-инди- катор со цел да се оцени дали би било целисходно да се развијат дополнителни активности во Државната програма во оваа сфера. Според членот 58 од законот за спечување на корупцијата секој вработен во банка, штедилница, менувачница, осигурително друштво, берза или друга финансиска организација е должен веднаш да пријави сомнителна трансакција што е во врска со корупција. Пријавата се доставува до одговорното лице во тоа правно лице, органите определени со закон и ДКСК, а за непријавување е предвидена глоба. Според членот 41 од истиот закон избран или именуван функционер, како и друго службено лице и одговорно лице во јавно претпријатие, јавна установа и друго правно лице што располага со државен капитал е должно да го пријави секое казниво дело поврзано со корупција, како и секоја повреда на одредбите од овој закон, за кои дознало во вршењето на својата должност. За непријавување е предвидена глоба, освен ако непријавувањето е кривично дело. Интересно е што овој закон ја ограничува обврската за пријавување корупција по членот 41 само на одговорните лица во правните лица со државен капитал. Отсуствуваат посебни законски одредби за поттикнување на пријавување на сомнежи за корупција и други нелегални активности во приватниот сектор и заштита на лицата кои вршат такво пријавување. Ваквите одредби треба да ги опфатат вработените во приватниот сектор, привремено вработените, консултантите, практикантите и други лица ангажирани во приватниот сектор кои не во класичен работен однос. Како добар пример во оваа област се посочува законот за објавување од јавен интерес во Велика Британија106, што воспоста- вува три нивоа на пријавување: внатрешни пријавувања кон работодавачите, пријавувања кон регулаторни тела, пошироки објавувања насочени кон полицијата, медиумите, пра- тениците и други инстанци. Одејќи од првото кон третото ниво постепено се заоструваат поставените услови кои треба да се задоволат за пријавувачот да може да подлежи на заштита врз основа на законот. ДКСК во соработка со Министерството за правда реализи- раа експертска мисија за анализа на македонското антикорупциско законодавство со осо- бен осврт на нормирањето на заштитата на „пријавувачите”, како и физибилити студија, односно Патоказ за имплементирање на системот на „пријавувачи” во земјава. Според 103 United Nations Convention against Corruption, article 12(2а). 104 Implementation of article 12 of the United Nations Convention against Corruption, including the use of public-private partnerships, стр. 10, Conference of the States Parties to the United Nations Convention against Corruption – Open-ended Intergovernmental Working Group on Prevention, 2012. 105 http://www.dksk.org.mk/images/stories/pdf/memor-pri-sek.pdf 106 Public Interest Disclosure Act, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1998/23/contents
105 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во приватниот сектор
информации од ДКСК, веќе постои работна група за измена и дополнување на Законот за спречување на корупцијата која, меѓу другото, има за цел и воспоставување на систем за заштита на лицата кои пријавуваат корупција и во приватниот сектор. Најдобрите практи- ки од други земји говорат дека системот би требало да дефинира и соодветни канали и процедури за пријавување, да ги дефинира можните одмазднички или дискриминирачки активности насочени кон пријавувачите, да утврди тело кое ќе прима и истражува поплаки за такви активности, како и да утврди санкции за такви активности.107 Според законот за спречување на перење пари и други приноси од казниво дело и финансирање на тероризам финансиските институции и деловни субјекти кои вршат одредени дејности со зголемен ризик за перење пари се должни да вршат идентификација и анализа на клиентите и на трансакциите и да ги пријавуваат и задржуваат сомнителните трансакции. Ова е значајно и поради тоа што перењето пари може да се однесува и на приходи од коруптивни активности.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5 Образложение за дадената оценка: Обединетите нации108 посочуваат добри практични примери од други држави за соработката меѓу органите за примена на законот и релевантните приватни субјекти, како што се: определување на контакт точки во државните органи за споделување на вакви ин- формации, или поддршка на приватните субјекти во справување со конфликтите кои може да ги имаат кога сакаат да споделат вакви информации а во исто време се ограничени со правила за заштита на приватноста, доверливоста или на банкарска тајна. Во согласност со склучениот меморандум, ДКСК во 2012 и 2013 организирала барем две тркалезни маси на тема спречување на корупција и судир на интереси во Приватниот сектор, во кој беа вклучени и претставници на приватниот сектор. Покрај ова, претставници на приватниот сектор биле вклучени и во годишната конференција за оценка на остварувањето на Државната програма одржана во 2013 г., а продолжила и соработката на полето на реализација на заеднички проектни активности.109 Претставниците на приватниот сектор на овој начин имале можност да даваат предлози за измена на постојните активности или за вклучување на нови активности во Државната програма. И покрај тоа што се предвидени соодветни активности со Државната програма, не се одржани посебни обуки за спречување на корупцијата за приватниот сектор.
107 Whistleblower protection: encouraging reporting, CleanGovBiz, 2012, http://www.oecd.org/cleangovbiz/toolkit/50042935.pdf G20 compendium of best practices on whistleblower protection legislation: G20 Anti-Corruption Action Plan, Action Point 7: Protection of Whistleblowers, 2010, http://www.oecd.org/general/48972967.pdf 108 Implementation of article 12 of the United Nations Convention against Corruption, including the use of public-private partnerships, стр. 10, Conference of the States Parties to the United Nations Convention against Corruption – Open-ended Intergovernmental Working Group on Prevention, 2012. 109 Извештај за спроведување на Меморандум за соработка за взаемна поддршка за спречување на корупцијата и суди- рот на интереси со претставници од приватниот сектор – период: јануари-јуни 2013г, ДКСК, 2013. http://www.dksk.org.mk/ images/stories/pdf/sorabotka/izvestaj%20-%20ps.pdf
106 Владата има воведено повеќе посебни телефонски линии на кои граѓаните, деловните субјекти и другите организации може да пријават корупција до повеќе институции (на пр. Царинска управа, Управата за јавни приходи, Министерството за транспорт и врски, Министерството за внатрешни работи, Министерството за одбрана), а истото го имаат направено и одделни единици на локална самоуправа (на пр. Прилеп). Препорака • Државните органи во соработка со претставниците на деловниот сектор да приста- пат кон натамошна едукација и поддршка на деловните субјекти за регулативата за спречување на корупција и судир на интереси, и за воведување на механизми за спречување на корупција; едукација на ревизорите (внатрешни и надворешни) и сметководителите за начините на превенирање и откривање на корупција во при- ватниот сектор. • Спроведување на истражувања за антикорупциски мерки на македонските прет- пријатија, оценување на ефективноста на специфични инструменти, развивање на локални анализи на конкретни случаи на примена на антикорупциски мерки и при- мери за најдобри практики. • Воведување на механизми за пријавување и соодветна законска заштита на пријаву- вачите на корупција во приватниот сектор.
Институција: Стопански комори и организации на работодавачи Категорија: Придонес кон целокупниот интегритет – ангажирање во националната ан- тикорупциска политика Прашање-индикатор: До која мера приватниот сектор ги поттикнува властите да ја преве- нираат и репресираат корупцијата?
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5 Образложение за дадената оценка: Според скорешна анкета110 дури 47% од деловните субјекти се изјасниле дека не чувствуваат морална обврска за борбата против корупцијата. Прашањето за антикорупција фигурира на агендата на деловниот сектор при комуникацијата со властите, но генерално не е приоритет. Ретки се изјавите од претставници на здруженијата на деловниот сектор што ги повикуваат властите да се борат против корупцијата. Кога големите деловни здруженија и стопанските комори остваруваат средби со власта или со носители на високи политички функции, деловниот сектор најчесто укажува на проблеми поврзани со неразвиената транспортна и енергетската инфраструктура, високата цена на енергенсите, долговите на државата кон стопанството, висината на царините, даноците и придонесите за социјално осигурување. Поретки се случаите кога деловниот сектор ја покренува темата на корупцијата, и тогаш тоа е најчесто поврзано со забелешки за спроведувањето на 110 Спроведена за ДКСК и ОБСЕ од Агенција за испитување на јавно мислење и стратегиски комуникации Рејтинг.
107 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во приватниот сектор
јавните набавки. Во однос на конкретни иницијативи насочени кон властите, а покренати од деловната заедница, може да се спомене документот „Антикорупциски потреби на македонската деловна заедница – јавен апел до властите и политичарите“111 во кој се наведени приоритетните антикорупциски прашања со кои треба да се справат властите, а кои се клучни за создавање на рамноправни услови за натпревар меѓу деловните субјекти. Членството на деловните субјекти од земјава во иницијативата Глобален договор на Обединетите нации – која, меѓу другото, содржи и принцип поврзан со борбата против корупцијата – е исклучително ниско. Веб-сајтот на иницијативата112 наведува само 14 членки од нашата деловна заедница, од кои за две е назначено дека не поднесуваат годишен извештај за напредокот во спроведувањето на принципите. Еден од начините како приватниот сектор може да помогне антикорупциската борба е ако на ниво на стопански гранки или на цела економија објавува периодични проценки за трошоците од корупцијата, како за деловните субјекти, така и за економскиот раст и конкурентноста. Деловниот сектор може да поддржи и независни истражувања и анализи кои ќе овозможат квантифицирање на неговите трошоци од корупцијата. Во оваа насока, во рамки на проектот „Антикорупциска иницијатива на претприемачите“, спроведен од Бизнис конфедерација и Бизнис алијансата на Словачка, издаден е документ насловен „Трошоците од корупцијата“ во кој е даден преглед на меѓународните пристапи и обиди да се измерат трошоците од корупција и последиците врз индикаторите на економски раст. 113 Препораки: • Поконзистентно објавување на документирани штетни последици од корупцијата врз претпријатијата, економскиот раст и конкурентноста од страна на претставници- те на деловниот сектор. • Постигнување на консензус во деловната заедница за најприоритетни мерки кои ќе придонесат за борба против корупцијата во приватниот сектор, и застапување кај властите за примена на оние мерки кои се во надлежност на државните орган.
Институција: Стопански комори и организации на работодавачи Категорија: Придонес кон целокупниот интегритет – поддршка на граѓански антикоруп- циски иницијативи Прашање-индикатор: До која мера приватниот сектор го поттикнува и/или поддржува граѓанското општество во борбата против корупцијата?
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
111 Бизнис конфедерација. 112 http://www.unglobalcompact.org/ 113 Zuzana Dančíková, Costs of Corruption, Transparency International Slovakia, 2012. http://www.transparency.sk/wp-content/uploads/2010/01/Costs-of-Corruption_Dancikova.pdf
108 Образложение за дадената оценка: Генерално, деловниот сектор недоволно го поттикнува или поддржува граѓанското општество во борбата против корупцијата. При развојот на кодексите на деловна етика кои се спомнати погоре, евидентна е сора- ботката на приватниот сектор со граѓанските организации. Иако периодично се јавуваат вакви примери на соработка на приватниот сектор со граѓанските организации во рефор- мски антикорупциски иницијативи, улогата на деловната заедница е генерално реактивна и симболична. Приватниот сектор многу ретко дава финансиска поддршка на иницијативи на граѓанското општество за борба против корупцијата. Препорака: Соработка со и финансиска поддршка на антикорупциските иницијативи на граѓанското општество од страна на приватниот сектор.
Проблем / ризичен фактор 3: Недоволна информираност за Законот за заштита на конкуренција (ЗЗК) и недово- лен капацитет на Комисијата за заштита на конкуренција (КЗК) за спроведување на законот Образложение: Поради недоволна информираност за одредбите од законот мал е бројот на прија- ви кои се поднесуваат до КЗК, особено во делот на забранетите договори. Исто така КЗК не располага со доволно капацитети.
Институција: Комисија за заштита на конкуренцијата, Биро за јавни набав- ки и договорни органи Категорија: Капацитет – ресурси Прашање-индикатор: Дали релевантните државни органи располагаат со вештини, ка- дровски потенцијал и механизми за спречување и откривање на забранетите договори во кои се вклучени понудувачите при јавните набавки?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение за дадената оценка: Според член 14 од законот за јавните набавки, Бирото за јавни набавки организира и врши обука за едукација на службеници и на други стручни лица во врска со јавните набавки, за што добива и посебни буџетски средства. Сепак, во подзаконскиот акт што ја доуредува едукацијата за јавните набавки114 не е експлицитно наведена можноста за организирање на тематски обуки за договорните органи, за да може да се држат и посебни обуки за спречување на корупцијата при јавните набавки.
114 Правилник за програмата за спроведување едукација за јавни набавки, програмата за спроведување обука за обучу- вачи за јавни набавки, формата и содржината на потврдата за положен испит за лице за јавни набавки и за обучувач, како и висината на надоместокот кој го плаќаат учесниците на едукацијата, Сл. весник 90/2012.
109 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во приватниот сектор
Во нацрт-стратегијата за развој на системот за јавни набавки 2013–2017 г. зацртано е воведување на систем за автоматско анализирање и предупредување за индиции за постоење на корупција и судир на интереси при набавките – кои треба да ги врши информацискиот систем на јавните набавки. Бирото за јавни набавки досега нема предвидено ресурси за операционализација на ваквата замисла. Претставници на деловниот сектор посочуваат повеќе фактори кои според нив имаат ефект на намалување на конкуренцијата во јавните набавки, стимулирање на договарање меѓу понудувачите за поделба на тендерите и меѓусебно договарање на цените. Тука беа набројани следниве причини: прифаќањето на цената како доминантен фактор при одлучувањето за јавните набавки, изјавите за прифаќање на одложено плаќање и другите начини да се пролонгира плаќањето за набавките, како и често практикуваната законска можност за склучување на анекси на договорите за јавни набавки со кои дополнително се зголемува вредноста на првично склучените договори за јавни набавки. Ефективното спроведување на мерките на попустливост предвидени со законот за заштита на конкуренцијата е ограничено поради противречните одредби во кривичниот законик.115 Овој проблем е веќе идентификуван во Државната програма и е предвидено да се надмине со измена на членот 283 од кривичниот законик. Според НПАА 2013–2015 Собранието требало да ја разгледа измената до 30 јуни 2013. Имено, спорниот член во Законикот пропишува казна затвор за одговорното лице во правното лице кое учествувало во забранет договор во траење од 1 до 10 години, што ја оневозможува ефективноста на член 65 од законот за заштита на конкуренцијата кој пропишува целосно ослободување од глоба за претпријатие кое го признало своето учество во картел. Ваквата поставеност доведува до неможност да се воспостави применлива програма која би ги мотивирала претпријатијата да помогнат во откривање на картелите. Комисијата за заштита на конкуренцијата во периодот од 2010 до 2012 г. во неколку наврати побарало од Министерството за правда како овластен предлагач да подготви предлог измени за член 283 од кривичниот законик, во насока на стимулирање на пријавувањето на случаи на забранети договори. Министерството за правда има постапено по ваквите укажувања и работната група за изработка на текст за измени на кривичниот законик подготвила верзија според која во членот 283 се додава нов став 2. Во истиот стои формулацијата дека „Одговорното лице во правното лице ќе се ослободи од казна доколку открило или дало значителен придонес во откривањето на склучениот договор, донесена одлука или усогласено однесување забранети со закон...“ – а тоа довело до ослободување или намалување на глобата за правното лице. Иако оваа планирана измена сѐ уште не е составен дел на Законикот, има индикации дека нејзиното операционализирање е извесно.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
115 European Commission 2012 Progress Report, стр. 33.
110 Образложение за дадената оценка: Во општите обуки што ги држи Бирото за јавни набавки за договорните органи116 вклучен е и дел за спречување на корупција и судир на интереси во јавните набавки. Со странска помош, развиен и отпечатен е водич за договорните органи117, со практични примери, кој меѓу другото се осврнува и на начините за детектирање на картелски здруженија и це- новни картели при јавните набавки. Комисија за заштита на конкуренцијата во соработка со Бирото за јавни набавки во 2013 г. има подготвено и водич за државните органи за да може да препознаат анти-конкурентско однесување во јавните набавки. По финализација на водичот, планирано е истиот да биде достапен на веб-страниците на овие органи. По- крај ова, предвидено е кратка брошура со клучните поенти да се дели на обуките наменети за државните органи, како и поопсежно да се вклучат овие аспекти во обуките на Бирото за јавни набавки за договорните органи. Комисијата за заштита на конкуренцијата одржала повеќе средби со претставници на дру- ги органи за зајакнување на меѓуинституционалната соработка, но допрва останува истите да резултираат со зајакната рамена на информации. Буџетот на Комисија за заштита на конкуренцијата е сѐ уште понизок од буџетот за 2009 г.118, а одобрените средства за 2013 г. се пониски за речиси 30% од побараните. Исто така, Комисија не добива посебни средства со кои може да врши едукација на државните органи и економските оператори за регулативата за заштита на конкуренцијата. Комисијата, во де- лот на спроведување на законот за заштита на конкуренцијата, функционира со поддршка од седум вработени, што е значително помалку во споредба со предвидените позиции во систематизацијата. Во Националната програма за усвојување на правото на ЕУ, ревизија 2013 г. во делот на краткорочни приоритети е предвидено во 2013 г. да се реализираат нови вработувања во делот на спроведување на законот за заштита на конкуренцијата.119 Сепак, остварувањето на ваквата заложба е неизвесно. Во нацрт-стратегијата за развој на системот на јавни набавки 2013–2017, зацртано е кај набавките со проценета вредност од над 130 000 ЕУР да биде задолжителна проверката на изјавите за судир на интереси од страна на Државната комисија за спречување на корупцијата. Ова остава простор за дискусија дека тоа би барало зајакнување на сегашните кадровски потенцијали на Комисијата, во насока на предвидување на стручњаци кои со познавања на можностите за корупција во јавните набавки ќе можат да ги процесираат ваквите изјави. Во едукациите кои ги држи Бирото за јавни набавки за договорите органи, забележана е недоволна застапеност на судиите, што има негативно влијание при квалитетот на судските постапки поврзани со злоупотреби при јавните набавки. Бирото за јавни набавки се обидело да го подобри опфатот на судиите, но во судовите сѐ уште доминира перцепцијата дека ваквите обуки се наменети само за службениците кои ги водат постапките за јавни набавки.
116 Се однесува на петдневните обуки. 117 Откривање манипулации во постапките за доделување на договори за јавни набавки и последователни чекори за проверка, Твининг проект финансиран од ЕУ „Поддршка на системот на јавни набавки“, Биро за јавни набавки. 118 European Commission 2012 Progress Report, стр. 33. 119 Стр. 95.
111 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во приватниот сектор
Препораки • Бирото за јавни набавки заедно со ДКСК да ја проценат можноста за воведување на систем на автоматско предупредување при постоење на индиции за корупција и судир на интереси кај јавните набавки. • Согласно предвиденото во Државната програма, Министерството за правда да ги интензивира активности за операционализација на предлогот за измена и дополну- вање на кривичниот законик во кој е содржана измената и дополнувањето на член 283. • Кадровско и финансиско зајакнување на Комисија за заштита на конкуренцијата во делот на спроведување на законот за заштита на конкуренцијата. • Во соработка меѓу ДКСК, Бирото за јавни набавки и Академијата за судии и обвините- ли да се иницираат обуки наменети за судиите за можните злоупотреби при јавните набавки, со посебен акцент на аспектот на забранети договори при постапките за набавки.
Институција: Комисија за заштита на конкуренцијата, Биро за јавни набав- ки и договорни органи Категорија: Капацитет – ресурси Прашање-индикатор: Дали приватните субјекти се запознаени со одредбите за заштита на конкуренцијата во однос на забранетите договори, улогата на надлежните државни органи и можностите за спречување на корупцијата?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5
Подзаконскиот акт што ја доуредува едукацијата за јавните набавки120 предвидува обуки за економските оператори, но не е експлицитно наведена можноста за организирање на тематски обуки, за да може да се држат и посебни обуки за спречување на корупцијата, посебно во однос на забранетите договори.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
120 Правилник за програмата за спроведување едукација за јавни набавки, програмата за спроведување обука за обучу- вачи за јавни набавки, формата и содржината на потврдата за положен испит за лице за јавни набавки и за обучувач, како и висината на надоместокот кој го плаќаат учесниците на едукацијата, Сл. весник 90/2012.
112 Образложение за дадената оценка: Законот за заштита на конкуренцијата е на сила повеќе години, па оттука постои делумна запознаеност кај деловната заедница со неговите одредби. Сепак, при обуките што ги држи Бирото за јавни набавки за економските оператори забележана е незапознаеност на деловните субјекти со постоењето на Комисијата за заштита на конкуренцијата и нејзината улога. Бирото исто така добило поплаки од економските оператори за нереално снижување на цените при постапките за јавни набавки, што значи дека истите не биле упатени на вистинското место, односно до Комисија за заштита на конкуренцијата. Оттука, нужно е организирање на обуки преку стопанските комори и организациите на работодавачи а во соработка со Комисија за заштита на конкуренцијата и Бирото за јавни набавки, со цел економските оператори да се запознаат кои се правата кои може да се заштитат и постапките кои може да се покренат врз основа на регулативата за заштита на конкуренцијата. Препорака Државните органи во соработка со здруженија на деловниот сектор да покренат натамош- на едукација и поддршка на деловните субјекти за регулативата поврзана со заштитата на конкуренцијата и нејзиното спроведување.
Проблем / ризичен фактор 4: Постои недоволна транспарентност на спонзорствата, зад што се крие можност за корупција Образложение: Спонзорствата не се видливи за општата јавност така што за нив постои убедување дека имаат матна заднина. Потребно е постигнување на транспарентност за целите, обемот, видот на спонзорството и за спонзорите.
Институција: Министерство за правда, органи кои го утврдуваат јавниот ин- терес , стопански комори и организации на работодавачи Категорија: Управување – механизми за интегритет Прашалник-индикатор: Дали механизмите за интегритет, вклучително и етичките кодекси и кодексите за корпоративно управување на деловниот сектор, опфаќаат правила за донациите и спонзорствата за да осигура нивната транспарентност и да се обезбеди дека не се употребуваат за прикривање на поткуп, нерегуларни исплати или исплати на блиски лица?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение за дадената оценка: За потврдување на јавниот интерес поврзан со одредена донација или спонзорство и стекнување на право на даночно олеснување по тој основ, давателот мора да подготви и достави до Министерството за правда пишан договор за донација или спонзорство, кој треба да ја содржи намената на поддршката. Сепак, не постои задолжителен
113 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во приватниот сектор
стандардизиран образец ниту пак одредба во регулативата што подетално ја пропишува содржината на договорот (антикорупциски елементи, дефинирање на она што се прима и што се испорачува, пенали за неисполнување, итн.), иако тоа е предвидено како активност во Државната програма за превенција и репресија на корупцијата. На пример, одредени мултинационални корпорации121 во своите антикорупциски правила зацртуваат задолжителни клаузули во договорите со кои се потврдува дека застапникот на примателот не е службено лице, вработен во јавната администрација или во политичка партија, а доколку таквата состојба се смени за тоа е должен веднаш да го извести давателот на донацијата или спонзорството, при што истата ќе биде раскината. Во член 4 од законот за донации и за спонзорства во јавните дејности во кој се утврдува обврската за склучување на договор за донација, може да се вгради одредба дека договорите за донација мораат да вклучат антикорупциски клаузули, а за тоа може да послужат меѓународно признати модели. Најдетално развиен модел е антикорупциската клаузула на International Chamber of Commerce122, која настојува да осигура дека договорот не се однесува на стекнување на директна или индиректна неоправдана корист преку подмитување, изнудување, трговија со влијание или перење приходи од коруптивни практики. Ова особено се однесува на случаи поврзани со службени лица, политички партии и нивни претставници и кандидати за политичка функција. Ваквата клаузула може да биде преведена и прилагодена на на- шата правна терминологија. Според македонската регулативата, по искористувањето на донацијата/спонзорството, примателот заедно со Извештајот за примената донација/спонзорство – кој содржи детална информација за обликот на донацијата/спонзорството и употребата на истата – треба да достави до УЈП и потврда за донација/спонзорство со која го потврдува добивањето на средствата, како и доказ за наменско користење на добиените средства. Сепак, со цел експлицитно лоцирање на одговорноста и последиците за злоупотреба по реализирањето на донацијата /спонзорството, во членот 4 од законот за донации и за спонзорства во јавните дејности, може да се вклучи одредба дека договорот мора да содржи клаузула според која при злоупотреба на донацијата или спонзорството примателот ќе ги врати на давателот злоупотребените средства, а на државата ќе и ги врати искористените даночни поттикнувања. Друг елемент предвиден во програмата е воведување обврска за потпишување на Изјава за непостоење/постоење судир на интереси за сите страни при спонзорствата. Според претставници на деловната заедница, ваквата изјава би довела до натамошно обремену- вање на постапката за искористување на даночните поттикнувања предвидени со законот за донации и спонзорства во јавните дејности и согласно на тоа намалување на интересот на компаниите за поддршка на општествено полезни активности. И заклучоците од над- зорната расправа на Комисијата за култура при Собранието, на тема „Имплементација на Законот за донации и за спонзорства во јавните дејности“, од 21.07.2010 г., упатуваат на потребата од поедноставување на административните процедури поврзани со законот, поедноставување на процедурата за реализирање на даночните поттикнувања, и на- малување на обемот на задолжителна документација. Оттука, препорака до ДКСК е да го намалува ризикот од појава на судир на интереси при донациите и спонзорствата преку јакнење и промовирање на одредби во етичките кодекси на приватниот сектор што ќе имаат за цел да воведат саморегулирање на приватниот сектор во оваа сфера, наместо да се воведува задолжителна изјава за судир на интереси.
121 На пр. ArcelorMittal, види http://www.arcelormittalsa.com/Portals/0/Anti-Corruption%20Guidelines.pdf 122 http://www.iccwbo.org/Data/Policies/2012/ICC-Anti-corruption-Clause/ 114 Во однос на доброволните кодекси, „Бизнис етичкиот кодекс“ промовиран од Бизнис кон- федерација, „Кодексот на деловна етика и однесување на акционерски друштва“ и „Ко- дексот на деловна етика и однесување за мали и средни претпријатија“ на Транспаренси Интернешнл, Стопанската Комора и Стопанската комора на Северо-западна Македонија, како и „Кодексот за корпоративно управување за акционерските друштва“ немаат посеб- ни одредби за донации и спонзорства, но вклучуваат одредби за спречување на судир на интереси и избегнување на директно и индиректно подмитување. „Бизнис етичкиот кодекс“, вклучува и антикорупциски мерки во договорните односи со државата, кои исто така може да бидат релевантни кога примател на донацијата е јавниот сектор – што е чест случај. Посебен предизвик претставува фактот што најголем дел од надлежните органи немаат утврдено и објавено објективни критериуми за утврдување на јавниот интерес при донациите и спонзорствата што се предмет на даночни поттикнувања, што остава простор за неконзистентност и субјективно толкување на јавниот интерес од страна на одговорните лица, и ја доведува во прашање транспарентноста на постапката.123 Во праксата, особено тешко е да се разграничи јавниот интерес од комерцијалните активности во областите култура и спорт – каде се насочени и најголем дел од донациите и спонзорствата. Како позитивен пример, Министерството за култура има објавено дека издавањето на мислењата за потврдување на јавниот интерес ги врши според кодифицирани критериуми, објавени во правилник124 – иако овој подзаконски акт е донесен пред усвојувањето на законот за донации и спонзорства во јавните дејности. Но дури и во оваа сфера, која има отидено најдалеку со кодифицирање на јавниот интерес, не може да се каже дека постојат сеопфатни критериуми затоа што нема кодифицирани критериуми за утврдување на јавен интерес во културата на локално ниво, т.е. на локалниот интерес во културата. Оттука, кодифицирањето на прецизни критериуми за утврдување на јавниот интерес во оваа сфера значително би ги намалило ризикот од појава на корупција.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5 Образложение за дадената оценка: Ретки се случаите кога компаниите објавуваат постоење на посебни механизми за спречу- вање на корупција и судир на интереси при донациите и спонзорствата што ги даваат. Мал дел од компаниите објавуваат податоци за износот на донациите и спонзорствата што ги даваат, нивните намени, а понекогаш и за примателите и крајните корисници. Тоа најчесто се врши на нивните веб-сајтови, на веб-сајтовите на матичните групации чиј составен дел се, или во пишаните извештаи за работењето на компанијата.
123 Анализа на спроведувањето на Законот за донациите и спонзорствата во јавните дејности, 2007 – 2011, Здружение „Конект“ и Европски центар за непрофитно право (ЕЦНЛ), 2012. 124 Правилник за критериумите за финансирање на програмите односно проектите по одделни дејности во културата (Службен весник, 61/2004). 115 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во приватниот сектор
Препораки Измена и дополнување на законот за донации и за спонзорства во јавните дејности за: • да се пропише дека договорите за донација мораат да вклучат антикорупциски кла- узули, засновани на меѓународно признати модели; • да се пропише дека договорот мора да содржи клаузула според која при злоупотре- ба на донацијата или спонзорството примателот ќе ги врати на давателот злоупотре- бените средства, а на државата ќе ѝ ги врати искористените даночни поттикнувања. • Дефинирање и објавување на објективни критериуми од страна на државните орга- ни за утврдување на јавниот интерес на донациите и спонзорствата што се предмет на даночни поттикнувања. • Дополнување на моделите на етички кодекси и кодексите за добро корпоративно управување со детални одредби за спречување на корупција и судир на интереси при донации и спонзорства, како и одредби за објавување на износот на донациите и спонзорствата кои се даваат, нивните намени и приматели.
Институција: УЈП, Централен регистар, стопански комори и организации на работодавачи Категорија: Управување – транспарентност Прашалник-индикатор: Дали постои соодветна евиденција на донациите и спонзорства и дали се води регистар на донации и спонзорства од деловниот сектор кои се предмет на даночни поттикнувања?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение за дадената оценка: Согласно член 19 од законот за донации и спонзорства во јавните дејности125, давателот и примателот на донацијата и спонзорството кај кои е потврден јавниот интерес се должни до Управата за јавни приходи да достават Извештај за дадената и за примената донација и спонзорство (обрасци “УЈП-ИДС/ДВ“ и „УЈП-ИДС/ПР“) најдоцна во рок од 30 дена од денот на исполнувањето на договорот за донации или спонзорство. Во законот за донации и спонзорства во јавните дејности нема одредби со кои се уредува водење на регистар за донации и спонзорства. Оттука, Министерството за правда не е обврзано да води база на податоци за поднесени и решени барања за потврдување на јавниот интерес, како и намената на средствата, со што се отежнува следењето на трендовите во оваа област и на имплементацијата на Законот. Со член 170 од законот за здравствена заштита126 е утврдено дека Министерството за здравство води регистар на донации и спонзорства насочени кон здравствени работници и соработници, а наменети за учество на стручни собири, семинари, работилници и слични
125 Службен весник, бр.47/06, 86/08 и 51/2011. 126 Службен весник 43/12 и 145/12.
116 настани за дополнително оспособување и усовршување. Со посебен правилник127 се пропишува дека регистарот содржи податоци за примателот на спонзорството/донацијата, настанот за кој се дава, намена на средствата и вкупната вредност. Министерството има обврска најдоцна до 15 јануари во тековната година, на својата веб-страница да објави годишен извештај од регистарот во кој се наведени податоци за вкупниот број на здравствените работници односно здравствени соработници кои добиле согласност за спонзорства и донации, вкупниот износ на спонзорствата и донациите, како и намените за кои се дадени спонзорствата и донациите.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5 Образложение за дадената оценка: Обрасците за извештај за дадената и за примената донација и спонзорство (обрасци “УЈП- ИДС/ДВ“ и „УЈП-ИДС/ПР“) не овозможуваат да се наведат и одделат донациите и спон- зорствата од домашни и странски правни и физички лица, ниту пак да се следи намената. Обрасците за годишно финансиско известување на правните лица не овозможуваат од- делно прибележување на донациите од спонзорствата кај давателите. Кај примателите на донации и спонзорства, пак, истите обрасци не овозможуваат да се наведат и одделат донациите и спонзорствата од домашни и странски правни и физички лица, ниту пак да се следи намената. Поради тоа Централниот регистар располага само со податок за вкупното ниво на донациите од деловните субјекти, кое во 2010 година изнесува над осум милиони евра.128 Министерството за правда не објавува на својата веб-страница база на податоци за подне- сени и решени барања за потврдување на јавниот интерес, како и намената на средствата, со што се отежнува следењето на трендовите во оваа област и на имплементацијата на Законот. Слична е состојбата и со надлежните министерства кои честопати немаат подато- ци за донациите и спонзорствата во дејностите од јавен интерес кои се во нивен домен, а за кои издале мислење за јавниот интерес. Според признанија од самите институции, дел од донациите, посебно во образованието, воопшто не се евидентираат.129 Битен исклучок е здравството, каде Министерството за здравство располага со податоци за примателот на спонзорството/донацијата за дополнително оспособување и усовршување на здрав- ствени работници и соработници, настанот за кој се дава, намена на средствата и вкуп- ната вредност. Сепак, во моментот на подготвување на оваа анализа, Министерството за здравство на својата веб-страница немаше објавено годишен извештај од регистарот за 2012 г. – и покрај законската обврска да го стори тоа. Оттука, потребно е да се предвиди објавување на база на податоци за донациите и спонзорствата кои подлежат на даночни поттикнувања, која ќе вклучува податоци барем за износот на дадени средства, износот на
127 Правилник за регистрација на согласности за спонзорства и донации на здравствените работници односно здравстве- ните соработници, Службен весник 60/12. 128 Анализа на спроведувањето на Законот за донациите и спонзорствата во јавните дејности, 2007 – 2011, Здружение „Конект“ и Европски центар за непрофитно право (ЕЦНЛ), 2012. 129 Според сведочењето на тогашниот министер за образование и наука, г. Никола Тодоров, на собраниската надзорна расправа – одржана во 2010 г. – на тема „Имплементација на Законот за донации и за спонзорства во јавните дејности“.
117 даночни поттикнувања, како и дејностите од јавен интерес на кои се однесувале. Бидејќи препораката е насочена кон реализираните, а не кон планираните донации и спонзорства, најсоодветна институција за нејзино спроведување е УЈП, а до некаде и Централниот ре- гистар – со оглед дека тие се во позиција да добиваат податоци за расходите на деловните субјекти.
Препораки • Дополнување на законот за донации и за спонзорства во јавните дејности за: »» да се воведе одредба со која ќе се уреди водење на регистар на донации и спон- зорства во јавните дејности; »» да се пропише објавување на база на податоци за донациите и спонзорствата кои биле предмет на даночни поттикнувања, која ќе вклучува податоци барем за износот на дадени средства, износот на даночни поттикнувања, како и дејностите од јавен интерес на кои се однесувале. ПРЕГЛЕД И ПРИОРИТИЗАЦИЈА НА ПРЕПОРАКИТЕ Оценка на влија- нието за Цел Стратегиски опции1 Пречки Решенија за надминување на пречките постигну- Клучни актери вање на Приоритет
целта2 1. Проблем / ризичен фактор од Државната програма: Недоволно развиени мерки за превенција на корупцијата и јакнење на интегритетот на приватниот сектор
Промовирање на кодексите, со поддршка од држав- Слаба заинтересираност ните органи и воведување на намалени санкции за на деловните субјекти за сторени противправни дејства ДКСК, стопански комори, Дополнување на моделите на прифаќање на моделите здруженија на работодавачи, етички кодекси и кодексите за Средно Вградување на систем за мониторинг и почитување Македонска берза на хартии добро корпоративно управување Отсуство на механизам за во кодексите, како и во минималните стандарди за од вредност спроведување организациска програма за придржување до законите и другите прописи
ДКСК, стопански комори, Јавна кампања за зголемено Високи трошоци здруженија на работодавачи, прифаќање на етичките кодекси Обезбедување на медиумски покровители Македонска берза на хартии и кодексите за добро корпора- Воведување на намалени санкции за сторени про- Средно Скептичност кај деловната од вредност, медиуми, Поттикнување тивно управување од страна на тивправни дејства заедница рекламни агенции, познати на развојот и деловните субјекти личности како промотори примената на соодветни стан- Вградување на систем за мониторинг и почитување дарди и проце- во кодексите, како и во минималните стандарди за 1 дури за заштита Отсуство на систем за мо- организациска програма за придржување до законите на интегритетот Објавување на механизми и ак- ДКСК, стопански комори, ниторинг и почитување на и другите прописи на субјектите тивности за мониторинг и почи- здруженија на работодавачи, кодексите Ниско од приватниот тување на кодексите и постигнати Македонска берза на хартии Вградување на обврска за објавување во кодексите, сектор резултати од вредност како и во минималните стандарди за организациска програма за придржување до законите и другите прописи
Отсуство на специфична Користење на донаторска техничка поддршка и Пропишување на минимални експертиза испробани искуства и решенија од други држави стандарди за организациска програма за придржување до Долг процес за измена на ДКСК, Министерство за законите и другите прописи, и за правната рамка правда, Академија за судии и етичко однесување, врз основа Високо јавни обвинители, стопански на која претпријатијата може Долг и скап процес за комори, здруженија на да имаат право на намалена информирање и обучување работодавачи санкција за сторени противправ- на органите кои изрекуваат ни дејства санкции, како и на деловни- те субјекти Оценка на влија- нието за Цел Стратегиски опции1 Пречки Решенија за надминување на пречките постигну- Клучни актери вање на Приоритет
целта2 Високи трошоци и отсуство Барање компаниите или региста- на специфична експертиза ДКСК, Управа за финансиско рот на трговски друштва и други Користење на искуства од други европски земји Средно разузнавање, Централен 2 Воспоставување правни лица да водат вакви Долг процес на измена на регистар, стопански комори на ажурирани податоци правната рамка бази на податоци за проверка на Користење и унапредување на крајната сопстве- други извори на податоци: при- Користење на искуства за софтвер, платформи и про- Тешкотии во анализа и обез- ност и крајната ватни бази на податоци и правна цедури од други европски земји бедување на споредливост контрола врз документација (на пр. докумен- на податоци од различни претпријатијата, тација од акционерски собранија; ДКСК, Управа за финансиско извори и обезбедување или изјави за крајна сопственост Средно разузнавање, Комисија за нивна достап- поднесени од правните лица); хартии од вредност, УЈП Проблеми со веродостој- ност веб-страници на надзорни органи носта и квалитет на таквите и регулатори, и други интернет податоци извори; извори на УЈП и финан- сиските регулатори Оценка на влија- нието за Цел Стратегиски опции1 Пречки Решенија за надминување на пречките постигну- Клучни актери вање на Приоритет
целта2 Разработување на механизам за контрола на исполнувањето на Користење на искуства за софтвер, платформи и членовите 17 и 20-в од законот Високи трошоци за инфор- процедури од други земји за спречување судир на интереси матички решенија (на пример, база на податоци на органи кои регулираат одредени Голем опфат на лица на кои ДКСК, Агенцијата за стопански гранки и на вработени се однесуваат ограничу- Користење на искуства за воведување на исклучоци вработување, Централниот во нив со соодветни регулатор- вањата од ограничувањата кои ја земаат предвид моќта Високо депозитар на хартии од ни овластувања и должности, на поранешниот службеник да влијае врз одлуките вредност, Централниот Зајакнување на и автоматско споредување на Неможност за надоместу- кои биле носени, како и можностите кои ги имал за регистар примената на податоците во неа со податоци- вање на загубената зарабо- пристап до осетливи податоци ограничувањата те за нововработените лица од тувачка поради органичу- што се однесува- евиденцијата на АВРМ, или со вањата кај сите поранешни службени лица 1 ат за активности- податоци за промена на сопстве- те на поранеш- носта на акциите од Централниот ните службени депозитар на хартии од вредност) лица Комуницирање на ограничувања- та што се однесуваат за активно- стите на поранешните службени ДКСК, Министерство за лице преку информирање за Долг процес за информи- Вклучување на информациите во други обуки и информатичко општество и ограничувањата, советување, и рање и обучување на служ- информативни материјали наменети за одделни Средно администрација, Агенција вклучување на ограничувањата бените лица и на правните категории службени лица за администрација, Биро за во формалните документи повр- лица јавните набавки зани со приватниот сектор (на пр. во тендерската документација и договорите за јавни набавки).
1 Стратегиските опции може да се и комплементарни. Поради просторни ограничувања прикажани се во скратена верзија. Во целосна форма се прикажани како препораки под секое прашање-индикатор, како и во извршното резиме. 2 Оценката го зема предвид и влијанието на опцијата врз остварливоста на останатите стратегиски опции – во случаите кога постои комплементарност. Оценка на влија- нието за Цел Стратегиски опции1 Пречки Решенија за надминување на пречките постигну- Клучни актери вање на Приоритет
целта2 Користење на донаторска техничка и финансиска поддршка ДКСК, Биро за јавните Високи трошоци за обеди- набавки, Агенција за нување на различни бази на финансиска поддршка на податоци земјоделството и руралниот Унапредување Развој на една централна онлајн развој, Министерство за и централизи- платформа која ќе овозможува Необјавување на големина- Можно агрегирано објавување на големината на економија, Министерство за рање на онлајн пребарување та на одредени видови на помошта по ТИРЗ Високо труд и социјална политика, објавувањето на државна помош Министерство за животна лицата од при- средина и просторно ватниот сектор Пречки поврзани со заштита планирање, Агенција за кои примиле на приватноста на физички- странски инвестиции и некаков облик на те лица 2 Соработка со Дирекцијата за заштита на личните промоција на извозот јавни средства (на пр. субвен- податоци за утврдување на соодветна рамка за ции, државна заштита на приватноста на физичките лица помош, јавни Можно агрегирано објавување на големината на набавки), голе- Необјавување на големина- помошта по ТИРЗ мината на истите Отворање на централна веб-стра- та на одредени видови на и намената. ница со линкови кон други државна помош страници со бази на податоци Средно Исто како и во горното поле за различни видови на јавни Пречки поврзани со заштита средства на приватноста на физички- Соработка со Дирекцијата за заштита на личните те лица податоци за утврдување на соодветна рамка за заштита на приватноста на физичките лица 2. Проблем / ризичен фактор од Државната програма: Недоволно познавање за корупцијата и судирот на интереси во приватниот сектор Оценка на влија- нието за Цел Стратегиски опции1 Пречки Решенија за надминување на пречките постигну- Клучни актери вање на Приоритет
целта2 Организирање на обуки од 1 државните органи, организа- циите на деловниот сектор, и професионалните организации, ДКСК и други релевантни наменети за деловните субјекти, Отсуство на финансиски органи, стопански комори, за регулативата за спречување на средства во буџетот, кај Користење на донаторска техничка и финансиска организации на работодавачи, корупција и судир на интереси, организациите на деловниот поддршка, како и соработка со невладини Високо професионални за воведување на механизми за Унапредување сектор и кај професионални- организации што имаат проекти во оваа сфера организации на ревизори и спречување на корупција; едука- на соработката те организации сметководители, невладини ција на ревизорите (внатрешни и меѓу органите на надворешни) и сметководителите организации редот и деловни- за начините на превенирање и те субјекти откривање на корупција во при- ватниот сектор. Изработка на информативни Користење на донаторска техничка и финансиска Исто како и во горното поле Ниско Исто како и во горното поле материјали поддршка Нудење на совети и одговарање Користење на донаторска техничка и финансиска Исто како и во горното поле Високо Исто како и во горното поле на специфични прашања поддршка Долг и скап процес за ин- Воведување на механизми за Користење на донаторска техничка поддршка и Министерство за правда, формирање и обучување на пријавување и соодветна закон- испробани искуства и решенија од други држави ДКСК, стопански комори, органите за надзор, органи- Високо ска заштита на пријавувачите на организации на работодавачи, те кои изрекуваат санкции, корупција во приватниот сектор синдикати како и на деловните субјекти
Спроведување на истражувања за антикорупциски мерки на македонските претпријатија, оценување на ефективноста на Отсуство на финансиски Користење на донаторска техничка и финансиска ДКСК и други релевантни специфични инструменти, раз- средства за спроведување поддршка, како и соработка со невладини Средно органи, стопански комори, вивање на локални анализи на на анализи организации што имаат проекти во оваа сфера организации на работодавачи конкретни случаи на примена на антикорупциски мерки и приме- ри за најдобри практики
1 Стратегиските опции може да се и комплементарни. Поради просторни ограничувања прикажани се во скратена верзија. Во целосна форма се прикажани како препораки под секое прашање-индикатор, како и во извршното резиме. 2 Оценката го зема предвид и влијанието на опцијата врз остварливоста на останатите стратегиски опции – во случаите кога постои комплементарност. Оценка на влија- нието за Цел Стратегиски опции1 Пречки Решенија за надминување на пречките постигну- Клучни актери вање на Приоритет
целта2 Поконзистентно објавување 2 на документирани штетни последици од корупцијата врз Отсуство на финансиски Користење на донаторска техничка и финансиска ДКСК и други релевантни претпријатијата, економскиот средства за спроведување поддршка, како и соработка со невладини Средно органи, стопански комори, Поттикнување раст и конкурентноста од страна на анализи организации што имаат проекти во оваа сфера организации на работодавачи на властите од на претставниците на деловниот страна на при- сектор. ватниот сектор за превенирање Постигнување на консензус во и репресирање деловната заедница за најприо- на корупцијата ритетни мерки кои ќе придонесат Мошне ограничена соработ- ДКСК и други релевантни за борба против корупцијата во ка меѓу претставниците на Интеракција на државните органи со сите Средно органи, стопански комори, приватниот сектор, и застапу- деловниот сектор во оваа претставници на деловниот сектор организации на работодавачи вање кај властите за примена на сфера оние мерки кои се во надлежност на државните органи. Соработка со и финансиска поддршка на антикорупциски- те иницијативи Исто како и кај целта „унапредување на соработката меѓу органите на редот и деловните субјекти“ 1 на граѓанското општество од страна на при- ватниот сектор 3. Проблем / ризичен фактор од Државната програма: Недоволна информираност за Законот за заштита на конкуренција (ЗЗК) и недоволен капацитет на Комисијата за заштита на конку- ренција (КЗК) за спроведување на законот
1 Стратегиските опции може да се и комплементарни. Поради просторни ограничувања прикажани се во скратена верзија. Во целосна форма се прикажани како препораки под секое прашање-индикатор, како и во извршното резиме. 2 Оценката го зема предвид и влијанието на опцијата врз остварливоста на останатите стратегиски опции – во случаите кога постои комплементарност. Оценка на влија- нието за Цел Стратегиски опции1 Пречки Решенија за надминување на пречките постигну- Клучни актери вање на Приоритет целта2 Проценување на можноста за 1 воведување на систем на авто- матско предупредување при по- Недостаток на финансиски Користење на донаторска техничка поддршка и Високо Биро за јавни набавки, ДКСК стоење на индиции за корупција средства испробани искуства и решенија од други држави и судир на интереси кај јавните набавки Интензивирање на активностите Унапредување за операционализација на пред- на вештините, логот за измена и дополнување кадровскиот / Високо Министерството за правда на кривичниот законик во кој е потенцијал на содржана измената и дополну- државни органи вањето на член 283 и механизмите Кадровско и финансиско зајакну- за спречување вање на Комисијата за заштита на Комисија за заштита и откривање Недостаток на финансиски Залагање во јавноста за неопходноста од вакво конкуренцијата во делот на спро- Високо на конкуренцијата, на забранетите средства зајакнување ведување на законот за заштита Министерство за финансии договори во кои на конкуренцијата се вклучени по- нудувачите при јавните набавки
Да се иницираат обуки наменети за судиите за можните злоупо- Објаснување дека се работи за обуки наменети за ДКСК, Бирото за јавни набавки треби при јавните набавки, со Непостоење на интерес кај судиите кои имаат случаи поврзани со јавни набавки, Средно и Академијата за судии и посебен акцент на аспектот на судиите а не за обуки наменети за лицата во судовите обвинители забранети договори при постап- вклучени во постапките за јавни набавки ките за набавки
Натамошна Организирање на обуки од др- Отсуство на финансиски Комисија за заштита на едукација и жавните органи и организациите средства во буџетот, кај Користење на донаторска техничка и финансиска конкуренцијата, ДКСК, поддршка на де- на деловниот сектор, и професио- организациите на деловниот поддршка, како и соработка со невладини Високо здруженија на деловниот ловните субјекти налните организации сектор и кај професионални- организации сектор, здруженија и за регулативата те организации фондации 2 поврзана со заштитата на Изработка на информативни Користење на донаторска техничка и финансиска Исто како и во горното поле Ниско Исто како и во горното поле конкуренцијата и материјали поддршка нејзиното спро- Нудење на совети и одговарање Користење на донаторска техничка и финансиска ведување Исто како и во горното поле Високо Исто како и во горното поле на специфични прашања поддршка 4. Проблем / ризичен фактор од Државната програма: Недоволна транспарентност на спонзорствата, зад што се крие можност за корупција Оценка на влија- нието за Цел Стратегиски опции1 Пречки Решенија за надминување на пречките постигну- Клучни актери вање на Приоритет целта2 Измена на законот за донации и за спонзорства во јавните дејности за да се пропишат за- должителни антикорупциски кла- Министерство за правда, узули во договорите за донација, ДКСК, стопански комори, како и клаузула според која при Долг процес на измена на Користење на соодветни искуства од странство Високо организации на работодавачи, злоупотреба на донацијата или правната рамка здруженија и фондации, спонзорството примателот ќе ги установи врати на давателот злоупотребе- 1 ните средства, а на државата ќе ѝ ги врати искористените даночни Унапредување поттикнувања; на механизмите Дополнување на моделите на Промовирање на кодексите, со поддршка од за интегритет етички кодекси и кодексите за до- државните органи и воведување на намалени за соодветно бро корпоративно управување со Слаба заинтересираност санкции за сторени противправни дејства да ги покријат детални одредби за спречување на деловните субјекти за ДКСК, стопански комори, донациите и на корупција и судир на интереси прифаќање на моделите организации на работодавачи, Средно спонзорствата при донации и спонзорства, како Македонска берза на хартии и одредби за објавување на изно- Отсуство на механизам за Вградување на систем за мониторинг и почитување од вредност сот на донациите и спонзорствата спроведување во кодексите, како и во минималните стандарди за кои се даваат, нивните намени и организациска програма за придржување до законите приматели. и другите прописи Дефинирање и објавување на објективни критериуми од страна на државните органи за утвр- Тешкотија да се предвидат Министерство за правда и дување на јавниот интерес на сеопфатни критериуми во Користење на искуства од странство Високо други органи донациите и спонзорствата што сите области се предмет на даночни поттикну- вања Воведување на законска одредба со која ќе се уреди водење на ре- Долг процес на измена на Средно Министерство за правда гистар на донации и спонзорства правната рамка Воведување во јавните дејности на соодветна Законско пропишување на евиденција на објавување на база на податоци донациите и за донациите и спонзорствата 2 спонзорствата кои биле предмет на даночни кои се предмет поттикнувања, која ќе вклучува Несоодветни обрасци на УЈП УЈП, Централен регистар, на даночни Измена на обрасците Високо податоци барем за износот на и централниот регистар Министерство за правда поттикнувања дадени средства, износот на даночни поттикнувања, како и дејностите од јавен интерес на кои се однесувале ПРЕГЛЕД НА ИНДЕКСИ Иако согласно методологијата, оваа анализа врши квалитативна проценка на состојбата, извршено и е нумеричко оценување со цел да се резимираат информациите и да се по- сочат клучните слабости и силни страни. Оттука, во текстот погоре, за секое од прашања- та-индикатори е дадена оценка од 1 до 5 – каде 1 е најниска, а 5 највисока. Врз основа на дадените оценки од 1 до 5 на секое од прашањата-индикатори извршено е агрегирање на оценките на ниво на поткатегорија, на ниво на категорија, и на ниво на целиот столб, односно сектор од Државната програма. Притоа, не е вршено пондерирање, туку сите аг- регирани оценки се утврдени како аритметичка средина. Сепак, ваквите оценки треба да се сфатат само како индикативни.
