Warsaw, 18 February 2025 Opinion-Nr.: Opinion-Nr: POLIT-POL/532/2025 [NS]
OPINION ON THE ACT ON POLITICAL PARTIES
POLAND This Opinion has benefited from contributions by Mr. Fernando Casal Bértoa, Associate Professor in Comparative Politics and Member of ODIHR Core Group of Experts on Political Parties; Ms. Barbara Jouan-Stonestreet, International Expert in Governance and Political Party Financing and Member of ODIHR Core Group of Experts on Political Parties; and Ms. Tamara Otiashvili, Senior Legal Expert in Human Rights and Democratic Governance. It has also been peer reviewed by Prof. Richard Katz, Professor of Political Science, John Hopkins University, Chairperson of ODIHR Core Group of Experts on Political Parties.
Based on an unofficial English translation of the Act on Political Parties as last amended in 2023.
OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights
Ul. Miodowa 10, PL-00-251 Warsaw Office: +48 22 520 06 00, Fax: +48 22 520 0605 www.legislationline.org Opinion on the Act on Political Parties of Poland
EXECUTIVE SUMMARY AND KEY RECOMMENDATIONS
Overall, the Act on Political Parties (hereinafter the “Act”) establishes a comprehensive framework for regulating political parties and their financing, including party membership, registration and dissolution, private and public funding, reporting requirements, as well as oversight and sanctioning. At the same time, certain aspects of the laws such as financing of election campaigns, oversight and sanctions are also regulated by other legislation. Therefore, efforts should be made to ensure that the respective provisions of the Act do not overlap with other legislation, including the Electoral Code, by addressing any inconsistencies through a coordinated approach that upholds the overarching principles of equity, transparency, and fairness.
Some areas of the Act require further improvement to uphold the right to freedom of association and close potential loopholes that could undermine effective political party financing regulation. This includes revisiting provisions on party membership, registration, financing, rules on dissolution and deregistration, and reporting requirements. Notably, the rules on party dissolution or deregistration must meet the proportionality test and should only be used as measures of last resort, while restrictions preventing Polish citizens living abroad from financially supporting political parties should be lifted. Furthermore, it is recommended to reassess the approach to public funding to ensure that the system does not disproportionately benefit larger, established parties at the expense of smaller or newer ones.
Consideration should also be given to integrating gender aspects throughout the public funding mechanisms outlined in the Act and introducing incentives for political parties to promote and enhance women’s political participation, thus reflecting the constitutional principle of equality between women and men. It is equally important to consider other measures for inclusion that extend beyond gender, such as youth and persons with disabilities, ensuring diverse and equitable representation across all segments of society.
More specifically, and in addition to what is stated above, ODIHR makes the following recommendations to further strengthen the provisions of the Act in accordance with international standards and good practices:
A. Regarding party membership: 1. to extend eligibility for political party membership to include foreign nationals and stateless persons with legal residency, as well as those having right to vote, for instance in municipal elections; [para. 26] 2. to remove the reference to “full legal capacity” in the Act (Article 11 (3) (2)) and more generally in the legislation related to the enjoyment of political rights [para. 27]; B. Regarding registration of political parties: 1. to specify a clear timeline for the court to complete registration of a political party with the aim to ensure that the registration process is conducted in a timely and predictable manner; [para. 35]
2 Opinion on the Act on Political Parties of Poland
2. to clarify that for the purpose of registration, the court checks compliance with the requirements for registration listed in Article 11 of the Act, except for cases falling within the scope of Article 14 on the constitutionality of the statute and activities of the political party; [para. 37] 3. to provide in the Act or other applicable legislation for a reasonable short deadline for the Constitutional Court to decide cases dealing with the constitutionality of objectives or principles of action of a political party; [para. 39] C. Regarding de-registration and dissolution of political parties: 1. To reconsider entirely de-registration as the only sanction in case of non- compliance with the requirements provided in Article 19 (lack of notification of change of party statute, registered address or composition of authorized bodies) or in Article 38c (non-timely submission of financial reports), and instead provide for a graduated range of other less restrictive but proportionate and dissuasive sanctions; [para. 46] 2. To reconsider entirely the broad ground of “unconstitutionality” for dissolution of a political party, envisioned in Articles 21 and 44 and instead provide for a more narrow and precise formulation of the exceptional circumstances under which the dissolution of a party may be possible, as a measure of last resort and in line with the strict standards for legality, subsidiarity, proportionality; [para. 47] D. Regarding private financing of political parties and other kinds of private support: 1. to consider removing the requirement of permanent residence and allow all Polish citizens regardless of their residence to donate to a political party, while acknowledging sate’s right to restrict foreign funding, consider legitimate exceptions to the outright prohibition on monetary donations from foreign sources; [para. 55] 2. to further regulate bank loans, including provisions addressing the implications of third-party repayment or loan forgiveness by creditors; [para. 57] 3. to treat membership fees as contributions and to prevent them from being used to circumvent donation limits; [para. 59] E. To review the current public funding system and consider adopting a more generous and inclusive approach for the determination of eligibility for public funding, by lowering the eligibility threshold to also benefit newly formed parties, in order to better promote political pluralism; [para. 64]
F. Regarding gender and diversity considerations:
1. to include a specific clause on inclusivity and equal participation in the party structure, consider introducing gender parity in decision-making bodies, with mechanisms to address non-compliance, as well as further mechanisms to promote greater political participation of women, including through setting up women’s sections of political parties, possible financial and other incentives, providing means of supporting women candidates during the campaign; [para. 22]
2. to consider introducing in the Act effective incentive mechanisms to ensure a gender balanced electoral party lists, for example, by allocation of an additional portion of public funding to political parties having higher number of women on their lists for election campaigns, with a rank-order rule ensuring that women
3 Opinion on the Act on Political Parties of Poland
candidates are not placed too low on the party list, as well as for achieving a minimum level of women in leadership roles; [para. 67] G. Regarding reporting and transparency:
1. to revise Articles 25 (6) and (10) in order to eliminate conflicting provisions, while considering lowering the threshold for recording and publishing contributions to enhance transparency; [para. 72] 2. to consider merging the two types of reports and require political parties to submit a single unified report that encompasses both the “report” and “information” with a view to optimize costs related to auditing financial reports and reduce the reporting burden; [para. 76] 3. to develop timely, standardized, accessible, detailed and easily searchable formats of reporting; [para. 79] H. Regarding oversight and sanctions:
1. to further delineate the National Election Commission’s (NEC’s) investigative and enforcement powers, outline the existing adversarial proceedings and administrative procedures for obtaining additional information during the verification process, and define the NEC’s ability to directly access all necessary institutional databases to detect and address illegal sources of funding; [para. 82] 2. to set a clear and reasonable timeframe to allow political parties adequate opportunity to correct errors or effectively defend their position; [para. 84] 3. to ensure that sanctions for political party financing violations are proportionate to the severity of the offense, with minor infractions not resulting in the rejection of annual reports; [para. 86] 4. to ensure that the penal sanctions listed under Chapter 6a are proportional to the violation’s committed, considering factors like frequency, scale, and mitigating circumstances, while redesigning fines and other penalties with gradations, ensuring the highest penalties apply only for the most severe offenses. [para. 88]
These and additional recommendations are included throughout the text of this Opinion, highlighted in bold.
As part of its mandate to assist OSCE participating States in implementing their OSCE human dimension commitments, ODIHR reviews, upon request, draft and existing laws to assess their compliance with international human rights standards and OSCE commitments and provides concrete recommendations for improvement.
4 Opinion on the Act on Political Parties of Poland
TABLE OF CONTENTS
I. I NTRODUCTION ...................................................................... 6 II. S COPE OF THE O PINION .......................................................... 6 III. L EGAL A NALYSIS AND R ECOMMENDATIONS ............................. 7 1. Relevant International Human Rights Standards and OSCE Human Dimension Commitments ................................................................................................................. 7 2. Definition and Structure of Political Parties ............................................................ 9 3. Membership of Political Parties ............................................................................... 10 4. Registration of Political Parties ................................................................................... 12 5. Dissolution of Political Parties ..................................................................................... 15 6. Financing of Political Parties ....................................................................................... 17
7. Procedure for Amending the Act ................................................................................ 31 Annex: Law of 27 June 1997, as consolidated on 25 May 2023.
5 Opinion on the Act on Political Parties of Poland
I. INTRODUCTION
1. On 30 December 2024, the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) received a request from the Chair of the Justice and Human Rights Committee of the Sejm for a legal review of the Act of Poland on Political Parties as of June 2023 (hereinafter “Law”). 2. On 10 January 2025, ODIHR responded to this request, confirming its readiness to prepare a legal opinion on the compliance of the Act with international human rights standards and OSCE human dimension commitments. 3. The present Opinion should be read together with the relevant findings and recommendations from the ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report on the Parliamentary Elections of 15 October 2023,1 as well as the 2020 ODIHR Opinion on the Legal Framework of Poland Governing Participation of Persons with Disabilities in Political and Public Life.2 4. This Opinion was prepared in response to the above request. ODIHR conducted this assessment within its general mandate to assist OSCE participating States in the implementation of their OSCE human dimension commitments.3
II. SCOPE OF THE OPINION
5. The scope of this Opinion covers the Act submitted for review. Thus limited, the Opinion does not constitute a full and comprehensive review of the entire legal and institutional framework governing the regulation of political parties and their financing in Poland. 6. The Opinion raises key issues and highlights areas of concern. In the interest of conciseness, it focuses on those provisions of the Act that require amendments or improvements rather than on its positive aspects. The ensuing legal analysis is based on international and regional human rights and rule of law standards, norms and recommendations as well as relevant OSCE human dimension commitments and international good practices, including the ODIHR-Venice Commission Joint Guidelines on Political Party Regulation.4 Reference is also made to relevant findings and recommendations from ODIHR election observation reports. 7. The Opinion also highlights, as appropriate, good practices from other OSCE participating States. When referring to national legislation, ODIHR does not advocate for any specific country model, but rather focuses on providing clear information about applicable international standards while illustrating how they are implemented in practice in certain national laws. Any country example should be approached with caution since it cannot necessarily be replicated in another country and has always to be considered in
1 See ODIHR, Republic of Poland - ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report on the Parliamentary Elections of 15 October 2023, 27 March 2024. See also ODIHR Electoral Recommendations. 2 See ODIHR, Opinion on the Legal Framework of Poland Governing Participation of Persons with Disabilities in Political and Public Life, 20 December 2020. 3 See in particular, the 1990 OSCE Copenhagen Document, para. 7.6., whereby the OSCE participating States committed to “respect the right of individuals and groups to establish, in full freedom, their own political parties or other political organisations and provide such political parties and organisations with the necessary legal guarantees to enable them to compete with each other on a basis of equal treatment before the law and by the authorities.” 4 See the ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation (2nd ed., 2020). 6 Opinion on the Act on Political Parties of Poland
light of the broader national institutional and legal framework, as well as country context and political culture. 8. Moreover, in accordance with the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women5 (hereinafter “CEDAW”) and the 2004 OSCE Action Plan for the Promotion of Gender Equality6 and commitments to mainstream gender into OSCE activities, programmes and projects, the Opinion integrates, as appropriate, a gender and diversity perspective. 9. This Opinion is based on an unofficial English translation of the Act, which is annexed to this document. Errors from translation may result. Should the Opinion be translated in another language, the English version shall prevail. 10. In view of the above, ODIHR stresses that this review does not prevent ODIHR from formulating additional written or oral recommendations or comments on respective subject matters in Poland in the future.
III. LEGAL ANALYSIS AND RECOMMENDATIONS
1. RELEVANT INTERNATIONAL HUMAN RIGHTS S TANDARDS AND OSCE HUMAN DIMENSION COMMITMENTS
11. Political parties are essential in the democratic process and foundational to a pluralist society. They should be regulated in a manner that supports the rights to freedom of association and expression, as well as genuine and democratic elections. These rights are fundamental to the proper functioning of a democratic society.7 To fulfil their core functions, political parties need appropriate funding both during and between election periods. At the same time, the regulation of political party funding and its transparency are essential to guarantee political parties’ independence from undue influence of private and foreign donors, state and public bodies, as well as to ensure that parties have the opportunity to compete in accordance with the principle of equal opportunity.8 12. Fundamental rights afforded to political parties and their members are found principally in Articles 19 and 22 of the International Covenant on Civil and Political Rights (hereinafter “ICCPR”), which protects the rights to freedom of expression and opinion and the right to freedom of association, respectively. Article 25 ensures the right to participate in public affairs.9 International standards on financing political parties and election campaigns are found in Article 7 paragraph 3 of the United Nations Convention against Corruption (hereinafter “UNCAC”).10 13. Furthermore, the CEDAW promotes gender equality and diversity inclusion, in particular, Articles 4 (on temporary special measures to enhance gender equality) and 7 (on eliminating discrimination against women in political and public life). Article 29 of
5 See the UN Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (hereinafter “CEDAW”), adopted by General Assembly resolution 34/180 on 18 December 1979. Poland ratifies the Convention on 30 July 1980. 6 See the OSCE Action Plan for the Promotion of Gender Equality, adopted by Decision No. 14/04, MC.DEC/14/04 (2004), para. 32. 7 See ODIHR-Venice Commission, Joint Guidelines on Political Party Regulation, para. 17. 8 Ibid. 9 See International Covenant on Civil and Political Rights adopted by the UN General Assembly by resolution 2200A (XXI) of 16 December 1966. Poland ratified the Covenant on 18 March 1977. 10 See UN Convention against Corruption (UNCAC), adopted by the General Assembly on 31 October 2003, by resolution 58/4. The Convention entered into effect on 14 December 2005, and Poland ratified it on 15 September 2006. See also the Additional Protocol to the Criminal Law Convention on Corruption, adopted on 15 May 2003, ratified by Poland on 30 April 2014. 7 Opinion on the Act on Political Parties of Poland
the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities (hereinafter “CRPD”) also focuses on the participation of persons with disabilities in political and public life.11 14. At the regional level, Article 11 of the European Convention on Human Rights (hereinafter “ECHR”) sets standards regarding the right to freedom of association, protecting political parties and their members as special types of associations.12 Article 3 of the First Protocol to the ECHR guarantees the right to genuine elections. Case law of the European Court of Human Rights (hereinafter “ECtHR”) provides additional guidance for Council of Europe (hereinafter “CoE”) Member States on ensuring that laws and policies comply with key aspects of Article 11 (the right to freedom of peaceful assembly and to freedom of association). Furthermore, the right to freedom of opinion and expression under Article 10 of the ECHR and the right to free elections guaranteed by Article 3 of the First Protocol to the ECHR are also relevant when reviewing legislation on political parties. Case law of the European Court of Human Rights (hereinafter “ECtHR”) provides additional guidance for CoE Member States on ensuring that laws and policies comply with rights and freedoms guaranteed by the ECHR. 15. According to paragraph 7.6 of the 1990 OSCE Copenhagen Document, OSCE participating States committed to “respect the right of individuals and groups to establish, in full freedom, their own political parties or other political organisations and provide such political parties and organisations with the necessary legal guarantees to enable them to compete with each other on a basis of equal treatment before the law and by the authorities.”13 Other OSCE commitments under the Copenhagen Document include the protection of the freedom of association (paragraph 9.3), of the freedom of opinion and expression (paragraph 9.1) and obligations on the separation of the State and the party (paragraph 5.4). Additionally, Ministerial Council Decision 7/09 on women’s participation in political and public life is applicable.14 16. These standards and commitments are supplemented by various guidance and recommendations from the UN, the CoE and the OSCE. At the international level, these include General Comment No. 25 of the UN Human Rights Committee on the right to participate in public affairs, voting rights and the right of equal access to public service interpreting state obligations under Article 25 of the ICCPR,15 the CEDAW General Recommendation No. 23: Political and Public Life.16 In addition, the CEDAW General Recommendation No. 40 on the equal and inclusive representation of women in decision- making systems provides specific recommendations with respect to political parties.17 17. Furthermore, the CoE Committee of Ministers’ Recommendation (2003)4 on Common Rules Against Corruption in the Funding of Political Parties and Electoral Campaigns (hereinafter “CoE Committee of Ministers’ Recommendation Rec(2003)4”), as well as
11 See the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities, adopted on 13 December 2006 during the sixty-first session of the General Assembly by resolution A/RES/61/106. Poland ratified the Covenant on 6 September 2012. 12 See the Council of Europe’s Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (ECHR) entered into force on 3 September 1953. 13 See the 1990 OSCE Copenhagen Document. 14 See the OSCE Ministerial Council Decision 7/09, 2 December 2009, Women’s participation in political and public life. 15 See the UN Human Rights Committee General Comment 25: The right to participate in public affairs, voting rights and the right of equal access to public service, UN Doc. CCPR/C/21/Rev.1/Add.7. 16 See the CEDAW Committee, General Recommendation No. 23: Political and Public Life. 17 See the CEDAW Committee, General recommendation No. 40 (2024) on the equal and inclusive representation of women in decision- making systems, especially: para. 39 (c) (“Introduce codes of conduct, with an intersectional perspective, in parliament, government, regional and local councils and political parties, public service and private sector companies to eliminate all forms of gender-based violence against women and hate speech, with independent complaint mechanisms and confidential counselling and provide corresponding training to all officials and staff”); para. 45 (d) (“Provide equitable financial and other support to women candidates, including spending caps and affordable advertising to ensure a level playing field in political campaigns”); para. 51 (d) (“Mandate and enforce parity in decision-making bodies of political parties and trade unions, with penalties for non-compliance and incentives for compliance”); para. 51 (e) (“Support the creation and strengthening of women’s sections in political parties and trade unions, including through earmarked funds”). 8 Opinion on the Act on Political Parties of Poland
the Parliamentary Assembly of the CoE, Recommendation 1516(2001) on financing of political parties are useful reference.18 18. The ensuing recommendations will also refer, as appropriate, to other nonbinding documents that provide further detailed guidance. These include the ODIHR and Venice Commission Joint Guidelines on Political Party Regulation (hereinafter “Guidelines”),19 ODIHR and Venice Commission Joint Guidelines on Freedom of Association,20 ODIHR Guidelines on Promoting the Political Participation of Persons with Disabilities,21 and relevant reports of the Council of Europe Group of States against Corruption (GRECO).22
2. DEFINITION AND STRUCTURE OF POLITICAL PARTIES
19. Article 1 of the Act defines a political party as “a voluntary organisation, under a specific name, which aims to participate in public life by exerting an influence by democratic means on the formation of state policy or the exercise of public authority.” Political parties acquire legal personality at the moment of their registration in the Register of Political Parties (Article 1.2). Article 3 highlights the voluntary nature of membership, and Articles 4 and 5 guarantee equal treatment and access to public broadcasting. This definition aligns with the standard concept of a political party as “a free association of individuals, one of the aims of which is to express the political will of the people by seeking to participate in and influence the governance of a country.”23 At the same time, according to the Guidelines, the above definition of a political party includes “associations at all levels of governance whose purpose is the presentation of candidates for elections and exercising political authority through elections to governmental institutions”. It is advisable to reflect this perspective in the Act too to better distinguish between a political party and an interest group seeking to influence policy without itself presenting candidates for election. 20. Article 8 outlines a political party’s structure and rules. Specifically, it gives discretion to a party to “shape their structures and rules of operation in accordance with the principles of democracy, in particular by ensuring that these structures are open, that party bodies are appointed by election and that resolutions are adopted by a majority vote.” It is commendable that the Act specifically refers to the principles of democracy with respect to its internal structures and rules and that overall, parties are given a rather wide autonomy to decide about its structure as internal functions and processes of political parties should generally be free from state interference. 24 This includes the freedom to determine their organizational structure and establish rules for selecting party leaders and candidates, as these are integral to a party’s autonomy as an association. At the same time, it is important that the current provisions, especially on appointment and voting process, are not interpreted or applied in an overly restrictive manner, limiting the parties’ ability to choose how to self-regulate.25 In this respect, some specific cognizance might be taken of the possibility of an elected party leader appointing members of some party boards in certain instances, rather than being elected.
18 See the Council of Europe Committee of Ministers, Recommendation Rec(2003)4 to member states on common rules against corruption in the funding of political parties and electoral campaigns, adopted on 8 April 2003. See also Parliamentary Assembly of the Council of Europe, Recommendation 1516(2001) on financing of political parties, adopted by the Standing Committee, acting on behalf of the Assembly, on 22 May 2001. 19 See ODIHR-Venice Commission, Joint Guidelines on Political Party Regulation (2nd edition, 2020). 20 See ODIHR-Venice Commission, Joint Guidelines on Freedom of Association (2015). 21 See ODIHR, Guidelines on Promoting the Political Participation of Persons with Disabilities (2019). 22 Poland is a member of GRECO since 20 May 1999. See GRECO’s, the third evaluation cycle for Poland. 23 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 64. 24 Ibid., para. 151. 25 Ibid., paras. 154 and 155. 9 Opinion on the Act on Political Parties of Poland
21. At the same time, it is legitimate for the states to introduce some legislative requirements for the internal organization of political parties, in the interest of democratic governance and equal treatment and representation of women and political participation of minorities or under-represented or disadvantaged groups, although without overly interfering with the internal matters of political parties. The CEDAW General Recommendation No. 40 specifically recommends to “Mandate and enforce parity in decision-making bodies of political parties and trade unions, with penalties for non-compliance and incentives for compliance”.26 Currently, Article 8 does not require gender parity in decision-making bodies nor mandate inclusivity and/or fair representation more generally. While it also mentions “open structures”, it does not ensure non-discriminatory or accessible membership processes, leaving room for possible exclusions that may undermine inclusivity. Thus, it would be advisable to amend Article 8 to include a clause on inclusivity and equal participation in the political party structure, while also supplementing the Act with a specific requirement for gender parity in decision- making bodies, with mechanisms to address non-compliance (see also Sub-section 6.3. on Gender and Diversity Considerations infra). 22. According to Article 9, the statute of a political party must define its objectives, structure, and operational rules, including name, membership processes, members’ rights, party organs and their powers, financial management, territorial units, and procedures for amendments, dissolution, or mergers. These statutes must be adopted by the general assembly of members or their democratically elected representatives.
3. MEMBERSHIP OF POLITICAL PARTIES
23. According to Article 2.1 of the Act, “[c]itizens of the Republic of Poland who have reached the age of 18 may be members of political parties.” The party membership is voluntary (Article 3) as required by Article 20 of the Universal Declaration on Human Rights, while according to Article 10, a member has the right to withdraw from the party. It is also notable that a member has the right to withdraw from the party (). However, the Act does not extend fundamental guarantees the right of association without discrimination, as provided by Article 2 of the ICCPR. Such principles are only provided in Article 4 in relation to the treatment of a political party. While this is also necessary, broader guarantees would be foremost essential for enjoying the right to freedom of association in general. Individuals and groups that seek to establish a political party must be able to do so on the basis of equal treatment before the law.27 24. As provided by Principle 9 of the Guidelines, “[t]he right to freedom of association generally entitles those forming an association or belonging to one to choose with whom they form an association or whom to admit as members.[…] However, this freedom of choice is not unlimited as this aspect of the right to association is also subject to the prohibition on discrimination, so that any differential treatment of persons with respect to the formation or membership of an association that is based on a personal characteristic or status must have a reasonable and objective justification.”28 In this context, incorporating in the Act broader guarantees of equal rights would be
26 See the CEDAW Committee, General recommendation No. 40 (2024) on the equal and inclusive representation of women in decision- making systems, para. 51 (d). 27 See ibid para. 134. See also Articles 2 and 26 of the ICCPR; Article 14 of the ECHR and Protocol No. 12 to the ECHR. Paragraph 7.6, of the 1990 OSCE Copenhagen Document also states that “Participating States will respect the right of individuals and groups to establish, in full freedom, their own political parties or other political organisations and provide such political parties and organisations with the necessary legal guarantees to enable them to compete with each other on a basis of equal treatment before the law and by the authorities.” 28 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 59. 10 Opinion on the Act on Political Parties of Poland
welcomed. Such measures would promote the full participation and representation of women, persons with disabilities, and minorities in the political process. 25. In addition, by mentioning only citizens, membership excludes foreign nationals or stateless persons. A blanket exclusion of foreign nationals and stateless persons from membership in political parties is unwarranted. To some extent, such individuals should be allowed to engage in the political life of their country of residence, particularly in areas where they are permitted to participate in certain types of elections, such as local.29 26. As stated in the Guidelines on Political Party Regulation, “only the possibility of aliens to establish political parties could be restricted under Article 16 of the ECHR”, while it cannot be applied to restrict membership.30 In addition, Recommendation 1500 (2001) on Participation of Immigrants and Foreign Residents in Political Life in the CoE Member States, notes that democratic legitimacy requires equal participation by all groups of society in the political process, and that the contribution of legally resident non-citizens to a country’s prosperity further justifies their right to influence political decisions in the country concerned (para 4). As also previously noted by ODIHR and the Venice Commission, “the regulation in this area is not completely uniform across Europe and Article 16 of the ECHR expressly recognises the right of states to impose restrictions on the political activity of aliens. Yet, the ECtHR has held that this provision should be construed as only allowing restrictions on “activities” that directly affect the political process.”31 While recognizing the right of States to link certain modes of public office and political participation to a citizenship requirement, in line with previous recommendations, it is recommended to extend eligibility for political party membership to include foreign nationals and stateless persons, at least those with legal residency, as well as those having right to vote, for example, in municipal elections. Specifically, EU citizens residing in Poland who have voting rights in municipal elections, should be able to join and contribute to political parties. 27. Additionally, while not explicitly prohibited in the Act, the Electoral Code stipulates that individuals who have been incapacitated by a final court decision, including on the basis of mental disability, forfeit their right to participate in elections. Article 11 (3) (2) of the Act explicitly refers to the requirement of having “full legal capacity” with reference to the 1,000 members required to show public support. Read in conjunction with Article 11 of the Act, these provisions would imply that party membership is subject to the condition of “full legal capacity”.32 Article 29 of the CRPD requires states to guarantee to persons with disabilities political rights and the opportunity to enjoy them on an equal basis with others, and Article 12 of the CRPD requires that States Parties shall recognize that persons with disabilities enjoy legal capacity on an equal basis with others in all aspects of life. At the regional level, CoE Recommendation (2011)14 invites Member States to enable persons with disabilities freely and without discrimination, particularly of a legal, environmental and/or financial nature, to meet, join or found political parties.33 Freedom of association, including forming and supporting political parties, is crucial for protecting freedom of expression and political participation and must be upheld without
29 See ODIHR-Venice Commission, Joint Opinion on the Draft Law on Political Parties in Azerbaijan, CDL-AD(2023)007, para. 86. Also ODIHR-Venice Commission, Joint Opinion on the Draft Law on Political Parties of Mongolia, CDL-AD(2022)013, para 48; ODIHR- Venice Commission, Joint Opinion on draft amendments to the legislation concerning political parties of Armenia, CDL-AD(2020)004, para 23. 30 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para 149. 31 See ODIHR-Venice Commission, Joint Opinion on the Draft Law on Political Parties in Azerbaijan, CDL-AD(2023)007, para. 87. See also ECtHR, Perinçek v. Switzerland [GC], no. 27510/08, 15 October 2015, para. 121. 32 ODIHR Final Report on 2023 parliamentary election noted that “Restrictions on candidacy based on mental and intellectual disability are at odds with the principles of non-discrimination and proportionality provided by OSCE commitments and international standards.” 33 See Council of Europe, Recommendation CM/Rec(2011)14 of the Committee of Ministers to member states on the participation of persons with disabilities in political and public life, point 1. 11 Opinion on the Act on Political Parties of Poland
discrimination34. State regulations must not discriminate based on characteristics such as disability. It is recommended to remove the reference to “full legal capacity” in the Act and more generally in the legislation related to the enjoyment of political rights.
RECOMMENDATION A. 1. To extend eligibility for political party membership to include foreign nationals and stateless persons with legal residency, as well as those having right to vote, for instance in municipal elections. 2. To remove the reference to “full legal capacity” in the Act (Article 11 (3) (2)) and more generally in the legislation related to the enjoyment of political rights.
