Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) · book

The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities

14 novembre 2017 OSCE

Le texte intégral est hébergé par l’organisation qui le publie. lawenc.com indexe les métadonnées et renvoie vers la source officielle.

Texte intégral

The Organization for Security and Co-operation in Europe works for stability, prosperity and democracy in 57 States through political dialogue about shared values and through practical work that makes a lasting difference.

The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities & Explanatory Note November 2017 The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities & Explanatory Note

November 2017 Published and disseminated by the OSCE High Commissioner on National Minorities (HCNM).

Please feel free to copy any information from this booklet; reference to the source would be appreciated.

ISBN/EAN: 978-90-75989-26-7

Edited by: Michelle Pirotta Co-ordinated by: Theresa Stanton and Jelena Nikolić

Printed in the Netherlands

Also available electronically at: http://www.osce.org/hcnm/thematic-recommendations-and-guidelines

For further information, please contact: OSCE High Commissioner on National Minorities Prinsessegracht 22 2514 AP The Hague Tel: +31 (0)70 312 5500 Fax: +31 (0)70 636 5910 Email: HCNM@HCNM.org Website: www.osce.org/HCNM Introduction

In its Helsinki Decision of July 1992, the Organization for Security and Co-operation in Europe (OSCE) established the position of High Commissioner on National Minorities (HCNM) to be an instrument of conflict prevention at the earliest possible stage in regard to tensions involving national minority issues.1 For almost 25 years, the institution has accumulated significant experience with regard to identifying and tackling potential causes of conflict related to national minorities. In their work, the successive High Commissioners have encountered a number of recurring issues and have published seven thematic Recommendations and Guidelines providing insight and advice for States facing these issues. These documents aim to make recommendations to States that can serve as a basis for developing policies which respect internationally agreed standards, and reduce tensions that could lead to inter-ethnic conflicts.

The first three sets of Recommendations – The Hague Recommendations Regarding the Education Rights of National Minorities, The Oslo Recommendations Regarding the Linguistic Rights of National Minorities and The Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life – focus primarily on elaborating minority rights standards in the areas of education, language and participation in public life. The subsequent two publications – Guidelines on the use of Minority Languages in the Broadcast Media and Recommendations on Policing in Multi-Ethnic Societies – address specific challenges that many States face in guaranteeing minorities’ access to broadcast media in their language and in providing effective policing in ethnically diverse societies. The Bolzano/Bozen Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations offer advice on how States may support minorities residing in other countries while maintaining peaceful and good-neighbourly relations. Most recently, The Ljubljana Guidelines on Integration of Diverse Societies are concerned with enhancing the integration and cohesion of diverse, multi-ethnic societies. The Recommendations and Guidelines of the HCNM have become increasingly relevant considering raised

1 The term “national minority”, as used in this document, refers to a wide range of minority groups, including ethnic, religious, linguistic and cultural communities, regardless of whether these groups are recognized as such by the States where they reside and irrespective of the designation applied to or claimed by them. Also see Note on Terminology, p.41.

The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities 3 political tensions in the OSCE area, particularly following the refugee and migrant crisis of recent years, and the resulting pressure on integration policies.

All the issues included in these publications relate directly to the High Commissioner’s mandate to prevent conflict and to reduce tensions affecting minority communities. The publications are grounded in the recognition that the numerous conflicts involving national minorities that have erupted since the HCNM was established could have been avoided. More often than not, such conflicts are rooted in the denial of basic minority rights (including through violence) and the marginalization of minority communities in ways that amount to systemic discrimination.

As the Copenhagen Document stresses, “participating States recognize that the questions relating to national minorities can only be satisfactorily resolved in a democratic political framework based on the rule of law, with a functioning independent judiciary.”2 This is why the protection and indivisibility of human rights and minority rights, including through access to justice, should be central to conflict prevention within and between States, and why it is a specific area of HCNM focus. National minorities might lose confidence in the justice system and in State authorities in general if they are unfairly targeted by law-enforcement and judicial bodies or if their access to justice is denied or even restricted, not least because of corruption.

The Ljubljana Guidelines go further, stating that lack of trust in the justice system, or a perception that the system favours members of the majority, undermines social cohesion, fosters alienation and can increase the risk of conflict, including of an inter-ethnic nature.3 In the most extreme cases, systemic discrimination and alienation, as well as inter-ethnic tensions and violence, can also contribute to a climate where violent extremism and radicalization may take root. It is also possible that persons belonging to minority communities may use violence or implement discriminatory measures against members of the majority in areas over which they exert control. Lastly, lack of access to justice and disillusionment with the State may encourage minority communities to look for support from neighbouring States or States from the region with which they share ethnic or cultural characteristics. This can further increase domestic and inter-State tensions. Inter-ethnic tensions, discrimination, hate crimes and lack of access to justice can lead to a cycle of inter-ethnic conflict. Access to justice, therefore, is not just about the rights of

2 OSCE (1990) Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE, paragraph 30. 3 HCNM (2012) Ljubljana Guidelines on Integration of Diverse Societies, explanatory note to Guideline 47.

4 The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities members of national minorities (and of the majority) but is intimately connected to conflict prevention within and between States, which is central to the HCNM’s mandate.

Where the justice system fails to adequately address crimes committed against members of national minorities, particularly when committed by members of the majority, this can lower the psychological threshold to breaking the law. Some national minority groups remain particularly vulnerable in conflict prevention settings, including the Roma and Sinti. OSCE participating States have recognized that lack of respect for the rights of national minorities, including Roma and Sinti people, is an area that the HCNM should continue to address.

Although several international organizations have offered advice on improving access to justice for individuals and vulnerable groups, little work has been done on access to justice for persons belonging to national minorities from a conflict prevention perspective. This is an area of special expertise and experience for the HCNM. The basic premise of this document is that access to justice for national minorities is grounded in the idea that justice is not only about the enjoyment of rights by persons belonging to national minorities but is also relevant to conflict prevention.

The advice provided by the HCNM is underpinned by its work on national minority issues primarily in the context of State-building and consolidation. Based on this experience, these Recommendations recognize that in order to foster peaceful, stable and inclusive societies, States have a responsibility to guarantee to everyone, including persons belonging to national minorities, the effective enjoyment of all their rights through access to justice. Because equal access to effective and impartial justice is essential for the integration of society, the Ljubljana Guidelines advise that States should assess the situation with regard to access to justice and develop a comprehensive strategy and policies aiming to guarantee effective access to justice for all. This point is elaborated in these Recommendations.

This obligation on the part of the State to guarantee access to justice for all is inextricably linked to the principle of non-discrimination: all members of society are entitled to have access to justice without distinction of any kind. Closely related to non-discrimination in accessing justice is the principle of equality in law and equal protection of the law. According to the former principle, the law should not treat a person belonging to a minority community, or an entire minority community, less favourably than another person, or group, not belonging to a minority in the same situation or in comparable situations.

The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities 5 The concept of equality before the law entails a responsibility on the part of the State to not only refrain from violating the rights of citizens based on, inter alia, gender, ethnic identity, religion (or belief), language, disability, age or sexual orientation, or national and social origin (embodied primarily in the principle of non-discrimination), but also to take positive measures to ensure that persons belonging to minorities can effectively obtain a remedy if their rights have been violated or need enforcing. Indeed, one cannot speak of equal access to justice if, for instance, persons belonging to national minorities do not understand the judicial system, do not know their rights or cannot get suitable legal advice or afford legal representation, or even fear the judiciary and avoid it. These Recommendations are therefore informed by the State’s dual obligation to not discriminate against persons belonging to national minorities seeking access to justice and to prevent indirect discrimination by taking positive measures to facilitate such access.

Because the HCNM approaches access to justice for national minorities from a conflict prevention perspective, it is important to underline that access to justice should include access to a remedy if it is found that an individual’s rights, including the right to equal treatment, have been violated or need to be enforced. These Recommendations therefore not only address issues related to access to courts, but also to other mechanisms, such as national human rights institutions, that can secure an effective remedy for complainants – including persons belonging to national minorities – whose individual rights have been violated. The Ljubljana Guidelines suggest that ensuring effective access to remedies could include establishing and supporting effective independent bodies, such as ombudspersons or national human rights institutions.4 In addition, the Oslo Recommendations point out that independent and effective national human rights institutions can often provide quicker and less expensive recourse than the courts.5

It should also be emphasized that persons belonging to minority communities may face what is sometimes referred to as compound discrimination; for example, both on a linguistic and gender basis. States should factor this into the policies that the State adopts to ensure access to justice for persons belonging to national minorities. Moreover, to achieve equal protection and prevent discrimination, certain categories of persons within minority groups may require special and positive measures to ensure that they can effectively access justice on an equal footing with other members of society. In line with the OSCE’s Action Plan for the

4 HCNM (2012) Ljubljana Guidelines, explanatory note to Guideline 21. 5 HCNM (1998) The Oslo Recommendations Regarding the Linguistic Rights of National Minorities, explanatory note to Recommendation 16.

6 The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities Promotion of Gender Equality, particular attention will be given throughout these Recommendations to measures that States should implement to ensure that women belonging to national minorities also have effective access to justice.

These Recommendations are based on the accumulated experience of the Institution of the HCNM and combine a normative and practical approach. Many HCNM staff actively participated in the development of the Recommendations, in particular Henrik Villadsen, Laurentiu Hadirca, Tihana Leko and William Romans. The Recommendations also benefitted from the engagement and insights of external experts, especially Dominique Orsini. Other experts who have been consulted and who have contributed valuable comments and criticisms include Ilze Brands Kehris, Amarsanaa Darisuren, Vincent de Graaf, Jürgen Heissel, Jennifer Jackson-Preece, Emma Lantschner, Tove Malloy, Roberta Medda-Windischer, Kerem Öktem, Declan O’Mahony, Alexander Osipov, Francesco Palermo, Petra Roter, and Richard Winkelhofer. The HCNM is also grateful for the input received from the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights. The HCNM has been assisted greatly by the extensive research in this field conducted by Joseph Marko and his team at the University of Graz. These Recommendations are, however, based on specific HCNM experience and do not reflect the views of any single expert.

These Recommendations offer a practical, policy-oriented approach to the issue of access to justice for national minorities. They are grounded in the HCNM’s extensive experience dealing with minority issues and conflict prevention, including access to justice for persons belonging to national minorities. This document does not purport to be exhaustive or to offer ready-made policy options. Rather, it recognizes that while general human rights standards apply to all, not all good practices, standards, minority rights and policy options presented in these Recommendations apply to every situation in the same way. These Recommendations aim to encourage States to implement policies on access to justice that will alleviate tensions involving national minorities, thereby serving the HCNM’s main objective of conflict prevention.

Lamberto Zannier OSCE High Commissioner on National Minorities The Hague, 14 November 2017

The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities 7 The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities

1. Access to justice for persons belonging to national minorities should be underpinned by the principles of the rule of law, non-discrimination and equality, including gender equality, the right to a fair hearing within a reasonable time by an independent and impartial body established by law, the right to legal assistance and the right to an effective remedy.

2. Measures to guarantee access to justice for national minorities should be broader than providing access to courts. States should establish, strengthen and fund independent human rights institutions that can secure effective remedies for all complainants, including persons belonging to national minorities.

3. States should ensure that when persons belonging to national minorities engage with judicial and national human rights institutions and take part in proceedings, they are able to do so in a language they understand, and preferably in their language, as well as in an environment that is respectful of their identity.

4. States should make legal assistance available to national minorities in a way that addresses the obstacles they face in accessing justice.

5. The composition of courts, tribunals, prosecution offices, law-enforcement agencies, correctional services, enforcement agencies (or bailiffs) and human rights institutions, should aim to reflect the diversity of the population at all levels.

8 The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities 6. To facilitate access to justice for national minorities, States should ensure that law-enforcement agencies work to build trust with minority communities and enforce the law in an impartial and non-discriminatory manner, free of prejudice and gender bias.

7. Victim support services and witness protection measures should be sensitive to the needs of persons belonging to national minorities, and of minority women in particular.

8. States should ensure that court orders and judgments affecting persons belonging to national minorities are executed effectively, impartially and within a reasonable time.

9. States should ensure that persons belonging to national minorities held in detention or imprisoned are treated with humanity and respect for their identity.

10. States should, as a matter of urgency, provide effective redress to persons belonging to national minorities who have suffered serious human rights violations as a result of inter-ethnic conflict.

The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities 9 The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities & Explanatory Note

Access to justice for national minorities is grounded in the idea that justice is not only about the enjoyment of rights by persons belonging to national minorities but is also intimately connected to conflict prevention. Access to justice should be underpinned by the principles of the rule of law, non-discrimination, equality, the right to a fair hearing within a reasonable time by an independent and impartial body established by law, the right to legal assistance and the right to an effective remedy.6

6 International Covenant on Civil Political Rights (1976) article 14; European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (1950) articles 6 and 13; OSCE (1990) Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE, paragraph 5. It should be noted that while some of the legal instruments referenced in this document (such as the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms or the Framework Convention for the Protection of National Minorities) are not legally binding on all OSCE participating States, they nonetheless give valuable reference points as to the interpretation of other, binding, international instruments.

10 The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities i. Rule of law Access to justice for national minorities is embedded in the concept of the rule of law.7 It means that States should ensure that public officials and private entities are subject to and accountable under the law. The process by which laws are enacted and enforced should be democratic, fair, transparent, predictable and inclusive of minority communities. Laws should be grounded in and protect human rights, including the rights of persons belonging to minority communities, and should be drafted in consultation with them.8 Importantly, laws should be enforced through independent and impartial courts, which should also be empowered to review administrative acts. Laws should be applied without any discrimination against persons belonging to national minorities, and judicial decisions affecting national minorities should be executed impartially, diligently and without undue delay (see Recommendation 8).

ii. Non-discrimination and equality States should ensure that discrimination is clearly defined and prohibited by the Constitution and the law. The principle of non-discrimination prohibits any unjustified unequal treatment under the law or by law (also called direct discrimination) on the basis of membership of a national minority but also on the basis of ethnic identity, gender, sexual orientation, age, disability, language, religion (or belief), national or social origin.9 There is direct discrimination when the law treats a person belonging to a minority community, or an entire minority community, less favourably than another person, or group, in the same situation or in a comparable situation.