Индекс Категорија Поткатегорија Просек за De Просек за Просек за De jure сектор facto поткатегорија категорија Ресурси 3 3 3 Капацитет 3,5 Независност 5 3 4 Транспарентност 3,67 3 3,33 Управување Механизми за инте- 3,15 3,67 2,33 3 гритет Ангажирање во 2,88 националната 2 2 антикорупциска Придонес политика 2 Поддршка на граѓан- ски антикорупциски 2 2 иницијативи
Со цел полесно разбирање на оценките, во долната табела истите се прикажани во про- центи (од 0 до 100).
Индекс Категорија Поткатегорија De Просек – Просек – Просек – De jure сектор facto поткатегорија категорија Ресурси 50% 50% 50% Капацитет 62,5% Независност 100% 50% 75% Транспарентност 66,75% 50% 58,25% Управување Механизми за инте- 53,75% 66,75% 33,25% 50% гритет Ангажирање во 47% националната 25% 25% антикорупциска Придонес политика 25% Поддршка на граѓан- ски антикорупциски 25% 25% иницијативи
127 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во приватниот сектор
КОРИСТЕНА ЛИТЕРАТУРА Закони, меѓународна регулатива и други правни акти Council Framework Decission 2003/568/JHA of 22 July 2003 on combating corruption in the private sector Federal Sentencing Guidelines for Organizations, United States Sentencing Commission, http:// www.ussc.gov/Guidelines/2012_Guidelines/index.cfm G20 compendium of best practices on whistleblower protection legislation: G20 Anti-Corruption Action Plan, Action Point 7: Protection of Whistleblowers, 2010, http://www.oecd.org/general/48972967.pdf http://www.transparency.sk/wp-content/uploads/2010/01/Costs-of-Corruption_Dancikova.pdf
The Bribery Act 2010 – Guidance, UK Ministry of Justice, http://www.justice.gov.uk/downloads/ legislation/bribery-act-2010-guidance.pdf UK Bribery Act 2010 (Guidance on 6 implementation principles) UK Bribery Act 2010, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2010/23 UK Public Interest Disclosure Act, http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1998/23/contents United Nations Convention Against Corruption Zuzana Dančíková, Costs of Corruption, Transparency International Slovakia, 2012, Антикорупциски потреби на македонската деловна заедница – јавен апел до властите и политичарите, Бизнис конфедерација, 2013 Државна програма за превенција и репресија на корупцијата и превенција и намалување на судирот на интереси 2011–2015 Етички кодекс на државните службеници Етички кодекс на јавните службеници Закон за банките Закон за донации и спонзорства во јавните дејности Закон за донации и спонзорства во јавните дејности Закон за државните службеници Закон за заштита на конкуренцијата Закон за здравствена заштита Закон за инвестициските фондови Закон за јавните набавки Закон за јавните службеници Закон за плата и другите надоместоци на пратениците и другите избрани и именувани лица Закон за прекршоците Закон за работните односи Закон за ревизија
128 Закон за спречување на корупцијата Закон за спречување на перење пари и други приноси од казниво дело и финансирање на тероризам Закон за спречување судир на интереси Закон за супервизија на осигурувањето Закон за трговските друштва Закон за хартии од вредност Извештај за спроведување на Меморандум за соработка за взаемна поддршка за спречу- вање на корупцијата и судирот на интереси со претставници од приватниот сектор – пери- од: јануари-јуни 2013г, ДКСК, 2013 http://www.dksk.org.mk/images/stories/pdf/sorabotka/izvestaj%20-%20ps.pdf Кривичен законик Правилник за критериумите за финансирање на програмите односно проектите по оддел- ни дејности во културата (Службен весник, 61/2004). Правилник за критериумите за финансирање на програмите односно проектите по оддел- ни дејности во културата (Службен весник, 61/2004). Правилник за програмата за спроведување едукација за јавни набавки, програмата за спроведување обука за обучувачи за јавни набавки, формата и содржината на потврдата за положен испит за лице за јавни набавки и за обучувач, како и висината на надоместокот кој го плаќаат учесниците на едукацијата, Сл. весник 90/2012 Правилник за регистрација на согласности за спонзорства и донации на здравствените ра- ботници односно здравствените соработници, Службен весник 60/12. Правилник за регистрација на согласности за спонзорства и донации на здравствените ра- ботници односно здравствените соработници, Службен весник 60/12 Извештаи и анализи Global Competitiveness Report 2012-2013, World Economic Forum, 2012, http://www3. weforum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenessReport_2012-13.pdf GLOBAL INTEGRITY REPORT: 2011, Global Integrity, 2012 GRECO Report within the framework of the third round of evaluation for Macedonia (August, 2010) Implementation of article 12 of the United Nations Convention against Corruption, including the use of public-private partnerships, стр. 10, Conference of the States Parties to the United Nations Convention against Corruption – Open-ended Intergovernmental Working Group on Prevention, 2012 OECD (2010), Post-Public Employment: Good Practices for Preventing Conflict of Interest, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/9789264056701-en.
129 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во приватниот сектор
Recent Slovak Anti-corruption Measures, Transparency International Slovakiа, 2012; http:// www.transparency.sk/wp-content/uploads/2010/01/Gov-anticorruption-measures_Kurian.pdf Rules of Conduct and Recommendations on Combating extortion and bribery, International Chamber of Commerce, 2005 The Former Yugoslav Republic Of Macedonia 2012 Progress Report, European Commission, 2012 The identication of beneficial owners in the fight against money laundering, Final Report of Project BOWNET – Identifying the Beneficial Owner of legal entities in the fight against money laundering; http://www.bownet.eu/materials/BOWNET.pdf Towards a Sound Integrity Framework: Instruments, Processes, Structures and Conditions for Implementation, OECD, 2010. van der Does de Willebois, Emile; Halter, Emily M.; Harrison, Robert A.; Park, Ji Won; Sharman, J. C.. 2011. The Puppet Masters : How the Corrupt Use Legal Structures to Hide Stolen Assets and What to Do About It. © World Bank, стр. 17; https://openknowledge.worldbank.org/ handle/10986/2363 License: CC BY 3.0 Unported. Whistleblower protection: encouraging reporting, CleanGovBiz, 2012, http://www.oecd.org/ cleangovbiz/toolkit/50042935.pdf World Bank. 2013. Doing Business 2013: Smarter Regulations for Small and Medium-Size Enterprises. Washington, DC: World Bank Group. DOI: 10.1596/978-0-8213-9615-5. License: Creative Commons Attribution CC BY 3.0 Анализа на спроведувањето на Законот за донациите и спонзорствата во јавните дејности, 2007 – 2011, Здружение „Конект“ и Европски центар за непрофитно право (ЕЦНЛ), 2012. Годишен извештај на Државната комисија за спречување на корупцијата за 2011 г. Годишен извештај на Државната комисија за спречување на корупцијата за 2012 г. Годишен извештај на комисијата за заштита на конкуренцијата за 2012 г. Годишен извештај на народниот правобранител за 2012 г. Јанка Димитрова, Одговорноста на сметководителите, менаџментот и ревизорите за веро- достојноста, квалитетот и кредибилитетот на финансиските извештаи Национална програма за усвојување на правото на ЕУ, ревизија 2013 г.
Други ресурси „Кои компании добиваат државна помош и за што?!“, магазин Капитал, 20 септември 2013, http://www.kapital.mk/MK/magazin/96717/koi_kompanii_dobivaat_drzhavna_pomosh_i_za_ shto_!.aspx ArcelorMittal Anti-Corruption Guidelines, http://www.arcelormittalsa.com/Portals/0/Anti- Corruption%20Guidelines.pdf Business Principles for Countering Bribery, Transparency International, 2009, http://files. transparency.org/content/download/109/439/file/2009_BusinessPrinciples_EN.pdf
130 EU grant recipients and contractors, http://ec.europa.eu/contracts_grants/beneficiaries_en.htm Eтички кодекс на советниците промовиран од Агенцијата за поддршка на претприем- ништвото Good practice guide on internal controls, ethics and compliance, OECD, 2010, http://www.oecd. org/dataoecd/5/51/44884389.pdf International Chamber of Commerce Anti-corruption Clause, http://www.iccwbo.org/Data/ Policies/2012/ICC-Anti-corruption-Clause/ International Standards On Combating Money Laundering And The Financing Of Terrorism & Proliferation: FATF Recommendations, FATF, 2013, http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/ documents/recommendations/pdfs/FATF_Recommendations.pdf Partnering against Corruption Initiative: Principles for Countering Bribery, World Economic Forum, http://www.weforum.org/pdf/paci/PACI_Principles.pdf Principles on Corporate Governance, OECD, 2004, http://www.oecd.org/daf/ca/corporategover nanceprinciples/31557724.pdf Proposal for a Directive on the prevention of the use of the financial system for the purpose of money laundering and terrorist financing“, COM/2013/045 final - 2013/0025 (COD) Бизнис етички кодекс, Бизнис конфедерација, 2012 Етички кодекс на посредниците со промет на недвижности на Групацијата на агенциите за недвижности при Стопанската комора Етички кодекс на ПР специјалистите на Асоциjацијата за односи со јавноста Етички кодекс на членовите на Здружението за односи со јавноста Кодекс за корпоративно управување на акционерските друштва кои се котирани на берза- та, Македонска берза на хартии од вредност, http://www.mse.mk/Repository/UserFiles/File/ Misev/Regulativa/Akti%20na%20berza/Kodeks_za_korporativno_uprvuvanje.pdf Кодекс за професионалната етика на адвокатите, адвокатските стручни соработници, и ад- вокатските приправници на Адвокатската комора Кодекс на деловна етика и однесување за мали и средни претпријатија, Транспаренси ин- тернешнл, http://www.transparency.org.mk/images/stories/eticki_kodeks_za_mali_i_sredni_ pretprijatija.pdf Кодекс на деловна етика и однесување на акционерски друштва, Транспаренси интернеш- нл, http://www.transparency.org.mk/images/stories/eticki_kodeks_za_akcionerski_drustva.pdf Листа на корисници кои ја злоупотребиле финансиската помош, Агенција за финансиска поддршка на земјоделството и руралниот развој, 2013, http://www.pa.gov.mk/Root/mak/_ docs/Black_list_15032013.pdf Откривање манипулации во постапките за доделување на договори за јавни набавки и последователни чекори за проверка, Твининг проект финансиран од ЕУ „Поддршка на сис- темот на јавни набавки“, Биро за јавни набавки.
131 2. Извештај од Квалитативна анализа на антикорупциски мерки и спроведувањето на државната програма за превенција и репресија на корупцијата и намалување на судирот на интереси 2011-2015 во политиката
Изработил: Билјана Николовска Жагар
Октомври 2013 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во политиката
Извршно резиме Целта на квалитативната анализа спроведена во рамки на овој проект беше да се направи оценување на ризичните фактори/проблеми идентификувани во Политичкиот сектор, како еден од сегментите обработени во Државната програма за превенција и репресија на ко- рупцијата со Акционен план 2011-2015 година. Сите сектори, вклучително и овој се разгле- дувани и анализирани, како од легислативен така и од институционален аспект. Имајќи предвид дека Државната програма за превенција и репресија на корупцијата со Акционен план 2011-2015 година е среднорочен и развоен документ, неминовно е да се врши следење и ревизија на утврдените мерки и активности. Оттаму, од оваа анализа тре- ба да произлезат две клучни придобивки. Прво, да се утврди колкав е степенот на досегаш- ната имплеметацијата низ призма на категориите капацитет и управување и подлабоко на поткатегориите ресурси, независност, транспарентност и механизми на интегритет. Второ, и уште позначајно е да се детектираат недоволно или нецелосно утврдените индикатори на активност и ефективност. На крајот, содржаните препораки би требало да претставуваат смерница во која ќе се движи Државната комисија за спечување на корупцијата, како клуч- на институција за предлагање на политики за подобрување на состојбата и проблемите што деривираат од пунктовите на корупцијата и судирот на интереси. Во Државната програма за превенција и репресија на корупцијата со Акционен план 2011- 2015 година, донесена во декември 2011 година, а заснована на системот на национален интегритет, како прв од 11-те идентификувани сектори е утврден Политичкиот сектор. Во овој сектор детектирани се 5 проблеми/ризични фактори, за чие пак надминување во Акциониот план предвидени се вкупно 9 активности, 13 индикатори на активност и 8 ин- дикатори на ефективност. Како надлежни институции за реализација на погоре наброените активности определени се: Државната комисија за спречување на корупцијата, Министерството за правда, Минис- терството за финансии и Собранието. Квалитативната анализа на Политичкиот сектор е направена со следниот методолошки пристап: од една страна, кабинетско истражување на релевантните прописи (закони и под- законски акти) и на извештаи и други документи за состојбата во определени сфери на респектабилни меѓународни и домашни организации, вклучени во анализа на овој сектор и од друга страна, со спроведување на интервјуа со претставници на органи на државната власт, политички партии и невладиниот сектор. Оттаму, наодите и препораките содржани во оваа анализа произлегуваат од сублимирани- те сознанија и објективната и слободна оценка за состојбата со антикорупциските мерки во Политичкиот сектор.
134 НАОДИ ОД СПРОВЕДЕНАТА КВАЛИТАТИВНА АНАЛИЗА За потребите на анализата, во однос на Проблемот 1: Недоволна транспарентност и над- зор врз тековното материјално–финансиско работење нa политичките партии, синдикатот и граѓанските организации беа поставени 11 прашања. Од легислативен аспект, анализата покажа дека со измените и дополнувањата на Изборниот законик и Законот за финанси- рање на политичките партии, направени во 2012 и 2013 година, постигнат е напредок во однос на транспарентноста и надзорот на финансиското работење на политичките пар- тии во изборниот процес, а особено за време на изборната кампања. Исто така, утврден е основ за засилена меѓуресорска соработка на Државната изборна комисија, Државниот завод за ревизија и Државната комисија за спречување на корупција за размена на ин- формации за утврдени неправилности во врска со доставените финансиски извештаи и мерките превземени од нивна страна спрема субјектот кој е предмет на надзор. Од аспект на примена во пракса, детектирана е потребата од: овозможување на услови во кои ДЗР ќе врши ефективно, ефикасно и правовремено спроведување на надлежностите поврзани со надзорот на финансиското работење на политичките партии;определување на инсти- туција која ќе врши тековен надзор над финасиското работење на политичките партии и понатамошен развој на капацитетите на ДКСК, со цел иницирање, надзор и контрола на финансиското работење на политичките партии, синдикатот и граѓанските организации, како и обезбедување на соодветни алатки за нејзино практично постапување. Проблем 2. Во изборната и другата регулатива што се однесува на изборите постојат сла- бости што создаваат ризик од нејзино директно прекршување е анализиран преку 12 пра- шања. Со релевантната легислатива, поконкретно измените и дополнувањата на Избор- ниот законик и Законот за финансирање на политичките партии направен е исчекор во надминување на постојните слабости, пред се со воведување на ефективни механизми за транспарентно следење на финансирањето на изборите. Донесен е и Правилник за об- разецот, формата, содржината и начинот на водење на годишниот финансиски извештај за политичките партии, кој содржи и Упатството за пополнување на образецот. Праксата покажа дека сеуште постои простор за прекршување на регулативата, па оттаму би било целисходно да се продолжи со подобрување на законодавството и тоа во однос на из- борната кампања и нејзиното времетраење; субјектите кои се поврзани со (директно или индиректно) или се под контрола на политичката патија; обезбедување на проверливост на податоците за донациите, преиспитување на лимитите и определување на периодот за нивно собирање; како и правилата во однос на медиумското претставување за време на изборна кампања. Проблем 3: Висок степен на дискрециони овластувања со големи разлики во нивниот ин- тензитет меѓу одделни јавни функции Проблем 4: Отсуство на ефекти од примена на Законот за лобирање Проблем 5: Висок процент на донесување на закони по скратена односно итна постапка, (иако Деловникот на Собранието утврдува повеќе фази на подготовка на законите), со што не се овозможува вклучување во законскиот процес на општествено релевантни и заинте- ресирани субјекти
135 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во политиката
Проблем/ризичен фактор 1: Недоволна транспарентност и надзор врз тековното материјално–финансиско работење нa политичките партии, синдикатот и граѓанските организации Образложение: Не се врши тековен надзор врз материјално-финансиското работење на политичките партии, синдикатот и граѓанските организации наспроти јавните критики дека овие субјекти обезбедуваат финансиски средства од сомнителни зделки, дека постојат “партиски фирми“ кои се привилегирани и преку кои се користат јавни средства. ДКСК има надлежност во Законот за спречување на корупцијата да покренува иницијативи за контрола, меѓутоа нема соодветна поддршка во другите закони за да може оваа своја надлежност да ја остварува преку непосреден увид во тековното материјално-финансиско работење на овие субјекти
Институција: Државна комисија за спречување на корупцијата Категорија: Управување – механизми за интегритет Прашање-индикатор: Дали сметате дека Законот за финансирање на политички партии содржи одредби со кои се обезбедува транспарентност и надзор врз тековното материјал- но-финансиско работење на политичките партии, синдикатот и граѓанските организации? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Законот за финансирање на политички партии како lex specialis не содржи одредби за надзор и транспарентност врз материјално-финансиското работење на синдикатот и здру- женијата на граѓани. Овој закон обезбедува надзор само на годишно ниво. Потребно е тековно да се следи материјално-финансиското работење на политичките партии во кон- тинуитет, како што е утврдено во Државната програма за спречување на корупцијата и на судирот на интереси, за остварување повисок степен на транспарентност за контрола и врз деловните зделки и донации со и од правни субјекти што се директно или индиректно поврзани со политичката партија. Со оглед на стандардите за неговата работа, оваа задача не би можелo да се очекува да ја спроведе ДЗР.
Институција: Државна комисија за спречување на корупцијата Категорија: Капацитет – ресурси Прашање-индикатор: Дали сметате дека би се одбегнале критиките за недоволна транспа- рентност и надзор и би се подобрила оценката за финасиско работење, доколку покрај вршењето на надзор врз тековното материјално-финансиско работење на политичките партии, ДКСК би вршела увид во извештаите за финансиското работење на политичките партии?
136 Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: ДКСК, во член 49 став (1) алинеа 4 од Законот за спречување на корупцијата, има утврдена надлежност да покренува иницијативи пред надлежни органи за контрола на материјал- но-финансикото работење на партиите, синдикатот и здруженијата и фондациите. За ост- варување на оваа надлежност и се нужни соодветни законски решенија и алатки. Според Законот за финансирање на политички партии тие годишниот извештај не го дос- тавуваат до ДКСК, но фактот што законот ги обврзува партиите, ДРЗ и УЈП да ги објават на своите веб страници годишните извештаиите на партиите и овозможува на ДКСК да распо- лага со оваа алатка нужна за остварување на нејзината надлежност.
Институција: Државна комисија за спречување на корупцијата Категорија: Управување – механизми за интегритет Прашање-индикатор: Дали се врши тековен надзор врз тековното материјално – финансиско работење на политичките партии? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Надзорот се врши на годишно ниво, а би требало да се спроведува тековно, што е практика во одделни други земји.
Институција: Државна комисија за спречување на корупцијата Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор: Дали се води регистар на донации? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Добро е што се водат регистри на донации и што може да се оствари јавен увид во нив. Сепак потребни се дополнителни решенија во законот за проверливост на изворите за до- нирање, од аспект на потребата трети лица да не се третираат за донатори како и за де- тектирање на зделките со правни лица што се во индиректна врска со партиите, поради
137 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во политиката
потребата од контрола на сомнителни и недозволени извори за финансирање на партиите. Проверливост треба да се овозможи и за физичките лица - донатори поради утврдување на веродостојноста на изворот на донацијата. Ова произлегува од Државната програма за спречување на корупцијата и на судирот на интереси.
Институција: Државна комисија за спречување на корупцијата Категорија: Капацитет – независност Прашање-индикатор: Дали ДКСК треба да има достапност до банкарските изводи од жиро сметките на политичките партии, за што во Државната програма за спречување на коруп- цијата е предвидена измена во Законот за банки? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Во Законот за банки, ДКСК не е посочена како институција што може да бара увид во бан- карските изводи од жиро сметките на партиите, а ваквата алатка и е повеќе од нужна за да ја оствари својата надзорна улога согласно Законот за спречување на корупцијата и своите иницијативи во таа насока да ги гради врз документи и проверливи факти и околности. Имено, Законот за банки е во спротивност со Законот за спречување на корупцијата кој во Главата II - Корупција во политиката, во членот 13 јасно утврдува дека проверката на бан- карските приливи и одливи по барање на ДКСК не претставува повреда на банкарска тајна.
Институција: Државна комисија за спречување на корупцијата Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор: Дали сметате дека сегашното законско решение за доставување на годишниот финансиски извештај до ДЗР и обврската за негово објавување го оневозможу- ва обезбедувањето на финансиски средства од сомнителни зделки или од таканаречени партиски фирми? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Отсуството на надзор на тековно ниво остава простор за сомнеж.
138 Институција: Министерство за правда Категорија: Управување – механизми за интегритет Прашање-индикатор: Дали сметате дека Законот за финансирање на политички партии содржи одредби со кои се обезбедува транспарентност и надзор врз тековното материјал- но-финансиско работење на политичките партии? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Законот за финансирање на политичките партии содржи одредби со коишто e пропишана обврска политичките партии на своите веб страници да го објавуваат годишниот финан- сиски извештај. Политичките партии се должни на своите веб-страници или на друг начин да го направат регистарот на донации достапен за јавноста. За непочитување на наведени- те обврски пропишани се прекршочни одредби за политичките партии. Државниот завод за ревизија и Управата за јавни приходи се должни добиените извештаи согласно Законот да ги објават на своите веб-страници. Со Законот за изменување и дополнување на Законот за финансирање на политичките партии од октомври 2011 година, водечката улога во контролата на извештаите на поли- тичките партии е дадена на Државниот завод за ревизија, којшто согласно Закон врши надзор врз тековното материјално-финансиско работење на политичките партии, а што со Извештајот на ГРЕКО за усогласеност за земјата усвоен на 23.03.2012 година се смета за позитивен развој.
Институција: Министерство за правда Категорија: Капацитет – ресурси Прашање-индикатор: Дали сметате дека би се одбегнале критиките за недоволна транспа- рентност и надзор и би се подобрила оценката за финасиско работење, доколку покрај вршењето на надзор врз тековното материјално-финансиско работење на политичките партии од страна на ДЗР, и ДКСК би вршела увид во извештаите за финансиското работење на политичките партии? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Единствена институција којашто располага со стручни капацитети за вршење надзор над материјално-финансиското работење по меѓународни стандарди е Државниот завод за ре- визија.
139 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во политиката
Институција: Министерство за правда Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор: Дали сметате дека сегашното законско решение за доставување на годишниот финансиски извештај до ДЗР е доволно ефикасен механизам за транспарент- ност? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Постојните законски одредби за доставување на годишниот финансиски извештај до ДЗР овозможуваат јавен увид во извештаите. Дел од механизмот за транспарентност претставува и пропишувањето на соодветни обрас- ци за извештаите. Министерството за финансии на 31.01.2013 година донесе Правилник за образецот, фор- мата, содржината и начинот на водење на годишниот финансиски извештај за политичките партии. Улогата на клучна институција за надзор над финансиско-материјалното работење на по- литичките партии,со измените на Законот од октомври 2011 година е дадена токму на Др- жавниот завод за ревизија, како единствена независна институција, што е во согласност со препораката V од Извештајот на ГРЕКО од Третиот круг на евалуација за нашата земја, усвоен на 46-тата Пленарна седница на ГРЕКО (22-26 март 2010) и објавен на 30-ти август 2010 година, а која гласи: „Да му се дадат на главното независно тело, кое ќе биде, доколку е соодветно, потпомогнато со други органи, мандат и соодветни овластувања и ресурси за да врши проактивен и ефективен надзор, истрага и спроведувања на прописите за поли- тичко финансирање“.
Институција: Државен завод за ревизија Категорија: Капацитет – независност Прашање-индикатор: Дали од аспект на надлежности на ДЗР, сметате дека Законот за финансирање на политички партии содржи одредби со кои се обезбедува транспарентност и надзор врз тековното материјално-финансиско работење на политичките партии, синдикатот и граѓанските организации ? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5
140 Образложение: Во тек е ревизија на финансиските извештаи на сите политички партии регистрирани во Централниот регистар, по што ќе следи и преземање на соодветни мерки согласно последните измени на Законот за финансирање на политичките партии. Од досегашните извршени ревизии утврдена е системска слабост во делот на пропишување на регистарот за донации.
Институција: Државен завод за ревизија Категорија: Капацитет – ресурси Прашање-индикатор: Дали сметате дека би се одбегнале критиките за недоволна транспарентност и надзор и би се подобрила оценката за финасиско работење, доколку покрај вршењето на надзор врз тековното материјално-финансиското работење на политичките партии од страна на ДЗР, и ДКСК би вршела увид во извештаите за финансиското работење на политичките партии? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Во Централниот регистар на земјата регистрирани се 51 политичка партија, од кои само 12 доставиле Годишен финансиски извештај до ДЗР. Која е причината за овој мал број на политички партии кои доставиле финансиски извештаи, можеби ќе се утврди во текот на ревизијата. За сите кои не доставиле Годишен финансиски извештај ДЗР ќе постапи соглас- но Законот за финансирање на политичките партии. ДЗР постојано укажува дека како Врховна ревизорска институција работи согласно Методологија за работа која е во согласност со меѓународните стандарди за ревизија и согласно наведеното ревизијата се разликува од надзорот кој во принцип го вршат инспекциските органи.
Институција: Државен завод за ревизија Категорија: Управување – механизми за интегритет Прашање-индикатор: Дали ДЗР врши надзор врз тековното материјално–финансиско работење на политичките партии по завршувањето на секој изборен процес? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5
141 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во политиката
Образложение: ДЗР врши ревизија на сите политички партии кои биле учесници во изборниот процес. Во принцип, ревизијата се врши на поголемите парламентарни партии. Како пример, во Република Хрватска оваа надлежност ја има Државната изборна комисија, а не ДЗР.
Институција: Државен завод за ревизија Категорија: Управување – механизми за интегритет Прашање-индикатор: Дали и кои надлежни органи ги известува ДЗР, доколку овластениот државен ревизор при ревизија оцени дека политичка партија сторила прекршок или кривично дело? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Доколку овластениот државен ревизор при ревизија оцени дека политичка партија стори- ла прекршок или кривично дело, ДЗР за тоа ги известува следните органи на државната власт: Јавното обвинителство, Министерството за внатрешни работи и Државната коми- сија за спречување на корупцијата.
Институција: Државен завод за ревизија Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор: Дали сметате дека сегашното законско решение за доставување на годишниот финансиски извештај до ДЗР е доволено ефикасен механизам за транспарент- ност? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Потребно е преземање на мерки за усогласување на наведениот образец со кое ќе се на- прави јасно разграничување и презентирање на потребните податоци и информации од аспект на модифицираното сметководствено начело и од аспект на пресметковното наче- ло.
142 Институција: Управа за јавни приходи Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор:Дали сметате дека Законот за финансирање на политички партии содржи одредби со кои се обезбедува транспарентност и надзор врз тековното материјал- но-финансиско работење на политичките партии? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Законот за финансирање на политички партии содржи одредби со кои се обезбедува транспарентност и надзор врз тековното материјално-финансиско работење на политич- ките партии.
Институција: Управа за јавни приходи Категорија: Капацитет – ресурси Прашање-индикатор:Дали сметате дека би се одбегнале критиките за недоволна транспа- рентност и надзор и би се подобрила оценката за финасиско работење, доколку покрај вршењето на надзор врз тековното материјално-финансиско работење на политичките партии од страна на ДЗР, и ДКСК би вршела увид во извештаите за финансиското работење на политичките партии? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: ДКСК е административен орган, а не оперативен, па оттаму треба да остане сегашното законско решение, а ДКСК да ги спроведува надлежностите што произлегуваат од матич- ните закони - Законот за спречување на корупцијата и Законот за спречување на судир на интереси.
Институција: Управа за јавни приходи Категорија: Капацитет – независност Прашање-индикатор:Дали ДКСК треба да има достапност до банкарските изводи од жиро сметките на политичките партии, за што во Државната програма за спречување на коруп- ција е предвидена измена во Законот за банки?
143 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во политиката
Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Во членовите 15 и 16 од Законот за Управата за јавни приходи е утврдено дека секој субјект што води регистри и други бази е должен на барање на УЈП да и дава податоци и дека на барање на УЈП податоците за вршење на платниот промет на неговите учесници не прет- ставуваат деловна тајна. Нема потреба од менување на Законот за банки, бидејќи и во сегашниот текст не се наве- дени сите оперативни органи кои при остварување на своите надлежности имаат потреба од податоци од жиро сметките. Таков е и примерот со МВР, кое таксативно не е наведено во овој член од Законот, но кое преку наредба од истражен судија доаѓа до податоци од жиро-сметките на физички или правни лица, кога се води постапка против истите. Во членот 112 став (3) точка 3 е утврдено дека обврската за чување на банкарската тајна не важи и во случаите кога има писмено барање од УЈП за водење на постапки кои се во рамки на нејзините надлежности. Доколку ДКСК, постапувајќи по конкретен корупциски предмет, се обрати до УЈП не постои никаква пречка да и бидат обезебедени податоци од жиро-сметка на политичка партија.
Институција: Управа за јавни приходи Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор:Дали сметате дека сегашното законско решение за доставување на извештаи за добиените донации и годишна сметка за финансиско работење до УЈП и об- врската за негово објавување го оневозможува обезбедувањето на финасиски средства од сомнителни зделки/извори или од таканаречени партиски фирми? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Согласно Законот за донации и за спонзорства во јавните дејности, донација е доброволна и безусловна помош во пари, добра и услуги, која не создава директна корист за давателот ниту обврска за враќање од примателот на донацијата и која може да биде дадена за цели од јавен интерес или за поддршка на активностите на примателот. Согласно пак Законот за данок на добивка, трошоците за донации се оданочуваат, па така дадените донациите за финансирање на политичките партии, како и за финансирање на изборна кампања од страна на правните лица не се ослободени од данок на додадена вредност и данок на добивка, додека дадените донациите за финансирање на политички- те партии, како и за финансирање на изборна кампања од страна на физичките лица не подлежат на оданочување со персонален данок на доход, но висината на таквата донација е лимитирана со Законот за финансирање на политичките партии и Изборниот законик. 144 Покрај објавувањето на извештаите за добиените донации на веб страната на УЈП, УЈП со- гласно Законот за даночна постапка има надлежност да утврди дали донаторите-правни лица ги измириле своите даночни обврски, а за донаторите-физички лица УЈП врши про- верка дали донираните парични средства потекнуваат од нивните оданочиви приходи. За секоја извршена услуга, вклучително и на политичка партија, правното лице е должно да издаде фактура, да го евидентира прометот по издадена фактура и да пресмета данок на додадена вредност. Бидејќи услугата е бесплатна, ненаплатеното побарување од политич- ката партија претставува непризнат расход и истиот се оданочува со данок на добивка, што се искажува во годишната сметка.Годишната сметка на политичка партија соджи: Биланс на приходи и расходи; Структура на приходи по дејност; Белешка за распоредување на ре- зултатот; Посебни податоци за државна евиденција за непрофитни организации и Биланс на состојба.
Институција: Политичка партија Категорија: Управување – механизми за интегритет Прашање-индикатор: Дали сметате дека Законот за финансирање на политички партии содржи одредби со кои се обезбедува транспарентност и надзор врз тековното материјал- но-финансиско работење на политичките партии? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Законот за финансирање на политички партии особено со последните измени од 2013 го- дина, содржи солидни одредби со кои се обезбедува транспарентност и надзор врз теков- ното материјално-финансиско работење на политичките партии. Потврда за ваквиот став се и позитивните оценки од извештаите на ОБСЕ и ОДИХР.
Институција: Политичка партија Категорија: Капацитет – ресурси Прашање-индикатор: Дали сметате дека би се одбегнале критиките за недоволна транспа- рентност и надзор и би се подобрила оценката за финасиско работење, доколку покрај вршењето на надзор врз тековното материјално-финансиско работење на политичките партии од страна на ДЗР и ДКСК би вршела увид во извештаите за финансиското работење на политичките партии? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5
145 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во политиката
Образложение: Државниот завод за ревизија како орган на државната власт ја има потребната независ- ност при вршењето на надзор врз тековното материјално-финансиско работење на поли- тичките партии, што резултираше со висок рејтинг на оваа институција. Едновремено заради институционална поставеност и капацитет добро е решението надзо- рот да се врши од страна на едно централно тело. Од друга страна, основна задача на Државната комисија за спречување на корупцијата треба да биде спроведување на надлежностите утврдени во Законот за спречување на ко- рупцијата.
Институција: Политичка партија Категорија: Управување – механизми за интегритет Прашање-индикатор: Дали во пракса се врши тековен надзор врз тековното материјално – финансиско работење на политичките партии? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Во праксата се врши надзор врз тековното материјално – финансиско работење на поли- тичките партии.
Институција: Политичка партија Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор: Дали политичките партии водат регистар на донации? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Политичките партии имаат законска обврска за водење на регистар на донации и таа об- врска се почитува.
146 Институција: Политичка партија Категорија: Капацитет – независност Прашање-индикатор: Дали ДКСК треба да има достапност до банкарските изводи од жиро сметките на политичките партии, за што во Државната програма за спречување на коруп- цијата е предвидена измена во Законот за банки? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: И сега не постои пречка доколку ДКСК побара да има пристап до банкарските сметки на политичките партии истото да и биде овозможено. Во спротивно, ако ДКСК е попречена во остварувањето на ова право, има можност да се обрати до Собранието, каде би се расправало за надминување на ваквиот проблем.
Институција: Политичка партија Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор: Дали сметате дека сегашното законско решение за доставување на годишниот финансиски извештај до ДЗР и обврската за негово објавување го оневозможу- ва обезбедувањето на финасиски средства од сомнителни зделки/извори или од такана- речени партиски фирми? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Постоењето на Законот за управата за јавни приходи и Законот за катастар на недвижности во голема мерка ги ограничуваат и оневозможуваат појавите на сомнителни зделки или таканаречени партиски фирми како извори за финансирање на политичките партии.
Институција: Политичка партија Категорија: Управување – механизми за интегритет Прашање-индикатор: Дали сметате дека Законот за финансирање на политички партии содржи одредби со кои се обезбедува транспарентност и надзор врз тековното материјал- но-финансиско работење на политичките партии?
147 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во политиката
Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Од нормативен аспект, Законот за финансирање на политички партии содржи одредби со кои се обезбедува транспарентност и надзор врз тековното материјално-финансиско ра- ботење на политичките партии. Подеднакво важно треба да биде прашањето на неговата имплементација. Генарално, нетранспрентноста на политичките партии како општествена појава произлегу- ва од концентрацијата на моќта во самите партии во однос на изворите на финансирање, како и нивната распределба и потрошувачка.
Институција: Политичка партија Категорија: Капацитет – ресурси Прашање-индикатор: Дали сметате дека би се одбегнале критиките за недоволна транспа- рентност и надзор и би се подобрила оценката за финасиско работење, доколку покрај вршењето на надзор врз тековното материјално-финансиско работење на политичките парти од страна на ДЗР, и ДКСК би вршела увид во извештаите за финансиското работење на политичките партии? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Државниот завод за ревизија треба биде главната институција во вршењето на надзор врз тековното материјално-финансиско работење на политичките партии, па оттаму треба да се продолжи со јакнењето на нејзината позиција и капацитети.
Институција: Политичка партија Категорија: Управување – механизми за интегритет Прашање-индикатор: Дали во пракса се врши тековен надзор врз тековното материјално –финансиско работење на политичките партии? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5
148 Образложение: Во праксата се врши перманентен надзор врз тековното материјално –финансиско рабо- тење на политичките партии на четирите клучни политички партии.
Институција: Политичка партија Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор: Дали политичките партии водат регистар на донации? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Политичките партии ја почитуваат законската обврска и водат регистар на донации.
Институција: Политичка партија Категорија: Капацитет – независност Прашање-индикатор: Дали ДКСК треба да има достапност до банкарските изводи од жиро сметките на политичките партии, за што во Државната програма за спречување на коруп- цијата е предвидена измена во Законот за банки? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Имајќи ја предвид лидерската улога на Државната комисија за спречување на корупцијата во борбата за превенција и репресија на корупцијата, како општествено зло, треба да се овозможи истата да има достапност до банкарските изводи од жиро сметките на политич- ките партии.
Институција: Политичка партија Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор: Дали сметате дека сегашното законско решение за доставување на годишниот финансиски извештај до ДЗР и обврската за негово објавување го оневозможу- ва обезбедувањето на финасиски средства од сомнителни зделки/извори или од такана- речени партиски фирми?
149 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во политиката
Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Oбврската за објавување на годишниот финансиски извештај не го оневозможува во целост обезбедувањето на финасиски средства од сомнителни зделки/извори или од таканарече- ни партиски фирми. Присутна е и појавата на финансирање на политичките партии од самите политичари и носители на јавни функции.
Институција: Политичка партија Категорија: Управување – механизми за интегритет Прашање-индикатор: Дали сметате дека Законот за финансирање на политички партии содржи одредби со кои се обезбедува транспарентност и надзор врз тековното материјал- но-финансиско работење на политичките партии? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Со измените во Законот за финансирање на политичките партии, но и во законите за бан- карското работење зголемено е нивото на транспарентност на изворите на финасирање на политичките партии и помал е просторот за „црни пари“. Прв фактор кој влијае на транспарентното или нетранспарентното работење на политичка партија е дали истата има имот или не? Политичките партии во главно се финансираат од чланарини или донации, за време на изборна кампања, што се евидентира во финансиските извештаи на политичките партии и истите се јавно достапни.
Институција: Политичка партија Категорија: Капацитет – ресурси Прашање-индикатор: Дали сметате дека би се одбегнале критиките за недоволна транспа- рентност и надзор и би се подобрила оценката за финасиско работење, доколку покрај вршењето на надзор врз тековното материјално-финансиско работење на политичките партии од страна на ДЗР, и ДКСК би вршела увид во извештаите за финансиското работење на политичките партии?
150 Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Државната комисија за спречување на корупцијата нема сооветен административен капа- цитет за проширување на нејзините надлежности и во овој сегмент. Од друга страна имајќи предвид дека извештаите за финансиското работење се јавни доку- менти, достапни на веб страните на политичките партии и на ДЗР, и сега ништо не ја спре- чува ДКСК да врши увид во извештаите за финансиското работење на политичките партии.
Институција: Политичка партија Категорија: Управување – механизми за интегритет Прашање-индикатор: Дали во пракса се врши тековен надзор врз тековното материјално – финансиско работење на политичките партии? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Државниот завод за ревизија врши надзор врз тековното материјално – финансиско рабо- тење на политичкат партија.
Институција: Политичка партија Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор: Дали политичките партии водат регистар на донации? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Политичката партија води регистар на донации и во своите партиски органи (на пр. во над- зорниот одбор) има лица кои се специјализирани за финансиското работење на партијата.
151 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во политиката
Институција: Политичка партија Категорија: Капацитет – независност Прашање-индикатор: Дали ДКСК треба да има достапност до банкарските изводи од жиро сметките на политичките партии, за што во Државната програма за спречување на коруп- цијата е предвидена измена во Законот за банки? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Државната комисија за спречување на корупцијата треба да има достапност до банкарски- те изводи од жиро сметките на политичките партии со висок рестриктивен режим. Имено, ова треба да и биде овозможено само во конкретни случаи на голема корупција.
Институција: Политичка партија Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор: Дали сметате дека сегашното законско решение за доставување на годишниот финансиски извештај до ДЗР и обврската за негово објавување го оневозможу- ва обезбедувањето на финасиски средства од сомнителни зделки/извори или од такана- речени партиски фирми? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Позитивен исчекор е законското решение за објавување на финансиските извештаи и мож- носта секој да има достапност до нив. Oбезбедувањето на финансиски средства од сомнителни зделки/извори или од такана- речени партиски фирми зависи од приодот или од етичкото однесување во политичката партија.
Институција: Политичка партија Категорија: Управување – механизми за интегритет Прашање-индикатор: Дали сметате дека Законот за финансирање на политички партии содржи одредби со кои се обезбедува транспарентност и надзор врз тековното материјал- но-финансиско работење на политичките партии?
152 Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Во нашата земја суштинско прашање не се законите, туку нивната имплементација. Рефор- мата на изборното законодавство започната во 2005/2006 година доведе до позитивен исчекор и легализирање на одредени недостатоци во оваа сфера. Сеуште има простор за подобрување на политичката култура, за намалување на кумулацијата на моќ и за унапре- дување на контролната функција на Собранието врз работата на Владата на земјата. Има прогрес, но истиот е од формална природа.
Институција: Политичка партија Категорија: Капацитет – ресурси Прашање-индикатор: Дали сметате дека би се одбегнале критиките за недоволна транспа- рентност и надзор и би се подобрила оценката за финасиско работење, доколку покрај вршењето на надзор врз тековното материјално-финансиско работење на политичките партии од страна на ДЗР, и ДКСК би вршела увид во извештаите за финансиското работење на политичките партии? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Секоја дополнителна контрола и надзор се позитивни, па оттаму и вршењето на увид во извештаите за финансиското работење на политичките партии, доколу тоа се прави објек- тивно, стручно и транспарентно.
Институција: Политичка партија Категорија: Управување – механизми за интегритет Прашање-индикатор: Дали во пракса се врши тековен надзор врз тековното материјално– финансиско работење на политичките партии? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5
153 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во политиката
Образложение: Управата за јавни приходи и Државниот завод за ревизија непосредно по завршување на изборите вршат надзор врз материјално – финансиско работење на политичките партии.
Институција: Политичка партија Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор: Дали политичките партии водат регистар на донации? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Политичките партии имаат законска обврска и водат регистар на донации. Но, заради ви- сокиот формализам, истиот не е одраз на вистинската слика за видот, начинот на доби- вање и реалниот обем на донациите. Основен извор на донации се средствата собрани од членарини. Има простор за подобрување на моделот на финансирање на политичките партии, особе- но во делот на транспарентното трошење на средствата кои се обезбедуваат од Буџетот.
Институција: Политичка партија Категорија: Капацитет – независност Прашање-индикатор: Дали ДКСК треба да има достапност до банкарските изводи од жиро сметките на политичките партии, за што во Државната програма за спречување на коруп- цијата е предвидена измена во Законот за банки? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Државната комисија за спречување на корупција треба да се грижи за објективно и ефи- касно спроведување на надлежностите што и се сега утврдени.
154 Институција: Политичка партија Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор: Дали сметате дека сегашното законско решение за доставување на годишниот финансиски извештај до ДЗР и обврската за негово објавување го оневозможу- ва обезбедувањето на финасиски средства од сомнителни зделки/извори или од такана- речени партиски фирми? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Еден од поефикасните начини за оневозможување на обезбедувањето на финансиски средства од сомнителни зделки/извори или од таканаречени партиски фирми е подобру- вање или менување на моделот на финансирање на политичките партии, особено во делот на трошење на средствата за избори кои се обезбедуваат од Буџетот.
Институција: Невладин сектор Категорија: Управување – механизми за интегритет Прашање-индикатор: Дали сметате дека Изборниот законик и Законот за финансирање на политички партии содржат одредби со кои се обезбедува транспарентност и надзор врз тековното материјално-финансиско работење на политичките партии? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Со измените од 2012 година направено е извесно подобрување, но сепак има потреба од понатамошна надградба на законските решенија.На пример, во однос на прецизирање на денот на затворање на наменската жиро сметка за време на изборна кампања или разли- ката во видот на лимитот за донации од физички и правни лица.
Институција: Невладин сектор Категорија: Капацитет – ресурси Прашање-индикатор: Дали сметате дека ДКСК треба да има надлежност за вршење на надзор врз тековното материјално-финансиско работење на политичките партии и увид во извештаите за финансиското работење на политичките партии?
155 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во политиката
Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Државната комисија за спречување на корупцијата треба да ја остварува оваа надлежност за политичките партии, синдикатот и граѓанските организации кои имаат статус на органи- зации од јавен интерес, но со зајакнување на сопствените капацитети.
Институција: Невладин сектор Категорија: Управување – механизми за интегритет Прашање-индикатор: Дали сметате дека е обезбедена ревизија на тековното материјал- но-финансиско работење на политичките партии во сите фази на изборниот процес? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Не се обезбедува ревизија на тековното материјално-финансиско работење на политички- те партии во сите фази на изборниот процес, затоа што и самите фази од изборниот процес треба да се допрецизираат. На пример, што се случува во периодот од распишувањето на изборите до потврдувањето на кандидатските листи, период во кој партиите несомнено вршат промотивни активности, па се поставува прашање како истите се финансираат. Отворено е и прашањето на затворањето на наменската жиро сметка.
Институција: Невладин сектор Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор: Дали сметате дека регистарот на донации содржи доволно детални податоци од кои можат да се видат врските на организаторот на кампањата со донаторите? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Во регистарот на донации може да се видат одреден дел од донаторите и донациите. Се- пак, честопати политичките партии ја завршуваат изборната кампања со негативно салдо на сметката за изборна кампања и јавноста нема увид од кои средства се покрива овој минус.
156 Институција: Невладин сектор Категорија: Капацитет – независност Прашање-индикатор: Дали ДКСК треба да има достапност до банкарските изводи од жиро сметките на политичките партии, за што во Државната програма за спречување на коруп- цијата е предвидена измена во Законот за банки? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Државната комисија за спречување на корупција треба да има достапност до банкарските изводи од жиро сметките на политичките партии.
Институција: Невладин сектор Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор: Дали сметате дека воведувањето на обврската за политичките пар- тии да доставуваат годишен финансиски извештај до ДЗР и негово објавување ја оневозмо- жува појавата на обезбедувањето на финансиски средства од сомнителни зделки/извори или од таканаречени партиски фирми? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Со доставувањето на годишниот финансиски извештај до ДЗР и неговото објавување не се спречува појавата на обезбедувањето на финансиски средства од сомнителни извори или од партиски фирми. Образложение – de jure: Законот за финансирање на политичките партии („Службен весник“ бр.76/04, 86/08, 161/08, 96/09, 148/11, 142/12 и 23/13) содржи одредби со кои се обезбедува транспарент- ност и надзор врз тековното материјално-финансиско работење на политичките партии. Согласно член 17 од Законот, политичките партии водат регистар на донации којшто содр- жи податоци за: името, односно називот на секој донатор поединечно; видот и вреднос- та на донацијата и датумот на добивање на донацијата. Политичките партии се должни на својата веб страница да го објавуваат регистарот на донации на секои шест месеци за изминатиот шестмесечен период, во рок од 15 дена од денот на истекот на шестмесечниот период или на друг соодветен начин да го направат достапен до јавноста.