4. REGISTRATION OF POLITICAL PARTIES
28. A political party attains legal personality only upon its registration (Article 16). Political parties are registered in the “register” maintained by the District Court in Warsaw (Article 11). Applications must include certain party information: name, abbreviation, address, and details of representatives authorized to act externally and manage finances, along with an optional declaration of a symbol. They must also be accompanied by the party’s statutes and a list of at least 1,000 Polish citizens (aged 18 or older with full legal capacity) supporting the application, with their details and signatures annotated with the party name. Signature collection must comply with the Act on Assemblies, and party names, abbreviations, and symbols must be distinct from those of existing parties. 29. It is to be noted that not all OSCE participating States require the registration of political parties; however, it is also acknowledged that political parties may obtain certain legal privileges (such as public funding), based on their legal status, that are not available to other associations; hence it is reasonable to require the registration of political parties with a state authority.35 Where registration as a political party is required to take part in elections or to obtain certain benefits, substantive registration requirements and procedural steps for registration should be reasonable. Such registration requirements should be carefully drafted to achieve legitimate aims, but not overly restrictive, in line with Article 11(2) ECHR and Article 22(2) ICCPR, read in the light of Article 3 of Protocol No. 1 to the ECHR.36 30. The registration requirements outlined in Article 11 are generally balanced. As provided by the Guidelines on Political Party Regulation, registration requirements“cannot be used to discriminate against the formation of parties that espouse unpopular ideas. In Refah Partisi the ECtHR noted that Article 10 of the ECHR extends protection “not only to ‘information’ or ‘ideas’ that are favourably received or regarded as inoffensive or as a matter of indifference, but also to those that offend, shock or disturb.”37 This is of importance because the submission of a party statute is a prerequisite for registration (Article 11(3)). Therefore, a party’s application for registration should not be rejected
34 See OSCE/ODIHR, Opinion on the Legal Framework of Poland Governing Participation of Persons with Disabilities in Political and Public Life, paras. 37-51. 35 See also ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 85. 36 Ibid, para. 86. 37 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 90. See also ECtHR, Refah Partisi (the Welfare Party) and Others v. Turkey [GC], nos. 41340/98 and 3 others, 13 February 2003, para. 89 12 Opinion on the Act on Political Parties of Poland
simply because its statute contains ideas that may be unpopular or offensive, as long as it promotes democratic and peaceful procedures and means.38 31. A requirement based on minimum support established through the collection of signatures is also legitimate; however, the state must ensure that requirements are reasonable and not so burdensome as to restrict the political activities of small parties or to discriminate against parties representing minorities. As also provided by the Guidelines, “[g]iven variances in the size and nature of states throughout the OSCE region, it is generally preferable that the minimum number of persons required to establish support be determined, at least at the local and regional level, not as an absolute number, but rather as a reasonable percentage of the total voting population within a particular constituency.”39 The rather low threshold of 1,000 signatures compared to Poland's large population is overall welcome as it is accessible enough to ensure political inclusivity. 32. Requiring details like the unique 11-digit identification number (PESEL) may enhance the accuracy of signatures, ensuring only eligible individuals are included40. However, a requirement to provide a PESEL number could deter some individuals from signing due to privacy concerns, as they may feel uncomfortable sharing such personal information. It is recommended to balance the need for accurate registration with privacy rights. If the collection of PESEL is required for solely verification purposes, such information should not be published. 33. It is also noted that the automatic processing of personal data revealing political opinions of individuals, as is the case here, is especially sensitive41. Hence, the processing of such special categories of personal data needs to be accompanied by specific safeguards beyond those normally applicable to personal data in general, and appropriate to the risks at stake of voter discrimination and of the interests, rights and freedoms protected.42 The compliance of the existing framework with these standards goes beyond the scope of this Opinion.
38 In the case of ECtHR, Linkov v. the Czech Republic, no. 10504/03, 7 December 2006, concerning the refusal to register a political party on the ground that one of its aims was anti-constitutional, the ECtHR held that as the PL had not advocated any policy that could have undermined the democratic regime in the country and had not urged or sought to justify the use of force for political ends, the refusal to register it had not been necessary in a democratic society (violation of Article 11 ECHR). See also ECtHR, Herri Batasuna and Batasuna v. Spain, nos. 25803/04 and 25817/04, 30 June 2009; 39 ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 95. In the Opinion on the Draft Law on Amendments to the Law on Political Parties of the Republic of Azerbaijan (CDL-AD(2011)046), the Venice Commission has stated that, in a country of eight million inhabitants, a minimum requirement of 1,000 party members is reasonable, whereas 5,000 party members would be a disproportionate requirement which is not necessary in a democratic society and therefore a violation of Article 11 of the ECHR; see, Venice Commission, para. 18. 40 In Polish: Powszechny Elektroniczny System Ewidencji Ludności, the Polish Universal Electronic System for Registration of the Population. 41 See Council of Europe, Convention for the Protection of Individuals with regard to Automatic Processing of Personal Data (CETS No. 108), 28 January 1981, which entered into force in Polad on 1 January 2002, especially Article 6; and Protocol amending the Convention for the Protection of Individuals with regard to Automatic Processing of Personal Data (CETS No. 223) ratified by Poland on 10 June 2020. See also Committee of the Convention for the protection of individuals with regard to the automatic processing of personal data (Convention 108), Guidelines on the Protection of Individuals with regard to the Processing of Personal Data by and for Political Campaigns (2021), para. 4.2.4. 42 Ibid. The Protocol (CETS: 223) specifies that the automatic processing of such sensitive data “shall only be allowed where appropriate safeguards are enshrined in law, complementing those of [the] Convention”, which shall “guard against the risks that the processing of sensitive data may present for the interests, rights and fundamental freedoms of the data subject, notably a risk of discrimination” (new Article 6(1) and (2) of the Convention). The Explanatory Report to the Protocol further provides examples of the types of additional safeguards that could be considered alone or in combination regarding the handling of such sensitive data, including the data subject’s explicit consent, a law covering the intended purpose and means of the processing or indicating the exceptional cases where processing such data would be permitted, a professional secrecy obligation, measures following a risk analysis; a particular and qualified organisational or technical security measure, see Explanatory Report – CETS 223 – Automatic Processing of Personal Data (Amending Protocol), 10 October 2018, para. 56. Risk assessment prior to processing should assess whether data are protected against unauthorised access, modification and removal/ destruction and should seek to embed high standards of security throughout the processing; such an assessment should be informed by considerations of necessity and proportionality, and the fundamental data protection principles across the range of risks including physical accessibility, networked access to devices and data, and the backup and archiving of data; see Convention 108), Guidelines on the Protection of Individuals with regard to the Processing of Personal Data by and for Political Campaigns (2021), para. 4.3.5. 13 Opinion on the Act on Political Parties of Poland
34. In addition, the demonstration of public support is only contemplated for Polish citizens, disregarding foreign nationals or stateless persons residing in Poland as valid support to register a political party. As in the case of party membership, the general exclusion of foreign citizens and stateless persons, who are legal and permanent residents, from support to political parties is not justified (see also Sub-Sections 3 on Membership and 6.1 on Private Funding). 35. Article 12.3 of the Act stipulates that the court shall consider party registration cases in closed session, with the discretion to schedule a hearing. It is commendable that the court is required to register a party without delay. However, to fully uphold this principle, it would be helpful to specify a clear timeline for the court to follow. This would eliminate any subjective interpretation of “no delay” and ensure that the registration process is completed in a timely and predictable manner. It is recommended that a clear timeline be specified for the court to register a political party. 36. Article 12.5 allows for appeals against registration decisions, “unless otherwise provided in this Act”. If an application procedure is violated, the court will instruct applicants to correct deficiencies within a maximum of three months. Failure to comply will result in refusing registration, which can be appealed within 14 days of notification (Article 13). If doubts arise about the constitutionality of a political party’s objectives or principles, the court will suspend proceedings and refer the matter to the Constitutional Tribunal. If the Tribunal deems the statutes unconstitutional, registration is denied, and neither the referral decision nor the denial can be appealed (Article 14). Article 22 specifies that cases related to the registration of political parties are governed “by the Code of Civil Procedure on non-procedural proceedings”, alongside this Act. It also states that appeals are permitted only against decisions of the second-instance court regarding the entry or deletion of a party from the register. 37. The wording of Article 12 suggests that the court would merely check compliance with the law, allegedly with the requirements for registration listed in Article 11. If this is the case, this should be clarified. At the same time, if there are grounds other than the unconstitutionality of the party statute or activities that could be used to deny registration as per Article 14, beyond the non-compliance with Article 11 requirements, having closed sessions would not be justifiable. 38. As mentioned, under Article 14, if questions about the compatibility of the objectives or principles of action of a political party with the Constitution arise, the court shall transfer the case to the Constitutional Court. If the Constitutional Court deems the statutes unconstitutional, registration is denied, and neither the referral decision nor the denial can be appealed. 39. While assessment of the constitutionality of political parties frequently falls under the jurisdiction of the constitutional courts, transferring the case to the Constitutional Court would inevitably delay the registration process, potentially jeopardizing the party’s ability to participate in elections, unless the timeline for assessing the issue is clearly regulated in the law. Hence, unless provided in other legislation, it is fundamental to provide for a reasonable short deadline for the Constitutional Court to decide such cases.43 40. Article 17 and Article 17a of the Act lists the information published in the register which does not include personal data apart from those related to the authorized representatives of the party. Article 18 further stipulates that the register of political parties, including their statutes, is public except for residential addresses of individuals, which are
43 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 88. 14 Opinion on the Act on Political Parties of Poland
excluded. Additionally, anyone may request certified copies or extracts of party records and statutes from the court. 41. Removing residential addresses from the public register is commendable. It is also welcome that the public register does not include the list of names of all party members since as indicated above, membership information reveals political opinions and are considered sensitive information for the purpose of personal data protection standards.44 Hence, requiring political parties to submit a minimal membership list solely for registration purposes in order to demonstrate public support is justifiable, while making such a list public would be unnecessary.45
RECOMMENDATION B. 1. To specify in the Act a clear timeline for the court to complete registration of a political party with the aim to ensure that the registration process is conducted in a timely and predictable manner. 2. To clarify that for the purpose of registration, the court checks compliance with the requirements for registration listed in Article 11, except for cases falling within the scope of Article 14 on the constitutionality of the statute and activities of the political party. 3. To provide in the Act or other applicable legislation for a reasonable short deadline for the Constitutional Court to decide cases dealing with the constitutionality of objectives or principles of action of a political party.
5. DISSOLUTION OF POLITICAL PARTIES
42. A political party can be dissolved by its own resolution or by a court order based on specific grounds (Article 45). If a party resolves to dissolve itself, it must immediately notify the court and appoint a liquidator (Article 46 (1)). If the party fails to appoint a liquidator, the court will appoint one (Article 46 (2)). After completing the liquidation, the Court will delete the party’s entry from the register, and the decision is final (Article 46.3). Once a court order for liquidation becomes final, the court will appoint a liquidator (Article 47). The costs of liquidation are covered by the party’s assets, and if insufficient, the remainder is covered by the State Treasury (Article 48). 43. Grounds for dissolution of a party by a court are elaborated in Articles 20, 21 and 44. If a political party fails to notify the court of certain changes such as amendments to the party statute, change of registered address or change in the composition of authorized bodies (Article 19), the court will ask the party’s competent organ to provide explanations or missing data within at least three months (Article 20 (1)). If the deadline passes without a response, the court will issue an order to remove the party from the register (Article 20 (2)). If the court has doubts about the constitutional compatibility of a political party’s objectives or principles, it will suspend proceedings and request the Constitutional Court to review the amendments to the statute (Article 21 (1)), similar to what is provided in Article 14 when checking the constitutionality at the time of registration. If the
44 See Council of Europe, Convention for the Protection of Individuals with regard to Automatic Processing of Personal Data (CETS No. 108), 28 January 1981, Article 6; and Protocol amending the Convention for the Protection of Individuals with regard to Automatic Processing of Personal Data (CETS No. 223). See also ODIHR-Venice Commission, Joint Opinion on the draft law on political parties of Ukraine, CDLAD(2021)003, para. 77, which refers in this context to ECtHR, Catt v. the United Kingdom, no. 43514/15, 24 January 2019, para. 112, stressing that personal data revealing political opinion falls among the special categories of sensitive data attracting a heightened level of protection. 45 See Venice Commission and ODIHR, Joint Opinion on the Draft Law on Political Parties in Azerbaijan, CDL-AD(2023)007, para. 99. 15 Opinion on the Act on Political Parties of Poland
Constitutional Court finds the amendments to the statute unconstitutional, the court will reject the amendments’ registration (Article 21 (2)). Finally, if the Constitutional Court finds a political party’s objectives or activities unconstitutional, the court will immediately order its removal from the register (Article 44). 44. According to a good practice, the formation and functioning of a political party should not be limited, nor their dissolution allowed, except as a last resort measure in extreme cases as prescribed by law and considered necessary in a democratic society.46 The Guidelines state that political parties should never be dissolved for minor administrative or operational breaches, in the absence of other relevant and sufficient circumstances. 47 It is “of the essence of democracy to allow diverse political programmes to be proposed and debated, (…) provided that they do not harm democracy itself.”48 Dissolution can only be justified in the case of parties which advocate the use of violence as a political means to overthrow the democratic constitutional order, thereby abolishing the rights and freedoms guaranteed by the constitution.49 It should be used with utmost restraint, when it is clear that the party really represents a danger to the free and democratic political order or to the rights of individuals and where other, less radical measures could not prevent the said danger.50 45. Deregistering a party solely for failing to update the court on a change in statute or address, even if notified to do so and even if a deadline passes without the party rectifying the issue, is excessive and insufficient to justify such de-registration. De-registration in this case should be reconsidered and other less restrictive measures could be contemplated after the initial deadline of three months passes, such as the suspension of payment of public funding or other benefits, ineligibility for state funding for a set period of time, administrative fine, or other less restrictive sanctions.51 46. In addition, Article 38c specifies that if a political party fails to submit the required financial report within the time frame established by Article 38 (1), the National Election Commission (hereinafter “NEC”) must request the court to remove the party’s entry from the register. Following a hearing, the court will issue an order to delete the political party’s registration and there is no possibility to appeal such a decision. Again, providing for de-registration for the mere failure to submit the required report within the required time frame is disproportionate, as this means that the political party loses its legal personality (Article 16). As mentioned above, more proportionate measures may be applied instead, such as a temporary suspension of public funding (until the report is submitted). It is recommended to amend Article 38c of the Act and consider other types of less restrictive sanctions to ensure that such a sanction, albeit effective and dissuasive, is proportionate and allows for flexibility based on the severity of the offense. 47. Similarly, Articles 44 and 21 include broad grounds for dissolving a political party, as Article 44 mandates immediate dissolution if a party’s objectives or activities are deemed unconstitutional, while Article 21 (1) allows suspension of proceedings and referral to the Constitutional Court over doubts about a party’s constitutional compatibility, a criteria, which is too broad to justify party dissolution. According to Article 13 of the Constitution of Poland, “political parties and other organizations whose programmes
46 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 50. 47 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 113. 48 See ECtHR, Socialist Party and others v Turkey, , no. 21237/93, 25 May 1998. 49 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation. See also ODIHR-Venice Commission, Joint Opinion on the Draft Law on Political Parties in Azerbaijan, CDL-AD(2023)007, para. 94. 50 See Venice Commission, Guidelines on Prohibition and Dissolution of political parties and analogous measures, CDLINF(99)15, pp. 3-4; Venice Commission, Opinion on the proposed Amendment to the Law on Parties and other SocioPolitical Organisations of the Republic of Moldova, CDL-AD(2003)008, para. 10. 51 For an overview of possible sanctions, see ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 274. 16 Opinion on the Act on Political Parties of Poland
are based upon totalitarian methods and the modes of activity of nazism, fascism and communism, as well as those whose programmes or activities sanction racial or national hatred, the application of violence for the purpose of obtaining power or to influence the State policy, or provide for the secrecy of their own structure or membership, shall be prohibited”. The law should define narrowly formulated criteria specifying the exceptional circumstances under which the dissolution of political parties is permitted, 52 such as in case of use or call for violence, which constitute a serious and imminent threat to civil peace or fundamental democratic principles.53 Dissolution is justified only if it adheres to strict standards of legality, subsidiarity, proportionality and non- discrimination.54 It is recommended to more precisely define general unconstitutionality of a party’s objectives or activities for dissolution envisioned in Articles 21 and 44 and instead formulate more narrowly and precisely the exceptional circumstances under which the dissolution of a party may be possible, as a measure of last resort and in line with the strict standards for legality, subsidiarity and proportionality. Moreover, in case when as a result of the amendment only certain provisions of a statute would appear to be contrary to the Constitution, while primary objectives or principles would be still compatible, consideration could be given to allow parties to bring the relevant provisions in compliance with the Constitution, rather than immediately removing the party from the register.
RECOMMENDATION C. 1. To reconsider entirely de-registration as the only sanction in case of non- compliance with the requirements provided in Article 19 (lack of notification of change of party statute, registered address or composition of authorized bodies) or in Article 38c (non-timely submission of financial reports), and instead provide for a graduated range of other less restrictive but proportionate and dissuasive sanctions. 2. To reconsider entirely the broad ground of “unconstitutionality” for dissolution of a political party envisioned in Articles 21 and 44 and instead provide for a more narrow and precise formulation of the exceptional circumstances under which the dissolution of a party may be possible, as a measure of last resort and in line with the strict standards for legality, subsidiarity and proportionality.
6. FINANCING OF POLITICAL PARTIES
48. The Act provides for a mixed funding system. There are two distinct sources of financing: funds allocated by the state (state or public funding) and contributions from individuals and legal entities (private funding). Private funding is a form of citizen participation, enabling individuals to freely express support for a political party through financial or in-kind contributions55. Public funding mechanisms are often established to counteract the influence of private money on political and electoral processes. Such funding aims to level the playing field and promote political pluralism by providing newly formed or smaller political forces with easier access to the electoral arena. Furthermore, public funding, that can be either direct or indirect (e.g., free or subsidized access to broadcast
52 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 109. 53 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, paras. 114 and 120. See also ODIHR-Venice Commission Joint Interim Opinion on the Law of Ukraine on the Condemnation of the Communist and National Socialist (Nazi) Regimes and Prohibition of Propaganda of their Symbols, adopted by the Venice Commission at its 105th Plenary Session Venice (18-19 December 2015. 54 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 109. 55 Ibid, para. 204. 17 Opinion on the Act on Political Parties of Poland
media, use of public buildings or spaces for campaign activities) can support greater equality. 49. At the outset, it is important to note that the financing of election campaigns is also regulated by other legislation, such as the Electoral Code, so it is not address here in detail. The present Opinion hereby refers to some key findings and recommendations from the ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report on the Parliamentary Elections of 15 October 2023 in this respect.56 Efforts should be made to ensure that these laws complement one another, addressing any inconsistencies and harmonizing all active provisions within the broader legislative framework governing political parties and election financing. Any overlap between these laws should be addressed through a coordinated approach that upholds the overarching principles of equity, transparency, and fairness.
Private Funding
50. As noted by the Guidelines, the “funding of political parties is a form of political participation, and it is appropriate for parties to seek private financial contributions, i.e., donations (…). With the exception of sources of funding that are banned by relevant legislation, all individuals should have the right to freely express their support for a political party of their choice through financial and in-kind contributions. However, reasonable limits on the total amount of contributions may be imposed and the receipt of donations should be transparent” (…) Legislation mandating donation limits should be carefully balanced between, on the one hand, ensuring that there is no distortion in the political process in favour of wealthy interests and, on the other hand, encouraging political participation, including by allowing individuals to contribute to the parties of their choice.”57 51. According to Article 24 (1), the assets of a political party are formed from membership fees, donations, property income, and grants loans, as well as public subsidies, and may only be used for statutory or charitable purposes. Political parties may earn income through 1) interest on funds held in bank accounts and deposits; 2) trading in Treasury bonds and Treasury bills; and 3) the disposal of assets belonging to it. Political parties are prohibited from carrying out business activities, holding public collections, and using assets for purposes other than statutory or charitable activities. According to Article 27, the sale of party statutes, programmes, symbolic items, publications promoting the party’s aims, and minor paid services for third parties using party office equipment is not included in business activities. 52. In order to ensure integrity in the financing of political parties and election campaigns and limit undue influence, it is common to set donation limits for contributions given by natural (and legal) persons, personal contributions to candidates’ personal campaigns and to ban or very strictly regulate certain types of donations depending on the country context (e.g., foreign or anonymous sources, legal entities, and corporations with government contracts or partial government ownership).58 53. While it is possible and perhaps desirable to curb the commercial activities of political parties, a balance needs to be struck between allowing individuals to finance electoral and political activities, in line with international standards and good practice, and avoiding electoral/political actors’ over-dependence on a small number of large donors, which is unhealthy for political parties and democracy. The wording oа Article 24.4 (3)
56 See ODIHR, Republic of Poland - ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report on the Parliamentary Elections of 15 October 2023, 27 March 2024, Chapter IX. See also ODIHR Electoral Recommendations. 57 See the ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, paras. 209-213. 58 See the ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, paras. 2010-2015. 18 Opinion on the Act on Political Parties of Poland
– the disposal of assets – could be clarified in this respect. If the “asset” envisages property and respectively the generated income from the lease of such property (also as envisaged by Article 24 (1)), then this should be supplemented to indicate that such lease cannot be significantly or disproportionately higher than the current market prices. In addition, to avoid that lease of property is used to circumvent restrictions of donations from legal entities, it should be reflected in the financial documentations subject to the same limitations or bans as other contributions. The principle of equality of opportunity could also justify that the amount of income political parties garner from lease could be factored in and affect the amount of public funding political parties receive.59 Political parties that have income from lease over a certain threshold could receive fewer or no public funding to further a level playing field. At the same time, further elaboration in the Act on property income and including provisions addressing gains from real estate and potential re-investing schemes (if any) would be benefitial. 54. Article 25 allows funds only from Polish citizens with permanent residence in the country. The strict restriction on foreign funding, including from Polish citizens without permanent residence in the country, is problematic. While it is a political choice of each State, such a prohibition should not prevent financial donations from Polish nationals living abroad. As provided by the Guidelines “donations from citizens, regardless of their place of residence, should not be restricted if they are allowed to [vote].” 60 Since Poland grants citizens residing abroad the right to vote in all elections, is recommended to remove the requirement of permanent residence and allow all Polish citizens regardless of their residence to donate to a political party. 55. While the ban on foreign sources of funding falls within the residual margin of appreciation of states, the proportionality of such a measure needs to be assessed in every specific cases, taking into account the country context and concrete aim pursued. 61 It is noted that many states allow for some exceptions to such an outright prohibition of foreign donations, and it is generally recommended that this should be regulated carefully to avoid an infringement with the right to freedom of association of parties active at the international level.62 The Guidelines note that “[s]uch careful regulation may be particularly important in light of the growing role of European Union Political parties, as set out in the Charter of Fundamental Rights of the European Union, Article 12(2).”63 Additionally, this type of regulation might permit some support from a foreign chapter of a political party, in line with the intent of paragraphs 10.4 and 26 of the OSCE Copenhagen Document, which envision external co-operation and support for individuals, groups and organizations promoting human rights and fundamental freedoms. This may be of particular importance for the purposes of party-building and education, as long as it is ensured that these contributions are not used to fund electoral campaigns or to advantage some parties at the expense of others. At the same time, the Guidelines also underline that the implementation of a nuanced approach to foreign funding may be difficult, and legislation should carefully weigh the protection of national interests against the rights of individuals, groups and associations to co-operate and share information, and the principles of party autonomy and political pluralism in general.64 Drafters could reassess whether the outright prohibition on monetary donations
59 See Joint Opinion of the ODIHR-Venice Commission on draft amendments to the legislation concerning political parties, CDL- AD(2020)004, paras. 31-32. 60 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 230. 61 Ibid. para. 229 and footnote 221. See also ECtHR, Parti Nationaliste Basque – Organisation Régionale d’Iparralde v. France, no. 71251/01, 7 June 2007. 62 See Recommendation Rec(2003)4 of the Committee of Ministers of the Council of Europe on Common Rules Against Corruption in the Funding of Political Parties and Electoral Campaigns, which states that “states should specifically limit, prohibit or otherwise regulate donations from foreign donors. See the Venice Commission Opinion on the Prohibition of Financial Contributions to Political Parties from Foreign Sources CDL-AD(2006)014. 63 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 231. 64 Ibid. 19 Opinion on the Act on Political Parties of Poland
from foreign sources remains justified and proportionate in light of the evolving country context. Some reasonable and balanced exceptions could for instance be envisaged to allow donations from international political organizations/associations to support their national branches in party-building and education, as long as it is ensured that these contributions are not used to fund electoral campaigns or to advantage some parties at the expense of others. 56. According to Article 25 (4) of the Act, the total value of financial contributions made by an individual to a single political party, excluding membership fees that do not exceed the equivalent of one minimum monthly wage per year, may not exceed 15 times the minimum monthly wage in a calendar year. Furthermore, the Act states that a single transfer exceeding the minimum monthly wage may only be made to a political party via cheque, bank transfer, or bank card. Cash donations to political parties are allowed, provided that a single transfer does not exceed the threshold and is paid into the party’s designated bank account (Article 25 (4)). Depending on the country, the total donation can be a set figure (France, North Macedonia, Slovakia)65 or determined by using an external measure, such as the average monthly salary (Romania)66 or by a variable measure, such as a percentage of the donor’s income -e.g., in Lithuania, donations may not exceed 10 per cent of the donor’s income during the previous year or 10 average monthly salaries). The determination of a maximum amount that may be contributed by a single donor, should normally contribute to reducing the possibility of corruption or the purchase of political influence. 57. Loans are a common practice and source of financing political parties. Many OSCE participating States allow parties to take out loans for election campaigns from financial institutions.67 However, if left unregulated, loans may be used by impermissible donors to circumvent donation limits and bans. Under Article 24 (7) of the Act, political parties are permitted to obtain loans only from banks for statutory purposes. These loans are limited to the amount specified in Article 25 (4) as the annual donation cap, and the guarantor must be a Polish citizen (Article 25a). Consideration could be given to further regulating bank loans, including provisions addressing the implications of third-party repayment or loan forgiveness by creditors. 58. According to Article 24 (8) of the Act, all financing sources received by political parties must be accrued only in bank accounts, except for those deriving from membership fees. This provision is in line with good practice, which recommends donations to be made via bank transfer.68 In certain countries, all donations, irrespective of their amount, must be transferred to a designated bank account established by a party, as is the case in Lithuania and Serbia. In other jurisdictions, however, bank transfers are mandated only for donations exceeding a specified threshold, such as EUR 500 in Albania, Greece, and Latvia. The existence of such provision is commendable. However, defining what constitutes making a donation on behalf of another (so called straw donor) and prohibiting this practice is an important anti-circumvention measure. It aims to help the oversight body verify the legitimacy of donors if illegal financing schemes are
65 In France, individuals can donate a total of EUR 7,500 to political parties, per year and a total of EUR 4,600 per election to one or more candidates. In North Macedonia, individuals and legal entities can donate up to EUR 3,000 and EUR 30,000, respectively to political parties and candidates. In Slovakia, both individuals and legal entities can donate up to EUR 300,000 to political parties. 66 In Romania, parties may receive donations from individuals and legal entities up to an annual limit set at 200 and 500 minimum gross salaries respectively. 67 International IDEA Political Finance Database, Question 25. 68 Paragraph 212 of the ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation states that “another means to avoid undue influence from unknown sources is to state in relevant legislation that donations above a certain (low) amount shall be made through bank transfer, bank check or bank credit card, to ensure their traceability in terms of amount and sources”. 20 Opinion on the Act on Political Parties of Poland
suspected.69 It is recommended to adopt rules that prevent making a donation on behalf of another, ensuring that donation caps are not easily circumvented. 59. Membership fees are distinguished from contributions, the amount of which is not determined by the Act. Since the limit to the amount of membership fees can be set at a different level by each political party (albeit not exceeding in a single year the minimum remuneration as per Article 25 (4)), and political parties are not required to deposit such membership fees on bank accounts there (Article 26), nor record them in the register of contributions (Article 25 (10)), there is a theoretical risk that the donations can be framed as membership fees in order to circumvent the legal limits on donations.70 It is recommended that membership fees be treated as contributions and be recorded to prevent them from being used to circumvent donation limits. 60. Lastly, Article 25 (4a) specifies that the same limitations and donation caps apply to non- monetary values, which clarifies the status of in-kind donations by private individuals or entities, which is welcome and in line with international recommendations.71
RECOMMENDATION D. 1. To consider removing the requirement of permanent residence and allow all Polish citizens regardless of their residence to donate to a political party, while acknowledging sate’s right to restrict foreign funding, consider legitimate exceptions to the outright prohibition on monetary donations from foreign sources. 2. To further regulate bank loans, including provisions addressing the implications of third-party repayment or loan forgiveness by creditors. 3. To treat membership fees as contributions and to prevent them from being used to circumvent donation limits.