7 UN Security Council (2004) Report of the Secretary-General: The Rule of Law and Transitional Justice in Conflict and Post-Conflict Societies, paragraphs 5 and 6; OSCE (1990) Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE, paragraph 2; Council of Europe (1994) Framework Convention for the Protection of National Minorities, preamble; Venice Commission of the Council of Europe (2011) Report on the Rule of Law; Venice Commission of the Council of Europe (2016) Rule of Law Checklist. 8 Lack of confidence in the judicial system can lead national minorities to resort to customary law and traditional forms of justice, particularly in the case of family-related issues and minor offences. States should implement policies that build the trust of national minorities in the judicial system. Such policies can include the creation of functional linkages and collaboration between informal justice mechanisms and the judicial system in the form of appeal procedures, case referrals and advice. In such cases, States should give precedence to informal justice mechanisms that are gender-sensitive and compatible with international human rights standards. See UN Committee on the Elimination of Discrimination against Women (2015) General recommendation on women’s access to justice, paragraph 64(a) and (b). 9 See UN Human Rights Committee (1989) CCPR General Comment No. 18: Non-Discrimination; UN Committee on Economic, Social and Cultural Rights (2009) General Comment No. 20: Non-discrimination in Economic, Social and Cultural Rights; Council of Europe (1994) Framework Convention for the Protection of National Minorities, article 4; European Union (2000) Council Directive 2000/43/EC of 29 June 2000 implementing the principle of equal treatment between persons irrespective of racial or ethnic origin; European Union (2000) Council Directive 2000/78/EC of 27 November 2000 establishing a general framework for equal treatment in employment and occupation.

The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities 11 In addition, if a policy or a rule is formally neutral but has a disproportionate impact on a minority community, or on persons belonging to national minorities, it is regarded as indirect discrimination unless the policy or rule is objectively justified by a legitimate aim and the means of achieving that aim are appropriate and necessary.

States should adopt legislation and other measures not only to prevent direct and indirect discrimination but also adopt legislation and other measures to promote full and effective equality between persons belonging to national minorities and those belonging to the majority in all areas of economic, social, political and cultural life. Such legislation and other measures should also result in full and effective equality in access to justice for minorities and the majority alike. Differential treatment may be required to achieve equality. This is justified by the aims of preventing or compensating for disadvantages suffered by persons belonging to national minorities, tackling systemic discrimination against persons belonging to national minorities or facilitating the integration of society. As long as such positive measures conform to the principle of proportionality which requires, among others, that they do not extend, in time and scope, beyond what is necessary to achieve the aim of full and effective equality, they are not to be considered acts of discrimination.10

In this context, positive measures (such as the adoption of secondary legislation or the allocation of sufficient resources) to ensure full and effective equality in access to justice for persons belonging to national minorities may not only be acceptable but may even be required, depending on the specific conditions of the minorities concerned. States should, for instance, remove any procedural obstacles (including in civil and administrative law) that disproportionally prevent access to justice for national minorities, such as excessive formal requirements or unnecessarily complex procedures that can lead to serious and well-grounded court cases being declared inadmissible. Short statutes of limitations or high court fees should also be reviewed if they prevent persons from minority communities who are suffering from socio- economic disadvantage from pursuing cases. Legal standing — meaning who is entitled to initiate legal proceedings — should be defined in a way that guarantees the effective protection of rights for persons belonging to national minorities.11

10 Council of Europe (1994) Framework Convention for the Protection of National Minorities, articles 4, 6 and 15; Council of Europe (1994) Explanatory Report of the Framework Convention on National Minorities, paragraph 39; European Union (2000) Council Directive 2000/43/EC of 29 June 2000 implementing the principle of equal treatment between persons irrespective of racial or ethnic origin, article 5. A good illustration of such measures can be found in OSCE (2003) Decision No. 566 Action Plan on Improving the Situation of Roma and Sinti within the OSCE Area, section III. 11 Legal standing — meaning who is entitled to initiate legal proceedings — should be defined in a way which does not exclude persons, often members of national minorities, who may have trouble proving their identity due to a lack of official documentation.

12 The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities Ease of access for persons belonging to national minorities to courts and tribunals should also be factored into their geographic distribution around the country, or measures to facilitate access to more distant courts and tribunals should be put in place (see Recommendation 4). Persons belonging to national minorities should be able to communicate in a language they understand, and preferably in their language, during proceedings and in their communication with judicial and national human rights institutions (see Recommendation 3). The burden of proof should shift to the defendant or the Government once a prima facie case of discrimination has been established.12

iii. The right to a fair hearing within a reasonable time by an independent and impartial body established by law13 Like everyone, persons belonging to national minorities should be afforded an effective opportunity to challenge any private or public act that interferes with their rights.14 As bias and systemic discrimination often affect members of national minorities (as well as other marginalized groups), it is important to underline that national minorities should have their cases heard by courts, tribunals and national human rights institutions that are grounded in the principles of impartiality and independence, and that are free of bias against minorities and against women belonging to national minorities in particular, on an equal footing with anyone else in their society.15 Moreover, heightened judicial scrutiny should be applied to cases where persons belonging to national minorities are victims, defendants or plaintiffs in order to establish whether hate or discrimination may have played a role in the case in question, and should therefore constitute an aggravating circumstance.

12 See for instance, European Court of Human Rights (ECtHR), Nachova v Bulgaria, Application No. 43577/98 and 43579/98, 6 July 2005; Court of Justice of the European Union (CJEU), Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding v Firma Feryn NV, Case C-54/07, 10 July 2008; CJEU, Patrick Kelly v National University of Ireland (University College, Dublin), Case C-104/10, 21 July 2011; CJEU, Galina Meister v Speech Design Carrier Systems GmbH, Case C-415/10, 19 April 2012 and CJEU, Asociaţia Accept v Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, Case C-81/12, 25 April 2013. See also UN Committee on the Elimination of Discrimination against Women (2015) General recommendation on women’s access to justice, paragraph 15(g). 13 International Covenant on Civil Political Rights (1976) article 14; and European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (1950) article 6. 14 In this context, States should consider introducing systems of e-justice to enhance the expediency and efficiency of justice. Close attention needs to be paid to ensuring that e-justice does not further complicate access to justice for persons belonging to national minorities who may have limited access to information technology or may lack the necessary training to make use of e-justice systems. 15 UN Committee on the Elimination of Discrimination against Women (2015) General Recommendation on women’s access to justice, paragraph 28.

The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities 13 Heightened judicial scrutiny should also be applied to cases where hate or discrimination prevented the protection of a person or persons belonging to national minorities under the law and to ensure that their rights are upheld.16

The presumption of innocence should also apply equally to persons belonging to national minorities. Guarantees against excessive pre-trial detention for national minorities (for instance in cases where such persons have no permanent residence or domicile) should be put in place. Petitions for release should be judged by a competent, independent and impartial court and persons belonging to national minorities should not be held arbitrarily. The onus to request (continued) pre-trial detention of persons belonging to national minorities should be on the prosecution, and courts should provide specific reasoning to uphold decisions to continue detention. Equality of arms between defence and prosecution in criminal cases should also be upheld for defendants from minority backgrounds. This means that the same procedural rights should be afforded to persons belonging to national minorities. Equality of arms requires that minorities be also given the opportunity to contest all the arguments and evidence presented, in their language if warranted. Proceedings involving persons belonging to minority communities should not be delayed unduly and national minorities should not be prevented, in law or in practice, from appealing a judicial decision. No lesser credibility should be assigned to testimonies from persons belonging to minority communities owing to their gender, appearance, dress, demeanour, language or cultural conventions.

iv. The right to legal assistance The right to bring an action and to a fair hearing is underpinned by the notion that persons involved in criminal, civil or administrative proceedings are entitled to legal assistance to present and defend their case. Enabling national minorities to defend their rights in legal proceedings by making legal services available to them will address many of the concerns they may have in relation to the administration of justice. Legal services, which should be provided in a language they understand and preferably in their language, include free legal aid but also other forms of assistance, such as access to court liaison offices to support isolated minority communities, mobile courts, on-line court services, legal education, access to legal information and other services that national human rights institutions may provide. In addition, persons belonging to minority communities should not be unfairly excluded from legal assistance

16 See for example, ECtHR, Paraskeva Todorova v Bulgaria, Application No. 37193/07, 25 March 2009; ECtHR, Nachova v Bulgaria, Application Nos. 43577/98 and 43579/98, 6 July 2005.

14 The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities by the means test used to determine eligibility for financial assistance (see Recommendation 4). Lawyers and other staff involved in the provision of legal aid should also receive training to sensitize them to the needs of persons belonging to national minorities, including women.

v. The right to an effective remedy17 The right to an effective remedy includes holding perpetrators accountable and providing appropriate reparations to victims, including victims belonging to minority communities. Remedies come at the conclusion of proceedings and are intended to give victims a sense that they have been heard, that justice has been done and that it is seen to have been done, thereby fulfilling a vital conflict prevention function. Granting appropriate remedies to persons belonging to minority communities, including in collective redress that can tackle the causes of systemic discrimination, can also serve to signal the State’s intent to treat them equally.

Reparations might involve measures such as compensation, restitution, rehabilitation and guarantees of non-repetition. States should ensure that decisions to award reparations to minorities are effectively carried out (see Recommendation 8). Lastly, disaggregated data (including gender- disaggregated data) regarding the identities of plaintiffs/respondents or victims/ defendants, and the outcomes and remedies, should be collected by States to understand how the judicial system and national human rights institutions respond to cases involving national minorities.

2. easures to guarantee access to justice for national minorities should M be broader than providing access to courts. States should establish, strengthen and fund independent human rights institutions that can secure effective remedies for all complainants, including persons belonging to national minorities.

In the 1990 Copenhagen Document, the OSCE participating States committed to facilitate the establishment and strengthening of independent national human

17 European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (1950) article 13

The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities 15 rights institutions.18 The Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities underscore that “[n]on-judicial mechanisms and institutions, such as national commissions, ombudspersons, inter-ethnic or ‘race’ relations boards, etc., may also play critical roles.”19 With a mandate focused on promoting and protecting human rights, they are well suited to deal with violations affecting persons belonging to minority communities, especially if these involve public bodies (see below). In cases where judicial intervention is not legally possible, is unrealistic or unavailable to persons belonging to national minorities (for instance when litigation is too expensive), national human rights institutions can also provide an alternative recourse. Lastly, human rights institutions can offer a simpler and faster alternative to courts, making them more accessible to the public, and to minority communities in particular.20

The form that participating States may adopt for their national human rights institutions depends on the context in which they are established. A State may decide to establish several human rights institutions, each with a specialized geographic or thematic focus, or to create one body with a broad mandate. Generally, ombudspersons deal with complaints of maladministration against public bodies while human rights commissions tend to have broader mandates that encompass the protection of human and minority rights guaranteed by the State’s constitution and, in many instances, international human rights standards as well. Bodies with a more specialized focus (for the protection of the rights of children or minorities for example) can co-exist and co-operate with generalist institutions.

From a conflict prevention perspective, it is important that minority communities be consulted prior to the establishment of these institutions and be represented in them (see Recommendation 5). They should also be fully independent and perceived as impartial by national minorities. They should have as broad a mandate as possible, and that should include, at least, the power to tackle administrative disputes involving organizations representing minority communities as well as cases of discrimination and human rights breaches committed by public entities, especially those that come in regular contact with persons belonging to minority communities. These include, inter alia, education bodies, social services and local authorities, as well as police and other security forces, detention centres and correctional services. By doing so, national human rights institutions can also build

18 OSCE (1990) Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE, paragraph 27. 19 HCNM (1999) The Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life, explanatory note to Recommendation 24. 20 HCNM (1998) The Oslo Recommendations, explanatory note to Recommendation 16.

16 The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities bridges between the State and national minorities. National human rights institutions should establish regional offices, and conduct outreach activities, including visiting areas with large concentrations of minority communities and organizing open days aimed at persons belonging to national minorities. In addition to the advisory and promotion functions they fulfil, national human rights institutions should be empowered to exercise quasi-judicial powers to protect individual rights, including the rights of national minorities, such as:21

i. The ability to receive and investigate individual complaints Human rights institutions should be able to receive complaints from individuals, but also from organizations representing minority communities, alleging breaches against public and private entities. These complaints can also be filed by third parties on behalf of the alleged victim(s), if consent has been given, and could lead to collective redress. Additionally, human rights institutions should be in a position to offer legal advice to complainants, assist them and represent them in other proceedings. The authority to investigate should include the power to compel the production of evidence and witnesses, including from public bodies, and to visit facilities normally not freely accessible to the public (such as detention centres). This power to investigate should also include the ability to protect witnesses and complainants from retaliation for being involved in a complaint.

ii. The authority to initiate investigations Human rights bodies should be able to initiate cases on their own initiative (suo motu) in instances involving national minorities. This may allow them to tackle instances of systemic discrimination against national minorities and violations of minority rights in public interest litigation including by, for example, challenging decisions by public authorities that may be in formal compliance with the law but are disproportionally disadvantageous to persons belonging to national minorities.

iii. The authority to issue decisions that can secure a remedy for the victim This authority should include the ability to settle cases through a decision (including recommendations regarding compensation) that can be enforced through the courts or specialized tribunals in case of non-compliance, the power to refer findings to the courts or specialized tribunals for adjudication or

21 See also Principles relating to the Status of National Institutions (The Paris Principles), adopted by UN General Assembly resolution 48/134 of 20 December 1993; and UN Committee on the Elimination of Discrimination against Women (2015) General recommendation on women’s access to justice, paragraph 60.

The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities 17 to refer complaints falling outside their jurisdiction to the appropriate decision- making authority for adjudication.

iv. The ability to seek a settlement through an alternative dispute resolution process Human rights institutions should be able to secure a remedy for minority complainants through alternative dispute resolution techniques, such as negotiation, mediation or conciliation, as long as they are compatible with international human rights standards. For instance, a national human rights entity may direct parties to an appropriate resolution once a determination has been made that a violation has occurred. A human rights body could also be involved in negotiations on behalf of a complainant belonging to a national minority with a public institution accused of having breached his or her rights. Alternative dispute resolution mechanisms under the auspices of national human rights institutions can secure a remedy for minority complainants, but they should not preclude litigation in case of non-compliance.