157 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во политиката Законот во членот 25 пропишува политичките партии да подготвуваат извештај за добие- ните донации којшто ги содржи податоците од регистарот за донации. Политичките партии имаат законска обврска да го доставуваат извештајот за добиените донации најдоцна до 31 март за претходната година заедно со годишниот финансиски извештај за претходната годи- на до Државниот завод за ревизија. Политичката партија извештајот за добиените донации го доставува најдоцна до 31 март за претходната година до Управата за јавни приходи. Од друга страна, Државниот завод за ревизија и Управата за јавни приходи се должни добие- ните извештаи да ги објават на своите веб страници. Понатаму, членот 27 од Законот пропишува политичките партии, најдоцна до 31 март да изготвуваат годишен финансиски извештај за претходната година согласно со закон. Из- вештајот го содржи финансиското работење на сметката на политичката партија, како и пот- сметките на локалните ограноци и потсметката на партиско истражувачко – аналитичкиот центар на партијата, како и податоци и за: вкупните приходи во кои влегуваат податоците за вкупен износ на донации, подароци, прилози, донации, пари, материјални средства, оп- рема, услуги, сопствени приходи, членарина, легати и друго и вкупните расходи. Годишниот финансиски извештај се доставува до Државниот завод за ревизија. Доколку Државниот за- вод за ревизија утврди неправилности во годишниот финансиски извештај на политичката партија кои се спротивни на одредбите на овој закон, поднесува барање за поведување на прекршочна постапка или пријава до надлежниот јавен обвинител во рок од 30 дена од де- нот на утврдувањето на неправилностите. Политичката партија е должна, согласно член 27-а од Законот, јавно да го објави Годишниот финансиски извештај на веб страницата на политичката партија, најдоцна до 30 април во тековната година за претходната година. Законот содржи и прекршочни одредби, па оттаму за непочитување на обврската политич- ката партија на својата веб страница да го објавува регистарот на донации на секои шест месеци за изминатиот шестмесечен период, во рок од 15 дена од денот на истекот на шест- месечниот период или на друг соодветен начин да го направат достапен до јавноста пред- видена е глоба во износ од 1.000 до 2.000 евра во денарска противвредност. Глоба во износ од 5.000 до 10.000 евра во денарска противвредност е превидена за постапување спротив- но на обврската за подготвување, доставување и објавување на извештајот за добиените донации, доставување и објавување на годишната сметка за финансиското работење, изгот- вување, доставување и објавување на годишниот финансиски извештај. Согласно член 26 од Законот, надзорот над финансиско-материјалното работење на поли- тичките партии го врши Државниот завод за ревизија согласно со закон и се спроведува секоја календарска година за претходната година. Улогата на клучна институција за надзор над финансиско-материјалното работење на политичките партии,со измените на Законот од октомври 2011 година е дадена токму на Државниот завод за ревизија, како единствена независна институција, што е во согласност со препораката V од Извештајот на ГРЕКО од Третиот круг на евалуација на земјата, усвоен на 46-тата Пленарна седница на ГРЕКО (22-26 март 2010) и објавен на 30-ти август 2010 година, а која гласи: „Да му се дадат на главното независно тело, кое ќе биде, доколку е соодветно, потпомогнато со други органи, мандат и соодветни овластувања и ресурси за да врши проактивен и ефективен надзор, истрага и спроведувања на прописите за политичко финансирање“. Политичките партии може да имаат само една жиро-сметка, а нивните локални ограноци и партиско истражувачко – аналитички центар можат да имаат и потсметки, но тие се долж- ни во случај на постоење на истите да доставуваат консолидирани - збирни финансиски извештаи. Годишната сметка за финансиското работење, согласно со законските прописи, политичките партии ја доставуваат до: Управата за јавни приходи, Централниот регистар и Државниот завод за ревизија, а се должни да ги објават на своите веб страници. 158 Согласно членот 85 од Изборниот законик, Државниот завод за ревизија е должен да спро- веде ревизија во рок од 60 дена од поднесувањето на финансискиот извештај. Ревизијата се спроведува од денот на отварањето на трансакционата сметка за изборната кампања до завршувањето на трансакциите на таа сметка. Доставувањето на годишниот финансиски извештај до ДЗР, нивното објавување и овозмо- жување на јавен увид, пропишувањето на соодветни обрасци за извештаите, како и опре- делувањето на надлежностите на институциите за вршење на надзор, односно за покре- нување иницијативи пред надлежните органи за контрола и покренување на прекршочна постапка за непочитување на обврската за објавување, се механизми за транспарентност и надзор врз тековното материјално-финансиско работење на политичките партии. Согласно член 13 став (2) и (3) од Законот за спречување на корупцијата, ако се појави сомневање дека политичка партија или кандидат на изборите користеле противправни и анонимни извори на финансирање, ДКСК е надлежна да побара од надлежните органи да извршат проверка на приливот и користењето на средствата. Проверката на приливот на средства или други исплати преку банка, по барање на ДКСК, не претставува повреда на банкарска тајна. Државната комисија за спречување на корупцијата, согласно член 49 од Законот за спречу- вање на корупцијата, меѓу другото, има надлежност да покренува иницијатива пред надлеж- ните органи за контрола на финансиско-материјалното работење на политичките партии. Согласно член 112 став (2) од Законот за банките, банкарската тајна (обврската за чување и неоткривање на податоците и информациите кои се стекнати при вршење на банкарски и други финансиски активности за поединечни лица и трансакции со поединечни лица, како и за депозитите на поединечни лица) не се однесува во следниве случаи,ако: • со закон е пропишано објавување на податоците и информациите и • лицето дало писмена согласност за откривање на податоците. Согласно ставот (3) од истиот тој член, за лицата со посебни права и одговорности, акцио- нерите и вработените во банката, обврската за заштита и чување на банкрската тајна не се однесува и во следниве случаи: • по писмено барање на надлежен суд за водење постапки кои се во рамките на него- вите надлежности; • за потребите на Народната банка или на друг супервизорски орган овластен со за- кон; • по писмено барање на Управата за јавни приходи за водење на постапки кои се во рамките на нејзините надлежности; • ако податоците се соопштуваат на Биро за Финансиската полиција, во согласност со закон; • на писмено барање на Државниот девизен инспекторат за контрола на девизното работење; • на писмено барање на Фондот за осигурување на депозити, во согласност со закон; • ако податоците се соопштуваат за потребите на функционирање на Кредитниот ре- гистар на Народната банка и • по писмено барање на лицата овластени за извршување во согласност во закон.
159 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во политиката Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5
Образложение de facto: Со измените и дополнувањата на Изборниот законик и Законот за финансирање на по- литичките партии, направени во 2012 и 2013 година постигнат е напредок во однос на транспарентноста и надзорот на финансиското работење на политичките партии во избор- ниот процес, а особено за време на изборната кампања. Така, утврдени се дополнителни обврски за учесниците во изборниот процес (политичките партии, коалиции или независните кандидати) во текот на изборната кампања, како што е на пример, отварање на наменска жиро-сметка за изборната кампања. Понатаму, определени се прецизно утврдени рокови за спроведување на надзор за Др- жавниот завод за ревизија, кој несомнено и од страна на институциите на државната власт, а и од релевантните меѓународни организации е препознаен и признат како единственото централно тело, компетентно за ревизија на финансиско работење, вклучително и на поли- тичките партии воопшто, но и за време и по завршување на изборните процеси. Исто така, утврден е основ за засилена меѓуресорска соработка на Државната изборна ко- мисија, Државниот завод за ревизија и Државната комисија за спречување на корупцијата на начин што има законска обврска истите да склучат Меморандум за соработка во врска со спроведувањето на одредбите за финансирањето на изборната кампања за размена на информации за утврдени неправилности во врска со доставените финансиски извештаи и мерките превземени од нивна страна спрема субјектот кој е предмет на надзор. Политичките партии воглавно ја почитуваат обрвската за транспарентно водење на регис- тар на донации и негово објавување на нивните веб страници. Сепак се чини дека образе- цот на Регистарот не содржи доволно детални податоци за трошоците за време на избор- ната кампања, но и за периодот пред и по завршување на изборниот процес. Со одредбите на Протоколот за соработка за превенција и репресија на корупцијата и су- дирот на интереси од 25.12.2007 година регулирани се начинот на соработката, координа- цијата и водењето заеднички договорени активности со цел поефикасна превенција и ре- пресија на корупцијата и спречување на судир на интереси во земјата, меѓу ДКСК, Управата за јавни приходи, Јавното обвинителство, Државното правобранителство, Судскиот совет, Министерството за внатрешни работи, Државниот завод за ревизија, Царинската управа, Управата за финансиска полиција, Управата за финансиско разузнавање и Државниот за- вод за геодетски работи. Со потпишување на Протоколот, договорните страни се согласија, во согласност со своите надлежности утврдени со закон, меѓу другото, да соработуваат во размена на податоци и информации, давање меѓусебна помош при откривање на случаи и преземање на потребни мерки и активности и координирање на активностите на внатре- шен и на меѓународен план со цел поефикасна превенција и репресија на корупцијата и судирот на интереси. Оттаму, и сега не постои пречка на ДКСК, повикувајќи се на Законот за спречување на корупцијата и на овој Протокол, да и се овозможи достапност до банкарските изводи од жиро сметките на политичките партии, синдикатите и граѓанските организации, основани за остварување на јавен интерес. 160 И покрај фактот што ДКСК има статус на административен, а не на оперативен орган, имајќи ја пред се предвид нејзината водечка улога во борбата за спречување на коруп- цијата, вклучително корупцијата во политиката и во вршење на работи од јавен интерес и други дејности на правни лица (Глава втора и Глава шеста од Законот за спречување на ко- рупцијата) се создава впечаток дека истата треба да се засили, на начин што ќе се направи доекипирање на Стручната служба на ДКСК, со специјализирани и профилирани човечки ресурси од областа на финансиско работење. Оценка:
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5 Препораки: • Да се создадат законски и институционални услови, со што ќе се овозможи ДЗР да врши ефективно, ефикасно и правовремено спроведување на надлежностите поврзани со надзорот на финансиското работење на политичките партии; • Покрај ДЗР, кој врши спроведување на надлежностите поврзани со надзорот на финансиското работење на политичките партии на годишно ниво, да се определи институција која ќе врши тековен надзор и • Да се доразвијат капацитетите на ДКСК, со цел остварување на нејзината надлежност во иницирање, надзор и контрола на финансиското работење на политичките пар- тии, синдикатот и граѓанските организации и да се подобрат законските решенија во други закони за да се обезбедат соодветни алатки за практично постапување на ДКСК
Проблем/ризичен фактор 2: Во изборната и другата регулатива што се однесува на изборите постојат слабости што создаваат ризик од нејзино директно прекршување Образложение: Воведната извештајност во изборниот процес е проследена со висок формализам без потребен увид во реалните финансиски средства, нивните извори и намени што влијае врз ефикасното надлежно санкционирање на прекршувањето
Институција: Државна комисија за спречување на корупцијата Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор: Дали Изборниот законик и Законот за финансирање на политичките партии содржат ефективни механизми за транспарентно следење на финансирањето на изборите?
161 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во политиката
Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Законите содржат механизми за транспарентност. Сепак ДКСК смета дека конечниот финансиски извештај треба докрај реално да го одрази финансирањето на изборите и затоа наменската жиро сметка отворена специјално за фи- нансирање на изборната кампања треба да се затвори со денот на доставување на конеч- ниот финансиски извештај од страна на организаторот на изборната кампања.
Институција: Државна комисија за спречување на корупцијата Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор: Дали извештаите кои ги поднесуваат политичките партии ја отслику- ваат состојбата со финансиски средства, нивните извори и намени во текот на изборниот процес ?
Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Извештаите се поднесуваат на образец во кој ставките на приходи и расходи не соодвет- ствуваат на финансискиот режим што произлегува од Изборниот законик, кој е многу пре- цизен од кои средства смее односно не смее да се финансираат изборите. Токму затоа што досега користениот образец го отсликува севкупното финансирање на партиите и во приходна и во расходна смисла утврдено во Законот за финансирање на по- литички партии и што обемот на можни финансиски приходи и расходи е далеку поширок од утврдениот во Изборниот законик, ДКСК бара Образецот за финансиските извештаи за изборите да биде строго наменски усогласен со Изборниот законик.
Институција: Државна комисија за спречување на корупцијата Категорија: Капацитет – ресурси Прашање-индикатор: Дали е потребна обука од страна на МФ за политичките партии за кон- зистентна примена на Упатство за пополнување на извештаите, кое е составен дел на Пра- вилникот за изменување на Правилникот за образецот за финансиските извештаи за прихо- дите и расходите за изборната кампања?
162 Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Одговорот произлегува од различниот стручен капацитет на партиите на ова поле, а и оваа како и секоја обука може да биде од полза.
Институција: Државна комисија за спречување на корупцијата Категорија: Управување – механизми за интегритет Прашање-индикатор: Дали постојното законодавство содржи одредби за ефикасно санк- ционирање на прекршувањата од страна на политичките партии кои се однесуваат на фи- нансирањето на изборите? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Одредбите за севкупно санкционирање се во ред, со тоа што истата висина на потенцијал- ни казни и глоби имаат различен интензитет и последици врз различни политички субјекти и организатори на изборна кампања, во зависност од нивната материјална положба.
Институција: Министерство за правда Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор: Дали Изборниот законик и Законот за финансирање на политичките партии содржат ефективни механизми за транспарентно следење на финансирањето на изборите? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Согласно Изборниот законик, организаторите на изборната кампања се должни во закон- ски определените рокови на пропишан образец да поднесуваат финансиски извештаи за приходите и расходите на жиро – сметката за изборна кампања (и тоа извештај за до де- сеттиот ден од изборната кампања, извештај за втората половина од изборната кампања и вкупен извештај по завршувањето на изборната кампања).
163 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во политиката
Радиодифузерите и печатените медиуми се должни до ДИК, ДЗР и ДКСК во законски утвр- ден рок на пропишан образец да поднесат извештај за рекламниот простор искористен од секој од организаторите на изборната кампања и средствата кои се платени или се поба- руваат по таа основа. Извештаите се поднесуваат до ДИК, ДЗР и ДКСК, кои се должни да ги објават на своите веб страници. Ревизорските извештаи од извршената ревизија на финансиските извештаи на организа- торите на изборната кампања ДЗР ги објавува на својата веб страница во рокот утврден со закон.
Институција: Министерство за правда Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор: Дали извештаите кои ги поднесуваат политичките партии ја отслику- ваат состојбата со финансиски средства, нивните извори и намени во текот на изборниот процес? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Изборниот законик содржи одредба за задолжително отворање на жиро-сметка со назна- ка „за изборна кампања“. Финансиските извештаи за приходите и расходите на жиро–сметката јавно се објавуваат. Утврдени се образецот за формата, содржината за финансиските извештаи за приходите и расходите и образецот за рекламен простор. Оттука, извештаите кои ги поднесуваат политичките партии ја отсликуваат состојбата со финансиски средства, нивните извори и намени во текот на изборната кампања.
Институција: Министерство за правда Категорија: Управување – механизми за интегритет Прашање-индикатор: Дали постојното законодавство содржи одредби за ефикасно санк- ционирање на прекршувањата од страна на политичките партии кои се однесуваат на фи- нансирањето на изборите и ако не, што мислите дека недостасува? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5
164 Образложение: Во поглавјето XIV од Изборниот законик содржани се казни и прекршочни санкции, а не- зависно од прекршочната одговорност, предвидено е и делумно губење на надоместо- кот на трошоците за изборната кампања, целосно губење на надоместокот на трошоците за изборната кампања и забрана на исплата на надоместокот на трошоците за изборната кампања. Кривичниот законик содржи одредби за изрекување забрана за користење на средствата за финансирање на политичките партии, како и споредна санкција - задолжително изре- кување на казната забрана за користење на средства од Буџетот за финансирање на поли- тичките партии. Државниот завод за ревизија има законски утврдена надлежност доколку утврди непра- вилности во финансискиот извештај на организаторот на изборната кампања, кои се спро- тивни на одредбите на Изборниот законик да поднесе барање за поведување на прекр- шочна постапка или пријава до надлежниот јавен обвинител
Институција: Државен завод за ревизија Категорија: Капацитет – независност Прашање-индикатор: Дали од аспект на надлежностите на ДЗР, Изборниот законик и За- конот за финансирање на политичките партии содржат ефективни механизми за транспа- рентно следење на финансирањето на изборите? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Од аспект на Изборниот законик со извршената ревизија утврдени се поголем број на сис- темски слабости за кои надлежните органи треба да преземат мерки за надминување на утврдените состојби. Системските слабости го оневозможуваат утврдувањето на реалните состојби во финан- сиските извештаи на политичките партии, што нормално се одразува и на ревизорските извештаи.
Институција: Државен завод за ревизија Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор: Дали извештаите кои ги поднесуваат политичките партии ја отслику- ваат состојбата со финансиски средства, нивните извори и намени во текот на изборниот процес ?
165 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во политиката
Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Потребно е преземање на мерки за усогласување на наведениот образец со кое ќе се на- прави јасно разграничување и презентирање на потребните податоци и информации од аспект на модифицираното сметководствено начело и од аспект на пресметковното наче- ло.
Институција: Државен завод за ревизија Категорија: Капацитет – ресурси Прашање-индикатор: Дали како ДЗР, имајќи увид во квалитетот на извештаите за финансиско работење на политичките партии, сметате дека е потребна обука од страна на МФ за конзис- тентна примена на Упатство за пополнување на извештаите, кое е составен дел на Правил- никот за изменување на Правилникот за образецот за финансиските извештаи за приходите и расходите за изборната кампања? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Има потреба од обуки за правилна и воедначена примена на актите.
Институција: Државен завод за ревизија Категорија: Управување – механизми за интегритет Прашање-индикатор: Дали постојното законодавство содржи одредби за ефикасно санк- ционирање на прекршувањата од страна на политичките партии кои се однесуваат на фи- нансирањето на изборите и ако не, што мислите дека недостасува? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Делумно содржи, но истото треба да се применува од надлежните органи.
166 Институција: Политичка партија Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор: Дали Изборниот законик и Законот за финансирање на политичките партии содржат ефективни механизми за транспарентно следење на финансирањето на изборите? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: И Изборниот законик и Законот за финансирање на политичките партии, особено со изме- ните од 2012 и 2013 година, содржат ефективни механизми за транспарентно следење на финансирањето на изборите.
Институција: Политичка партија Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор: Дали извештаите односно образецот кои ги поднесуваат политички- те партии ја отсликуваат состојбата со финансиски средства, нивните извори и расходи во текот на изборната кампања ? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Извештаите се јавно објавени на веб страната на партијата и од нив секој граѓанин и зан- тересирано лице може да има увид во финансиските средства кои партијата ги добива и троши во текот на изборната кампања.
Институција: Политичка партија Категорија: Капацитет – ресурси Прашање-индикатор: Дали е потребна обука од страна на МФ за политичките партии за кон- зистентна примена на Упатство за пополнување на извештаите, кое е составен дел на Пра- вилникот за изменување на Правилникот за образецот за финансиските извештаи за прихо- дите и расходите за изборната кампања?
167 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во политиката
Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Поголемите партии можеби и немаат потреба од обука, но сепак заради новините од Упат- ството и образецот, се разбира дека би имало корист од обука од страна на МФ.
Институција: Политичка партија Категорија: Управување – механизми за интегритет Прашање-индикатор: Дали постојното законодавство содржи одредби за ефикасно санк- ционирање на прекршувањата од страна на политичките партии кои се однесуваат на фи- нансирањето на изборите? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Постојното законодавство во континуитет се менува и подобрува во насока на предвиду- вање на што поголем број на санкции за политичките партии кои ги прекршуваат правила- та за транспарентно финансиско работење. Институција: Политичка партија Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор: Дали сметате дека попустите што ги даваат медиумите за време на изборната кампања треба да се забранат или барем да бидат подеднакви за сите органи- затори на изборни кампањи? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Право на медиумите, особено приватните, како профитни организации е да одлучат спо- ред сопствените определби и уредувачката политика на која од партиите колкав попуст ќе и обезбедат. Впрочем, ова не е случај само во нашата земја туку и во сите други развиени демократии, каде што се многу очигледни врските и наклонетостите на медиумот кон одредена десно или лево ориентирана политичка опција.
168 Институција: Политичка партија Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор: Дали Изборниот законик и Законот за финансирање на политичките партии содржат ефективни механизми за транспарентно следење на финансирањето на изборите? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Изборниот законик и Законот за финансирање на политичките партии со последните из- мени и дополнувања се поквалитетни. Сепак, останува впечатокот дека се нудат бирократ- ски, а не и етички решенија со кои би се зголемила транспарентноста во работењето на политички партии.
Институција: Политичка партија Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор: Дали извештаите односно образецот кои ги поднесуваат политички- те партии ја отсликуваат состојбата со финансиски средства, нивните извори и расходи во текот на изборната кампања ? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Образецот на извештаите е јавен документ, се објавува на веб страницата на политичката партија и ги содржи податоците за финансиските средства и нивните извори.
Институција: Политичка партија Категорија: Капацитет – ресурси Прашање-индикатор: Дали е потребна обука од страна на МФ за политичките партии за кон- зистентна примена на Упатство за пополнување на извештаите, кое е составен дел на Пра- вилникот за изменување на Правилникот за образецот за финансиските извештаи за прихо- дите и расходите за изборната кампања?
169 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во политиката Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: И покрај тоа што постои упатство за пополнување на образецот за финансиските извештаи за приходите и расходите за изборната кампања, корисно е МФ да спроведе обука за прет- ставниците на сите политички партии со цел истоветно пополнување и прикажување на сос- тојбите во извештаите.
Институција: Политичка партија Категорија: Управување – механизми за интегритет Прашање-индикатор: Дали постојното законодавство содржи одредби за ефикасно санкцио- нирање на прекршувањата од страна на политичките партии кои се однесуваат на финанси- рањето на изборите? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: И Изборниот законик и Законот за финансирање на политичките партии, па дури и Кривични- от законик содржат доволни санкции за прекршувањата кои се однесуваат на финансирање на изборите од страна на политичките партии.Уште поважно е овие одредби да се приме- нуваат неселективно и врз сите евентуални прекршители на правилата за финансирање на изборите.
Институција: Политичка партија Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор: Дали сметате дека попустите што ги даваат медиумите за време на из- борната кампања треба да се забранат или барем да бидат подеднакви за сите организатори на изборни кампањи? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Заради еднаков третман и претставување на политичките партии во текот на изборната кам- пања, пожелно е попустите што ги даваат медиумите или да се дистрибуираат рамномерно за сите организатори на политичка кампања или да се забранат. 170 Институција: Политичка партија Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор: Дали Изборниот законик и Законот за финансирање на политичките партии содржат ефективни механизми за транспарентно следење на финансирањето на изборите? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Изборното законодавство постојано се менува во насока на негово усогласување со препо- раките на меѓународните организации кои го следат прашањето на избори и истото содр- жи механизми за транспарентно следење на финансирањето на изборите.
Институција: Политичка партија Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор: Дали извештаите односно образецот кои ги поднесуваат политички- те партии ја отсликуваат состојбата со финансиски средства, нивните извори и расходи во текот на изборната кампања ?
Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Извештаите ја прикажуваат состојбата со финансиските средства, но има потреба од мето- долошка униформност на нивно пополнување од сметководствен аспект.
Институција: Политичка партија Категорија: Капацитет – ресурси Прашање-индикатор: Дали е потребна обука од страна на МФ за политичките партии за конзистентна примена на Упатство за пополнување на извештаите, кое е составен дел на Правилникот за изменување на Правилникот за образецот за финансиските извештаи за приходите и расходите за изборната кампања?
171 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во политиката Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Потребна е обука за пополнување на финансиските извештаи од страна на МФ, но за оние политички партии кои заради отсуство на специјалисти за финансиско и сметководствено работење во своите партиски тела имаат потреба од тоа.
Институција: Политичка партија Категорија: Управување – механизми за интегритет Прашање-индикатор: Дали постојното законодавство содржи одредби за ефикасно санк- ционирање на прекршувањата од страна на политичките партии кои се однесуваат на фи- нансирањето на изборите? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Постојното законодавство содржи прекршочни санкции односно глоби за прекршувањата на изборниот процес.
Институција: Политичка партија Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор: Дали сметате дека попустите што ги даваат медиумите за време на изборната кампања треба да се забранат или барем да бидат подеднакви за сите органи- затори на изборни кампањи? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Правните лица имаат слобода и право да одлучат на што и за која намена ќе ги користат сопствените средства и ќе остварат очекуван профит. Оттаму, печатените и електронските медиуми треба да имаат можност да донесат одлука, за претставувањето на која политич- ка партија ќе дадат попуст, а се во согласност со уредувачката политика на медиумот. Ана- логен пример за ова е трошењето на пари во хуманитарни акции каде што, секое физичко и правно лице одлучува дали и за кого ќе ја намени својата донација. 172 Институција: Политичка партија Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор: Дали Изборниот законик и Законот за финансирање на политичките партии содржат ефективни механизми за транспарентно следење на финансирањето на изборите? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Изборниот законик и Законот за финансирање на политичките партии содржат ефективни механизми за транспарентно следење на финансирањето на изборите. Има простор за подобрување на регулативата во однос на финансирањето и транспарент- ното следење на финансирањето, особено на локалните избори, заради фактот на мож- носта за неколку изборни круга за избор на градоначалник. Може да се размислува и во насока на менување на моделот на финансирање на политич- ките партии во делот на користење и распределба на буџетски средства.
Институција: Политичка партија Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор: Дали извештаите односно образецот кои ги поднесуваат политички- те партии ја отсликуваат состојбата со финансиски средства, нивните извори и расходи во текот на изборната кампања ? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Од формален аспект, извештаите ги прикажуваат изворите на финансирање и расходите во текот на изборната кампања, но тоа не ја дава вистинската слика за видот, начинот и реалниот обем на потрошени финансиски средства во изборна кампања. Од аспект на сметководствени стандарди, има простор подобрување на образецот.
173 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во политиката
Институција: Политичка партија Категорија: Капацитет – ресурси Прашање-индикатор: Дали е потребна обука од страна на МФ за политичките партии за кон- зистентна примена на Упатство за пополнување на извештаите, кое е составен дел на Пра- вилникот за изменување на Правилникот за образецот за финансиските извештаи за прихо- дите и расходите за изборната кампања? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Во начело, секоја обука е добродојдена и придонесува кон подобрување на капацитетите на политичките партии.Во овој случај, обуката треба да се спроведува континуирано но, не од страна на МФ, туку од ДЗР како централно тело надлежно за вршење надзор на финан- сиското работење на државните органи во земјата.
Институција: Политичка партија Категорија: Управување – механизми за интегритет Прашање-индикатор: Дали постојното законодавство содржи одредби за ефикасно санк- ционирање на прекршувањата од страна на политичките партии кои се однесуваат на фи- нансирањето на изборите? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Овде не е проблем постојното законодавство и ефективните механизми за санкционирање на прекршувањата од страна на политичките партии, туку слабиот капацитет на институ- циите (јавното обвинителство и судовите) и нивната системска поставеност. На таквата состојба се надоврзува и проблемот на селективен пристап во примената на казнената политика.
Институција: Политичка партија Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор: Дали сметате дека попустите што ги даваат медиумите за време на изборната кампања треба да се забранат или барем да бидат подеднакви за сите органи- затори на изборни кампањи? 174 Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Медиумите претставуваат јавна дејност или дејност од јавен интерес, што значи дека, не- зависно дали се во државна или приватна сопственост, истите имаат и јавна одговорност. Оттаму, за да се одбегне фаворизирањето и нееднаквото претставување на организатори- те на политичката кампања, најдобро решение е да се забранат попустите што ги даваат медиумите и во текот на политичката кампања од сите, без исклучок, да се почитува одлу- ката за правилно и фер застапување на политичките партии.
Институција: Невладин сектор Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор: Дали Изборниот законик и Законот за финансирање на политичките партии содржат ефективни механизми за следење на финансирањето на изборите? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Изборниот законик и Законот за финансирање на политичките партии содржат одредби за следење на финансирањето на изборите, но се уште има простор за воведување на нови подобрени одредби.
Институција: Невладин сектор Категорија: Капацитет – ресурси Прашање-индикатор: Дали е потребна обука од страна на МФ за политичките партии за кон- зистентна примена на Упатство за пополнување на извештаите, кое е составен дел на Пра- вилникот за изменување на Правилникот за образецот за финансиските извештаи за прихо- дите и расходите за изборната кампања? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5
175 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во политиката
Образложение: Не сметаме дека има потреба од обука од страна на МФ.
Институција: Невладин сектор Категорија: Управување – механизми за интегритет Прашање-индикатор: Дали постојното законодавство содржи одредби за ефикасно санк- ционирање на прекршувањата од страна на политичките партии? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Постојното законодавство не содржи одредби за ефикасно санкционирање на прекршу- вањата од страна на политичките партии.
Институција: Невладин сектор Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор: Дали сметате дека попустите што ги даваат медиумите за време на изборната кампања треба да се забранат или барем да бидат подеднакви за сите органи- затори на изборни кампањи? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Преку овозможувањето на попусти од страна на медиумите во платеното политичко ре- кламирање се заобиколува правото на учесниците во изборниот процес на рамноправен пристап во платеното политичко рекламирање. Образложение de jure: Согласно член 84-б од Изборниот законик („Службен весник“ бр. 40/06, 136/08, 148/08,155/08,163/08, 44/11, 51/11, 142/12, 31/13 и 34/13), организаторот на изборната кампања е должен единаесеттиот ден од денот на изборната кампања да поднесе финан- сиски извештај за приходите и расходите на жиро – сметката за изборна кампања од денот на нејзиното отварање до крајот на десеттиот ден од изборната кампања. Организаторот на изборната кампања е должен еден ден по завршување на изборната кампања да под- несе финансиски извештај за приходите и расходите на жиро – сметката за изборна кам- пања за втората половина од изборната кампања. Извештаите се поднесуваат на образец 176 пропишан од министерот за финансии во кој се содржани податоците за: име односно на- зив на донаторот; вид и вредност на донации; датум на добивање на донации и расходите за секоја донација и приходи и расходи за време на изборната кампања. Извештаите се поднесуваат до Државната изборна комисија, Државниот завод за ревизија и до Држав- ната комисија за спречување на корупцијата, кои се должни да ги објават на своите веб страници. Понатаму, во членот 85 е утврдено дека организаторот на изборната кампања е должен веднаш, а најдоцна во рок од 30 дена од денот на завршување на изборната кампања да поднесе вкупен финансиски извештај за изборната кампања. Финансискиот извештај за изборната кампања се поднесува на образецот пропишан од минсистерот за финансии. Финансискиот извештај се поднесува до Државната изборна комисија, Државниот завод за ревизија, Државната комисија за спречување на корупцијата и Собранието, а за локалните избори и до советот на општината и советот на градот Скопје. Финансиските извештаи за изборната кампања, Државната изборна комисија, Државниот завод за ревизија и Држав- ната комисија за спречување на корупцијата, јавно ги објавуваат на своите веб страници. Што се однесува до радиодифузерите и печатените медиуми во земјата, тие пак согласно член 85-а се должни да поднесат извештај за рекламниот простор искористен од секој од организаторите на изборната кампања и средствата кои се платени или се побаруваат по таа основа. Ваквиот извештај се поднесува на образец пропишан од министерот за финан- сии најдоцна 15 дена по денот на завршување на изборната кампања, а се поднесува до Државната изборна комисија, Државниот завод за ревизија и Државната комисија за спре- чување на корупцијата, кои се должни да го објават на своите веб страници. Во членот 85-б е определено дека Државниот завод за ревизија, ревизорските извештаи од извршената ревизија на финансиските извештаи на организаторите на изборната кам- пања, ги објавува на својата веб страница во рокот утврден со закон. Согласно член 144 од Законикот, организаторот на изборната кампања задолжително отво- ра жиро-сметка со назнака “за изборна кампања”, врз основа на издадена потврда од Др- жавната изборна комисија за поднесена листа на кандидат за претседател на Републиката. Финансискиот извештај за приходите и расходите на жиро – сметката за изборна кампања јавно се објавуваат и се доставуваат до институции коишто имаат надлежности во случај на сомневање за користење на противправни и анонимни финансиски средства да поба- раат податоци за да ја проверат веродостојноста на извештаите и во случај на утврдени неправилности да поведат постапка односно иницијатива за санкционирање. Утврдени се образецот за формата, содржината за финансиските извештаи за приходите и расходите за изборната кампања и образецот на извештајот за рекламен простор искористен од секој од организаторите на изборната кампања и средствата кои се платени или се побаруваат по тој основ, коишто ги содржат елементите потребни за отсликување на состојбата со фи- нансиски средства, нивни извори и намени во текот на изборниот процес. Што се однесува на постоењето на одредби за ефикасно санкционирање на прекршувањата од страна на политичките партии, во поглавјето XIV од Изборниот законик предвидени се глоби за прекршоци, сторени од страна на политичка партија, коалиција односно носител на независна листа од група избирачи и организатор на кампања, и тоа: Глоба во износ од 4000 до 5000 евра во денарска противвредност ќе и се изрече за пре- кршок на политичка партија, коалиција, носителот на независна листа од група избирачи односно лица кои имале намера да се кандидираат ако непотрошените донации не ги вратат во предвидениот рок на давателите на донација сразмерно на донираниот износ, во случај на неподнесување односно непотврдување на листата на кандидати (член 188) . 177 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во политиката
Глоба во износ од 4000 до 5000 евра во денарска противвредност ќе му се изрече за прекршок на организаторот на изборната кампања ако не ги достави финансиските извештаи во законски утврдениот рок(член 188-а). Глоба во износ од 4000 до 5000 евра во денарска противвредност за прекршок ќе се изре- чена на организатор на изборната кампања кој нема да поднесе извештај за финансирање на изборната кампања, односно кога за финансирање на изборната кампања се користени средства со кои не смее да се финансира изборна кампања, согласно член 83 од Изборниот законик. Глоба во износ од 4000 до 5000 евра во денарска противвредност за прекршок ќе се изрече на политичка партија, коалиција односно носител на независна листа од група избирачи доколку во изборната кампања потроши повеќе финансиски средства отколку што е утврдено во Законикот.Глоба во износ од 4000 до 5000 евра во денарска противвред- ност за прекршок ќе се изречена на одговорно лице во политичка партија за која не е по- днесен извештај за финансирање на изборната кампања, односно кога за финансирање на изборната кампања се користени средства со кои не смее да се финансира изборна кампања, согласно член 83 од Изборниот законик односно кога се потрошени повеќе фи- нансиски средства отколку што е утврдено во Законикот (член 189). Согласно член 85 став (7) од Изборниот законик Државниот завод за ревизија доколку ут- врди неправилности во финансискиот извештај на организаторот на изборната кампања, поднесува барање за поведување на прекршочна постапка или пријава до надлежниот јавен обвинител во рок од 30 дена од денот на утврдувањето на неправилностите. Санкции поврзани со финансирањето на политичките содржат и Кривичниот законик („Службен весник“ број 37/96, 80/99, 4/2002, 43/2003, 19/2004, 81/2005, 60/2006, 73/2006, 7/2008, 139/2008, 114/2009, 51/11, 135/11, 185/11, 142/12, 166/12, 55/13 и 82/13) и Законот за финасирање на политичките партии. Членот 165-в од Кривичниот законик предвидува дека за кривичните дела од членовите 158 до 165-а130 на овој Законик, судот ќе му изрече на сторителот забрана за користење на средствата за финансирање на политички партии под условите од членот 96-в став (1) на овој Законик131. Во членот 96-б од Кривичниот законик додадена е и нова споредна санк- ција, задолжително изрекување на казната забрана за користење на средства од Буџетот за финансирање на политичките партии. Член 27 од Законот за финансирање на политичките партии предвидува надлежност Др- жавниот завод за ревизија да поднесе барање за поведување прекршочна постапка или да поднесе пријава до надлежниот јавен обвинител доколку наиде на нерегуларности во годишниот финансиски извештај поднесен од некоја политичка партија, во рок од 30 дена од нивното откривање. Во Законот за финансирање на политичките партии воведена е и суспензија на исплатата на средства за редовно годишно финансирање од Буџетот, на политичката партија која до Државниот завод за ревизија нема да достави годишен извештај во пропишаниот рок и на политичката партија која нема да ги објави податоците за донациите примени во текот на годината: Независно од прекршочната одговорност се запира (суспендира) исплата на средства за редовно годишно финансирање од Буџетот, на политичката партија која до Државниот завод за ревизија нема да достави годишен извештај во пропишаниот рок. Исплатата на средствата за редовно годишно финансирање од Буџетот се запира (суспендира) и за по-
130 Кривични дела против изборите и гласањето 131 Член 96-в - Услови за изрекување на споредни казни
178 литичката партија која нема да ги објави податоците за донациите примени во текот на годината. Запирањето (суспензијата) на исплатата трае до уредно исполнување на обвр- ските за политичките партии, утврдени во Законот за финансирање на политичките партии. Одлуката за запирање (суспензија) на исплатата на средствата за редовно годишно финан- сирање од Буџетот на предлог на Државниот завод за ревизија ја донесува Министерот за правда. Одлуката е конечна, истата се објавува во „Службен весник“ и против неа може да се поведе управен спор. Независно од прекршочната одговорност, политичката партија која во пропишаниот рок нема да го објави годишниот финансиски извештај го губи правото на редовно годишно финансирање од Буџетот, за период од три месеци. Одлука за губење на правото на редов- но годишно финансирање од Буџетот за период од три месеци, на предлог на Државниот завод за ревизија ја донесува Министерот за правда. Одлуката е конечна, се објавува во „Службен весник“ и против неа може да се поведе управен спор. Суспензија на исплатата на средства за организаторите на изборната кампања е уредено и со измените на Изборниот законик, кои гласат: Независно од прекршочната одговорност за непочитување на одредбите од овој законик кои се однесуваат на ограничување на трошоците на изборната кампања и доставувањето на финансиските извештаи за финансирање на изборната кампања на организаторот на изборната кампања се определува: делумно губење на надоместокот на трошоците за из- борна кампања; целосно губење на надоместокот на трошоците за изборна кампања; или забрана на исплата на надоместокот на трошоците за изборна кампања.На организаторите на изборната кампања ќе им се определи делумно губење на надоместокот на трошоци- те за изборната кампања во случај кога ќе го надминат дозволениот износ на трошоци за изборната кампања. Делумното губење на надоместокот на трошоците за изборната кампања се состои во намалување на износот за надомест на трошоците за кампањата за онолку за колку е надминат дозволениот лимит за трошење во изборна кампања. Доколку висината на износот на средствата со кои е надминат дозволениот лимит за трошење во изборна кампања е поголем од износот за надоместокот на трошоците во изборната кам- пања, ќе се определи целосно губење на надоместокот на трошоците за изборната кам- пања. На организаторите на изборна кампања ќе им се определи забрана за исплатата на надоместокот на трошоците за изборна кампања во случаите кога во пропишаниот рок и содржина не ги достават финансиските извештаи согласно Изборниот законик. Забраната за исплатата на надоместокот на трошоците за изборната кампања трае до уредно испол- нување на обврската. Одлуката за делумно односно целосно губење на надоместокот на трошоците за изборна кампања од ставовите како и одлуката за запирање на исплатата ја носи Државната изборна комисија на предлог на Државниот завод за ревизија. Одлуката е конечна, истата се објавува во „Службен весник“ и против неа може да се поведе управен спор. Законот за изменување и дополнување на Законот за финансирање на политичките партии („Службен весник“ бр.142/2012), во насока на подигнување на свеста на политичките пар- тии за нивните обврски под применливите регулативи за политичко финансирање, утврди дека начинот на пополнување на содржината на образецот за финансискиот извештај ќе се уреди со Упатство кое што ќе биде составен дел на образецот, а Министерството за финан- сии најмалку еднаш годишно ќе спроведува обуки на политичките партии за материјално финансиско работење, и начинот на водењето на финансискиот извештај.
179 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во политиката
Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение de facto: Со измените и дополнувањата на Изборниот законик и Законот за финансирање на поли- тичките партии направен е исчекор во надминување на постојните слабости, пред се со воведување на ефективни механизми за транспарентно следење на финансирањето на изборите. Министерот за финансии на 31.01.2013 година донесе и Правилник за образецот, форма- та, содржината и начинот на водење на годишниот финансиски извештај за политичките партии („Службен весник“ број 21/2013). Овој Правилник содржи и Упатството за попол- нување на образецот. И покрај тоа што Образецот за финансискиот извештај за приходите и расходите на жиро – сметката за изборна кампања од денот на нејзиното отварање до крајот на десеттиот ден од изборната кампања е стандардизиран и пропишан од министе- рот за финансии (со наведување на елементите на неговата содржина) од увидот во истите евидентно е дека начинот на нивно пополнување се разликува од една до друга политичка партија. Во практиката можна е проверливост на поврзаноста на донациите за изборна кампања со расходите на правните лица, но тоа не е случај и со донациите за изборна кампања со расходите на физичките лица. Во член 83 од Изборниот законик се пропишани изворите и ограничувањата за финан- сирање на изборната кампања, но недостасуваат одредби за постапување со останатите неподмирени обврски по затворањето на наменската жиро сметка за изборна кампања. Во членот 83 став (2) алинеја 3 од Изборниот законик е уредено дека изборната кампања може да се финансира од правни лица во висина до 5% од вкупниот приход во претход- ната година. Од оваа одредба не е јасно дали овој лимит е вкупниот износ за донирање од правните лица на политичките партии во изборната кампања или пак се однесува на поединечен учесник во изборната кампања. Со Законот за изменување и дополнување на Изборниот законик, износот на максимално дозволените средства за финансирање на изборната кампања по запишан избирач во из- борната единица, односно општината за која има поднесено листа на кандидати, односно листа на кандидат од постојните „60“ денари се зголеми на „180“ денари. Постои разлика меѓу износот на обезбедени средства за изборната кампања и на создадени обврски за време на изборната кампања, заради што има простор за преиспитување на максимално утврдената рамка од 180 денари по запишан избирач и евентуално нејзино намалување. Членот 84 Изборниот законик остава простор за недоумица дали утврдениот максимален лимит на средства за финансирање на изборната кампања ги вклучува и дадените попусти од правните лица или не. Одредбите кои се однесуваат на траењето на изборната кампања (пред се изборната кам- пања во услови кога се појавува поништување на гласањето на одредени избирачки места и има повторно прегласување) се тешко применливи во практиката.Оттаму, има потреба од утврдување на прецизна рамка за тоа кога почнува и кога точно завршува изборна кам- пања, во зависност од тоа колку трае изборнио процес.
180 Во практиката се случува наменската жиро сметка за изборна кампања да се затвори по доставување на извештајот, поради што во годишниот финансискиот извештај на поли- тичката партија не секогаш се опфатени трансакциите кои се случуваат од денот на из- готвување на извештајот до денот на затворање на наменската жиро сметка за изборна кампања. Оценка:
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Препораки: Да се продолжи со подобрување на изборното и останатото релевантно законодавство, во насока на намалување на просторот за негово прекршување, и тоа преку следните мерки и активности: • Преформулирање на дефиницијата и времетраењето на изборната кампања; • Одбегнување на нејаснотијата која се однесува на субјектите кои се поврзани со (ди- ректно или индиректно) или се под контрола на политичката патија; • Изработка на наменски Образец за детална спецификација на направени трошоци во текот на изборната кампања; • Прецизирање на денот на затварање на наменската жиро - сметка за изборна кам- пања • Обезбедување на проверливост на податоците за донациите; • Преиспитување на лимитите на донациите, со цел спречување на нерамноправноста меѓу донаторите; • Определување на точно утврден период во кои ќе се прибираат донациите; • Законско доуредување на прецизни правила за медиумско претставување за време на изборна кампања; • Дообјаснување на формулацијата „рамноправен пристап во медиумското претставу- вање“ и • Во финансирањето на медиумското претставување, оневозможување на давање по- пусти што не може да се контролираат, а со кои се пречекоруваат законските лимити за донирање.
181 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во политиката
Проблем/ризичен фактор 3: Висок степен на дискрециони овластувања со големи разлики во нивниот интензитет меѓу одделни јавни функции. Образложение: Постои висок степен на дискрециони овластувања на одделни позиции и поединци кои во праксата тешко се контролираат, а што влијае вез ефикасното постапување на надлежните надзорни органи.
Институција: Државната комисија за спречување на корупцијата Категорија: Управување – механизми за интегритет Прашање-индикатор: Дали ДКСК има направено концепт на Анализата за дискрециони ов- ластувања во сите сегменти на власта? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: ДКСК има скицирано елементи на ваква анализа што произлегуваат од тековните согле- дувања при постапувањето на конкретни случаи и предмети. Треба да се потенцира дека оваа активност во Државната програма треба да се реализира во 2014 година. Институција: Државната комисија за спречување на корупцијата Категорија: Капацитет – независност Прашање-индикатор: Дали сметате дека дискреционите овластувања се најизраени кај но- сителите на јавни функции во извршната власт? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Не помалку важни се дискреционите овластувања кај носителите на власта на локално нив, чии овластувања со процесот на децентрилизација се силно нагласени, а не се без значење и оние во јавните претпријатија и установи како и кај другите видови на власт.
182 Институција: Државната комисија за спречување на корупцијата Категорија: Капацитет – независност Прашање-индикатор: Дали би се намалиле дикреционите овластувања доколку се намали бројот на подзаконски акти кои ги носат носителите на јавни функции, и покрај перцеп- цијата за пререгулација во законите? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Од корупциски аспект поблемот со превисокиот степен на дискрециони овластувања се изразува преку подзаконските акти и другите механизми што не се синхронизирани или дури се во спротивност со словото и духот на законите, со што подзаконските акти може да се користат како покритие на личната арбитрерност во вршењето на јавните овластувања. Образложение de jure : Дискреционите овластувања на носителите на јавни функции имаат своја основа во зако- ните и подзаконските акти. Намалување на обемот на дискреционите овластувања или оневозможувањето на нивното пречекорување зависи пред се од објективниот и одгово- рен пристап при нивното практицирање. Од друга страна, остварувањето исклучиво на јавниот интерес од страна на носителите на јавни функции треба да резултира со реално и оптимално вршење на дискреционите овластувања. Улогата на коректив на високиот степен на дискрециони овластувања ја имаат инспекци- ските органи и, се разбира, Уставниот суд. Вршењето на дискреционите овластувања, како законска формулација, наведено е един- ствено во Законот за спречување на корупцијата („Службен весник“ бр. 28/2002, 46/2004, 126/2006, 10/2008, 161/2008 и 145/2010). Имено, во членот 43 на овој закон е регулирано дека секој избран или именуван функцио- нер и службено лице е должно одлуките да ги донесува совесно, водејќи сметка за сите факти и околности на конкретниот случај и за начелото на законитост и справедливост. Во оваа одредба е уредена и заштитата на граѓаните или правните лица во случај на прече- корени дискрециони овластувања од страна на носители на јавна функција, така што секој граѓанин или правно лице што е незадоволно од одлуката донесена врз основа на дис- креционо овластување и кога смета дека таа одлука е донесена поради корумпираност, може да поднесе претставка пред Државната комисија. Од друга страна пак, Државната комисија е должна да ја разгледа претставката и во рок од 30 дена од нејзиниот прием да го извести физичкото или правното лице за постапувањето по претставката. Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5
183 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во политиката
Образложение de facto: Во минатото, во земјата направени се обиди за рестрикција на дискреционите овласту- вања на министрите и другите носители на јавните овластувања. Па така, Владата на 26 декември 2004 година формирa Работно тело составено од експер- ти, министри и претставници на Канцеларијата на претседателот на Владата, со задача да подготват владин проект за дискреционите овластувања на министрите. На седницата одр- жана на 11 април 2005 година Владата ја разгледа и усвои подготвената Информација од експертската група, кој содржи: Поимник во кој се објаснети и дефинирани општите акти на управа, конкретните управни акти и дискреционите овластувања; Насоки за надмину- вање на дискреционите овластувања и Динамика на активностите. Активностите требаше да се одвиваат во три фази, кои вклучуваа: 1. Давање на генерални забелешки за дискрециони овластувања како и насоки за нивно редуцирање; 2. Разгледување на можните решенија за надминување на констатираните дискрециони овластувања и 3. Конкретни измени и дополнувања во законските и подзаконските акти, кои што ќе овозможат намалување на дискреционите овластувања и нивна транспарентност. Според насоките за надминување на дискреционите овластувања содржани во материја- лот и лоцираните области каде што е потребно ургентно дејствување, преземени се, меѓу другите, следните активности: • Подготвен е Предлог за донесување на Закон за надворешни работи со цел уреду- вање на оваа сфера со законски акт. • Во целост се прифатени измените предложени од експертскиот тим во Законот за општата управна постапка. • Прифатени се предлозите на експертската група за измени во Законот за градба. • Дадени се предлози за измени и дополнувања на Законот за виното, кој е во подго- товка. • Изменета е Уредбата за начинот и постапката на отуѓувањето, давањето под закуп и висината на посебните трошоци на постапките на отуѓувањето и давањето под закуп на градежното земјиште.132 Факт е дека до сега, во земјата не е направена целосна и сеопфатна Анализата за дискре- циони овластувања во сите сегменти на власта. Оценка:
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
132 http://www.pressonline.com.mk/?ItemID=9A687CD5CCEE7642A915A68C1BBC6637
184 Препораки: • Имајќи го предвид постоењето на „море“ од прописи од кои можат да произлезат дискрециони овластувања, особено е важно да се пристапи кон изработка на, пред се, Преглед на позитивните прописи во кои има основ за донесување на одлуки врз основа на дискрециони овластувања и на можностите за евентуална корумпираност, а потоа и на Анализа за дискреционите овластувања и. • Ако се знае дека најголемиот број на закони се донесуваат на предлог на Владата, а дека најголемиот дел на подзаконски акти ги пропишуваат министрите, добро би било, во прва фаза Прегледот и Анализата за дискреционите овластувања да се направат најпрво за носителите на јавни функции од извршната власт, во втора фаза за носителите на функции од локалната власт, за да завршно, во трета фаза бидат опфатени носителите на јавни функции од законодавната и судската власт.