Public Funding
61. Allocating public funding in a clear, objective and equitable manner is essential to fight corruption and reduces the dependency of political parties on wealthy individuals. As underlined in the Guidelines, the level of available public funding should be clearly defined in the relevant legislation and the rights and duties of the body with legal authority to set and revise the maximum level of financial support should also be clearly set out.72 Such systems of funding should aim at ensuring that all parties, including opposition parties, small parties and newly established parties, are able to compete in elections in accordance with the principle of equal opportunities, thereby strengthening political pluralism and helping ensure the proper functioning of democratic institutions.73 In no case should the allocation of public funding limit or interfere with a political party’s independence.74
69 For example, in Armenia, the Criminal Code and the Code of Administrative Offences both have provisions that penalize making a donation on behalf of a legal person. In the United States a law prohibits a donor to give money to others to donate using their own names and requires parties to report the identity of the donor’s employer and the donor’s occupation, which are then publicly disclosed. This allows the oversight body (and ultimately the public) to spot suspicious trends or potential irregularities, such as (low-level) employees of the same company all making (maximum) donations on or around the same day. 70 See also ODIHR and Venice Commission Joint Opinion on the draft law on financing political activities of the Republic of Serbia, 20 December 2010, para. 15. And ODIHR Final Opinion on the Law of Montenegro on Financing of Political Entities and Election Campaigns, para. 55. See the ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 207. 71 See the ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, paras. 216, which provides that: “In addition to regulating financial donations, legislation should regulate in-kind support by private donors, both by individuals and by legal persons. […] Generally, this type of support should follow the same rules and be subject to the same restrictions as financial donations. For that purpose, the monetary value of in-kind donations should be determined based on market price and should be listed in funding reports.” 72 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para 243. 73 Ibid., para. 232 74 Article 1 of the Appendix to Recommendation Rec(2003)4 of the Committee of Ministers to member states on common rules against corruption in the funding of political parties and electoral campaigns. 21 Opinion on the Act on Political Parties of Poland
62. Articles 28 (1) and 29 (1) of the Act set out the eligibility and allocation criteria for the disbursement of public funds. Parties that receive more than three per cent of the votes cast (six per cent for coalitions) in the Sejm election are entitled to an annual state funds allocation, called the “subsidy”. Eligible political parties are required to submit an application for the subsidy payment using a form provided by the NEC by 31 March each year. Subsidies are disbursed annually starting the year after the election and continue until the end of the year in which the next election occurs. 63. The annual subsidy for a political party or electoral coalition is calculated progressively based on the total number of valid votes cast nationwide for its district lists of parliamentary candidates.75 Subsidy funds are maintained in a separate bank sub-account managed by the Ministry of Finance. There is no universally prescribed system for determining the distribution of public funding, and each legislature may choose to set minimum thresholds of support for political parties to qualify for such funding. 64. In this respect, the provision in the Act that restricts public funding to parties that participated in the last national elections could be reviewed. This approach will especially undermine newly founded political parties or parties that missed out on one national election, as they would then not be eligible for state funding, even though they might be the ones who need it most or participated in local elections76. Moreover, it is recommended to give careful consideration to pre-election funding systems, as opposed to post-election reimbursement, as the latter can perpetuate the inability of small, new or less wealthy parties to compete effectively77. In addition, based on the information published by the NEC on its website, the allocation criteria for public funding appear to favor larger parties, as only the nine political parties represented in parliament are eligible for such funding.78 While minimum thresholds of support are required for funding, an unreasonably high threshold may be detrimental to political pluralism and the opportunities of small political parties.79 In order to promote political pluralism and ensure that voters are given the political alternatives necessary for a real choice, consideration could be given to establish even a lower level of minimum citizen support required to receive a public funding which will allow including smaller and newly established parties putting forth candidates for an election80. It is a good practice to enact clear guidelines on how new parties may become eligible for funding (including a specific mechanism to prove that they have a sufficient support to justify funding), while providing safeguards to ensure that this provision is not abused by political parties to register affiliated parties and benefit from public funding. Therefore, it is recommended to review the current public funding system and consider adopting a more generous and inclusive system for the determination of eligibility for public funding, by
75 The formula uses specific brackets, with votes allocated to each bracket multiplied by designated amounts per vote: up to 5 per cent (PLN 5.77), above 5 to 10 per cent (PLN 4.61), above 10 to 20 per cent (PLN 4.04), above 20 to 30 per cent (PLN 2.31), and above 30 per cent (PLN 0.87). The subsidy is paid quarterly during the Sejm’s term, provided the party submits an annual application by 31 March, verified by the NEC. 76 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 242: “At a minimum, some degree of public funding should be available to all parties represented in parliament. However, to promote political pluralism, some funding should also be extended beyond those parties represented in parliament, to include all parties putting forth candidates for an election and enjoying a minimum level of citizen support. This is particularly important in the case of new parties, which must be given a fair opportunity to compete with existing parties. It is good practice to enact clear guidelines on how new parties may become eligible for funding and to extend public funding beyond parties represented in parliament. A generous system for the determination of eligibility should be considered, to ensure that voters are given the political alternatives necessary for a real choice” 77 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para 238. See also Venice Commission, Opinion on the draft law on amendments to the law on political parties of the Republic of Azerbaijan, CDL-AD(2011)046, para 43; ODIHR and Venice Commission Joint Opinion the law on political parties of the Republic of Azerbaijan, CDL-AD(2023)007, para. 108; ODIHR-Venice Commission, Joint Opinion on the draft law on political parties of Ukraine, CDL-AD(2021)003, para 105. 78 Based on the NEC's projections regarding the anticipated annual subsidies for political parties following the elections to the Sejm on October 15, 2023, the total annual allocation to eligible political parties for the 2023–2027 period amounts to PLN 84,246,147.77 (approximately EUR 19.8 million). 79 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 239. 80 Ibid., para. 242. 22 Opinion on the Act on Political Parties of Poland
lowering the eligibility threshold to benefit smaller political parties. This would ensure that newly established parties also become eligible when they enjoy a minimum level of citizen support to better promote political pluralism.
RECOMMENDATION E. To review the current public funding system and consider adopting a more generous and inclusive approach for the determination of eligibility for public funding, by lowering the eligibility threshold to also benefit newly formed parties, in order to better promote political pluralism.
Gender and Diversity Considerations
65. In many countries, public funding can be earmarked or targeted to encourage political parties to adopt more inclusive and diverse practices, as well as to promote specific policies. The few OSCE participating States that have enacted legislation connecting gender equality with political finance have implemented various strategies to address the gender-targeted funding gap. These strategies include financial incentives (Croatia, Moldova, Romania), sanctions (Armenia, France), and the earmarking of public funds specifically to support gender equality (Finland, Moldova). According to International IDEA’s political finance database, only 17 percent of countries globally provide some form of gender-targeted public funding.81 66. The Act does not contain provisions on the promotion of gender equality within internal party structures (see para. 22 supra), nor provide for any conditions to access public financing. While, by law, Sejm lists have to include at least 35 per cent of candidates of each gender, there are no requirements on their ordering on the lists. ODIHR’s latest election observation mission report also stressed the need to “make comprehensive efforts to increase women representation in politics and effectively address existing gender-based barriers” to enhance women’s participation in public life.82 67. Public funding could be utilized as a tool to promote women’s participation in politics, offering financial incentives tied to meaningful representation and equality initiatives.83 In light of the international good practices mentioned above, portion of public funding could be allocated to political parties having higher number of women on their lists for election campaigns, with a rank-order rule ensuring that women candidates are not placed too low on the party list. Further provisions could require that if a woman candidate withdraws, she is replaced by another woman. Additional incentives could also be tied to political parties that achieve a minimum level of women in leadership positions or adopt other measures to combat discrimination and violence against women in politics, etc.84 68. Moreover, public funding could support programmes such as training for female politicians, women’s empowerment initiatives, and the functioning of women’s sections, as interest representation bodies within party structure taking the lead on the advancement of gender equality. For example, in Sweden funds are earmarked for party activities that promote gender equality. In Canada, fees are reduced or waved for women candidates. Funds could also be allocated to awareness-raising and educational
81 International IDEA Political Finance Database, Question 36. 82 See ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report, Republic of Poland, Parliamentary Elections 15 October 2023, p. 5. The report notes that “The newly elected Sejm saw an increase in the number of elected women, from 132 to 135 (29.3 per cent), while the number of elected women in the Senat decreased from 24 to 19 (19 per cent). The low representation of women confirmed the need for political parties and authorities to accelerate efforts to increase women’s participation in politics.” 83 See, for example, ODIHR Final Opinion on the Law of Montenegro on Financing of Political Entities and Election Campaigns, para. 50; ODIHR-Venice Commission, Joint Opinion on the Draft Law on Political Parties of Mongolia, CDL-AD(2022)013, para. 26. 84 See ODIHR Compendium of Good Practices for Advancing Women’s Political Participation in the OSCE Region (2016). 23 Opinion on the Act on Political Parties of Poland
campaigns targeting politicians, the media, and the public to emphasize the importance of full, free, and equal democratic participation for women. Regarding women’s sections of political parties in particular, it is noted that CEDAW General Recommendation No. 40 specifically calls upon states to support the creation and strengthening of women’s sections in political parties, including through earmarked funds.85 69. It is also equally important to consider other measures for inclusion that extend beyond gender, ensuring diverse and equitable representation across all segments of society. In this respect it would also be beneficial to mention funds to support specific youth organizations, persons with disabilities, minorities within parties, including for awareness-raising and educational campaigns among politicians, in the media and among the general public, about the need for the full, free and equal democratic participation in political and public life.86 The above initiatives would align with international standards aimed at promoting gender equality and diversity in political participation.87 Specifically with respect youth, it would be beneficial to explore additional mechanisms that enhance youth political participation, including potential financial and other incentives for political parties that actively promote young people’s advancement in leadership and decision-making roles. This could involve the adoption of youth action plans, the establishment of dedicated youth wings within parties, structured mentorship and capacity-building initiatives, as well as financial and logistical support for young candidates during election campaigns.
RECOMMENDATION F. 1. To include a specific clause on inclusivity and equal participation in the party structure, consider introducing gender parity in decision-making bodies, with mechanisms to address non-compliance, as well as further mechanisms to promote greater political participation of women, including through setting up women’s sections of political parties, possible financial and other incentives, providing means of supporting women candidates during the campaign. 2. To consider introducing in the Act effective incentive mechanisms to ensure a gender balanced electoral party lists, for example, by allocation of an additional portion of public funding to political parties having higher number of women on their lists for election campaigns, with a rank-order rule ensuring that women candidates are not placed too low on the party list, as well as for achieving a minimum level of women in leadership roles.
Transparency and Reporting Requirements
70. International and regional standards stress the importance of transparency, underscoring its pivotal role in political finance regulation. The disclosure of funding sources and spending practices aims to ensure the legality of fundraising and expenditure activities, aligning with the principles of the UNCAC and the CoE Committee of Ministers’
85 See the CEDAW Committee, General recommendation No. 40 (2024) on the equal and inclusive representation of women in decision- making systems, para. 51 (e). 86 See ODIHR, Guidelines on Promoting the Political Participation of Persons with Disabilities (2019); Addressing Violence against Women in Politics In the OSCE Region: Toolkit (especially Tool 3 for Political Parties) (2022); Handbook on Promoting Women’s Participation in Political Parties (2014); OSCE High Commissioner on National Minorities, The Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life (1999). 87 As embedded in the CEDAW, the CRPD, the Beijing Declaration and Platform for Action (United Nations, Beijing Declaration and Platform for Action), CoE Recommendation Rec(2003)3 of the Committee of Ministers to member states on Balanced Participation of Women and Men in Political and Public Decision Making (adopted on 12 March 2003), and OSCE Ministerial Council Decision No. 7/09 on Women’s Participation in Political and Public Life, 4 December 2009. See also International IDEA Funding of Political Parties and Election Campaigns, p. 354. See also ODIHR Opinion on Laws Regulating the Funding of Political Parties in Spain, para. 70. 24 Opinion on the Act on Political Parties of Poland
Recommendation Rec(2003)4.88 The Guidelines also emphasize that transparency of party financing is essential to public trust in parties as institutions and democratic processes at large, to safeguard voters’ rights and prevent corruption.89 Given the pivotal role political parties play in the functioning of democracies, the public has a legitimate interest in being informed about their activities and funding, as well as ensuring that irregular expenditures are monitored and sanctioned.90 Citizens need access to relevant financial information about political parties to hold them accountable. However, regulations should avoid imposing excessive burdens on political parties. Reporting rules are equally vital for ensuring compliance with political finance laws. 71. The NEC exercises oversight of party and campaign finance. The Act incorporates several measures designed to enhance transparency and accountability in the financial activities of political parties, in line with Article 11 of the Polish Constitution91. These provisions aim to ensure proper oversight, prevent misuse of funds, and promote public trust in political financing. The register of contributions is a key financial requirement for political parties to record income for statutory party activities. Each political party must maintain an up-to-date register of contributions, which serves as a detailed record of all financial contributions received by the party. This register must include private contributions exceeding PLN 10,000 annually (Article 25 (6)) and must be updated without undue delay but not later than 14 days after receipt of a contribution ((Article 25 (8)). The register of contributions must be kept in electronic form (Article 25 (7)), and must be made publicly accessible (and searchable) on the party’s Public Information Bulletin page, ensuring transparency (Article 25 (7)). These measures enhance transparency. 72. However, Article 25 (10) of the Act specifies that “[t]he Register of Contributions shall record contributions from a contributor to a political party, excluding membership fees, in excess of PLN 10,000 in any one year.” This provision appears to conflict with paragraph 6 of the same article, which requires the recording of all contributions. Moreover, the threshold for recording donations, set at PLN 10,000 (approximately EUR 2,367), is high. This implies that contributions below this threshold will neither be recorded nor published, undermining the transparency of political party financing. If not recorded as a part of the donation, a contribution would not be counted towards the donation cap per individual, thus representing a loophole allowing to potentially circumvent any cap. It is recommended that all contributions, irrespective of an amount, should be recorded. To avoid any ambiguity or limitations on the scope of what is reported and recorded, Articles 25 (6) and (10) should be revised to eliminate conflicting provisions. If a threshold for recording and publishing contributions is retained, it should be lowered to enhance transparency92. 73. Funds originating from state subsidies are accumulated in a separate sub-account of the party’s bank account (Article 29 (4)). Parties receiving subsidies are required to allocate between 5 and 15 per cent of these funds to an Expert Fund. (Article 30 (3)). The Expert Fund is used to finance legal, political, sociological, and socio-economic expertise and for educational and publishing activities related to the party’s statutory activities (Article 30(4)). The funds of the Expert Fund must also be held in a separate sub-account of the
88 See Article 7.3 of the UN Convention Against Corruption. See also, Recommendation Rec(2003)4 of the Council of Europe Committee of Ministers to member states on Common Rules against Corruption in the Funding of Political Parties and Electoral Campaigns, Appendix, Article 3. 89 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 247 90 See ECtHR, Cumhuriyet Halk Partisi v. Turkey, no. 19920/13, 26 April 2016. 91 Article 11 of the Constitution of Poland stays that “The Republic of Poland shall ensure freedom for the creation and functioning of political parties. Political parties shall be founded on the principle of voluntariness and upon the equality of Polish citizens, and their purpose shall be to influence the formulation of the policy of the State by democratic means”. 92 It is to be noted that in the 27 EU member states, the average reporting threshold for donations is at EUR 385. 25 Opinion on the Act on Political Parties of Poland
party’s main bank account. (Article 30 (5)). Information related to the Expert Fund is included in the annual report on the use of public subsidies, referred to as the “information”, which political parties are required to submit to the NEC by 31 March each year (see para. 74 infra). The earmarking of party funds typically pertains to the prescribed use of public subsidies for specific purposes, often to ensure the proper utilization of public grants. However, under the Act, earmarked funds do not necessarily involve public funds, as the Expert Fund consists of the party’s own contributions. Leveraging this mechanism, and to promote women’s participation and support gender equality, it could be considered to create a similar earmarking for activities related to the training of women candidates and programmes related to women’s empowerment and promoting the political participation of women (see also Sub- section 6.3. on Gender and Diversity Considerations supra). 74. According to Article 34 (1) political parties shall draw up annual financial information on the subsidy received and expenditure incurred from the subsidy. They are further required to submit “information for the calendar year” to the NEC by 31 March of the following year (Article 34 (2)). 75. A political party is required to establish an Election Fund to finance participation in elections to the president, Sejm, Senate, European Parliament, and local government bodies. Funds from this account are strictly for election-related expenditures (Article 35 (1)). The Election Fund must be maintained as a separate bank account, with all election related payments made through this account (Article 36 (3)). The Election Fund is managed by a financial proxy who cannot be a candidate for the positions of President of the Republic of Poland, Member of Parliament, Senator, or a public official. The incompatibility regime applicable to financial proxies prohibits them from serving as the financial proxy for more than one Election Fund. According to Article 38, expenditures made from the funds of the Election Fund must be included in the financial report on the sources of financing, referred to as the “report”. This report, covering the previous calendar year, must be submitted to the NEC by 31 March. 76. Political parties are thus required to submit two financial reports to the NEC by 31 March each year: a financial report on state funding received and expenditures charged to state funding, including the Expert Fund and a report on sources of funds and expenses charged to the Election Fund. To optimize costs related to auditing financial reports and reduce the reporting burden, consideration could be given to merging the two types of reports and require political parties to submit a single unified report that encompasses both the “report” and “information”. 77. In addition, it is not entirely clear whether only political parties which receive the state subsidy are required to submit an annual financial report detailing their income and expenditures (Article 34 (1) and 34 (3)). For legal clarity, it could be more precisely specified. Generally, the legislation may exempt political parties from audit obligations if they do not receive public funding and are not engaged in significant finanical activities.93 78. Both financial reports, namely the “information” and the “report”, must be accompanied by an auditor’s report, the cost of which is covered by the NEC. The NEC must publish both types of reports in the Public Information Bulletin within 30 days of the submission deadline for financial reports (Articles 34 (5) and 38 (4)). It might be worth recalling that
93 See Joint Opinion on the Draft Amendments to some Legislative Acts Concerning Prevention of and Fight against Political Corruption of Ukraine, CDL(2015)035, para 46. See also Joint Opinion on the Draft Act to regulate the formation, the inner structures, functioning and financing of political parties and their participation in elections of Malta, CDL-AD(2014)035, para.64. See also ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 278, and ODIHR Final Opinion on the Law of Montenegro on Financing of Political Entities and Election Campaigns, para 108. 26 Opinion on the Act on Political Parties of Poland
the register (a requirement for political parties to publish registers of donations and contracts (Article 25 (9)) must include the name, surname, father’s name, and place of residence of the contributor, as well as the date and amount of the contribution. While the publication of financial reports is crucial to establishing public confidence in the functions of a party, reporting requirements must also strike a balance between necessary disclosure and exceptionally pressing privacy concerns of individual donors in cases of a reasonable probability of threats, harassment or reprisals, or where disclosure could result in serious political repercussions.94 For privacy reasons, consideration should be given to excluding place of residence, especially if this would mean publishing private data, including addresses of donors, from this information provided in the register. 79. For both types of reports, the Minister of Finance, in consultation with the NEC, must determine the reporting template, the scope and presentation of the data, the method of preparation, the submission process (including electronic submission), and the list of required supporting documents (Article 34 (3)) and Article 38 (2)). While the detail of such reporting is crucial for transparency and accountability, for the sake of public information and trust it is essential to ensure that the reporting guidelines and templates are clear, comprehensive, user-friendly and inclusive. At the same time, these guidelines should not impose excessive burdens on political parties, striking a balance between thoroughness and practicality.95 Consideration could be given to timely developing standardized, accessible, detailed and easily searchable formats, preferably in consultation with political parties. Furthermore, in an effort to support transparency and provide civil society and other interested stakeholders with the possibility of reviewing parties’ campaign finances, it is good practice for such financial reports to be made available on publicly available resources in a coherent, comprehensive and timely manner over an extended period of time96.
RECOMMENDATION G. 1. To revise Articles 25 (6) and (10) in order to eliminate conflicting provisions, while considering lowering the threshold for recording and publishing contributions to enhance transparency. 2. To consider merging the two types of reports and require political parties to submit a single unified report that encompasses both the “report” and “information” with a view to optimize costs related to auditing financial reports and reduce the reporting burden. 3. To develop timely, standardized, accessible, detailed and easily searchable formats of reporting.
Oversight and Sanctions
80. According to the Guidelines, “monitoring can be undertaken by a variety of different bodies and may include an internal independent auditing of party accounts by certified experts or a single public supervision body with a clear mandate, appropriate authority and adequate resources.”97 They further stress that “[g]enerally, legislation should grant oversight agencies the ability to investigate and pursue potential violations.
95 A noted by ODIHR final report on 2023 parliamentary elections: “The lack of comprehensive, detailed, user friendly and timely disclosure of campaign donations and expenditures detracted from the transparency of campaign finance and meant that voters may not have been aware of the potential financial influences on various parties and candidates.” 96 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 259. 97 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 276. 27 Opinion on the Act on Political Parties of Poland
Without such investigative powers, agencies are unlikely to have the ability to effectively implement their mandate. Adequate financing and resources are also necessary to ensure the proper functioning and operation of the oversight body.”98 Similarly, the Committee of Ministers Recommendation’ Rec2003 (4) requires that: “independent monitoring should include supervision over the accounts of political parties and the expenses involved in election campaigns as well as their presentation and publication.”99 Article 16 requires that “States should require the infringement of rules concerning the funding of political parties and electoral campaigns to be subject to proportionate, effective and dissuasive sanctions.” When determining sanctions, all violations should uniformly incur proportionate, effective, and dissuasive penalties100 with the proposed sanctions/fines being designed in a way to ensure their proportionality with the seriousness of a violation, for instance considering the frequency/recidivism, size/scale, mitigating circumstances or not, etc. 81. The NEC, as the oversight body, can accept or reject reports, note deficiencies, and request corrections. If discrepancies occur, the NEC may refer cases to higher courts or impose sanctions. More specifically, according to Articles 34a and 38a, at the end of the verification process, which concludes six months after the submission deadline for both the “report” and “information”, the NEC may accept the information/report without reservation, accept the information/report with an indication of shortcomings, or reject the information/report. 82. The verification process may be rendered ineffective if the oversight body relies solely on the information submitted to it, without the ability to assess whether that information is realistic, accurate, and presents a complete picture of a political party’s income and expenditures. During the 6-month verification period, the NEC may request the political party to correct any deficiencies in the information or provide explanations within a specified time frame. The NEC may also commission expert reports or opinions and seek assistance from public administration bodies in gathering the necessary information. Within the first 30 days after the submission deadline for both the “report” and the “information”, political parties, associations, and foundations with statutes related to analyzing political party financing may submit written objections to the NEC regarding the “information” or the “report”. The NEC has then 60 days to address and respond to written objections. The Act should be amended to further delineate the NEC’s investigative and enforcement powers, outline the existing adversarial proceedings and administrative procedures for obtaining additional information during the verification process, and define the NEC’s ability to directly access all necessary institutional databases to detect and address illegal sources of funding. 83. For certain minor violations, the NEC can accept the “report” and the “information” while acknowledging deficiencies without imposing major sanctions. Regarding the “report”, and in accordance with Article 38a, deficiencies that do not result in major sanctions are defined as falling below a specific percentage of the party’s total income or revenue. Article 38a(2) outlines various grounds for rejection, including: conducting business as a political party; fundraising through public collections; collecting funds outside a bank account in violation of Article 24 (8); accepting or raising funds from impermissible sources; accumulating or making campaign expenditures bypassing the Election Fund; accumulating Electoral Fund resources outside a separate bank account in violation of Article 36 (3); accepting non-monetary contributions in breach of Article
98 Ibid, para. 278. 99 See the CoE Committee of Ministers’ Recommendation Rec2003(4). 100 See also ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para. 272, which requires that sanctions should be applied against political parties found to be in violation of relevant laws and regulations and should be dissuasive in nature. Moreover, in addition to being enforceable, sanctions must at all times be objective, effective, and proportionate to the specific violation. See also ODIHR Opinion on Laws Regulating the Funding of Political Parties in Spain (30 October 2017), para. 67. 28 Opinion on the Act on Political Parties of Poland
25 (4a); or guaranteeing a loan in contravention of Article 25a. Non-compliance, such as failing to maintain, update, or make the registers publicly available, can result in fines ranging from 50 per cent of the unrecorded amounts to as much as PLN 30,000 (Article 27c). These fines may be re-imposed if the error repeats. 84. While sanctions are the primary tools for oversight bodies to enforce political finance regulations effectively, it is equally important for the oversight body to provide guidance to political parties to help them comply with their legal obligations.101 Good practice recommends a wide range of gradually escalating sanctions that are effective, proportionate, and dissuasive. Legislation may include measures as administrative warnings (for example, naming and shaming), fines, forfeiture, suspension or loss of public funding, compliance notices, deregistration, and/or criminal penalties. A political party has the opportunity to remedy defects in its submitted information or provide explanations within a timeframe specified by the NEC. A party also retains the right to legal redress. However, the term “specified period” (Article 34a (2)) is vague, granting the NEC significant discretion in determining the timeframe. This could lead to subjective decisions and inconsistencies, which is particularly concerning since timely submission of accurate information is a prerequisite for maintaining subsidies (Article 34c (1) and 38c (1)). It is recommended that the Act set a clear and reasonable timeframe to allow parties adequate opportunity to correct errors or effectively defend their position. 85. Pursuant to OSCE commitments and international obligations, everyone has the right to “effective means of redress against administrative decisions so as to guarantee respect for fundamental rights and ensure legal integrity”102 and legislation needs to provide for “the possibility for judicial review of such regulations and decisions”.103 Positively, rejections of the “report” can be appealed to the Supreme Court within seven days by the parties. The Supreme Court has 60 days to rule on the complaint, and its decision is final. A rejection results in the loss of the right to public funding for the next three years (Article 38d). Failure to submit the “report” within the legal deadline leads to deregistration of the party (Article 38c), leading to the loss of public funding. Regarding the “information”, a political party loses its right to receive public subsidies if it fails to submit the information within the legal deadline or if the NEC rejects it (Article 34c). 86. As stressed by the ODIHR Limited Election Observation Mission in its final report on the 2023 parliamentary elections, “For certain minor violations, the NEC can accept the reports in a way that acknowledges shortcomings without imposing major sanctions but sanctions for rejected reports are neither graduated nor proportional, contrary to international standards and previous ODIHR recommendations”.104 The Act should be amended to ensure that sanctions for political party financing violations are proportionate to the severity of the offense, with minor infractions not resulting in the rejection of annual reports. Additionally, sanctions for the non-submission of “reports” or “information” should be reviewed, harmonized, and aligned to maintain consistency within the sanctions regime. Furthermore, it is advisable that the penalties are established based on an indexation to avoid having them quickly becoming obsolete. 87. The Act also includes a separate Chapter 6a, which lists various irregularities related to political parties that are punishable by fines or imprisonment. These include violations
101 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, paras.272-275. 102 See Paragraph 5.10 of the 1990 OSCE Copenhagen Document. 103 Under Article 2.3(a) of the ICCPR States obligated themselves “[t]o ensure that any person whose rights or freedoms as herein recognized are violated shall have an effective remedy, notwithstanding that the violation has been committed by persons acting in an official capacity.” 104 See ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report, Republic of Poland, Parliamentary Elections 15 October 2023, p. 18. 29 Opinion on the Act on Political Parties of Poland
such as conducting public collections without proper authorization (Article 49a), improper use of party property or funds (Article 49b, Article 49c), failing to submit accurate financial reports (Article 49d), and mismanagement of the Electoral Fund (Article 49e, Article 49f). Additionally, breaches of rules regarding electoral fund collection and payment limits also incur fines (Article 49g). Penalties range from fines to imprisonment, depending on the severity of the violation. While some fines are clearly specified in Article 49, the penalties for violations outlined in Articles 49a, 49b and 49g remain undetermined. The absence of specified fines for violations under Articles 49b and 49g creates uncertainty regarding the consequences of these breaches, which may result in inconsistent and ineffective enforcement, as well as or bias when applied. For legal certainty, it is recommended to amend these articles to include clear and proportional fines. 88. Moreover, the proposed sanctions and fines do not adequately reflect the proportionality of the violations committed.105 Factors such as the frequency of the offense, scale, and any mitigating circumstances should be considered to ensure that the penalties are fair and proportionate to the specific circumstances of each case. For example, for the same violation under Articles 49d and 49f sanctions vary from undetermined fine to two years of imprisonment. Criminal sanctions should be reserved for serious violations of financial regulations that threaten public integrity or the democratic order. Sanctions must be proportionate and flexible, reflecting the severity of the offense. To avoid over- penalization, the simultaneous imposition of both administrative and criminal sanctions for the same violation should be avoided. To improve transparency and fairness, sanctions listed in Chapter 6a should be proportional to the violations committed, considering factors like frequency, scale, and mitigating circumstances. It is recommended to redesign fines with gradations, ensuring the highest penalties apply only for the most severe offenses. 89. Lastly, two separate sanctions are envisaged under Chapter 4 pertaining to financing of political parties. For clarity of the Act, all penal provisions could be listed under the Chapter on Criminal Provisions.
RECOMMENDATION H. 1. To further delineate the National Election Commission’s (NEC) investigative and enforcement powers, outline the existing adversarial proceedings and administrative procedures for obtaining additional information during the verification process, and define the NEC’s ability to directly access all necessary institutional databases to detect and address illegal sources of funding. 2. To set a clear and reasonable timeframe to allow parties adequate opportunity to correct errors or effectively defend their position. 3. To ensure that sanctions for political party financing violations are proportionate to the severity of the offense, with minor infractions not resulting in the rejection of annual reports. 4. To ensure that the penal sanctions listed under Chapter 6a are proportional to the violations committed, considering factors like frequency, scale, and mitigating circumstances, while redesigning fines and other penalties with gradations, ensuring the highest penalties apply only for the most severe offenses.