In order to build trust with minority communities and provide them with more direct and easier access to justice, States should ensure that they create an environment in judicial and national human rights institutions that is respectful of the identity of national minorities, operates in accordance with existing international standards and is conducive to the effective administration of justice.

Central to this is the guarantee that a language that national minorities understand will be used during proceedings. This is a basic standard of due process that is universally applicable in judicial proceedings, and should also be applicable to proceedings conducted by national human rights institutions.22 Indeed, The Oslo

22 International Covenant on Civil and Political Rights (1976) article 14; OSCE, Document of the Moscow Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE (1991), article 23.1(ii); and European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (1950) article 6.

18 The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities Recommendations Regarding the Linguistic Rights of National Minorities advise that “[i]nternational law requires public authorities to ensure that all persons who are arrested, accused and tried be informed of the charges against them and of all other proceedings in a language they understand.”23 Moreover, the Oslo Recommendations add that “it is reasonable to expect that States should, so far as possible, ensure the right of persons belonging to national minorities to express themselves in their language [including through an interpreter] in all stages of judicial proceedings (whether criminal, civil or administrative) while respecting the rights of others and maintaining the integrity of the processes, including through instances of appeal.”24 It should be emphasized that when persons belonging to national minorities are able to use their language in proceedings, their perception that the process is fair increases, which in turn fosters confidence in the justice system and contributes to conflict prevention.

The use of minority languages entails providing, free of charge, interpretation during proceedings and timely translation of relevant documents, including evidence used at trial. Particular attention should be paid to making laws available in minority languages and to developing legal terminology in minority languages consistent with relevant national laws to facilitate the use of these languages in proceedings. Moreover, in areas where national minorities are settled in substantial numbers, consideration should be given to conducting all proceedings in their language, as suggested in The Oslo Recommendations.25 In addition to ensuring that persons belonging to minority communities can use their language in proceedings, from a practical point of view, minorities should also be able to speak their language in administrative procedures and in communications with courts and national human rights bodies.26 Their language should be spoken by staff and displayed on signage in buildings alongside majority languages. Forms, information about the institution, legal aid services and other practicalities (such as opening hours) should be made available in minority languages on-site and, where relevant, online.

23 HCNM (1998) The Oslo Recommendations, explanatory note to Recommendation 17. See also European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (1950) article 5(2); Council of Europe (1994) Framework Convention for the Protection of National Minorities, article 10(3); and Council of Europe, Advisory Committee on the Framework Convention for the Protection of National Minorities (2012) Thematic Commentary No. 3: The Language Rights of Persons Belonging to National Minorities under the Framework Convention, paragraph 59. 24 HCNM (1998) The Oslo Recommendations, explanatory note to Recommendation 18. The same standard should apply to national human rights institutions. 25 HCNM (1998) The Oslo Recommendations, Recommendation 19. 26 Council of Europe (1994) Framework Convention for the Protection of National Minorities, article 10(2).

The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities 19 Language is a critical factor to enhance the legitimacy of courts and national human rights institutions in the eyes of national minorities. Other concerns, however, should be addressed too. The Ljubljana Guidelines note that “[s]ymbols, such as flags, signs, statues, monuments, place and street names, commemorative occasions or holidays, historical sites and burial sites, can have profound meanings related to identity. Symbols can have a powerful impact on social relations, and can be used to promote inclusion and cohesion as well as separation and division.”27 Care should be taken to ensure that the facilities used and the symbols displayed in courts, tribunals, prosecution offices and national human rights bodies are appropriate for the administration of justice and do not unnecessarily foster a feeling of exclusion on the part of national minorities or cause offence and provoke tensions with them. Lastly, persons belonging to minority communities who testify in court should be allowed to choose a form of oath that they consider appropriate for their religious and cultural identity.

4. States should make legal assistance available to national minorities in a way that addresses the obstacles they face in accessing justice.

Persons belonging to national minorities, who may be socio-economically marginalized or have a limited knowledge of official languages, require assistance because they may not know or understand their rights, the law, legal procedure or the language of the court. Persons belonging to national minorities, and minority women in particular, may not have sufficient financial means to afford court fees or legal representation. They may live far from judicial institutions, making it more difficult for them to pursue cases. Without assistance, minority communities may perceive the judiciary as out of reach, alien or even biased against them. Such a perception can make them feel at a disadvantage as a community, contributing to negative views of the State and its institutions and potentially increasing tensions with the majority.

27 HCNM (2012) Ljubljana Guidelines, explanatory note to Recommendation 50.

20 The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities Legal assistance needs to be strategically organized to address the obstacles faced by national minorities in accessing justice, especially in cases of conflict- related displacement.28 States should develop such strategies, in co-operation with key stakeholders, including the judiciary, prosecutors, law-enforcement agencies, national human rights institutions, bar associations, legal aid providers (including paralegals), other civil society organizations and representatives of national minorities. An important first step consists of putting in place, in consultation with persons belonging to national minorities, a regulatory and legislative framework for legal aid that is sensitive to the needs of minorities, and of minority women in particular. Several considerations should be taken into account when preparing such a framework. It should ensure that persons belonging to minority communities are able to access legal services in a language they understand, and preferably in their language (including through an interpreter), for criminal, civil and administrative cases at any stage of legal proceedings and also after, in case they serve a prison sentence.29

It is also important that national minorities are not unfairly excluded from legal assistance by the means test used to determine eligibility for financial assistance. In this context, consideration should also be given to making primary legal aid (consisting of legal advice only) free. A means test can then be applied before providing legal assistance to vulnerable individuals to prepare their case and to be represented in court (sometimes referred to as secondary legal aid). Legal assistance should also be offered, regardless of an individual’s means, if the interests of justice so require. It may be important to apply this principle in cases of hate crimes committed against persons belonging to national minorities because doing so will underline the importance that the State attaches to ensuring that these crimes are tackled vigorously.30 Deciding which particular areas of law to include in the provision of assistance should therefore be assessed against the needs of

28 See United Nations (1990) Basic Principles on the Role of Lawyers (adopted by the Eighth United Nations Congress on the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders); UN General Assembly (2012) Principles and Guidelines on Access to Legal Aid in Criminal Justice Systems (General Assembly resolution 67/187, annex); Council of Europe (1978) Resolution (78) 8 On Legal Aid and Advice (adopted by the Committee of Ministers at the 284th meeting of the Ministers’ Deputies); Council of Europe (1976) Resolution (76) 5 On Legal Aid in Civil, Commercial and Administrative Matters (adopted by the Committee of Ministers at the 254th meeting of the Ministers’ Deputies); and Council of Europe (1993) Recommen-dation No. R (93) 1 of the Committee of Ministers on Effective Access to the Law and to Justice for the Very Poor (adopted by the Committee of Ministers at the 484th meeting of the Ministers’ Deputies). 29 See OSCE (2003) Decision No. 566 Action Plan on Improving the Situation of Roma and Sinti within the OSCE Area, paragraph 18. 30 See United Nations (2013) Principles and Guidelines on Access to Legal Aid in Criminal Justice Systems, paragraph 21; and United Nations (1990) Basic Principles on the Role of Lawyers (Adopted by the Eighth United Nations Congress on the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders).

The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities 21 persons belonging to minority communities, and minority women in particular. Lastly, gender-sensitive legal aid policies should be designed and implemented for persons belonging to minorities who have been victims or witnesses of serious crimes, including sexual crimes, to minimize the risks of repeat victimization and secondary victimization (see Recommendation 7).31

The supply side of legal services also needs to be carefully organized. While sufficient resources need to be allocated to legal aid providers, a data-driven system for quality control is also very important. A code of conduct for legal aid providers also needs to be developed, which should contain provisions that protect the interests of clients irrespective of their background, and include a responsibility to act impartially, independently and with integrity.32 Training on minority issues and inter-ethnic relations should be given to providers of legal services. Depending on the context, the provision of independent legal aid can be under the direct responsibility of a ministry or another State agency, or be outsourced by the State to private law firms, individual lawyers or civil society organizations.

Geography does not only matter to the distribution of courts and tribunals around the country, but also to the supply of legal assistance, especially in States where national minorities tend to live in significant numbers in remote areas. Initiatives to address the geographic isolation of national minorities can include the establishment of court liaison offices in their communities to facilitate access to judicial institutions. Where relevant, such court liaison offices should communicate in a language that national minorities understand and preferably in their language. Their services can include: offering legal aid for criminal, civil and administrative cases; transporting parties to attend court; providing legal information on issues affecting minority communities; facilitating document certification; and liaising with civil society organizations that can support minority communities in their interaction with the judiciary. Mobile courts that visit minority communities in remote locations for short periods of time to hear cases are another way of facilitating access to justice for persons belonging to minority communities. Online court services offered in a language persons belonging to national minorities understand, and preferably in their language, provide another option to facilitate access to justice for minority communities that have sufficient access to information technology.

31 See UN Committee on the Elimination of Discrimination against Women (2015) General recommendation on women’s access to justice, paragraph 37(a). 32 Some of the principles for the provision of legal aid are included in UN Committee on the Elimination of Discrimination against Women (2015) General recommendation on women’s access to justice, paragraph 37(b).

22 The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities The demand for legal assistance from national minorities will be driven in great part by their knowledge of their rights, the law and the judiciary. Persons belonging to national minorities should be offered opportunities to increase their awareness of the law and skills to deal with their legal problems through education, information and community-based organizing. Details about such services can be disseminated (in minority languages) through targeted information campaigns, media outlets used by national minorities and social media (where relevant). It can also be done through community-based paralegals trained specifically to work with minority communities and who can provide basic legal information to persons belonging to national minorities in their own language. Lastly, national human rights institutions can also assist minorities by offering legal aid and alternative dispute resolution mechanisms (in a language they understand and preferably in their own language) that can empower them to tackle their legal problems.

5. The composition of courts, tribunals, prosecution offices, law- enforcement agencies, correctional services, enforcement agencies (or bailiffs) and human rights institutions, should aim to reflect the diversity of the population at all levels.

Ensuring that the population’s diversity is reflected in the judicial system and national human rights institutions33 is a critical factor in building trust and relationships between minority communities and these institutions, thereby contributing to conflict prevention. The judicial system and, to a large extent, national human rights institutions can be one of the most visible and positive manifestations of State power if members of society feel confident enough to engage with these bodies. In areas where tensions involving national minorities persist, persons belonging to minority communities often do not take their complaints to law-enforcement agencies, the judiciary or national human rights entities because they do not trust them. They may even fear them, or see them as biased against their community or lacking independence.

Increasing diversity in the judicial system and national human rights institutions at all levels can help to address this lack of confidence on the part of minorities, make justice more accessible to them, promote the integration of society through participation in State institutions and build trust in the State. Diversity in the judiciary

33 See Note on Terminology, p.41.

The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities 23 increases public confidence in the fairness of the courts, which in turn can act as a bulwark against conflict and radicalization. For these reasons, increasing the representativeness of the judicial system and national human rights institutions should be regarded as a priority.34

Achieving diversity in the judicial system and national human rights bodies requires a sustained effort on the part of the State to put in place and implement policies that will make these bodies a desirable place of employment for minorities, including minority women, and to remove discriminatory hurdles during the recruitment process. Measures should aim to enhance not only the hiring, but also the promotion and retention of minorities, in the judicial system and national human rights institutions. It should be emphasized, however, that in the case of the judiciary, such policies will need to be tailored to respect the principle of judicial independence. This is in line with the 1990 Copenhagen commitments, which state that “the independence of legal practitioners will be recognized and protected, in particular as regards conditions for recruitment and practice.”35

National minorities can be underrepresented in the judicial system and national human rights institutions for a variety of reasons. These include negative previous experience with these institutions, discrimination in recruitment and promotion, lack of relevant qualifications, inadequate knowledge of State and/or official languages and lack of information about professional opportunities in these bodies. The reasons for this lack of diversity vary in each situation, and States should devote time and resources to understand the precise causes of underrepresentation of minorities and of minority women in particular in the judicial system and national human rights institutions. Disaggregated data collection according to relevant criteria, such as ethnicity, language and gender, should be a regular and integral part of this effort, with due consideration given to data protection issues.36 Special measures can then be designed and implemented to tackle systemic obstacles to diversity and achieve targets for recruitment and promotion. It is important to underline that such measures should not lower standards for minorities at the

34 OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) (2010) Kyiv Recommendations on Judicial Independence in Eastern Europe, South Caucasus and Central Asia, paragraph 24. 35 OSCE (1990) Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE, paragraph 5.13. 36 See United Nations Economic Commission for Europe (2006) Conference of European Statisticians Recommendations for the 2010 Censuses of Population and Housing; Council of Europe (1981) Convention for the Protection of Individuals with regard to Automatic Processing of Personal Data (CETS No. 108); Council of Europe (1997) Recommendation No. R 97 (18) of the Committee of Ministers to Member States Concerning the Protection of Personal Data Collected and Processed for Statistical Purposes (Adopted by the Committee of Ministers on 30 September 1997 at the 602nd Meeting of the Ministers’ Deputies); and HCNM (2012) Ljubljana Guidelines, explanatory note to Guideline 15.