Проблем/ризичен фактор 4: Отсуство на ефекти од примена на Законот за лобирање Образложение: Недоречености и недоволно познавање на поимот и содржината, како во политичките, така и во другите општествени кругови, наспроти широко распространетото лобирање, надвор од законската рамка. Ризикот од корупција постои со непријавување на случај на лобирање и недозволено лобирање и негова употреба за скриени, нелегитимни и нелегитимирани интереси, финансирани од непознати и неконтролирани извори со што се онемозможува ефикасен надзор
Институција: Државната комисија за спречување на корупцијата Категорија: Управување – механизми за интегритет Прашање-индикатор: Дали ДКСК има сознанија за причините за недоволната примена на Законот за лобирање? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: ДКСК има одржано меѓународни работилници за лобирањето со референтни учесници и стекнати се извесни компаративни искуства. Причините за недоволната примена на домашниот закон е што истиот е слаб и недоречен, лобирањето не е соодветно дефинирано, постапката за регистрација и надзор се несоодветни, па оттаму во целина законот не може да се користи за потребна сензибилизација и на институциите и на јавноста за разликување на лобирањето како оправдано корисна дејност од неговата лоша употреба и можна корумптивна димензија.
185 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во политиката
Институција: Државната комисија за спречување на корупцијата Категорија: Капацитет – независност Прашање-индикатор: Дали сметате дека постојната дефиниција е доволно јасна и ги одра- зува сите аспекти на лобирањето? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Треба редифинирање на лобирањето како дејност, а не само „активност”. Иако проблемот има и етички димензии, па оттаму за некого не е докрај издржана определбата за законско регулирање, сепак јасното утврдување на тоа што претставува лобирањето ќе овозможи негова далеку поширока и законита примена.
Институција: Државната комисија за спречување на корупцијата Категорија: Капацитет – ресурси Прашање-индикатор: Дали ДКСК планира спроведување на кампања за подигнување на јавната свеста за значењето на лобирањето? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Таквата активност е планирана во Државната програма за спречување на корупција и су- дир на интереси, откако ќе се направат измени на Законот за лобирање.
Институција: Државната комисија за спречување на корупцијата Категорија: Управување – механизми за интегритет Прашање-индикатор: Дали одредбите од Законот за лобирање овозможуваат ефикасен и спроведлив надзор? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 186 Образложение: Утврдено е поднесување извештај само од регистрирани лобисти, но фактот што има мно- гу “диви” лобисти кои оваа дејност ја обавуваат затскривајќи се зад други нивни својства и позиции не овозможува да се прави вистински надзор врз лобирањето. Токму затоа зако- нот треба да се подобри во делот на надзорот.
Институција: Министерство за правда Категорија: Управување – механизми за интегритет Прашање-индикатор: Дали МП има направено анализа на досегашната примена на Зако- нот за лобирање ? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Активностите за анализа на досегашната примена на Законот за лобирање се во тек.
Институција: Министерство за правда Категорија: Капацитет – независност Прашање-индикатор: Дали сметате дека постојната дефиниција за лобирање е доволно јасна и ги одразува сите негови аспекти? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Оценувањето на Законот за лобирање и анализата на неговото спроведување сеуште не се завршени. Активностите се во тек.
Институција: Министерство за правда Категорија: Управување – механизми за интегритет Прашање-индикатор: Дали одредбите од Законот овозможуваат ефикасен и спроведлив надзор?
187 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во политиката
Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Оценувањето на Законот за лобирање и анализата на неговото спроведување сеуште не се завршени. Активностите се во тек.
Институција: Министерство за правда Категорија: Управување – механизми за интегритет Прашање-индикатор: Дали МП има изготвено или планирано Етички кодекс за лобисти? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Оценувањето на Законот за лобирање и анализата на неговото спроведување сеуште не се завршени. По оваа активност ќе се планира изготвување на Етички кодекс за лобисти.
Институција: Лобист Категорија: Капацитет – независност Прашање-индикатор: Дали сметате дека има потреба од суштински измени на Законот за лобирање? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Актуелниот Закон за лобирање е усвоен на 16.08.2008 година. По изминати пет години од тогаш, од една страна и врз основа на сопственото стекнато искуство од практицирање на легално лобирање во нашата држава во овој период, од друга страна, дефинитивно има потреба од суштински измени во овој закон. Прво, од аспект на дефинирањето на поимот лобирање. Второ, од аспект на инволвираните страни во процесот на легално лобирање.Трето, од аспект на надлежностите на инволвираните државни институции и органи.Четврто, од аспект на хармонизација со ЕУ легислативата од оваа област. Петто, од аспект на подзаконската регулатива. Шесто, од аспект на евиденција, известување, 188 превентива, заштита на самите лобисти, контрола и санкционирање на (не)дефинираните појави во контекст на лобирањето.Седмо, од аспект на проширување на целите, методите, принципите и начинот на лобирање, во смисла вклучување на државата (како нарачател, посредник и лобист во процесот на легално лобирање) со имплементирање на т.н.категоризациона скала на предмети.
Институција: Лобист Категорија: Капацитет – независност Прашање-индикатор: Дали постојната дефиниција за лобирање е доволно јасна и ги одра- зува сите аспекти на оваа дејност? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Она што во нашиот актуелен Закон за лобирање се подразбира под дефиниција за лобирање е само еден сегмент од дефиницијата на лобирањето во развиените држави (ЕУ, Велика Британија, САД, Австралија и др.). Законот за лобирање не е прецизен во делот на општењето ,,спрема и од“ трговските асоцијации, синдикати, здруженија, НВО итн, посебно имајќи го предвид начинот на подготовка на одредени формални ,,предлог законски решенија“, во ситуација кога како изготвувач на закон се јавува одредено министерство во земјата. Ваквата состојба доведува до незадоволство кај засегнатите страни, односно неможност во целост да се задоволат барањата на граѓаните во одредени области, а противмерка не постои затоа што премногу време, енергија, ресурси и средства се потребни да се реали- зираат измени на постојното законско решение.
Институција: Лобист Категорија: Капацитет – независност Прашање-индикатор: Дали лобирањето треба да се води во Централниот регистар со по- себна шифра на дејност? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Земјата веќе доцни со имплементација на посебна шифра на дејност - ,,лобирање“, која е утврдена во Националната класификација на дејности. 189 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во политиката
Надлежноста за ова прашање е на Министерството за економија, но таму постои незаин- тересираност и/или незнаење за нивната обврска веќе цели три години.
Институција: Лобист Категорија: Капацитет – независност Прашање-индикатор: Дали Собранието е вистинското место каде треба да се води Регис- тарот на лобисти? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Собранието е добро место само во делот на комисиските расправи и пленарните седници и/или во односите на лобистот со пратениците поединечно или по пратенички групи. Во однос на другите категоризирани предмети на интерес, во земјите членки на ЕУ регис- тарот на лобисти го водат: државни агенции за борба против корупцијата, министерствата за внатрешни работи, министерства за надворешни работи, министерства за локална са- моуправа (за предмети на лобирање од локално значење ) итн.
Институција: Лобист Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор: Колку недозволеното или таканареченото „диво лобирање“ влијае на појавата на ризик од корупција? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Терминот „диво лобирање“, се користи кога постои нерегистриран лобист или лоби компа- нија. Но тоа не е лобирање во вистинското значење на овој израз, кој пак од друга страна многу често погрешно и беспотребно се користи. Дефинитивно, во ситуација кога има само еден лобист и кога нема формален легален предмет за лобирање се е возможно, па дури и појава „здружение на граѓани“ како непро- фитно друштво, да се претставува како лобист. Секако дека ваквата и други слични појави дозволуваат коруптивно однесување
190 Образложение de jure: Согласно Законот за лобирање („Службен весник “ бр. 106/08 и 135/11), лобирањето е активност насочена кон законодавната и извршната власт на централно ниво, како и кон локалната власт, заради остварување определени интереси во процесот на донесување за- кони и други прописи, а лобист е физичко лице кое врши лобирање за соодветен паричен надоместок, регистрирано за вршење на лобирање согласно со овој закон, или е вработе- но во правно лице кое е регистирано за вршење на лобирање со кое е склучен договор за лобирање. Лобист може да биде домашно физичко лице кое ги исполнува условите утврдени со овој закон и кое е запишано во Регистарот или е вработено во правно лице со кое е склучен договор на лобисти е јавен и истиот го води Генералниот секретар на Собранието. Постап- ката за регистрација, пререгистрација или бришење од Регистарот на лобисти започнува во Собранието се спроведува на следниот начин: Генералниот секретар на Собранието е должен во рок од пет работни дена од денот на приемот на барањето да донесе решение со кое барањето за издавање на потврда за регистрација, пререгистрација или бришење од Регистарот е уважено или одбиено. Доколку Генералниот секретар на Собранието не донесе решение во погоре утврдениот рок, подносителот на барањето може да го извести Државниот управен инспекторат во рок од пет работни дена, а пак Државниот управен ин- спекторат во рок од десет дена од денот на приемот на известувањето е должен да изврши надзор над работата на Генералниот секретар на Собранието и да провери дали е спрове- дена постапката согласно со закон и потоа во рок од три работни дена од денот на изврше- ниот надзор да го информира подносителот на барањето за преземените мерки. По извр- шениот надзор, инспекторот од Државниот управен испекторат донесува решение со кое го задолжува Генералниот секретар на Собранието во рок од десет дена да го уважи или одбие барањето и за преземените мерки да го извести инспекторот и едновремено да му достави копија од актот. Доколку Генералниот секретар на Собранието не одлучи во рок, испекторот ќе поднесе барање за поведување на прекршочна постапка за прекршок утвр- ден во Законот за управната инспекција и ќе определи дополнителен рок од пет работни дена во кој Генералниот секретар на Собранието ќе одлучи по поднесеното барање за што во истиот рок ќе го извести испекторот за донесениот акт и ќе му достави копија од актот. Инспекторот во рок од три работни дена ќе го информира подносителот на барањето за преземените мерки. Доколку генералниот секретар на Собранието не одлучи и во допол- нителниот рок, испекторот во рок од три работни дена ќе поднесе пријава до надлежниот јавен обвинител и во тој рок ќе го информира подносителот на барањето за преземените мерки. Доколку инспекторот не постапи по известувањето, подносителот на барањето во рок од пет работни дена има право да поднесе приговор до писарницата на директорот на Државниот управен инспекторат. Директорот на Државниот управен инспекторат е должен во рок од три работни дена да го разгледа приговорот и доколку утврди дека инспекторот не постапил по известувањето од подносителот на барањето и/или не поднесе пријава, директорот на Државниот управен инспекторат ќе поднесе барање за поведување на пре- кршочна постапка за прекршок утврден во Законот за управната инспекција за испекторот и ќе определи дополнителен рок од пет работни дена. Доколку испекторот не постапи и во дополнителниот рок директорот на Државниот управен испекторат ќе поднесе пријава до надлежниот јавен обвинител против испекторот и во рок од три работни дена ќе го ин- формира подносителот на барањето за преземените мерки. Во случај на непостапување на инспекторот и во дополнителниот рок, директорот на Државниот управен испекторат веднаш, а најдоцна во рок од еден работен ден, ќе овласти друг испектор да го спроведе надзорот веднаш. И во двата случаи, директорот на Државниот управен испекторат во рок од три работни дена ќе го информира подносителот на барањето. Доколку директорот на Државниот управен инспекторат не постапи, подносителот на барањето може да поднесе 191 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во политиката
пријава до надлежниот јавен обвинител, во рок од осум работни дена. Доколку Генерал- ниот секретар на Собранието не одлучи во утврдениот рок рок, подносителот на барањето може да поведе управен спор пред пред Управниот суд и таа постапка е итна. Ако пријава- та за упис во Регистарот на лобисти не ги содржи податоците пропишани во образецот на пријавата, Генералниот секретар на Собранието ќе го повика барателот за упис во рок од три дена да ги отстрани недостатоците во пријавата, по што ако барателот постапи ќе биде запишан во Регистарот и ќе му се издаде легитимација, односно ако не постапи Генерални- от секретар на Собранието ќе донесе решение со кое ќе го отфрли доставеното барање за упис во Регистарот. Против ова решение барателот има право да поведе управен спор пред надлежниот суд. По запишувањето во Регистарот на лобистот му се издава легитимација. Ако лобистот е избришан од Регистарот, без оглед на причината за бришење е должен, во рок од три работни дена, да ја врати легитимацијата. Регистрацијата на лобистот е за вре- ме од една година, со можност за нејзино продолжување. Лобистот може да побара пред истекот на овој рокот на регистрацијата да биде избришан од Регистарот. Овој закон утврдува надлежности и за Министерството за правда. Така, министерот за пра- вда ги пропишува: формата и содржината на образецот за запишување во Регистарот и начинот на неговото водење; формата и содржината на образецот на пријавата за запи- шување, пререгистрација и бришење од Регистарот и формата и содржината на легитима- цијата која се издава на лобистот, како и начинот на нејзиното издавање. Што се однесува до правата и обврските на лобистот, тие се утврдени на следниот начин: Лобистот има право од органите кај кои лобира да добива информации и документи повр- зани со предметот на лобирање на начин, во постапка, како и во обем предвидени во согласност со Законот за слободен пристап до информациите од јавен карактер. Лобистот може: да оствари непосредни средби и состаноци со функционерите на органите на зако- нодавната и извршната власт, како и со функционерите на локалната власт, во согласност со правилата за работа на тие органи, за што е должен на функционерот да му ги изнесе податоците важни за лобирањето, а особено за кого лобира и која е целта и намерата на лобирањето, а сите остварени средби со функционери од законодавната, извршната и ло- калната власт треба да ги презентира во извештајот за својата работа. Лобистот може да бара да ги претстави своите ставови и мислења за предметот за кој лобира во работните тела на законодавната и извршната власт на централно ниво, како и пред работните тела кај органите на локалната власт кај кои лобира. Од друга страна и работните тела на законодавната и извршната власт на централно ниво и работните тела на органите на локалната власт, можат по своја иницијатива да го поканат лобистот да го изнесе своето мислење во врска со предметот на лобирање. Лобистот е должен на функционерот, претставник на законодавната или извршната власт на централно ниво, како и на функционерот, претставник на локалната власт, да му достави точни податоци. Барањето на лобистот за средба со функционер од законодавната, изврш- ната или локалната власт може да биде одбиено со образложение. Лобистот може да организира и да учествува во јавни дебати, што се однесуваат на предме- тот за кој лобира и може во средствата за јавно информирање да дава изјави и да објавува прилози за предметот за кој лобира. При лобирањето, лобистот е должен да се однесува во согласност со прописите кои се од- несуваат на спречувањето на судирот на интереси и за спречување на корупцијата.
192 Регистрираниот лобист е должен до Генералниот секретар на Собранието и до Државната комисија за спречување на корупцијата да достави писмен извештај за својата работа и тоа најдоцна до 31 јануари во тековната година, за претходната година или најдоцна 30 дена од денот на бришењето од Регистарот без оглед на причините за бришење. Извештајот на лобистот содржи: податок/потврда дека е регистриран како лобист согласно со овој закон, податоци за кого, за што и кога лобирал, податоци кај кого и преку кои активности лобирал и податоци за финансиските средства што ги добил за извршеното лобирање. Согласно Законот, надзорот над лобирањето го врши ДКСК, која постапувајќи по пријава од функционер во која се наведува дека лобистот се однесува спротивно на закон, најпрво ќе побара од лобистот како и до правното лице кај кое е вработен лобистот, да даде одговор на наводите во истата. Лобистот и правното лице кај кое е вработен лобистот одговорот го даваат во рок од пет работни дена. Доколку по проверката на наводите се утврди дека тие се точни, на лобистот и правното лице кај кое е вработен лобистот ДКСК може да им изре- че: опомена или да поднесе иницијатива до Генералниот секретар на Собранието за бри- шење на лобистот од Регистарот (ако на лобистот му е изречена мерката опомена двапати едноподруго). За правното лице, ДКСК ќе поднесе иницијатива до Централниот регистар за бришење на дејноста лобирање. За изречените мерки ДКСК доставува изестување до Генералниот секретар на Собранието. Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение de facto: Иако Законот за лобирање е донесен пред пет години, оценката е дека истиот воопшто не се спроведува. Основната причина за ваквата состојба треба да се бара во недоволното и ненавременото презентирање на концептот и на придобивките од Законот, како кај општата така и кај по- себната јавност. Имајќи во предвид дека е лобирањето е новина во нашиот правен систем не треба да се пренебрегне вообичаено очекуваниот отпор кон промени и недовербата кон воведување и имплементација на дотогаш непознати инстититути. Понатаму, клучен проблем за непримената претставуваат недоволно разбирливите поими и компликуваните и нецелосно разработени процедури, опфатени со Законот за лобирање. На прво место, проблематични се дефинициите за лобирање и лобист, што резултира со фактот дека до денес во земјата има регистрирано само еден лобист. Имено, дефиницијата за лобирање е преширока и непрецизна: лобирањето опфаќа секоја активност која е насочена кон централната и локалната власт во процесот на донесување на закони и други прописи. Понатаму, покрај физичко лице, регистрирано за вршење на лобирање, лобист може да биде и лице вработено во правно лице кое е регистрирано за вршење на лобирање, со кое е склучен договор за лобирање. Оттука, кога веќе станува збор за правно лице кое секако мора да биде регистрирано во Централниот регистар, не- целисходна е потребата од негово регистрирање во Собранието како орган на државната власт, (дотолку повеќе ако станува збор за лобирачки активности насочени кон локалната власт).
193 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во политиката
Со укинување на дел од одредбите содржани во член 7 став (2) се чини дека условите за стекнување со статус лобист се премногу воопштени и дека недостасува нивно дополну- вање од аспект на: возраст; моментален и претходен работен ангажман; ограничувања во однос на вршење на професија или дејност и сл. Постапката за регистрација, пререгистрација или бришење од Регистарот на лобисти е премногу сложена и вклучува повеќе акти и органи од различни гранки на власт, што не е во согласност со правниот систем во земјава, ниту пак со меѓународните стандарди и искуствата во други европски земји (Унгарија, Полска и Литванија). Имено, во постојниот закон не е направена соодветна дистрибуција на улогите и одговорностите на државните органи определени во Законот - Собранието, Државниот управен инсекторат (од 1 јану- ари 2011 година, истиот веќе не е орган во состав на Министерството за правда туку на Министерството за информатичко општество и администрација) и Државната комисија за спречување на корупцијата. Што се однесува до правата и должностите на лобистот и тука постојат недоречености, осо- бено во однос на правото на заштита на лобистот и нерамномерна регулација (во главно, уредени се должностите на лобистот). На крајот останува отворено и прашањето за разработка на истражни дејствија против лобистите, кои ќе работат спротивно на закон. Оценка:
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Препораки: • Министерството за правда да продолжи со изработката на Анализата на Законот за лобирање, согласно Методологијата за оценка на спроведувањето на регулативата;133 • Врз основа на наодите од ex-post Aнализата, работна група раководена од МП да пристапи кон изработка на изменување и дополнување на Законот за лобирање, согласно со Методологијата за проценка на влијанието на регулативата и Упатството за начинот на постапување во работата на министерствата во процесот на спроведување на проценката на влијанието на регулативата; • Во измените и дополнувањата или во новиот Закон за лобирање да се направат напори за надминување на слабостите во постојниот текст на Законот, штој се од- несуваат на следните прашања: концизно дефинирање на поимот лобист, но и на лицата кои не можат да бидат лобисти; јасна дистинкција меѓу активностите што се сметаат и оние што не се сметаат за лобирање; утврдување на опфатот на физички и правни лица кои (со или без надоместок) би извршувале активности на лобирање; разграничување меѓу лобирањето кај органите на централната власт и лобирањето кај органите на локалната власт, па соодветно на тоа и определување на различни институции, одговорни за лобирањето; доразработка и поедноставување на проце-
133 http://www.mioa.gov.mk/files/pdf/Ex_post_Metodologija.pdf
194 дурата за регистрирање и бришење од Регистарот на лобисти; детално уредување на постапката за вршење на ефективен надзор над работата на лобистите усогласено со одредбите на Законот за инспекциски надзор; • По усвојувањето на Законот, да се донесе Етички кодекс за лобисти и • Во насока на подигнување на јавната свест и перцепцијата за лобирањето, ДКСК да пристапи кон организирање на промотивни настани на тема лобирање, на кои на едноставен и приемчив начин ќе се објасни важноста на лобирањето, но и разликата меѓу лобирањето и вклучувањето на засегнатите страни во постапката за донесу- вање на прописи.
Проблем/ризичен фактор 5: Висок процент на донесување на закони по скратена односно итна постапка, (иако Деловникот на Собранието утврдува повеќе фази на подготовка на законите), со што не се овозможува вклучување во законскиот процес на општествено релевантни и заинтересирани субјекти Образложение: Неможност за вклучување на сите општествено релевантни и заинтересирани субјекти.
Институција: Собрание Категорија: Управување – механизми за интегритет Прашање-индикатор: Дали сметате дека се потребни измени на Деловникот на Собрание- то за да се намали процентот на донесување на закони по скратена односно итна постапка?
Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5
Образложение: Деловникот на Собранието и Законот за Собранието (чие донесување е оценето како ре- док и позитивен пример) претставуват солидна правна рамка за процесот на донесување на закони од аспект на надлежности на највисокиот орган на законодавната власт. Имајќи предвид дека Владата го координира процесот на вклучување на засегнатите стра- ни, нема потреба од менување на Деловникот на Собранието, туку преземање на соод- ветни мерки и активности од страна на извршната власт, кои секако треба да бидат во координација со законодавната власт.
195 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во политиката
Институција: Собрание Категорија: Капацитет – ресурси Прашање-индикатор: Дали Собранието презема мерки и активности за поголема вклуче- ност на засегнатите страни во постапката за донесување на закони? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Согласно постојниот Деловник на Собранието, во Собранието се одржуваат јавни распра- ви по предлог законите, на кои на покана на претседавачот на работното тело можат да бидат поканети претставници на засегнатите страни. Основањето на Парламентарниот институт и неговото соодветно екипирање исто така тре- ба да придонесе за подобрување на состојбата.
Институција: Државна комисија за спречување на корупцијата Категорија: Управување – механизми за интегритет Прашање-индикатор: Дали сметате дека Собранието треба да предложи измени на Де- ловникот на Собранието за да се намали процентот на донесување на закони по скратена односно итна постапка? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Деловникот на Собранието треба да биде попрецизен во врска со користењето на скрате- ната постапка, која најчесто се применува со аргументација дека се работи за „несложен и необемен” закон. Вклучувањето на репрезентативни заинтересирани субјекти во работата на собраниските тела, се разбира без право на одлучување, треба да биде правило, а не само можност. Со тоа ќе се подигне нивото на квалитет и применливост на законите.
Институција: Државна комисија за спречување на корупцијата Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор: Дали сметате дека со создавањето на обврската за објавување на предлог законите на ЕНЕР ќе се подобри состојбата и ќе се намали процентот на донесени закони по скратена и и итна постапка?
196 Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: И покрај подобрувањето, тенденција треба да биде објавувањето на ЕНЕР и на интернет и на законите донесени по итна постапка. Исто така, објавувањето на измените на законски- те текстови пред нивното усвојување треба да се ажурира на дневна основа.
Институција: Државна комисија за спречување на корупцијата Категорија: Управување – транспарентност Прашање-индикатор: Дали рокот од минимум 10 дена за објавување на нацрт законите предложени од министерствата на ЕНЕР е доволен за вклучување на јавноста? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Иако тоа зависи од содржината и обемот на законот, рокот за квалитетно организирање и вклучување на заинтересираните субјекти како и на јавноста треба да се зголеми двојно. Образложение de jure: Постапката за донесување на закони е уредена во Главата IX ДОНЕСУВАЊЕ НА ЗАКОНИ И ДРУГИ АКТИ од Деловникот на Собранието („Службен весник“ број 91/2008, 119/20110 и 23/2013), во Главата IX ДОНЕСУВАЊЕ НА ЗАКОНИ И ДРУГИ АКТИ. Скратената постапка за донесување на закон е регулирана во членовите 170 и 171. Овде се наведени случаите кога предлагачот на предлогот на законот може да му предложи на Собранието да расправа по предлогот на законот по скратена постапка и тоа кога: не е во прашање сложен и обемен закон; станува збор за престанок на важноста на некој закон или одделни одредби од некој закон или не се во прашање сложени или обемни усогла- сувања на законот со правото на Европската унија. Ако Собранието одлучи да расправа, предлогот на законот да се донесе по скратена постапка, претседателот на Собранието веднаш го задолжува матичното работно тело и Законодавно-правната комисија да рас- праваат по предлогот на законот за донесување на истиот, Собранието одржува општ пре- трес. Во ваква ситуација, второто и третото читање се одржуваат на иста седница. Второто читање започнува со претрес по предлогот на законот во согласност со одредбите од овој деловник за второ читање, а амандмани можат да се поднесат на седницата до почетокот на третото читање на предлогот на законот. Итната постапка за донесување на закон е регулирана во членовите 167,168 и 169. Отта- му, по исклучок закон може да се донесе и по итна постапка, кога тоа е неопходно зара-
197 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во политиката
ди спречување и отстранување на поголеми нарушувања во стопанството или кога тоа го бараат интересите на безбедноста и одбраната на Републиката или во случаи на поголе- ми природни непогоди, епидемии или други вонредни и неодложни потреби. За да се донесе законот по итна постапка, предлагачот е должен да го образложи предлогот. Кон предлогот за донесување на закон по итна постапка, се приложува и предлогот на законот чие донесување се предлага. За оправданоста на предлогот, законот да се донесе по итна постапка, одлучува Собранието без претрес. Ако Собранието одлучи да расправа по пред- логот, законот да се донесе по итна постапка, ги задолжува матичното работно тело и Зако- нодавно-правната комисија да расправаат по предлогот на законот. Кога предлог на закон се разгледува по итна постапка, не се одржува општ претрес. Второто и третото читање се одржуваат на иста седница, така што второто читање започнува со претрес по предлогот на законот во согласност со одредбите од Деловникот за второто читање. Кога по предлог на закон се расправа по итна постапка не важат временските ограничувања утврдени во Деловникот. Во членот 122 став (2) од Деловникот е утврдено дека собраниското работното тело може на седницата да поканува научни, стручни и јавни работници и претставници на општини- те, на градот Скопје, на јавните претпријатија, синдикатите и на други организации, инсти- туции и здруженија заради изнесување на мислења по прашањата што се разгледуваат на седницата на телото. Имајќи предвид дека најголемиот број на закони усвоени во Собранието се на предлог на Владата, од не помало значење е регулирањето на вклучувањето на засегнатите органи во актите што се однесуваат на работата на органите на државната управа и на Владата. Имено, законската рамка за ова прашање, што се однесува на извршната власт, ги оп- фаќа следните прописи: Законот за организација и работа на органите на државната уп- рава („Службен весник“ број 58/00, 44/02, 82/08, 167/10 и 51/11); Деловникот за работа на Владата 8/01, 98/02, 9/03, 47/03, 64/03, 67/03, 51/06, 5/07, 15/07, 26/07,30/07, 58/07, 105/07, 116/07, 129/07, 157/07, 29/08, 51/08, 86/08, 114/08, 42/09, 62/09, 141/09,162/09, 40/10, 83/10, 166/10, 172/10, 95/11, 151/11, 170/11 и 67/13); Методологијата за проценка на влијанието на регулативата („Службен весник“ број 107/2013) и Упатството за начинот на постапување во работата на министерствата во процесот на спроведување на процен- ката на влијанието на регулативата („Службен весник“ број 106/2013). Во членот 10 од Законот за организација и работа на органите на државната управа утврде- но е дека органите на државната управа при подготвувањето на законите и другите пропи- си од својата надлежност обезбедуваат консултации со граѓаните преку: јавно објавување на видот, содржината и роковите за донесување на законите и други прописи; организи- рање јавни трибини и прибавување мислење од заинтересираните здруженија на граѓани и други правни лица и слично. Во членот 68-а од Деловникот за работа на Владата се пропишува дека предлозите за до- несување закон, нацртите и предлозите на закони, надлежното министерство ги објавува на својата интернет страница и во единствениот национален електронски регистар на про- писи (ЕНЕР), каде што остануваат објавени една година од денот на влегувањето во сила на законот. Кога со предлогот на закон се менува најмалку една петтина од одредбите на постојниот закон, надлежното министерство објавува и текст на законот во кој се интегри- рани предложените измени. Исклучок од ова правило се токму законите што се носат по итна постапка, кои надлежното министерство не ги објавува на својата интернет страница и во ЕНЕР. Секоја заинтересирана страна може во ЕНЕР да достави мислење, забелешки и предлози во врска со објавените предлози за донесување закон, нацртите и предлозите на законите во рок од 10 дена од денот на објавувањето. 198 Методологијата за проценка на влијанието на регулативата содржи посебна Глава 4. посве- тена на целта и начинот на спроведување на консултации со засегнатите страни. Согласно Методологијата, консултациите со засегнатите страни претставуваат важен механизам за подобрување на квалитетот на регулативата и унапредување на ефикасноста и ефектив- носта во спроведување на предвидените мерки и придонесуваат кон поголема транспа- рентност во работата на Владата и процесот на одлучување. Министерствата треба да обезбедат вклучување на засегнатите страни во текот на целиот процес на проценка на влијанието на регулатувата, а особено во: фазата на анализа на состојбите, дефинирање на проблемот и утврдување на потребата од воведување на регулатива; фазата на утвр- дување на можните решенија (опции) и нивно спроведување и во фазата на проценка на можните влијанија од предложените можни решенија (опции). Методологијата препозна- ва две групи на засегнати страни и тоа: „внатрешни“ засегнати страни каде спаѓаат минис- терствата и другите органи на државната управа, управни организации и други државни органи кои можат да имаат поделена надлежност или интерес во предлог регулативата и „надворешни“ каде спаѓаат деловните субјекти, синдикати, невладини организации, здру- женија и фондации, групи на граѓани и граѓаните кои се засегнати или на кои директно се однесува предлог регулативата. Во зависност од која група на засегнати страни е вклучена во консултациите и фазата во процесот на ПВР, се применуваат разни начини на вклучу- вање и прибирање на мислења, сугестии и предлози од засегнатите страни. Во Упатство за начинот на постапување во работата на министерствата во процесот на спроведување на проценката на влијанието на регулативата, во Главата 4. има разработ- ка на консултациите со засегнатите страни. Во зависност од содржината на предлогот на закон и можните влијанија (економски, социјални и врз животната средина) од страна на министерствата се утврдуваат засегнатите страни кои треба да бидат вклучени или кон- султирани во процесот на спроведување на проценка на влијанието на регулативат и из- готвување на предлогот на закон, а во зависност од очекуваните влијанија на предлог на закон, се утврдуваат еден или повеќе начини за вклучување и консултации со засегнатите страни. Согласно ова Упатство, консултациите со засегнатите страни можат да се вршат на некои од следниве начини: јавен увид на предлогот на закон; јавни расправи;барање за писмени мислења, забелешки и сугестии од засегнатите страни;учество во работни групи формирани од страна на министерството или Владата; состаноци со засегнатите страни; и јавни дебати по одредени прашања преку користење на електронски интерактивни алатки достапни на порталите ЕНЕР и Е-демократија. За проведениот процес на консултации со засегнатите страни, министерствата во Извештајот на проценката на влијанието внесуваат: информации за начинот на вклучување на засегнатите страни; податоците за засегнатите страни кои учествувале во процесот; ставови искажани во текот на јавните расправи, од- носно мислењата, забелешките и сугестиите добиени по писмен пат или објавени на ЕНЕР и порталот Е-демократија; мислења, забелешки и сугестии кои биле вградени во пред- логот на закон и мислењата, забелешки и сугестии кои не биле прифатени од страна на министерството и образложение за причините. Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5
199 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во политиката
Образложение de facto: Во Извештајот за работа на Собранието за 2011 година134 се наведува дека од вкупно 130 донесени закони, 46 се донесени по скратена постапка. Во 2012 состојбата е подобрена со тоа што од вкупно 186 закони, 43 се по скратена постапка.135 Имајќи предвид дека во над 97% од законите кои ги усвојува Собранието во улога на предлагач се јавува Владата, од особено значење се мерките што таа ги презема за надминување на овој проблем. Една од алатките за вклучување на засегнатите страни во процесот на донесување на закони преку доставување на коментари и предлози директно до министерствата (изготвувачи на законите, во име на Владата како нивен предлагач) е Единствениот национален електронски регистар на прописи (www.ener.gov.mk) - електронски систем кој покрај постојните прописи ги содржи и предлог законите на министерствата во фаза на подготовка. „Овој систем е замислен како алатка наменета за електронско информирање на граѓаните во земјата, невладините организации, стопански комори, бизнис асоцијации и правни лица, во врска со постојните прописи, предлог законите на министерствата во фаза на подготовка и во врска со спроведената Проценка на влијанието на регулативата поврзана со овие предлог закони. Токму затоа во рамките на ПВР процесот, ЕНЕР-от служи и помага во спроведување- то на соодветни и временски координирани консултации со јавноста со што се постигнува уште поголема транспарентност на целокупниот процес, а воедно се овозможува и искорис- тување на современите ИКТ технологии кои ни стојат на располагање.“136 И покрај бројните напори кои во континуитет ги прави Владата како во однос на усвојување на релевантна легислатива, во која осообен акцент се става на прашањето на вклучувањето на засегнатите страни, така и во однос на воспоставување на соодветна институционалната рамка за поддршка на процесот на регулаторната реформа, останува простор за подобру- вање на транспарентноста и партиципативноста во постапката за донесување на закони и за намалување на бројот на закони кои се носат по скратена, односно итна постапка. За надминување на овој проблем заеднички се напорите и одговорноста, како кај органите на извршната и законодавната власт, така и кај претставниците на засегнатите страни (физич- ки лица, синдикати, комори, здруженија на граѓани и други правни лица). Оценка:
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Препораки • Транспарентно и навремено објавување на Годишната програма за работа на Владата; • Доследно почитување на правилата за консултации и вклучување на заинтересирани- те страни, како од страна на органите на извршната, така и од законодавната власт и воспоставување на механизми за следење; 134 http://www.sobranie.mk/WBStorage/Files/IZVESTAJ25062011311220110.pdf 135 http://www.sobranie.mk/WBStorage/Files/IZVESTAJ2012.pdf 136 http://kapital.mk/mk/magazin.aspx?iId=2969&pdf=1.
200 • Промоција на можностите и придобивките на ЕНЕР-от порталот Е-демократија и нив- но континуирано унапредување на начин што истиот ќе биде колку што е можно поедноставен и попрактичен за користење од страна на засегнатите страни; • Донесување на Кодекс за учество на јавноста во процесот на донесување на закони од страна на Собранието; • Спроведување на активности насочени кон зголемено учество на јавноста преку раз- лични форми на партиципативност (дијалог, дебати, анализи и др.) по секој предлог закон во сите фази (од почетокот на изготвувањето, преку усвојувањето, па се до следење на спроведувањето) и документирање на процесот на консултации; • Облигаторно, наместо опционо вклучување на заинтересираните страни во работа на собраниските работно тела, според содржината на законот од една страна и екс- пертизата и репрезентативноста на засегнатите страни од друга страна; • Воспоставување на Регистар на заинтересирани субјекти, систематизиран по оддел- ни области на општествено живеење, кој постојано ќе се ажурира; • Јакнење на капацитетите и компетентноста кај претставниците на засегнатите страни (синдикати, комори, здруженија на граѓани и др.) што ќе придонесе кон одржување на конструктивни, наместо критизерски дебати и предлагање на издржани законски решенија; • Користење и на други можности за партиципативност, низ соработка и партнерски однос.
201 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во политиката
преглед на ИНДЕКСИ Категорија Поткатегорија Индекс De jure De facto Просек – поткатегорија Просек - категорија Капацитет Ресурси 3,5 2,8 3,1 Независност 3,3 2,7 3,0 3,0 Управување Транспарентност 4,0 3,3 3,6
Механизми за 3,7 3,0 3,3 3,4 интегритет
Вкупно 3,6 2,9 3,2 3,2
De jure De facto Вкупно Поткатегорија Индекс Степен до кој Индекс Степен до кој Индекс Степен до кој стандардот е стандардот е стандардот е исполнет –во исполнет –во исполнет право- пракса- Ресурси 3,5 70% 2,8 56% 3,1 62%
Независност 3,3 66% 2,7 54% 3,0 60%
Транспарентност 4,0 80% 3,3 66% 3,6 72%
Механизми за 3,7 74% 3,0 60% 3,3 66% интегритет Вкупно 3,6 72,5% 2,9 59% 3,2 65%
202 користена литература Изборен законик Закон за финансирање на политички партии Правилник за образецот, формата, содржината и начинот на водење на годишниот финансиски извештај за политичките партии Кривичен законик Закон за спречување на корупција Закон за спречување на судир на интереси Закон за лобирање Закон за банките Закон за Управата за јавни приходи Деловник на Собранието Законот за организација и работа на органите на државната управа Деловник за работа на Владата на Република Методологија за проценка на влијанието на регулативата Упатство за начинот на постапување во работата на министерствата во процесот на спроведување на проценката на влијанието на регулативата Заедничкото мислење бр.700/2012 од 17 јуни 2013 на Европската комисија за демократија преку право (Венецијанска комисија) и Канцеларијата за демократски институции и човекови права на ОБСЕ (ОБСЕ/ОДИХР) за Изборниот законик Заедничко мислење бр.640/2011 од 17 октомври 2011 на Европската комисија за демократија преку право (Венецијанска комисија) и Канцеларијата за демократски институции и човекови права на ОБСЕ (ОБСЕ/ОДИХР) за ревидираниот Изборен законик Извештај за напредокот на земјата за 2012 година Извештај од Комисијата до Европскиот парламент и Советот за земјата: спроведување на реформите во рамките на пристапниот дијалог на високо ниво и поттикнување на добрососедските односи Заклучоци од Предпристапниот дијалог на високо ниво Извештајот на ГРЕКО од Третиот круг на евалуација за нашата земја, усвоен на 46- тата Пленарна седница на ГРЕКО (22-26 март 2010) и објавен на 30-ти август 2010 година Годишниот извештај за работа на ДЗР за 2011 година Забелешки кон Законот за лобирање на ФИООМ
203 Извештај од квалитативна анализа на антикорупциските мерки во приватниот сектор
Прилог 1. Листа на соговорници во истражувањето • Г-ѓа Мирјана Димовска, член на ДКСК • Г-дин Илија Ристовски, државен секретар на МП • Г-ѓа Снежана Мојсова, раководител на сектор за меѓународно-правна соработка во МП • Г-ѓа Елена Димовска, помлад соработник за координација на активностите против корупцијата во МП • Г-ѓа Билјана Тановска,раководител на ревизија во ДЗР • Г-ѓа Деса Анастасова, помошник главен генерален инспектор за спречување на ко- рупција УЈП • Г-дин Дарко Алексов, граѓанска асоцијација МОСТ • Г-дин Златко Димитриоски, граѓанска асоцијација МОСТ • Г-дин Марјан Маџовски, шеф на Кабинетот на Претседателот на Собранието • Г-дин Александар Дракулевски, лобист • Г-ѓа Силвана Бонева, Координатор на пратеничката група на ВМРО-ДПМНЕ • Г-ѓа Сузана Салиу, Потпретседател на Собранието од ДУИ • Г-ѓа Владанка Авировиќ,Претседател на Комисијата за економски прашања од СПМ • Г-дин Игор Ивановски, Координатор на пратеничката група на СДСМ
Прилог 2. Список на кратенки • ДКСК – Државна комисија за спречување на корупцијата • ДИК – Државна изборна комисија • МП – Министерство за правда • ДЗР – Државен завод за ревизија • УЈП – Управа за јавни приходи • МФ – Министерство за финансии
204 3. ИЗВЕШТАЈ ОД КВАЛИТАТИВНАТА АНАЛИЗА на антикорупцискиТЕ мерки и спроведувањето на Државната програма за превенција и репресија на корупцијата И НАМАЛУВАЊЕ на судирОТ на интереси 2011-2015 во СЕКТОРОТ локалната самоуправа
Изработил: максим ацевски, цфе
Ноември, 2013 Извештај за антикорупциски мерки во секторот локална самоуправа
1. ВОВЕД Мисијата на ОБСЕ во Скопје спроведува повеќегодишни активности за поддршка на имплементацијата на „Државната програма за превенција и репресија на корупцијата и превенција и намалување на судирот на интереси 2011–2015“ (Државната програма). Во 2012 г. Мисијата помогна со развој на методологија за квалитативна проценка на активностите и индикаторите од Државната програма, со пилот квалитативна анализа за секторот образование и спорт, со оценување на перцепцијата на јавноста во три сектори од Државната програма како и со зајакнување на капацитетите на Државната комисија за спречување на корупцијата (ДКСК) за развој на концептот на интегритет и електронската евиденција на податоците. Во 2013 г. Мисијата на ОБСЕ во Скопје ја продолжи соработката со ДКСК преку поддршка на изработка на квалитативна анализа и спроведување на истражување на јавното мислење за три нови сектори од Државната програма – приватен сектор, политички сектор и локална самоуправа. Во овој документ е дадена анализата во однос на локалната самоуправа. Ис- тата е насочена кон идентификуваните проблеми во Државната програма, при што пре- ку низа индикатори ги оценува антикорупциските мерки и спроведувањето на Државната програма, ги утврдува силните и слабите страни на досега направеното и дава препораки за унапредување на борбата против корупцијата во локалната самоуправа. Главната цел на оваа анализа е да помогне на ДКСК во следење на спроведувањето на Државната про- грама, во подобрувањето на индикаторите и иновирањето на предвидените активности. Методологијата е заснована на концептот на Националниот систем на интегритет на Транспаренси Интернешнл. Проблемите кои се разгледувани се преземени од Државната програма. Под секој проблем се определени индикатори за состојбата и напредокот, како и препораки за подобрување на резултатите. Како извори на податоци се користеа: • Правна анализа – анализа на релевантни закони, подзаконски акти, и други офи- цијални документи и извештаи. • Интервјуа со клучни извори на информации, и тоа со Министерството за финансии, Министерството за транспорт и врски, Единиците на локалната самоуправа: Аерод- ром; Гевгелија; Куманово; Струга; Свети Николе; Струмица; Велес и градот Скопје. Врз основана собраните податоци, истражувачот изготви нацрт-оценки за секој од индика- торите, и тоа од два аспекта – де јуре, што се однесува на правната рамка, и де факто, од- носно состојбата во пракса. При оценувањето, за правната рамка се користеше тристепена скала од 1 до 5, при што: 1 = не, 3 = делумно, 5 = да. За оценувањето на состојбата во пракса се користеше петстепена скала од 1 до 5, при што: 1 = во многу мала мера, 2 = во мала мера, 3 = до одредена мера, 4 = во голема мера, 5 = во многу голема мера. Одделните оценки, потоа, се собрани и претставени како просек во општа оцена за се- која поткатегорија и категорија. За поедноставно прикажување, на крајот на овој документ оценките се прикажани сумарно и се изразени и како процент од максималната можна оценка. Резултатите подложеа на претставување и валидација пред релевантните чинители, кои дискутираа за наодите и за оценките во врска со прашањата од индикаторите, со цел да се проверат, да се потврдат или да се дополнат податоците и резултатите. По ваквата валида- ција, се изврши финализирање на анализата. 206 ИЗВРШНО РЕЗИМЕ Квалитативната анализа која се спроведе во рамки на овој проект имаше за цел да ги оцени главните ризични фактори/ проблеми идентификувани од Државната комисија за спречување на корупцијата (ДКСК) во локалната самоуправа. Основните проблеми наве- дени од ДКСК беа разгледани од аспект на легислативата и практичната имплементација, со цел да се истакнат главните слабости во овој сектор во земјата од аспект на надзорот и контролата, транспарентноста, интегритетот, отчетноста, ресурсите и капацитетот. Целта на истражувањето е да придонесе во вкупните напори за борбата против коруп- цијата во локалната самоуправа, со наведување на главните недостатоци и предлагање на соодветни препораки за подобрување. Значајно е да се спомене дека идентификуваните проблеми/ризични фактори од страна на ДКСК преку Државната Програма точно ги прет- ставуваат најгорливите области во кои што е потребно понатамошно делување. Притоа, битно е да се препознае дека Државната Комисија игра клучна улога во борбата против корупцијата како институција која сосема коректно ги лоцира недостатоците и ризичните области во кои што е потребна понатамошна работа. Во врска со Проблемот 1 – Сложени и нејасни постапки и сериозни проблеми во нивното спроведување во во областа на урбанизмот – постои соодветна законска регулатива но би било добро да се преземат одредени активности во делот на преиспитување на постојното законско решение во делот на донесувањето на локалната урбанистичка планска докумен- тација за градби со намена – лесна и незагадувачка индустрија. Сепак, практичната имплементација укажува на одредени слабости кои упатуваат на по- требата од донесување на политики и преземање на активности за обезбедување поголе- мо учество на граѓаните во разгледувањето на планските документи; олеснување на начи- нот на примена на добивање на одобрение за градење (преку системот е- одобрение за градење); вработување на потребниот број човечки ресурси и обезбедување на контину- иран надзор врз градбите во надлежност на ЕЛС. Во врска со Проблемот 2 – Девијации во управување со финансиите и имотот на локалната самоуправа, и покрај присуството на соодветни законски и подзаконски акти кои ја уреду- ваат наведената област во пракса присутни се девијатни појави за кои во наредниот пери- од потребно е да се преземат одредени корективни активности а воедно и иницирање на измени и дополнување на Законот за буџетите и Законот за финансирање на ЕЛС во делот на утврдување на критериуми за реално планирање на буџетите на ЕЛС. Имено потребно е да се обезбеди: поголема контрола и следење на планот и програмите за развој на ЕЛС; реално и објективно планирање на буџетот на ЕЛС; лиценцирана софтверска апликација за изработка на буџетите на ЕЛС; зголем број на вработени во единиците за внатрешна ревизија; соодветно објавување на Планот за јавни набавки на веб страната на ЕЛС и доне- сување на соодветна Годишна програма за едукација на вработените во ЕЛС. Но во исто време Државната комисија за спречување на корупцијата во наредниот период потребно е да преземе мерки со кои ќе обезбеди следење на бројот на блокирани сметки на ЕЛС и доследна примена на одредбите на Законот за финансирање на ЕЛС и навремено прогласување на финансиска нестабилност на општината. Во врска со Проблемот 3 – Недостаток на гаранции за стриктно спроведување на проце- дурите за работа. Постојните законски одредби не даваат доволно сигурност дека во сите ЕЛС се формирани ЕВР (единици за внатрешна ревизија), кое нешто упатува на потребата од преиспитување на законските одредби во делот на утврдените критериуми за форми- рање на ЕВР во ЕЛС. Практичната имплементација на одредбите на ЗЈВФК во делот на вна-
207 Извештај за антикорупциски мерки во секторот локална самоуправа
трешната ревизија е пропратена со поголем број на отстапувања кои во наредниот период потребно е да бидат надминати. Имено: бројот на внатрешни ревизори во ЕЛС незадово- лува; потребно е да се продолжи со активностите за обезбедување на соодветна едукација и сертифицирање на внатрешните ревизори. Во врска со Проблемот 4 – Недостаток на проценка од ризик од појава на корупција во општините. Постојното законско решение и покрај тоа што има утврдено обврска субјекти- те од јавниот сектор вклучувајќи ги и ЕЛС да изработуваат и донесуваат стратегија за уп- равување со ризици, наведената обврска не се почитува во најголем дел а за наведеното непочитување нема утврдено соодветни санкции. Наведената состојба упатува на конста- тацијата од потребата за преземање соодветни мерки за изменување и дополнување на ЗЈВФК. Практикувањето на ЗЈВФК во делот со управувањето со ризиците упатува на кон- статацијата дека: не е обезбедено соодветно постапување и донесување на стратегиите за управување со ризиците и не е воспоставен соодветен систем на финансиско управување и контрола кој ќе биде во функција на континуирано следење и ажурирање на контролите кои се однесуваат на минимизирање на ризиците. За надминување на утврдените состојби во областа Единици на локална самоуправа во са- мата анализа содржани се поголем број на препораки кои се во функција на надминување на детектираните слабости.