105 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation, para.274. 30 Opinion on the Act on Political Parties of Poland
7. PROCEDURE FOR AMENDING THE ACT
90. The importance of inclusive and open lawmaking process should be highlighted. . In paragraph 5.8 of the 1990 OSCE Copenhagen Document, OSCE participating States have committed to ensure that legislation will be adopted at the end of a public procedure106. Moreover, key commitments specify that “[l]egislation will be formulated and adopted as the result of an open process reflecting the will of the people, either directly or through their elected representatives”107. The ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (2024) underline the importance of evidence-based, open, transparent, participatory and inclusive lawmaking process, offering meaningful opportunities to all interested stakeholders to provide input at all its stages108. 91. Effective consultations in the drafting of laws, as outlined in the relevant OSCE commitments, need to be inclusive, involving both the general public and stakeholders with a particular interest in the subject matter of the draft legislation, in this case all political parties as well as civil society organizations. Sufficient time should also be provided to ensure that the consultation process is meaningful, allowing adequate time to stakeholders to prepare and submit recommendations on draft legislation throughout the legislative process.109 92. It is welcome in this respect that the Justice and Human Rights Committee of the Sejm is undertaking consultations in order to inform a possible future reform of the Act. 93. In light of the above, the public authorities are encouraged to ensure that any future amendments to the Act and electoral legal framework in general are preceded by a proper impact assessment and subjected to inclusive, extensive, effective and meaningful consultations throughout the legislative process, including with representatives of various political parties, academia, civil society organizations, which should enable equal opportunities for women and men to participate. According to the principles stated above, such consultations should take place in a timely manner, at all stages of the lawmaking process, including before Parliament. As a principle, accelerated legislative procedure should not be used to pass such types of legislation. As an important element of good lawmaking, a consistent monitoring and evaluation system on the implementation of legislation should also be put in place that would efficiently evaluate the operation and effectiveness of the draft laws, once adopted.110
106 See 1990 OSCE Copenhagen Document, para. 5.8. 107 See 1991 OSCE Moscow Document, para. 18.1. 108 See ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (January 2024), in particular Principles 5, 6, 7 and 12. See also Venice Commission, Rule of Law Checklist, CDL-AD(2016)007, Part II.A.5. 109 See ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (January 2024), paras. 169-170. See also ODIHR, Assessment of the Legislative Process in Georgia (30 January 2015), paras. 33-34. See also ODIHR, Guidelines on the Protection of Human Rights Defenders (2014), Section II, Sub-Section G on the Right to Participate in Public Affairs. 110 See ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (January 2024), para. 23. See e.g., OECD, International Practices on Ex Post Evaluation (2010). 31
Warszawa, 18 lutego 2025 r. Nr opinii: POLIT-POL/532/2025 [NS]
OPINIA NA TEMAT USTAWY O PARTIACH POLITYCZNYCH
POLSKA W sporządzeniu niniejszej opinii udział wzięli: Fernando Casal Bértoa, profesor nadzwyczajny w dziedzinie polityki porównawczej i członek głównej grupy ekspertów ODIHR ds. partii politycznych, Barbara Jouan-Stonestreet, międzynarodowa ekspertka w dziedzinie zarządzania i finansowania partii politycznych oraz członkini głównej grupy ekspertów ODIHR ds. partii politycznych oraz Tamara Otiashvili, starsza ekspertka prawna w dziedzinie praw człowieka i demokratycznych rządów. Została ona również zrecenzowana przez Richarda Katza, profesora nauk politycznych na Uniwersytecie Johna Hopkinsa, przewodniczącego głównej grupy ekspertów ODIHR ds. partii politycznych.
Opracowanie powstało w oparciu o nieoficjalne angielskie tłumaczenie ustawy o partiach politycznych ze zmianami z 2023 r.
Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE
ul. Miodowa 10, 00-251 Warszawa Tel.: +48 22 520 06 00, Faks: +48 22 520 0605 www.legislationline.org Opinia na temat ustawy o partiach politycznych
STRESZCZENIE I GŁÓWNE ZALECENIA
Ustawa o partiach politycznych (zwana dalej „ustawą") tworzy kompleksowe ramy regulacji funkcjonowania partii politycznych i ich finansowania, obejmując kwestie takie jak członkostwo, wpisanie do ewidencji i likwidacja, finansowanie ze źródeł prywatnych i publicznych, wymogi dotyczące sprawozdawczości, a także nadzór i sankcje. Niektóre sprawy wchodzące w zakres ustawy, takie jak finansowanie kampanii wyborczych, nadzór i kary, są zarazem również regulowane przez inne przepisy. Należy zatem dołożyć starań, aby uniknąć nakładania się uregulowań ustawy i innych przepisów, w tym Kodeksu wyborczego, poprzez wyeliminowanie wszelkich niezgodności w drodze skoordynowanego podejścia realizującego nadrzędne zasady sprawiedliwości, przejrzystości i uczciwości.
Niektóre obszary ustawy wymagają dopracowania, aby chronić prawo do wolności zrzeszania się i wyeliminować potencjalne luki, które mogłyby podważyć skuteczność regulacji dotyczących finansowania partii politycznych. Obejmuje to rewizję przepisów dotyczących członkostwa w partiach, rejestracji, finansowania, zasad rozwiązywania partii i ich wykreślania z ewidencji oraz wymogów sprawozdawczych. W szczególności zasady likwidacji partii politycznej lub jej wykreślenia z ewidencji powinny spełniać wymogi testu proporcjonalności i być stosowane jedynie w ostateczności; należałoby też znieść ograniczenia uniemożliwiające obywatelom polskim mieszkającym za granicą finansowe wspieranie partii politycznych. Zalecana byłaby ponadto ponowna ocena systemu finansowania publicznego, aby zagwarantować, że nie zapewnia on nieproporcjonalnych korzyści większym partiom politycznym o ugruntowanej pozycji kosztem mniejszych lub nowszych graczy.
Należy wreszcie rozważyć włączenie aspektów płci do mechanizmów finansowania publicznego określonych w ustawie i wprowadzenie zachęt dla partii politycznych do promowania i zwiększania udziału kobiet w życiu politycznym, co odzwierciedlałoby konstytucyjną zasadę równości kobiet i mężczyzn. Równie istotne jest, aby rozważyć inne środki na rzecz włączenia, które wykraczałyby poza tematykę płci i objęłyby młodzież i osoby niepełnosprawne, zapewniając zróżnicowaną i sprawiedliwą reprezentację wszystkich segmentów społeczeństwa.
W szczególności, oprócz powyższych uwag, ODIHR przedstawia następujące zalecenia służące wzmocnieniu przepisów ustawy zgodnie z międzynarodowymi standardami i dobrymi praktykami:
A. W odniesieniu do członkostwa w partii należałoby: 1. rozszerzyć prawo do członkostwa w partiach politycznych o cudzoziemców i bezpaństwowców posiadających tytuł pobytowy, a także tych uprawnionych do głosowania, na przykład w wyborach samorządowych [pkt 26], 2. usunąć odwołanie do „pełnej zdolności do czynności prawnych” w ustawie (art. 11 ust. 3 pkt 2) oraz szerzej w przepisach dotyczących korzystania z praw politycznych[pkt 27], B. W odniesieniu do rejestracji partii politycznych należałoby:
2 Opinia na temat ustawy o partiach politycznych
1. wyraźnie wskazać termin dokonania przez sąd wpisu partii politycznej do ewidencji, aby zapewnić prowadzenie procesu rejestracji w terminowy i przewidywalny sposób [pkt 35], 2. doprecyzować, że do celów wpisania do ewidencji sąd sprawdza zgodność z wymogami wymienionymi w art. 11 ustawy, z wyjątkiem przypadków wchodzących w zakres art. 14 dotyczącego zgodności statutu i działalności partii politycznej z Konstytucją [pkt 37], 3. zapisać w ustawie lub w innych obowiązujących przepisachrozsądnie krótki termin na rozpatrzenie przez Trybunał Konstytucyjny spraw dotyczących zgodności z Konstytucją celów lub zasad działania partii politycznej [pkt 39]. C. W odniesieniu do wykreślania z ewidencji i rozwiązywania partii politycznych należałoby: 1. w pełni zrewidować wykreślenie z ewidencji jako jedyną sankcję w przypadku nieprzestrzegania wymogów przewidzianych w art. 19 (brak powiadomienia o zmianie statutu partii, adresu siedziby lub składu uprawnionych organów) lub w art. 38c (nieterminowe składanie sprawozdań o źródłach pozyskania środków finansowych) i wprowadzić stopniowany system innych mniej restrykcyjnych, lecz proporcjonalnych i odstraszających sankcji [pkt 46], 2. w pełni zrewidować „niezgodność z Konstytucją” jako szeroką przesłankę likwidacji partii politycznej przewidzianą w art. 21 i art. 44, a w zamian węziej i ściślej określić wyjątkowe okoliczności, w których likwidacja partii jest możliwa na zasadzie środka ostatecznego, zgodnie z surowymi standardami legalności, pomocniczości i proporcjonalności [pkt 47]. D. W odniesieniu do finansowania partii politycznych ze źródeł prywatnych i innych rodzajów wsparcia prywatnego należałoby: 1. rozważyć zniesienie wymogu posiadania stałego miejsca zamieszkania i umożliwić wszystkim obywatelom Polski, niezależnie od tego, gdzie mieszkają, dokonywanie darowizn na rzecz partii politycznej; jednocześnie – uznając prawo państwa do ograniczenia finansowania z zagranicy – należałoby rozważyć wprowadzenie uzasadnionych wyjątków od całkowitego zakazu darowizn pieniężnych ze źródeł zagranicznych [pkt 55], 2. dodatkowo uregulować kwestię kredytów bankowych, w tym poprzez wprowadzenie przepisów dotyczących skutków spłaty przez osoby trzecie lub umorzenia kredytu przez wierzycieli [pkt 57], 3. traktować składki członkowskie jako wpłaty i zapobiegać wykorzystywaniu ich jako sposobu obchodzenia limitów darowizn [pkt 59], E. dokonać przeglądu obecnego systemu finansowania ze źródeł publicznych i rozważyć przyjęcie szerszego, bardziej inkluzywnego systemu określania warunków uzyskiwania środków publicznych poprzez obniżenie progu kwalifikowalności, aby objąć wsparciem również nowo utworzone partie polityczne, co przyczyni się do większego pluralizmu politycznego [pkt 64].
F.W odniesieniu do kwestii płci i różnorodności należałoby:
1. uwzględnić konkretny przepis dotyczący inkluzywności i równego udziału w strukturach partyjnych, rozważyć wprowadzenie parytetu płci w organach decyzyjnych wraz z mechanizmami reagowania w przypadku jego nieprzestrzegania, a także dodatkowych mechanizmów promujących większy
3 Opinia na temat ustawy o partiach politycznych
udział kobiet w życiu politycznym, w tym poprzez tworzenie sekcji kobiecych w partiach politycznych, ewentualne zachęty finansowe i inne, zapewnienie środków wspierania kandydatek w trakcie kampanii [pkt 22],
2. rozważyć wprowadzenie do ustawy skutecznych mechanizmów motywujących do konstruowania zrównoważonych pod względem płci list wyborczych, na przykład poprzez przyznanie dodatkowej części środków publicznych partiom politycznym, które wystawiają większą liczbę kobiet w wyborach, przy czym sposób przydziału miejsc zapewnia, aby kandydatki nie otrzymywały zbyt niskich miejsc na liście wyborczej, a także tym, które osiągają minimalny próg liczby kobiet na stanowiskach kierowniczych [pkt 67], G. W odniesieniu do sprawozdawczości i przejrzystości należałoby:
1. zmienić art. 25 ust. 6 i 10, aby wyeliminować sprzeczne przepisy, a jednocześnie rozważyć obniżenie progu rejestrowania i ogłaszania wpłat w celu zwiększenia przejrzystości [pkt 72], 2. rozważyć scalenie obu rodzajów sprawozdań i wymagać od partii politycznych składania jednego ujednoliconego sprawozdania, które obejmowałby zarówno „sprawozdanie o źródłach pozyskania środków finansowych”, jak i „informację finansową”, aby zoptymalizować koszty związane z badaniem informacji finansowych przez biegłego rewidenta i zmniejszyć obciążenia sprawozdawcze [pkt 76], 3. opracować aktualne, ujednolicone, dostępne, szczegółowe i łatwe do przeszukiwania formularze sprawozdawcze [pkt 79]. H. W odniesieniu do nadzoru i sankcji należałoby:
1. dookreślić uprawnienia Państwowej Komisji Wyborczej w zakresie prowadzenia dochodzeń i egzekwowania prawa, wskazać istniejące postępowania kontradyktoryjne i procedury administracyjne służące uzyskaniu dodatkowych informacji podczas procesu weryfikacji oraz określić możliwość uzyskania przez PKW bezpośredniego dostępu do wszystkich niezbędnych instytucjonalnych baz danych w celu wykrywania i eliminowania nielegalnych źródeł finansowania [pkt 82], 2. ustalić jasne i rozsądne ramy czasowe dla działań partii politycznych w zakresie korygowania błędów lub skutecznej obrony swojego stanowiska [pkt 84], 3. zapewnić, aby sankcje za naruszenia zasad finansowania partii politycznych były proporcjonalne do ich ciężaru, a drobne wykroczenia nie skutkowały odrzuceniem rocznych sprawozdań [pkt 86], 4. zapewnić proporcjonalność kar przewidzianych w rozdziale 6a do popełnionego naruszenia, biorąc pod uwagę takie czynniki jak częstotliwość, skala i okoliczności łagodzące, przy jednoczesnym wprowadzeniu stopniowalności kar finansowych i innych, aby najwyższe sankcje miały zastosowanie tylko w przypadku najpoważniejszych naruszeń [pkt 88]. Te oraz dodatkowe zalecenia, wyróżnione pogrubioną czcionką, zawarto w tekście niniejszej opinii.
4 Opinia na temat ustawy o partiach politycznych
Wykonując swój mandat wspierania państw uczestniczących OBWE w wypełnianiu zobowiązań w zakresie wymiaru ludzkiego, Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE (ODIHR) przeprowadza na życzenie przegląd obowiązujących i projektowanych przepisów prawa pod kątem oceny zgodności z międzynarodowymi normami praw człowieka i zobowiązaniami OBWE oraz przedstawia konkretne zalecenia w celu ich poprawy.
SPIS TREŚCI
I. W STĘP .................................................................................. 6 II. Z AKRES OPINII ....................................................................... 6 III. A NALIZA PRAWNA I ZALECENIA .............................................. 7 1. Międzynarodowe standardy praw człowieka i zobowiązania OBWE w zakresie wymiaru ludzkiego ........................................................................................................ 7 2. Definicja i struktura partii politycznych .................................................................. 9 3. Członkostwo partii politycznych .............................................................................. 10 4. Rejestracja partii politycznych ................................................................................... 12 5. Likwidacja partii politycznej ...................................................................................... 16 6. Finansowanie partii politycznych ............................................................................... 18 6.1. Finansowanie ze źródeł prywatnych...................................................................... 19 6.2. Finansowanie publiczne ........................................................................................ 23 6.3. Kwestie płci i różnorodności ................................................................................. 24 6.4. Wymogi dotyczące przejrzystości i sprawozdawczości ......................................... 26 6.5. Nadzór i sankcje .................................................................................................... 30 7. Procedura zmiany ustawy............................................................................................ 33 Załącznik: Ustawa z dnia 25 czerwca 2023 r., tekst jednolity z dnia 25 maja 2023 r.
5 Opinia na temat ustawy o partiach politycznych
I. WSTĘP
1. W dniu 30 grudnia 2024 r. Przewodniczący Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka Sejmu RP przesłał do Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka OBWE („ODIHR”) wniosek o ocenę prawną projektu ustawy o partiach politycznych według stanu z czerwca 2023 r. (dalej „ustawa”). 2. 10 stycznia 2025 r. ODIHR odpowiedziało na powyższy wniosek, potwierdzając gotowość do sporządzenia opinii prawnej na temat zgodności ustawy z międzynarodowymi normami praw człowieka i zobowiązaniami OBWE w wymiarze ludzkim. 3. Niniejszą opinię należy czytać łącznie z odpowiednimi ustaleniami i zaleceniami zawartymi w Raporcie końcowym ODIHR z Ograniczonej Misji Obserwacji Wyborów z 15 października 2023 r.1 oraz Opinii ODIHR z 2020 r. w sprawie ram prawnych Polski regulujących udział osób z niepełnosprawnościami w życiu politycznym i publicznym.2 4. Niniejszą opinię sporządzono w odpowiedzi na wyżej wspomniany wniosek. ODIHR przeprowadziło ocenę w ramach swojego ogólnego mandatu, aby wesprzeć państwa uczestniczące OBWE w realizacji zobowiązań w wymiarze ludzkim OBWE.3
II. ZAKRES OPINII
5. Niniejsza opinia dotyczy wyłącznie ustawy przedłożony do oceny. Z racji takiego ograniczenia nie stanowi ona pełnego i wyczerpującego przeglądu całości ram prawnych oraz instytucjonalnych działalności partii politycznych i ich finansowania w Polsce. 6. W opinii podniesiono najważniejsze kwestie i wskazano obszary budzące zastrzeżenia. W trosce o zwięzłość skupiono się w niej głównie na obszarach, które wymagają zmian lub udoskonaleń, nie zaś na pozytywnych aspektach. Poniższa analiza prawna opiera się na międzynarodowych i regionalnych standardach, normach i zaleceniach dotyczących praw człowieka i praworządności, a także na stosownych zobowiązaniach OBWE w zakresie wymiaru ludzkiego, w tym Wspólnych wytycznych ODIHR i Komisji Weneckiej dotyczących regulacji partii politycznych.4 Odnosi się również do odpowiednich ustaleń i zaleceń zawartych w raportach ODIHR z obserwacji wyborów. 7. W opinii wskazano także w stosownych przypadkach dobre praktyki w innych państwach uczestniczących w OBWE. Powołując się na ustawodawstwo krajowe, ODIHR nie opowiada się za żadnym konkretnym modelem stosowanym w danym państwie, skupia się natomiast na dostarczeniu jasnych informacji na temat obowiązujących standardów międzynarodowych, zarazem wskazując sposób ich praktycznego wdrożenia w niektórych przepisach krajowych. Do wszelkich przykładów krajowych należy podchodzić z ostrożnością, gdyż nie zawsze da się je przenieść na grunt innego państwa;
1 Zob. ODIHR, Rzeczpospolita Polska – Wybory parlamentarne 15 października 2023 r. – Ograniczona Misja Obserwacji Wyborów – Raport końcowy, 27 marca 2024 r. Zob. także baza zaleceń ODIHR w sprawach wyborczych. 2 Zob. ODIHR, Opinion on the Legal Framework of Poland Governing Participation of Persons with Disabilities in Political and Public Life, 20 grudnia 2020 r. 3 Zob. w szczególności pkt 7.6 Dokumentu kopenhaskiego OBWE z 1990 r., w którym państwa uczestniczące w OBWE zobowiązały się do „poszanowania prawa jednostek i grup do tworzenia w pełnej swobodzie własnych partii politycznych lub innych organizacji politycznych oraz wyposażenia takich partii i organizacji w niezbędne gwarancje prawne, które umożliwią im rywalizację między sobą na zasadach równości wobec prawa oraz równego traktowania przez władze publiczne”. 4 Zob. ODIHR i Komisja Wenecka, Guidelines on Political Party Regulation (II wydanie z 2020 r.). 6 Opinia na temat ustawy o partiach politycznych
należy zatem zawsze je rozpatrywać w świetle ogólniejszych krajowych ram instytucjonalnych i prawnych, a także z uwzględnieniem kontekstu krajowego i kultury politycznej. 8. Ponadto, zgodnie z Konwencją ONZ w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet5 (dalej „CEDAW”) oraz Planem działania OBWE z 2004 r. na rzecz promowania równości płci6, a także zobowiązaniami do włączania problematyki płci do głównego nurtu działań, programów i projektów OBWE, w niniejszej opinii uwzględniono w stosownych przypadkach perspektywę płci i różnorodności. 9. Niniejsza opinia została sporządzona w oparciu o nieoficjalne tłumaczenie ustawy, które znajduje się w załączniku do niniejszego dokumentu. W rezultacie mogą się pojawić błędy wynikające z tłumaczenia. W przypadku przetłumaczenia opinii na inny język rozstrzygające znaczenie ma wersja angielska. 10. W związku z powyższym ODIHR zaznacza, że niniejsza opinia nie wyklucza wydania w przyszłości dodatkowych pisemnych lub ustnych zaleceń bądź uwag dotyczących przedmiotowych kwestii w Polsce.
III. ANALIZA PRAWNA I ZALECENIA
1. MIĘDZYNARODOWE STANDARDY PRAW CZŁOWIEKA I ZOBOWIĄZANIA OBWE W ZAKRESIE WYMIARU LUDZKIEGO
11. Partie polityczne pełnią niezbędną rolę w procesie demokratycznym, stanowiąc fundament pluralistycznego społeczeństwa. Ich działalność powinna być uregulowana w sposób umacniający prawo do wolności zrzeszania się i wypowiedzi, a także do prawdziwych i demokratycznych wyborów. Prawa te mają zasadnicze znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania demokratycznego społeczeństwa.7 Aby wypełniać swoje podstawowe funkcje, partie polityczne potrzebują odpowiedniego finansowania zarówno w okresie wyborczym, jak i między wyborami. Jednocześnie regulacja finansowania partii politycznych i jego przejrzystość są niezbędne do zagwarantowania niezależności partii politycznych od nadmiernego wpływu prywatnych i zagranicznych darczyńców, organów państwowych i publicznych, a także do zapewnienia partiom możliwości rywalizowania ze sobą na zasadzie równych szans.8 12. Podstawowe prawa przyznane partiom politycznym i ich członkom zapisane są głównie w art. 19 i 22 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych (zwanego dalej „MPPOiP”), który chroni prawo do wolności wypowiedzi i opinii oraz prawo do wolności zrzeszania się. Artykuł 25 zapewnia prawo do udziału w sprawach publicznych.9 Międzynarodowe standardy dotyczące finansowania partii politycznych i kampanii wyborczych znajdują się w art. 7 ust. 3 Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji (dalej „UNCAC”)10.
5 Zob. Konwencja w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji kobiet („CEDAW”), przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne ONZ rezolucją 34/180 z dnia 18 grudnia 1979 r. Polska ratyfikowała konwencję w dniu 30 lipca 1980 r. 6 Zob. OSCE Action Plan for the Promotion of Gender Equality, przyjęty decyzją nr 14/04, MC.DEC/14/04 (2004), pkt 32. 7 Zob. ODIHR i Komisja Wenecka, Joint Guidelines on Political Party Regulation, pkt 17. 8 Ibidem 9 Zob. Międzynarodowy pakt praw obywatelskich i politycznych przyjęty przez Zgromadzenie Ogólne ONZ rezolucją 2200A (XXI) z dnia 16 grudnia 1966 r. Polska ratyfikowała pakt w dniu 18 marca 1977 r. 10 Zob. Konwencja Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji (UNCAC), przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne w rezolucji 58/4 z dnia 31 października 2003 r. Konwencja weszła w życie 14 grudnia 2005 r., a Polska ratyfikowała ją 15 września 2006 r. Zob. również Protokół dodatkowy do Prawnokarnej konwencji o korupcji przyjęty w dniu 15 maja 2003 r., ratyfikowany przez Polskę w dniu 30 kwietnia 2014 r. 7 Opinia na temat ustawy o partiach politycznych
13. Ponadto konwencja CEDAW wspiera równość płci i różnorodność; dotyczy to w szczególności jej art. 4 (w sprawie tymczasowych specjalnych środków w celu wzmocnienia równości płci) i art. 7 (w sprawie eliminacji dyskryminacji kobiet w życiu politycznym i publicznym). Artykuł 29 Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych również kładzie nacisk na udział osób z niepełnosprawnościami w życiu politycznym i publicznym.11 14. Na poziomie regionalnym art. 11 Europejskiej konwencji praw człowieka (pełna nazwa: Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, „EKPC”) wyznacza standardy dotyczące prawa do wolności zrzeszania się, chroniąc partie polityczne i ich członków jako szczególne rodzaje stowarzyszeń.12 Artykuł 3 Protokołu nr 1 do EKPC gwarantuje prawo do wolnych wyborów. Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej „ETPC”) zawiera dodatkowe wskazówki dla państw członkowskich Rady Europy dotyczące zapewnienia zgodności przepisów i polityk z głównymi aspektami regulacji art. 11 (prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzania się i prawo do swobodnego stowarzyszania się). Ponadto przy dokonywaniu przeglądu przepisów dotyczących partii politycznych istotne znaczenie ma też prawo do wolności opinii i wypowiedzi na mocy art. 10 EKPC oraz prawo do wolnych wyborów zagwarantowane w art. 3 Protokołu nr 1 do EKPC. Orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej „ETPC”) zawiera dodatkowe wskazówki dla państw członkowskich Rady Europy dotyczące zapewnienia zgodności przepisów i polityk z prawami i wolnościami gwarantowanymi przez EKPC. 15. Zgodnie z pkt 7.6 Dokumentu kopenhaskiego OBWE z 1990 r., państwa uczestniczące w OBWE zobowiązały się do „poszanowania prawa jednostek i grup do tworzenia w pełnej swobodzie własnych partii politycznych lub innych organizacji politycznych oraz wyposażenia takich partii i organizacji w niezbędne gwarancje prawne, które umożliwią im rywalizację między sobą na zasadach równości wobec prawa oraz równego traktowania przez władze publiczne”.13 Inne zobowiązania OBWE w ramach Dokumentu kopenhaskiego obejmują ochronę wolności zrzeszania się (pkt 9.3), wolności opinii i wypowiedzi (pkt 9.1) oraz rozdział państwa i partii (pkt 5.4). Zastosowanie ma również decyzja Rady Ministerialnej OBWE nr 7/09 dotycząca udziału kobiet w życiu politycznymi publicznym.14 16. Uzupełnieniem tych standardów i zobowiązań są różne wytyczne i zalecenia organów takich jak ONZ, Rada Europy czy OBWE. Na poziomie międzynarodowym należy do nich zaliczyć Komentarz ogólny nr 25 Komitetu Praw Człowieka ONZ dotyczący prawa do udziału w sprawach publicznych, prawa do głosowania i prawa równego dostępu do służby publicznej, interpretujący zobowiązania państwa wynikające z art. 25 MPPOiP15, Rekomendację ogólną CEDAW nr 23: Political and Public Life.16 Ponadto Rekomendacja ogólna CEDAW nr 40 w sprawie równej i inkluzywnej reprezentacji kobiet w systemach decyzyjnych zawiera szczegółowe zalecenia dotyczące partii politycznych.17
11 Zob. Konwencja Organizacji Narodów Zjednoczonych o prawach osób niepełnosprawnych, przyjęta w rezolucji A/RES/61/106 z dnia 13 grudnia 2006 r. podczas 61. sesji Zgromadzenia Ogólnego. Polska ratyfikowała konwencję w dniu 6 września 2012 r. 12 Zob. Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności („EKPC”), która weszła w życie w dniu 3 września 1953 r. 13 Zob. 1990 OSCE Copenhagen Document. 14 Zob. OSCE Ministerial Council Decision 7/09 Women’s participation in political and public life z dnia 2 grudnia 2009 r. 15 Zob. CCPR General Comment No. 25: Article 25 (Participation in Public Affairs and the Right to Vote), The Right to Participate in Public Affairs, Voting Rights and the Right of Equal Access to Public Service, CCPR/C/21/Rev.1/Add.7. 16 Zob. CEDAW General Recommendation No. 23: Political and Public Life. 17 Zob. Rekomendację ogólną CEDAW nr 40 (2024) w sprawie równej i inkluzywnej reprezentacji kobiet w systemach decyzyjnych (General recommendation No. 40 (2024)), w szczególności: pkt 39 (c) („Wprowadzić kodeksy postępowania, z uwzględnieniem perspektywy intersekcjonalnej, w parlamencie, rządzie, radach regionalnych i lokalnych oraz partiach politycznych, służbie publicznej i przedsiębiorstwach sektora prywatnego w celu wyeliminowania wszelkich form przemocy wobec kobiet ze względu na płeć i mowy nienawiści, wraz z niezależnymi mechanizmami składania skarg i poufnego doradztwa, a także zapewnić odpowiednie szkolenia
8 Opinia na temat ustawy o partiach politycznych
17. Użytecznym odniesieniem jest ponadto Rekomendacja nr (2003)4 Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie wspólnych zasad przeciwdziałania korupcji w finansowaniu partii politycznych i kampanii wyborczych (dalej „Rekomendacja Rec(2003)4 Komitetu Ministrów Rady Europy”), jak również Rekomendacja nr 1516(2001) Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy w sprawie finansowania partii politycznych.18 18. Zalecenia zawarte w dalszej części niniejszego opracowania będą również odnosić się w stosownych przypadkach do innych niewiążących dokumentów, które zawierają dalsze szczegółowe wytyczne. Zaliczają się do nich Wspólne wytyczne ODIHR i Komisji Weneckiej w sprawie regulacji partii politycznych (dalej „Wytyczne”)19, Wspólne wytyczne ODIHR i Komisji Weneckiej w sprawie wolności zrzeszania się 20, Wytyczne ODIHR w sprawie promowania uczestnictwa politycznego osób niepełnosprawnych 21 oraz odpowiednie raporty Grupy Państw przeciwko Korupcji (GRECO)22.