24 The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities point of entry into the judicial system and the legal profession, or national human rights institutions. These measures should not constitute reverse discrimination against the majority or weaken the overall level of competence in the organization. Measures to promote effective representation could include:

i. Addressing the lack of qualifications Access to the legal and law-enforcement professions can be facilitated by offering, where relevant, legal or other relevant curricula in minority languages. Mutual recognition of academic and legal qualifications between States can also ease access to these professions for persons belonging to national minorities that may have studied abroad. Providing other courses and training, including language training, to help persons belonging to national minorities to achieve the required level to pursue legal studies and complete police academy programmes can ensure greater access to these professions. Other measures include providing law students from minority communities with opportunities to gain experience through pro-bono work and placements in legal institutions, and for students from the majority to work with minority communities. Particular attention needs to be paid to institutions providing legal training and accredited to deliver licences to practise law, such as bar associations, to ensure that students, and female students in particular, from minority backgrounds are not discriminated against. Training to that effect should be provided to these institutions.

ii. Disseminating information to minority communities about employment opportunities in the judicial system (and the legal profession more generally) and national human rights institutions Such initiatives can include outreach to schools with professionals working in the judicial system and national human rights institutions to encourage pupils from minority communities to pursue such careers, promoting such initiatives together with community leaders, using relevant media to encourage applications from national minorities, and facilitating visits by young people belonging to minority communities to law-enforcement bodies, judicial and national human rights institutions.

iii. Develop policies to increase diversity in the recruitment and promotion of personnel in the judicial system and national human rights institutions Such policies must abide by the principle of judicial independence and ensure that recruitment and promotion in law-enforcement, correctional, judicial

The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities 25 and national human rights institutions are based on merit and capability.37 Recruitment and promotion criteria must also be fully justifiable for the function or judicial office in question and not create unnecessary obstacles for minorities and minority women by, for instance, recruiting judges from a limited group of experienced advocates or lawyers, which generally tends to favour men from the majority. This requires defining a set of competencies expected from successful candidates, accessible to the public, against which applicants and staff applying for promotion can be evaluated.38 Reviewing selection and interview procedures for possible bias against minorities (and female minorities in particular) is another useful measure.39 For instance, some countries have noted that the use of competitive examinations to select judges is fairer to women than basing recruitment on experience in the legal profession.

Quotas – the practice of allocating places for members of particular groups to be filled during a selection or promotion process – represents another policy option to increase minority participation in judicial and national human rights institutions. However, the use of quotas can give rise to complaints of unfairness and lowering standards.40 Quotas are, nonetheless, appropriate for transitional periods and in the context of comprehensive reforms (for example, in post- conflict settings) of the judicial system and national human rights institutions. In such instances, quotas help to achieve the aim of representativeness at the outset, thereby enhancing the legitimacy of new institutions.

In addition to the points made above, recruitment for judicial office, as well as promotion within the judiciary, should be done by open competition under the auspices of an independent selection board or a standing judicial oversight body independent from the government. Relevant legal practitioners and experts should be included in the selection and promotion processes, as well as persons holding judicial office.41 Policies to increase the recruitment and promotion of minorities and minority women should fully respect judicial

37 Council of Europe (1994) Recommendation No. R (94) 12 of the Committee of Ministers to Member States on the Independence, Efficiency and Role of Judges (Adopted by the Committee of Ministers at the 518th meeting of the Ministers’ Deputies), Principle I, paragraph 2.c. 38 OSCE ODIHR (2010) Kyiv Recommendations on Judicial Independence in Eastern Europe, South Caucasus and Central Asia, paragraphs 21 to 23. 39 UN Human Rights Council (2013) Resolution 23/6 on the Independence and impartiality of the judiciary, jurors and assessors, and the independence of lawyers, paragraph 2. 40 Council of Europe, Advisory Committee on the Framework Convention for the Protection of National Minorities (2008) Commentary on the Effective Participation of Persons Belonging to National Minorities in Cultural, Social and Economic Life and in Public Affairs, paragraphs 122 and 123. 41 Venice Commission of the Council of Europe (2007) Judicial Appointments (Report adopted by the Venice Commission at its 70th Plenary Session), paragraphs 27–31.

26 The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities independence and not be made at the expense of the basic criterion of merit.42 Positive action, consisting of giving preference to candidates from minority communities, is appropriate in cases of candidates of equal merit.

iv. Introduce policies to retain personnel from minority communities in the judicial system and national human rights institutions Over time, recruitment and promotion policies underpinned by independence, fairness and transparency should increase diversity in the judicial system and national human rights institutions. Nonetheless, attention should also be paid to fostering a working environment that accepts diversity and welcomes persons belonging to minority communities, including minority women. Unless this is achieved, there is a significant risk that national minorities will not remain in their employment in these institutions. For instance, action should be taken to stop and sanction discriminatory practices in the workplace, while respect should be shown for minority identities in matters of dress, language, diet and religion when they comply with human rights standards. As discussed in Recommendation 4, facilities, as well as the images, emblems, flags and other symbols displayed on uniforms and in police stations, prisons, courts, tribunals, prosecutions offices, enforcement agencies and national human rights bodies, should be appropriate for the administration of justice and should not unnecessarily cause offence to and provoke tensions with national minorities employed in these organizations. Equal treatment in the workplace, mentoring initiatives, opportunities for professional development and effective internal complaints mechanisms, supported by the organization’s leadership, will go a long way towards ensuring that national minorities feel respected and accepted.

The measures suggested above often require a shift in the organizational culture of the judicial system and perhaps even national human rights institutions, and call for the development of multicultural and service-oriented institutions. Leadership, sustained effort, skilled management and appropriate diversity training are key ingredients to ensure that such a change is positive, sustainable and contributes to building trust with all communities. Lastly, disaggregated data should be collected, with due consideration given to data protection and the right to self-identification, to measure progress in achieving diversity targets in the judicial system and national human rights institutions.

42 Venice Commission of the Council of Europe (2007) Judicial Appointments (Report adopted by the Venice Commission at its 70th Plenary Session), paragraph 37.

The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities 27 6. To facilitate access to justice for national minorities, States should ensure that law-enforcement agencies work to build trust with minority communities and enforce the law in an impartial and non- discriminatory manner, free of prejudice and gender bias.

The police are usually the first point of contact for persons who wish to report an incident or a crime. As such, they provide an entry point into the criminal justice system and police officers are key actors in facilitating access to justice for persons belonging to minority communities. But if persons belonging to a national minority are disproportionately victims of ill-treatment during arrest, questioning and detention, then minority communities will fear, distrust and shun law-enforcement bodies. In such circumstances, access to justice is denied because crimes committed against minorities either go unreported or are not investigated fairly and rigorously, and therefore do not lead to successful prosecutions. They can significantly increase tensions between law-enforcement agencies and minority communities.

The Recommendations on Policing in Multi-Ethnic Societies point out that “good policing in multi-ethnic societies is dependent on the establishment of a relationship of trust and confidence, built on regular communication and practical co-operation, between the police and the minorities. […] Effective policing in a democratic society must be based not on fear, but on consent.”43 Ensuring that law- enforcement agencies reflect the diversity of society, communicate and co-operate with minority communities in their daily work and apply the law in an impartial and non-discriminatory manner is critical for the development of a relationship of trust with minorities. Such a relationship is beneficial for several reasons. Minority communities benefit from law-enforcement agencies that are responsive to their complaints, concerned about their safety and facilitate their access to justice. Policing, in turn, is more effective because law-enforcement agencies can rely upon the co-operation of national minorities in their daily work. Such co-operation also enhances the ability of law-enforcement agencies to prevent crime. States also benefit when societies are better integrated, policing is more effective and communities can co-exist peacefully with each other.

Establishing a relationship of trust with national minorities – a core tenet of community policing – rests on the ability and willingness of law-enforcement bodies to

43 HCNM (2006) Recommendations on Policing in Multi-Ethnic Societies, introduction and explanatory note to Recommendation 12.

28 The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities communicate and co-operate with them. Courses offered at police academies and subsequent in-service training courses should include themes such as community policing, human rights (including non-discrimination legislation) and inter-cultural communication. Where relevant, effective communication with minorities requires the recruitment of persons belonging to minority communities or of interpreters who speak a language they understand, and preferably their language. Protocols and methods to engage with minority communities need to be established as well, such as the use of leaflets, broadcasts in the media and posts on social media to communicate information in a language they understand and preferably in minority languages. Other forms of engagement with minority communities involve personal contact and dialogue, such as: ad hoc public meetings with law-enforcement officials, regular community forums to discuss policing in the community, workshops on specific topics related to community safety and the appointment of liaison officers to national minorities.

Law-enforcement agencies can derive an important benefit from developing a relationship of trust with minority communities in the form of information and evidence obtained from individuals in these communities. Encouraging minorities to report crimes motivated by ethnic hatred, and following up on these complaints, signals to minority communities that justice is accessible. Persons belonging to national minorities are more likely to come forward and report crimes, with information and evidence for law-enforcement bodies a by-product, if they know that their complaints will be handled professionally, vigorously and with due diligence.44 Crime prevention strategies (such as community safety programmes), where law- enforcement bodies and communities work together to make their neighbourhoods safer and free of crime, is another way to encourage minority communities to co- operate with law-enforcement agencies. Such strategies should be underpinned by an understanding of the underlying causes for the commission of crimes, and hate crimes in particular, against persons belonging to national minorities.

How police and other security services conduct their operations and investigations has a very significant impact on the way in which they are perceived by national minorities. In addition to prioritizing the investigation of hate crimes and pursuing all cases involving minority victims diligently and impartially, law-enforcement agencies should factor a number of considerations into their operational planning, such as deploying a number of officers appropriate for the task at hand (including officers from minority backgrounds in mixed teams that include women) and taking care

44 See for instance OSCE (2003) Decision No. 566 Action Plan on Improving the Situation of Roma and Sinti within the OSCE Area, paragraphs 26 to 31.

The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities 29 not to use weapons and tactics that unnecessarily provoke, frighten or harm national minorities. Arbitrary arrests, illegal detentions, stop and search schemes, abusive sweep operations in minority community areas, checkpoints and vehicle inspections that target persons belonging to minorities because of their appearance or stereotypes about them (i.e. racial profiling) instead of their individual behaviour are all extremely damaging to relations between minorities and law-enforcement agencies and should be discontinued. Professional standards and operational policies grounded in the principle of equal treatment and integrating international policing standards should be developed as a matter of priority, while a rigorous complaints process should be put in place to encourage members of the public, including persons belonging to national minorities, to report violations by law- enforcement agencies.

7. Victim support services and witness protection measures should be sensitive to the needs of persons belonging to national minorities, and of minority women in particular.

States need to take into account the needs of persons belonging to national minorities when providing assistance to minority victims of crime.45 The Recommendations on Policing note that “States need to establish national structures that are capable of delivering victim support services locally and services that are accessible to and appropriate for the needs of all ethnic groups.”46 This is particularly important as minority victims, and victims of hate crime in particular, may be reluctant to report crimes owing to a history of negative experience with law-enforcement agencies, a lack of trust in the judicial system or a lack of knowledge about their rights and criminal justice in general. Minority victims may also be concerned that the crimes (in particular sexual crimes) perpetrated will not be investigated and prosecuted diligently on account of their ethnic identity and gender, fear of reprisals

45 See UN General Assembly (1985) Declaration of Basic Principles of Justice for Victims of Crime and Abuse of Power (A/RES/40/34, 96th plenary meeting); Council of Europe (1985) Recommendation No. R (85) 11 on the Position of the Victim in the Framework of Criminal Law and Procedure (adopted by the Committee of Ministers at the 387th Meeting of the Ministers’ Deputies); Council of Europe (2006) Recommendation Rec (2006) 8 on Assistance to Crime Victims (Adopted by the Committee of Ministers on 14 June 2006 at the 967th Meeting of the Ministers’ Deputies); Council of Europe (2011) Convention on Preventing and Combating Violence against Women and National Violence (CETS No.210); and European Union (2012) Directive 2012/29/EU Establishing Minimum Standards on the Rights, Support and Protection of Victims of Crime. 46 HCNM (2006) Recommendations on Policing, explanatory note to Recommendation 20.

30 The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities from the perpetrators or unease with the attention that investigation may bring on themselves, their families and their community. Lastly, national minorities’ lack of representation in law-enforcement agencies and the judiciary can be a strong disincentive against approaching the judicial system (see Recommendation 5), not least because of the language barriers it can create and the lack of sensitivity to cultural diversity it fosters.

The judicial system should treat minority victims in a way that empowers them and facilitates their access to justice. By doing so, the State demonstrates its commitment to the rule of law and to individual rights without discrimination. This, in turn, will contribute to the integration of society and to conflict prevention. The police service is often the first State institution that victims of crime visit (although some victims may choose to contact the police through a State-sponsored free help line, where available). At the moment they report a crime, victims may be emotionally distressed, physically unwell, unsure about what course to follow and in need of immediate assistance. In addition to initiating a criminal investigation, law-enforcement agencies should assess the needs of the victim and identify the protection measures required.47 They should also provide immediate support and direct minority victims to other relevant institutions, including civil society organizations, particularly those specialized in assisting persons belonging to national minorities. Services should be provided indiscriminately to minority victims in the immediate aftermath of a crime and for the duration of proceedings (and perhaps beyond, if warranted), and could include medical care, psychological counselling, material support, social care and legal assistance.

The Recommendations on Policing point out that “it is essential that police perform these immediate victim support tasks effectively, both for the safety of the victim and to maintain the victim’s confidence in the police. Police need to maintain this confidence so that victims will be willing to provide information for the investigation of their case, and also be willing to testify in court.”48 As they may be providing testimony, law-enforcement agencies may also need to offer protection to minority victims. Protection is also required when there is a threat to their safety due to them coming forward to report a crime. In this context, States should adopt clear standards regulating the disclosure to a third party of information received from or relating to a victim.

47 See EU (2012) Directive 2012/29/EU on establishing minimum standards on the rights, support and protection of victims of crime, and replacing Council Framework Decision 2001/220/JHA. 48 HCNM (2006) Recommendations on Policing, explanatory note to Recommendation 20.

The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities 31 States should also set up specialized centres for victims of crimes, such as sexual and domestic violence, and to facilitate access to these centres.

If minority victims feel that law-enforcement agencies are unwilling to take their perspective into account or to protect them from repeat victimization, including retaliation for having reported a crime, then their confidence in the police and the wider judicial system will decline, leaving them feeling that justice is beyond their reach. It is important to point out that crimes motivated by ethnic hatred may be committed against entire minority communities and not just persons belonging to these communities. In this case, law-enforcement agencies should adapt their support and protection measures to ensure that they can encompass whole communities. In addition to the risk of repeat victimization, law-enforcement officials should be sensitive to the fact that minority victims, and female victims in particular, may be subject to secondary victimization through the response of the judicial system and individuals to the crimes perpetrated against them. Police officers, lawyers, judges and prosecutors should always take into account the victim’s perspective as well as the context in which the crime against individual minorities or their community was committed.