НАОДИ ОД СПРОВЕДЕНАТА КВАЛИТАТИВНА АНАЛИЗА Проблем/ризичен фактор 1: Сложени и нејасни постапки и сериозни проблеми во нивното спроведување Образложение: Една од најчестите постапки што ги спроведува локалната самоуправа се оние од областа на урбанизмот, кои заради значењето за граѓаните и начинот како се спроведуваат имаат сериозен коруптивен потенцијал. Покрај тоа, овие постапки не се едноставни за просечно образован граѓанин што остава доволно простор за изнудување поткуп или други услуги во замена за арбитрерно спроведување на процедурата и за флексибилно толкување и изигрување на прописите од страна на администрацијата.
Институција: Анкетирани ЕЛС: Аеродром; Гевгелија; Куманово; Струга; Свети Николе; Струмица; Велес и град Скопје и Министерство за транспорт и врски Категорија: Транспаретност Прашање - индикатор: Дали сметате дека постојното законско решение во делот на изгот- вувањето, донесувањето и дополнување на деталните урбанистички планови е адекватен и обезбедува транспаретност и партиципативност во постапката?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5
208 Образложение: Изготвувањето, донесувањето и дополнувањето на деталните урбанистички планови е уредено со одредбите на Законот за просторно и урбанистичко планирање. Со одредбите на член 11 од наведениот закон се уредува содржината на деталниот урбанистички план додека постапката за изработување и донесување на плановите е уредена со точка 2. од наведениот закон. Со одредбите на член 17 став 6 од наведениот закон е уредена обвр- ската на општините за обезбедување на стручност и јавност во процесот на просторното и урбанистичкото планирање. За таа цел советот на општината и Советот на градот Скопје формира партиципативно тело кое ги пренесува ставовите, мислењата и потребите на граѓаните и правните лица, ги следи состојбите во планирањето преку давање иниција- тиви, насоки и сугестии за изготвување на плански решенија за соодветната општина и градот Скопје. Партиципативното тело се состои од: претставници од советот, стручно лице од општинската администрација, истакнати стручни лица од областа на урбанистичкото планирање, претставници од здруженија на граѓани и граѓани од подрачјето на општината. Бројот на претставниците се утврдува со статутот на општината и Статутот на градот Скопје и не може да биде поголем од десет члена. Додека со одредбите на член 24 од наведениот закон е уредена постапката за спроведу- вање на јавна презентација и јавна анкета за деталниот урбанистички план. Имено органи- зирањето на јавната презентација и јавната анкета по плановите, го врши градоначалникот на општината, по утврдување на нацртот на планот од страна на советот на општината. Ист така со наведените одредби е уреден и начинот на известување и времненската рамка на јавната анкета.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Постапката за донесување на урбанистичките планови, соглсно Законот за просторно и урбанистичко планирање предвидува јавна анкета и јавна презентација на планските ре- шенија. Јавната анкета трае најмалку десет работни дена, во кој рок субјектите од членот 29 на наведениот закон, како и сите заинтересирани физички и правни лица можат да дос- тават забелешки и предлози по нацрт планот, на анкетни листови. Јавната презентација и јавната анкета се спроведува со излагање на планот на јавно место кое се наоѓа во кругот на месната самоуправа. Времето и местото каде што ќе биде изложен планот и спроведу- вањето на јавната презентација и јавната анкета, задолжително се објавува со соопштение во најмалку две јавни гласила, а соопштението задолжително ги содржи податоците, мес- тоположбата и површината на опфатот на планот. Според добиените одговори од анкетираните единици на локална самоуправа не се кон- статирани посеризони отстапувања во делот на донесувањето на урбанистичките планови. Наведената законска регулатива честопати подлежи на изменување и дополнување а со тоа се јавува потребата од изготвување на пречистен текст на наведениот закон.
209 Извештај за антикорупциски мерки во секторот локална самоуправа
Препораки: Законодавно-правната комисија при Собранието да пристапи кон донесување на пречис- тен текст на Законот за просторно и урбанистичко планирање.
Институција: Анкетирани: Аеродром; Гевгелија; Куманово; Струга; Свети Ни- коле; Струмица; Велес и град Скопје и Министерство за транспорт и врски Категорија: Транспаретност Прашање - индикатор: Дали во рамките на општината се пропишани политики за промо- вирање на транспаретност и обезбедување на партиципативност во постапката на донесу- вање/дополнување на деталните урбанистички планови?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Со одредбите на член 24 став 4 од наведениот закон е уредено дека за организирањето на јавна презентација и јавна анкета општината е должна писмено да ги известува надлежните субјекти. Јавната анкета трае најмалку десет работни дена, во кој рок надлежните субјекти како и сите заинтересирани физички и правни лица можат да достават забелешки и предлози по нацртот на планот, на анкетни листови. Со став 11 од наведениот закон е утврдена обврската за објавување на времето и местото на одржување на јавната презентација и јавната анкета во најмалку две јавни гласила односно „Времето и местото каде што ќе биде изложен планот и спроведувањето на јавната презентација и јавната анкета, задолжително се објавува со соопштение во најмалку две јавни гласила. Соопштението задолжително ги содржи податоците, местоположбата и површината на опфатот на планот“.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: И покрај тоа што постојат јасно утврдени одредби за начинот на постапување на ЕЛС во делот на јавната презентација и јавната анкета за донесување на деталните урбанистички планови и постоењето на одредени упатства од страна на општините кои се однесуваат за олеснување на начинот на осознавање на правата на заинтересираните страни се чув- ствува потребата од донесување на политики и упатства од страна на оние општини кои не располагаат со овој вид на политики и упатства.
210 Препораки: Општините да пристапат кон донесување и практикување на политики и упатства со кои ќе олеснат осознавањето на правата на заинтересираните страни во делот на разгледувањето на предложените планови и ќе потикнат поголемо учество во јавните расправи и анкети.
Институција: Единица на локална самоуправа: Аеродром; Гевгелија; Кумано- во; Струга; Свети Николе; Струмица; Велес и град Скопје и Министерство за транспорт и врски Категорија: Транспаретност/отчетност Прашање - индикатор: Измените и дополнувањата на Законот за просторно и урбанистичко планирање вршат прецизирање на можностите на користењето на локалната урбанистичка планска документација и ограничувањето на јавна презентација и јавна анкета по истата?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Локална урбанистичка планска документација е планска документација со која може да се врши уредување и користење на просторот со определување на градежна парцела, вон плански опфат за градби утврдени со закон како градби од втора категорија. Со одредбите на член 50-а од наведениот закон е уредено дека со локална урбанистичка планска документација може да се врши уредување на просторот со определување на градежна парцела вон планскиот опфат за градби од втора категорија утврдени со Законот за градење. Со истиот член во ставот 6 и 7 од наведениот закон е уредена постапката за одржување на јавна анкета и јавна презентација односно се уредуваат условите кога не се спроведува јавна анкета и јавна презентација односно „ доколку општината има потреба за изработка на локална урбанистичка планска документација, за изработката на оваа локална урбанистичка планска документација одлука донесува советот на општината. Заинтересирани правни и физички лица можат да достават до општината локална урбанистичка планска документација. Општината спроведува јавна презентација и јавна анкета на начин и постапка согласно со одредбите на членот 24 од овој закон, при што јавната анкета треба да трае најмалку пет работни дена. По исклучок јавна презентација и јавна анкета не се спроведуваат, доколку со локалната урбанистичка планска документација се предвидува изградба на градби со намена - лесна и незагадувачка индустрија“. Не оспорувајки ѓи активностите кои се преземени во оваа насока кои пред се имаат економски мотиви, но честопати во донесувањето на локалната урбанистичка планска документација во која се предвидува изградба на градби со намена - лесна и незагадувачка индустрија“ без јавна анкета и јавна презентација може да се создадат коруптивни однесувања.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5 211 Извештај за антикорупциски мерки во секторот локална самоуправа
Образложение: Локалната урбанистичка документација е планска документација со која може да се врши уредување и користење на просторот со определување на градежна парцела, вон плански опфат, за градби утврдени со закон како градби од втора категорија, со што е прецизно дефинирана можноста за користење на истата во процесот на урбанистичко планирање. Одредбите од наведениот закон јасно упатуваат на состојбите кога се врши ограничување на транспаретноста во постапката на донесување на локалната урбанистичка планска до- кументација, односно во услови само кога се работи за градби со намена – лесна и незага- дувачка индустрија. Дел од анкетираните ЕЛС укажуваат на потребата од поголема вклуче- ност на ЕЛС во процесот на изменување и дополнување на законската регулатива. Препораки: И покрај јасното дефинирање на условите кога се врши ограничување на јавната презен- тација и јавната анкета за донесување на локална урбанистичка планска документација за градби со намена – лесна и незагадувачка индустрија потребно е да се изврши преиспи- тување на постојното законско решение и обезбеди јавност и транспаретност и за оваа постапка. Потребно е да се обезбеди поголема транспаретност и учество на сите инволвирани за- интересирани страни во постапката на изменување и дополнување на законите од оваа област.
Институција: Единица на локална самоуправа: Аеродром; Гевгелија; Кума- ново; Струга; Свети Николе; Струмица; Велес и град Скопје и Министерство за транспорт и врски Категорија: Транспаретност Прашање - индикатор: Дали измените и дополнувањата на Законот за градење во насока на воведување на обврската за поднесување на барање во електронска форма преку информациониот систем е-одобрение за градење обезбедуваат лесен и брз начин на добивање на одобрението?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Постапката за издавање на одобрение за градење е уредена со одредбите на Законот за градење и Правилникот за начинот на спроведување на постапката за добивање на одо- брение за градење на електронски начин. Имено согласно одредбите на член 59 од наве- дениот закон е уредено дека постапката за издавање на одобрение за градење се води согласно со одредбите на Законот за општа управна постапка, доколку со овој закон по- инаку не е уредено. Аналогно на ова со наведениот член се дефинира дека за добивање на одобрение за градење потребно е да се поднесе барање во електронска форма до на- длежниот орган. Во одредбите на претходно наведениот правилник детално е разработе- на постапката за добивање на наведеното одобрение.
212 Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Со воведувањето на информациониот систем е-одобрение за градење, целокупната постапка за издавање на одобрение за градење се извршува во електронска форма. Имено инвеститорот целокупната документација ја доставува во електронска форма, при што комуникацијата помеѓу надлежните органи, инвеститорите и другите субјекти кои се вклучени во оваа постапка преку давање мислење на проектната документација се врши на електронски начин во системот. Сите управни акти вклучително и одобрението за градење се издаваат во електронска форма. Согласно добиените податоци и информации кои ги наведува надлежното министерство рокот за издавање на одобрението за градење има тренд на опаѓање. Неоспорувајќи ги активностите и напредокот кои се постигнати со воведувањето на овој систем, имајќи ја во предвид и состојбата дека земјава е прва во опкружувањето која го воведува овој систем, сепак анкетираните ЕЛС упатуваат на одредени состојби кои се насочени кон неговата функционалност и осознавање од корисниците на истиот, како и инволвирање на општинската администрација во изменувањето и дополнувањето на законските и подзаконските акти од оваа област. Исто така заслужува внимание состојбата која упатува дека одредени заинтересирани страни не располагаат со сертификат со дигитален потпис кое врши ограничување на можноста за примена на системот од нивна страна. Промовирањето на електронскиот потпис (сертификат за дигитален потпис), можноста за непречен пристап кон интернет и непречено практикување од сите заинтересирани страни ќе обезбеди непречено користење на погоренаведеното софтверско решение и поднесување на барање за одобрение за градење преку информациониот систем е-одобрение за градење.
Препораки: Надлежните органи да извршат анкетирање на инволвираните страни, да ги детектираат состојбите за кои е потребно преземање на корективни постапки и континуирано надоградување на истиот. Надлежните органи да ја преиспитаат состојбата во делот на практикување на системот со задолжителна употреба на сертификат за дигитален/електронски потпис.
213 Извештај за антикорупциски мерки во секторот локална самоуправа
Институција: Единица на локална самоуправа: Аеродром; Гевгелија; Кума- ново; Струга; Свети Николе; Струмица; Велес и град Скопје и Министерство за транспорт и врски Категорија: Капацитет Прашање - индикатор: Дали надлежните служби на општината имаат превземени активности за изготвување на дополнителни едукативни материјали за начинот на практикување на информациониот систем е-одобрение за градење?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Со одредбите на Правилникот за начинот на спроведување на постапката за добивање на одобрение за градење на електронски начин е објаснет начинот на користење на наведе- ниот систем. И покрај тоа што на веб страната на Министерството за транспорт и врски и Заедницата на единиците на локалната самоуправа се објавени соодветни едукативни материјали за на- чинот на практикување на наведеното софтверско решение, и понатаму постои потребата од преземање на дополнителни мерки за доближување на истиот до крајните корисници.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: На веб страната на Министерството за транспорт и врски и веб страната на заедницата на единиците на локалната самоуправа поставени се конкретни упатства за начинот на корис- тење и практикување на наведениот систем од страна на заинтересираните страни. Но и покрај наведената состојба, добиените одговори од анкетираните ЕЛС упатуваат на фактот дека истите не располагаат со одредени пишани упатства за начинот на користење на наведениот систем туку целокупното упатување се одвива усно. Препораки: ЕЛС во соработка со надлежните органи и ЗЕЛС да пристапат кон печатење на едукативни материјали со кои ќе се олесни начинот на практикување на наведениот систем.
214 Институција: Единица на локална самоуправа: Аеродром; Гевгелија; Кума- ново; Струга; Свети Николе; Струмица; Велес и град Скопје и Министерство за транспорт и врски Категорија: Надзор/контрола Прашање - индикатор: Дали општината има пропишано политики и процедури за конти- нуирано и навремено вршење увид на местото на градба за секое издадено одобрение за градење и изработка на записник за извршениот увид?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Инспекцискиот надзор за градбите од втора категорија е уреден со одредбите на Законот за градење. Односно надлежноста за постапување на градежните инспектори на општините се содржани во точките од 1 до 7 од глава X. НАДЗОР од наведениот закон.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: При вршење на инспекциски надзор соглсно одредбите на член 146 од Законот за градење, градежниот инспектор е должен да провери дали управните акти донесени врз основа на овој закон се во соглсност со истиот и доколку утврдат дека управните акти се издадени спротивно на овој закон се должни да поднесат писмен предлог за поништување на тие управни акти со записник за констатирана состојба. Податоците кои се добиени од анкетирани ЕЛС и надлежното министерство говорат дека во најголем дел градежниот инспектор контролата за веќе издаденото решение ја врши самоницијативно или по пријава без притоа да постојат одредени политики и процедури за континуирано вршење увид на местото на градба за секое издадено одобрение за градење и изработка на записник за извршениот увид. Исто така се констатира недостаток на човечки ресурси кај дел од анкетираните ЕЛС. Препораки: Да се превземат мерки и активности за вработување на потребниот број на човечки ресурси кај ЕЛС. Да се превземат мерки и активности за изготвување на политики и процедури кои ќе обезбедат континуирано вршење увид на местото на градба за секое издадено одобрение за градење и изработка на записник за извршениот увид.
215 Извештај за антикорупциски мерки во секторот локална самоуправа
Институција: Единица на локална самоуправа: Аеродром; Гевгелија; Кума- ново; Струга; Свети Николе; Струмица; Велес и град Скопје и Министерство за транспорт и врски Категорија: Надзор/контрола Прашање - индикатор: Дали општината има пропишано политики и процедури за поста- пување по секоја поднесена пријава, вршење увид на местото на градба за секоја пријава, изработка на записник за извршениот увид и известување на пријавителот?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Постапувањето на градежниот инспектор за поднесените пријави од страна на заинтере- сираните страни е уреден со одредбите на Законот за градење и Законот за општа управна постапка.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Анкетираните ЕЛС известуваат дека постапувањето по наведените пријави е со забавено темпо а како клучни причини за наведената состојба се наведуваат ограничените човечки ресурси и големиот број предмети за обработка од областа на легализација на диво изградените објекти. Во иста насока се и информациите од надлежното министерство кое упатуваат на фактот дека бројот на поднесени преставки и пријави до надлежното министерство за несоодветно постапување на надлежната општинска администрација е намален но намалувањето не е во голем обем. Препораки: Надлежните органи во општината да преземат мерки за пропишување и имплементирање на политики и процедури за постапување по секоја поднесена пријава, вршење увид на местото на градба за секоја пријава, изработка на записник за извршениот увид и известување на пријавителот.
216 Институција: Единица на локална самоуправа: Аеродром; Гевгелија; Кума- ново; Струга; Свети Николе; Струмица; Велес и град Скопје и Министерство за транспорт и врски Категорија: Надзор/контрола Прашање - индикатор: Дали општината има вработено и едуцирано доволно човечки ре- сурси за континуирано и навремено вршење увид на местото на градба за секое издадено одобрение за градење со што се обезбедува секоја градба да биде изведена согласно ус- ловите?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Постапувањето на градежниот инспектор за континуирано и навремено вршење увид на местото на градба за секое издадено одобрение за градење е уредено со одредбите на Законот за градење и Законот за општа управна постапка.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Информациите добиени од анкетираните ЕЛС упатуваат на фактот дека ЕЛС не располагаат со доволно човечки ресурси за континуирано и навремено вршење увид на местото на градба за секое издадено одобрение за градење. Од вкупно 5 анкетирани единици на ло- кална самоуправа две ЕЛС истакнуваат дека немаат доволно човечки ресурси за доследно практикување на погоренаведените одредби. Препораки: Единиците на локалната самоуправа да преземат мерки и активности за обезбедување на потребниот број на човечки ресурси.
217 Извештај за антикорупциски мерки во секторот локална самоуправа
Институција: Единица на локална самоуправа: Аеродром; Гевгелија; Кума- ново; Струга; Свети Николе; Струмица; Велес и град Скопје и Министерство за транспорт и врски Категорија: Надзор/контрола Прашање - индикатор: Дали расположливите човечки ресурси обезбедуваат навремено вршење увид на местото на градба за секое издадено одобрение за градење со што се обезбедува во рамките на општината да не постојат услови за издавање на решенија за уривање или корекција на градбите?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Постапувањето на градежниот инспектор за континуирано и навремено вршење увид на местото на градба за секое издадено одобрение за градење е уредено со одредбите на Законот за градење и Законот за општа управна постапка.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Информациите добиени од анкетираните ЕЛС упатуваат на фактот дека ЕЛС не располагаат со доволно човечки ресурси за континуирано и навремено вршење увид на местото на градба за секое издадено одобрение за градење, со што се обезбедува во рамките на општината да не постојат услови за издавање на решенија за уривање или корекција на градбите. Препораки: Единиците на локалната самоуправа да превземат мерки и активности за обезбедување на потребниот број на човечки ресурси.
218 Проблем/ризичен фактор 2: Девијации во управување со финансиите и имотот на локалната самоуправа Образложение: Слично како кај јавната администрација, управувањето со финансиите и имотот на локалната самоуправа има сериозен коруптивен потенцијал поради можноста за злоупотреба на буџетски средства или имотот на општината. Ако располагањето со финансиите и имотот на општината не е доволно регулирано и заштитено, тоа претставува можност за злоупотреба од страна на функционерите и вработените во локалната администрација.
Институција: Единица на локална самоуправа: Аеродром; Гевгелија; Кума- ново; Струга; Свети Николе; Струмица; Велес и град Скопје Категорија: Транспаретност Прашање - индикатор: Дали сметате дека постојното законско решение во делот на изгот- вувањето на План на програмите за развој како составен дел на Предлог буџетот на општи- ната ги дава очекуваните резултати?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Одредбите на член 21-б од Законот за буџетите го уредуваат начинот на подготвувањето на планот на програмите за развој, нејзиното усоглсување со циркуларот на министерот за финансии и нивното доставување на одобрување од Советот на општината. Имено Гра- доначалникот на општината подготвува предлог на план на програми за развој усогласен со насоките од Циркуларот и истиот го доставува на одобрување до советот на општината најдоцна до 20 октомври во тековната година. Советот на општината го одобрува предлогот на планот на програмите за развој најдоцна до 15 ноември во тековната година. Одобрениот план на програмите за развој е составен дел на предлогот на буџетот на општината. Исто така со одредбите на член 23 од Законот за финансирање на единиците на локалната самоуправа е уредена содржината на буџетот на општината, со кој е уредено дека буџетот на општината го содржи и развојниот дел кој е составен од планот на програмите за развој, кој општината има обврска да го ревидира секоја година.
219 Извештај за антикорупциски мерки во секторот локална самоуправа
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Врз база на добиените одговори од извршеното истражување, може да се констатира дека постојната законска регулатива ги дава очекуваните резултати. Постојните законски одредби и инструкциите кои се содржани во циркуларното писмо доставено од Министерот за финансии до единиците на локалната самоуправа ги даваат основните насоки за подготвување на Планот на програмите за развој. Но честопати во пракса имаме одредени исклучоци кои се однесуваат на квалитетот и навременото донесување на Планот на програмите за развој како и отсуство на соодветен надзор. Препораки: Да се обезбеди соодветен надзор за квалитетот на изготвениот План на програмите за раз- вој и следење на нивната реализација од страна на општинската администрација и Советот на општината.
Институција: Единица на локална самоуправа: Аеродром; Гевгелија; Кума- ново; Струга; Свети Николе; Струмица; Велес и град Скопје Категорија: Транспаретност Прашање - индикатор: Дали во рамките на општината е воспоставена пракса на редовно предлагање на Планот на програмите за развој од страна на градоначалникот на општи- ната и негово донесување од страна на Советот на општината најкасно до 15 ноември во тековната година?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Градоначалникот на општината има обврска најкасно до 20 октомври во тековната година има обврска да го достави Планот на програмите за развој до Советот на општината на усвојување при што Советот на општината има обврска Планот на програмите за развој да ги донесе најдоцна до 15 ноември во тековната година.
220 Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Информациите содржани во одговорите на испитаните општини упатуваат на констација- та дека во анкетираните ЕЛС се запазува утврдената законска обврска за навремено дос- тавување и усвојување на Планот на програмите за развој. Но инфорамации за општата состојба во делот на усвојување на Планот на програмите за развој упатуваат дека постојат одредени исклучоци во делот на навременото усвојување на Планот на програмите за раз- вој на општините. Препораки: Во наредниот период потребно е да се обезбеди навремено донесување на Планот на програмите за развој на ЕЛС како основен предуслов за навремено донесување на буџетот на ЕЛС.
Институција: Единица на локална самоуправа: Аеродром; Гевгелија; Кума- ново; Струга; Свети Николе; Струмица; Велес и град Скопје Категорија: Транспаретност/отчетност Прашање - индикатор: Дали во рамките на вашата општина е обезбедено буџетот на општината да биде усогласен со Планот на програмите за развој?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Со одредбите на член 23 од Законот за финансирање на ЕЛС став 6 е уредено дека Планот на програмите за развој ги содржи среднорочните проекции на одобрени средства по: • одделни буџетски програми и потпрограми, • години во кои истите ќе се реализираат и • извори на финансирање, односно буџети. Наведената одредба дава јасни насоки дека Планот на програмите за развој е составен дел на буџетот на ЕЛС.
221 Извештај за антикорупциски мерки во секторот локална самоуправа
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Дадените одговори на испитаните ЕЛС упатуваат на констатацијата дека буџетот на ЕЛС е усоглсен со Планот на програмите за развој. И покрај дадените одговори за мегусебна усоглсеност на Планот на програмите за развој и буџетот на ЕЛС, информациите за степе- нот на остварување на приходите на ЕЛС, постојаниот број на зголемување на бројот на ЕЛС кои се со блокирани сметки упатуваат на констатацијата од потребата во наредниот период да се врши следење на реално и објективно планирање на буџетите на ЕЛС и нив- ните Планови на програмите за развој. Во досегашниот период често пати се појавуваат состојби во кои планирањето на Буџетите на ЕЛС е нереално и преставува основа за тро- шење (создавање на обврски) за кое не се обезбедени средства за нивно подмирување. Препораки: Во наредниот период да се превземат активности со кои ЕЛС ќе го следат реалното и објек- тивното планирање на буџетите на ЕЛС, степенот на остварување на приходите и иници- рање на измени и дополнување на Законот за буџетите и Законот за финансирање на ЕЛС во делот на утврдување на критериуми за реално планирање на буџетите на ЕЛС.
Институција: Единица на локална самоуправа: Аеродром; Гевгелија; Кума- ново; Струга; Свети Николе; Струмица; Велес и град Скопје Категорија: Надзор-контрола Прашање - индикатор: Дали во рамките на општината е воспоставено апликативно соф- тверско решение кое обезбедува континуирано следење на реализација на буџетот на општината?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Евидентирањето на трансакциите во деловните книги е уредено со одредбите на Законот за сметководство за буџетите и буџетските корисници и Правилникот за сметководство за буџетите и буџетските корисници. Со одредбите на член 11 од наведениот закон е уредено дека обработка на податоците и нивното внесување во деловните книги може да биде со помош на електронски сметач, полуавтоматизирани или рачно.
222 Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Водењето на деловните книги се врши со помош на електронски сметачи кои користат најразлични софтверски апликации. Во досегашниот период од страна на одредени до- натори и НВО вршени се обиди на обезбедување на најразлични софверски апликаци за водење на деловните книги, изготвување на буџетите на општините и следење на реали- зацијата на буџетите. Извршени се истражувања во оваа област кои говорат дека одре- дени ЕЛС имаат обезбедено соодветно апликативно решение кое обезбедува соодветно следење на реализацијата на буџетот на општината но има и ЕЛС кои имаат потреба од наведената апликација. Состојбата во оваа област говори дека постојат најразлични софтверски апликации за сле- дење на реализацијата на буџетот на општината кои не секогаш се интегрирани како една целина. Во најголем дел во досегашниот период процесот на планирање на буџетот се врши на софтверска пликација која ја изработува приватен правен субјект. Не постојат од- редби кои би упатувале на одредена потреба на лиценцирање на наведените апликации. Препораки: Да се иницира изработка на унифицирана и лиценцирана (одобрена од Министерството за финансии) софтверска апликација која ќе обединува повеќе подпрограми вклучувајки го и следењето на реализацијата на буџетот.
Институција: Единица на локална самоуправа: Аеродром; Гевгелија; Кума- ново; Струга; Свети Николе; Струмица; Велес и град Скопје Категорија: Надзор-контрола Прашање - индикатор: Дали во периодот од 2011-2013 година е извршена ревизија на Завршната сметка на Буџетот на општината од страна на Државниот завод за ревизија од- носно внатрешниот ревизор и дали се констатирани отстапувања во начинот на користење на средствата и пренесените надлежности (фискална децентрализација)?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Обврската за вршење ревизија на финансиските извештаи на ЕЛС е уредена со одредбите на член 38 од Законот за финансирање на ЕЛС. Исто така со член 22 од Законот за државна ревизија е уредено дека државна ревизија се врши и на буџетите на општините врз основа на годишна програма донесена од Главниот државен ревизор (член 23).
223 Извештај за антикорупциски мерки во секторот локална самоуправа
Внатрешната ревизија во ЕЛС е уредена со одредбите на Законот за јавна внатрешна фи- нансиска контрола. Со одредбите на наведениот закон утврдени се критериумите кои субјекти и со колкав број на внатрешни ревизори се обврзани за формирање на единица за внатрешна ревизија.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Во досегашниот период државна ревизија се врши само на одреден број на ЕЛС односно бројот на ЕЛС кои се опфатени со државна ревизија изнесува 10% од вкупниот број на ЕЛС на годишно ниво. Но и покрај малиот број на опфатени ЕЛС со државна ревизија, изврше- ните ревизии на финансиските извештаи на ЕЛС и издадените ревизорски извештаи упату- ваат на констатацијата дека се утврдени голем број на неправилности. Практикувањето на внатрешната ревизија во ЕЛС не е на посакуваното ниво. Според пода- тоците од Министерството за финансии во врска со состојбата на внатрешната ревизија на локално ниво упатуваат на констатацијата дека 43% од единиците за внатрешна ревизија немаат внатрешни ревизори и дека 44% од единиците за внатрешна ревизија имаат по еден внатрешен ревизор. Во исто време потребно е да се напомене дека не секогаш во извршувањето на внатрешната ревизија на локално ниво внатрешните ревизори ја имаат својата независност односно нивната работа да е ослободена од влијание на раководите- лот на субјектот. Препораки: Да се обезбеди поголема опфатност на финансиските извештаи на ЕЛС со државна реви- зија. Да се обезбеди зголемување на бројот на формирани единиците за внатрешна ревизија во ЕЛС. Да се обезбеди зголемување на бројот на внатрешни ревизори во единиците за внатрешна ревизија на локално ниво.
Институција: Единица на локална самоуправа: Аеродром; Гевгелија; Кума- ново; Струга; Свети Николе; Струмица; Велес и град Скопје Категорија: Транспарентност Прашање - индикатор: Дали општината има пропишано политики и процедури за партиципативно буџетирање и обезбедување на учество на јавноста и заинтересираните страни во фазата на утврдување и донесување на Планот на програмите за развој и планот за јавни набавки?
224 Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Едно од буџетските начела кои се однесуваат на начинот на подготвување, донесување и извршување на буџетот на ЕЛС преставува и транспарентноста во овој процес, кој подраз- бира достапност на податоците на јавноста во сите фази на подготвување и извршување на буџетот. Целокупниот сет на буџетски начела се утврдени со одредбите на член 3 од законот за буџетите. Постапката за донесувањето на планот за јавни набавки е уредено со одредбите на Зако- нот за јавните набавки. Имено согласно постојните одредби планот за јавни набавки ЕЛС имаат обврска да го донесат до крајот на месец јануари.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Обезбедувањето на висок степен на транспарентност во процесот на изготвување и до- несување на Буџетот на општината а со тоа и на Планот на програмите за развој и Планот за јавните набавки преставува еден од основните приоритети на ЕЛС. За да се обезбеди соодветно постапување во оваа активност потребно е да постои соодветно уредување на оваа постапка како во статутарните одредби на ЕЛС така и постоење на одредени пишани процедури. Ако со право може да кажеме дека во пракса е обезбеден соодветен степен на транспарет- ност при изготвувањето и донесувањето на Буџетот на општината вклучувајки го и Планот на програмите за развој, во делот на планот на јавните набавки постои потреба од обезбе- дување на повисок степен на транспаретност и негово објавување на веб страната на ЕЛС. Препораки: Да се иницира ЕЛС да превземат активности за донесување на политики и процедури кои ќе обезбедат зголемување на учеството на јавноста и заинтересираните страни во фазата на изготвување и донесување на планот за јавни набавки.
Институција: Единица на локална самоуправа: Аеродром; Гевгелија; Кума- ново; Струга; Свети Николе; Струмица; Велес и град Скопје Категорија: Транспарентност Прашање - индикатор: Дали општината има пропишано политики и процедури за објавување на Планот на програмите за развој и планот за јавни набавки на веб страната на општината пред нивно усвојување? 225 Извештај за антикорупциски мерки во секторот локална самоуправа
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Како што претходно беше наведено донесувањето на Планот на програмите за развој и Планот за јавни набавки е уреден со Законот за буџетите, Законот за финансирање на ЕЛС и Законот за јавни набавки. Но во наведените закони не уредена обврската за нивно објавување на веб страната на општината.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Информациите кои се содржани во одговорите на анкетираните ЕЛС и дадените оценки од ниввна страна говорат за загрижувачката состојба во овој дел. Имено за наведената состој- ба не постои законска обврска освен едно од буџетските начела кое бара транспарентност во овој процес, при што целокупната активност зависи од интерните акти, политики и вос- поставени пракси од страна на ЕЛС. Препоракa: Да се преземат активности со кои ќе се обезбеди пропишување на одредени политики и процедури за начинот на подготвување, донесување и објавување на Планот на програми- те за развој и Планот за јавни набавки на веб страната на ЕЛС пред и по нивното донесу- вање.
Институција: Единица на локална самоуправа: Аеродром; Гевгелија; Кума- ново; Струга; Свети Николе; Струмица; Велес и град Скопје Категорија: Интегритет Прашање - индикатор: Дали општината има донесено Годишна програма за стручно оспособување на општинската администрација и за истата има добиено соодветно мислење од надлежното министерство?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Со одредбите на член 24 од Законот за државни службеници е уредено дека меѓу другите субјекти и ЕЛС имаат обврска да донесат Годишна програма за стручно оспособување и 226 усовршување на државните службеници во тековната за наредната година. Донесувањето на програмата е условено со добивање на мислење од надлежното министерство (МИО).
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Во најголем дел анкетираните ЕЛС истакнуваат дека нивната ЕЛС има донесено Годишна програма за едукација и обезбедено соодветно мислење од надлежното министерство. Но во исто време постојат и ЕЛС кои не постапуваат по наведената законска обврска односно не изготвуваат соодветна програма за стручно оспособување и усовршување на државните службеници. Препоракa: Да се преземат мерки и активности за изготвување, обезбедување на мислење од надлеж- ното министерство и донесување на Годишна програма за стручно усовршување и оспо- собување на општинската администрација.
Институција: Единица на локална самоуправа: Аеродром; Гевгелија; Кума- ново; Струга; Свети Николе; Струмица; Велес и град Скопје Категорија: Интегритет Прашање - индикатор: Дали општината превзема континуирано мерки и активности за едукација на вработените за успешно спроведување на надлежностите од областа на фискалната децентрализација?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Стручното усовршување на општинската администрација се уредува со одредбите на Зако- нот за државните службеници и Годишната програма донесена во рамките на секоја ЕЛС. Една од обврските на државниот службеник е и неговото постојано усовршување и оспо- собување. Доколку тој го одбие упатувањето на усовршување и оспособување тоа прес- тавува дисциплинска неуредност.
227 Извештај за антикорупциски мерки во секторот локална самоуправа
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Во досегашниот период постојат голем број на одржани едукации на кои присуствувале државните службеници од ЕЛС. Но имајќи го предвид фактот што земјава има обврска да изврши прилагодување на своето законодавство во соглсност со законодавството на Европската унија од една страна и појавата на често ако не и континуирано изменување и дополнување на законските и подзаконските акти кои се однесуваат на извршувањето на надлежностите на ЕЛС постои континуирана потреба од усовршување на општинската администрација. Препоракa Да се превземат мерки и активности со кои ќе се обезбеди континуирано едуцирање на општинската администрација.
Институција: Единица на локална самоуправа: Аеродром; Гевгелија; Кума- ново; Струга; Свети Николе; Струмица; Велес и град Скопје Категорија: Надзор и контрола Прашање - индикатор: Дали општината во досегашниот период на имплементација на надлежностите од областа на фискалната децентрализација има добиено забелешки или констатации од Министерството за финансии за несоодветно постапување?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Надлежен орган за следење на фискалната децентрализација соглсно одредбите на Зако- нот за финансирање на ЕЛС е Министерството за финансии и Владата.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
228 Образложение: Само една ЕЛС од анкетираните известува дека во досегашниот период биле предмет на опсервација од Министерството за финансии во делот на пренесените средства преку блок дотации за извршување на пренесените надлежности. За оваа состојба не се добиени податоци од надлежното министерство. И покрај тоа што не постојат податоци за сериозни отстапувања или нарушувања на извршување на пренесените надлежности Државната комисија за спречување на корупцијата во наредниот период потребно е да го анализира и прати почитувањето на одредбите на Законот за финансирање на ЕЛС во делот на проглсување на финансиска нестабилност на општината. И покрај тоа што во досегашниот период повеќе ЕЛС се континуирано блокирани не се превземени мерки за прогласување на финансиска нестабилност. Ваквата состојба предизвикува дел од општините да пристапуваат кон тоа своето работење односно плаќањето да го вршат со цесии компензации и асигнации, итн. што создава можност за коруптивно однесување. Препоракa Државната комисија за спречување на корупцијата да воспостави политики со кои ќе го следи степенот на блокирани ЕЛС и доследно почитување од одредбите на Законот за фи- нансирање на ЕЛС и навремено проглсување на финансиска нестабилност на општината.
Проблем/ризичен фактор 3: Недостаток на гаранции за стриктно спроведување на процедурите за работа Образложение: Почитувањето и стриктното спроведување на процедурите за работа директно за- виси од стручната помош која ќе им биде пружена на функционерите и вработени- те во локалната администрација. Во тој процес, клучна е улогата на внатрешната ревизија во општините, која треба да биде зајакната. При тоа, треба да се елими- нира отпорот кон внатрешната ревизија и да се воспостави лиценциран внатрешен ревизор.
Институција: Единица на локална самоуправа: Аеродром; Гевгелија; Кума- ново; Струга; Свети Николе; Струмица; Велес и град Скопје Категорија: Капацитет-ресурси Прашање - индикатор: Дали сметате дека постојното законско решение во делот на крите- риумите137 за формирање и екипирање на внатрешната ревизија во Единиците на локал- ната самоуправа ги дава очекуваните резултати?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5
137 Член 29, 30 и 31 од законот за јавна внатрешна финансиска контрола.
229 Извештај за антикорупциски мерки во секторот локална самоуправа
Образложение: Критериумите за формирање и екипирање на внатрешната ревизија во ЕЛС се утврдени со одредбите на Законот за јавна внатрешна финансиски контрола. Имено соглсно член 30 од наведениот закон покрај другото утврдено е дека секој субјект од јавниот сектор чиј просечен годишен буџет/финансиски план во последните три години го надминува износот од 50 милиони денари има обврска да формира ЕВР. Додека Субјектите од јавниот сектор чиј просечен годишен буџет/финансиски план во последните три години не го надминува износот од 50 милиони денари внатрешната ревизија се организира со ангажирање на: • внатрешен ревизор/и од единица за внатрешна ревизија од друг субјект од јавниот сектор, врз основа на договор склучен меѓу раководителите на двата субјекти од јав- ниот сектор или • ревизор/и наведени во регистарот на внатрешни ревизори.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Општата состојба во делот на формираните ЕВР и назначените внатрешни ревизори во ЕЛС не задоволува. И покрај тоа што има одредени забелешки во делот на критериумите за потребата од формирање на ЕВР исто така потребно е да се преземат мерки и активности во делот на промовирање на обврската и корисноста на Единицата за внатрешна ревизија. Препоракa Надлежните органи да преземат активности за преиспитување на постојните одредби на Законот за јавна внатрешна финансиска контрола и пристапат кон промовирање на обвр- ската и корисноста од формирање на ЕВР и назначување на внатрешните ревизори.
Институција: Единица на локална самоуправа: Аеродром; Гевгелија; Кума- ново; Струга; Свети Николе; Струмица; Велес и град Скопје Категорија: Капацитет-ресурси Прашање - индикатор: Дали во рамките на општината е формирана (организирана) внатрешна ревизија и се вработени потребниот број на внатрешни ревизори согласно утврдените критериуми во ЗЈВФК138?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 138 Закон за јавна внатрешна финансиска контрола
230 Образложение: Со одредбите на член 31 од Законот за јавна внатрешна финансиска контрола се утврдени критериумите за бројот на внатрешни ревизори кои треба да ја сочинуваат ЕВР кај одреден субјект во јавниот сектор. Односно утврдено е дека: - со најмалку еден внатрешен ревизор и раководител на единицата за внатрешна ревизија, доколку просечниот буџет/финансиски план на субјектот од јавниот сектор во последните три години изнесувал најмалку 50 милиони денари, вклучително и фондовите и програми- те финансирани од ЕУ; - со најмалку три внатрешни ревизори и раководител на единицата за внатрешна ревизија, доколку просечниот буџет/финансиски план на субјектот од јавниот сектор во последните три години изнесувал најмалку 500 милиони денари, вклучително и фондовите и програ- мите финансирани од ЕУ; - со најмалку четири внатрешни ревизори и раководител на единицата за внатрешна ре- визија, доколку просечниот буџет/финансиски план на субјектот од јавниот сектор во по- следните три години изнесувал најмалку 2 милијарди денари, вклучително и фондовите и програмите финансирани од ЕУ и - со најмалку еден внатрешен ревизор на секои пет единки буџетски корисници.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: За жал фактичката состојба за назначени внатрешни ревизори во ЕЛС ни оддаделку не ги задоволува утврдените критериуми. Според податоците на министерството за финансии се констатира дека 43% од формираните Единици за внатрешна ревизија немаат внатреш- ни ревизори, додека 44% од ЕВР имаат по еден внатрешен ревизор. Утврдената состојба не обезбедува доволно гаранции дека обезбедено соодветно независно разумно објективно уверување и совет на градоначалникот на општината со цел за подобрување на работење- то на субјектот и зголемување на ефективноста на системите за внатрешна контрола. Препоракa: Да се преземат мерки и активности за зголемување на бројот на внатрешни ревизори во ЕЛС.
231 Извештај за антикорупциски мерки во секторот локална самоуправа
Институција: Единица на локална самоуправа: Аеродром; Гевгелија; Кума- ново; Струга; Свети Николе; Струмица; Велес и град Скопје Категорија: Капацитет - ресурси Прашање - индикатор: Дали воспоставениот начин на стекнување на сертификат за овластен внатрешен ревизор е адекватен на можностите и потребите на внатрешните ревизори во општините?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Потребата од обука и сертификација за внатрешните ревизори во јавниот сектор е уредена со одредбите на член 36 од Законот за јавна внатрешна финансиска контрола и Правилникот за програмата и начинот на полагање на испитот за овластен внатрешен ревизор во јавниот сектор („Службен весник“ број 136/10). Имено со одредбите на наве- дениот закон е уредено дека за овластени внатрешни ревизори во јавниот сектор можат да бидат назначени лица кои покрај другите услови мора „да поминале обука и положиле испит за овластен внатрешен ревизор во јавниот сектор според Програмата за полагање на испит за овластен внатрешен ревизор или да поседуваат меѓународно признат ревизорски сертификат“. Во досегашниот период по ова законско решение не е спроведена постапка за стекнување на сертификат/испит за ОВР.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: И покрај тоа што согласно одредбите на наведениот закон беше донесен подзаконскиот акт со кој се уредуваше начинот на полагање и стекнување потврда за положен испит за овластен внатрешен ревизор во јавниот сектор, во досегашниот период не беше организирано полагање на овој испит. За разлика од претходно наведената состојба Министерството за финансии во соработка со CEF од Словенија и CIPFA од Велика Британија, кон крајот на јуни 2012 година започна со реализација на Проектот „Обука на внатрешни ревизори во јавниот сектор“. Со овој проект во земјата за прв пат се спроведе меѓународна сертификација на внатрешните ревизори во јавниот сектор. Проектот опфаќа 65 внатрешни ревизори од јавниот сектор (50 ревизори од централно и 15 ревизори од локално ниво) кои ги следат обуките поделени во две групи.
232 За надминување на наведената состојба 139формирана е работна група за извршување на работите за локализација (обуките да се спроведуваат од едукатори од нашата земја и целокупниот процес да се извршува од страна на Министерството за финансии) на обуките за сертифицирање на сметководители и внатрешни ревизори во јавниот сектор во земјата, заведено под број 03-28823/1. Во текот на месец октомври 2013 година до Собранието доставен е Закон за изменување и дополнување на Законот за јавна внатрешна финансиска контрола. Со предложените измени се врши уредување на условите и начинот на спроведување на обука и полагање на испит за овластен внатрешен ревизор во јавниот сектор. Препораки: Да се продолжи со превземените активности во делот на локализација на обуките за сертификација на овластените внатрешни ревизори во земјата. Да се изврши доуредување на предложените измени и дополнувања на Законот за јавна внатрешна финансиска контрола со што ке се обезбеди континуирана сертификација и едукација на внатрешните ревизори но во исто време и обезбедување на меѓународно признат сертификат.
Институција: Единица на локална самоуправа: Аеродром; Гевгелија; Кума- ново; Струга; Свети Николе; Струмица; Велес и град Скопје Категорија: Капацитет-ресурси Прашање - индикатор: Дали пропишаниот начин на полагање на испитот140 за овластен внатрешен ревизор во јавниот сектор според ваше мислење е применлив?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Начинот на сертификација за внатрешните ревизори во јавниот сектор во земјата е уредена со одредбите на член 36 од Законот за јавна внатрешна финансиска контрола и Правилникот за програмата и начинот на полагање на испитот за овластен внатрешен ревизор во јавниот сектор („Службен весник“ број 136/10).
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
139 Решение од Заменик претседателот на Владата и Министер за финансии г. Зоран Ставрески, на ден 13.09.2013 година 140 Правилник за програмата и начинот на полагање на испитот за овластен внатрешен ревизор во јавниот сектор.
233 Извештај за антикорупциски мерки во секторот локална самоуправа
Образложение: И покрај тоа што во досегашниот период постоеше пропишан начин на полагање на испитот за овластен внатрешен ревизор, до овој момент не е организирано полагање на испитот за овластен внатрешен ревизор и добивање потврда. Препоракa Да се продолжи со превземените активности за локализација на сертифицирањето на овлас- тени внатрешни ревизори, да се изврши изменување и дополнување на постојната законска регулатива и да се обезбеди меѓународно признат сертификат.
Институција: Единица на локална самоуправа: Аеродром; Гевгелија; Кумано- во; Струга; Свети Николе; Струмица; Велес и град Скопје Категорија: Капацитет-ресурси Прашање - индикатор: Дали сметате дека пропишаните услови141 за назначување на внатреш- ни ревизори во делот на поседување на цертификат/положен испит за овластен внатрешен ревизор се адекватни?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Со одребите на членовите 35 и 36 од Законот за јавна внатрешна финансиска контрола се уредува постапката за назначување на раководителот на единицата за внатрешна ревизија, овластените внатрешни ревизори и внатрешните ревизори како и условите кои треба истите да ги исполнуваат. Раководителот на единицата за внатрешна ревизија треба да биде овластен внатрешен ревизор и треба да има најмалку три години работно искуство во областа на внатрешната или надворешната ревизија. Ограничувањата во законот се однесуваат на тоа дека за раководител на единицата за внатрешната ревизија не може да биде назначено лице чиј брачен другар, роднина во права линија без ограничување, во странична линија до четврто колено или врз основа на брак до четврт степен се или биле вработени на раководно работно место во субјектот од јавниот сектор во претходните две години. За овластен внатрешен ревизор може да биде назначено лице кое покрај општите услови утврдени со закон ги исполнува и следните посебни услови: • да има завршено високо образование, • да има поминато обука и положено испит за овластен внатрешен ревизор во јавниот сектор според Програма за полагање на испит за овластен внатрешен ревизор или да поседува меѓународно признат ревизорски сертификат, • да има најмалку две години работно искуство во внатрешната или надворешната реви- зија и • со судска одлука да не му е изречена мерка забрана за вршење на дејност или професија додека трае забраната. 141 Член 36 од Законот за јавна внатрешна финансиска контрола.
234 За внатрешен ревизор може да биде назначено лице кое покрај општите услови утврдени со закон ги исполнува и следните посебни услови: • да има завршено високо образование; • да има две години работно искуство во внатрешната или надворешната ревизија и • со судска одлука да не му е изречена мерка забрана за вршење на дејност или про- фесија додека трае забраната; За внатрешен ревизор на обука може да биде вработено лице кое покрај општите услови утврдени со закон ги исполнува и следните посебни услови: • да има завршено високо образование и • со судска одлука да не му е изречена мерка забрана за вршење на дејност или про- фесија додека трае забраната. По истекот на периодот од две години, ревизорот на обука се назначува за внатрешен ре- визор. Табеларен преглед на условите кои треба да ги исполнуваат РЕВР, ОВР, ВР и ВР на обука
Овластен Внатрешен Раководител Внатрешен внатрешен ревизор на на ЕВР ревизор ревизор обука 1. Завршено високо X X X X образование 2. Со судска одлука да не му е изречена мерка забрана за вршење на X X X X дејност или професија додека трае забраната 3. Поминал обука и положил испит за овластен внатрешен ревизор во јавниот сектор според Програма X X за полагање на испит за овластен внатрешен ревизор или да поседува меѓународно признат ревизорски сертификат 4. Да има најмалку три години работно искуство X во внатрешната или надворешната ревизија 5. Да има најмалку две години работно искуство X X во внатрешната или надворешната ревизија
235 Извештај за антикорупциски мерки во секторот локална самоуправа
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Имајќи во предвид дека во досегашниот период и не беше спроведен испит за стекнување на потврда за положен испит за овластен внатрешен ревизор оваа одредба од законот и не беше применлива, што само посебе има влијание на стручноста и професионалноста на внатрешните ревизори во ЕЛС. Препоракa Единицата за хармонизација при Министерството за финансии и Ревизорскиот комитет да пристапат кон изработка на циркуларно писмо со кое ќе ги известат ЕЛС и другите субјекти од јавниот сектор за потребата од сертифицирање на внатрешните ревизори и нивно соод- ветно распоредување/назначување.