2. DEFINICJA I STRUKTURA PARTII POLITYCZNYCH
19. Definicja w art. 1 ustawy brzmi: „[p]artia polityczna jest dobrowolną organizacją, występującą pod określoną nazwą, stawiającą sobie za cel udział w życiu publicznym poprzez wywieranie metodami demokratycznymi wpływu na kształtowanie polityki państwa lub sprawowanie władzy publicznej”. Partia polityczna uzyskuje osobowość prawną po otrzymaniu wpisu do ewidencji partii politycznych (art. 1 ust. 2). W art. 3 podkreśla się dobrowolny charakter członkostwa, a art. 4 i 5 gwarantują partiom politycznym równe traktowanie i dostęp do publicznej radiofonii i telewizji. Definicja ta jest zgodna ze standardową koncepcją partii politycznej jako „wolnego stowarzyszenia osób, którego jednym z celów jest wyrażanie woli politycznej społeczeństwa poprzez dążenie do udziału w rządzeniu krajem i wpływania na nie”.23 Zgodnie z Wytycznymi, powyższa definicja partii politycznej obejmuje zarazem „stowarzyszenia na wszystkich szczeblach rządzenia, których celem jest przedstawianie kandydatów w wyborach i sprawowanie władzy politycznej poprzez wybory do instytucji rządowych”. Wskazane byłoby uwzględnienie tej perspektywy w ustawie, aby lepiej odróżnić partię polityczną od grupy interesu, która stara się wpływać na politykę bez wystawiania kandydatów w wyborach. 20. Artykuł 8 określa strukturę i zasady działania partii politycznych. Stanowi on, że „[p]artie polityczne kształtują swoje struktury oraz zasady działania zgodnie z zasadami demokracji, w szczególności przez zapewnienie jawności tych struktur, powoływania organów partii w drodze wyborów i podejmowania uchwał większością głosów”. To, że ustawa wyraźnie odwołuje się do reguł demokracji w odniesieniu do wewnętrznych struktur i zasad działania partii politycznych oraz zapewnia im dość szeroką autonomię w decydowaniu o swojej strukturze należy uznać za godne pochwały, jako że wewnętrzne funkcje i procesy partii politycznych powinny być zasadniczo wolne od
wszystkim urzędnikom i pracownikom”); pkt 45 (d) („Zapewnić sprawiedliwe wsparcie finansowe i inne dla kandydatek, w tym limity wydatków i przystępne cenowo reklamy, aby zapewnić równe szanse w kampaniach politycznych”); pkt 51 (d) („Wprowadzić i egzekwować parytet w organach decyzyjnych partii politycznych i związków zawodowych, wraz z sankcjami za naruszenia parytetu i zachętami do jego przestrzegania”); pkt 51 (e) („Wspierać tworzenie i wzmacnianie sekcji kobiecych w partiach politycznych i związkach zawodowych, w tym poprzez fundusze celowe”). 18 Zob. Komitet Ministrów Rady Europy, RecommendationRec(2003)4 of the Committee of Ministers to member states on common rules against corruption in the funding of political parties and electoral campaigns, przyjęta w dniu 8 kwietnia 2003 r. Zob. również Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy, Recommendation 1516(2001) Financing of political parties, przyjęta przez Stały Komitet działający w imieniu Zgromadzenia w dniu 22 maja 2001 r. 19 Zob. ODIHR i Komisja Wenecka, Joint Guidelines on Political Party Regulation (II wydanie z 2020 r.). 20 Zob. ODIHR i Komisja Wenecka, Joint Guidelines on Freedom of Association (2015). 21 Zob. ODIHR, Guidelines on Promoting the PoliticalParticipation of Persons with Disabilities (2019). 22 Polska jest członkiem GRECO od 20 maja 1999 r. Zob. trzecią rundę oceny GRECO dla Polski. 23 Zob. ODIHR i Komisja Wenecka, Guidelines on Political Party Regulation, pkt 64. 9 Opinia na temat ustawy o partiach politycznych
ingerencji państwa.24 Obejmuje to swobodę określania struktury organizacyjnej i ustanawiania zasad wyboru organów partii i kandydatów, co stanowi integralny element autonomii partii jako stowarzyszenia. Ważne zarazem jest, aby obecne przepisy, zwłaszcza dotyczące trybu powoływania i głosowania, nie były interpretowane lub stosowane w sposób nadmiernie restrykcyjny, ograniczając zdolność partii do wyboru sposobu samoregulacji.25 W tym względzie można wziąć pod uwagę opcję, w której członkowie niektórych organów partii są w pewnych przypadkach mianowani przez wybranego lidera partii, nie zaś wybierani w wyborach. 21. Jednocześnie uzasadnione jest wprowadzenie przez państwo pewnych wymogów legislacyjnych dotyczących wewnętrznej organizacji partii politycznych, aby działać w interesie demokratycznych rządów, równego traktowania i reprezentacji kobiet oraz udziału w życiu politycznym mniejszości lub grup niedostatecznie reprezentowanych bądź znajdujących się w niekorzystnej sytuacji, przy czym ingerencja w wewnętrzne sprawy partii politycznych nie powinna być nadmierna. Rekomendacja ogólna CEDAW nr 40 wyraźnie zaleca, aby „[w]prowadzić i egzekwować parytet w organach decyzyjnych partii politycznych i związków zawodowych, wraz z sankcjami za naruszenia parytetu i zachętami do jego przestrzegania”.26 Artykuł 8 w obecnym brzmieniu nie wymaga parytetu płci w organach decyzyjnych, ani nie nakazuje ogólniej rozumianej inkluzywności i/lub sprawiedliwej reprezentacji. Przepis ten mówi wprawdzie o „jawności” struktur, ale nie zapewnia niedyskryminacyjnych lub dostępnych procesów członkostwa, pozostawiając miejsce na ewentualne wykluczenia, które mogą szkodzić inkluzywności. Wskazana byłaby zatem zmiana art. 8, aby uwzględnić przepis dotyczący inkluzywności i równego uczestnictwa w strukturach partii politycznej, przy jednoczesnym uzupełnieniu ustawy o konkretny wymóg parytetu płci w organach decyzyjnych wraz z mechanizmami reagowania na jego nieprzestrzeganie (zob. również podsekcja 6.3. Względy związane z płcią i różnorodnością). 22. Zgodnie z art. 9, statut partii politycznej musi określać jej cele, strukturę i zasady działania, w tym nazwę, sposób nabywania i utraty członkostwa, prawa członków, organy partii i ich kompetencje, zarządzanie finansami, terenowe jednostki organizacyjne oraz sposoby dokonywania zmian statutu, tryb rozwiązywania i łączenia się partii. Statut uchwala zgromadzenie ogólne członków lub ich demokratycznie wybranych przedstawicieli.
3. CZŁONKOSTWO PARTII POLITYCZNYCH
23. Artykuł 2 ust. 1 ustawy stanowi, że „[c]złonkami partii politycznych mogą być obywatele Rzeczypospolitej Polskiej, którzy ukończyli 18 lat”. Członkostwo w partii politycznej ma charakter dobrowolny (art. 3), co wpisuje się w art. 20 Powszechnej deklaracji praw człowieka, a w myśl art. 10 ustawy członek ma prawo do wystąpienia z partii. Ustawa nie obejmuje jednak podstawowych gwarancji prawa do zrzeszania się w sposób wolny od dyskryminacji, przewidzianych w art. 2 MPPOiP. Zasady te są przywołane jedynie w art. 4 w odniesieniu do traktowania partii politycznej. Chociaż uregulowanie to jest również konieczne, szersze gwarancje byłyby przede wszystkim niezbędne do korzystania z prawa do wolności zrzeszania się w ogóle. Chętne osoby i grupy powinny
24 Ibidem, pkt 151. 25 Ibidem, pkt. 154 i 155. 26 Zob. Komitet CEDAW, General recommendation No. 40 (2024) on the equal and inclusive representation of women in decision- makingsystems, pkt 51(d). 10 Opinia na temat ustawy o partiach politycznych
mieć możliwość zawiązania partii politycznej na zasadzie równego traktowania wobec prawa27. 24. Zasada 9 Wytycznych przewiduje, że „[p]rawo do wolności zrzeszania się zasadniczo uprawnia osoby tworzące zrzeszenie lub do niego należące do decydowania, z kim tworzą zrzeszenie lub kogo przyjmują w poczet członków [...] Ta wolność wyboru nie jest jednak nieograniczona, ponieważ ten aspekt prawa do zrzeszania się podlega również zakazowi dyskryminacji, tak więc wszelkie odmienne traktowanie osób w odniesieniu do tworzenia zrzeszenia lub członkostwa, które opiera się na cechach osobistych lub statusie, musi mieć racjonalne i obiektywne uzasadnienie”.28 W tym kontekście wskazane byłoby włączenie do ustawy szerszych gwarancji równości praw. Takie środki promowałyby pełne uczestnictwo i reprezentację kobiet, osób niepełnosprawnych i mniejszości w procesie politycznym. 25. Ponadto wzmianka o obywatelach oznacza wykluczenie cudzoziemców lub bezpaństwowców. Całkowite wykluczenie cudzoziemców i bezpaństwowców z członkostwa w partiach politycznych jest nieuzasadnione. Do pewnego stopnia takie osoby powinny mieć możliwość angażowania się w życie polityczne kraju zamieszkania, zwłaszcza w obszarach, w których zezwala się im na udział w niektórych rodzajach wyborów, np. lokalnych.29 26. Jak stwierdzono w Wytycznych w sprawie regulacji partii politycznych, „jedynie możliwość zakładania partii politycznych przez cudzoziemców może być ograniczona na podstawie art. 16 EKPC”, natomiast ograniczenia nie mogą dotyczyć członkostwa. 30 Ponadto w Rekomendacji 1500 (2001) w sprawie udziału imigrantów i cudzoziemców w życiu politycznym państw członkowskich Rady Europy zauważono, że legitymacja demokratyczna wymaga równego udziału wszystkich grup społecznych w procesie politycznym, a wkład osób niebędących obywatelami w budowanie dobrobytu kraju, w którym legalnie przebywają, dodatkowo uzasadnia ich prawo do wpływania na decyzje polityczne (pkt 4). Jak również wcześniej zauważyły ODIHR i Komisja Wenecka, „przepisy w tej dziedzinie nie są w pełni jednolite w całej Europie, a art. 16 EKPC wyraźnie uznaje prawo państw do nakładania ograniczeń na działalność polityczną cudzoziemców. ETPC orzekł jednak, że przepis ten powinien być interpretowany jedynie jako zezwolenie na ograniczenie „działań", które bezpośrednio wpływają na proces polityczny”.31 Uznając prawo państw do powiązania niektórych sposobów sprawowania urzędów publicznych i uczestnictwa w życiu politycznym z wymogiem obywatelstwa, zaleca się rozszerzenie prawa do członkostwa w partiach politycznych na cudzoziemców i bezpaństwowców, przynajmniej tych posiadających tytuł pobytowy, a także tych uprawnionych do głosowania, na przykład w wyborach samorządowych. W szczególności obywatele UE mieszkający w Polsce, którzy mają prawo głosu w wyborach samorządowych, powinni mieć możliwość wstępowania do partii politycznych i dokonywania wpłat na ich rzecz. 27. Ponadto, choć nie jest to wyraźnie zabronione w ustawie, Kodeks wyborczy stanowi, że osoby, które zostały ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądu, w tym z 27 Zob. ibidem, pkt 134. Zob. również art. 2 i 26 MPPOiP, art. 14 EKPC i Protokół nr 12 do EKPC. Punkt 7.6 Dokumentu kopenhaskiego OBWE z 1990 r. również stanowi, że państwa uczestniczące w OBWE zobowiązały się do „poszanowania prawa jednostek i grup do tworzenia w pełnej swobodzie własnych partii politycznych lub innych organizacji politycznych oraz wyposażenia takich partii i organizacji w niezbędne gwarancje prawne, które umożliwią im rywalizację między sobą na zasadach równości wobec prawa oraz równego traktowania przez władze publiczne”. 28 Zob. ODIHR i Komisja Wenecka, Guidelines on Political Party Regulation, pkt 59. 29 Zob. ODIHR i Komisja Wenecka, Joint Opinion on the Draft Law on Political Parties in Azerbaijan, CDL-AD(2023)007, pkt 86. Również ODIHR i Komisja Wenecka, Joint Opinionon the Draft Law on Political Parties of Mongolia, CDL-AD(2022)013, pkt 48; ODIHR i Komisja Wenecka, Joint Opinion on draft amendments to the legislation concerning political parties of Armenia, CDL- AD(2020)004, pkt 23. 30 Zob. ODIHR i Komisja Wenecka, Guidelines on Political Party Regulation, pkt 149. 31 Zob. ODIHR i Komisja Wenecka, Joint Opinion on the Draft Law on Political Parties in Azerbaijan, CDL-AD(2023)007, pkt 87. Zob. również ETPC, Perinçek przeciwko Szwajcarii, [Wielka Izba], skarga nr 27510/08, 15 października 2015 r., pkt 121. 11 Opinia na temat ustawy o partiach politycznych
powodu niepełnosprawności umysłowej, są pozbawione prawa udziału w wyborach. Artykuł 11 ust. 3 pkt. 2 ustawy wyraźnie mówi o wymogu posiadania „pełnej zdolności do czynności prawnych” w odniesieniu do 1000 członków wymaganych do wykazania poparcia społecznego. W połączeniu z art. 11 ustawy, przepisy te oznaczałyby, że członkostwo w partii podlega warunkowi posiadania „pełnej zdolności do czynności prawnych”.32 Artykuł 29 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych zobowiązuje Państwa Strony, aby zagwarantowały osobom niepełnosprawnym prawa polityczne i możliwość korzystania z nich na równi z innymi osobami, a art. 12 nakłada na państwa obowiązek uznania, że osoby niepełnosprawne mają zdolność do czynności prawnych na równych zasadach z innymi osobami we wszystkich aspektach życia. Na poziomie regionalnym Rada Europy zachęca państwa członkowskie w zaleceniu nr (2011)14, aby umożliwiały osobom niepełnosprawnym, w pełni i bez dyskryminacji, w szczególności w kontekście prawnym, środowiskowym lub finansowym, przystępowanie do partii politycznych, bycie ich członkami oraz ich zakładanie.33 Wolność zrzeszania się, w tym tworzenia i wspierania partii politycznych, ma kluczowe znaczenie dla ochrony wolności wypowiedzi i uczestnictwa w życiu politycznym i należy ją promować w sposób wolny od dyskryminacji.34 Regulacje państwowe nie mogą dyskryminować ze względu na cechy takie jak niepełnosprawność. Zaleca się usunąć odwołanie do „pełnej zdolności do czynności prawnych” w ustawie oraz szerzej w przepisach dotyczących korzystania z praw politycznych.
ZALECENIE A. 1. Należałoby rozszerzyć prawo do członkostwa w partiach politycznych o cudzoziemców i bezpaństwowców posiadających tytuł pobytowy, a także tych uprawnionych do głosowania, na przykład w wyborach samorządowych. 2. Należałoby usunąć odwołanie do „pełnej zdolności do czynności prawnych” w ustawie (art. 11 ust. 3 pkt 2) oraz szerzej w przepisach dotyczących korzystania z praw politycznych.
4. REJESTRACJA PARTII POLITYCZNYCH
28. Partia polityczna nabywa osobowość prawną z chwilą wpisania do ewidencji (art. 16). Partię polityczną zgłasza się do ewidencji partii politycznych prowadzonej przez Sąd Okręgowy w Warszawie (art. 11). Zgłoszenie powinno zawierać informacje na temat partii: nazwę, skrót nazwy, adres, imiona, nazwiska i adresy osób uprawnionych do reprezentowania partii na zewnątrz oraz do zaciągania zobowiązań majątkowych. Do zgłoszenia można załączyć wzorzec symbolu graficznego partii politycznej. Do zgłoszenia należy ponadto załączyć statut partii politycznej oraz wykaz co najmniej 1000 obywateli polskich popierających zgłoszenie (którzy ukończyli 18 lat i mają pełną zdolność do czynności prawnych); dane i podpisy tych osób powinny być opatrzone adnotacją zawierającą nazwę partii. Do zbierania podpisów stosuje się przepisy Prawa o zgromadzeniach, a nazwa, skrót nazwy i symbol graficzny partii politycznej powinny odróżniać się wyraźnie od nazw, skrótów nazw i symboli graficznych partii już istniejących.
32 ODIHR w Raporcie końcowym na temat wyborów parlamentarnych w 2023 r. stwierdził, że „[o]graniczenia dotyczące kandydowania ze względu na niepełnosprawność umysłową i intelektualną są sprzeczne z zasadami niedyskryminacji i proporcjonalności przewidzianymi w zobowiązaniach OBWE i standardach międzynarodowych”. 33 See Rada Europy, Recommendation CM/Rec(2011)14 of the Committee of Ministers to member states on the participation of persons with disabilities in political and public life, pkt 1. 34 Zob. OBWE/ODIHR, Opinion on the Legal Framework of Poland Governing Participation of Persons with Disabilities in Political and Public Life, pkt. 37-51. 12 Opinia na temat ustawy o partiach politycznych
29. Należy zauważyć, że nie wszystkie państwa uczestniczące w OBWE wymagają rejestracji partii politycznych; uznaje się jednak również, że partie polityczne mogą ze względu na swój status prawny uzyskać pewne przywileje (takie jak finansowanie publiczne), które nie są dostępne dla innych stowarzyszeń, dlatego wymóg rejestracji partii politycznych przez organ państwowy jest uzasadniony.35 W przypadku, gdy rejestracja partii politycznej jest warunkiem udziału w wyborach lub uzyskania określonych korzyści, merytoryczne i proceduralne wymogi procesu rejestracji powinny mieć umiarkowany charakter. Wymogi w zakresie rejestracji powinny być starannie opracowane, aby realizować uzasadnione cele bez nakładania nadmiernych ograniczeń zgodnie z art. 11 ust. 2 EKPC i art. 22 ust. 2 MPPOiP w świetle art. 3 protokołu nr 1 do EKPC.36 30. Wymogi w zakresie rejestracji przewidziane w art. 11 są zasadniczo wyważone. Zgodnie z Wytycznymi w sprawie regulacji partii politycznych, wymogi dotyczące rejestracji „nie mogą być wykorzystywane, aby ograniczać możliwość zawiązywania partii, które głoszą niepopularne idee. W sprawie RefahPartisi ETPC zauważył, że art. 10 EKPC ma zastosowanie nie tylko do «informacji» czy «idei» odbieranych przychylnie czy uważanych za nieobraźliwe lub obojętne, ale również do opinii, które obrażają, szokują czy niepokoją”.37 Jest to ważna kwestia, jako że przedłożenie statutu stanowi warunek wstępny wpisania partii do ewidencji (art. 11 ust. 3). Zgłoszenia do ewidencji nie należy zatem odrzucać tylko dlatego, że statut zawiera idee, które mogą być niepopularne lub obraźliwe, o ile partia opowiada się za demokratycznymi i pokojowymi procedurami i środkami38. 31. Wymóg minimalnego poparcia ustalonego w drodze zbierania podpisów jest również zgodny z prawem; państwo musi jednak mieć pewność, że wymagania są rozsądne i nie na tyle uciążliwe, aby ograniczać działalność polityczną małych partii lub dyskryminować partie reprezentujące mniejszości. Wytyczne stanowią również, że „biorąc pod uwagę różnice w wielkości i charakterze państw w całym regionie OBWE, ogólnie zaleca się, aby minimalna liczba osób wymagana do ustalenia poparcia była określana, przynajmniej na poziomie lokalnym i regionalnym, nie w kategoriach bezwzględnych, lecz raczej jako odpowiedni procent całkowitej populacji głosującej w danym okręgu wyborczym”.39 Biorąc pod uwagę liczebność ludności Polski, dość niski próg 1000 podpisów należy ogólnie uznać za rozwiązanie godne pochwały, jako że jest łatwy do osiągnięcia i zapewnia inkluzywność polskiej sceny politycznej. 32. Wymóg podania szczegółowych informacji, takich jak unikalny 11-cyfrowy numer identyfikacyjny (PESEL), może zwiększyć rzetelność podpisów, zapewniając dopuszczenie tylko podpisów uprawnionych osób.40 Konieczność podania danych osobowych takich jak numer PESEL może jednak zniechęcać niektóre osoby do złożenia podpisu ze względu na obawy o ochronę prywatności. Zaleca się wyważenie potrzeby zapewnienia prawidłowej rejestracji z ochroną prawa do prywatności. Jeśli
35 Zob. również ODIHR i Komisja Wenecka, Guidelines on Political Party Regulation, pkt 85. 36 Ibidem, pkt 86. 37 Zob. ODIHR i Komisja Wenecka, Guidelines on Political Party Regulation, pkt 90. Zob. także ETPC, RefahPartisi (Partia Dobrobytu) i inni przeciwko Turcji [Wielka Izba], skargi nr 41340/98 i 3 inne, 13 lutego 2003 r., pkt 89. 38 W sprawie Linkov przeciwko Republice Czeskiej, skarga nr 10504/03, 7 grudnia 2006 r., dotyczącej odmowy rejestracji partii politycznej ze względu na niezgodność jednego z celów jej działalności z konstytucją, ETPC orzekł, że ponieważ partia ta nie opowiadała się za żadna polityką, która mogłaby podważyć porządek demokratyczny w kraju i nie wzywała do użycia siły w celach politycznych ani nie próbowała jej usprawiedliwiać, odmowa rejestracji nie była konieczna w demokratycznym społeczeństwie (naruszenie art. 11 EKPC). Zob. również ETPC, Herri Batasuna i Batasuna przeciwko Hiszpanii, skargi nr 25803/04 i 25817/04, 30 czerwca 2009 r. 39 ODIHR i Komisja Wenecka, Guidelines on Political Party Regulation, pkt 95. W pkt 18 opinii w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy o partiach politycznych Republiki Azerbejdżanu (CDL-AD(2011)046) Komisja Wenecka stwierdziła, że w kraju liczącym osiem milionów mieszkańców minimalny wymóg 1000 członków partii jest rozsądny, natomiast wymóg 5000 byłoby nieproporcjonalny i zbędny w demokratycznym społeczeństwie, a zatem stanowiłby naruszenie art. 11 EKPC. 40 Powszechny Elektroniczny System Ewidencji Ludności. 13 Opinia na temat ustawy o partiach politycznych
gromadzenie numerów PESEL służy wyłącznie do celów weryfikacji, takie informacje nie powinny być ogłaszane publicznie. 33. Należy również zauważyć, że automatyczne przetwarzanie danych osobowych ujawniających poglądy polityczne osób fizycznych, jak ma to miejsce w tym przypadku, jest szczególnie drażliwą kwestią41. W związku z tym przetwarzaniu takich specjalnych kategorii danych osobowych powinny towarzyszyć szczególne zabezpieczenia, które będą wykraczały poza środki zwykle stosowane do danych osobowych w ogóle i odpowiednie do ryzyka dyskryminacji wyborców oraz chronionych interesów, praw i wolności.42 Zgodność istniejących rozwiązań z tymi standardami wykracza poza zakres niniejszej opinii. 34. Ponadto zgłoszenie partii politycznej mogą poprzeć jedynie obywatele polscy; takiego poparcia nie mogą udzielić obcokrajowcy i bezpaństwowcy. Podobnie jak w przypadku członkostwa w partiach, za nieuzasadnione należy uznać pobawienie ogółu cudzoziemców i bezpaństwowców, którzy legalnie i na stałe przebywają w Polsce, możliwości wspierania partii politycznych (zob. również podsekcja 3 dotycząca członkostwa i podsekcja 6.1 dotycząca finansowania prywatnego). 35. Ustawa w art. 12 ust. 3 stanowi, że sąd rozpoznaje sprawy o wpis do ewidencji na posiedzeniu niejawnym, ale może zarządzić wyznaczenie rozprawy. Fakt zobowiązania sądu do niezwłocznego dokonania wpisu partii politycznej do ewidencji należy ocenić pozytywnie. Należałoby jednak wyznaczyć wyraźne ramy czasowe dla postępowania sądu, aby uczynić to rozwiązanie w pełni skutecznym. Wyeliminowałoby to wszelkie subiektywne interpretacje „niezwłoczności”, zapewniając terminową i przewidywalną realizację procesu rejestracji. Zaleca się wyraźne wskazanie terminu dokonania przez sąd wpisu partii politycznej do ewidencji. 36. Artykuł 12 ust. 5 dopuszcza apelację od postanowienia w przedmiocie wpisu, „chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej”. Jeżeli zgłoszenie zostało dokonane z naruszeniem przepisów, sąd wzywa zgłaszających do usunięcia stwierdzonych wad w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące. W przypadku nieusunięcia wad sąd wydaje postanowienie o odmowie wpisu partii politycznej do ewidencji, które może być zaskarżone w terminie 14 dni od jego doręczenia (art. 13). W razie powstania wątpliwości co do zgodności z Konstytucją celów lub zasad działania partii politycznej, sąd postanawia o zawieszeniu postępowania i występuje do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem w sprawie zgodności statutu z Konstytucją. Trybunał wyda orzeczenie o niezgodności statutu z Konstytucją, Sąd odmawia wpisu partii do ewidencji; na postanowienie w sprawie wystąpienia do TK zażalenie nie przysługuje, a postanowienie
41 Zob. Rada Europy, Konwencja o ochronie osób w związku z automatycznym przetwarzaniem danych osobowych (CETS nr 108) z dnia 28 stycznia 1981 r., która weszła w życie w Polsce w dniu 1 stycznia 2002 r., w szczególności jej art. 6, oraz Protokół zmieniający Konwencję o ochronie osób w związku z automatycznym przetwarzaniem danych osobowych (CETS nr 223), ratyfikowany przez Polskę w dniu 10 czerwca 2020 r. Zob. również Komitet Konsultacyjny Konwencji o ochronie osób w związku z automatycznym przetwarzaniem danych osobowych (Konwencja nr 108), Guidelines on the Protection of Individuals with regard to the Processing of Personal Data by and for Political Campaigns (2021), pkt 4.2.4. 42 Ibidem Protokół (CETS nr 223) stanowi, że automatyczne przetwarzanie takich danych wrażliwych „jest dozwolone wyłącznie w przypadku, gdy odpowiednie zabezpieczenia są zapisane w prawie, uzupełniając te przewidziane w Konwencji”, a zabezpieczenia te „chronią przed ryzykiem, jakie przetwarzanie danych wrażliwych może stanowić dla interesów, praw i podstawowych wolności osoby, której dane dotyczą, w szczególności przed ryzykiem dyskryminacji” (nowy art. 6 ust. 1 i 2 Konwencji). Sprawozdanie wyjaśniające do Protokołu zawiera ponadto przykłady dodatkowych zabezpieczeń, które można rozważać pojedynczo lub łącznie w odniesieniu do przetwarzania danych wrażliwych, w tym wyraźną zgodę osoby, której dane dotyczą, przepisy określające zamierzony cel i środki przetwarzania lub wskazujące wyjątkowe przypadki, w których przetwarzanie takich danych byłoby dozwolone, obowiązek zachowania tajemnicy zawodowej, środki wynikające z analizy ryzyka, szczególny i kwalifikowany środek bezpieczeństwa o charakterze organizacyjnym lub technicznym, zob. Explanatory Report – CETS 223 – Automatic Processing of Personal Data (Amending Protocol), 10 października 2018 r., pkt 56. Ocena ryzyka poprzedzająca przetwarzanie powinna służyć ustaleniu, czy dane są chronione przed nieuprawnionym dostępem, modyfikacją i usunięciem/zniszczeniem, a także mieć na celu zapewnienie wysokich standardów bezpieczeństwa w całym procesie przetwarzania. Taka ocena powinna uwzględniać wymogi konieczności i proporcjonalności oraz podstawowe zasady ochrony danych w odniesieniu do szerokiego zakresu ryzyk, w tym dostępności fizycznej, dostępu sieciowego do urządzeń i danych oraz tworzenia kopii zapasowych i archiwizacji danych; zob. Guidelines on the Protection of Individuals with regard to the Processing of Personal Data by and for Political Campaigns (2021), pkt 4.3.5. 14 Opinia na temat ustawy o partiach politycznych
o odmowie wpisu nie podlega zaskarżeniu. Artykuł 22 stanowi, że w sprawach o wpis partii politycznej do ewidencji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu nieprocesowym, z uwzględnieniem przepisów ustawy. Przewiduje się w nim również, że kasacja przysługuje jedynie od postanowień sądu drugiej instancji w przedmiocie wpisu lub wykreślenia wpisu z ewidencji. 37. Brzmienie art. 12 sugeruje, że sąd będzie jedynie sprawdzał zgodność z przepisami prawa, przypuszczalnie z wymogami wpisu do ewidencji wymienionymi w art. 11. Jeśli tak jest, kwestię tę należy uściślić. Jeśli jednak istnieją inne niż niekonstytucyjność statutu lub działalności partii przesłanki odmowy wpisu do ewidencji na mocy art. 14, które wykraczałyby poza niezgodność z wymogami art. 11, rozpatrywanie spraw na posiedzeniu niejawnym nie byłoby uzasadnione. 38. W myśl tego artykułu, jeśli pojawią się wątpliwości co do zgodności celów lub zasad działania partii politycznej z Konstytucją, sąd przekazuje sprawę do Trybunału Konstytucyjnego. Jeśli Trybunał wyda orzeczenie o niezgodności statutu z Konstytucją, sąd odmawia wpisu partii do ewidencji; na postanowienie w sprawie wystąpienia do Trybunału zażalenie nie przysługuje, a postanowienie o odmowie wpisu nie podlega zaskarżeniu. 39. Choć ocena konstytucyjności partii politycznych często podlega jurysdykcji sądów konstytucyjnych, przeniesienie sprawy do Trybunału Konstytucyjnego nieuchronnie opóźniłoby proces rejestracji, potencjalnie zagrażając zdolności partii do udziału w wyborach, chyba że termin rozpatrzenia sprawy byłby jasno uregulowany w prawie. W związku z tym, o ile nie jest to uregulowane w innych przepisach, należałoby koniecznie przewidzieć rozsądnie krótki termin na rozstrzyganie takich spraw przez Trybunał Konstytucyjny.43 40. W art. 17 i 17a ustawy znajduje się wyliczenie informacji zawartych w ewidencji, które obejmują dane osobowe nie tylko upoważnionych przedstawicieli partii. Artykuł 18 stanowi ponadto, że ewidencja partii politycznych, wraz z tekstami ich statutów, jest jawna, z wyłączeniem informacji o adresach zamieszkania osób fizycznych. Ponadto każdemu przysługuje prawo otrzymywania od sądu uwierzytelnionych odpisów i wyciągów z ewidencji i statutów partii politycznych. 41. Usunięcie adresów zamieszkania z ewidencji dostępnej publicznie jest godne pochwały. Za pozytywne należy również uznać, że ewidencja nie zawiera wykazu imion i nazwisk wszystkich członków partii, ponieważ – jak wskazano powyżej – informacje o członkostwie ujawniają poglądy polityczne i są uważane za informacje wrażliwe w świetle standardów ochrony danych osobowych.44 W związku z tym uzasadniony jest wymóg, aby partie polityczne wykazywały poparcie społeczne dla ich zgłoszenia poprzez przedstawienia wykazu liczby członków spełniającego określone minimum, natomiast upublicznienie takiego wykazu byłoby zbędne.45
ZALECENIE B.