In the course of criminal proceedings, persons belonging to minority communities may be called to provide testimony. By doing so, they can put themselves and their families at risk of retaliation and may be in need of protection before, during and after trial. Witnesses and their families may require police protection or even to enter witness protection programmes, which can include relocation. Achieving a satisfactory level of protection for witnesses from minority communities may be particularly difficult given their specific socio-economic, cultural and linguistic circumstances. For instance, a balance needs to be found between respect for outward cultural and religious symbols associated with minority communities and the need for protecting the identity of witnesses originally from that community. States should make sure that every possible effort is made to address the challenges related to the protection of witnesses belonging to minority communities to avoid hindering the pursuit of justice.

32 The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities 8. States should ensure that court orders and judgments affecting persons belonging to national minorities are executed effectively, impartially and within a reasonable time.

The effective execution of judicial decisions is an integral component of access to justice for all members of society, including national minorities.49 Executing judicial decisions is particularly important in cases involving individuals who are at greater risk of being victims of crime or affected by discrimination because of their gender, status as a minority or both. Moreover, executing judicial decisions effectively is important to protect the rights of persons belonging to minority communities, including to property, and to ensure their safety. Lack of execution can lead to situations where property is not restored to its rightful owner, convicted persons are not imprisoned and remain a threat to their victims, or plaintiffs continue to suffer from discrimination.

If the execution of judicial decisions affecting national minorities is selective, delayed or completely lacking, members of minority communities are likely to reach the conclusion that access to justice is elusive for them. Their trust in the judiciary and the State will be damaged as a consequence. On the other hand, effective execution of judgments and court orders signals that the State is committed to uphold the rule of law and individual rights without discrimination. This implies that all orders and judgments by courts and tribunals affecting persons belonging to national minorities, be they criminal, civil or administrative, are issued in a language they understand and preferably in their language, and are also respected and executed without discrimination and within a reasonable time.

Law-enforcement agencies and correctional services are key actors in executing judicial decisions in criminal matters (such as search warrants or detention on remand). They should execute judgments and court orders professionally, within a reasonable time and without discrimination. In addition, enforcement agencies (or bailiffs) are also needed to ensure the execution of judicial decisions regarding civil and administrative matters, such as private claims and the collection of public receivables.

49 See Council of Europe (2003) Recommendation Rec(2003)17 on Enforcement (adopted by the Committee of Ministers at the 851st Meeting of the Ministers’ Deputies); Council of Europe (2009) Guidelines for a Better Implementation of the Existing Council of Europe’s Recommendation on Enforcement (adopted by the CEPEJ at its 14th Plenary Meeting); and Council of Europe, Consultative Council of European Judges (2010) Opinion No. 13 on the role of judges in the enforcement of judicial decisions.

The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities 33 Like law-enforcement agencies, the judiciary and correctional services, enforcement agencies should reflect the diversity of the population, not least to lend additional legitimacy to the execution of decisions by courts or tribunals (see Recommendation 5).

9. States should ensure that persons belonging to national minorities held in detention or imprisoned are treated with humanity and respect for their identity.

In common with all members of society, the way minorities are treated during their time in detention or in prison may have a significant impact on whether they are able to defend their rights, access justice and, where relevant, rehabilitate after they are released from prison.50 States should ensure that persons belonging to minority communities are not singled out for harsher treatment when they are detained or imprisoned. They should not be held unnecessarily in police custody or pre-trial detention for long periods of time. They should not be subjected to arbitrary or collective arrests, or torture and other inhumane treatment, including to extract confessions. States should ensure that their families are not blackmailed to secure their release, a more lenient sentence or better detention conditions, and their lawyers should not be physically assaulted, intimidated or arrested. Discriminatory and abusive behaviour shown by prison staff or other inmates towards prisoners belonging to minority communities constitutes a denial of justice too. It can also feed a deep sense of injustice among minority communities. Ill-treatment can increase alienation on the part of individuals who suffer abuse and their communities. In particular, it adds to the risk of conflict if minority communities come to believe that the State turns a blind eye to or even sanctions their mistreatment by law- enforcement agencies and correctional services.

The closed environment of prisons and (to a lesser extent) police detention can amplify the discrimination and stigmatization that national minorities may already face in society at large. Minority women may be particularly at risk on account of their membership of a minority community and their gender. Generally, persons belonging to national minorities risk being subjected to one or a combination of the following while in prison or detention: worse treatment or conditions than those for other groups; an unwillingness to communicate with them in a language they

50 International Covenant on Civil and Political Rights (1976), article 10.1.

34 The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities understand and preferably in their language; a failure to respect religious and cultural habits, even when these comply with international human rights standards; physical and psychological abuse; enhanced searching and interview protocols; systematic classification into higher security arrangements (such as solitary confinement); and unwarranted disciplinary punishments in prison. States should put measures in place to ensure that detainees and inmates from minority communities are granted access to justice and that the reasons for their detention and imprisonment, as well as their treatment while in custody, can be challenged effectively before a court or with a national human rights institution. States should also collect disaggregated data on their prison population and, if warranted, devote resources to understand the causes of minority overrepresentation in prisons.51

States should ensure that the conditions of detention and imprisonment for persons belonging to national minorities meet the following standards:

i. Detention by law-enforcement agencies States should ensure that basic standards are not lowered when persons belonging to minority communities are detained by law-enforcement agencies. Monitoring of detention facilities by independent bodies, such as national human rights institutions, civil society organizations, national preventative mechanisms and the International Committee of the Red Cross (ICRC), should be encouraged. Persons belonging to minority communities who have been arrested should be promptly informed of their rights, the reason for their arrest and the charges against them in a language they understand, and preferably in their language. They should have access to a lawyer and a doctor, and they should be allowed to notify a third party of their choice that they are being detained. A record should be kept for each person detained that includes all aspects of their detention and actions taken during custody.

Questioning during detention should be conducted in accordance with the law and existing regulations, and it should be respectful of the cultural and religious habits of persons belonging to minority communities. Minority detainees should be questioned in the presence of officers from minority backgrounds where possible, and female officers should be present when minority women are questioned. When questioning persons belonging to national minorities, officers should use a language they understand or an interpreter. Standards regarding the permissible length of interrogations, rests between and breaks during interrogations, and places where are interrogations may be conducted

51 See footnote 29.

The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities 35 should not be lowered for national minorities, and the obligation on the part of the interrogating officers to identify themselves should remain in place. The electronic recording of interrogations, an additional safeguard against ill-treatment, should be encouraged. The standards of detention facilities provided for minority detainees should not be inferior to those provided to persons from other communities.

ii. Imprisonment Rehabilitation and reintegration (as called for by the International Covenant on Civil and Political Rights) may be particularly difficult to achieve for persons belonging to national minorities because they run the risk of being further discriminated against and stigmatized on account of their prison sentence.52 While prisoners from minority communities should always be treated with dignity and with respect for their identity, States should also put in place policies on prison management that facilitate their rehabilitation as a means to buttress social cohesion.

Non-discriminatory prison rules grounded in international standards for the treatment of prisoners should be designed and communicated by prison administrators to staff and to all prisoners.53 This can be done by handing out copies of such rules and regulations to all prisoners and by making sure that they are provided to minority prisoners in a language they understand, and preferably in their language. Correctional staff should also receive training to make them more sensitive to the needs of male and female prisoners from minority backgrounds. They should also be able to communicate with minority prisoners in a language they understand and preferably in their language. In addition, correctional staff should also include minority employees to reflect society’s diversity (see Recommendation 5).

Independent bodies (such as national human rights institutions, civil society organizations, national preventative mechanisms and the ICRC) should provide ongoing monitoring of possible discrimination in the prison environment, and a complaints mechanism should be available to minority prisoners.

52 International Covenant on Civil and Political Rights (1976), article 10.3. 53 Also known as the Nelson Mandela Rules, international standards for the treatment of all prisoners are found in the United Nations Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners (2015). See also Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners adopted by the First United Nations Congress on the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders, held at Geneva in 1955, and approved by the Economic and Social Council by its resolutions 663 C (XXIV) of 31 July 1957 and 2076 (LXII) of 13 May 1977.

36 The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities Legal assistance should be made available to prisoners in a language they understand, and preferably in their language. All prisoners, including minority prisoners, should be allowed to observe the tenets of their religion, including dietary requirements. Their culture and, where relevant, their language should not be belittled, and they should be allowed to communicate with their families in their language. Symbols that are offensive to minorities and can provoke tensions with other groups should be eliminated (see Recommendation 3). Special vocational programmes should be designed for minority prisoners, including minority women, to support their rehabilitation and enhance their self-sufficiency. Care should be taken to make sure that minority prisoners are incarcerated in facilities and prison areas where they will not be at risk because of their status as minorities, and close to their communities. Consideration should be given to allow minority prisoners to serve their sentence in areas where national minorities are concentrated geographically.

Communal conflicts have a deep and long-lasting impact on how the State is perceived by minority communities, on relations between minority communities and the majority and on the individuals affected by the conflict. Separation between the majority and minority communities, often a by-product of inter-ethnic conflict, divides societies and creates an environment where negative stereotypes and competing narratives can develop. Claims and grievances left over from the conflict, including with regard to actions by State institutions, can leave minority communities feeling wronged, marginalized and systematically discriminated against. Human rights violations committed against individuals, including persons belonging to national minorities, often invite retaliation and further violence.

If these tensions and crimes are left unaddressed, they are likely to foster resentment on the part of victims, entrench divisions between communities and lead to another cycle of conflict, violence and possibly mass atrocities. Societies that have experienced conflict and serious human rights violations involving national minorities need to find ways to deal with the past so they can build a future in which all communities, including national minorities, can coexist peacefully. States should therefore and as a matter of urgency provide redress to victims and, where

The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities 37 appropriate, to communities (including national minorities) that have been affected by serious human rights violations in the context of communal conflict. This can be achieved through several means:

i. Institutional reform/vetting of State employees54 To re-establish trust, prevent the repetition of human rights violations and ensure the protection of human rights (including minority rights) in post-conflict situations, State institutions (and, in particular, military, law-enforcement and judicial bodies) should be reformed to consolidate the rule of law and guarantee public accountability. An important part of this process consists of reforming the normative framework (laws, by-laws and professional standards) under which these institutions operate to ensure it is compatible with international human rights standards. Regarding the security sector (military and law- enforcement), reform should aim to increase civilian control, ensure democratic accountability, and improve governance and effectiveness. As for the judiciary, reform should seek to increase its independence, impartiality, accessibility (including for persons belonging to national minorities) and effectiveness. Minority communities should be involved in the reform process, not least to ensure that reforms tackle the causes of systemic discrimination in these institutions.

Another important reform can include vetting individuals working for State institutions to ensure that they meet basic standards of integrity and professionalism and have not been involved in serious human rights violations, including against persons belonging to national minorities. While vetting does not constitute a legal remedy as such, it is nonetheless a form of accountability and demonstrates the State’s commitment to justice for victims, including victims from minority communities. Vetting schemes also make it possible to hold perpetrators accountable when the prosecution of all perpetrators is not possible. If done as follows, vetting is an important measure to rebuild national minorities’ trust in the State and its institutions.

A vetting programme generally includes three main phases. The first phase consists of registering staff in the institution being vetted. Second, applicants are assessed against criteria set for State employees as well as on the basis of information they provide alongside other information obtained through independent sources (e.g. victims, civil society organizations, minority

54 See UN Security Council (2004) Report of the Secretary-General: The Rule of Law and Transitional Justice in Conflict and Post-Conflict Societies, section XV.

38 The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities communities, truth commissions and national human rights institutions). Lastly, those deemed ineligible to work in the State institution concerned are removed from public service. Vetting mechanisms must comply with the basic principles of procedural fairness, including the right to appeal a decision, and should not disproportionally target national minorities.

ii. Truth commissions55 Truth commissions are independent commissions of inquiry established by the State with a mandate to investigate and report on current or past human rights abuses and to recommend reparations as well as other reforms to prevent the recurrence of conflict. Truth commissions can also be vested with quasi-judicial powers, such as being able to rule on reparation claims or to compel witnesses to testify. They are victim-centred in nature and work directly with them by taking statements, holding public hearings and investigating facts, causes and circumstances surrounding past abuses. They can help victims belonging to minority communities to achieve reparations and recognition from the State for abuses committed against them and can make the prosecution of perpetrators possible. Truth commissions can be an effective tool for tackling past atrocities in post-conflict situations when State institutions are not able to investigate all abuses vigorously and fairly. By gathering information and recommending prosecutions as well as other reforms (such as institutional reform and vetting), they can pave the way for addressing violations committed against national minorities, play a part in crafting a shared narrative about the conflict, act as a conflict-prevention tool and contribute to reconciliation.

iii. Access to judicial remedies56 States should provide equal access to an effective judicial remedy to victims of serious human rights violations. Besides criminal prosecution, this should include the possibility of civil lawsuits, including by groups of victims as part of collective redress. Legal assistance should be made available to minority victims (see Recommendation 4). States should also investigate and prosecute individuals who committed serious human rights violations during the conflict in question. It is important that crimes committed against persons belonging to national minorities are tackled thoroughly and impartially. Within the investigation and prosecution, particular attention should be paid to instances of gender- based violence perpetrated against minority women and cases of missing

55 UN Security Council (2004) Report of the Secretary-General: The Rule of Law and Transitional Justice in Conflict and Post-Conflict Societies, section XIV. 56 UN Security Council (2004) Report of the Secretary-General: The Rule of Law and Transitional Justice in Conflict and Post-Conflict Societies, section XII.

The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities 39 persons. By addressing crimes committed against minority communities, States signal a break with the past, contribute to rebuilding confidence in public institutions and deter future violations.