Проблем/ризичен фактор 4: Недостаток на проценка на ризик од појава на корупција во општините Образложение: Можностите за спречување на корупцијата во општините значително се зголему- ваат ако претходно е извршена проценка и идентификација на местата и процеду- рите каде што е извесно нејзиното појавување. Претходната проценка од овој тип овозможува концентрација на превенцијата и откривањето на корупцијата во т.н. невралгични точки, како и дополнително зајакнување на процедурите во правец на заштита од корупцијата.
Институција: Единица на локална самоуправа: Аеродром; Гевгелија; Кума- ново; Струга; Свети Николе; Струмица; Велес и град Скопје Категорија: Интегритет Прашање - индикатор: Дали сметате дека постојното законско решение во делот на упра- вувањето со ризиците вклучувајќи ја и обврската за изготвување на стратегија за управу- вање со ризиците во Единиците на локалната самоуправа ги дава очекуваните резултати?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5
236 Образложение: Со одредбите на член 15 од Законот за јавна внатрешна финансиска контрола е утврден начинот на управување со ризиците. Имено согласно наведените одредби субјектите од јавниот сектор вклучувајќи ги и ЕЛС имаат обврска да донесат стратегија за управување со ризиците, која се ажурира на секои три години, додека контролите кои се однесуваат на минимизирање на ризикот потребно е да бидат анализирани и ажурирани најмалку еднаш годишно.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Донесувањето на стратегијата за управување со ризиците е комплексна и многу корисна активност за ЕЛС. Меѓутоа и покрај тоа што обработува тема која е од исклучителна активност оваа активност не е имплементирана во најголем дел од ЕЛС. Отсуството на казнена одредба и поширока општествена активност за зголемување на нивото на осознавање на потребата од постоење на наведениот акт доведува до отсуство на наведениот стратешки документ. Препоракa Да се преземат активности и мерки со кои ќе се изврши промовирање на потребата од донесување на стратегијата за управување со ризиците. Да се превземат мерки и активности со кои ќе утврди глоба во Законот за јавна внатрешна финансиска контрола за непочитување на наведената обврска.
Институција: Единица на локална самоуправа: Аеродром; Гевгелија; Кума- ново; Струга; Свети Николе; Струмица; Велес и град Скопје Категорија: Интегритет Прашање - индикатор: Дали во рамките на општината е изготвена стратегија за управување на ризиците соглсно одредбите на ЗЈВФК142 и Прирачникот за финансиско управување и контрола143?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5
142 Закон за јавна внатрешна финансиска контрола 143 Министерство за финансии, декември 2010 година.
237 Извештај за антикорупциски мерки во секторот локална самоуправа
Образложение: Обврската за изготвување на Стратегијата за управување со ризиците и нејзиното ажу- рирање е утврдена со одредбите на Законот за јавна внатрешна финансиска контрола а постапката и начинот на изработка е опишан во Прирачникот за финансиско управување и контрола.Но и покрај наведеното законско решение и Прирачникот за Финансиско уп- равување и контрола, има потреба од преземање на дополнителни мерки за начинот на изготвување на истата.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Во најголем дел од ЕЛС во земјава изостанува донесувањето на стратегијата за управу- вањето со ризиците. Само во мал дел од ЕЛС и тоа градот Скопје, Струмица, Центар, Кар- пош, Гази Баба и Илинден се донесени стратегии за управување со ризиците. Но и во овие ЕЛС како да не се посветува доволно внимание на редовното ажурирање на истите и соод- ветно постапување по истите. Препоракa Единицата за хармонизација при Министерството за финансии и Комитетот за финансиско управување и контрола да изготват циркуларно писмо и да го достават до субјектите од јавниот сектор вклучувајќи ги и ЕЛС со кое ќе укажат на потребата и значењето од донесу- вањето на наведената стратегија и нејзиното доследно практикување.
Институција: Единица на локална самоуправа: Аеродром; Гевгелија; Кума- ново; Струга; Свети Николе; Струмица; Велес и град Скопје Категорија: Интегритет Прашање - индикатор: Дали е пристапено кон изготвување на регистар на ризици во рам- ките на општината?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Согласно методолошките упатства во рамките на стратегијата за управување со ризици по- требно е да постои и регистар на ризици.
238 Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Како што претходно беше наведено само кај мал број на ЕЛС во земјава се изработени стратегии за управување со ризиците а со тоа и регистар на ризиците. Препоракa Да се преземат мерки и активности со кои ќе се врши следење на степенот на изготвување на стратегиите за управувањето со ризиците, како и континуираното следење и ажури- рање на ризиците.
Институција: Единица на локална самоуправа: Аеродром; Гевгелија; Кума- ново; Струга; Свети Николе; Струмица; Велес и град Скопје Категорија: Интегритет Прашање - индикатор: Дали е обезбедено ажурирање на стратегијата за управување на ризици еднаш на три години односно континуирано во услови кога ризиците се менуваат?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Обврската за ажурирање на Стратегијата за управување на ризиците е уредена со член 15 од Законот за јавна внатрешна финансиска контрола. Наведените одредби упатуваат на обврската на секои три години да врши ажурирање на веке донесената стратегија а кон- тролите кои се однесуваат на минимизирање на ризикот треба да бидат анализирани и ажурирани најмалку еднаш годишно.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Имајќи го во предвид фактот на малиот број на донесени стратегии за управувањето со ризиците и добиените одговори од анкетираните може да се заклучи дека недоволно се посветува внимание на ажурирање на стратегиите за управување со ризиците. 239 Извештај за антикорупциски мерки во секторот локална самоуправа
Препоракa Да се превземат мерки и активности со кои ќе се врши следење на степенот на изготвување на стратегиите за управувањето со ризиците, како и континуираното следење и ажурирање на истата.
Институција: Единица на локална самоуправа: Аеродром; Гевгелија; Кума- ново; Струга; Свети Николе; Струмица; Велес и град Скопје Категорија: Интегритет Прашање - индикатор: Дали е обезбедено континуирано следење и анализирање на кон- тролите кои се однесуваат на минимизирање на ризиците?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Со одредбите на член 15 од Законот за јавна внатрешна финансиска контрола е уредена обврската за најмалку еднаш годишно да се врши анализирање и ажурирање на контролите кои се однесуваат на минимизирање на ризиците.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Присутна е појавата кај одредени ЕЛС да изготвуваат одредени политики и процедури за воспоставување на системот на финансиско управување и контрола или пак стандардизи- рање на нивното работење по пат на стекнување на ISO стандарди, но се уште состојбите во овој дел не задоволуваат. Наведената состојба е потврдена и со извршеното анкетирање на ЕЛС. За воведување на ISO стандардите потребно е да се наведе дека Владата има донесено повеќе заклучоци со кои ги задолжува субјектите од јавниот сектор за воведување на ISO стандардите со одредена динамика, како и одредбите на Законот за воведување на систем за управување со квалитетот и заедничката рамка за процена на работењето и давањето на услуги во државната служба. Препоракa Да се укаже на ЕЛС на потребата од постоење позитивен став на менаџментот за улогата и значењето на ФУК и донесување на политики и процедури за воспоставување на соодветен систем на финансиско управување и контрола и обезбеди континуирано следење и ажури- рање на контролите кои се однесуваат на минимизирање на ризиците.
240 преглед на ИНДЕКСИ Иако методологијата врши квалитативна проценка на состојбата, извршено и е нумеричко оценување со цел да се резимираат информациите и да се посочат клучните слабости и сил- ни страни. Оттука, во текстот погоре за секое од прашањата-индикатори е дадена оценка од 1 до 5 – каде 1 е најниска, а 5 највисока. Врз основа на дадените оценки од 1 до 5 на секое од прашањата-индикатори извршено е агрегирање на оценките на ниво на поткатегорија, на ниво на категорија, и на ниво на цели- от столб. Притоа, не е вршено пондерирање, туку сите агрегирани оценки се утврдени како аритметичка средина.
Индекс
Проблем Поткатегорија De jure Просек – Просек – Просек – De facto сектор поткатегорија категорија
транспаретност 4 4 4
Проблем 1 капацитет 3 3 3 3,67
надзор 5 3 4 транспаретност 3,5 3,75 3,62 надзор 5 3,66 4,33 3,63 Проблем 2 4,17 отчетност 5 5 5 интегритет 4 3,5 3,75
Проблем 3 капацитет 3,8 2,8 3,3 3,3
Проблем 4 интегритет 4,6 2,2 3,4 3,4
241 Извештај за антикорупциски мерки во секторот локална самоуправа
КОРИСТЕНА ЛИТЕРАТУРА Закон за спречување на корупцијата Кривичен законик Закон за градење Закон за просторно и урбанистичко планирање Закон за јавна внатрешна финансиска контрола Закон за сметководство за буџетите и биџетските корисници Закон за финансирање на единиците на локалната самоуправа Закон за буџетите Закон за работните односи Закон за државните службеници Закон за јавните службеници Закон за спречување на судир на интереси www.finance.gov.mk www.mtc.gov.mk www.zels.org.mk
242 4. ИЗВЕШТАЈ ОД КВАЛИТАТИВНА АНАЛИЗА на антикорупциски мерки и спроведувањето на Државната програма за превенција и репресија на корупцијата и намалување на судирот на интереси 2011-2015 во секторот јавна администрација
Изработил: горица атанасова ѓоревска
Јуни 2014 Извештај за антикорупциски мерки во секторот јавна администрација
ВОВЕД Мисијата на ОБСЕ во Скопје спроведува повеќегодишни активности за поддршка на им- плементацијата на „Државната програма за превенција и репресија на корупцијата и пре- венција и намалување на судирот на интереси 2011–2015“ (Државната програма). Во 2012 г. Мисијата помогна со развој на методологија за квалитативна проценка на активностите и индикаторите од Државната програма, со пилот квалитативна анализа за секторот обра- зование и спорт, со оценување на перцепцијата на јавноста во три сектори од Државната програма како и со зајакнување на капацитетите на Државната комисија за спречување на корупцијата (ДКСК) за развој на концептот на интегритет и електронската евиденција на податоците за анкетните листови и за изјавите на интереси. Мисијата на ОБСЕ во Скопје ја продолжи соработката со ДКСК и во 2013 и 2014 година преку поддршка на изработка на квалитативна анализа и спроведување на истражување на јавното мислење за пет нови сектори од Државната програма – приватен сектор, политички сектор, локална самоупра- ва, јавна администрација и граѓанско општество. Овој документ ја содржи квалитативната анализа во секторот јавна администрација. Истата е насочена кон идентификуваните проблеми во Државната програма, при што пре- ку низа индикатори ги оценува антикорупциските мерки и спроведувањето на Државната програма, ги утврдува силните и слабите страни на досега направеното и дава препораки. Главната цел на оваа анализа е да помогне на ДКСК во следење на спроведувањето на Др- жавната програма, во подобрувањето на индикаторите и иновирањето на предвидените активности.
МЕТОДОЛОГИЈА Методологијата е заснована на концептот на Националниот систем на интегритет на Транспаренси интернешнл. Проблемите кои се разгледувани се преземени од Државната програма. Под секој проблем се определени индикатори за состојбата и напредокот, како и препораки за подобрување на резултатите. Како извори на податоци се користеа: • Квалитативна анализа – анализа на примарна литература - релевантни закони, под- законски акти, и други официјални документи и извештаи како и анализа на секун- дарна литература – статии, написи, итн. • Интервјуа со клучни извори на информации, и тоа со Министерството за финансии, Министерство за информатичко општество и администрација, Државен завод за ре- визија, Државна комисија за спречување на корупција. Врз основана собраните податоци, истражувачот изготви нацрт-оценки за секој од индика- торите, и тоа од два аспекта – де јуре, што се однесува на правната рамка, и де факто, од- носно состојбата во пракса. При оценувањето, за правната рамка се користеше тристепена скала од 1 до 5, при што: 1 = не, 3 = делумно, 5 = да. За оценувањето на состојбата во пракса се користеше петстепена скала од 1 до 5, при што: 1 = во многу мала мера, 2 = во мала мера, 3 = до одредена мера, 4 = во голема мера, 5 = во многу голема мера. Одделните оценки, потоа, се собрани и претставени како просек во општа оцена за се- која поткатегорија и категорија. За поедноставно прикажување, на крајот на овој документ оценките се прикажани сумарно и се изразени и како процент од максималната можна оценка. 244 Резултатите подложеа на претставување и валидација пред релевантните чинители со цел да се проверат, да се потврдат или да се дополнат податоците и резултатите. По ваквата валидација, се изврши финализирање на анализата.
ИЗВРШНО РЕЗИМЕ Квалитативната анализа која се спроведе во рамки на овој проект имаше за цел да ги оцени главните ризични фактори/проблеми идентификувани од Државната комисија за спречување на корупцијата (ДКСК) во областа јавна администрација нотирани во Државната програма 2011-2015 година. Основните проблеми наведени од ДКСК беа разгледани од аспект на правната рамка и практичната имплементација, со цел да се направи преглед на постигнувањата како и да се истакнат главните слабости во овој сектор во земјата од аспект на надзорот и контролата, транспарентноста, интегритетот, отчетноста, ресурсите и капацитетот. Анализата е насочена и треба да послужи во севкупните напори за борба против корупцијата во полето јавна администрација во земјата и преку евидентирање на слабостите да даде и препораки за нивно надминување. Во секторот Јавна администрација, ДКСК утврди пет проблеми поврзани со корупцијата во рамки на кои е потребен дополнителен напредок за превенција и репресија на корупцијата. Тие вклучуваат – 1) Нецелосно воспоставен децентрализиран систем на управување со јавните средства и недоволно усогласени процедури за финансиско управување и контрола; 2) Недостаток на гаранции за стриктно спроведување на процедурите за работа; 3) Недостаток на проценка на ризикот од појава на корупција во институциите на јавната администрација; 4) Отсуство на систематизираните мерки за спречување на корупцијата (концепт на интегритет) и 5) Недостаток на јавна контрола врз работата на јавната администрација. Во неодамна подготвениот преглед на реализација на активностите за периодот декември 2011-ноември 2013 година, од предвидените вкупно 15 активности, ДКСК нотира дека во тек се 12 или 80% додека 3 или 20% се нереализирани активности.144 Генерален заклучок е дека е постигнат значителен напредок во делот на донесување на регулатива – подготвени закони, голем број подзаконски акти како и стратегии и документи согласно кои се регулира и се планираат понатамошни активности во оваа област. Сепак, во дел од проблемите/ризиците недостасува и самата регулатива и/или стратегии кои треба да се донесат, а истите треба да претходат на практичната имплементација на активностите. Оттаму, делот на имплементацијата претставува поголем предизвик во рамки на сите детектирани проблеми и активности и тука постои простор и потреба за понатамошно делување. Во однос на Проблемот 1 Нецелосно воспоставен децентрализиран систем на управување со јавните средства и недоволно усогласени процедури за финансиско управување и контрола генерален заклучок е дека воспоставувањето на целосно децентрализиран систем за управување со финансиите е на добар пат иако се евидентираат слабости кои треба да се надминуваат во иднина. Во однос на регулативата, суштината на воспоставувањето на децентрализиран систем на управување со јавните средства е воведување на раководната одговорност, која е воведена до извесна мера. Воспоставени се и фукционираат Единиците за финансиски прашања (ЕФП) во голем дел од институциите. Институциите во голема мера донеле решенија за внатрешна распределба на вкупниот одобрен буџет. Од друга страна, се нотира недоволна екипираност на ЕФП како и недоволна обученост 144 Сектор III – Јавна администрација, Преглед на реализација на активностите на Државната програма за превенција и репресија на корупцијата и Државната програма за превенција и намалување на појавата на судир на интереси со Акциски план 2011-2015, декември2011-ноември 2013
245 Извештај за антикорупциски мерки во секторот јавна администрација
на кадарот. Во пракса може да се оцени дека децентрализираниот систем за управување со финансиите се уште не е целосно имплементиран. Сепак, клучната одговорност за финансиско управување во институциите, согласно рамката дадена во Законот за ЈВФК, се лоцира кај раководителот на субјектот. Во врска со Проблемот 2 Недостаток на гаранции за стриктно спроведување на процедурите за работа може да се констатира дека е направен значителен напредок во делот на регулативата со донесување на соодветни законски одредби со кои се регулираат материите од овој домен. Едновремено, праксата покажува дека во тек се и голем број од активностите кои се однесуваат на основање и екипирање на Единиците за внатрешна ревизија (ЕВР), се спроведува меѓународна сертификација за овластени ревизори, се воведоа законски измени согласно кои се предвидува локализација на сертификацијата на внатрешните ревизори која ќе стапи на сила од 01.2015 година. Како евидентирани слабости во овој сегмент може да се наведат не доволната стручност на ревизорите, потребата од понатамошни обуки и лиценцирање како и отсуството на организирање на испит за овластени ревизори иако тоа беше и претходно пропишано. Се лоцираат одредени недостатоци во новопропишаниот систем за обучување и сертификација. Во однос на Единиците за финансиски прашања, истите се основани и се работи на нивно екипирање, потребни се законски измени согласно кои ќе се ревидира обврската за задолжително нивно основање и во најмалите општини (да се замени само со поставувањето на надлежни лица соодветно на големината на општината). Во делот Проблем 3 Недостаток на проценка на ризикот од појава на корупцијата во институциите на јавната администрација може да се заклучи дека е направен мал напредок од аспект како и на подготовка на потребната документација – Стратегија за управување со ризици, Регистар за ризици – така и од аспект на практичната примена и имплементација на активностите. Недостасува спроведување на годишни само-проценки од страна на институциите иако истото е пропишано согласно регулативата. Што се однесува до Проблемот 4 Отсуство на систематизирани мерки за спречување на корупцијата (планови за интегритет) активностите предвидени за негово адресирање се уште не се реализирани. Имено, подготвен е Предлог Закон за изменување и дополнување на Законот за спречување на корупцијата согласно кој треба да се воведе систем на интегритет во јавниот и приватниот сектор, а со тоа и да се утврди понатамошното делување во областа. Спроведувањето на обуки и подготовката на елементите на системот на интегритет , би следеле и би се утврдиле по донесување на предвидените измени на Законот за спречување на корупцијата. Конечно, со активностите предвидени во рамки на Проблемот 5 Недостаток на јавна контрола врз работата на администрацијата предвидено е засилување на системот на спречување, откривање, известување и постапување по неправилностите како и за преземање на мерки за спречување на неправилности и измами за заштита на финансиските интереси на ЕУ во нашата земја. Активностите предвидени во рамки на овој дел се во тек, но со оглед дека подготовката и усвојувањето иницијалните документи или регулатива (Национална Стратегија за преземање на мерки за спречување на неправилности и измами за заштита на финансиските интереси на ЕУ, измени на Законот за спречување на корупција со воведување одредби на лица кои пријавуваат корупција - whistleblowers) се уште не е завршена, тоа доведува и до доцнење на практичната имплементација – спроведување на обуки, јакнење на системот на пријавување на неправилности и обезбедување заштита на оние кои пријавуваат, итн.
246 ПРЕПОРАКИ • Воведување на целосно децентрализиран систем на управување со јавните средства преку делигирање поголема одговорност на раководните структури • Изменување на постојната регулатива со цел поголемо делегирање на надлежности за финансиско управување • Понатамошно екипирање и обучување на кадарот кој работи на финансиските прашања во ЕФП • Целосно заокружување на процесот на формирање и екипирање на ЕВР на национално и особено локално ниво, кај сите буџетски корисници • Земање во предвид евидентираните слабости во законските измени од страна на работната група основана од МФ, со кои се воведени одредби за локализирана сертификација на овластените ревизори пред стапување на сила на овие одредби • Подготовка на модел Стратегија за ризици со конкретни насоки за нејзино подготвување од страна на сите засегнати страни заедно со Регистар за ризици • Воведување на редовна годишна обврска за спроведување на само-проценки во системот за финансиското управување и контрола • Донесување и спроведување на измените на Законот за спречување на корупцијата со кои се воведува систем на интегритет • Развивање на методологија за систем на интегритет со цел истата да служи како насока за сите институции • Воведување на обуки за интегритет како дел од генеричките обуки за борба против корупцијата кои се спроведуваат од страна на МИОА во соработка со ДКСК, на ниво на јавна администрација • Воведување на обуки за финансиско управување и контрола во системот на генерички обуки на ниво на јавна администрација • При ревидирање на Државната програма, во иднина да се зголеми опсегот на активности во сферата на јавната администрација • да се адаптира новата Државна програма на ревидираниот систем на административни службеници и вработени во приватниот секторДа се донесат конкретки насоки за имплементација на системот на интегритет на ниво на јавна администрација, соглас- но законските измени • Да се обезбеди вистинска заштита на пријавувачите на корупција (whistleblowers) преку имплементација на новите законски одредби
247 Извештај за антикорупциски мерки во секторот јавна администрација
НАОДИ ОД СПРОВЕДЕНАТА КВАЛИТАТИВНА АНАЛИЗА Проблем/ризичен фактор 1: Нецелосно воспоставен децентрализиран систем на управување со јавните средства и недоволно усогласени процедури за финансиско управување и контрола Образложение: Централизираниот систем на управување со јавните средства во кој раководите- лот на субјектот е овластено лице за преземање на обврски и лице овластено за плаќање овозможува злоупотреба на средствата и остава простор за корупција. Истовремено тој оневозможува делегирана менаџерска одговорност на сите рако- водители во трошењето на јавните средства. Процедурите за преземање на финан- сиски обврски и процедурите за плаќање се недефинирани што исто така овозмо- жува разни форми на злоупотреба на средствата. Активност 1: Воспоставување на целосно децентрализиран систем на управување со фи- нансиите
Институција: Министерство за финансии Категорија: Надзор и контрола Прашање-индикатор: Дали постојната законска рамка предвидува воспоставување на целосно децентрализиран систем на управување со финансиите и во колкава мера тој е воведен?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Една од клучните области на системот за ЈВФК е раководната одговорност. Таа е дефинира- на во Законот за ЈВФК, кој во членот 8 детално ја образложува одговорноста и давањето на овластување. Со цел зајакнување на раководната одговорност е донесен и влезе во сила во септември 2011 година Правилникот за начинот на спроведување на општите финан- сиски процеси, кој го регулира децентрализираниот систем на управување со јавните сред- ства. Според овој правилник, како што е наведено во Стратегијата за PIFC, раководителот на субјектот врши внатрешна распределба на вкупно одобрениот буџет за тековната годи- на. “Раководителите на кои им е распределен буџет се одговорни за неговото извршување пред раководителот на субјектот. Тие се одговорни лица за преземање финансиски обвр- ски и за регуларно, ефикасно, ефективно и eкономично трошење на нивните буџети.”145
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
145 Стратегија за развој на јавната внатрешна финансиска контрола од 2013 до 2016, предлог. стр. 18
248 Образложение: На добар пат е воспоставувањето на целосно децентрализиран систем за управување со финансиите. На централно ниво, 59% од директните буџетски корисници донесоа реше- нија за генерални овластувања додека на локално ниво тој процент изнесува 40%, што може да се смета и како показател за нивото на воспоставување на децентрализираниот систем.146 Од друга страна, Извештајот на ЕК за Напредокот на нашата земја за 2013 година забележу- ва дека “севкупно, има недостаток на делегирањето на одговорностите, што го спречува придвижувањето кон вистинска менаџерска одговорност.”147 Во исто време, Извештајот на СИГМА за 2013 година во делот на ЈВФК наведува дека финансиското управување и контро- ла се спроведува преку контролирање на тоа дека трошењето е во согласност со законски- те одредби и во рамки на алоцираниот буџет, но менаџерите се уште не се во позиција да имаат контрола над резултатите или ефикасноста и ефективноста.148 Во Стратегијата за PIFC се евидентира потребата од унапредување и зајакнување на систе- мот на децентрализирано управување со буџетот во институцијата преку давање генерал- ни овластувања за преземање на финансиски обврски на раководителите за користење на јавните средства за исполнување на определените цели.149 Притоа, во функција на понатамошно јакнење на раководната одговорност и подигнување на свесноста за концептот на ЈВФК, Министерството за финансии, Секторот за ЈВФК, ќе ја информира Владата, преку изготвување на Информација за напредокот во зајакнување- то на раководната одговорност преку воспоставување децентрализиран систем на упра- вување со јавните средства кај буџетските корисници од централната власт, фондовите и единиците на локалната самоуправа.150 Институција: Министерство за финансии Категорија: Надзор и контрола Прашање-индикатор: Дали се пропишани и изготвени решенија за внатрешна распредел- ба на вкупниот одобрен буџет?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5
Образложение: Законот за ЈВФК, согласно членот 8 Одговрност и давање овластување, како еден од своите клучни елементи ја пропишува раководната одговорност и делегирањето на надлежности.
146 Интервју со претставник на Министерство за Финансии, спроведено Мај 2014 г. 147 Извештајот на ЕК за Напредокот на нашата земја за 2013 година, Поглавје 32: Финансиска контрола 148 SIGMA Assessment on the Republic of Macedonia, 2013, Public Internal Financial Control, стр. 28 149 Стратегија за развој на јавната внатрешна финансиска контрола од 2013 до 2016, предлог. стр. 12 150 Стратегија за развој на јавната внатрешна финансиска контрола од 2013 до 2016, предлог. стр. 18-19
249 Извештај за антикорупциски мерки во секторот јавна администрација
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Овој податок се менува секоја година, но во 2014 година почнувајќи од 01.01.2014 година до сега, 65 буџетски корисници или 85,5% донесоа решенија за внатрешна распределба на вкупниот одобрен буџет, а 59% донесоа решенија за генерални овластувања. На локално ниво 75% од директните буџетски корисници донесоа решенија за внатрешна распредел- ба на вкупниот одобрен буџет, додека 40% донесоа решенија за генерални овластувања. Во Стратегијата за PIFC е нотирано слабост дека во постојниот систем има недоволен сте- пен на разбирање за концептот на децентрализираниот систем на управување со јавните средства од страна на раководителите на субјектите и истата предвидува активности за подобрување на системот и надминување на оваа слабост во иднина.
Институција: Министерство за финансии, државни институции, единици на локалната самоуправа, Категорија: Отчетност Прашање-индикатор: Во пракса во колкава мера се спроведуваат внатрешните ревизии врз финансиското работење?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Функцијата на внатрешна ревизија е воспоставена скоро во сите министерства, фондови и поголеми буџетски корисници од прва линија, како и во единиците на локалната самоупра- ва. Внатрешната ревизија се спроведува преку единици за внатрешна ревизија (одделенија/ сектори) кои за својата работа се директно одговорни пред раководителот на субјектот. Субјектите кои согласно Законот за ЈВФК во последните 3 години имаат просечен буџет поголем од 50 милиони денари имаат обврска да воспостават единица за внатрешна ре- визија. Помалите субјекти, односно субјектите кај кои просечниот буџет во последните три години е помал од 50 милиони денари, имаат можност да ја воспостават функцијата на внатрешна ревизија со ангажирање внатрешен ревизор/и од единица за внатрешна реви- зија од друг субјект од јавниот сектор, врз основа на договор склучен меѓу раководителите на двата субјекти од јавниот сектор.
250 Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Во пракса, внатрешните ревизии врз финансиското работење се спроведуваат во соглас- ност со стратешките и годишни планови за внатрешна ревизија и во согласност со усвоени- те ревизорски планови на секоја институција поединечно151, како што е утврдено и соглас- но законските прописи. Централната хармонизациона единица во Министерството за финансии ги заврши неоп- ходните активности за објавување на ажурираните меѓународни стандарди за професио- нално извршување на внатрешната ревизија по што ќе бидат организирани и соодветни обуки и работни средби за нивно имплементирање од ЕВР, се вели во Придонесот кон Извештајот на ЕК за нашата земја за 2013 година.
Институција: Министерство за финансии, државни институции, единици на локалната самоуправа Категорија: Ресурси и капацитет Прашање-индикатор: Дали се врши обука на надлежниот кадар за спроведување на де- централизираниот систем за управување со финансиите?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Согласно со Законот за ЈВФК, утврдено во членот 48 - Централната единица за хармони- зација – ЦЕХ е надлежна за “координирање на обуки за раководителите и вработените вклучени во финансиското управување и контрола и внатрешната ревизија”152 Стратегија- та за ЈВФК наведува дека за периодот кој е опфатен во Стратегијата, 2013-2016 година, ЦЕХ главно ќе биде фокусирана и на организирање на обуки за субјектите со цел подобра имплементација на системот на ЈВФК во пракса.153 Во Стратегијата се наведува дека ЦЕХ треба да учествува во изготвувањето на Стратегија за обука на државните службеници на највисоко раководно ниво со рок 31.12.2013154, но нема податоци дали оваа активност е спроведена.
151 Закон за Јавна внатрешна финансиска контрола, (Службен весник бр. 90/09, 12/11, 188/13), член 24 152 Закон за Јавна внатрешна финансиска контрола, (Службен весник бр. 90/09, 12/11, 188/13), член 48 153 Стратегија за развој на јавната внатрешна финансиска контрола од 2013 до 2016, предлог. стр. 23 154 Стратегија за развој на јавната внатрешна финансиска контрола од 2013 до 2016, предлог. стр. 51 251 Извештај за антикорупциски мерки во секторот јавна администрација
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Во Стратегијата за PIFC е нотирано дека постојат недоволни практични вештини на врабо- тените во ЕФП за подготовка на пишани процедури за општите финансиски процеси (под- готовка на решение за внатрешнараспределба на вкупниот одобрен буџет, преземање фи- нансиски обврски и плаќање) Активност 1.2: Изготвување на процедури за преземање на финансиски обврски и проце- дури за плаќање Институција: Министерство за финансии Категорија: Надзор и контрола Прашање-индикатор: Во колкава мера делегираните ингеренции за преземање на финан- сиски обврски и плаќања водат кон зајакнат систем на ЈВФК?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Во моментов, согласно регулативата постојат два аспекти на децентрализираниот систем на управување со финансиите – едниот се начините за делегирање на буџетите и начините за делегирање на надлежноста за носење на одлуки од страна на менаџерите. Начинот за делегирање на буџетите е дефиниран согласно Правилникот за начин на спро- ведување на општите финансиски процеси кој е донесен и се применува од 2011 година. Во согласност со овој Правилник, “процесот за внатрешна распределба на вкупниот одо- брен буџет опфаќа: нераспределен дел од буџетот, буџет наменет за заедничките расходи на субјектот (плати, електрична енергија, греење, вода, тековно и инвестиционо одржу- вање, заеднички стоки и услуги и др.) и буџет наменет за реализирање на политиките и проектите.”155 Во врска со делегирањето на донесување на одлуките, согласно со Закон за ЈВФК во член 8 се наведува овластувањето и начинот на негово делегирање. Сепак, Зако- нот го ограничува раководителот на единицата дека тој/таа не може да донесува одлуки „со значајно политичко или финансиско влијание без претходно одобрување од раководи- телот на субјектот.”156 Во решението за внатрешна распределба – се утврдува буџетот на секој сектор/единица.
155 Правилникот за начин на спроведување на општите финансиски процеси, член 3 156 Закон за Jавна внатрешна финансиска контрола , член 8, став 4
252 Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Во пракса може да се оцени дека децентрализираниот систем за управување со финансии- те се уште не е целосно имплементиран. Доколку се воспоставуваат процедурата како што се пропишана во согласност со закон тогаш системот и во реалност ќе се зајакне.157 Од друга страна, сепак мора да се нотира дека согласно рамката дадена во Законот за ЈВФК, на децентрализаираниот систем на управување, одговорноста сепак се лоцира кај рако- водителот на субјектот и покрај давањето на овластувања на раководителите на единици, што делува демотивирачки кај раководителот на субјектот да пристапува кон делегирање на надлежности на останатите раководители. Институција: Министерство за финансии, државни институции, единици на локалната самоуправа Категорија: Надзор и контрола Прашање-индикатор: Дали процедурите за финансиско уредување и контрола се добро дефинирани и целосно усогласени?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Прирачникот за финансиско управување и контрола пропишува дека субјектот треба да располага со пропишани процедури за секоја активност и/или значаен настан и истите да бидат достапни до сите вработени.158 Процедурата ги опишува чекорите за тоа што се прави, како се прави, кој прави и како прави, но во пракса има различни ситуации на спроведување на истата. Многу малку ин- ститутции имаат пропишани процедури согласно пропишаните препораки на Министер- ството за финансии. Најбитно е да се точно опишани чекорите за да може да се спроведат процедурите.
157 Интервју со претставник на Државен Завод за Ревизија, спроведено во април 2014 г. 158 Прирачник за Финансиско управување и контрола, Министерство за финансии, Скопје, декември 2010 г, стр. 23
253 Извештај за антикорупциски мерки во секторот јавна администрација
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Исто така, буџетските корисници од централната власт, фондовите и општините, ќе донесат пишани процедури за општите финансиски процеси (подготовка на решение за внатреш- на распределба на вкупниот одобрен буџет, преземање финансиски обврски и плаќање). Централната хармонизациона единица, како надлежна за координација на развојот на системот за ЈВФК, ќе ги промовира институциите кои се добар пример за спроведување на овој систем преку организирање на работни средби и работилници по принципот „најдо- бри практики“ за што ќе изготви акционен план во рамките на кој ќе бидат опфатени ин- ституции од централно и локално ниво и примери на „лидери“ во оваа област кои на ра- ботилниците ќе ги презентираат своите практитки и придобивки од спроведувањето на овој систем, со цел подигнување на свеста на раководството за потребата од овој систем. Во секој случај, и покрај сите реформи и напори сепак процедурите никогаш не би можеле да бидат целосно усогласени поради спецификите на различните буџетски корисници.159
Проблем/ризичен фактор 2: Недостаток на гаранции за стриктно спроведување на процедурите за работа Образложение: Почитувањето и стриктното спроведување на процедурите за работа директно за- виси од стручната помош која ќе им бидепружена на функционерите и вработени- те во јавната администрација. Во тој процес, клучна е улогата на внатрешната реви- зија во институциите на јавната администрација, која треба да биде зајакната. При тоа, треба да се елиминира отпорот кон внатрешната ревизија и да се воспостави лиценциран внатрешен ревизор.
Активност 1. Основање и екипирање на единици за внатрешна ревизија (ЕВР) во сите буџетски корисници од законодавната, извршната и судската власт и фондовите
Институција: Министерство за финансии, државни институции, единици на локалната самоуправа, Категорија: Надзор и контрола Прашање-индикатор: Дали постојната регулатива која се однесува на критериумите за вос- поставување и екипирање на ЕВР во сите буџетски корисници ги дава посакуваните резул- тати?
159 Интервју со претставник на Министерство за финансии, спроведено во мај 2014 г.
254 Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Со одредбите на член 30 од Законот за јавна внатрешна финансиска контрола е уредено кои субјектите од јавниот сектор имаат облигаторна/задолжителна обврска за основање на единица за внатрешна ревизија. Со одредбите на наведениот член се утврдени и ос- новните критериуми за потребата од основање на единицата за внатрешна ревизија кај субјектите од јавниот сектор, вклучувајки ја можноста Владата на предлог на министерот за финансии да може да утврди обврска за основање на единица за внатрешна ревизија и кај други субјекти од јавниот сектор. Имено сите субјекти од јавниот сектор чиј просечен годишен буџет/финансиски план во последните три години го надминува износот од 50 милиони денари имаат облигаторна обврска за основање на единица за внатрешна ревизија. Додека субјектите од јавниот сек- тор чиј просечен годишен буџет/финансиски план во последните три години не го над- минува износот од 50 милиони денари, внатрешната ревизија може да се организира со: Склучување на договор со друг субјект од јавниот сектор; Склучување на договор за анга- жирање на ревизори од регистарот на ревизори од јавниот сектор .... кој регистар го води Централната единица за хармонизација при Министерството за финансии.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Раководството во некои институции понекогаш ревизијата ја сваќа како давање на сигурност“ и не доволно ги прифаќа придобивките кои внатрешните ревизо- ри можат да ги обезбедат преку давање на препораки за отстранување на непра- вилности во работењето. Поради ова, дел од ревизорската функција не е целосно искористена. Исто така, постојат институции, особено на локално ниво, со послаба еки- пираност на систематизираните места во единиците за внатрешна ревизија, со што не се обезбедува тимска работа и соодветен квалитет при вршењето на ревизиите.160
Институција: Министерство за финансии, државни институции, единици на локалната самоуправа, Категорија: надзор и контрола Прашање-индикатор: Колкав е бројот на воспоставени ЕВР на нивно на јавна администра- ција и дали истиот соодветствува со критериумите утврдени со ЗЈВФК?
160 Стратегија за развој на јавната внатрешна финансиска контрола од 2013 до 2016, предлог. стр. 20.
255 Извештај за антикорупциски мерки во секторот јавна администрација
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Субјектите кои согласно Законот за ЈВФК во последните 3 години имаат просечен буџет поголем од 50 милиони денари имаат обврска да воспостават единица за внатрешна ре- визија. Помалите субјекти, односно субјектите кај кои просечниот буџет во последните три години е помал од 50 милиони денари, имаат можност да ја воспостават функцијата на внатрешна ревизија со ангажирање внатрешен ревизор/и од единица за внатрешна реви- зија од друг субјект од јавниот сектор, врз основа на договор склучен меѓу раководителите на двата субјекти од јавниот сектор.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Состојба на внатрешната ревизија на централно ниво септември 2013
декември 2013
февруари 2014 јануари 2013
јануари 2014 август 2013 мај 2013 2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Воспоставени единици за 24 35 46 58 64 71 73 74 74 75 75 76 76 76 внатрешна ревизија Внатрешни ревизори 52 68 81 90 111 120 133 135 136 135 137 137 136 135 Раководители на единиците за / / 27 34 34 35 44 45 46 47 47 47 47 47 внатрешна ревизија Извештаи на внатрешната 142 204 222 252 245 241 242 ревизија Препораки 1472 1502 1262 1672 1688 1534 2011 Процент на имплементирани 39 44 47 54 56 53 56 препораки
256 Состојба на внатрешната ревизија на локално ниво
септември 2013
декември 2013
февруари 2014 јануари 2013
јануари 2014 август 2013 мај 2013 2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012 Воспоставени
единици за 0 17 32 40 49 59 64 64 63 64 64 65 65 66
внатрешна ревизија Внатрешни 15 27 33 35 44 52 60 59 61 62 62 64 64 64 Ревизори Раководители на
единиците за / / 15 18 19 18 22 21 21 21 21 21 21 22
внатрешна ревизија Извештаи на 88 107 134 132 172 176 147 внатрешната ревизија Препораки 455 626 707 815 1033 1355 905 Процент на имплементи- 60 68 69 58 72 49 61 рани препораки
Согласно воспоставените критериуми за основање на единици за внатрешна ревизија (ЕВР) во Законот, заклучно со месец април 2013 година, на централно ниво 96% од директните буџетски корисници имаат основано сопствени ЕВР, а во 61% од основаните ЕВР има на- значено раководител. На локално ниво, 79% од општините имаат основано сопствени ЕВР, а само една третина од нив имаат назначено раководител. Исто така, во пракса 5 единици на локална самоуправа и 7 субјекти на централно ниво, функцијата на внатрешна ревизија ја извршуваат врз основа на договор склучен со друга ЕЛС, односно институција. Можност за основање заедничка администрација дава и Законот за локална самоуправа.161 Притоа, може да се заклучи дека направен е значителен напредок во однос на воспоставување на ЕВР на централно и локално ниво во согласност со критериумите утврдени со Законот за ЈВФК.
Институција: Министерство за финансии, државни институции, единици на локалната самоуправа, Категорија: Ресурси и капацитет Прашање-индикатор: Дали ЕВР се соодветни организирани и екипирани согласно закон- ски предвидените обврски во ЗЈВФК?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5
161 Стратегија за развој на јавната внатрешна финансиска контрола од 2013 до 2016, предлог. стр. 20
257 Извештај за антикорупциски мерки во секторот јавна администрација
Образложение: Согласно членот 29, став 2 од Законот за ЈВФК - Единицата за внатрешна ревизија се основа како одделение со најмалку два внатрешни ревизори, вклучувајќи го и раководителот на одделението за внатрешна ревизија, односно како сектор со најмалку пет внатрешни ре- визори, вклучувајќи го и раководителот на секторот за внатрешна ревизија. Во членот 31 пак од Законот за ЈВФК Раководителот на субјектот од јавниот сектор основа единица за внатрешна ревизија согласно со следниве критериуми: • со најмалку еден внатрешен ревизор и раководител на единицата за внатрешна ревизија, доколку просечниот буџет/финансиски план на субјектот од јавниот сектор во последните три години изнесувал најмалку 50 милиони денари, вклучително и фондовите и програмите финансирани од ЕУ, • со најмалку три внатрешни ревизори и раководител на единицата за внатрешна ревизија, доколку просечниот буџет/финансиски план на субјектот од јавниот сектор во последните три години изнесувал најмалку 500 милиони денари, вклучително и фондовите и програмите финансирани од ЕУ, • со најмалку четири внатрешни ревизори и раководител на единицата за внатрешна ревизија, доколку просечниот буџет/финансиски план на субјектот од јавниот сектор во последните три години изнесувал најмалку 2 милијарди денари, вклучително и фондовите и програмите финансирани од ЕУ и • со најмалку еден внатрешен ревизор на секои пет единки буџетски корисници.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: На централно ниво 96% од директните буџетски корисници имаат основано сопствени еди- ници за внатрешна ревизија (ЕВР). Во овие ЕВР во просек се вработени по 2 лица (раково- дител и/или ревизор). 61% од основаните ЕВР имаат раководител. На локално ниво 79% од општините имаат основано сопствени едници за внатрешна ревизија (ЕВР). Во овие ЕВР во просек е вработено по 1 лице (раководител и/или ревизор). 30% од основаните ЕВР имаат раководител.162 Активност 2. Измена на Законот за јавна внатрешна финансиска контрола во насока на во- ведување лиценца за внатрешните ревизори
162 Стратегија за развој на јавната внатрешна финансиска контрола од 2013 до 2016, предлог. стр. 20
258 Институција: Министерство за финансии, државни институции, единици на локалната самоуправа, Категорија: надзор и контрола Прашање-индикатор: Дали со постојното законско решение во ЈВФК се воведува процеду- ра за лиценцирање за внатрешните ревизори која е применлива?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Потребата од обука и сертификација за внатрешните ревизори во јавниот сектор е уредена со одредбите на член 36 од Законот за јавна внатрешна финансиска контрола и Правилни- кот за програмата и начинот на полагање на испитот за овластен внатрешен ревизор во јав- ниот сектор (Службен весник број 136/10). Имено со одредбите на наведениот закон е уре- дено дека за овластени внатрешни ревизори во јавниот сектор можат да бидат назначени лица кои покрај другите услови мора „да поминале обука и положиле испит за овластен внатрешен ревизор во јавниот сектор според Програмата за полагање на испит за овластен внатрешен ревизор или да поседуваат меѓународно признат ревизорски сертификат“.163 Во 2013 година се донесе Закон за изменување и дополнување на Законот за јавна вна- трешна финансиска контрола. Со донесените измени се врши уредување на условите и начинот на спроведување на обука и полагање на испит за овластен внатрешен ревизор во јавниот сектор, член 35 и 36 од ЗЈВФК. Изменетите членови детално ги опишуваат усло- вите и начинот на спроведување на обуката и испитот за овластен внатрешен ревизор во јавниот сектор.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Во пракса, и покрај тоа што согласно постојните одредби на ЗЈВФК беше донесен подза- конскиот акт со кој се уредуваше начинот на полагање и стекнување потврда за положен испит за овластен внатрешен ревизор во јавниот сектор, во досегашниот период и пред донесувањето на последните измени на законот во 2013 година, не беше организирано полагање на овој испит. Ново пропишаната процедура со која се локализира сертификацијата ќе се применува една година од денот на влегувањето во сила на измените на законот за ЈВФК (08.01.2015 год.) Иако, ново воведената процедура е детално пропишана, Извештајот изготвен од страна на Групата за локализација на обуките за сертификација на сметководители н внатрешни ре- 163 Законот за јавна внатрешна финансиска контрола и Правилникот за програмата и начинот на полагање на испитот за овластен внатрешен ревизор во јавниот сектор (Службен весник број 136/10)
259 Извештај за антикорупциски мерки во секторот јавна администрација
визори во јавниот сектор, воспоставена со одлука на Министерот за финансии, во СВОТ ра- ботилницата одржана на 1 март 2014 година лоцира одредени слабости и закани за ново дефинираниот систем на обучување и сертификација.164
Институција: Министерство за финансии, државни институции, единици на локалната самоуправа, Категорија: Надзор и контрола Прашање-индикатор: Дали модалитети за меѓународно лиценцирање на внатрешните ре- визори се адекватни на потребите на внатрешните ревизори во јавниот сектор?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Внатрешната ревизија кај субјектите од јавниот сектор ја вршат внатрешни ревизори, со- гласно со прифатените професионални стандарди кои се засновани на меѓународните стандарди за професионално извршување за внатрешна ревизија165. Стандардот 1210 од Меѓународните стандарди за професионално извршување на вна- трешната ревизија ја уредува потребата внатрешните ревизори од јавниот сектор да имаат знаење, вештини и други квалификации потребни за ивршување на нивните обврски. Согласно Член 36-а, став 6 на ЗЈВФК, т.е. со измените на ЗЈВФК од 2013 година, Кандидатите кои успешно поминале обуката и ги положиле дел од соодветните модули во рамките на испитот за меѓународно признат CIPFA ревизорски сетификат за овластен внатрешен реви- зор во јавниот сектор им се признаваат за положени, а во рамките на овој испит ги полагаат неположените модули и по нивното положување им се издава уверение од членот 36-н на законот. Членовите166 кои детално ја опишуваат постапката за обуката и полагањето на испитот за овластен внатрешен ревизор ќе започнат да се применуваат една година од денот на вле- гувањето во сила на овој закон (08.01.2015 год.)
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
164 Извештај на СВОТ работилница за локализација на обуките за сертификација на сметководители и внатрешни реви- зори во јавниот сектор одржана на 5 март 2014 165 Меѓународни стандарди за професионално извршување на внатрешната ревизија, Службен весник бр. 136/10 166 Членовитe 36-а, 36-б, 36-в, 36-г, 36-д, 36-ѓ, 36-е, 36-ж, 36-з, 36-ѕ, 36-и, 36-ј, 36-к, 36-л, 36-љ, 36-м, 36-н, 36-њ, 36-о и 36-п
260 Образложение: Во отсуство на локализиран систем на сертификација, во 2012 година Министерството за финансии во соработка со CEF од Словенија и CIPFA од Велика Британија, започна со реа- лизација на Проектот „Обука на внатрешни ревизори во јавниот сектор“.167 Со овој проект за прв пат се спроведе меѓународна сертификација на внатрешните ревизори во јавниот сектор. Проектот опфаќа 65 внатрешни ревизори од јавниот сектор (50 ревизори од централно и 15 ревизори од локално ниво) кои ги следат обуките поделени во две групи и кои ја завр- шија постапката за сертификација. Стратегијата за PIFC предвидува активности со кои и во наредниот период (2014/2015 годи- на) треба да продолжи спроведување на активности за спроведување нов циклус обука за стекнување на меѓународен сертификат како и да се продолжи со CIPFA обуките во јавниот сектор.168 Институција: Министерство за финансии Категорија: Ресурси и капацитет Прашање-индикатор: Дали системот на ЈВФК предвидува локализација на обуки за серти- фицирање на внатрешните ревизори во јавниот сектор?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Во 2013 година се донесе Закон за изменување и дополнување на Законот за јавна вна- трешна финансиска контрола. Со донесените измени се врши уредување на условите и на- чинот на локално спроведување на обука и полагање на испит за овластен внатрешен ре- визор во јавниот сектор од страна на Министерството за финансии, член 35 и 36 од ЗЈВФК. Изменетите членови детално ги опишуваат условите и начинот на спроведување на обука- та и испитот за овластен внатрешен ревизор во јавниот сектор.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Во пракса претходно не беше воведен систем на локализирани обуки за лиценцираните внатрешни ревизори, туку истите беа спроведува преку проекти како што тоа беше Тви- нинг проектот “Обука на внатрешни ревизори во јавниот сектор“ спроведен во 2012 годи- на меѓу Министерството за финансии во соработка со CEF од Словенија и CIPFA од Велика Британија. 167 Министерство за финансии, Јавна внатрешна финансиска контрола < http://finance.gov.mk/node/92> 168 Стратегија за развој на јавната внатрешна финансиска контрола од 2013 до 2016, предлог. стр. 44 261 Извештај за антикорупциски мерки во секторот јавна администрација
Заменикот претседател на Владата и министер за финансии г. Зоран Ставрески, на 13.09.2013 година донесе Решение за формирање на работна група за извршување на работите за локализација на обуките за сертифицирање на сметководители и внатрешни ревизори во јавниот сектор.169 Членовите на работната група имаат обврска/задача да: из- вршат СВОТ анализа за локализација на обуките за сертифицирање на сметководители и внатрешни ревизори во јавниот сектор; да подготват стратешки план за истото и извршат преглед на постојната национална регулатива и да дадат предлози за евентуална нејзина измена со цел локализацијата на обуките. Во врска со начинот на локализирање на програмите за обука и сертификација – области за одлучување се донесоа повеќе заклучоци меѓу кои и тоа дека Министерството за финан- сии во наредниот период треба да донесе одлука за170: • институцијата-носител на обуките; • признавање на испити во рамки на двете програми за обука на внатрешните реви- зори и сметководителите во јавниот сектор и полагање на диференцијални испити; • ограничување на обврската за задолжително поседување сертификат од аспект на бројот на години до пензионирање на внатрешниот ревизор, односно сметководи- тел; • називите на внатрешните ревизори, односно сметководителите соодветни на стек- натите сертификати; • избор помеѓу трите модели за спроведување на програмата за обука и сертифика- ција: • национален модел, кој подразбира самостојно организирање и спроведување на це- локупниот процес на обука и сертификација; • членство во CIPFA, кое подразбира плаќање на годишна членарина, годишно ажури- рање на материјалите за учење, обезбедување на предавачи или • соработка со CEF (кој е поврзан со CIPFA) – комбиниран модел.