43 Zob. ODIHR i Komisja Wenecka, Guidelines on Political Party Regulation, pkt 88. 44 Zob. Rada Europy, Konwencja o ochronie osób w związku z automatycznym przetwarzaniem danych osobowych (CETS nr 108) z dnia 28 stycznia 1981 r., art. 6 oraz Protokół zmieniający Konwencję o ochronie osób w związku z automatycznym przetwarzaniem danych osobowych (CETS nr 223). Zob. również ODIHR-Komisja Wenecka, Joint Opinion on the draft law on politicalparties of Ukraine, CDLAD(2021)003, pkt 77. Z przywołanego w niej wyroku ETPC w sprawie Catt przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 43514/15, 24 stycznia 2019 r., pkt. 112, wynika, że dane osobowe ujawniające poglądy polityczne należą do specjalnych kategorii danych wrażliwych, które wymagają zwiększonego poziomu ochrony. 45 Zob. ODIHR i Komisja Wenecka, Joint Opinion on the Draft Law on PoliticalParties in Azerbaijan, CDL-AD(2023)007, pkt 99. 15 Opinia na temat ustawy o partiach politycznych
1. Należałoby wyraźnie wskazać w ustawie termin dokonania przez sąd wpisu partii politycznej do ewidencji, aby zapewnić prowadzenie procesu rejestracji w terminowy i przewidywalny sposób. 2. Należałoby doprecyzować, że do celów wpisania do ewidencji sąd sprawdza zgodność z wymogami wymienionymi w art. 11, z wyjątkiem przypadków wchodzących w zakres art. 14 dotyczącego zgodności statutu i działalności partii politycznej z Konstytucją. 3. Należałoby zapisać w ustawie lub w innych obowiązujących przepisach rozsądnie krótki termin na rozpatrzenie przez Trybunał Konstytucyjny spraw dotyczących zgodności z Konstytucją celów lub zasad działania partii politycznej.
5. LIKWIDACJA PARTII POLITYCZNEJ
42. Partia polityczna podlega likwidacji wskutek rozwiązania mocą własnej uchwały lub postanowienia sądu opartego na konkretnych przesłankach (art. 45). W razie decyzji o samorozwiązaniu partia musi niezwłocznie powiadomić o tym sąd i wyznaczyć likwidatora (art. 46 ust. 1). Jeżeli partia nie wyznaczy likwidatora, wyznaczy go sąd (art. 46 ust. 2). Po zakończeniu likwidacji sąd wykreśla wpis partii z ewidencji, a postanowienie nie podlega zaskarżeniu (art. 46 ust. 3). Po uprawomocnieniu się postanowienia sądu o likwidacji, sąd wyznacza likwidatora (art. 47). Koszty likwidacji pokrywa się z majątku partii, a jeżeli jest on niewystarczający, pozostałą część pokrywa Skarb Państwa (art. 48). 43. Podstawy rozwiązania partii politycznej przez sąd są wskazane w art. 20, 21 i 44. Jeśli partia polityczna nie powiadomi sądu o pewnych zmianach, takich jak zmiany statutu, adresu siedziby lub składu uprawnionych organów (art. 19), sąd wzywa właściwy organ partii do złożenia wyjaśnień lub uzupełnienia brakujących danych w terminie nie krótszym niż trzy miesiące (art. 20 ust. 1). W razie bezskutecznego upływu terminu sąd wydaje postanowienie o wykreśleniu wpisu partii politycznej z ewidencji (art. 20 ust. 2). W razie powstania wątpliwości co do zgodności z Konstytucją celów lub zasad działania partii politycznej, sąd postanawia o zawieszeniu postępowania i występuje do Trybunału Konstytucyjnego o ocenę zmian statutu (art. 21 ust. 1), podobnie jak w przypadku sprawdzenia zgodności z Konstytucją przy wpisie do ewidencji (art. 14). Jeżeli Trybunał Konstytucyjny wyda orzeczenie o niezgodności zmian statutu z Konstytucją, sąd odmawia wpisu tych zmian do ewidencji partii politycznych (art. 21 ust. 2). Jeżeli wreszcie Trybunał Konstytucyjny wyda orzeczenie o niezgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznej, sąd niezwłocznie wydaje postanowienie o wykreśleniu wpisu partii politycznej z ewidencji (art. 44). 44. Dobra praktyka nakazuje, aby tworzenie i funkcjonowanie partii politycznych nie podlegało ograniczeniom, a ich likwidacja powinna być dopuszczona jedynie na zasadzie ostatecznego środka w skrajnych przypadkach określonych przez prawo, gdy uznaje się to za konieczne w demokratycznym społeczeństwie.46 Wytyczne stanowią, że partie polityczne w żadnym przypadku nie powinny być likwidowane z powodu drobnych naruszeń administracyjnych lub operacyjnych, jeśli nie zachodzą inne istotne i wystarczające przesłanki.47 „Istotą demokracji jest umożliwienie proponowania różnych programów politycznych i debatowania nad nimi (...), o ile nie szkodzą one samej
46 Zob. ODIHR i Komisja Wenecka, Guidelines on Political Party Regulation, pkt 50. 47 Zob. ODIHR i Komisja Wenecka, Guidelines on Political Party Regulation, pkt 113. 16 Opinia na temat ustawy o partiach politycznych
demokracji”.48 Likwidacja może być uzasadniona tylko w przypadku partii, które opowiadają się za użyciem przemocy jako środka politycznego służącego obaleniu demokratycznego porządku konstytucyjnego, a tym samym zniesieniu praw i wolności gwarantowanych przez konstytucję.49 Rozwiązanie to powinno być stosowane z najwyższą powściągliwością, gdy partia w oczywisty sposób stanowi realne zagrożenie dla wolnego i demokratycznego porządku politycznego lub praw jednostek i gdy inne, mniej radykalne środki nie mogłyby temu zagrożeniu przeciwdziałać.50 45. Wykreślenie partii politycznej z ewidencji wyłącznie z powodu niepoinformowania sądu o zmianie statutu lub adresu, nawet jeśli partia została wezwana do przedstawienia takich informacji i nawet jeśli bezskutecznie minął termin na usunięcie braków, wydaje się środkiem nadmiernym i nieuzasadnionym. Należałoby w takim przypadku zrewidować sankcję wykreślenia z ewidencji i rozważyć zastosowanie innych, mniej restrykcyjnych środków po upływie początkowego 3-miesięcznego terminu, takich jak zawieszenie wypłaty środków publicznych lub innych świadczeń, brak możliwości ubiegania się o finansowanie ze środków Skarbu Państwa przez określony czas, administracyjna kara pieniężna lub inna sankcja o mniej restrykcyjnym charakterze.51 46. Ponadto art. 38c stanowi, że w przypadku niezłożenia przez partię polityczną sprawozdania w terminie określonym w art. 38 ust. 1 Państwowa Komisja Wyborcza (dalej „PKW”) występuje do sądu z wnioskiem o wykreślenie wpisu tej partii z ewidencji. Sąd po przeprowadzeniu rozprawy wydaje postanowienie o wykreśleniu wpisu partii politycznej z ewidencji, które nie podlega zaskarżeniu. Również w tym przypadku wykreślenie z ewidencji za samo niezłożenie sprawozdania w wymaganym terminie jest nieproporcjonalne, jako że partia polityczna traciłaby osobowość prawną (art. 16). Jak wspomniano powyżej, w miejsce takiego rozwiązania można rozważyć bardziej proporcjonalne środki, takie jak tymczasowe zawieszenie finansowania ze źródeł publicznych (do czasu przedłożenia sprawozdania). Zaleca się zmianę art. 38c ustawy i rozważenie innych mniej restrykcyjnych sankcji, które byłyby proporcjonalne i pozwalały na elastyczność w zależności od wagi naruszenia, choć zarazem miałyby skuteczny i odstraszający charakter. 47. Szerokie przesłanki likwidacji partii politycznej są też wskazane w art. 44 i 21. Artykuł 44 nakazuje niezwłoczne wykreślenie z ewidencji w przypadku uznania celów lub działalności partii za niezgodne z Konstytucją, natomiast art. 21 ust. 1 dopuszcza zawieszenie postępowania w razie powstania wątpliwości co do zgodności z Konstytucją i przekazanie sprawy do Trybunału Konstytucyjnego, co jest kryterium zbyt szerokim, aby uzasadnić likwidację partii. Artykuł 13 Konstytucji RP stanowi, że „[z]akazane jest istnienie partii politycznych i innych organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, a także tych, których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa albo przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa”. Prawo powinno zawężająco określać kryteria oparte na wyjątkowych okolicznościach, w których likwidacja partii politycznych jest dopuszczalna52, takie jak na przykład użycie lub wezwania do przemocy, co stanowiłoby poważne i bezpośrednie zagrożenie dla pokoju
48 ETPC, Partia Socjalistyczna i inni przeciwko Turcji, skarga nr 21237/93, 25 maja 1998 r. 49 Zob. ODIHR i Komisja Wenecka, Guidelines on Political Party Regulation. Zob. również ODIHR i Komisja Wenecka, Joint Opinion on the Draft Law on PoliticalParties in Azerbaijan, CDL-AD(2023)007, pkt 94. 50 Zob. Komisja Wenecka, Guidelines on Prohibition and Dissolution of political parties and analogous measures, CDLINF(99)15, str. 3-4; Komisja Wenecka, Opinion on the proposed Amendment to the Law on Parties and other Socio Political Organisations of the Republic of Moldova, CDL-AD(2003)008, pkt 10. 51 Zob. ODIHR i Komisja Wenecka, Guidelines on Political Party Regulation, pkt 274, aby zapoznać się z przeglądem możliwych sankcji. 52 Zob. ODIHR i Komisja Wenecka, Guidelines on Political Party Regulation, pkt 109. 17 Opinia na temat ustawy o partiach politycznych
społecznego lub podstawowych zasad demokracji.53 Likwidacja jest uzasadniona tylko wtedy, gdy wpisuje się w surowe standardy legalności, pomocniczości, proporcjonalności i niedyskryminacji.54 Zaleca się uściślić szeroką przesłankę niezgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznej przewidzianą w art. 21 i 44, węziej i ściślej określając wyjątkowe okoliczności, w których likwidacja partii jest możliwa na zasadzie środka ostatecznego, zgodnie z surowymi standardami legalności, pomocniczości i proporcjonalności. Ponadto w przypadku, gdy w wyniku zmiany tylko niektóre postanowienia statutu wydają się sprzeczne z Konstytucją, podczas gdy podstawowe cele lub zasady są nadal zgodne, można rozważyć umożliwienie partiom dostosowania odpowiednich przepisów do Konstytucji w miejsce rygoru wykreślenia partii z ewidencji.
ZALECENIE C. 1. Należałoby w pełni zrewidować wykreślenie z ewidencji jako jedyną sankcję w przypadku nieprzestrzegania wymogów przewidzianych w art. 19 (brak powiadomienia o zmianie statutu partii, adresu siedziby lub składu uprawnionych organów) lub w art. 38c (nieterminowe składanie sprawozdań o źródłach pozyskania środków finansowych) i wprowadzić stopniowany system innych mniej restrykcyjnych, lecz proporcjonalnych i odstraszających sankcji. 2. Należałoby w pełni zrewidować „niezgodność z Konstytucją” jako szeroką przesłankę likwidacji partii politycznej przewidzianą w art. 21 i art. 44, a w zamian węziej i ściślej określić wyjątkowe okoliczności, w których likwidacja partii jest możliwe na zasadzie środka ostatecznego, zgodnie z surowymi standardami legalności, pomocniczości i proporcjonalności.
6. FINANSOWANIE PARTII POLITYCZNYCH
48. Ustawa przewiduje mieszany system finansowania. Istnieją dwa różne źródła finansowania: środki przydzielane przez państwo (finansowanie państwowe lub publiczne) oraz wpłaty osób fizycznych i prawnych (finansowanie prywatne). Finansowanie prywatne jest formą partycypacji obywatelskiej, umożliwiającą jednostkom swobodne wyrażanie poparcia dla partii politycznej poprzez wkład finansowy lub rzeczowy55. Mechanizmy finansowania publicznego są często ustanawiane w celu przeciwdziałania wpływowi prywatnych darczyńców na procesy polityczne i wyborcze. Takie finansowanie ma na celu wyrównanie szans i promowanie pluralizmu politycznego poprzez zapewnienie nowo powstałym lub mniejszym siłom politycznym łatwiejszego dostępu do areny wyborczej. Ponadto finansowanie publiczne, które może mieć charakter bezpośredni lub pośredni (np. bezpłatny lub dotowany dostęp do środków masowego przekazu, korzystanie z budynków publicznych lub przestrzeni na potrzeby kampanii), może przyczyniać się do większej równości. 49. Na wstępie należy zauważyć, że finansowanie kampanii wyborczych jest również regulowane przez inne przepisy, takie jak Kodeks wyborczy, więc nie jest tu szczegółowo omówione. Niniejsza opinia odnosi się w tym względzie do niektórych
53 Zob. ODIHR i Komisja Wenecka, Guidelines on Political Party Regulation, pkt. 114 i 120. Zob. również ODIHR i Komisja Wenecka, Joint Interim Opinion on the Law of Ukraine on the Condemnation of the Communist and NationalS ocialist (Nazi) Regimes and Prohibition of Propaganda of their Symbols, przyjęta przez Komisję Wenecką na 105. sesji plenarnej w Wenecji (18-19 grudnia 2015 r.). 54 Zob. ODIHR i Komisja Wenecka, Guidelines on Political Party Regulation, pkt 109. 55 Ibidem, pkt 204. 18 Opinia na temat ustawy o partiach politycznych
kluczowych ustaleń i zaleceń zawartych w raporcie końcowym Ograniczonej Misji Obserwacji Wyborów ODIHR dotyczącym wyborów parlamentarnych z dnia 15 października 2023 r.56 Należy dołożyć starań, aby przepisy te wzajemnie się uzupełniały, wszelkie niespójności zostały usunięte, a przepisy obowiązujące w ramach szerszego porządku prawnego regulującego działalność partii politycznych i finansowanie wyborów zostały ujednolicone. Wszelkie przypadki nakładania się tych przepisów powinny być adresowane za pomocą skoordynowanego podejścia, które służyłoby utrwaleniu nadrzędnych zasad sprawiedliwości, przejrzystości i uczciwości.
6.1. Finansowanie ze źródeł prywatnych
50. Jak zauważono w Wytycznych, „finansowanie partii politycznych jest formą uczestnictwa w życiu politycznym i partie słusznie zabiegają o wpłaty od osób prywatnych, tj. darowizny (...).Z wyjątkiem źródeł finansowania, które są zakazane przez odpowiednie przepisy prawa, każda osoba powinna mieć prawo do swobodnego wyrażania poparcia dla wybranej przez siebie partii politycznej poprzez wkład finansowy i rzeczowy. Całkowitą kwotę darowizn można jednak ograniczyć poprzez nałożenie uzasadnionych limitów, a przyjmowanie darowizn powinno spełniać wymogi przejrzystości (...) Ustawodawstwo nakładające limity darowizn powinno być starannie wyważone, z jednej strony zapewniając, że proces polityczny nie będzie zakłócany w imię interesów zamożnych darczyńców, a z drugiej strony zachęcając do udziału w życiu politycznym, w tym poprzez umożliwienie osobom fizycznym wpłat na rzecz wybranych przez siebie partii”.57 51. Artykuł 24 ust. 1 stanowi, że majątek partii politycznej powstaje ze składek członkowskich, darowizn, spadków, zapisów, z dochodów z majątku oraz z określonych ustawami dotacji i subwencji. Może on być przeznaczony tylko na cele statutowe lub charytatywne. Partie polityczne mogą uzyskiwać dochody pochodzące jedynie 1) z oprocentowania środków zgromadzonych na rachunkach bankowych i lokatach; 2) z obrotu obligacjami Skarbu Państwa i bonami skarbowymi oraz 3) ze zbycia należących do nich składników majątkowych. Partie polityczne nie mogą prowadzić działalności gospodarczej, organizować zbiórek publicznych ani wykorzystywać majątku do celów innych niż działalność statutowa lub charytatywna. Według art. 27, sprzedaż tekstu statutu lub programu partii, a także przedmiotów symbolizujących partię i wydawnictw popularyzujących cele i działalność partii politycznej oraz wykonywanie odpłatnie drobnych usług na rzecz osób trzecich z wykorzystaniem posiadanego sprzętu biurowego nie stanowi działalności gospodarczej. 52. Aby zapewnić uczciwość w finansowaniu partii politycznych i kampanii wyborczych oraz ograniczyć niewłaściwe wpływy, powszechną praktyką jest ustalanie limitów wpłat dokonywanych przez osoby fizyczne (i prawne), osobistych wkładów w kampanie kandydatów oraz zakazywanie lub bardzo ścisłe regulowanie niektórych rodzajów darowizn w zależności od kraju (np. z zagranicznych lub anonimowych źródeł, od osób prawnych, od przedsiębiorstw realizujących kontrakty rządowe lub będących częściowo własnością państwa).58 53. Choć możliwe i być może pożądane jest ograniczenie działalności gospodarczej partii politycznych, należy znaleźć równowagę między umożliwieniem osobom fizycznym finansowania działalności wyborczej i politycznej, zgodnie z międzynarodowymi standardami i dobrymi praktykami, a unikaniem nadmiernego uzależnienia podmiotów
56 Zob. ODIHR, Rzeczpospolita Polska – Wybory parlamentarne 15 października 2023 r. – Ograniczona Misja Obserwacji Wyborów – Raport końcowy, 27 marca 2024 r., rozdział IX. Zob. również. zalecenia ODIHR dotyczące wyborów. 57 Zob. ODIHR i Komisja Wenecka, Guidelines on Political Party Regulation, pkt. 209-213. 58 Zob. ODIHR i Komisja Wenecka, Guidelines on Political Party Regulation, pkt. 2010-2015. 19 Opinia na temat ustawy o partiach politycznych
wyborczych / politycznych od niewielkiej liczby dużych darczyńców, co nie służy dobrze ani partiom politycznym, ani demokracji. Brzmienie art. 24.4 (3) – zbycie składników majątkowych – mogłoby zostać uściślone w tym względzie. Jeśli „składnik majątkowy” obejmuje nieruchomość i odpowiednio dochód z jej najmu (co również przewiduje art. 24 ust. 1), przedmiotowy przepis należałoby uzupełnić o stwierdzenie, że czynsz z najmu nie może być znacząco lub nieproporcjonalnie wyższy niż aktualne ceny rynkowe. Ponadto najem nieruchomości należałoby ujmować w dokumentach finansowych z zastrzeżeniem tych samych ograniczeń lub zakazów, co inne wpłaty, aby uniknąć sytuacji, w której tego typu transakcje służą obejściu ograniczeń dotyczących darowizn od osób prawnych. Zasada równości szans może również uzasadniać uwzględnienie kwoty dochodu uzyskiwanego z najmu przy wyliczaniu wysokości finansowania publicznego dla partii politycznych.59 Partie polityczne, których dochody z najmu przekraczają określony próg, mogłyby otrzymywać mniej środków publicznych lub nie otrzymywać ich wcale, aby zapewnić rywalizację na równych zasadach. Jednocześnie wskazane byłoby doprecyzowanie w ustawie przepisów dotyczących przychodów z nieruchomości i uwzględnienie przepisów dotyczących zysków z nieruchomości oraz ewentualnych programów reinwestycji. 54. Artykuł 25 dopuszcza przekazywanie środków finansowych jedynie przez obywateli polskich mających stałe miejsce zamieszkania w kraju. Kategoryczne ograniczenie finansowania z zagranicy, w tym od obywateli polskich bez stałego miejsca zamieszkania w Polsce, budzi kontrowersje. Chociaż kwestia ta pozostaje w gestii politycznej każdego państwa, taki zakaz nie powinien wykluczać darowizn od obywateli polskich mieszkających za granicą. Wytyczne stanowią, że „darowizny od obywateli, którzy mają prawo do głosowania, niezależnie od tego, gdzie mieszkają, nie powinny podlegać ograniczeniom”.60 Jako że Polska udziela obywatelom mieszkającym za granicą prawa do głosowania we wszystkich wyborach, zaleca się znieść wymóg posiadania stałego miejsca zamieszkania i umożliwić wszystkim obywatelom Polski – niezależnie od tego, gdzie mieszkają – przekazywania darowizn na rzecz partii politycznych. 55. Chociaż zakaz pozyskiwania środków z zagranicznych źródeł mieści się w marginesie swobody państw, proporcjonalność takiego środka należy oceniać w zależności od przypadku, biorąc pod uwagę kontekst krajowy i konkretny cel, do którego się dąży. 61 Należy zauważyć, że wiele państw dopuszcza pewne wyjątki od całkowitego zakazu przyjmowania darowizn z zagranicy i ogólnie zaleca się uważne uregulowanie tej kwestii, aby uniknąć naruszenia prawa do wolności zrzeszania się w przypadku partii działających na poziomie międzynarodowym.62 W wytycznych zauważono, że „takie uważne uregulowanie może mieć szczególne znaczenie w świetle rosnącej roli partii politycznych Unii Europejskiej, zgodnie z art. 12 ust. 2 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej”.63 Ponadto ten rodzaj regulacji może dopuszczać pewne wsparcie ze strony zagranicznego oddziału partii politycznej, zgodnie z zamysłem postanowień pkt. 10.4 i 26 Dokumentu kopenhaskiego OBWE, które przewidują zewnętrzną współpracę i wsparcie dla osób, grup i organizacji promujących prawa człowieka i podstawowe wolności. Może to mieć szczególne znaczenie dla celów budowania struktur partyjnych i prowadzenia edukacji, o ile zapewni się, że takie wpłaty nie będą wykorzystywane do
59 Zob. Joint Opinion of the ODIHR-Venice Commission on draft amendments to the legislation concerning political parties, CDL- AD(2020)004, pkt. 31-32. 60 Zob. ODIHR i Komisja Wenecka, Guidelines on Political Party Regulation, pkt 230. 61 Ibidem, pkt 229 i przypis 221. Zob. również ETPC, Parti Nationaliste Basque – Organisation Régionaled’Iparralde przeciwko Francji, skarga nr 71251/01, 7 czerwiec 2007 r. 62 Zob. Recommendation Rec(2003)4, rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie wspólnych zasad przeciwdziałania korupcji w finansowaniu partii politycznych i kampanii wyborczych, w której stwierdza się, że „państwa powinny wyraźnie ograniczać, zakazywać lub w inny sposób regulować darowizny od zagranicznych darczyńców”. Zob. Venice Commission Opinion on the Prohibition of Financial Contributions to Political Parties from Foreign Sources CDL-AD(2006)014. 63 Zob. ODIHR i Komisja Wenecka, Guidelines on Political Party Regulation, pkt 231. 20 Opinia na temat ustawy o partiach politycznych
finansowania kampanii wyborczych lub do faworyzowania niektórych partii kosztem innych. Wytyczne zarazem podkreślają, że wdrożenie zniuansowanego podejścia do finansowania z zagranicy może być trudnym zadaniem, a w przepisach prawa należy starannie wyważyć ochronę interesów narodowych z prawami jednostek, grup i stowarzyszeń do współpracy i wymiany informacji, a także z zasadami autonomii partii i pluralizmu politycznego w ogóle.64 Ustawodawca mógłby ponownie ocenić, czy całkowity zakaz darowizn pieniężnych ze źródeł zagranicznych pozostaje uzasadniony i proporcjonalny w świetle zmieniającego się kontekstu krajowego. Można na przykład przewidzieć pewne rozsądne i wyważone wyjątki, aby zezwolić na darowizny od międzynarodowych organizacji politycznych/stowarzyszeń w celu wspierania ich krajowych oddziałów w budowaniu struktur partyjnych i prowadzeniu edukacji, o ile zapewni się, że takie wpłaty nie będą wykorzystywane do finansowania kampanii wyborczych lub do faworyzowania niektórych partii kosztem innych. 56. Artykuł 25 ust. 4 ustawy przewiduje, że łączna suma wpłat od osoby fizycznej na rzecz jednej partii politycznej, z wyłączeniem składek członkowskich w kwocie nieprzekraczającej w jednym roku minimalnego miesięcznego wynagrodzenia za pracę, nie może przekraczać w jednym roku kalendarzowym 15-krotności minimalnego wynagrodzenia za pracę. Ponadto ustawa stanowi, że jednorazowa wpłata kwoty przekraczającej minimalne miesięczne wynagrodzenie za pracę może być dokonywana na rzecz partii politycznej jedynie czekiem rozrachunkowym, przelewem lub kartą płatniczą. Darowizny pieniężne na rzecz partii politycznych są dozwolone pod warunkiem, że pojedyncza wpłata nie przekracza progu i jest dokonywana na wskazany rachunek bankowy partii (art. 25 ust. 4). W zależności od kraju łączna suma darowizn może być ustalona jako konkretna kwota (Francja, Macedonia Północna, Słowacja)65 lub przy użyciu miary zewnętrznej, takiej jak średnie miesięczne wynagrodzenie (Rumunia)66 bądź miary zmiennej, takiej jak procent dochodu darczyńcy (np. na Litwie darowizny nie mogą przekraczać 10% dochodu darczyńcy w poprzednim roku lub 10 średnich miesięcznych wynagrodzeń). Określenie maksymalnej kwoty, która może zostać przekazana przez pojedynczego darczyńcę, zazwyczaj pomaga ograniczyć ryzyko korupcji lub handlu wpływami politycznymi. 57. Pożyczki są powszechną praktyką w zakresie finansowania partii politycznych. Wiele państw uczestniczących w OBWE zezwala partiom na zaciąganie pożyczek na kampanie wyborcze.67 Pozostawienie tej kwestii bez regulacji może jednak sprawić, że pożyczki będą wykorzystywane przez nieuprawnionych darczyńców do obchodzenia limitów i zakazów darowizn. Zgodnie z art. 24 ust. 7 ustawy partie polityczne mogą zaciągać kredyty bankowe wyłącznie na cele statutowe. Są one ograniczone do kwoty określonej w art. 25 ust. 4 jako roczny limit darowizny, a poręczyciel musi być obywatelem polskim (art. 25a). Należałoby rozważyć dodatkowe uregulowanie kwestii kredytów bankowych, w tym wprowadzenie przepisów dotyczących skutków spłaty przez osoby trzecie lub umorzenia kredytu przez wierzycieli. 58. Zgodnie z art. 24 ust. 8 ustawy, partia polityczna może gromadzić środki finansowe jedynie na rachunkach bankowych, z wyjątkiem kwot ze składek członkowskich. Przepis ten jest zgodny z dobrą praktyką, która zaleca dokonywanie darowizn przelewem
64 Ibidem 65 We Francji osoby fizyczne mogą przekazać łącznie 7500 euro rocznie na rzecz partii politycznych i łącznie 4600 euro dla jednego lub więcej kandydatów podczas jednych wyborów. W Macedonii Północnej osoby fizyczne i prawne mogą przekazywać darowizny na rzecz partii politycznych i kandydatów w maksymalnej wysokości odpowiednio 3000 euro i 30 000 euro. Na Słowacji zarówno osoby fizyczne, jak i prawne mogą przekazać na rzecz partii politycznych maksymalną kwotę 300 000 euro. 66 W Rumunii partie mogą otrzymywać darowizny od osób fizycznych i prawnych w maksymalnej rocznej kwocie równej odpowiednio dwustu i pięciuset minimalnym płacom brutto. 67 Międzynarodowa baza danych finansów politycznych IDEA, pytanie 25. 21 Opinia na temat ustawy o partiach politycznych
bankowym.68 W niektórych krajach, takich jak Litwa czy Serbia, wszelkie darowizny, niezależnie od kwoty, muszą być wpłacane na wyznaczony rachunek bankowy założony przez partię. W innych krajach z kolei przelew bankowy jest wymagany tylko w przypadku darowizn przekraczających określony próg, np. 500 euro w Albanii, Grecji i na Łotwie. Istnienie takiego przepisu należy ocenić pozytywnie. Ważnym środkiem zapobiegającym obchodzeniu przepisów jest natomiast wskazanie, co stanowi przekazanie darowizny w imieniu innej osoby. Ma to na celu pomóc organowi nadzorczemu zweryfikować legalność darczyńców, jeśli podejrzewa się niezgodne z prawem finansowanie.69 Zaleca się przyjęcie zasad, które uniemożliwią dokonywanie darowizn w imieniu innych osób, aby utrudnić obchodzenie limitów darowizn. 59. Składki członkowskie odróżnia się od wpłat, których wysokość nie jest określona w ustawie. Jako że limit wysokości składek członkowskich może być ustalany na różnym poziomie przez każdą partię polityczną (nie przekraczając jednak w jednym roku minimalnego wynagrodzenia zgodnie z art. 25 ust. 4), a partie nie są zobowiązane do deponowania takich składek członkowskich na rachunkach bankowych (art. 26), ani do zamieszczania informacji o nich w rejestrze wpłat (art. 25 ust. 10), istnieje teoretyczne ryzyko, że darowizny mogą być przedstawiane jako składki członkowskie w celu obejścia prawnych ograniczeń dotyczących darowizn.70 Zaleca się traktować składki członkowskie jako wpłaty i je ewidencjonować, aby zapobiegać wykorzystywaniu ich jako sposobu obchodzenia limitów darowizn. 60. Artykuł25 ust. 4a stanowi wreszcie, że te same ograniczenia i limity darowizn mają zastosowanie do wartości niepieniężnych. Doprecyzowując status darowizn rzeczowych dokonywanych przez osoby prywatne lub prawne, regulacja ta wpisuje się w międzynarodowe zalecenia, co należy przyjąć z zadowoleniem.71
ZALECENIE D. 1. Należałoby rozważyć zniesienie wymogu posiadania stałego miejsca zamieszkania i umożliwić wszystkim obywatelom Polski, niezależnie od tego, gdzie mieszkają, dokonywanie darowizn na rzecz partii politycznej; jednocześnie – uznając prawo państwa do ograniczenia finansowania z zagranicy – należałoby rozważyć wprowadzenie uzasadnionych wyjątków od całkowitego zakazu darowizn pieniężnych ze źródeł zagranicznych. 2. Należałoby dodatkowo uregulować kwestię kredytów bankowych, w tym wprowadzenie przepisów dotyczących skutków spłaty przez osoby trzecie lub umorzenia kredytu przez wierzycieli.