Criminal prosecutions should be underpinned by a coherent and effective investigative and prosecutorial strategy. Prosecutions should be based on clear objectives and thorough investigations of all crimes on all sides of the conflict. Due to the scale of violations, it may not be realistic or possible, however, to try all perpetrators. Strategies for prosecution should therefore focus on the systemic aspects of serious human rights violations, and clear and transparent criteria should be used to select and prioritize cases for prosecution. Criminal justice efforts must also adhere to the principles of fair trial, due process and access to justice for victims, including minority victims. Prosecutions need to be supported by a robust communication and outreach strategy to minority communities in a language they understand, and preferably in their language, to explain and clarify judicial outcomes, as they may not always meet the expectations of minority victims. Attention should be paid not to expose victims and witnesses to repeat victimization or secondary victimization, including by protecting the identity of victims and witnesses. This is particularly important in cases of gender-based violence, which affects women disproportionally.

iv. Reparations57 State-run reparations programmes should seek to redress damage suffered by minority victims or communities as a consequence of serious human rights violations committed against them. This can be achieved through restitution which, whenever possible, should restore victims to their original situation before serious violations of human rights law occurred. Reparations can also take the form of financial compensation to victims for their loss, while rehabilitation (for example through medical and psychological services or pension benefits) is another type of reparations. Sanctions against those liable for the violations also constitute reparations and so do efforts to locate those missing, abducted or killed. Reparation policies may be designed on the basis of recommendations made by truth commissions or national human rights institutions.

Access to reparations should be as inclusive as possible to avoid any further marginalization of minority victims or communities, and to demonstrate the State’s commitment to address the past and to strengthen social cohesion.

57 UN Security Council (2004) Report of the Secretary-General: The Rule of Law and Transitional Justice in Conflict and Post-Conflict Societies, section XVI.

40 The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities Note on Terminology58

Access to Justice

The concept of access to justice is understood as an obligation on the part of the State to guarantee indiscriminately each individual’s right to effective redress if it is found that their rights have been violated or need to be enforced.

Compound Discrimination

The concept of compound discrimination means that individuals from national minorities often face discrimination on the grounds of their ethnic identity, gender, sexual orientation, age, disability, language, religion (or belief), national or social origin in addition to the discrimination they face as members of national minority groups.

Judicial System

The judicial system is understood in this document as courts, tribunals, prosecution offices, law-enforcement agencies, correctional services and enforcement agencies (or bailiffs).

National Human Rights Institutions

National human rights institutions are understood as independent State bodies established by law with a mandate to promote and protect human rights in a country, and include human rights institutions established at the sub-national level.

58 This Note on Terminology is intended as a guide for the general reader on how the HCNM is applying these terms in this specific document. They are not legal definitions. These terms may be used by the HCNM differently in other documents, depending on the context.

The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities 41 National Minority

The term “national minority” refers to a wide range of minority groups, including ethnic, religious, linguistic and cultural communities, regardless of whether these groups are recognized as such by the States where they reside and irrespective of the designation applied to or claimed by them. The terms “national minorities”, “minorities”, and “minority communities” are used in this document as a convenient abbreviation of the phrase “persons belonging to national minorities”.

Secondary Victimization

The victim-blaming attitudes, behaviours and practices engaged in, which result in additional trauma for the victim of a crime.

Systemic Discrimination

The concept of systemic discrimination refers to rules, norms, attitudes and behaviour in State institutions and in society that prevent certain persons, in this case persons belonging to national minorities, from enjoying the same rights and opportunities that are available to the majority.

Victimization

The unwarranted singling out of persons belonging to national minorities and subjecting them to crime, exploitation, unfair treatment or another wrong.

42 The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities 43 44 The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities

Organizaţia pentru Securitate şi Cooperare în Europa lucrează pentru stabilitate, prosperitate şi democraţie în 57 de state, prin dialog politic referitor la valorile comune şi prin activităţi practice care îşi lasă o amprentă de durată.

Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale & Nota Explicativă Noiembrie 2017

Organizaţia pentru Securitate şi Co-operare în Europa Înaltul Comisar pentru Minorităţi Naţionale Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale & Nota Explicativă

Noiembrie 2017

Organizaţia pentru Securitate şi Co-operare în Europa Înaltul Comisar pentru Minorităţi Naţionale Publicat şi distribuit de către Înaltul Comisar OSCE pentru Minorităţi Naţionale (ÎCMN)

Orice informaţie conţinută în această publicaţie poate fi distribuită gratuit; Indicarea sursei este binevenită.

ISBN/EAN: 978-90-75989-31-1

Text redactat în engleză de: Michelle Pirotta Coordonat de: Theresa Stanton şi Jelena Nikolić

Prezentul document este traducerea unei publicaţii a Înaltului Comisar OSCE pentru Minorităţi Naţionale realizată de Înaltul Comisar OSCE pentru Minorităţi Naţionale (ÎCMN).

În cazul în care există diferenţe sau ambiguităţi între versiunea originală în limba engleză şi versiunea în limba română, versiunea în limba engleză prevalează.

Tipărit în Regatul Ţărilor de Jos

Disponibil şi în format electronic la: http://www.osce.org/hcnm/thematic-recommendations-and-guidelines

Pentru informaţii suplimentare, vă rugăm să contactaţi: OSCE High Commissioner on National Minorities Prinsessegracht 22 2514 AP The Hague Tel: +31 (0)70 312 5500 Fax: +31 (0)70 363 5910 Email: HCNM@HCNM.org Website: www.osce.org/HCNM Întroducere

Prin decizia din iulie 1992, Organizaţia pentru Securitate şi Co-operare în Europa (OSCE) a instituit funcţia de Înalt Comisar pentru Minorităţi Naţionale (ÎCMN) ca instrument de prevenire cît mai timpurie a conflictelor care implică tensiuni asociate cu minorităţile naţionale.1 Pe parcursul a aproape 25 de ani, instituţia ÎCMN a acumulat o experienţă considerabilă în identificarea şi abordarea cauzelor potenţiale de conflict asociat cu minorităţile naţionale. În decursul exercitării mandatului, Înalţii Comisari au întîmpinat o serie de probleme recurente, şi drept răspuns au publicat şapte Recomandări Tematice şi Linii Directoare, care oferă perspective şi sfaturi concrete pentru Statele care se confruntă cu astfel de probleme. Aceste documente înaintează recomandări pentru State şi pot servi drept bază pentru elaborarea unor politici conforme cu standardele internaţionale acceptate, în vederea reducerii tensiunilor care pot sa conducă la conflicte inter-etnice.

Primele trei seturi de Recomandări – Recomandările de la Haga cu privire la drepturile minorităților naționale la educație, Recomandările de la Oslo cu privire la drepturile lingvistice ale minorităţilor naţionale şi Recomandările de la Lund cu privire la participarea efectivă a minorităţilor naţionale la viaţa publică – au vizat în principal elaborarea standardelor privind drepturile minorităţilor naţionale în domeniul educaţiei, în domeniul lingvistic şi al participării la viaţa publică. Următoarele două publicaţii – Liniile Directoare privind utilizarea limbilor minorităților în media audiovizuală şi Recomandările privind serviciul de poliție în societăţile multi- etnice - abordează provocările specifice cu care se confruntă numeroase State în asigurarea accesului minorităţilor la media audiovizuală în limba lor maternă şi în desfăşurarea serviciului de poliţie în mod eficient în societăţile diverse din punct de vedere etnic. Recomandările de la Bolzano/Bozen cu privire la minorităţile naţionale în cadrul relaţiilor interstatale explică modalităţile prin care Statele pot să ofere sprijin grupurilor minoritare care îşi au reşedinţa în alte ţări, fără a prejudicia pacea şi relaţiile de bună-vecinătate. Mai recent, Liniile Directoare de la Ljubljana privind integrarea

1 Termenul „minorităţi naţionale”, utilizat în acest document, se referă la o gamă largă de grupuri minoritare, inclusiv comunităţile etnice, religioase, lingvistice şi culturale, indiferent de faptul dacă astfel de grupuri sînt recunoscute ca atare de către Statele în care ele trăiesc şi indiferent de statutul care li se aplică sau pe care ele însele îl revendică. A se vedea şi Nota privind Terminologia, în Anexă.

Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale 3 societăţilor diverse s-au axat pe consolidarea integrării şi a coeziunii societăţilor diverse, multi-etnice. Recomandările şi Liniile Directoare ÎCMN au devenit tot mai relevante pe măsura sporirii tensiunilor politice în spaţiul OSCE, în special în urma crizei de refugiaţi şi migranţi din anii recenţi, precum şi ca efect al presiunilor pe care aceasta din urmă le-a exercitat asupra diferitor politici de integrare.

Toate materiile abordate în aceste publicaţii sînt direct corelate cu mandatul Înaltului Comisar, şi anume prevenirea conflictelor şi reducerea tensiunilor asociate cu comunităţile minoritare. Aceste documente se bazează pe conştientizarea faptului că multe din conflictele în care sînt implicate minorităţile naţionale care s-au produs de la înfiinţarea instituţiei ÎCMN ar fi putut fi evitate. În cele mai dese cazuri, astfel de conflicte îşi au originea în încălcări (inclusiv violente) ale drepturilor persoanelor care aparţin minorităţilor naţionale şi în marginalizarea comunităţilor minoritare prin procedee care pot fi calificate ca discriminare sistematică.

După cum este prevăzut în Documentul de la Copenhaga, „Statele participante recunosc că chestiunile legate de minorităţile naţionale pot fi soluţionate satisfăcător numai într-un cadru politic democratic bazat pe supremaţia legii şi cu un sistem judiciar independent şi funcţional”.2 Anume din acest considerent, protecţia şi indivizibilitatea drepturilor omului şi a drepturilor minorităţilor naţionale, inclusiv accesul la justiţie, trebuie să joace un rol central în prevenirea conflictelor intra- Statale şi inter-Statale, şi anume din acest motiv ele se află în atenţia ÎCMN. Minorităţile naţionale pot să-şi piardă încrederea în sistemul judiciar şi în autorităţile Statului în general, dacă ele sînt tratate nejustificat şi abuziv de către organele de drept şi sistemul judiciar, sau dacă accesul lor la justiţie este încălcat sau restricţionat, inclusiv din motive de corupţie.

Liniile Directoare de la Ljubljana continuă această idee şi subliniază că lipsa de încredere în sistemul judiciar, sau percepţia că acesta ar favoriza persoanele care aparţin majorităţii, pot să submineze coeziunea socială, să ducă spre marginalizare şi să sporească riscul izbucnirii unui conflict, inclusiv inter-etnic.3 În cazurile cele mai extreme, discriminarea sistematică şi marginalizarea, precum şi tensiunile şi violenţele inter-etnice, pot de asemenea să contribuie la crearea unei atmosfere propice radicalizării şi extremismului violent. Se poate de asemenea întîmpla ca persoanele care aparţin comunităţilor minoritare să recurgă la violenţă sau să implementeze măsuri discriminatorii contra reprezentanţilor majorităţii în zonele

2 Documentul de la Întrunirea OSCE de la Copenhaga (1990) privind Conferinţa pe tema dimensiunii umane în CSCE; alineatul 30. 3 Liniile Directoare de la Ljubljana privind integrarea societăţilor diverse (ÎCMN, 2012), Nota Explicativă privind principiul nr. 47.

4 Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale asupra cărora ele exercită control. În cele din urmă, lipsa accesului la justiţie şi deziluzionarea cu autorităţile Statului ar putea să încurajeze comunităţile minoritare să caute susţinere din partea Statelor vecine sau a celor dintr-o regiune cu care ele împărtăşesc caracteristici etnice sau culturale comune. Aceasta poate să sporească şi mai mult tensiunile interne şi cele inter-Statale. Tensiunile inter-etnice, discriminarea, infracţiunile pe bază de ură şi lipsa accesului la justiţie pot să producă un ciclu vicios de conflict inter-etnic. Accesul la justiţie, prin urmare, nu ţine doar de drepturile membrilor minorităţilor (sau majorităţilor) naţionale, ci este nemijlocit corelat cu prevenirea conflictelor în interiorul Statelor şi între State, ceea ce reprezintă un aspect central al mandatului ÎCMN.

În situaţiile în care sistemul judiciar nu soluţionează adecvat infracţiunile comise împotriva membrilor minorităţilor naţionale, în special atunci cînd aceste infracţiuni sînt comise de membri ai grupurilor majoritare, aceasta poate să diminueze pragul psihologic pentru comiterea diferitor încălcări ale legii. Anumite minorităţi naţionale rămîn și în continuare deosebit de vulnerabile în situaţii de pre-conflict, inclusiv persoanele de origine Roma şi Sinti. Statele participante OSCE au reconoscut că lipsa de respect pentru drepturile persoanelor care aparţin minorităţilor naţionale, inclusiv a persoanelor de origine Roma şi Sinti, reprezintă un domeniu căruia instituţia ÎCMN trebuie să continue să-i acorde atenţie.

Necătînd la faptul că mai multe organizaţii internaţionale au elaborat recomandări pentru îmbunătăţirea accesului la justiţie pentru persoanele şi grupurile vulnerabile, mult mai puţin s-a scris despre accesul la justiţie pentru persoanele care aparţin minorităţilor naţionale, din perspectiva prevenirii conflictelor. Acest domeniu reprezintă o sferă de expertiză şi experienţă specială a instituţiei ÎCMN. Premiza fundamentală a prezentului document este că accesul la justiţie pentru minorităţile naţionale se bazează pe ideea că justiţia nu se rezumă doar la respectarea drepturilor persoanelor care aparţin minorităţilor naţionale, ci este direct relevantă şi pentru prevenirea conflictelor.

Recomandările ÎCMN au la bază experienţa instituţională acumulată în domeniul minorităţilor naţionale preponderent în contextul edificării şi consolidării Statelor. În baza acestei experienţe, Recomandările tematice evidenţiază faptul că pentru a construi societăţi paşnice, stabile şi inclusive, Statele au responsabilitatea de a garanta tuturor, inclusiv persoanelor care aparţin minorităţilor naţionale, respectarea tuturor drepturilor prin asigurarea accesului la justiţie. Dat fiind că accesul egal la o justiţie eficientă şi imparţială este esenţial pentru integrarea societăţii, Liniile Directoare de la Ljubljana au stabilit că fiecare Stat ar trebui să evalueze situaţia existentă în domeniul accesului la justiţie şi să elaboreze politici şi strategii comprehensive care

Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale 5 să garanteze un access eficient la justiţie pentru toate persoanele. Anume această idee este elaborată în prezentele Recomandări.