Институција: Министерство за финансии Категорија: Ресурси и капацитет Прашање-индикатор: Дали сметате дека пропишаниот начин и услови за сертификација на внатрешните ревизори е адекватен?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5
169 Решение за формирање на работна група за извршување на работите за локализација на обуките за сертифицирање на сметководители и внатрешни ревизори во јавниот сектор донесено на 13.09.2013 година 170 Решение за формирање на работна група за извршување на работите за локализација на обуките за сертифицирање на сметководители и внатрешни ревизори во јавниот сектор во земјава донесено на 13.09.2013 година
262 Образложение: • Во согласнот со одредбите на Законот за ЈВФК од 2009 година, беше донесен Правил- ник за програмата и начинот на полагање на испитот за овластен внатрешен ревизор во јавниот сектор. Понатаму, Членовите 35 и 36 од измените на ЗЈВФК донесени во 2013 година детално го пропишиваат постапките за назначување на раководителите на единиците за внатрешна ревизија, овластените внатрешните ревизори, внатреш- ните ревизори и внатрешните ревизори на обука. За раководител на единицата за внатрешна ревизија може да се назначи: овластен внатрешен ревизор кој ги исполнува условите од членот 36 став (2) алинеи 1, 2 и 4 од овој закон и171* има најмалку три години работно искуство во областа на внатрешната или надворешната ревизија. Членот 36, став 2 наведува дека За овластени внатрешни ревизори можат да бидат назна- чени лица кои покрај општите услови утврдени со закон ги исполнуваат и следниве посеб- ни услови: - да имаат завршено високо образование, да поминале обука и положиле испит за овластен внатрешен ревизор во јавниот сектор според Програма за полагање на испит за овластен внатрешен ревизор или да поседуваат меѓународно признат ревизорски сер- тификат; да имаат најмалку две години работно искуство во внатрешната или надвореш- ната ревизија и со судска одлука да не му е изречена мерка забрана за вршење на дејност или професија додека трае забраната;
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Во пракса, иако претходно и со донесување на измените на ЗЈВФК во 2013 година (чија што примена ќе започне во 2015 година) беше донесен подзаконскиот акт со кој се уредуваше начинот на полагање и стекнување потврда за положен испит за овластен внатрешен ре- визор во јавниот сектор, во досегашниот период не беше организирано полагање на овој испит, со што самата одредба од законот е неприменлива. Притоа, може да се заклучи и дека неприменливоста на овие одредби во пракса имаат влијание на професионалноста и стручноста на внатрешните ревизори во јавниот сектор.
Институција: Министерство за финансии Категорија: Прашање-индикатор: Колкав е бројот и каков тип на обуки за внатрешни ревизори се спро- ведени?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5
171 * Ќе се применува од 1 јануари 2017 година 263 Извештај за антикорупциски мерки во секторот јавна администрација
Образложение: Член 36-б став 1 Владата на предлог на Министерството за финансии за секоја фискална година донесува програма за спроведување обука и испит за овластени внатрешни реви- зори во јавниот сектор во која се дефинираат основните елементи на програмата меѓу кои особено бројот на кандидати, финансирањето од Буџетот и финансирањето од кандидати- те учесници. Начинот на спроведување на обуката се одвива преку ангажирање на овластени внатреш- ни ревизори во јавниот сектор – едукатори и Комисија за верификација а испитот се спро- ведува од страна на Министерството за финансии на транспарентен начин (во живо се сни- ма и се емитува на веб страната на Министерството за финансии, член 36-з, став 3.) Член 36-г наведува дека обуката и испитот се спроведуваат според програма за содржи- ната на модулите и роковите во кои се спроведуваат обуките и испитите а членот 36-д ги пропишува модулите и начинот на нивното полагање. Во членот 36-а, став 6 се наведува дека кандидатите кои положиле модули за меѓународно признатиот сертификат CIPFA ре- визорски сертификат, истите им се признаваат за положени.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Во изминатиот период од воведување на системот за јавна внатрешна финансиска контро- ла, спроведени се голем број на обуки за зајакнување на функцијата на внатрешниот реви- зор. Тука е особено значајна обуката спроведена во соработка со ЦЕФ Словенија, проект во рамки на кој се сертифицирани 65 внатрешни ревизори. Стратегија за PIFC наведува дека во периодот 2008-2011 година, 25 државни службеници се стекнаа со меѓународен сертификат, додека 23 од нив го завршија и вториот дел од обу- ката и се стекнаа со меѓународна диплома издадени од CIPFA. Првата година, во рамките на двогодишната меѓународна програма за сертификација на сметководители во јавниот сектор за периодот март 2012 до март 2013 година, ја завршија 24 државни службеници и се стекнаа со меѓународен сертификат издаден од CIPFA. Од вкупно 49 државни службе- ници кои се стекнаа со сертификат, само мал број се на работното место одговорен смет- ководител. Во Стратегијата е детектирана потребата од организирање (континуирани) обуки за реви- зорите, специјализирани по видови на ревизија, организирање испити за овластен внатре- шен ревизор во јавниот сектор, спроведување вертикални и хоризонтални ревизии како и со спроведување анализи на искуства на други земји за прифаќање модел за вршење внатрешна и надворешна проценка на квалитетот на функцијата на внатрешна ревизија. Притоа, Стратегијата за PIFC предвидува Активност - Интегрирање на обуките од областа на јавните финансии во постојната Даночна академија, која ќе ги спроведува обуките од областа на јавните финансии, вклучувајќи го финансиското управување и контрола, вна- трешната ревизија, сметководството и даночната политика, во надлежност на Министер-
264 ството за финансии, со рок 2014 година.172 Исто така, и Стратегијата за реформа на јавната администрација за периодот 2011-2015 година, предвидува спроведување на обука и сер- тификација на 80 нови внатрешни ревизори, во својот Акциски план со рок 2013 година. Тој рок е поместен и се однесува на 2014 година.173 Активност 3. Основање и екипирање на единици за финансиски прашања (ЕФП) во сите буџетски корисници од законодавната, извршната и судската власт и фондовите
Институција: Министерство за финансии, државни институции, единици на локалната самоуправа, Категорија: Надзор и контрола Прашање-индикатор: Дали сметате дека постојното законско решение за основање на ЕФП во сите буџетски корисници од јавната администрација ги дава очекуваните резултати??
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Согласно член 9 од Законот за ЈВФК раководителот на субјектот е должен да основа посеб- на организациона единица за финансиски прашања, чиј раководител директно одговара на раководителот на субјектот и на највисокиот раководен државен службеник.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Заклучно со април 2013 година 64% од институциите од централната власт и фондовите и 48% од општините основаа посебни единици за финансиски прашања, а 49% од институциите од централна власт и фондовите и 42% од општините назначија раководители на овие единици. Помалите директни буџетски корисници и општини, поради недостиг на кадри, односно малиот број вработени и ограничените финансиски средства поради малиот буџет, се со- очија со потешкотии при основање на посебните организациони единица за финансиски прашања. Ова ја наметнува потребата од воспоставување на систем согласно кој ќе се овозможи единиците за финансиски прашања да работат поефикасно и поефективно. Последните податоци пласирани на веб страната на Министерство за Финансии, ја покажу- ваат следната состојба:
172 Стратегија за развој на јавната внатрешна финансиска контрола од 2013 до 2016, предлог. стр. 45 173 Интервју со претставник на Министерство за финансии, спроведено во мај 2014 г.
265 Извештај за антикорупциски мерки во секторот јавна администрација
април 2014 јуни 2013
дек. 2013 сеп. 2013 w2011
април 2009
2010
2012
2013 Број на институции кои основале единица за финансиски прашања 14 32 39 46 49 49 66 66 66 Број на назначени раководители на единици за финансиски прашања 0 20 30 36 37 36 42 42 42
Институција: Министерство за финансии, државни институции, единици на локалната самоуправа, Категорија: Ресурси и капацитет Прашање-индикатор: Дали основаните ЕФП се доволно екипирани во согласност со закон- ски пропишаните решенија во ЗЈВФК?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Законот за ЈВФК определува обврска за основање на ЕФП кај сите буџетски корисници но притоа не определува критериуми за екипираност на Единицата за финансиски прашања. Прашањето за екипираност на ЕФП не се третира ниту во Правилникот за начинот на извр- шување на работите од надлежност на единицата за финансиски прашања .
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Иако законската регулатива не содржи критериуми за екипираноста на ЕФП, може да се констатира дека тие ниту се воспоставени во рамки на сите буџетски корисници, согласно законската обврска ниту пак истите се сеоодветно екипирани. Стратегијата за PIFC детектира дека помалите директни буџетски корисници и општини, поради недостиг на кадри, односно малиот број вработени и ограничените финансиски средства поради малиот буџет, се соочија со потешкотии при основање на посебните орга- низациони единица за финансиски прашања.174 Со цел надминување на потешкотиите во функционирањето на ЕФП кај малите субјекти, Националната Програма за усвојување на
174 Стратегија за развој на јавната внатрешна финансиска контрола од 2013 до 2016, предлог. стр. 29
266 законодавството на ЕУ – НПП во поглавјето 23 Финансиска контрола, предвидува усвоју- вање на измени и дополнувања на Законот за ЈВФК во текот на 2014 година (ноември)175, согласно кои помалите општини ќе се ослободат од обврската за формирање на ЕФП.176
Институција: Министерство за финансии, државни институции, единици на локалната самоуправа, Категорија: Надзор и контрола Прашање-индикатор: Дали воведувањето на нови институционални облици во системот на ЈВФК придонесува кон неговото реално јакнење?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Процесот на зајакнување на системот на јавната внатрешна финансиска контрола е отпо- чнат во 2000 година177 и тој го вклучува воведувањето на системот на внатрешна финансиска контрола преку ЗЈВФК, различните подзаконски акти, прирачници, методологии и останати документи. Целта е токму изградба на систем, усогласен со барањата на acquis, кој гаранти- ра разумно користење на јавните средства со примена на принципите на децентрализира- на одговорност на раководството и воспоставување функционално независна внатрешна ревизија.178 Eдиниците за финансиски прашања се централен дел на системот за ЈВФК чии што надлежности се дефинирани во Правилникот за начинот на извршување на работите од належност на единицата за финансиски прашања (Службен весник бр. 147/10, 34/11). Стратегијата за Реформа на јавната администрација наведува дека главната функција на ЕФП е “спроведување на финансиски процеси за планирање, извршување, мониторинг и известување за: прибирање на приходите утврдени во буџетот; управување и контрола за извршување на расходите одобрени во буџетот; и заштита на средствата и обврските чија што вредное е евидентирана во билансот на состојбата.”179
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
175 Национална програма за усвојување на законодавството на ЕУ -НПАА Наративен дел, Поглавје 3.32 Финансиска контрола 176 Стратегија за развој на јавната внатрешна финансиска контрола од 2013 до 2016, предлог. стр. 30 и SIGMA Assessment on the Republic of Macedonia, 2013, Public Internal Financial Control, стр. 30 177 Сектор за јавна внатрешна финансиска контрола , <http://www.finance.gov.mk/node/92> 178 Сектор за јавна внатрешна финансиска контрола, <http://www.finance.gov.mk/node/92> 179 Стратегија за Реформа на јавната администрација 2010-2015, декември 2010 г., стр. 58
267 Извештај за антикорупциски мерки во секторот јавна администрација
Образложение: Во пракса, постојат проблеми околу воспоставувањето, екипираноста и функционирањето на единиците за финансиски прашања. Aко се воспоставени, екипирани и функционираат како што е пропишано – Да, треба да придонесат кон јакнење на системот.180
Институција: Министерство за финансии, државни институции, единици на локалната самоуправа, јавна администрација Категорија: ресурси и капацитет Прашање-индикатор:Дали ангажираниот кадар во овие единици е соодветно обучен?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Стратегијата за PIFC за периодот 2013 -2016 предвидува воведување на генерични обуки за финансиско управување и контрола од страна на МИОА во координација со Министер- ството за финансии, согласно активностите предвидени за претстојниот период, на ниво на јавната администрација.181 Стратегијата за Јавна администрација за периодот 2011-2015 година, предвидува активност Реализација на активностите за јакнење на капацитетите за внатрешна ревизија во општините за 2013 година, согласно нејзиниот Акциски план.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Во изминатите години раководителите и вработените во единиците за финансиски пра- шања во организација на ЦЕХ и твининг партнерите беа обучени за клучните области на системот на ЈВФК, како и за придобивките од спроведување на овој систем. Оваа практика на промовирање и развој на системот за ЈВФК ќе продолжи и во наредниот период преку координација и соработка на ЦЕХ и Министерството за информатичко општество и адми- нистрација (МИОА).182 Меѓутоа, МИОА иако претходно постоела практика на спроведување на обуки за финансиско работење, тоа не е случај во моментов, поради фактот што Ми- нистерството не го прифатило барањето на Министерството за финансии за вклучување на обуки за финансиско работење и управување со ризици во делот генерички обуки.183
180 Интервју со претставник на Државен завод за ревизија, спроведено во април 2014 г. 181 Стратегија за развој на јавната внатрешна финансиска контрола од 2013 до 2016, предлог. Стр. 50 182 Стратегија за развој на јавната внатрешна финансиска контрола од 2013 до 2016, предлог. стр. 29 183 Интервју со претставник на МИОА спроведено на 2014 година
268 Проблем/ризичен фактор 3: Недостаток на проценка на ризикот од појава на корупција во институциите на јавната администрација Образложение: Можностите за спречување на корупцијата во јавната администрација значително се зголемуваат ако претходно е извршена проценка и идентификација на местата и процедурите каде што е извесно нејзиното појавување. Претходната проценка од овој тип овозможува концетрација на превенцијата и откривањето на корупцијата во т.н. невралгични точки, како и дополнително зајакнување на процедурите во правец на заштита од корупцијата.
Активност 1. Изготвување на Стратегија за управување со ризици и Регистар на ризици кај директните буџетски корисници и фондовите
Институција: Министерство за финансии Категорија: Надзор и контрола Прашање-индикатор: Дали е подготвена Стратегија за управување со ризици кај директните буџетски корисници и фондовите што претставува законска обврска согласно регулативата?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Законот за ЈВФК ја утврдува обврската во членот 15, став 2 за задолжително донесување на Стратегија за управување со ризици од страна на раководителот на субјектот, која треба да се ажурира на секои три години.184 Постапката и начинот за изработка на Стратегијата детално се опишани во Прирачникот за финансиско управување и контрола. Националната Програма за усвојување на законодавството на ЕУ – НПАА, во Поглавјето 3.23 Финанскиска контрола го наведува како мерка за 2014 година донесувањето на Насоки за спроведување на процесот на управување со ризици како и Упатство за подготовка на Стратегија за управување со ризиците.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
184 Закон за Јавна внатрешна финансиска контрола, (Службен весник бр. 90/09, 12/11, 188/13), член 15, став 2.
269 Извештај за антикорупциски мерки во секторот јавна администрација Образложение: Централната единица за хармонизација во Министерството за финансии во јануари 2014 година подготви Насоки за спроведување на процесот на управување со ризици како и Упатство за подготовка на Стратегија за управување со ризиците, и двете во насока на воспоставување на системски начин на управување со ризиците. Сепак во пракса, мал е бројот на институции кои подготвиле Стратегија за управување со ризици или пак истите го обновиле.185 Во документот Насоки за спроведување на процесот на управување со ризици е наведено дека “откако ќе се воспостави процесот на управување со ризиците и се зајакне свеста за важноста за управување со ризиците, раководителот на буџетскиот корисник може да донесе Стратегија за управување со ризиците, што е и негова законска обврска,”186 без притоа да наведе временска рамка за донесување на истата. Упатството треба да биде предмет на јавна расправа во идниот период, и по негово усогласување истото да се користи како база за подготовка на сопствена Стратегија за управување со ризиците, од страна на сите надлежни органи.187 Исто така, ДКСК во моментов соработува со УНДП и ОБСЕ на проекти согласно кои би требало да се изгради концепт за методолошки пристап на проценката на ризици (risk assessment) на ниво на локална самоуправа, притоа имајќи го во предвид Упатството на Министерство за Финансии.188
Институција: Министерство за финансии, државни институции, единици на локалната самоуправа, Категорија: Транспарентност/Отчетност Прашање-индикатор: Дали е подготвен и се применува Регистарот на ризици кај директни- те буџетски корисници и фондовите?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Прирачникот за финансиско управување и контрола пропишува воспоставување на ‘регис- тар на ризици’ на ниво на организациона единица и содржи и образец за тоа што треба да содржи регистарот на ризици. Имено, регистарот на ризици треба да “содржи име на орга- низационата единица, име на ризикот, проценка на ефектите и веројатностите, одговорни лица – сопственикот на ризикот, активности кои треба да се преземат со цел намалување на ризикот, лица кои ќе ги спроведуваат тие активности и рокот за спроведување, како и датумот за следниот преглед на тој ризик.”189 Упатството за подготовка на Стратегијата за уп- равување со ризици определува потреба од појстоење и на Регистар на ризици во секоја на- длежна институција. Поконкретни смерници за воспоставување на регистарот на ризици се дадени во Насоките за спроведување на процесот на ризици кој предвидува донесување на одлука за воспоставување Регистар и ги објаснува нивоата на кои ќе се воспостави истиот.190
185 Ацевски, Максим. КВАЛИТАТИВНА АНАЛИЗА на антикорупциски мерки и спроведувањето на Државната програма за пре- венција и репресија на корупцијата / превенција и намалување на појавата на судир на интереси во локалната самоуправа, стр. 38 186 Насоки за спроведување на процесот на управување со ризици, Министерство за финансии, Скопје 2014 г., стр. 34 187 Интервју Министерство за финансии, спроведено во Мај 2014 г. и Придонес кон Извештајот за напредокот на нашата земја, од 02.05.2014 година, стр. 289 188 Интервју со претставници на Државната комисија за спречување корупција, спроведено Април 2014 г. 189 Прирачник за Финансиско управување и контрола, Министерство за финансии, декември 2010 г, стр. 73 190 Насоките за спроведување на процесот на ризици, Министерство за финансии, јануари 2014, стр. 12
270 Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Согласно погоре утврденото отсуство на Стратегии за управување со ризици на ниво на јавната администрација, може да се заклучи дека отсуствуваат и Регистрите за ризици.
Институција: Министерство за финансии, државни институции, единици на локалната самоуправа, Категорија: Отчетност Прашање-индикатор: Дали во пракса се прави проценка на ризици и се детектираат недостатоци кои треба да се таргетираат во Стратегијата?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Прирачникот за стратешко планирање издаден од Генералниот Секретаријат на Владата во 2007 година создава обврска на буџетските корисници за донесување на стратешки планови за ра- бота кои треба во себе да содржат и информации за адресирање на ризиците кои може да влијаат врз реализацијата на целите. На локално ниво управувањето со ризици е содржано во општински- те стратегии додека пак институциите кои спроведуваат ЕУ програми, управувањето со ризици од спроведување на фондовите на ЕУ треба да го интегрираат во стратегиите за управување со ризици. Притоа, се подготви Упатство за подготовка на Стратегијата за управување со ризиците во која се идентификувани сите погоренаведени составни елементи, која ќе претставува “системска рамка и структуриран пристап кон утврдување и управување со ризиците кај субјектите.”191
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
191 Упатство за подготовка на Стратегијата за управување со ризиците, Министерство за финансии, јануари 2014, стр. 4
271 Извештај за антикорупциски мерки во секторот јавна администрација
Образложение: Иако и Законот за ЈВФК и Прирачникот за финансиско управување и контрола предвидува- ат и пропишуваат процеси за проценка на ризици на ниво на организациони единици, во пракса отстустува реална проценка на ризици и справување со истите. По систематизиран пристап кон проценката на и управувањето со ризици би требало да произлезат по доне- сување на Стратегиите за управување со ризици и Регистрите на ризици, со што се доцни согласно она што е предвидено во НПАА, поглавјето Финансиска Контрола. “Се очекува овие активности да се зајакнат и ефектите на нивната имплементација да станат повидли- ви во иднина.”192 Активност 2. Спроведување на годишни само-проценки на одделни високоризични проце- си во системот за финансиско управување и контрола
Институција: Министерство за финансии, државни институции, единици на локалната самоуправа, Категорија: Отчетност Прашање-индикатор: Дали законската регулатива предвидува спроведување годишни само-проценки193 на одделни високоризични процеси во системот за финансиско управу- вање и контрола?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Законот за ЈВФК предвидува во членот 18, став 3 дека “Раководителот на субјектот преку единицата за финансиски прашања во текот на годината врши самопроцена на одделните процеси на системот за финансиско управување и контрола во субјектот со кој раководи, а еднаш во пет години спроведува самопроцена на структурата и функционирањето на целиот систем за финансиско управување и контрола.”194 Понатаму, во ставот 8 на истиот член се наведува дека “Раководителот на субјектот во годишниот финансиски извештај од членот 47 на овој закон дава мислење за финансиското управување и контрола.”195 Во Прирачникот за финансиско управување и контрола пак се наведува дека годишниот фи- нансиски извештај содржи и извештај за спроведените самопроценки од член 18 став (3) и (8) од овој закон (резултати од самопроценките кои не се целосно позитивни, коментари на раководителот на субјектот кои се однесуваат на препораките од самопроценките и мислење за финансиското управување и контрола).196
192 Придонес кон Извештајот за напредокот на нашата земја од ЕК за 2013 година, стр. 289 193 Прирачник за Финансиско управување и контрола, Министерство за финансии, Скопје, декември 2010 г, стр. 84 и Закон за Јавна внатрешна финансиска контрола, (“Службен весник” бр. 90/09, 12/11, 188/13), чл.18 став (3)и (8)) 194 Закон за Јавна внатрешна финансиска контрола, (“Службен весник” бр. 90/09, 12/11, 188/13), член 18, став 3. 195 Закон за Јавна внатрешна финансиска контрола , (“Службен весник” бр. 90/09, 12/11, 188/13), член 18, став 8. 196 Прирачник за Финансиско управување и контрола, Министерство за финансии, Скопје, декември 2010 г, стр. , Минис- терство за финансии, Скопје, декември 2010 г, стр. 84
272 Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Во пракса, иако спроведувањето на само-проценки е обврска на внатрешната ревизија, на крајот на годината да изврши проценка на ризичните области или процеси за да види како функционираат контролите и да даде препорака за подобрување, тоа отсуствува кај поголемиот број буџетски корисници.197 Од друга страна, министерството за финансии смета дека се прават такви само проценки од страна на одреден број институции, покрај извештаите кои се прават од внатрешната ревизија и ревизијата која се спроведува од Државниот завод за ревизија
Институција: Министерство за финансии, државни институции, единици на локалната самоуправа, Категорија: Отчетност Прашање-индикатор:Дали постои пропишана постапка за спроведување на само процен- ките?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Пропишана постапка или методологија за спроведување на само проценки не постои. Единствено е одредена потребата и обврската за спроведување на само проценки, соглас- но членот 18 на Законот за ЈВФК.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Самата институција си одбира тема или една област, проценката содржи оценување на са- мата разработка на процесот или процедурата и проценување на тоа дали тој процес или процедура се во ред или не. 197 Интервју со претставник на Државен завод за ревизија, спроведено април, 2014 г.
273 Извештај за антикорупциски мерки во секторот јавна администрација
Проблем/ризичен фактор 4: Отсуство на систематизирани мерки за спречување на корупцијата (планови за интегритет) Образложение: Спречувањето на корупцијата во институциите на јавната администрација би било далеку поефикасно ако однапред е изготвен систем од мерки за нејзина превен- ција, врз основа на проценката на ранливоста и ризикот за нејзино појавување. Таквите „планови за интегритет“ треба да ги изготви секоја институција на јавната администрација и да предвиди конкретни мерки за спречување на корупцијата во секоја од идентификуваните невралгични точки.
Активност 1. Измена на Законот за спречување на корупцијата со воведување на законска обврска за донесување на планови за интегритет Институција: Државна комисија за спречување на корупција, Министерство за правда Категорија: Интегритет Прашање-индикатор: Дали се подготвени предлог измени на ЗСК во насока на воведување на законска обврска за воведување на Систем на интегритет?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Подготвени си измени и дополнувања на Законот за спречување на корупцијата во делот на воведување на Систем на интегритет во декември 2013 година. Воведувањето на сис- темот на интегритет произлегува како обврска согласно Стратегијата за реформа на јавна- та администрација 2010-2015 година, Државната програма за превенција и репресија на корупцијата 2011-2015, НПАА и Годишната програма за работа на Владата за 2013 година. Целта на законската измена е воведување на системот на интегритет во јавниот и приват- ниот сектор и воведување на системска заштита на лицата – укажувачи (whistleblowers) кои што алармирале дека е извршено или ќе се изврши кривично дело против службе- ната должност или друго незаконско или недозволиво постапување. Сеопфатната цел на законската измена е постигнување на поефикасна борба против корупцијата и заштита на лицата кои се спремни во општ интерес да помогнат во таа борба.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Во пракса, во тек е донесување на предвидените измени и дополнувања на Законот за спре- чување на корупција по штоќе се пристапи кон воведување и спроведување на системот на интегритет согласно кој ќе се придонесе на јакнење на севкупната борба против корупцијата. 274 Институција: Државна комисија за спречување на корупција Категорија: Интегритет Прашање-индикатор: Дали постои концепт на интегритет кој би се развивал од страна на ДКСК а би се аплицирал на ниво на јавната администрација?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Државната Комисија за спречување на корупција изготви во 2013 година Прирачник за интегритет и судир на интереси, со поддшка на УНДП. Целта на овој прирачник е токму да се објасни потребата од воведување на концепотот на интегритет на ниво на сите субјекти во јавниот и приватниот сектор. “Концепотот на интегритет е составен дел на системот на добро владеење, [… со кој] се мисли на градење и негување на духот на интегритет на лично и на институционално ниво, со што би се поттикнала и обезбедила независност, професионалност и отчетност во извршувањето на надлежностите утврдени со законоте и со другите прописи.”198 Понатаму, во Прирачникот се наведени клучните елементи кои би требало да ги содржи системот на интегритет и тоа: 1. Јасна и достапна антикорупциска политика, 2. стандарди и постапки за одделните области, 3. Методологија за проценка на ризикот, 4. Ажурирање и прилагодување, 5. Зајакнување на постојните внатрешни контро- ли, 6. Обука, 7. Внатрешни канали за пријавување и заштита за пријавувачите на корупција; 8. Дисциплински постапки; 9. Редовна контрола и ревизија на системот на интегритет.199
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Во пракса, Прирачникот претставува корисна алатка кој доколку се применува би придонел кон јакнење на системот на интегритет и борбата против корупцијата. Но, овој прирачник нема правно обврзувачка природа и притоа тешко може да се процени колку во пракса истиот е имплементиран, особено правила поврзани со судирот на интереси, изработен прирачник за политиките и постапките, утврдување на соодветни дисциплински мерки, итн. во отсуство на законска регулатива која ја регулира материјата. Овој прирачник е до сега поделен на ниво на општини а на ниво на државни институции треба во иднина да се достави.200 Во однос на спроведувањето, особено во делот на пропишаната процедура за пријавување на корупција и судир на интереси во општината (внатрешно пријавување), тоа веќе се применува во неколку пилот општини.
198 Прирачник за интегритет и судир на интереси, Државна комисија за спречување на корупција, Скопје 2013, стр. 7 199 Прирачник за интегритет и судир на интереси, Државна комисија за спречување на корупција, Скопје 2013, стр. 11-13 200 Интервју со претставници на Државната комисија за спречување на корупцуја, спроведено во Април 2014 г.
275 Извештај за антикорупциски мерки во секторот јавна администрација
Институција: Министерство за финансии, државни институции, единици на локалната самоуправа, Категорија: Интегритет Прашање-индикатор: Дали во рамки на системот за ЈВФК се пропишани мерки за спречу- вање на корупцијата?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Прирачникот за финансиско управување и контрола упатува на интегритетот како на корисен совет за компонентите на финансиското управување и контрола. Притоа, во рамки на овие совети се дадени насоки за тоа што треба да содржи интегритетот како на пр. Кодекс на однесување, правила поврзани со судирот на интереси, прирачник за политиките и постапките, пропишување на соодветни дисциплински постапки, итн.201 Истовремено, и Прирачникот за интегритет и судир на интереси при дефинирањето на клучните елементи на системот на интегритет ја наведува јавната внатрешна финансиска контрола.202 Дополнително, во согласност со Законот за јавни службеници кој претходно беше на сила, донесен е и е на сила Етички кодекс за јавните службеници со кој во извесна мера се уредуваат мерките кои треба да придонесат кон еден систем на интегритет.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Во пракса, развивањето на системот на јавна внатрешна контрола од една страна, и напредокот на процесот на реформа на јавнат администрација стануваат се поповрзани, што се покажува од праксата не само од она што е ставено на хартија.203 Активност 2. Обука за изготвување на планови за интегритет
Институција: Државна комисија за спречување на корупцијата, јавна администрација Категорија: Интегритет Прашање-индикатор: Дали се подготвени програми за спроведување на обуки за изготвување на планови на интегритет во јавната администрација?
201 Прирачник за Финансиско управување и контрола, Министерство за финансии, Скопје, декември 2010 г, стр. 107, 202 Прирачник за интегритет и судир на интереси, Државна комисија за спречување на корупција, Скопје 2013, стр. 12 203 SIGMA Assessment on the Republic of Macedonia, 2013, Public Internal Financial Control, стр. 32.
276 Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Во тек е донесување на Закон за изменување и дополнување на Законот за спречување на корупцијата согласно кој би се вовел систем на интегритет, по што ќе преземат активности за спроведување на обуки за системот на интегритет во јавната администрација.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5 Образложение: Прирачникот за интегритет и судир на интереси изготвен од ДКСК со поддршка на УНДП ја наведува Обуката како една од клучните елементи на политиката на интегритет. Обу- ката, согласно она што е наведено во Прирачникот треба: да придонесе за зголемување на свеста кај вработените за конкретните ризици и за пристапите во избегнувањето и на- малувањето на ризикот од корупција; да се фокусира повеќе на почитување на постојните политики на организацијата отколку на самиот закон и истата да внимава на пристапот во обуките за етиката, т.е. обука за компетенции за да се грантира дека персоналот знае како да одреагира на одредени ситуација.204
Институција: Државна комисија за спречување на корупцијата Категорија: Ресурси и капацитет Прашање-индикатор: Дали се предвидени и се реализираат обуки за спроведување на системот на интегритет?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Законот за спречување на корупцијата предвидува “преземање на активности на планот на едукација на органите, надлежни за откривање и гонење на корупцијата и другите видови на криминал” согласно кој предвидува обуки во членот 49 од законот.205
204 Прирачник за интегритет и судир на интереси, Државна комисија за спречување на корупција, Скопје 2013, стр. 11 205 Закон за спречување на корупцијата (Службен весник бр. 28/2008 година), член 49
277 Извештај за антикорупциски мерки во секторот јавна администрација
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Актуелно, програмите за обуки во делот на борба против корупцијата се дел од генерич- ките обуки кои ги спроведува МИОА, во кои е вклучена и ДКСК. Истите се предвидени и во ревидираната Стратегија за Реформа на јавната администрација, и треба да се реализира- ат во текот на 2014 година. Во Прегледот на реализација на активностите на Државната програма за превенција и ре- пресија на корупцијата 2011-2015 година, за периодот декември 2011 – ноември 2013 г., е наведено дека доколку обуките се предвидат во насоките за воведување на системот за интегритет во јавниот и приватниот сектор кои ДКСК треба да ги донесе согласно со закон- ските измени, реализацијата на обуките ќе се планира за периодот 2014-2015 година.206 “По специфицирањето на обуката и нејзиното утврдување далие генеричка или специјал- на, доколку се констатира дека обуката е генеричка, МИОА ќе ја земе во предвид плани- раната обука и ќе ја предвиди во годишната програма за генеричка обука на државните службеници.”207 Активност 3. Изготвување и донесување на планови за интегритет
Институција: Државна комисија за спречување на корупцијата, Министер- ство за правда Категорија: Интегритет Прашање-индикатор: Дали постојната регулатива пропишува подготовка и донесување на планови за интегритет?208
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5
206 Прегледот на реализација на активностите на Државната програма за превенција и репресија на корупцијата и Др- жавната програма за превенција и намалување на појавата на судир на интереси со Акциски план 2011-2015 г. Овој преглед е извадок од Извештајот за остварувањето на Државната програма 2011-2015, за период декември 2011 – ноември 2013, изготвен од Државната комисија за спречување на корупцијата. 207 Прегледот на реализација на активностите на Државната програма за превенција и репресија на корупцијата и Др- жавната програма за превенција и намалување на појавата на судир на интереси со Акциски план 2011-2015 г. Овој преглед е извадок од Извештајот за остварувањето на Државната програма 2011-2015, за период декември 2011 – ноември 2013, изготвен од Државната комисија за спречување на корупцијата. 208 Извештај ЕУ, Национална програма за усвојување на законодавството на ЕУ -НПАА Наративен дел, Поглавје 3.32 Фи- нансиска контрола.
278 Образложение: Во моментов постојната регулатива тоа не го пропишува. Во предлог Законот за изменување и дополнување на Законот за спречување на корупцијата предвидено е донесување на насоки за воведување на систем на интегритет.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Искуството од некои соседни земји што имаат воведено планови на интегритет, укажува на тоа дека се работи за доста бирократско решение.209 Во периодот 2012-2014 година разгледани беа различни модели на системот на интегритет кои се применуваат во некои од земјите во регионот, како на пример Србија, Словенија, Молдавија, Романија и Бугарија.210 Врз база на анализа на овие модели, ДКСК пристапи кон разработка на концепт базиран на позитивните регионални искуства но усогласен со националните услови во земјата. Согласно предложениот модел, самите институции би ги зајакнале нивните капацитети за справување со ризици и спроведување на системот на интегритет, за што би биле обврзани согласно со законските измени а со поддршка на ДКСК.211
Проблем /ризичен фактор 5: Недостаток на јавна контрола врз работата на администрацијата Образложение: Контролата врз работата на администрацијата од страна на внатрешната ревизија е ограничена и не може до крај да биде ослободена од субјективни слабости. Ост- варувањето на услови за дополнителна јавна контрола над институциите на јавната администрација значително ќе ги зголеми можностите за превенција и откривање на корупцијата во нив.
Активност 1: Изготвување насоки за спречување, oткривање, известување и постапување со неправилностите
Институција: Министерство за финансии, државни институции, единици на локалната самоуправа, Категорија: Надзорот и контролата Прашање-индикатор: Дали правната рамка на системот на ЈВФК содржи насоки за спречување, oткривање, известување и постапување со неправилностите? 209 Интервју со претставници на Државната комисија за спречување на корупцуја, спроведено во Април 2014 г. 210 “Промовирање на транспарентност и отчетност во јавните институции,” Декември 2012 г., <http://www.dksk.org.mk/ images/kniga%20mkd-final%20%283%29.pdf> стр.9-44 211 Интервју со претставници на Државната комисија за спречување на корупцуја, спроведено во Април 2014 г.
279 Извештај за антикорупциски мерки во секторот јавна администрација
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Процесот на зајакнување на финансиската контрола е отпочнат и се спроведува преку раз- вој и примена на принципите надецентрализирана одговорност на раководството и вос- поставување функционално независна внатрешна ревизија. Целта на овој процес е изград- ба на систем кој ќе гарантира разумно користење на јавните средства како и спречување неправилности, сомнежи за измами и корупција.212 Законот за ЈВФК го регулира начинот на преземање на мерки против неправилности и из- мами во истоимената глава VII, член 50. Согласно Законот за ЈВФК, беше донесена Уредба за постапката за спречување на неправилности, начинот на меѓусебна соработка, формата, содржината, роковите и начинот за известување за неправилностите објавена во Службен весник бр. 63/11 од 09.05. 2011 година.213 Со Законот и Уредбата се регулира обврската на раководителите на субјектите од јавниот сектор да преземаат активности против не- правилностите и измамите и да именуваат лице задолжено за неправилностите кое ќе ги прима извештаите за неправилностите и измамите и самостојно ќе превзема дејствија за спречување на истите.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Обврската за назначување на лице задолжено за неправилности ја исполнија 61 институ- ција на централно ниво (80%) и 60 единици на локална самоуправа (74%).214
Институција: Министерство за финансии, државни институции, единици на локалната самоуправа, Категорија: Надзор и контрола Прашање-индикатор: Дали во пракса се утврдуваат и се постапува по детектираните не- правилности од надлежните органи во системот на ЈВФК?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5
212 Стратегија за развој на јавната внатрешна финансиска контрола од 2013 до 2016, предлог. стр. 5 213 Стратегија за развој на јавната внатрешна финансиска контрола од 2013 до 2016, предлог. стр. 15 214 Национална програма за усвојување на законодавството на ЕУ -НПАА Наративен дел, Поглавје 3.32 Финансиска кон- трола
280 Образложение: Законот за ЈВФК и Уредбата за постапката за спречување на неправилности, начинот на меѓусебна соработка, формата, содржината, роковите и начинот за известување за непра- вилностите го уредуваат спречувањето на неправилностите.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Во пракса, во 2013 година, Националниот координатор за авторизација во Министерството за финансии до Управата за финансиска полиција достави 9 извештаи за неправилности при користење на средствата од предпристапната помош од ЕУ во петтата компонента која што е наменета за поддршка на земјоделството и и руралниот развој.215
Активност 2: Спроведување на обуки за стручно оспособување на лицата задолжени за пријавување на неправилности согласно Програма за обука на АФКОС
Институција: Министерство за финансии, Управа за финансиска полиција Категорија: Ресурси и капацитет Прашање-индикатор: Дали постои план/програма за обуки за стручно оспособување на лицата задолжени за пријавување на неправилности?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Надлежностите на Централната Единица за Хармонизација при Министерството за финан- сии се дефинирани во Законот за ЈВФК, согласно кој ЦЕХ е надлежна за да ги координира обуките за раководителите и вработените вклучени во финансиското управување и кон- трола и внатрешната ревизија, ја одржува базата на податоци за единиците за внатрешна ревизија и единиците за финансиски прашања и соработува со институциите одговорни за прашања од ЈВФК од земјата и странство со цел размена на најдобрите искуства и нивна имплементација во системот на ЈВФК.216
215 Национална програма за усвојување на законодавството на ЕУ -НПАА Наративен дел, Поглавје 3.32 Финансиска кон- трола 216 Закон за Jавна внатрешна финансиска контрола , член 48 и Стратегија за развој на јавната внатрешна финансиска контрола од 2013 до 2016, предлог. стр. 13
281 Извештај за антикорупциски мерки во секторот јавна администрација
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Во пракса, во согласност со Националната стратегија за спречување на измами и заштита на финансиските интереси на Европската Унија во земјата чија што подготовка е во напред- на фаза, до крај на 2014 година се предвидува да започнат обуките за лицата задолжени за неправилности, за спречување на неправилности при користење на европските фон- дови за постапување по добиените пријави за неправилности и начинот на известување, со помош на инструментот TAIEX.217 Во моментов, и покрај обврската на институциите да определат лица задолжени за пријавување на неправилности, нема показатели како овој модалитет во пракса фукнционира. Активност 3: Изготвување на Национална стратегија за спречување на неправилности и измами за заштита на финансиските интереси на ЕУ Институција: Министерство за финанси Категорија: Отчетност Прашање-индикатор: Дали е изготвена Националната стратегија?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Националната стратегија за спречување на неправилности и измами за заштита на финан- сиските интереси на ЕУ во земјава согласно Националната Програма за Усвојување на за- конодавството на ЕУ – НПАА е предвидена да биде донесена во текот на 2014 година218, а ќе се однесува на периодот 2014-2016 година.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
217 Преглед на реализација на активностите од Државната програма за превенција и репресија на корупцијата и Државната програма за превенција и намаљлување на појавата на судир на интереси со Акционен план, 2011-2015, стр. 7 218 Национална програма за усвојување на законодавството на ЕУ -НПАА Наративен дел, Поглавје 3.32 Финансиска контрола
282 Образложение: Во пракса, подготовката на Националната стратегија за спречување на неправилности и измами за заштита на финансиските интереси на ЕУ во земјава е во напредна фаза и нејзи- ното донесување е предвидено до крајот на 2014 година.
Институција: Министерство за финансии, државни институции, единици на локалната самоуправа, Категорија: Надзор и контрола Прашање-индикатор: Дали постојната регулатива содржи прописи и колку во пракса се обезбедува спречување на неправилности и измами за заштита на финансиските интереси на ЕУ во нашата земја?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Законот за ЈВФК во Глава IX Контрола на Користењето на Средствата на ЕУ Фондовите, во членот 52 предвидува дека “Субјектите кои користат средства од фондовите на Европската унија се должни […] да ги применуваат посебните услови за финансиското управување, внатрешните контроли и внатрешна ревизија, утврдени од Европската комисија.” Во ставот 2 на истиот член е наведено и дека “Сите корисници на средства од фондовите на Европската унија треба да им овозможат на овластените службени лица од Министерството за финансии, инспекторите од Европската комисија и Европскиот суд на ревизори слободен пристап до целата документација, канцелариите, средствата и персоналот имајќи ги предвид правилата за безбедност и добро однесување.” Согласно НПАА, предвидено беше до крајот на 2013 година да стапи на сила новиот Закон за финансиска полиција, согласно кој во надлежностите на Управата за финансиска полиција се регулира и заштитата на финансиските интереси на ЕУ.219 На почетокот на 2014 се донесе новиот Закон за финансиска полиција согласно кој во членот 2 “се обезбедува и заштита на финансиските интереси на Европската унија преку откривање и криминалистичко истражу- вање на кривични дела поврзани со користењето на средства од програмите на Европската унија кои земјава ги добива од буџетот на Европската унија.”220
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
219 Национална програма за усвојување на законодавството на ЕУ -НПАА Наративен дел, Поглавје 3.32 Финансиска контрола 220 Закон за финансиска полиција Службен весник бр.12 од 22.01.2014 година
283 Извештај за антикорупциски мерки во секторот јавна администрација
Образложение: Во пракса, во 2013 година, Националниот координатор за авторизација во Министерството за финансии до Управата за финансиска полиција достави 9 извештаи за неправилности при користење на средствата од предпристапната помош од ЕУ во петтата компонента која што е наменета за поддршка на земјоделството и и руралниот развој во земјата.221 Исто така, во март 2013 година се склучи Спогодба за соработка меѓу Ревизорското тело и Управата за финансиска полиција при Министерството за финансии со цел осигурување на стабилен систем за управување и контрола при спроведување на ИПА, како и спречување и откривање на неправилнсоти, измами или други незаконски активности на штета на фи- нансиските интереси на ЕУ и нашата земја.222 Активност 4: Законско уредување заради обезбедување систематска и институционална заштита на лицата кои пријавуваат корупција (whistle blowers)
Институција: јавна администрација Категорија: Интегритет Прашање-индикатор: Дали законот за СК предвидува правна заштита за јавните службени- ци кои пријавуваат корупција кај раководните структури или кај судските органи?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5
Образложение: Согласно подготвениот предлог Законот за изменување и дополнување на Законот за спре- чување на корупцијата се планира воведување на систем на интегритет и заштита на лица- та кои пријавуваат случаи на корупција и друго незаконитое и недозволиво постапување. Со членот 3 од предлог Законот се воведува нова глава Систем на интегритет и со истата се уредува системот на интегритет, системот на пријавување од страна на укажувачот и неговата/нејзината заштита. Со членот 54-б се врши дефинирање на укажувачот, со членот 54-в се утврдени начините на пријавување како внатрешни и надворешно и институциите во кои се врши. Со членот 54-г е утврдено постапувањето на надлежниот орган кој врши надзор над спроведувањето на законот по известување од ДКСК за пријавено незаконско или недозволиво постапување. Во членот 54-д е утврдено обезбедувањето на заштита на укажувачот и на членови на неговото семејство од било каков вид на повреда на права заради извршено пријавување.
221 Национална програма за усвојување на законодавството на ЕУ -НПАА Наративен дел, Поглавје 3.32 Финансиска контрола 222 Национална програма за усвојување на законодавството на ЕУ -НПАА Наративен дел, Поглавје 3.32 Финансиска контрола
284 Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Законот се уште не е донесен, така што во оваа фаза е рано да се зборува за ефектите на неговата практична примена.
Институција: Министерство за финансии, државни институции, единици на локалната самоуправа, Категорија: Надзор и контрола Прашање-индикатор: Дали во пракса се пријавуваат случаи на корупција и колку пријави- телитесе заштитени?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Во зашата земја воспоставен е систем на пријавување на корупција согласно кој секој по- единец или институција може отворено или анонимно да пријави сомнеж или случај на корупција до ДКСК или до други надлежни органи. Исто така одредени институции, но и граѓански организации имаат воспоставено систем на пријавување преку телефонски ли- нии (hotlines) за пријавување на сомнежи за коруптивни постапки. Сепак, потребно е да се разбере дека треба да се направи разлика помеѓу системот на пријавување и системот на антикорупциско пријавување.223 “Потребно е да се разбере дека системот на пријавување, иако има слични карактеристики со системот на антикорупциско пријавување, сепак содржи и голем број поинакви аспекти. Ова особено се однесува на фактот што пријаву- вањето се фокусира на случаи поврзани со една организација (т.е. се спроведува од стра- на на нејзините вработени) како и на фактот дека рамката не e ограничена на крими- нални активности,туку на области кои се од поширок јавен интерес”224
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
223 Патоказ за имплементирање на системот на свиркачи, стр. 3 224 Патоказ за имплементирање на системот на свиркачи, стр. 3
285 Извештај за антикорупциски мерки во секторот јавна администрација
Образложение: Согласно погоре наведеното, во моментов пријавувањето функционира преку поднесу- вање на пријави, кои може да бидат и анонимни.ДКСК постапува по сите пријави доставе- ни до неа. Исто така во одредена мера функционираат и телефонските линии за пријаву- вање сомнежи за коруптивно постапување. Притоа, може да се изведе заклучок дека веќе функционира надворешното пријавување, но измената на законот треба да придонесе кон уредување на внатрешното пријавување како и обезбедување заштитата на укажувачи- те.225 Активност 5: Спроведување на обуки за администрацијата и приватниот сектор за примена на законот за заштита на лица кои пријавиле корупција
Институција: јавна администрација, приватен сектор Категорија: Ресурси и капацитет Прашање-индикатор: Дали се изготвени и спроведени планови/програми за обука за ад- министрацијата и приватниот сектор за примена на одредбите од измената на ЗСК во од- нос на заштита на лица кои пријавиле корупција?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Од донесување на Државната програма за превенција и репресија на корупцијата во 2011 година заклучно со денес, нема реализација на оваа активност. Во прегледот на реализа- ција на активностите на Државната програма се наведува дека со донесување на Законот за изменување и дополнување на Законот за спречување на корупцијата се очекува да се утврди планот и динамиката на реализацијата на планираните обуки.226
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Доколку ваквите обуки се предвидат во насоките кои треба да ги донесе ДКСК соглас-
225 Интервју со претставици на Државната комисија за спречување на корупција, спроведено во април 2014 г 226 Прегледот на реализација на активностите на Државната програма за превенција и репресија на корупцијата и Др- жавната програма за превенција и намалување на појавата на судир на интереси со Акциски план 2011-2015 г. Овој преглед е извадок од Извештајот за остварувањето на Државната програма 2011-2015, за период декември 2011 – ноември 2013, изготвен од Државната комисија за спречување на корупцијата.
286 но со измените на Законот, обуките може да се спроведат во 2014-2015 година.227 По специфицирањето на обуката и нејзиното утврдување дали е генеричка или специјална, доколку се констатира дека обуката е генеричка, МИОА ќе ја земе во предвид планираната обука и ќе ја предвиди во годишната програма за генеричка обука на државните службе- ници.”228
ПРЕГЛЕД НА ИНДЕКСИ Иако методологијата врши квалитативна проценка на состојбата, извршено и е нумеричко оценување со цел да се резимираат информациите и да се посочат клучните слабости и силни страни. Оттука, во текстот погоре за секое од прашањата-индикатори е дадена оцен- ка од 1 до 5 – каде 1 е најниска, а 5 највисока. Врз основа на дадените оценки од 1 до 5 на секое од прашањата-индикатори извршено е агрегирање на оценките на ниво на поткатегорија, на ниво на категорија, и на ниво на целиот столб. Притоа, не е вршено пондерирање, туку сите агрегирани оценки се утврдени како аритметичка средина.