68 Punkt 212 Wytycznych Komisji ODIHR-Venice w sprawie regulacji partii politycznych (Guidelines on Political Party Regulation) stanowi, że „innym sposobem na uniknięcie niewłaściwego wpływu z nieznanych źródeł jest określenie w odpowiednich przepisach, że darowizny powyżej określonej (niskiej) kwoty powinny być dokonywane przelewem bankowym, czekiem bankowym lub bankową kartą kredytową, aby zapewnić ich identyfikowalność pod względem kwoty i źródeł”. 69 Na przykład w Armenii zarówno kodeks karny, jak i kodeks wykroczeń administracyjnych zawiera przepisy, które penalizują dokonanie darowizny w imieniu osoby prawnej. W Stanach Zjednoczonych prawo zabrania darczyńcom przekazywania pieniędzy innym osobom, aby dokonały darowizny pod własnym nazwiskiem i wymaga, aby partie zgłaszały tożsamość pracodawcy i zawód darczyńcy, a informacje te są następnie upubliczniane. Pozwala to organowi nadzorczemu (i docelowo opinii publicznej) rozpoznać podejrzane mechanizmy lub potencjalne nieprawidłowości, takie jak dokonywanie darowizn (w maksymalnej dozwolonej kwocie) przez pracowników (niskiego szczebla) tej samej firmy w tym samym lub podobnym czasie. 70 Zob. również ODIHR i Komisja Wenecka Joint Opinion on the draft law on financing political activities of the Republic of Serbia, 20 grudnia 2010 r., pkt 15, oraz ODIHR Final Opinion on the Law of Montenegro on Financing of Political Entities and Election Campaigns, pkt 55. Zob. ODIHR i Komisja Wenecka, Guidelines on Political Party Regulation, pkt 207. 71 Zob. ODIHR i Komisja Wenecka, Guidelines on Political Party Regulation, pkt 216, gdzie stwierdza się, że: „[o]prócz uregulowania darowizn pieniężnych, przepisy prawa powinny regulować wsparcie rzeczowe ze strony prywatnych darczyńców, zarówno osób fizycznych, jak i prawnych. [...] Ogólnie rzecz biorąc, ten rodzaj wsparcia powinien podlegać tym samym zasadom i ograniczeniom, co darowizny pieniężne. W tym celu wartość pieniężna darowizn rzeczowych powinna być określana na podstawie ceny rynkowej i wykazywana w sprawozdaniach na temat finansowania”. 22 Opinia na temat ustawy o partiach politycznych
3. Należałoby traktować składki członkowskie jako wpłaty i zapobiegać wykorzystywaniu ich jako sposobu obchodzenia limitów darowizn.
6.2. Finansowanie publiczne
61. Przydzielanie środków publicznych w jasny, obiektywny i sprawiedliwy sposób jest niezbędne do walki z korupcją i zmniejsza zależność partii politycznych od zamożnych darczyńców. Jak podkreślono we Wytycznych, poziom dostępnego finansowania publicznego powinien być jasno określony w odpowiednich przepisach, należy też wyraźnie zdefiniować prawa i obowiązki organu posiadającego uprawnienia do ustalania i zmiany maksymalnego poziomu wsparcia finansowego.72 Takie systemy finansowania powinny mieć na celu zapewnienie, aby wszystkie partie, w tym opozycyjne, małe i nowo utworzone, były w stanie rywalizować w wyborach na zasadzie równych szans, wzmacniając w ten sposób pluralizm polityczny i przyczyniając się do właściwego funkcjonowania instytucji demokratycznych.73 W żadnym wypadku alokacja środków publicznych nie powinna ograniczać niezależności partii politycznej, ani w nią ingerować.74 62. Artykuł 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy określają kryteria kwalifikowalności i przydziału środków publicznych. Partie, które w wyborach do Sejmu otrzymają więcej niż 3% oddanych głosów (6% w przypadku koalicji), mają prawo do rocznej subwencji z budżetu państwa. Kwalifikujące się partie polityczne są zobowiązane do złożenia wniosku o wypłatę subwencji na formularzu dostarczonym przez Państwową Komisję Wyborczą w terminie do 31 marca każdego roku. Subwencja wypłacana jest corocznie poczynając od roku następującego po wyborach, a kończąc na roku, w którym odbywają się kolejne wybory. 63. Roczna subwencja dla partii politycznej lub koalicji wyborczej jest obliczana progresywnie na podstawie całkowitej liczby ważnych głosów oddanych w całym kraju na listy okręgowe kandydatów na posłów tej partii albo koalicji. 75 Środki z subwencji gromadzi się na osobnym subkoncie bankowym zarządzanym przez Ministerstwo Finansów. Nie ma powszechnie obowiązującego systemu określania dystrybucji środków publicznych, a każdy ustawodawca może zdecydować się na ustalenie minimalnych progów poparcia dla partii politycznej, które warunkują otrzymanie takich środków. 64. W tym względzie można by zrewidować przepis ustawy, który ogranicza finansowanie publiczne do partii uczestniczących w ostatnich wyborach krajowych. Mechanizm ten szczególnie osłabia nowo utworzone partie polityczne lub te, które nie wzięły udziału w wyborach ogólnokrajowych, ponieważ nie będą one wówczas kwalifikować się do otrzymania środków państwowych, choć to one właśnie takiego finansowania mogą
72 Zob. ODIHR i Komisja Wenecka, Guidelines on Political Party Regulation, pkt 243. 73 Ibidem, pkt 232. 74 Artykuł 1 załącznika do Recommendation Rec (2003)4 of the Committee of Ministers to member states on common rules against corruption in the funding of political parties and electoral campaigns. 75 We wzorze zastosowano określone przedziały, w których głosy przydzielone do każdego przedziału mnożone są przez kwotę za jeden głos: do 5% (5,77 zł), powyżej 5% do 10% (4,61 zł), powyżej 10% do 20% (4,04 zł), powyżej 20% do 30% (2,31 zł) i powyżej 30% (0,87 zł). Subwencja jest wypłacana kwartalnie w trakcie kadencji Sejmu pod warunkiem, że partia co roku złoży wniosek w terminie do 31 marca, który zostanie potwierdzony przez PKW. 23 Opinia na temat ustawy o partiach politycznych
najbardziej potrzebować bądź też uczestniczyły w wyborach samorządowych.76 Ponadto zachęca się do rozważenia systemów finansowania przed wyborami w miejsce zwrotu kosztów po wyborach, jako że to drugie rozwiązanie może utrwalać niezdolność małych, nowych lub mniej zamożnych partii do skutecznego konkurowania.77 Ponadto z informacji publikowanych na stronie internetowej PKW wynika, że kryteria przydziału środków publicznych wydają się faworyzować większe partie, jako że tylko dziewięć partii politycznych reprezentowanych w parlamencie kwalifikuje się do takiego finansowania.78 Tam, gdzie minimalne progi poparcia są wymagane do uzyskania finansowania, bezzasadnie wysoki próg może szkodzić pluralizmowi politycznemu i szansom małych partii.79 Aby wspierać pluralizm polityczny i zapewnić wyborcom możliwość realnego wyboru spośród alternatyw politycznych, można rozważyć ustanowienie nawet niższego poziomu minimalnego poparcia obywateli wymaganego do otrzymania finansowania publicznego, co pozwoli na włączenie mniejszych i nowo powstałych partii wystawiających kandydatów w wyborach.80 Dobrą praktyką jest wydanie jasnych wytycznych dotyczących zasad kwalifikowania się nowych partii do finansowania (w tym wprowadzenie konkretnego mechanizmu wykazania przez nie dostatecznego poparcia, aby finansowanie uzasadnić), przy jednoczesnym zapewnieniu zabezpieczeń gwarantujących, że przepis ten nie będzie nadużywany przez partie polityczne w celu rejestracji partii powiązanych i korzystania z finansowania publicznego. Zaleca się zatem dokonać przeglądu obecnego systemu finansowania ze źródeł publicznych i rozważyć przyjęcie szerszego, bardziej inkluzywnego systemu określania warunków uzyskiwania środków publicznych poprzez obniżenie progu kwalifikowalności, aby objąć wsparciem również mniejsze partie polityczne. Umożliwienie nowo utworzonym partiom dostępu do finansowania publicznego, jeśli spełniają wymóg minimalnego poparcia ze strony obywateli, przyczyniłoby się do lepszego promowania pluralizmu politycznego.
ZALECENIE E. Należałoby dokonać przeglądu obecnego systemu finansowania ze źródeł publicznych i rozważyć przyjęcie szerszego, bardziej inkluzywnego systemu określania warunków uzyskiwania środków publicznych poprzez obniżenie progu kwalifikowalności, aby objąć wsparciem również nowo utworzone partie polityczne, co przyczyni się do większego pluralizmu politycznego.
6.3. Kwestie płci i różnorodności
65. W wielu krajach środki publiczne można przeznaczać na tworzenie zachęt dla partii politycznych, aby działały w większym stopniu w duchu inkluzywności i różnorodności, a także na promowanie określonych polityk. Nieliczne państwa uczestniczące w OBWE, 76 Zob. ODIHR i Komisja Wenecka, Guidelines on Political Party Regulation, pkt 242:„Finansowanie publiczne powinno być co najmniej w pewnym stopniu dostępne dla wszystkich partii reprezentowanych w parlamencie. Aby promować pluralizm polityczny, należałoby jednak objąć finansowaniem nie tylko partie obecne w parlamencie, ale i wszystkie partie, które wystawiają kandydatów w wyborach i osiągają minimalny próg poparcia obywateli. Ma to szczególne znaczenie w przypadku nowych partii, którym należy zapewnić możliwość równego konkurowania z istniejącymi partiami. Dobrą praktyką jest wydanie jasnych wytycznych dotyczących tego, w jaki sposób nowe partie mogą kwalifikować się do finansowania oraz zapewnienie finansowania partiom spoza parlamentu. Należy rozważyć szeroki system określania kwalifikowalności, aby zapewnić wyborcom alternatywy polityczne jako warunek realnego wyboru”. 77 Zob. ODIHR i Komisja Wenecka, Guidelines on Political Party Regulation, pkt 238. Zob. również Komisja Wenecka, Opinion on the draft law on amendments to the law on political parties of the Republic of Azerbaijan, CDL-AD(2011)046, pkt 43; ODIHR i Komisja Wenecka, Joint Opinion on the law on politica lparties of the Republic of Azerbaijan, CDL-AD(2023)007, pkt 108; ODIHR i Komisja Wenecka, Joint Opinion on the draft law on political parties of Ukraine, CDL-AD(2021)003, pkt 105. 78 W oparciu o prognozy PKW dotyczące przewidywanej rocznej wysokości subwencji dla partii politycznych po wyborach do Sejmu w dniu 15 października 2023 r., całkowita roczna alokacja dla kwalifikujących się partii politycznych na lata 2023-2027 wynosi 84 246 147,77 zł (około 19,8 mln euro). 79 Zob. ODIHR i Komisja Wenecka, Guidelines on Political Party Regulation, pkt 239. 80 Ibidem, pkt 242. 24 Opinia na temat ustawy o partiach politycznych
które przyjęły przepisy łączące równość płci z finansami politycznymi, wdrożyły różne strategie w celu zaadresowania problematyki finansowania z uwzględnieniem czynnika płci. Strategie te obejmują zachęty finansowe (Chorwacja, Mołdawia, Rumunia), sankcje (Armenia, Francja) i przeznaczanie środków publicznych na konkretny cel wspierania równości płci (Finlandia, Mołdawia). Według bazy danych finansów politycznych International IDEA, tylko 17% krajów na całym świecie zapewnia tę czy inną formę finansowania publicznego ukierunkowanego na płeć.81 66. Ustawa nie zawiera przepisów dotyczących wspierania równości płci w wewnętrznych strukturach partii (zob. pkt 21 powyżej), ani nie przewiduje żadnych warunków dostępu do finansowania publicznego. Choć liczba kandydatów każdej płci w wyborach do Sejmu musi ustawowo wynosić nie mniej niż 35%, nie obowiązują żadne wymogi dotyczące kolejności na listach wyborczych. Przedstawiciele ostatniej misji obserwacji wyborów ODIHR podkreślili również, że aby poprawić udział kobiet w życiu publicznym, należy „podjąć szeroko zakrojone wysiłki na rzecz zwiększenia reprezentacji kobiet w polityce i skutecznego wyeliminowania dotychczasowych barier związanych z płcią”.82 67. Finansowanie publiczne może służyć jako narzędzie promowania udziału kobiet w polityce, oferując zachęty finansowe w zakresie znaczącej reprezentacji i inicjatyw na rzecz równości.83 W świetle międzynarodowych dobrych praktyk, o których mowa powyżej, część środków publicznych mogłaby być przydzielana partiom politycznym, które wystawiają więcej kobiet w wyborach, przy czym sposób przydziału miejsc zapewnia, aby kandydatki nie otrzymywały zbyt niskich miejsc na liście wyborczej. Dodatkowo przepisy mogą wymagać, aby w przypadku wycofania się kandydatki, została ona zastąpiona przez inną kobietę. Dodatkowe zachęty mogą również dotyczyć partii politycznych, które osiągają minimalny próg liczby kobiet na stanowiskach kierowniczych, podejmują inne działania na rzecz zwalczania dyskryminacji i przemocy wobec kobiet w polityce itp.84 68. Finansowanie publiczne mogłoby ponadto służyć wspieraniu programów takich jak szkolenia dla kobiet-polityków, inicjatywy na rzecz wzmocnienia pozycji kobiet oraz funkcjonowanie sekcji kobiecych jako organów reprezentujących interesy kobiet w ramach struktury partyjnej, tym samym odgrywając wiodącą rolę w promowaniu równości płci. Na przykład w Szwecji alokowane są środki na działania partii promujące równość płci. W Kanadzie obniża się lub znosi opłaty dla kandydatek. Środki można również przeznaczyć na kampanie uświadamiające i edukacyjne skierowane do polityków, mediów i opinii publicznej w celu podkreślenia znaczenia pełnego, swobodnego i równego uczestnictwa kobiet w demokracji. Jeśli chodzi w szczególności o kobiece sekcje partii politycznych, należy zauważyć, że Komitet CEDAW w Rekomendacji ogólnej nr 40 wyraźnie wzywa państwa do wspierania tworzenia i wzmacniania tego typu struktur, w tym poprzez alokację środków.85 69. Równie istotne zatem jest, aby rozważyć inne środki na rzecz włączenia, które wykraczałyby poza tematykę płci, zapewniając zróżnicowaną i sprawiedliwą reprezentację wszystkich segmentów społeczeństwa. W tym względzie należałoby również wspomnieć o funduszach na wsparcie konkretnych organizacji młodzieżowych, osób niepełnosprawnych, mniejszości w partiach, w tym na kampanie uświadamiające i 81 Baza danych finansów politycznych International IDEA, pytanie 36. 82 Zob. ODIHR, Rzeczpospolita Polska – Wybory parlamentarne 15 października 2023 r. – Ograniczona Misja Obserwacji Wyborów – Raport końcowy, s. 5. W raporcie zauważa się, że „[w] nowo wybranym Sejmie wzrósł udział posłanek z 132 do 135 (29,3%), natomiast zmniejszyła się liczba kobiet w Senacie z 24 do 19 (19%). Dane te uwypuklają potrzebę przyspieszenia przez partie polityczne i władze wysiłków na rzecz zwiększenia udziału kobiet w polityce”. 83 Zob. na przykład ODIHR Final Opinion on the Law of Montenegro on Financing of Political Entities and Election Campaigns, pkt 50; ODIHR i Komisja Wenecka, Joint Opinion on the Draft Law on PoliticalParties of Mongolia, CDL-AD(2022)013, pkt 26. 84 Zob. ODIHR Compendium of Good Practices for Advancing Women’s Political Participation in the OSCE Region (2016). 85 Zob. Komitet CEDAW, General recommendation No. 40 (2024) on the equal and inclusive representation of women in decision- makingsystems, pkt 51(e). 25 Opinia na temat ustawy o partiach politycznych
edukacyjne skierowane do polityków, mediów i ogółu społeczeństwa na temat potrzeby pełnego, swobodnego i równego demokratycznego uczestnictwa w życiu politycznym i publicznym.86 Powyższe inicjatywy wpisywałyby się w międzynarodowe standardy służące promowaniu równości płci i różnorodności w zakresie uczestnictwa w życiu politycznym.87 W przypadku młodzieży wskazane byłoby – oprócz działań wspomnianych w pkt 25 powyżej – zbadanie dodatkowych mechanizmów zwiększających udział tej grupy wiekowej w życiu politycznym, w tym ewentualnych zachęt finansowych i innych dla partii politycznych, które aktywnie promują działalność młodych ludzi w rolach przywódczych i decyzyjnych. Mogłoby to obejmować przyjęcie planów działania na rzecz młodzieży, tworzenie specjalnych struktur młodzieżowych w partiach, zorganizowane inicjatywy w zakresie mentoringu i budowania potencjału, a także wsparcie finansowe i logistyczne dla młodych kandydatów podczas kampanii wyborczych.
ZALECENIE F. 1. Należałoby uwzględnić konkretny przepis dotyczący inkluzywności i równego udziału w strukturach partyjnych, rozważyć wprowadzenie parytetu płci w organach decyzyjnych wraz z mechanizmami reagowania w przypadku jego nieprzestrzegania, a także dodatkowych mechanizmów promujących większy udział kobiet w życiu politycznym, w tym poprzez tworzenie sekcji kobiecych w partiach politycznych, ewentualne zachęty finansowe i inne, zapewnienie środków wspierania kandydatek w trakcie kampanii. 2. Należałoby rozważyć wprowadzenie do ustawy skutecznych mechanizmów motywujących do konstruowania zrównoważonych pod względem płci list wyborczych, na przykład poprzez przyznanie dodatkowej części środków publicznych partiom politycznym, które wystawiają większą liczbę kobiet w wyborach, przy czym sposób przydziału miejsc zapewnia, aby kandydatki nie otrzymywały zbyt niskich miejsc na liście wyborczej, a także tym, które osiągają minimalny próg liczby kobiet na stanowiskach kierowniczych.