Această obligaţie a Statului de a garanta tuturor accesul la justiţie este inextricabil legată de principiul de non-discriminare: toţi membrii societăţii au dreptul să aibă acces la justiţie fără să existe vreo careva distincţie. Strîns legat de non-discriminare în accesul la justiţie este şi principiul egalităţii în faţa legii şi a protecţiei egale în baza legii. În baza celui dintîi principiu, legea nu trebuie să dezavantajeze o persoană sau un grup minoritar, în comparaţie cu altă persoană sau grup care nu este minoritar şi care se află într-o situaţie similară sau comparabilă.

Conceptul egalităţii în faţa legii implică o responsabilitate din partea Statului nu doar în a se abţine de la încălcarea drepturilor cetăţenilor în baza, inter alia, diferenţelor de gen, identitate etnică, religie (sau alte convingeri), limbă, handicap, vîrstă sau orientare sexuală, sau origine naţională sau socială (în baza principiului non-discriminării, în principal), ci şi de a întreprinde măsuri pozitive pentru a asigura că persoanele care aparţin minorităţilor pot efectiv să obţină un remediu pentru drepturile lor care le-au fost încălcate sau care trebuie restabilite. Într-adevăr, nu se poate vorbi despre accesul egal la justiţie dacă, spre exemplu, persoanele care aparţin minorităţilor naţionale nu înţeleg cum funcționează sistemul judiciar, nu îşi cunosc drepturile sau nu pot beneficia de asistenţă juridică, sau nu-şi pot permite un reprezentant, şi mai ales dacă ele evită sau se tem să apeleze la sistemul judiciar. Prin urmare, aceste Recomandări se bazează pe obligaţia dublă a fiecărui Stat de a nu discrimina persoanele care aparţin minorităţilor naţionale în situaţiile în care ele apelează la justiţie şi de a preveni discriminarea indirectă prin întreprinderea de măsuri pozitive care să faciliteze accesul la justiţie.

Dat fiind că ÎCMN abordează accesul la justiţie pentru minorităţile naţionale din perspectiva prevenirii conflictelor, este important de subliniat că accesul la justiţie trebuie să includă şi accesul la un remediu în situaţiile în care se constată că drepturile individuale, inclusiv dreptul la tratament egal, a(u) fost încălcate sau urmează a fi restabilite. În consecinţă, aceste Recomandări abordează nu doar accesul la instanţe de judecată, ci şi la alte mecanisme, cum sînt instituţiile abilitate să protejeze drepturile omului, care pot să ofere un remediu eficient pentru reclamanţi – inclusiv pentru persoanele care aparţin minorităţilor naţionale – drepturile individuale ale cărora au fost încălcate. Liniile Directoare de la Ljubljana prescriu că pentru a asigura accesul efectiv la remedii, se pot înfiinţa şi consolida organe independente, ca Ombudsmanul sau instituţii naţionale de protecţie a

6 Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale drepturilor omului.4 Suplimentar, Recomandările de la Oslo menţionează că în anumite situaţii, instituţiile independente şi eficiente de protecţie a drepturilor omului pot să ofere remedii mai rapide si mai puţin costisitoare decît instanţele de judecată.5

Se cere subliniat şi faptul că persoanele care aparţin comunităţilor minoritare pot să se confunte cu discriminare multiplă; spre exemplu, discriminare în plan lingvistic şi în baza genului. Statele trebuie să ia în calcul acest factor atunci cînd elaborează politici pentru asigurarea accesului la justiţie pentru persoanele care aparţin minorităţilor naţionale. Mai mult ca atît, pentru a asigura protecţia egală în faţa legii şi pentru a preveni discriminarea, unele categorii de persoane din cadrul grupurilor minoritare pot sa aibă nevoie de măsuri pozitive speciale pentru a fi în stare să benefieze de acces la justiţie în condiţii egale cu ceilalţi membri ai societăţii. În conformitate cu Planul de Acţiuni OSCE pentru Promovarea Egalităţii de Gen, în cadrul acestor Recomandări se va acorda o atenţie deosebită măsurilor care trebuie implementate pentru a asigura că femeile care aparţin minorităţilor naţionale de asemenea beneficiază de acces la justiţie.

Aceste Recomandări sînt bazate pe experienţa instituţională acumulată de ÎCMN şi ele combină o abordare atît normativă cît şi practică. Mulţi experţi din cadrul ÎCMN au participat activ la elaborarea acestor Recomandări, în special dl. Henrik Villadsen, Laurenţiu Hadîrcă, Tihana Leko şi William Romans. Aceste Recomandări au beneficiat de asemenea de contribuţia şi implicarea experţilor externi, în special dl. Dominique Orsini. Alţi experţi care au fost consultaţi şi care au contribuit cu comentarii şi critici constructive au fost Ilze Brands Kehris, Amarsanaa Darisuren, Vincent de Graaf, Jürgen Heissel, Jennifer Jackson-Preece, Emma Lantschner, Tove Malloy, Roberta Medda-Windischer, Kerem Öktem, Declan O’Mahony, Alexander Osipov, Francesco Palermo, Petra Roter, şi Richard Winkelhofer. ÎCMN este de asemenea recunoscător pentru contribuţia Biroului OSCE pentru Instituţii Democratice şi Drepturile Omului. ÎCMN a beneficiat și de expertiza şi cercetările extensive efectuate în acest domeniu de către Prof. Joseph Marko şi echipa sa de la Universitatea din Graz. Totuşi, aceste Recomandări se bazează pe experienţa specifică a ÎCMN şi nu reflectă opiniile vreunui singur expert în parte.

Aceste Recomandări oferă o abordare practică şi de politică pe tematica accesului la justiţie pentru minorităţile naţionale. Ele sînt fundamentate pe experienţa considerabilă a instituţiei ÎCMN în domeniul minorităţilor naţionale şi a prevenirii

4 Liniile Directoare de la Ljubljana privind integrarea societăţilor diverse (ÎCMN, 2012), Nota Explicativă privind principiul nr. 21. 5 Recomandările de la Oslo cu privire la drepturile lingvistice ale minorităţilor naţionale, Nota Explicativă privind Recomandarea nr. 16.

Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale 7 conflictelor, inclusiv în domeniul accesului la justiţie pentru persoanele care aparţin minorităţilor naţionale. Acest document nu pretinde să fie exhaustiv sau să ofere opţiuni definitive de politici. Mai degrabă, el recunoaşte că în timp ce standardele generale privind drepturile omului se aplică tuturor, nu toate practicile, standardele, drepturi ale persoanelor care aparţin minorităţilor naţionale sau opţiuni de politici prezentate în aceste Recomandări se aplică în mod similar fiecărei situaţii în parte. Obiectivul acestor Recomandări este să încurajeze Statele în implementarea unor politici privind accesul la justiţie care să reducă din tensiunile care implică minorităţile naţionale, contribuind astfel la realizarea mandatului primordial al ÎCMN de prevenire a conflictelor.

Lamberto Zannier Înalt Comisar OSCE pentru Minorităţi Naţionale Haga, 14 noiembrie 2017

8 Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale

1. Accesul la justiţie pentru persoanele care aparţin minorităţilor naţionale trebuie să se bazeze pe principiile supremaţiei legii, non-discriminării şi egalităţii, inclusiv egalităţii de gen, precum şi pe dreptul la o audiere echitabilă într-un termen rezonabil de către un organ independent şi imparţial instituit prin lege, dreptul la asistenţă juridică şi dreptul la un remediu efectiv.

2. Măsurile menite să garanteze accesul la justiţie pentru minorităţile naţionale trebuie să fie mai largi decît doar asigurarea accesului la instanţele de judecată. Statele trebuie să înfiinţeze, consolideze şi să finanţeze instituţii independente de protecţie a drepturilor omului care să poată oferi remedii efective pentru toţi reclamanţii, inclusiv persoanele care aparţin minorităţilor naţionale.

3. Statele trebuie să se asigure că atunci cînd persoanele care aparţin minorităţilor naţionale interacţionează cu instanţele de judecată şi cu instituţiile de protecţie a drepturilor omului, şi participă la diferite procese, că ele pot să facă aceasta într-o limbă pe care o înţeleg, şi preferabil în limba lor maternă, precum şi într-un mediu care le respectă identitatea.

4. Statele trebuie să asigure că asistenţa juridică este disponibilă şi pentru minorităţile naţionale, în vederea depăşirii obstacolelor pe care ele le întîmpină în accesul la justiţie.

5. Componenţa instanţelor de judecată, a tribunalelor, organelor procuraturii, altor organe de drept, serviciilor penitenciare, executorilor judecătoreşti şi a instituţiilor de protecţie a drepturilor omului, trebuie să tindă să reflecte diversitatea populaţiei la toate nivelele.

Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale 9 6. În vederea facilitării accesului la justiţie pentru minorităţile naţionale, Statele trebuie să asigure că organele de drept activează într-o manieră care sporeşte încrederea din partea comunităților minoritare şi aplică legea în mod imparţial şi non-discriminatoriu, fără careva prejudecăţi şi fără stereotipuri pe bază de gen.

7. Serviciile de asistenţă a victimelor şi măsurile de protecţie a martorilor trebuie să fie sensibile la necesităţile persoanelor care aparţin minorităţilor naţionale, şi în special cele ale femeilor care fac parte din grupurile minoritare.

8. Statele trebuie să asigure că ordonanţele şi hotărîrile emise de instanţele de judecată, care afectează persoane aparţinînd minorităţilor naţionale, sînt executate efectiv, imparţial şi într-un termen rezonabil.

9. Statele trebuie să asigure că persoanele aparținînd minorităţilor naţionale, aflate în detenţie sau care ispăşesc pedeapsă privativă de libertate, sînt tratate în mod uman şi cu respect pentru identitatea lor.

10. Statele trebuie, în regim de urgenţă, să asigure remedii efective pentru persoanele aparținînd minorităţilor naţionale care au suferit încălcări grave ale drepturilor omului în rezultatul unui conflict inter-etnic.

10 Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale & Nota Explicativă

Accesul la justiţie pentru minorităţile naţionale se bazează pe ideea că justiţia nu se rezumă doar la respectarea drepturilor persoanelor care aparţin minorităţilor naţionale, ci este implicit legată şi de prevenirea conflictelor. Accesul la justiţie trebuie să fie fundamentat pe principiile supremaţiei legii, non-discriminării, egalităţii, dreptului la o audiere echitabilă într-un termen rezonabil de către un organ independent şi imparţial instituit prin lege, dreptul la asistenţă juridică şi dreptul la un remediu efectiv.6

6 Pactul Internaţional Privind Drepturile Civile şi Politice (1976), Articolul 14; Convenţia Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale (1950), Articolele 6 şi 13; Documentul de la Întrunirea OSCE de la Copenhaga (1990) privind Conferinţa pe tema dimensiunii umane în CSCE, Alineatul 5.

Se cere menţionat că deşi unele instrumente juridice menţionate în acest document (precum Convenţia Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale, sau Convenţia Cadru pentru Protecţia Minorităţilor Naţionale) nu sînt obligatorii pentru toate Statele participante OSCE, ele oferă totuşi referinţe utile pentru interpretarea altor instrumente internaţionale, obligatorii.

Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale 11 i. Supremaţia legii Accesul minorităţilor naţionale la justiţie este fundamentat pe conceptul de supremaţie a legii.7 Aceasta presupune că Statele trebuie să asigure că funcţionarii publici şi entităţile private sînt subordonate legii şi pot fi trase la răspundere în baza acesteia. Procesele prin care se adoptă şi se aplică legile trebuie să fie democrate, corecte, transparente, previzibile şi să includă şi comunităţile minoritare. Legile trebuie să se bazeze pe, şi să protejeze, drepturile omului, inclusiv drepturile persoanelor care aparţin comunităţilor minoritare, şi să fie elaborate în consultaţie cu acestea.8 Este important ca legile să fie aplicate de către instanțe de judecată independente şi imparţiale, care să poate revizui inclusiv şi acte administrative. Legile trebuie să fie aplicate fără vreo careva discriminare a persoanelor care aparţin minorităţilor naţionale, iar hotărîrile judiciare care afectează minorităţile naţionale trebuie să fie executate imparţial, cu diligenţă şi fără reţineri nejustificate (a se vedea Recomandarea nr. 8).

ii. Non-discriminarea şi egalitatea Statele trebuie să asigure că discriminarea este clar definită şi interzisă prin Constituţie şi alte legi. Principiul non-discriminării interzice orice tratament inegal, care este nejustificat, de către lege sau în baza legii (aşa numita discriminare directă), pe criteriul apartenenţei la o minoritate naţională sau pe criteriul identităţii etnice, de gen, a orientării sexuale, a vîrstei, dizabilităţii, limbii, religiei (sau convingerilor), sau originii naţionale sau sociale.9 Discriminarea

7 Raportul Secretarului General al Consiliului de Securitate al ONU (2004): Supremaţia Legii şi Justiţia de Tranziţie în Societăţile Aflate în Conflict sau Post-Conflict, alineatele 5 şi 6; Documentul de la Întrunirea OSCE de la Copenhaga (1990) privind Conferinţa pe tema dimensiunii umane în CSCE, Alineatul 2; Preambulul Convenţiei Cadru a Consiliului Europei pentru Protecţia Minorităţilor Naţionale; Raport pe tema Supremaţiei Legii, al Comisiei de la Veneţia a Consiliului Europei (2011); Lista de principii cheie privind Supremaţia Legii, a Comisiei de la Veneţia a Consiliului Europei (2016). 8 Lipsa de încredere în sistemul judiciar poate să facă minorităţile naţionale să recurgă la dreptul cutumiar sau la alte forme tradiţionale de justiţie, în special în cazuri care implică dispute de familie sau infracţiuni minore. Statele trebuie să implementeze politici care sporesc încrederea minorităţilor naţionale în sistemul judiciar. Astfel de politici pot să includă înfiinţarea unei colaborări sau a unor corelări funcţionale între mecanismele de justiţie ne-formală şi sistemul judiciar oficial, prin procedee de apel, de transfer de cauze sau prin oferirea de consultaţii juridice. În aşa cazuri, Statele trebuie să ofere prioritate mecanismelor de justiţie ne-formală care sînt sensibile la criterii de gen şi compatibile cu standardele internaţionale privind drepturile omului. A se vedea Comitetul ONU pentru Eliminarea Discriminării împotriva Femeilor (2015), Recomandarea generală privind accesul femeilor la justiţie, alineatul 64(a) şi (b). 9 A se vedea Comentariul General nr. 18: Non-Discriminare (1989), al Comitetului ONU pentru Drepturile Omului, în baza Pactului Internaţional Privind Drepturile Civile şi Politice; Comentariul General nr. 20 al Comitetului ONU pentru Drepturile Economice, Sociale şi Culturale (2009); Convenţia Cadru a Consiliului Europei Pentru Protecţia Minorităţilor Naţionale (1994), Articolul 4; Directiva de Consiliu a Uniunii Europene 2000/43/EC din 29 iunie 2000 privind implementarea principiului tratamentului egal a persoanelor indiferent de originea lor etnică sau rasială; Directiva de Consiliu a Uniunii Europene 2000/78/EC din 27 noiembrie 2000 privind înfiinţarea unui cadru general pentru tratamentul egal în cîmpul muncii.