Индекс Проблем Поткатегорија De De Просек – Просек – Просек – jure facto подкатегорија категорија сектор Надзор и контрола 3,5 3,25 3,37
Проблем 1 отчетност 5 3 4 3,29
Ресурси и капацитет 3 2 2,5
Надзор и Контрола 4,67 3,5 4,08 Проблем 2 Ресурси и капацитет 3,33 3,16 3,24
Надзор и контрола 5 3 4 3,1 Проблем 3 Транспарентност 5 1 3 2, 87 Отчетност 3,67 1 2,3
Интегритет 3 1,6 2,3 Проблем 4 2,4 Ресурси и капацитет 3 2 2,5
Надзор и контрола 4,5 3,75 4,12
Отчетност 1 1 1 Проблем 5 1,90 Интегритет 1 1 1
Ресурси и капацитет 2 1 1,5
227 Прегледот на реализација на активностите на Државната програма за превенција и репресија на корупцијата и Др- жавната програма за превенција и намалување на појавата на судир на интереси со Акциски план 2011-2015 г. Овој преглед е извадок од Извештајот за остварувањето на Државната програма 2011-2015, за период декември 2011 – ноември 2013, изготвен од Државната комисија за спречување на корупцијата. 228 Прегледот на реализација на активностите на Државната програма за превенција и репресија на корупцијата и Др- жавната програма за превенција и намалување на појавата на судир на интереси со Акциски план 2011-2015 г. Овој преглед е извадок од Извештајот за остварувањето на Државната програма 2011-2015, за период декември 2011 – ноември 2013, изготвен од Државната комисија за спречување на корупцијата
287 Извештај за антикорупциски мерки во секторот јавна администрација
КОРИСТЕНА ЛИТЕРАТУРА • Ацевски, Максим. КВАЛИТАТИВНА АНАЛИЗА на антикорупциски мерки и спроведувањето на Државната програма за превенција и репресија на корупцијата / превенција и намалување на појавата на судир на интереси во локалната самоуправа • Закон за Јавна внатрешна финансиска контрола, (Службен весник бр. 90/09, 12/11, 188/13 • Закон за финансиска полиција, Службен весник бр.12 од 22.01.2014 година • Извештај на СВОТ работилница за локализација на обуките за сертификација на сметководители и внатрешни ревизори во јавниот сектор одржана на 5 март 2014 • Извештајот на ЕК за Напредокот на нашата земја за 2013 година, Поглавје 32: Финансиска контрола Извештајот на ЕК за Напредокот на нашата земја за 2013 година, Поглавје 32: Финансиска контрола • Извештај ЕУ, Национална програма за усвојување на законодавството на ЕУ -НПАА Наративен дел, Поглавје 3.32 Финансиска контрола. • Меѓународни стандарди за професионално извршување на внатрешната ревизија, Службен весник бр. 136/10 • Национална програма за усвојување на законодавството на ЕУ -НПАА Наративен дел, Поглавје 3.32 Финансиска контрола • Насоки за спроведување на процесот на управување со ризици, Министерство за финансии, Скопје 2014 година • Национална програма за усвојување на законодавството на ЕУ -НПАА Наративен дел, Поглавје 3.32 Финансиска контрола • Патоказ за имплементирање на системот на свиркачи во земјата • Правилникот за начин на спроведување на општите финансиски процеси • Прирачник за Финансиско управување и контрола, Министерство за финансии, Скопје, декември 2010 година • Правилникот за програмата и начинот на полагање на испитот за овластен внатре- шен ревизор во јавниот сектор (Службен весник број 136/10) • Придонес кон Извештајот за напредокот на нашата земја од ЕК за 2013 година • Прирачник за интегритет и судир на интереси, Државна комисија за спречување на корупција, Скопје 2013 година • Прегледот на реализација на активностите на Државната програма за превенција и репресија на корупцијата и Државната програма за превенција и намалување на појавата на судир на интереси со Акциски план 2011-2015 г година • “Промовирање на трансапрентноста и отчетноста во јавните институции,” декември 2012, <http://www.dksk.org.mk/images/kniga%20mkd-final%20%283%29.pdf> • Решение за формирање на работна група за извршување на работите за локализа- ција на обуките за сертифицирање на сметководители и внатрешни ревизори во јав- ниот сектор во земјава донесено на 13.09.2013 година • Сектор за ЈАВНА ВНАТРЕШНА ФИНАНСИСКА КОНТРОЛА , <http://www.finance.gov.mk/ node/92>
288 • Сектор III – Јавна администрација, Преглед на реализација на активностите на Државната програма за превенција и репресија на корупцијата и Државната програма за превенција и намалување на појавата на судир на интереси со Акциски план 2011-2015, декември2011-ноември 2013 • Стратегија за Реформа на јавната администрација 2010-2015, декември 2010 година • Стратегија за развој на јавната внатрешна финансиска контрола од 2013 до 2016, предлог • SIGMA Assessment on the Republic of Macedonia, 2013, Public Internal Financial Control, • Упатство за подготовка на Стратегијата за управување со ризиците, Министерство за финансии, јануари 2014 година
289 5. ИЗВЕШТАЈ ОД КВАЛИТАТИВНА АНАЛИЗА на антикорупцискиte мерки и спроведувањето на Државната програма за превенција и репресија на корупцијата и намалување на судирот на интереси 2011-2015 во областа граѓанско општество
Изработил: максим ацевски, ЦФЕ
Октомври 2014 Извештај за антикорупциски мерки во областа граѓанско општество
ВОВЕД Мисијата на ОБСЕ во Скопје спроведува повеќегодишни активности за поддршка на им- плементацијата на „Државната програма за превенција и репресија на корупцијата и пре- венција и намалување на судирот на интереси 2011–2015“ (Државната програма). Во 2012 година Мисијата помогна со развој на методологија за квалитативна проценка на активно- стите и индикаторите од Државната програма, со пилот квалитативна анализа за секторот образование и спорт, со оценување на перцепцијата на јавноста во три сектори од Држав- ната програма како и со зајакнување на капацитетите на Државната комисија за спречу- вање на корупцијата (ДКСК) за развој на концептот на интегритет и електронската евиден- ција на податоците. Мисијата на ОБСЕ во Скопје ја продолжи соработката со ДКСК и во 2013 и 2014 година преку поддршка на изработка на квалитативна анализа и спроведување на истражување на јавното мислење за пет нови сектори од Државната програма – приватен сектор, политички сектор, локална самоуправа, јавна администрација и граѓанско општест- во. Овој документ ја содржи квалитативната анализа во областа граѓанско општество. Истата е насочена кон идентификуваните проблеми во Државната програма, при што пре- ку низа индикатори ги оценува антикорупциските мерки и спроведувањето на Државната програма, ги утврдува силните и слабите страни на досега направеното и дава препора- ки за унапредување на борбата против корупцијата која се појавува во областа граѓанско општество. Главната цел на оваа анализа е да помогне на ДКСК во следење на спроведу- вањето на Државната програма, во подобрувањето на индикаторите и иновирањето на предвидените активности.
МЕТОДОЛОГИЈА Методологијата е заснована на концептот на Националниот систем на интегритет на Транспаренси интернешнл. Проблемите кои се разгледувани се преземени од Државната програма. Под секој проблем се определени индикатори за состојбата и напредокот, како и препораки за подобрување на резултатите. Како извори на податоци се користеа: • Квалитативна анализа – анализа на примарна литература - релевантни закони, подзаконски акти, и други официјални документи и извештаи како и анализа на секундарна анализа – статии, написи, итн. • Интервјуа со клучни извори на информации, и тоа со: »» Државна Комисија за спречување на корупција, »» Влада – Генерален секретаријат; »» Единица на локална самоуправа Велес; »» Единица на локална самоуправа Гостивар; »» Единица на локална самоуправа Охрид; »» Единица на локална самоуправа Струмица; »» Единица на локална самоуправа Прилеп; »» Единица на локална самоуправа Штип; • Македонската асоцијација на новинари – МАН,
292 • Граѓанската организација – Македонски центар за меѓународна соработка – МЦМС, • Центар за граѓански комуникации и други. Врз основана собраните податоци, истражувачот изготви нацрт-оценки за секој од индика- торите, и тоа од два аспекта – де јуре, што се однесува на правната рамка, и де факто, од- носно состојбата во пракса. При оценувањето, за правната рамка се користеше тристепена скала од 1 до 5, при што: 1 = не, 3 = делумно, 5 = да. За оценувањето на состојбата во пракса се користеше петстепена скала од 1 до 5, при што: 1 = во многу мала мера, 2 = во мала мера, 3 = до одредена мера, 4 = во голема мера, 5 = во многу голема мера. Одделните оценки, потоа, се собрани и претставени како просек во општа оцена за се- која поткатегорија и категорија. За поедноставно прикажување, на крајот на овој документ оценките се прикажани сумарно и се изразени и како процент од максималната можна оценка. Резултатите подложеа на претставување и валидација пред релевантните чинители, кои дискутираа за наодите и за оценките во врска со прашањата од индикаторите, со цел да се проверат, да се потврдат или да се дополнат податоците и резултатите. По ваквата валидација, се изврши финализирање на анализата.
ИЗВРШНО РЕЗИМЕ Квалитативната анализа која се спроведе во рамки на овој проект имаше за цел да ги оце ни главните ризични фактори/проблеми идентификувани од Државната комисија за спре чување на корупцијата (ДКСК) во областа граѓанско општество нотирани во Државната про- грама за превенција и репресија на корупцијата 2011-2015 година. Основните проблеми наведени од ДКСК беа разгледани од аспект на правната рамка и практичната имплемен- тација, со цел да се направи преглед на постигнувањата како и да се истакнат главните слабости во овој сектор во земјава од аспект на надзорот и контролата, транспарентноста, интегритетот, отчетноста, ресурсите и капацитетот. Анализата е насочена и треба да послу- жи во севкупните напори за борба против корупцијата во полето граѓанско општество во земјава и преку детектирање на слабостите да даде и препораки за нивно надминување. Во секторот Медиуми и граѓанско општество, беа утврдени шест проблеми односно ри- зични фактори во рамки на кои се разработени 14 активности за превенција и репресија на корупцијата и на судирот на интереси. Тие вклучуваат – 1) Нетранспаретност при доде- лувањето на јавни финансиски средства на здруженијата и фондациите; 2) Стекнување на статус на организација од јавен интерес; 3) Доделување на јавни средства на наменски основани здруженија што создава сомнеж за корутивно и непродуктивно трошење на јав- ни средства; 4) Трошење на јавни и буџетски средства во медиумите; 5) Концентрација на сопственоста на медиумите и прикривање на сопственоста во медиумите и 6) Поврзаноста на медиумите со политичките центри на моќ. Сегментот медиуми од секторот Медиуми и граѓанско општество не беше предмет на оваа квалитативна анализа со оглед на тоа што во периодот на подготовката на анализата во процедура беа измени на законската регулатива во која беа опфатени прашања од пробле- мите и ризиците посочени во тој сегмент.
293 Извештај за антикорупциски мерки во областа граѓанско општество
Во неодамна подготвениот преглед на реализација на активностите за периодот декември 2011-ноември 2013 година, од предвидените вкупно 14 активности, ДКСК нотира дека во тек се 2 или 14% додека 12 или 86% се нереализирани активности.229 Генерален заклучок е дека во делот на проблемите/ризичните фактори 1, 2 и 3 што се од- несуваат на граѓанското општество, сеуште постојат тесни грла, односно контролното оп- кружување и постапувањето од надлежните органи не е на посакуваното ниво. Во однос на Проблемот 1 Нетранспаретност при доделување на јавни финансиски средства на здруженијата и фондациите, генерален заклучок е дека недостасуваат активности кои се во насока на утврдување критериуми за доделување јавни финансиски средства во За- конот за здруженија и фондации и обезбедување на нивна соодветна примена. И покрај тоа што областа е уредена со поголем број подзаконски акти, сепак во практиката не е обезбедено нивна доследна примена. Во врска со Проблемот 2 стекнување статус на организација од јавен интерес, не се конста- тирани поместувања во овој ризичен фактор и не се преземени активности за утврдување законски критериуми соодветни на целите, дејноста, капацитетот и интегритетот на ГО, со што статусот на здружение од јавен интерес би се стекнувал со исполнување на законските критериуми и како таков би се завел во Централниот регистар. Сега целокупната активност е во надлежност на владина комисија со што се создава можност за политизација, недо- волна оправданост и недоволна транспарентност по ова витално прашање. Во делот Проблем 3 Доделување јавни средства на наменски основани здруженија што соз- дава можност за коруптивно и непродуктивно трошење на јавните средства. Информациите што се добиени со спроведеното истражување упатуваат на фактот дека во земјава речиси да не е заживеан концептот на функционално партнерство со надлежните органи освен во одредени сегменти каде се доверува вршењето работи од сферата на јавните овластувања.
ПРЕПОРАКИ • Во рамките на постојниот начин на финансирање, Владата да обезбеди навремено донесување на актот за распределба на средствата од Буџетот, со што ќе обезбеди и создаде услови за навремено реализирање на проектните активности и доставу- вање на извештајот за истите во утврдениот рок. • Владата да преземе активности со кои ќе се изврши утврдување јасни, транспаретни и применливи критериуми за целите и начинот на распределба на средства од Буџетот, буџетите на општините, буџетите на општините во градот Скопје и буџетот на градот Скопје во Законот за здруженија и фондации. Тоа би обезбедило еднаков пристап на сите НВО и фондации до средствата од Буџетот, буџетите на општините, буџетите на општините во градот Скопје и буџетот на градот Скопје, оправданост во трошењето, транспаретност, неселективност и отчетност. • Владата и единиците на локалната самоуправа да преземат мерки и активности во рамките на своите надлежности со што ќе извршат изменување и дополнување на актите (Законот за здруженија и фондации и подзаконските акти кои ја уредуваат оваа област) со што ќе се обезбеди: »» можност незадоволните НВО и фондации да поднесат приговор/жалба, »» двостепеност во постапката на разгледување на приговорите/жалбите.
229 Сектор XI – Медиуми и граѓанско општество, декември2011-ноември 2013
294 • Надлежните органи во наредниот период да преземат активности со кои ќе обезбедат доследно почитување на роковите за доставување на извештаите за начинот на искористување на средства од страна на НВО и фондациите. • Владата да утврди обврска во Законот за здруженија и фондации со која давателите на средствата (Владата, општините, општините во градот Скопје и градот Скопје) изработениот извештај за начинот на искористување на доделените средства и спроведените проектни активности и остварени резултати бидат јавно достапни и соодветно објавени на веб страниците на давателите на средствата. • Владата е потребно да преземе активности со кои критериумите за утврдување на статусот организација од јавен интерес ќе ги утврди во Законот за здруженија и фондации, а чинот на добивање на наведениот статус да се остварува со исполнување на утврдените критериуми што се констатира во фазата на регистрирање кај надлежниот регистар. • Владата да преземе активности за изменување на законските акти (Законот за здру- женија и фондации, Закон за Владата и другите закони) кои го уредуваат начинот и можноста за доделување средства од Буџетот и буџетите на општините со воведу- вање на можност здруженијата да се јават како функционални партнери на држав- ните и други органи и да рефлектираат на буџетска поддршка за извршување јавни проектни работи преку активности што ним по дефиниција им се својствени, какви што се кампањи, обуки, анкети, дебати, и сл.
наоди од квалитативната анализа
ГРАЃАНСКО ОПШТЕСТВО
Проблем /ризичен фактор 1: Нетранспаретност при доделувањето јавни финансиски средства за здруженијата и фондациите Образложение: Критериумите за финансирање на здруженијата и фондациите од страна на Влада- та со средства од Буџетот, буџетот на општините, јавните претпријатија и јавните фондови како и средствата од странски фондови, не се јасно дефинирани, а проце- дурата за финансирање не е доволно транспарентна.
Институција: Влада -Генерален секретаријат; Единица на локална самоуправа Велес; Единица на локална самоуправа Гостивар; Единица на локална самоуправа Охрид; Единица на локална самоуправа Струмица; Единица на локална самоуправа Прилеп; Единица на локална самоуправа Штип;
295 Извештај за антикорупциски мерки во областа граѓанско општество Македонската асоцијација на новинари – МАН, Граѓанската организација – Македонски центар за меѓународна соработка– МЦМС, Центар за граѓански комуникации
Категорија: Транспаретност Прашање - индикатор: Дали сметате дека постојните законски и подзаконски акти (Закон за здруженија и фондации „Службен весник“ број 52/10 и 135/11, Програмите за финан- сирање на програмските активности на здруженијата и фондациите и Одлуката за крите- риумите и постапката за распределба на средства за финансирање на програмските актив- ности на здруженија на граѓани и фондации од Буџетот„Службен весник“ број 23/2009) во делот на утврдување на јасни и транспаретни критериуми, правила, процедури и двостепе- ност на постапката се адекватни и обезбедуваат транспаретност, неселективност и еднаква положба на сите НВО и фондации? Оценка:
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Финансирањето на Невладините организации и доделувањето на средства на истите од страна на Буџетот, Буџетите на Единиците на локалната самоуправа, јавните претпријатија и јавните фондови се уредени со повеќе законски, подзаконски и интерни акти донесени од Собранието, Владата, раководителите на субјектите кои донираат одредени средства, Советите на општините и други надлежни органи. Меѓу клучните законски и подзаконски акти со кои се уредува финансирањето на Невла- дините организации и критериумите за доделување на средствата за оваа намена се од- редбите на: • Закон за здруженија и фондации („Службен весник“ број 52/10 и 135/11); • Закон за донации и спонзорства во јавните дејности („Службен весник“ број 47/06, 86/08, 51/11, 28/14); • Закон за извршување на Буџетот(„Службен весник број 180/2013); • Кодекс на добри практики за финансиска подршка на здруженија на граѓани и фондации (Службен весник“ број 130/2007); • Одлука за критериумите и постапката за распределба на средства за финансирање на програмските активности на здруженија на граѓани и фондации од Буџетот(„Службен весник“ број 23/2009); • Програма за финансирање на програмските активности на здруженијата и фондациите за 2013 година („Службен весник“ број 4/2013); • Програма за финансирање на програмските активности на здруженијата и фондациите за 2014 година („Службен весник“ број 8/2014);
296 • Правилникот за начинот и постапката за доделување на средства на здруженија на граѓани за вршење на одредени работи од областа на социјалната заштита („Службен весник“ број 24/2005 и 38/2007). Одредбите на член 49 од Законот за здруженија и фондации дава само генерално упату- вање на начинот на доделување на средства од Буџетот, буџетите на општините, општини- те во градот Скопје и градот Скопје, односно упатува и дава можност: • „Владата и советите на општините, советите на општините во градот Скопје и Советот на градот Скопје поблиску да ги уредуваат условите за распределба и користење на средствата за финансирање на програмските активности на здруженијата и фондациите. • Владата, односно надлежните органи на државната управа и општините, општините во градот Скопје и градот Скопје донесуваат годишни планови и програми за распределба на средствата намените за финансирање на програмските активности на здруженијата и фондациите“. Ваквите генерални овластувања (дискреционо право на Владата и советите на општините, општините во градот Скопје и Градот Скопје) во самиот закон без притоа критериумите и условите за начинот на доделување на средствата да бидат утврдени во самиот закон соз- дава на појава на фаворизирање на одредени НВО и фондации и создавање на услови за нетранспарентен и селективен пристап при доделувањето на средства од Буџетоти буџети- те на општините, општините во градот Скопје и градот Скопје. Одредбите на Законот за извршување на Буџетотза соодветна година упатуваат на тоа дека средствата за оваа намена се користат врз основа на Одлука донесена од Владата по пред- лог од комисијата формирана од Владата. Со Одлука за критериумите и постапката за распределба на средства за финансирање на програмските активности на здруженија на граѓани и фондации од Буџетотдонесена од Владата се утврдени критериумите и постапката на распределба на средствата од Буџе- тотза финансирање на програмските активности на здруженија на граѓани и фондации. Имено со наведената одлука се утврдени: • Основните организациски критериуми кои треба да ги исполнуваат НВО (4 критери- уми); • Програмските критериуми со кои се оценува квалитетот на понудените проекти (3 критериуми, каде во рамките на секој критериум има подкритериуми); • Начинот на оценување; • Документите кои треба да се достават од страна на заинтересираните НВО; • Доставувањето на извештајот за начинот на користење на средствата. Со Програмата за финансирање на програмските активности на здруженијата и фондаци- ите за 2013 година се утврдени: • Висината на средствата за финансирање на програмските активности на НВО и фон- дациите; • Приоритетните цели кои ќе преставуваат предмет на финансирање; • Начинот на распределба (повикувајки се на примена на кодекосот на добри практи- ки за финансиска подршка на здруженија на граѓани и фондации), и • Начинот на доставување на извештај за искористените средства. 297 Извештај за антикорупциски мерки во областа граѓанско општество
Со Правилникот за начинот и постапката за доделување на средства на здруженија на граѓани за вршење на одредени работи од областа на социјалната заштита се утврдуваат: • Начинот на доделувањето на средствата на НВО регистрирани за вршење на работи од областа на социјалната заштита; • Потребните податоци и документи кои се поднесуваат со барањето/проектот/прија- вата; • Критериумот за оценување на пријавите, и • Содржина на одредбите на договорот кој се склучува за добивање на средствата. Погоренаведените подзаконски акти во одредена мерка преставуваат напредок во уреду- вањето на наведената област и содветна рамка за начинот на постапување на надлежните органи при разгледување и одобрување на средства од Буџетоти буџетите на општините, општините во градот Скопје и градот Скопје за финансирање на програмските активности на здруженијата и фондации, но без нивно вклучување во Законот за здруженија и фонда- ции, се остава можност за политичка пристрасност, инструментализација и необезбеду- вање рамноправна положба на сите НВО и фондации. Правилната примена и практикувањето на погоренаведените подзаконски акти во пракса од страна на евалуарните уцесници во оваа квалитативна анализа е оценето со просечна оценка од 3,40 односно „делумно“ од причина што за оценката „делумно“ се изјасниле шест анкетирани правни субјекти, не земајки го во предвид исклучокот каде за оваа област е дадена оценка „не“ (од страна на еден правен субјект) и оценка „да“ (со оценка „да“ добиен е повратен одговор од три анкетирани правни субјекти), што јасно укажува дека во понатамошниот период потребно е да се преземат одредени активности во насока на надминување на констатираните слабости.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Погоренаведените подзаконски акти претставуваат одредена рамка за начинот на поста- пување на Владата, општините, општините во градот Скопје и градот Скопје. Во нивната практична примена се пројавени одредени слабости и отстапувања кои фрлаат сенка врз целокупното постапување и доделување на средства од Буџетот, буџетите на општините, буџетите на општините во градот Скопје и буџетот на градот Скопје. Освен дадениот коментар од страна на Владата – Генерален секретаријат „ Покрај наведе- ните акти, во постапката на распределба на средствата од Буџетот наменети за финанси- рање на програмските активности на здруженија и фондации се применува и Кодексот на добри практики за финансиска поддршка на здруженија на граѓани и фондации („Службен весник“ бр.130/2007), чија цел е обезбедување транспарентност, определување на основ- ни организациски критериуми и ефикасно следење на финансиската поддршка на здруже- нија и фондации од страна на Владата и органите на државната управа, како и зголемена отчетност во користењето на доделените сретства од страна на здруженијата и фондаци-
298 ите“, со кој укажуваат дека целокупната постапка е транспаретна и обезбедува рамнопра- вен пристап и положба на сите заинтересирани НВО и фондации, податоците добиени од преостанатите анкетирани ги докажуваат детектираните слабости. Имено скоро сите интервјуирани лица упатија забелешки на транспаретноста во начинот на доделувањето на средствата, истакнувајќи дека во целокупната постапка транспаретен е само јавниот повик за доделување на средствата и одлуката за добиените грантови. Во насока на обезбедување на јасна престава за начинот на размислување на анкетираните правни субјекти во продолжение ке ги цитираме одредени кажувања од нивна страна и тоа како што следува: „Самата големина на фондот наменет за финансиска поддршка на здруженија и фондации од страна на Владата за 2014 година од само 12 милиони денари како и поставените цели на финансирањето (економски развој, интеграција во НАТО и ЕУ и сл.) доволно говори дека не постои сериозна намера за поддршка на НВО секторот. Во целиот процес се чини дека е јавно само објавувањето на Огласот за доделувањето на средствата и објавувањето на списокот на грантисти. Притоа, спорни се критериумите за избор на најдобрите проекти (начинот на делење на бодови) како и свесно отсуство на контрола и отчетност во тро- шењето на парите од доделените грантови што ја доведува во прашање и целта на финан- сирањето“. „Горенаведените акти не ги третираат во целост прашањата за критериумите, транспа- ретноста и отчетноста на постапката. Законот за здруженија и фондации скоро и да нема одредби за критериумите, ниту за постапката за распределба на средства за граѓанските организации. Исто така и во програмите и одлуките кои се носат на годишно ниво нема доволно одредби за критериумите и постапката. Поконкретни правила се пропишани во Кодексот на добри практики за финансиска подршка на здруженија и фондации од 2007 година, но поради необврзувачкиот карактер, тие не се применуваат од страна на инсти- туциите“. Со извршениот увид во одговорите на другите поставени прашања за добивање јасна сли- ка во наведената област со право се констатира дека се упатуваат забелешки за начинот на користење на средствата, за критрериумите, за изборот на НВО добитници на средствата, висината на обезбедените средства, можноста за увид во извршеното бодување/ранги- рање на проектните активности/проекти од НВО како и за неможноста на двостепеност во постапката. Од извршената анализа на законските и подзаконските акти, Кодексот на добри практики за финансиска подршка на здруженија на граѓани и фондации како и извршените интервјуа со повеќе преставници на анкетираните правни субјекти може да се констатира дека во Законот за Здруженија и фондации отсуствуваат конкретни критериуми за начинот на рас- пределба на средтва од Буџетот, буџетите на општините, буџетите на општините во градот Скопје и буџетот на градот Скопје, односно целокупниот начин и критериуми за распредел- ба на овие средства е уреден со подзаконските акти. Препорака Владата да преземе активности со кои ќе се изврши утврдување на јасни, транспаретни и применливи критериуми за начинот на распределба на средства од Буџетот, буџетите на општините, буџетите на општините во градот Скопје и буџетот на градот Скопје во Законот за здруженија и фондации. Тоа би обезбедило еднаков пристап на сите НВО до средствата од Буџетот, буџетите на општините, буџетите на општините во градот Скопје и буџетот на градот Скопје,оправданост во трошењето, транспаретност, неселективност и отчетност.
299 Извештај за антикорупциски мерки во областа граѓанско општество
Институција: Влада - Генерален секретаријат Категорија: Транспаретност Прашање - индикатор: Дали за одлуката за распределба/финансирање на програмските активности на здруженија на граѓани и фондации од Буџетотосвен што е објавена во Служ- бен весник е воспоставена практика да се објавува на веб страницатата на Владата?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Одлуката за распределба на средства од Буџетотза 2013 година наменети за финансирање на програмските активности на здруженија и фондации е објавена во („Службен весник“ број 185/2013 година). Со наведената одлука се врши објавување на НВО и фондациите кои се добитници на па- ричните средства како и рокот за доставување на извештајот за користење на средствата.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Од извршениот увид во Одлуката за распределба на средства од Буџетотза 2013 година на- менети за финансирање на програмските активности на здруженијата и фондациите, може да се констатира дека истата е донесена на ден 17.12.2013 година а објавена во Службен весник на ден 25.12.2013 година и воедно објавена на веб страната www.nvosorabotka.gov. mk на ден 27.12.2013 година. Наведената состојба упатува дека постапката за одлучување кои НВО и фондации ќе бидат добитници на средства и нивното објавување е извршено на крајот на годината што има влијание пред се: • На можноста за доделување на средствата на преферирани и претходно одредени НВО и фондации; • На периодот на имплементација на проектните активности; • На известувањето за реализираните активности (почитување на роковите), итн. Со наведената одлука се наведеува дека вкупните средства во износ од 12.000.000 денари се распределуваат на (40 четириесет поодделни наведени НВО и фондации) без притоа да се наведе износот на секоја поодделна НВО или фондација ниту да се наведат податоци во која програмска/приоритетна цел припага добиениот грант како и да се наведат податоци за бројот на одобрените апликации во одреден приоритет. Во исто време во самата одлука се наведува дека рокот на доставување на извештајот за искористените средства е 30 дена по завршување на проектните активности, а најдоцна до 30.06.2014 година, без притоа да се имаат предвид: 300 • одредбите на член 7 од Одлуката за критериумите и постапката за распределба на средства за финансирање на програмските активности на здруженија на граѓани и фондации од Буџетот, во која е уредено дека извештајот за користењето на сред- ствата е потребно да се достави до надлежните органи најдоцна до 31 јануари 2014 година, и • одредбите на точка 5 од Програмата за финансирање на програмските активности на здруженија и фондации за 2013 година, во која е уредено дека извештајот за искористување на средствата ќе биде доставен најдоцна до 31.01.2014 година.. Погоренаведената состојба упатува дека со вака донесената одлука се влијае на можноста за доделување на средствата во наведениот известувачки период на преферирани и прет- ходно одредени НВО и фондации, како и на периодот на имплементација на проектните активности и на известувањето за реализираните активности (почитување на роковите), односно наведената состојба упатува на непочитување на подзаконските акти и утврдени- те рокови за имплементација на предвидените проектни активности. Препорака Владата да обезбеди навремено донесување на актот за распределба на средствата од Буџетот, со што ќе се обезбеди усогласување на актите и ќе се создадат услови за навре- мено реализирање на проектните активности и доставување на извештајот во утврдениот рок.
Институција: Влада - Генерален секретаријат Категорија: Транспаретност Прашање - индикатор: Дали во досегашниот период на практикување на доделување/рас- пределба на средства за финансирање на програмските активности на НВО и фондации со средства од Буџетот, е воспоставена можност за приговори/жалби по однос на донесените решенија/одлуки, дали има двостепеност на постапката и дали имало доставено приго- вори/жалби?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Постапката за доделување на средствата за финансирање на програмските активности на здруженијата и фондациите е уреден како со Кодексот на добри практики за финансиска подршка на здруженија на граѓани и фондации, Одлука за критериумите и постапката за распределба на средства за финансирање на програмските активности на здруженија на граѓани и фондации од Буџетоти Програма за финансирање на програмските активности на здруженијата и фондациите што секоја година се објавува од страна на Владата. Во ниту еден акт од погоренаведените не е наведена можноста за поднесување на приго- вор или жалба на донесениот акт за распределба на средствата.
301 Извештај за антикорупциски мерки во областа граѓанско општество
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Претходно наведените акти кои се однесуваат на уредувањето на начинот на доделување на средства за финансирање на програмските активности на здруженијата и фондациите како и Одлуката за распределба на средства од Буџетотза 2013 година наменети за финан- сирање на програмските активности на здруженија и фондации не даваат можност неза- доволните здруженија и фондации да поднесат приговор/жалба или барање за преразгле- дување на поднесените проекти од нивна страна. Наведената констатација е потврдена и со обезбедениот повратен одговор од Владата – Генерален секретаријат на доставениот прашалник со кој јасно укажува дека: „Против Одлуката на Владата за распределба на средствата од Буџетот наменети за финан- сирање на програмските активности на здруженија и фондации не е пропишано право на приговор/жалба“. За осознавање на наведената состојба кај ЕЛС поставено е соодветно прашање и на ан- кетираните ЕЛС, при што од добиените одговори може да се констатира дека наведената состојба е идентична и кај ЕЛС, односно не е дадена можност на приговор/жалба на доне- сениот акт. Со самата оваа констатација произлегува дека не се ни создадени услови за двостепеност во постапката на разгледување на поднесените приговори/жалби од незадоволните орга- низации. Препорака Владата и Единиците на локалната самоуправа да преземат мерки и активности во рамки- те на своите надлежности со што ќе извршат изменување и дополнување на актите (Зако- нот за здруженија и фондации и подзаконските акти кои ја уредуваат оваа област) со кои ќе обезбедат: • можност незадоволните НВО и фондации да поднесат приговор/жалба, и • двостепеност во постапката за доделување на буџетските средства.
Институција: Влада - Генерален секретаријат Категорија: Транспаретност/отчетност Прашање - индикатор: Дали невладините организации и фондации корисници на средства од Буџетотпо основ на финансирање на програмските активности, доставуваат финансиски извештаи за искористување на средствата и остварување на планираните активности во точно утврдените рокови и дали истите Владата ги објавува на веб страницата со цел да бидат достапни на пошироката јавност?
302 Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Начините на известување и роковите за известување се уредени со Кодексот на добри практики за финансиска подршка на здруженија на граѓани и фондации, Одлуката за кри- териумите и постапката за распределба на средства за финансирање на програмските ак- тивности на здруженија на граѓани и фондации од Буџетоти Програмата за финансирање на програмските активности на здруженијата и фондациите што секоја година се објавува од страна на Владата. Во погоренаведените акти не е наведена обврска дека Владата и Општините, општините во градот Скопје и градот Скопје имаат обврска да ги објавуваат поединечните извештаи доставени од НВО и Фондации корисници на средства.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: За осознавање на фактичката состојба во овој дел а се со цел обезбедување на висок сте- пен на транспаретност, јавност и отчетност во начинот на искористувањето на средствата доделени од Буџетот, буџетите на општините, буџетите на општините во градот Скопје и буџетот на градот Скопје, конструиран е соодветен прашалник кој е доставен до Владата – Генерален секретаријат, анкетираните ЕЛС и одредени НВО, при што добиените одговори упатуваат на констатацијата дека НВО и Фондациите корисници на средства од Буџетот, буџетите на општините, општините во градот Скопје и градот Скопје имаат обврска да дос- тавуваат соодветни извештаи за искористените средства но истите не се објавуваат на веб страницата на Владата, односно на веб страниците на општините. Како потврда за наведената состојба е дадениот коментар на Владата – Генерален секре- таријат: „Здруженијата и фондациите кои се финансиски поддржани од Владата во рок од 30 дена по завршувањето на проектот доставуваат Завршен извештај на утврден образец кој содр- жи наративен и финансиски дел. Завршните извештаи не се објавуваат на веб страницата на Владата. Врз основа на овие извештаи, Одделението за соработка со невладини орга- низации на Генералниот секретаријат доставува до Владата Извештај за реализација на Програмата за финансирање на прграмските активности на здруженијата и фондациите со финансиски показатели и образложение на постигнатите резултати. Извештајот не се објавува на веб страница“.
303 Извештај за антикорупциски мерки во областа граѓанско општество
Сето ова упатува на констатацијата дека процесот е нетранспарентен и ризичен за девија- ции, па оттаму во наредниот период Владата е потребно да преземе мерки со кои ќе се изврши изменување на одредбите на Законот за здруженија и фондации и да се воспоста- ви обврска добиените извештаи од корисниците на средствата да бидат објавени на веб страницата на Владата односно на веб страницата на ЕЛС односно на веб страницата на давателот на средствата. Препорака Владата потребно да преземе мерки со кои ќе изврши изменување на одредбите на Зако- нот за здруженија и фондации со кои ќе се воспостави обврската добиените извештаи од корисниците на средствата да бидат објавени на веб страната на Владата односно на веб страниците на ЕЛС односно на веб страницата на давателот на средствата. Институција: Влада - Генерален секретаријат Категорија: Транспаретност/отчетност Прашање - индикатор: Дали Генералниот секретаријат има воспоставено практика за под- готвување извештај за реализација на Програмата за финансирање на програмските актив- ности на здруженијата и фондациите, негово доставување во утврдениот рок до Владата и истите Владата да ги објавува на веб страната со цел да бидат достапни на пошироката јавност?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Со точка 5 од Програмата за финансирање на програмските активности на здруженијата и фондациите за 2013 година е уредено дека Генералниот секретаријат на Владата ќе доста- ви Извештај за реализација на Програмата до Владата со финансиски показатели и образ- ложение на постигнатите резултати, до 28.02.2014 година.
Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Имајки предвид дека со Одлуката за доделување на средства од Буџетотза 2013 година наменети за финансирање на програмските активности на здруженија и фондации, рокот за доставување на извештаите за начинот на искористување на средствата е утврден најдо- цна до 30.06.2014 година, оваа активност во пропишаниот рок не може да се спроведе, а дали воопшто ке биде спроведена останува да се провери во наредниот период. Но во исто време од добиениот одговор од страна на Владата – Генерален секретаријат и анкетираните ЕЛС може да се констатира дека од добиените извештаи доставени од стра-
304 на на корисниците на средствата се изработува еден конечен извештај за начинот на ко- ристење на средствата и спроведените програмски активности но не е создадена пракса овој извештај да биде јавно достапен односно објавен на веб страницата на давателот на средствата. Во продолжение го поместуваме дадениот коментар од страна на Владата– Генерален се- кретаријат: „Врз основа на завршните извештаи од здруженијата и фондациите кои се финансиски поддржани од Владата, Одделението за соработка со невладини организации на Генерал- ниот секретаријат подготвува Извештај за реализација на Програмата за финансирање на прграмските активности на здруженијата и фондациите со финансиски показатели и образ- ложение на постигнатите резултати. Извештајот се доставува за разгледување од страна на Владата во рокот утврден со Одлуката за распределба на средствата од Буџетот наменети за финансирање на програмските активности на здруженијата и фондациите. Извештајот не се објавува на веб страна“. Ваквата состојба упатува на констатацијата дека во наредниот период треба Владата во За- конот за здруженија и фондации да овозможи да се утврди обврска со која давателите на средствата (Владата, општините, општините во градот Скопје и градот Скопје) изработени- от извештај за начинот на искористување на доделените средства и спроведените проект- ни активности и остварени резултати ќе ги направат достапни за пошироката јавност преку објавување на веб страниците на давателите на средствата. Препорака Надлежните органи во наредниот период да преземат активности со кои ќе обезбедат до- следно почитување на роковите за доставување на извештаите за начинот на искористу- вање на средства од страна на НВО и фондациите. Владата да овозможи утврдување обврска во Законот за здруженија и фондации со која да- вателите на средствата (Владата, општините, општините во градот Скопје и градот Скопје) изработениот извештај за начинот на искористување на доделените средства и спрове- дените проектни активности и остварени резултати ќе ги направат јавно достапни преку објавување на веб страниците на дсавателите на средствата.
305 Извештај за антикорупциски мерки во областа граѓанско општество
Проблем /ризичен фактор 2: Стекнување статус на организација од јавен интерес Образложение: Постојниот закон утврдува на предлог на владина комисија, Владата да донесе одлука за доделување статус на здружение од јавен интерес на одделни здруже- нија кои со тоа се привилегирани во финансирањето со јавни средства. Со оглед на фактот што јавниот интерес се изразува во целите, целните групи и дејностите на здружението според што се разликуваат здруженија од јавен, групен или личен интерес потребно е критериумите за здружение од јавен интерес да бидат со закон утврдени и статусот да се добива со чинот на регистрацијата.
Институција: Влада – Генерален секретаријат; Центар за граѓански комуникации; Македонски центар за меѓународна соработка – МЦМС; Македонска асоцијација на новинари - МАН Категорија: Транспаретност Прашање - индикатор: Дали сметате дека постојните законски одредби од Законот за здру- женија и фондации („Службен весник“ број 52/10 и 135/11) во делот на утврдување на критериумите и постапката на стекнување статус од јавен интерес на НВО обезбедуваат транспарентност и рамноправен статус соодветен на целите на НВО и на фондациите?
Оценка – de jure Не 1 Делумно 3 Да 5 Образложение: Стекнувањето статусот на организација од јавен интерес е уреден со одредбите на члено- вите 73 – 89 од Законот за здруженија и фондации („Службен весник“ број 52/10 и 135/11). Имено согласно постојните одредби статусот на организација од јавен интерес го опреде- лува230 Владата по предлог на Комисијата за организации со статус од јавен интерес.Оваа комисија е формирана од страна на Владата и е составена од претседател и десет члена од кои 8 члена се од надлежните министерства еден преставник од Агенцијата за млади и спорт и само двајца преставници на организации регистрирани во согласност со овој закон. Начинот и критериумите за избор, како и причините за престанок на вршењето на рабо- тата на претседателот и членовите на комисијата се уредени со подзаконски акт донесен од страна на Министерот за правда „Правилник за начинот и критериумите за избор, како и причините за престанок на вршењето на работата на претседателот и членовите на ко- мисијата за организации со статус од јавен интерес, објавени во „Службен весник“ број 142/2010.
230 Член 79 од законот за здруженија и фондации.
306 Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Формално правно се уредени критериумите за стекнување на статусот организација од јавен интерес како и органите и телата кои се инволвирани во постапката за вршење на административно- техничките работ и донесување на актот за утврдување на статусот од јавен интерес. И покрај тврдењата од страна на Владата – Генерален секретаријат дека „Условите и по- стапката за стекнување статус на организација од јавен интерес се јасно дефинирани во За- конот за здруженија и фондации и подеднакво достапни за заинересираните здруженија и фондации“ и дека нема потреба од менување на состојбите во оваа област, очигледен е фактот дека во практиката има состојби кои негативно влијаат врз целокупното опкружу- вање и работење во невладиниот сектор, а секако и врз добивањето статус на организа- ција од јавен интерес што е директно поврзано со можноста за користење на буџетски средства. Имено дел од анкетираните НВО се изјаснија позитивно за ставот на ДКСК со кој статусот на организација од јавен интерес ке се стекнува со самиот чин на регистрирање кај надлежни- от регистар, со што ќе се исклучи можноста за пристрасност, селективност и арбитрерност. Освен концептот кој го нуди ДКСК кој се состои во тоа статусот на организација од јавен ин- терес да се добива со самиот чин на регистрирање во Централниот регистар врз основа на јасно утврдени критериуми, цели и дејности кои НВО ќе ги поседува како свои референтен капацитет и интегритет. Без разлика на негативниот став од страна на Владата – Генерален секретаријат за пред- логот на ДКСК за стекување на статус на организација од јавен интерес со самиот чин на регистрирање кај надлежниот регистар, Владата е потребно да преземе активности со кои критериумите за статусот организација од јавен интерес ќе ги утврди во Законот за здру- женија и фондации, а чинот на добивање на наведениот статус да произлегува од исполну- вањето на утврдените критериуми што ќе се констатира при регистрирање кај надлежниот регистар. Препорака Владата потребно е да преземе активности со кои критериумите за утврдување на органи- зација од јавен интерес ќе ги утврди Законот за здруженија и фондации а чинот на доби- вање на наведениот статус да произлегува од исполнувањето на утврдените критериуми што ќе се констатира при регистрирање кај надлежниот регистар.
307 Извештај за антикорупциски мерки во областа граѓанско општество
Проблем /ризичен фактор 3: Доделување на јавни средства на наменски основани здруженија што создава сом- неж за коруптивно и непродуктивно трошење на јавни средства. Образложение: Наспроти давањето јавни средства за поддршка на целокупното работење на одделни здруженија, кое не ги решaва нивните материјални потреби, а начинот на распределба создава негативни реакции за пристрасност, не постои можност капацитетните ГО на принципот на функционално партнерство да аплицираат со свои проекти за да реализираат активности за кои се основани и регистрирани – анкети, обуки, медиумски кампањи, кампањи за градење на свеста кај граѓаните, поттикнување на мотивираноста на граѓаните кон определена цел, јавни дебати, истражувања. Фактот што во тековните владини и други проекти на државните ор- гани има простор за остварување и на активности што по дефиниција им припаѓа- ат на ГО и што во земјата треба да се развива домашниот граѓански сектор бара создавање можност за вршење на јавни работи од страна на ГО по принципот на транспарентно конкурирање пред државните органи со наменски проекти. Воедно тоа ќе овозможи домашните ГО да не зависат исклучиво од финансиската поддрш- ка од странски донатори.
Институција: Категорија: Транспарентност Прашање - индикатор: Дали сметате дека постојните законски одредби од Законот за здру- женија и фондации („Службен весник“ број 52/10 и 135/11) во делот на утврдување на јасни и транспарентни критериуми, правила и процедури за аплицирање на НВО со свои проекти (по принципот на функционално партнерство) до надлежните државни органи се адекватни и обезбедуваат транспарентност, неселективност и еднаква положба на сите НВО и фондации? Оценка:
Не 1 Делумно 3 Да 5
Образложение: Со одредбите на член 90 од Законот за здруженија и фондации е уреден начинот на до- верување на вршење на јавни овластувања, со пренесување на надлежности од орган на државна управа, од орган на општините, општините во градот Скопје и градот Скопје и други органи органи кои имаат јавни овластувања, но не и начинот на функционално парт- нерство меѓу наведените органи и невладините организации и фондации.
308 Оценка – de facto Во многу мала мера 1 Во мала мера 2 До одредена мера 3 Во голема мера 4 Во многу голема мера 5
Образложение: Од извршеното проучување на законските и подзаконските акти како и извршените ин- тервјуа во земјава не е заживеан концептот на функционално партнерство со надлежните органи освен во одредени сегменти каде се работи за вршење на работи од сферата на јавните овластувања. Тековно, Владата и другите надлежни органи преземаат активности/кампањи кои се насо- чени кон: • градење на свеста на граѓаните; • потикнување на мотивираноста на граѓаните кон определена цел; • зголежување на наталитетот во земјава; • организирање на јавни дебати; • истражување; • промовирање на одредени достигнувања итн., и истите ги реализираат во сопствена режија самостојно или пак со некој економски оператор. Овие активности сами по себе може на транспарентен и непристрасен начин да се доделат на невладините организации по пат на јавен повик за поднесување соодветни наменски проекти со што на НВО секторот ќе му се даде вистинското место во системот и реален поттик за негов опстој и развој. Препорака: Владата да преземе активности за изменување на законските акти (Законот за здруженија и фондации, Закон за Владата и другите закони) кои го уредуваат начинот и можноста за доделување на средства од Буџетот и буџетите на општините за активности врз основа на принципот на функционално партнерство.
309 Извештај за антикорупциски мерки во областа граѓанско општество
преглед на ИНДЕКСИ Иако методологијата врши квалитативна проценка на состојбата, извршено и е нумеричко оценување со цел да се резимираат информациите и да се посочат клучните слабости и силни страни. Оттука, во текстот погоре за секое од прашањата-индикатори е дадена оцен- ка од 1 до 5 – каде 1 е најниска, а 5 највисока. Врз основа на дадените оценки од 1 до 5 на секое од прашањата-индикатори извршено е агрегирање на оценките на ниво на поткатегорија, на ниво на категорија, и на ниво на целиот столб. Притоа, не е вршено пондерирање, туку сите агрегирани оценки се утврдени како аритметичка средина.
Индекс
Проблем Поткатегорија De De Просек – Просек – Просек – jure facto подкатегорија категорија сектор
транспаретност 2,33 1,66 1,995 Проблем 1 2,12 отчетност 3 1,5 2,25 1, 873 Проблем 2 транспаретност 3 2 2,5 Проблем 3 транспаретност 1 1 1 1
310 КОРИСТЕНА ЛИТЕРАТУРА • Закон за здруженија и фондации („Службен весник“ број 52/10 и 135/11); • Закон за донации и спонзорства во јавните дејности („Службен весник“ број 47/06, 86/08, 51/11, 28/14); • Закон за извршување на Буџетот(„Службен весник број 180/2013); • Кодекс на добри практики за финансиска подршка на здруженија на граѓани и фондации (Службен весник“ број 130/2007); • Одлука за критериумите и постапката за распределба на средства за финансирање на програмските активности на здруженија на граѓани и фондации од Буџетот(„Службен весник“ број 23/2009); • Програма за финансирање на програмските активности на здруженијата и фондациите за 2013 година („Службен весник“ број 4/2013); • Програма за финансирање на програмските активности на здруженијата и фондациите за 2014 година („Службен весник“ број 8/2014); • Правилникот за начинот и постапката за доделување на средства на здруженија на граѓани за вршење на одредени работи од областа на социјалната заштита („Службен весник“ број 24/2005 и 38/2007); • Законот за медиуми („Службен весник“ број 184/13 и 13/14); • Законот за аудио и аудиовизуелни медиумски услуги (Службен весник бр.184/13, 13/14 и 44/14); • Законот за радиодифузна дејност („Службен весник“ број 100/2005, 19/2007, 103/2008, 152/2008, 6/2010, 145/2010, 97/2011, 13/2012 и 72/2013)
311 Извештај за антикорупциски мерки во областа граѓанско општество
312 312 ДРЖАВНА КОМИСИЈА ЗА СПРЕЧУВАЊЕ НА КОРУПЦИЈАТА
Промовирање на соработката преку добро владеење во спроведувањето на антикорупциската политика -Истражувања и анализи-