6.4. Wymogi dotyczące przejrzystości i sprawozdawczości
70. Międzynarodowe i regionalne standardy kładą nacisk na znaczenie przejrzystości, uwypuklając jej zasadniczą rolę w regulacji finansów politycznych. Ujawnianie źródeł finansowania i sposobów wydatkowania środków ma na celu zapewnienie legalności działań w zakresie pozyskiwania funduszy i dokonywania wydatków zgodnie z zasadami UNCAC i rekomendacją Rec(2003)4 Komitetu Ministrów Rady Europy.88 W Wytycznych podkreśla się również podstawowe znaczenie przejrzystości finansowania partii dla budowania zaufania publicznego do partii jako instytucji i procesów demokratycznych ogółem poprzez ochronę praw wyborców i zapobieganie korupcji.89 Biorąc pod uwagę zasadniczą rolę, jaką partie polityczne odgrywają w funkcjonowaniu
86 Zob. ODIHR, Guidelines on Promoting the Political Participation of Persons with Disabilities (2019); Addressing Violence against Women in Politics In the OSCE Region: Toolkit (zwłaszcza Tool 3 for PoliticalParties) (2022); Handbook on Promoting Women’s Participation in Political Parties (2014); Wysoki Komisarz OBWE ds. Mniejszości Narodowych, The Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life (1999). 87 Zgodnie z CEDAW, CRPD, Deklaracją pekińską i platformą działania z Pekinu (Organizacja Narodów Zjednoczonych, Beijing Declaration and Platform for Action, Zaleceniem Rec(2003)3 Komitetu Ministrów Rady Europy dla państw członkowskich w sprawie zrównoważonego udziału kobiet i mężczyzn w podejmowaniu decyzji politycznych i publicznych (przyjętym w dniu 12 marca 2003 r.) oraz Decyzją Rady Ministerialnej OBWE nr 7/09 w sprawie udziału kobiet w życiu politycznym i publicznym z dnia 4 grudnia 2009 r. Zob. również International IDEA Funding of Political Parties and Election Campaigns, str. 354. Zob. również ODIHR Opinion on Laws Regulating the Funding of Political Parties in Spain, pkt 70. 88 Zob. art. 7.3 Konwencji Narodów Zjednoczonych przeciwko korupcji. Zob. również RecommendationRec(2003)4 of the Committee of Ministers to member states on common rules against corruption in the funding of political parties and electoral campaigns, załącznik, art. 3. 89 Zob. ODIHR i Komisja Wenecka, Guidelines on Political Party Regulation, pkt 247. 26 Opinia na temat ustawy o partiach politycznych
demokracji, opinia publiczna ma uzasadniony interes w otrzymywaniu informacji na temat ich działalności i finansowania, a także w zapewnieniu śledzenia i sankcjonowania nieprawidłowości w zakresie wydatków.90 Obywatele potrzebują dostępu do istotnych informacji finansowych na temat partii politycznych, aby móc je rozliczać. Regulacje nie powinny jednak nakładać nadmiernych obciążeń na partie polityczne. Zasady sprawozdawczości są równie istotne dla zapewnienia zgodności z przepisami dotyczącymi finansowania partii politycznych. 71. PKW sprawuje nadzór nad finansowaniem partii i kampanii. Ustawa zawiera szereg środków mających na celu zwiększenie przejrzystości i odpowiedzialności w zakresie działalności finansowej partii politycznych zgodnie z art. 11 Konstytucji RP91. Przepisy te mają na celu zapewnienie właściwego nadzoru, zapobieganie niewłaściwemu wykorzystaniu środków i budowanie zaufania publicznego do finansowania partii politycznych. Rejestr wpłat jest głównym narzędziem egzekwowania od partii politycznych wymogu ewidencjonowania wpływów na działalność statutową. Każda partia polityczna ma obowiązek prowadzić aktualny rejestr wpłat, który jest zbiorczym zestawieniem informacji o otrzymanych przez nią środkach finansowych. Do rejestru wpisuje się wpłaty od osób fizycznych w wysokości powyżej 10 000 zł rocznie (art. 25 ust. 6), a zawarte w nim informacje należy aktualizować niezwłocznie, nie później niż 14 dni po otrzymaniu wpłaty (art. 25 ust. 8). Rejestr wpłat jest prowadzony w formie elektronicznej (art. 25 ust. 7) i musi być publicznie dostępny (z możliwością wyszukiwania) na stronie Biuletynu Informacji Publicznej partii (art. 25 ust. 7). Środki te przyczyniają się do zwiększenia przejrzystości. 72. Artykuł 25 ust. 10 ustawy stanowi tymczasem, że „[w] rejestrze wpłat zamieszcza się informacje o wpłatach od osoby dokonującej wpłaty na rzecz partii politycznej, z wyłączeniem składek członkowskich, w kwocie przekraczającej w jednym roku 10 000 zł”. Przepis ten wydaje się być sprzeczny z ust. 6 tego samego artykułu, który wymaga ewidencjonowania wszystkich wpłat. Wysoki jest ponadto próg rejestracji darowizn, który wynosi 10 000 zł (około 2367 euro). Należy z tego wywieść wniosek, że wpłaty poniżej tego progu nie będą ani ewidencjonowane, ani publikowane, co podważa przejrzystość finansowania partii politycznych. Brak rejestracji wpłaty oznacza, że nie będzie się ona wliczała do limitu darowizn dla osób fizycznych, co tworzy lukę umożliwiającą potencjalne obchodzenie limitów. Zaleca się, aby wszystkie wpłaty były rejestrowane niezależnie od kwoty. Aby uniknąć niejasności lub ograniczeń dotyczących tego, co jest zgłaszane i rejestrowane, należałoby zmienić art. 25 ust. 6 i 10 w celu usunięcia sprzecznych przepisów. W przypadku utrzymania progu rejestrowania i upubliczniania wpłat, próg ten powinien zostać obniżony w celu zwiększenia przejrzystości.92 73. Środki finansowe pochodzące z subwencji gromadzi się na osobnym subkoncie rachunku bankowego partii politycznej (art. 29 ust. 4). Partia polityczna, która otrzymuje subwencję, przekazuje od 5% do 15% subwencji na Fundusz Ekspercki (art. 30 ust. 3). Środki finansowe zgromadzone w ramach Funduszu Eksperckiego mogą być wykorzystane na finansowanie ekspertyz prawnych, politycznych, socjologicznych i społeczno-ekonomicznych oraz finansowanie działalności wydawniczo-edukacyjnej, związanych z działalnością statutową partii politycznej (art. 30 ust. 4). Środki finansowe Funduszu Eksperckiego również gromadzi się na oddzielnym subkoncie rachunku
90 Zob. ETPC, Cumhuriyet Halk Partisi przeciwko Turcji, skarga nr 19920/13, 26 kwietnia 2016 r. 91 Artykuł 11 Konstytucji RP stanowi, że „Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania partii politycznych.Partie polityczne zrzeszają na zasadach dobrowolności i równości obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa”. 92 Należy zauważyć, że w 27 państwach członkowskich UE średni próg zgłaszania darowizn wynosi 385 euro. 27 Opinia na temat ustawy o partiach politycznych
bankowego partii politycznej (art. 30 ust. 5). Informacje związane z Funduszem Eksperckim są zawarte w rocznym sprawozdaniu z wykorzystania subwencji, zwanym „informacją", które partie polityczne są zobowiązane przedłożyć PKW do 31 marca każdego roku (zob. pkt 74 poniżej). Alokacja środków finansowych partii zazwyczaj odnosi się do konieczności przeznaczenia subwencji na określone cele, często aby zapewnić właściwe wykorzystanie środków publicznych. Jednakże środki alokowane na cele wskazane w ustawie niekoniecznie dotyczą środków publicznych, jako że Fundusz Ekspercki składa się z wpłat własnych partii. Wykorzystując ten mechanizm w celu wsparcia udziału kobiet i równości płci, można rozważyć podobną alokację środków na działania związane ze szkoleniem kandydatek oraz programy na rzecz wzmocnienia pozycji kobiet i promowaniem ich udziału w życiu politycznym (zob. również podsekcja 6.3 dotycząca względów płci i różnorodności). 74. Zgodnie z art. 34 ust. 1, partie polityczne sporządzają coroczną informację finansową o otrzymanej subwencji oraz o poniesionych z subwencji wydatkach. Mają one ponadto obowiązek złożenia „informacji za rok kalendarzowy” Państwowej Komisji Wyborczej w terminie do 31 marca następnego roku (art. 34 ust. 2). 75. Partia polityczna jest obowiązana utworzyć Fundusz Wyborczy w celu finansowania udziału w wyborach do Sejmu i do Senatu, w wyborach Prezydenta RP, w wyborach do Parlamentu Europejskiego oraz w wyborach organów samorządu terytorialnego. Środki Funduszu są przeznaczone wyłącznie na wydatki związane z wyborami (art. 35 ust. 1). Fundusz Wyborczy musi być prowadzony jako oddzielny rachunek bankowy, a wszelkie płatności związane z wyborami należy dokonywać za pośrednictwem tego rachunku (art. 36 ust. 3). Za gospodarkę finansową Funduszu Wyborczego odpowiedzialny jest i prowadzi ją jego pełnomocnik finansowy, którym nie może być kandydat na Prezydenta RP, posła, senatora lub radnego. Ze względu na możliwy konflikt interesów zabrania się pełnomocnikom finansowym pełnienia funkcji pełnomocnika finansowego dla więcej niż jednego funduszu wyborczego. Zgodnie z art. 38, wydatki ze środków Funduszu Wyborczego należy ująć w sprawozdaniu o źródłach pozyskania środków finansowych, zwanym „sprawozdaniem”. Sprawozdanie za poprzedni rok kalendarzowy składa się do PKW nie później niż do 31 marca. 76. Partie polityczne są zatem zobowiązane do przedłożenia PKW dwóch sprawozdań finansowych do 31 marca każdego roku: informacji o otrzymanej subwencji oraz o poniesionej z subwencji środkach, w tym z Funduszu Eksperckiego, a także sprawozdania o źródłach pozyskania środków finansowych i o wydatkach poniesionych ze środków Funduszu Wyborczego. Aby zoptymalizować koszty związane z badaniem sprawozdań finansowych przez biegłego rewidenta i zmniejszyć obciążenia sprawozdawcze, należałoby rozważyć scalenie obu rodzajów sprawozdań i wymagać od partii politycznych składania jednego ujednoliconego sprawozdania, które obejmowałby zarówno „sprawozdanie”, jak i „informację”. 77. Ponadto nie jest do końca jasne, czy tylko partie polityczne, które otrzymują subwencję, są zobowiązane do składania rocznego sprawozdania finansowego na temat przychodów i wydatków (art. 34 ust. 1 i art. 34 ust. 3). W imię jasności prawnej należałoby tę kwestię doprecyzować. Ogólnie rzecz biorąc, przepisy prawa mogą zwalniać partie polityczne z obowiązku audytu, jeśli nie otrzymują one finansowania publicznego i nie prowadzą znaczącej działalności finansowej.93
93 Zob. Joint Opinion on the Draft Amendments to some Legislative Acts Concerning Prevention of and Fight against Political Corruption of Ukraine, CDL(2015)035, pkt 46. Zob. również Joint Opinion on the Draft Act to regulate the formation, the innerstructures, functioning and financing of political parties and their participation in elections of Malta, CDL-AD(2014)035, pkt 64. Zob. również ODIHR i Komisja Wenecka, Guidelines on Political Party Regulation, pkt 278, oraz ODIHR Final Opinion on the Law of Montenegro on Financing of Political Entities and Election Campaigns, pkt 108. 28 Opinia na temat ustawy o partiach politycznych
78. Do obu sprawozdań finansowych, czyli do „informacji” i do „sprawozdania”, załącza się sprawozdanie biegłego rewidenta, a koszty sporządzenia takiego sprawozdania pokrywa Państwowa Komisja Wyborcza, która PKW ma obowiązek ogłosić informację i sprawozdanie w Biuletynie Informacji Publicznej w terminie 30 dni od dnia upływu terminie na złożenie tych dokumentów (art. 34 ust. 5 i art. 38 ust. 4). Warto przypomnieć, że rejestr (wymóg publikowania przez partie polityczne rejestrów darowizn i umów (art. 25 ust. 9)) musi zawierać imię, nazwisko, imię ojca i miejsce zamieszkania osoby dokonującej wpłaty, a także datę i kwotę wpłaty. Publikacja sprawozdań finansowych ma zasadnicze znaczenie dla budowania zaufania publicznego wobec partii, ale wymogi dotyczące sprawozdawczości muszą również zapewniać równowagę między niezbędnym ujawnieniem a wyjątkowo naglącymi obawami o prywatność osób dokonujących wpłat w przypadkach uzasadnionego prawdopodobieństwa gróźb, nękania lub odwetu, albo gdy ujawnienie mogłoby skutkować poważnymi reperkusjami politycznymi.94 Ze względu na ochronę prywatności należy rozważyć rezygnację z zamieszczania w rejestrze informacji o miejscu zamieszkania, zwłaszcza jeśli oznaczałoby to ujawnianie prywatnych danych, w tym adresów osób dokonujących wpłat. 79. W przypadku obu rodzajów sprawozdań Minister Finansów, w porozumieniu z PKW, określa wzór informacji lub sprawozdania, zakres i sposób prezentacji danych, sposób sporządzenia, sposób składania (w tym drogą elektroniczną) oraz wykaz dokumentów, które należy dołączyć (art. 34 ust. 3 i art. 38 ust. 2). Szczegółowość sprawozdań ma zasadnicze znaczenie dla przejrzystości i rozliczalności, ale w imię dobra informacji publicznej i zaufania publicznego należy zapewnić, aby wytyczne i szablony sprawozdawcze były jasne, kompleksowe, przyjazne dla użytkownika i kompletne. Jednocześnie wytyczne te nie powinny nakładać nadmiernych obciążeń na partie polityczne, zachowując równowagę między szczegółowością a praktycznością.95 Można rozważyć opracowanie w odpowiednim czasie ujednoliconych, dostępnych, szczegółowych i łatwych do przeszukiwania formularzy, najlepiej w porozumieniu z partiami politycznymi. Ponadto w celu wspierania przejrzystości i zapewnienia społeczeństwu obywatelskiemu i innym zainteresowanym stronom wglądu w finansowanie kampanii partii politycznych, dobrą praktyką jest, aby takie sprawozdania finansowe udostępniać za pośrednictwem publicznych źródeł informacji w sposób spójny, kompletny i aktualny oraz przez dłuższy okres czasu.96
ZALECENIE G. 1. Należałoby zmienić art. 25 ust. 6 i 10, aby wyeliminować sprzeczne przepisy, a jednocześnie rozważyć obniżenie progu rejestrowania i ogłaszania wpłat w celu zwiększenia przejrzystości. 2. Należałoby rozważyć scalenie obu rodzajów sprawozdań i wymagać od partii politycznych składania jednego ujednoliconego sprawozdania, które obejmowałby zarówno „sprawozdanie o źródłach pozyskania środków finansowych”, jak i „informację finansową”, aby zoptymalizować koszty związane z badaniem informacji finansowych przez biegłego rewidenta i zmniejszyć obciążenia sprawozdawcze.
95 ODIHR zauważył w raporcie końcowym na temat wyborów w 2023 r., że: „[b]rak kompleksowego, szczegółowego, przyjaznego dla użytkownika i aktualnego ujawniania darowizn i wydatków wyborczych zmniejszał przejrzystość finansowania kampanii, przez co wyborcy mogli być nieświadomi powiązań finansowych i ich wpływu na poszczególne partie i kandydatów”. 96 Zob. ODIHR i Komisja Wenecka, Guidelines on Political Party Regulation, pkt 259. 29 Opinia na temat ustawy o partiach politycznych
3. Należałoby opracować aktualne, ujednolicone, dostępne, szczegółowe i łatwe do przeszukiwania formularze sprawozdawcze.
6.5. Nadzór i sankcje
80. Zgodnie z Wytycznymi, „monitorowanie może być prowadzone przez wiele różnych organów, obejmując wewnętrzny niezależny audyt rachunkowości partii przez certyfikowanych ekspertów, lub przez pojedynczy organ nadzoru publicznego wyposażony w wyraźny mandat, odpowiednie uprawnienia i wystarczające zasoby”.97 Podkreśla się w nich ponadto, że „[g]eneralnie przepisy prawa powinny przyznawać agencjom nadzoru możliwość prowadzenia dochodzeń i ścigania potencjalnych naruszeń. Bez takich uprawnień agencje prawdopodobnie nie będą w stanie skutecznie wykonywać swojego mandatu. Odpowiednie finansowanie i zasoby to kolejny warunek zapewnienia właściwego funkcjonowania i działania organu nadzoru”.98 Rekomendacja Rec2003(4) Komitetu Ministrów także zawiera wymóg, aby „niezależne monitorowanie obejmowało nadzór nad rozliczeniami partii politycznych i wydatkami związanymi z kampaniami wyborczymi, a także ich prezentacją i publikacją”.99W art. 16 załącznika do rekomendacji stwierdza się, że „państwa powinny wymagać, aby naruszenie zasad dotyczących finansowania partii politycznych i kampanii wyborczych podlegało proporcjonalnym, skutecznym i odstraszającym sankcjom”. Wszelkie naruszenia powinny w jednolity sposób podlegać proporcjonalnym, skutecznym i odstraszającym karom100, przy czym proponowane sankcje/grzywny powinny być zaprojektowane w sposób zapewniający ich proporcjonalność do wagi naruszenia, na przykład poprzez uwzględnienie czynników takich jak częstotliwość/powtarzalność, rozmiar/skala, okoliczności łagodzące lub ich brak itp. 81. PKW jako organ nadzorczy może przyjmować lub odrzucać sprawozdania, stwierdzać braki i żądać ich usunięcia. W przypadku wystąpienia rozbieżności PKW może skierować sprawę do sądu wyższej instancji lub nałożyć sankcje. W szczególności, zgodnie z art. 34a i 38a, PKW po zakończeniu weryfikacji, co następuje w ciągu 6 miesięcy od dnia złożenia zarówno „sprawozdania”, jak i „informacji”, przyjmuje informację/sprawozdanie bez zastrzeżeń, przyjmuje informację/sprawozdanie ze wskazaniem uchybień lub odrzuca informację/sprawozdanie. 82. Proces weryfikacji może okazać się nieskuteczny, jeśli organ nadzoru opiera się wyłącznie na przedłożonych mu informacjach, bez możliwości oceny, czy są one realistyczne, dokładne oraz przedstawiają pełny obraz przychodów i wydatków partii politycznej. W trakcie 6-miesięcznego okresu weryfikacji PKW może zwrócić się do partii politycznej o usunięcie wad informacji lub o udzielenie wyjaśnień w określonym terminie. PKW może również zlecać sporządzanie ekspertyz lub opinii oraz zwracać się do organów administracji publicznej o pomoc w gromadzeniu niezbędnych informacji. W terminie 30 dni od dnia ogłoszenia zarówno „sprawozdania”, jak i „informacji”, partie polityczne, stowarzyszenia i fundacje, które w swoich statutach przewidują działania związane z analizą finansowania partii politycznych mogą zgłaszać do PKW pisemne zastrzeżenia co do „informacji” lub „sprawozdania”. PKW ma 60 dni, aby udzielić pisemnej odpowiedzi na zastrzeżenie. Ustawę należałoby zmienić, aby dookreślić
97 Zob. ODIHR i Komisja Wenecka, Guidelines on Political Party Regulation, pkt 276. 98 Ibidem, pkt 278. 99 Zob. Rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy Rec2003(4). 100 Zob. również ODIHR i Komisja Wenecka, Guidelines on Political Party Regulation, pkt 272, w którym wymaga się stosowania sankcji wobec partii politycznych, które naruszają odpowiednie przepisy ustawowe i wykonawcze. Takie sankcje powinny mieć charakter odstraszający. Ponadto oprócz egzekwowalności sankcje powinny zawsze spełniać wymogi obiektywności, skuteczności i proporcjonalności do wagi naruszenia. Zob. również ODIHR, Opinion on Laws Regulating the Funding of Political Parties in Spain, 30 października 2017 r., pkt 67. 30 Opinia na temat ustawy o partiach politycznych
uprawnienia Państwowej Komisji Wyborczej w zakresie prowadzenia dochodzeń i egzekwowania prawa, wskazać istniejące postępowania kontradyktoryjne i procedury administracyjne służące uzyskaniu dodatkowych informacji podczas procesu weryfikacji oraz określić możliwość uzyskania przez PKW bezpośredniego dostępu do wszystkich niezbędnych instytucjonalnych baz danych w celu wykrywania i eliminowania nielegalnych źródeł finansowania. 83. W przypadku niektórych drobnych naruszeń PKW może przyjąć „sprawozdanie” i „informację” ze wskazaniem uchybień, ale bez nakładania większych sankcji. W przypadku „sprawozdania” poważne sankcje nie są nakładane w przypadku uchybień, które zgodnie z art. 38a nie przekraczają określonego procenta ogólnej kwoty przychodów partii politycznej. W art. 38a ust. 2 wskazane są przesłanki odrzucenia, które następuje wskutek prowadzenia przez partię polityczną działalności gospodarczej, pozyskiwania środków finansowych ze zbiórek publicznych, gromadzenia środków finansowych poza rachunkiem bankowym z naruszeniem przepisów art. 24 ust. 8, przyjmowania lub pozyskiwania środków finansowych z innych źródeł niedozwolonych, gromadzenia lub dokonywania wydatków na kampanie wyborcze z pominięciem Funduszu Wyborczego, gromadzenia środków finansowych Funduszu Wyborczego poza oddzielnym rachunkiem bankowym z naruszeniem art. 36 ust. 3, przyjmowania wartości niepieniężnych z naruszeniem art. 25 ust. 4a lub poręczenia kredytu z naruszeniem art. 25a. Naruszenia takie jak brak prowadzenia, aktualizacji lub udostępnienia rejestrów mogą podlegać karze pieniężnej w wysokości stanowiącej 50% nieujętych w rejestrach kwot, aż do wysokości 30 000 zł (art. 27c). Kary pieniężne mogą być ponawiane w przypadku powtarzania się błędów. 84. Sankcje są podstawowym narzędziem skutecznego egzekwowania przepisów z zakresu finansowania działalności politycznej, ale równie ważne jest, aby organy nadzoru udzielały wskazówek partiom politycznym, wspierając je tym samym w wypełnianiu obowiązków wynikających z przepisów prawa.101 Dobre praktyki przewidują stosowanie szerokiego wachlarza stopniowo zaostrzających się sankcji, które są skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Przepisy prawa mogą obejmować środki takie jak ostrzeżenie administracyjne (na przykład wymienianie z nazwy i piętnowanie), grzywna, przepadek, zawieszenie lub utrata finansowania publicznego, zawiadomienie o braku zgodności, wyrejestrowanie i/lub sankcje karne. Partia polityczna ma możliwość usunięcia wad w przedłożonych informacjach lub przedstawienia wyjaśnień w terminie określonym przez PKW. Partia zachowuje również prawo do złożenia skargi. Jednak sformułowanie „określony termin” (art. 34a ust. 2) jest nieprecyzyjne, dając PKW znaczną swobodę w określaniu ram czasowych. Może to prowadzić do subiektywnych decyzji i niespójności, co jest szczególnie niepokojące, biorąc pod uwagę, że terminowe przekazywanie ścisłych informacji jest warunkiem zachowania subwencji (art. 34c ust. 1 i art. 38c ust. 1). Zaleca się, aby w ustawie wskazać wyraźny i rozsądny termin, który pozwoliłby partiom politycznym odpowiednio korygować błędy lub skutecznie bronić swojego stanowiska. 85. Zgodnie ze zobowiązaniami w ramach OBWE i wymogami międzynarodowymi, każdy ma prawo do „skutecznych środków pozwalających odwołać się od decyzji administracyjnych w sposób gwarantujący poszanowanie praw podstawowych i bezpieczeństwo prawne”102, a przepisy prawa powinny zapewniać „kontrolę sądową takich regulacji i decyzji”.103 Pozytywnie należy ocenić możliwość wniesienia przez
101 Zob. ODIHR i Komisja Wenecka, Guidelines on Political Party Regulation, pkt. 272-275. 102 Zob. pkt 5.10 1990 OSCE Copenhagen Document. 103 W art. 3 ust. 3 lit. a) MPPOiP Państwa Strony zobowiązały się „zapewnić każdej osobie, której prawa lub wolności uznane w niniejszym Pakcie zostały naruszone, skuteczny środek ochrony prawnej, nawet gdy naruszenie to zostałodokonane przez osoby działające w charakterze urzędowym”. 31 Opinia na temat ustawy o partiach politycznych
partie polityczne skargi do Sądu Najwyższego na postanowienie o odrzuceniu „sprawozdania” w terminie 7 dni od jego otrzymania. Sąd Najwyższy ma 60 dni na rozpatrzenie skargi, a od jego orzeczenia nie przysługuje środek prawny. Odrzucenie „sprawozdania” skutkuje utratą prawa do finansowania publicznego przez kolejne trzy lata (art. 38d). W przypadku niezłożenia „sprawozdania” w terminie partia polityczna jest wykreślana z ewidencji (art. 38c), co oznacza utratę finansowania publicznego. W przypadku niezłożenia „informacji” w terminie lub jej odrzucenia przez PKW, partia polityczna traci prawo do otrzymywania subwencji (art. 34c). 86. W raporcie końcowym z Ograniczonej Misji Obserwacji Wyborów ODIHR dotyczącym wyborów parlamentarnych w 2023 r. podkreślono, że „[w] przypadku niektórych pomniejszych uchybień PKW może przyjąć sprawozdanie, wskazując na jego uchybienia, ale nie nakładając żadnych większych kar, natomiast kary w przypadku odrzucenia sprawozdania nie są ani stopniowane, ani proporcjonalne, co jest sprzeczne z międzynarodowymi standardami i wcześniejszymi zaleceniami ODIHR”.104 Należałoby zmienić ustawę, aby zapewnić, że kary za naruszenia zasad finansowania partii politycznych są proporcjonalne do ich ciężaru, a drobne wykroczenia nie skutkują odrzuceniem rocznych sprawozdań. Ponadto należałoby zrewidować i ujednolicić kary za niezłożenie „sprawozdań” lub „informacji”, aby zachować spójność systemu sankcji. Wskazane byłoby również ustalanie kar na zasadzie indeksacji, aby zapobiec ich szybkiej dezaktualizacji. 87. Ustawa zawiera również oddzielny rozdział 6a, w którym ustala się kary grzywny lub ograniczenia wolności za różne naruszenia zasad dotyczących partii politycznych. Do takich naruszeń zalicza się dokonywanie zbiórek publicznych wbrew zakazowi (art. 49a), wykorzystywanie nieruchomości lub środków finansowych partii na niewłaściwe cele (art. 49b, art. 49c), niezłożenie informacji finansowej zawierającej prawdziwe dane (art. 49d) lub niewłaściwe rozporządzanie Funduszem Wyborczym (art. 49e, art. 49f). Karze grzywny podlegają ponadto naruszenia zasad dotyczących gromadzenia środków Funduszu Wyborczego i dokonywania wpłat powyżej limitu (art. 49g). W zależności od wagi naruszenia, kara może mieć postać grzywny, ograniczenia wolności lub pozbawienia wolności. Podczas gdy niektóre grzywny są jasno określone w art. 49, kary za naruszenia wskazane w art. 49a, 49b i 49g nie zostały ustalone w konkretnej wysokości. Brak wskazania wysokości grzywien za naruszenia w art. 49b i 49g powoduje niepewność co do konsekwencji tych naruszeń, co może skutkować niespójnym i nieskutecznym egzekwowaniem przepisów, a także stronniczością przy ich stosowaniu. W imię pewności prawnej zaleca się zmianę tych artykułów w celu uwzględnienia jasnych i proporcjonalnych kar finansowych. 88. Co więcej, proponowane kary i grzywny nie odzwierciedlają w sposób adekwatny proporcjonalności popełnionych naruszeń.105 Należy brać pod uwagę czynniki takie jak częstotliwość naruszenia, skala i wszelkie okoliczności łagodzące, aby zapewnić, że kary są sprawiedliwe i proporcjonalne do konkretnych okoliczności każdej sprawy. Na przykład za to samo naruszenie na podstawie art. 49d i art. 49f grozi kara grzywny w nieokreślonej wysokości albo kara ograniczenia lub pozbawienia wolności. Sankcje karne powinny być zastrzeżone dla poważnych naruszeń przepisów finansowych, które zagrażają uczciwości w służbie publicznej lub porządkowi demokratycznemu. Kary muszą być proporcjonalne i elastyczne, odzwierciedlając wagę naruszenia. Aby uniknąć nadmiernej penalizacji, nie należy dopuszczać do sytuacji, w której za to samo naruszenie grożą sankcje administracyjne i karne. W imię większej przejrzystości i sprawiedliwości sankcje wymienione w rozdziale 6a powinny być proporcjonalne
104 Zob. ODIHR, Rzeczpospolita Polska – Wybory parlamentarne 15 października 2023 r. – Ograniczona Misja Obserwacji Wyborów – Raport końcowy, s. 18. 105 Zob. ODIHR i Komisja Wenecka, Guidelines on Political Party Regulation, pkt 274. 32 Opinia na temat ustawy o partiach politycznych
do popełnionych naruszeń, biorąc pod uwagę takie czynniki, jak częstotliwość, skala i okoliczności łagodzące. Zaleca się wprowadzenie stopniowalności kar finansowych, aby najwyższe sankcje miały zastosowanie tylko w przypadku najpoważniejszych naruszeń. 89. W rozdziale 4 dotyczącym finansowania partii politycznych przewidziano ponadto dwie odrębne kary. Dla przejrzystości ustawy wszystkie sankcje można by umieścić w rozdziale dotyczącym przepisów karnych.
ZALECENIE H. 1. Należałoby dookreślić uprawnienia Państwowej Komisji Wyborczej w zakresie prowadzenia dochodzeń i egzekwowania prawa, wskazać istniejące postępowania kontradyktoryjne i procedury administracyjne służące uzyskaniu dodatkowych informacji podczas procesu weryfikacji oraz określić możliwość uzyskania przez PKW bezpośredniego dostępu do wszystkich niezbędnych instytucjonalnych baz danych w celu wykrywania i eliminowania nielegalnych źródeł finansowania. 2. Należałoby wskazać wyraźny i rozsądny termin, który pozwoliłby partiom politycznym odpowiednio korygować błędy lub skutecznie bronić swojego stanowiska. 3. Należałoby zapewnić, aby sankcje za naruszenia zasad finansowania partii politycznych były proporcjonalne do ich ciężaru, a drobne wykroczenia nie skutkowały odrzuceniem rocznych sprawozdań, 4. Należałoby zapewnić proporcjonalność kar przewidzianych w rozdziale 6a do popełnionego naruszenia, biorąc pod uwagę takie czynniki jak częstotliwość, skala i okoliczności łagodzące, przy jednoczesnym wprowadzeniu stopniowalności kar finansowych i innych, aby najwyższe sankcje miały zastosowanie tylko w przypadku najpoważniejszych naruszeń.
7. PROCEDURA ZMIANY USTAWY
90. Należy podkreślić znaczenie inkluzywnego i otwartego procesu stanowienia prawa. W pkt. 5.8 1990 Dokumentu kopenhaskiego OBWE z 1990 r. państwa uczestniczące w OBWE zobowiązały się zapewnić, aby przepisy prawa były przyjmowane po przeprowadzeniu procedury publicznej106. Ponadto najważniejsze zobowiązania dotyczą tego, aby „[p]rawo było formułowane i przyjmowane w wyniku otwartego procesu odzwierciedlającego wolę narodu – bezpośrednio lub przez jego wybranych przedstawicieli”107. Wytyczne ODIHR w sprawie demokratycznego stanowienia lepszego prawa z 2024 r. podkreślają znaczenie opartego na dowodach, otwartego, przejrzystego, partycypacyjnego i inkluzywnego procesu stanowienia prawa, oferującego wszystkim zainteresowanym stronom możliwość wniesienia konstruktywnego wkładu na wszystkich jego etapach108. 91. Skuteczne konsultacje przy opracowywaniu projektów ustaw, jak wskazano w odpowiednich zobowiązaniach OBWE, muszą mieć charakter inkluzywny, angażując zarówno ogół społeczeństwa, jak i interesariuszy szczególnie zainteresowanych przedmiotem projektu ustawy, w tym przypadku wszystkie partie polityczne, a także organizacje społeczeństwa obywatelskiego. Aby konsultacje były konstruktywne, należy
106 Zob. 1990 OSCE Copenhagen Document, pkt 5.8. 107 Zob. 1991 OSCE Moscow Document, pkt 18.1. 108 Zob. ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (styczeń 2024 r.), w szczególności zasady 5, 6, 7 i 12. Zob. również Venice Commission, Rule of Law Checklist, CDL-AD(2016)007, Part II.A.5. 33 Opinia na temat ustawy o partiach politycznych
również zapewnić zainteresowanym stronom wystarczająco dużo czasu na przygotowanie i przedstawienie zaleceń dotyczących projektu ustawy w trakcie całego procesu legislacyjnego109. 92. W związku z tym z zadowoleniem należy przyjąć fakt, że Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka Sejmu podejmuje konsultacje do celów ewentualnej przyszłej reformie ustawy. 93. W świetle powyższego zachęca się władze publiczne do zapewnienia, aby wszelkie przyszłe zmiany w ustawie i ogólnie w przepisach prawa dotyczących spraw wyborczych były poprzedzone odpowiednią oceną skutków i poddane inkluzywnym, szeroko zakrojonym, skutecznym i konstruktywnym konsultacjom w toku całego procesu legislacyjnego, w tym z przedstawicielami różnych partii politycznych, środowisk akademickich i organizacji społeczeństwa obywatelskiego, zapewniającego równe szanse udziału kobietom i mężczyznom. Zgodnie z przywołanymi powyżej zasadami, takie konsultacje powinny odbywać się z zachowaniem odpowiednich ram czasowych i na wszystkich etapach procesu stanowienia prawa, w tym na forum parlamentu. Co do zasady, przyspieszona procedura ustawodawcza nie powinna być wykorzystywana do przyjmowania tego rodzaju przepisów. Na zasadzie ważnego elementu mechanizmu dobrego stanowienia prawa należy też wdrożyć spójny system monitorowania i oceny wdrożenia przepisów prawa, który umożliwiłby efektywną ocenę działania i skuteczności projektów ustaw po ich przyjęciu110.
109 Zob. ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (styczeń 2024 r.), pkt. 169-170. Zob. również ODIHR, Assessment of the Legislative Process in Georgia (30 styczeń 2015 r.), pkt. 33-34. Zob. również OSCE, Guidelines on the Protection of Human Rights Defenders (2014), sekcja II, podsekcja G dotycząca prawa do udziału w sprawach publicznych. 110 Zob. ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (styczeń 2024 r.), pkt 23. Zob. np. OECD, International Practices on Ex Post Evaluation (2010). 34