12 Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale directă există în situaţiile în care legea tratează o persoană care aparţine unei comunităţi minoritare, sau o comunitate minoritară în întregime, mai puţin avantajos decît o altă persoană, sau grup, care se află în aceeaşi situaţie sau într-o situaţie comparabilă.

Totodată, dacă o politică sau o regulă este formal neutră dar are un impact disproporţionat asupra unei comunităţi minoritare, sau asupra persoanelor care aparţin minorităţilor naţionale, aceasta constituie discriminare indirectă, cu excepţia cazurilor în care politica sau regula respectivă este obiectiv justificată printr-un scop legitim şi dacă mijloacele prin care se tinde la realizarea acestui scop sînt adecvate şi necesare.

Statele urmează să adopte legi şi alte acte normative nu doar pentru a preveni discriminarea directă şi indirectă, dar şi pentru a promova egalitatea deplină şi efectivă între persoanele care aparţin minorităţilor naţionale şi cele care aparţin majorităţii, în toate sferele vieţii economice, sociale, politice şi culturale. Aceste legi şi acte normative trebuie să asigure inclusiv şi egalitatea deplină şi efectivă în materie de acces la justiţie, pentru membrii minorităţii şi majorităţii. Pentru asigurarea egalităţii, s-ar putea să fie necesar un tratament diferenţiat. Acesta se justifică prin obiectivul de a preveni şi de a compensa dezavantajele suferite de persoanele care aparţin minorităţilor naţionale, de a combate discriminarea sistematică a persoanelor care aparţin minorităţilor naţionale sau de a facilita integrarea societăţii. Astfel de măsuri pozitive nu constituie acte de discriminare şi sînt conforme principiului proporţionalităţii, care printre altele presupune că astfel de măsuri nu se extind în timp şi spaţiu mai mult decît este necesar pentru a realiza egalitatea deplină şi efectivă.10

În acest context, măsurile pozitive (cum sînt adoptarea legislaţiei secundare sau alocarea de resurse suficiente) pentru asigurarea egalităţii depline şi efective în accesul la justiţie pentru persoanele care aparţin minorităţilor naţionale, pot fi nu doar acceptabile ci de-a dreptul necesare, în dependenţă de condiţiile specifice în care se regăsesc minorităţile respective. Statele trebuie, spre exemplu, să elimine orice obstacole procesuale (inclusiv în procedurile civile şi

10 A se vedea Convenţia Cadru a Consiliului Europei pentru Protecţia Minorităţilor Naţionale (1994), Articolele 4, 6 şi 15; Raportul Explicativ la Convenţia Cadru a Consiliului Europei pentru Protecţia Minorităţilor Naţionale (1994), alineatul 39; Directiva de Consiliu a Uniunii Europene nr. 2000/43/EC (2000) privind implementarea principiului tratamentului egal între persoane indiferent de originea lor etnică sau rasială, Articolul 5. O bună prezentare a unor astfel de măsuri se regăseşte în Decizia OSCE nr. 566 (2003) privind Planul de Acţiuni pentru Ameliorarea Situaţiei Persoanelor de Origine Romă sau Sinti în Spaţiul OSCE, secţia III.

Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale 13 administrative) care în mod disproporţionat restricţionează accesul minorităţilor naţionale la justiţie, cum ar fi careva formalităţi excesive sau proceduri nejustificat de complexe care pot să ducă la situaţii în care cauze bine întemeiate sînt în final declarate inadmisibile. Termenii de prescripţie restrînşi sau taxele judiciare înalte de asemenea pot fi revizuite dacă ele nu permit persoanelor din comunităţi minoritare care sînt dezavantajate social şi economic să iniţieze proceduri judiciare. Statutul de reclamant sau petiţionar – adică dreptul de a iniţia procese judiciare – trebuie să fie definit în manieră să garanteze protecţia efectivă a drepturilor persoanelor care aparţin minorităţilor naţionale.11

Facilitarea accesului persoanelor care aparţin minorităţilor naţionale la instanţe şi tribunale trebuie luată în considerare în repartizarea geografică o organelor judiciare pe teritoriul ţării; ca măsură alternativă, pot fi asigurate măsuri de facilitare a accesului la instanţele şi tribunalele mai îndepărtate (a se vedea Recomandarea nr. 4). Persoanele care aparţin minorităţilor naţionale trebuie să poată să comunice într-o limbă pe care ele o înţeleg, şi preferabil în limba lor maternă, în timpul proceselor judiciare şi atunci cînd interacţionează cu instituţiile judiciare şi cele de protecţie a drepturilor omului (a se vedea Recomandarea nr. 3). Sarcina probaţiei urmează să se transfere asupra pîrîtului sau Guvernului o dată ce s-a demonstrat un caz prima facie de discriminare.12

iii. Dreptul la o audiere echitabilă într-un termen rezonabil de către un organ independent şi imparţial instituit prin lege13 Ca orice persoană, reprezentanţii minorităţilor naţionale trebuie să beneficieze de o oportunitate efectivă de a contesta orice act privat sau public care le afectează drepturile lor.14 Dat fiind că membrii minorităţilor naţionale (la fel ca şi alte grupuri marginalizate) deseori sînt ţinta prejudecăţilor şi a discriminării

11 Statutul de reclamant sau petiţionar – adică dreptul de a iniţia procese judiciare – trebuie să fie definit astfel încît să nu excludă acele persoane (deseori membri ai minorităţilor naţionale) care întîmpină dificultăţi în a-şi demonstra identitatea, deoarece nu posedă documente oficiale. 12 A se vedea, spre exemplu, Curtea Europeană pentru Drepturile Omului (CtEDO), Nachova v Bulgaria, Cererea nr. 43577/98 and 43579/98, din 6 iulie 2005; Curtea de Justiţie a Uniunii Europene (CJUE), Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding v Firma Feryn NV, cauza C-54/07, din 10 iulie 2008; CJUE, Patrick Kelly v National University of Ireland (University College, Dublin), cauza C-104/10, din 21 iulie 2011; CJUE, Galina Meister v Speech Design Carrier Systems GmbH, cauza C-415/10, din 19 aprilie 2012; şi CJUE, Asociaţia Accept v Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, cauza C-81/12, din 25 aprilie 2013. A se vedea de asemenea Recomandarea Generală privind Accesul Femeilor la Justiţie (2015), a Comitetului ONU pentru Eliminarea Discriminării contra Femeilor. 13 Pactul Internaţional Privind Drepturile Civile şi Politice (1976), Articolul 14; şi Convenţia Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale (1950), Articolul 6. 14 În acest context, Statele urmează să ia în considerare introducerea sistemelor electronice judiciare în vederea sporirii celerităţii şi eficienţei justiţiei. Se cere atrasă atenţie şi faptului ca sistemele electronice judiciare să nu complice accesul la justiţie pentru persoanele care aparţin minorităţilor naţionale, care pot să aibă acces restrîns la tehnologiile informaţionale sau să ducă lipsă de instruirea necesară pentru a utiliza sistemele electronice judiciare.

14 Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale sistematice, este important de subliniat că minorităţile naţionale, atunci cînd iniţiază o cauză judiciară, trebuie să beneficieze de o audiere de către instanţe, tribunale şi organe de protecţie a drepturilor omului care să fie bazate pe principiile imparţialităţii şi independenţei, şi care să nu dea dovadă de prejudecăţi contra minorităţilor sau îndeosebi contra femeilor care aparţin minorităţilor naţionale, în condiţii de egalitate cu orice alt membru al societăţii.15 Mai mult ca atît, instanţele judiciare urmează să acorde atenţie sporită cauzelor în care persoanele care aparţin minorităţilor naţionale sînt victime, inculpaţi sau reclamanţi, pentru a se stabili dacă motive de ură sau de discriminare au figurat în circumstanţele cauzei şi respectiv dacă acestea urmează să constituie circumstanţe agravante.

Instanţele judiciare urmează să acorde atenţie sporită şi cauzelor în care motivele de ură sau de discriminare au obstrucţionat protecţia egală în faţa legii a persoanelor care aparţin minorităţilor naţionale, în vederea asigurării protejării drepturilor acestora.16

Persoanele care aparţin minorităţilor naţionale trebuie să beneficieze în mod egal şi de prezumţia nevinovăţiei. Urmează a fi instituite garanţii contra detenţiei preventive excesive a minorităţilor naţionale (de exemplu, în cazuri în care astfel de persoane nu au domiciliu sau reşedinţă permanentă). Cererile de eliberare din detenţie trebuie examinate de către o instanţă competentă, independentă şi imparţială, iar persoanele care aparţin minorităţilor naţionale nu trebuie să fie private de libertate în mod arbitrar. Sarcina de a solicita detenţia (inclusiv prelungirea detenţiei) persoanelor care aparţin minorităţilor naţionale trebuie să survină organelor procuraturii, iar instanţele de judecată trebuie să ofere o motivaţie detaliată în hotărîrile de aplicare şi de prelungire a detenţiei. Egalitatea armelor între părțile apărării şi acuzării în cauzele penale trebuie respectată şi în cauzele în care inculpaţi sînt persoane care provin din comunităţi minoritare. Aceasta înseamnă că persoanele care aparţin minorităţilor naţionale trebuie să beneficieze de drepturi procesuale în condiţii de egalitate. Egalitatea armelor presupune că minorităţile trebuie să dispună de posibilitatea de a contesta toate argumentele şi probele aduse împotriva lor, inclusiv în limba lor maternă dacă e cazul. Procesele judiciare care implică persoane aparţinînd minorităţilor naţionale nu trebuie să fie amînate nejustificat, iar minorităţile naţionale nu trebuie să fie restricţionate, prin lege sau în fapt, în dreptul de a depune apel

15 A se vedea de asemenea Recomandarea Generală privind Accesul Femeilor la Justiţie (2015), a Comitetului ONU pentru Eliminarea Discriminării contra Femeilor. 16 A se vedea, spre exemplu, CtEDO, Paraskeva Todorova v Bulgaria, Cererea nr. 37193/07, din 25 martie 2009; CtEDO, Nachova v Bulgaria, Cererea nr. 43577/98 şi 43579/98, din 6 iulie 2005.

Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale 15 contra unei hotărîri judiciare. Mărturiilor depuse de persoane care aparţin minorităţilor naţionale nu trebuie să li se acorde o valoare probatorie redusă din cauza unor astfel de criterii ca genul, înfăţişarea, ţinuta vestimentară, comportamentul, limba vorbită sau convenţiile culturale.

iv. Dreptul la asistenţă juridică Dreptul de a iniţia un proces şi dreptul la un proces echitabil se bazează pe conceptul că persoanele implicate în cauze penale, civile sau administrative au dreptul la asistenţă juridică în timpul proceselor judiciare. Prin acordarea de servicii de asistenţă juridică minorităţilor naţionale, se asigură protejarea drepturilor acestora şi se soluţionează multe din problemele cu care ele se pot confrunta în contextul înfăptuirii justiţiei. Serviciile juridice, care urmează a fi oferite într-o limbă pe care aceste persoane o stăpînesc şi preferabil în limba lor maternă, includ asistenţa juridică gratuită precum şi alte forme de asistenţă, aşa ca accesul la oficii de legatură cu instanţele judiciare pentru comunităţile minoritare izolate geografic, instanţe judiciare mobile, servicii de judecată în regim online, instruirea juridică, accesul la informaţia juridică şi la alte servicii oferite de către organele de protecţie a drepturilor omului. Totodată, persoanele care aparţin comunităţilor minoritare nu trebuie să fie excluse în mod inechitabil de la serviciile de asistenţă juridică prin aplicarea testului referitor la determinarea eligibilităţii pentru asistenţa financiară (a se vedea Recomandarea nr. 4). Juriştii şi alte persoane implicate în prestarea de asistenţă juridică de asemenea trebuie să beneficieze de o instruire care să-i sensibilizeze la necesităţile persoanelor care aparţin minorităţilor naţionale, inclusiv a femeilor din aceste grupuri.

v. Dreptul la un remediu efectiv17 Dreptul la un remediu efectiv presupune atragerea la răspundere a persoanelor vinovate de încălcarea drepturilor omului şi oferirea de compensaţii adecvate victimelor, inclusiv victimelor care aparţin minorităţilor naţionale. Remediile se acordă la încheierea procesului şi au menirea de a oferi victimelor sentimentul că ele au fost auzite, că justiţia a fost înfăptuită şi că justiţia s-a văzut că este înfăptuită, ceea ce joacă un rol vital în prevenirea conflictelor. Oferirea de remedii adecvate persoanelor care aparţin comunităţilor minoritare, inclusiv prin remedii colective care soluţionează cauze de discriminare sistematică, totodată semnalează intenţia Statului de a trata în mod egal persoanele din comunităţile minoritare.

17 Convenţia Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale (1950), Articolul 13.

16 Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale Remediile pot să includă astfel de măsuri precum compensaţiile, restituţiile, reabilitarea şi garanţiile de ne-repetiţie. Statele trebuie să asigure că hotărîrile prin care se acordă remedii minorităţilor naţionale sînt implementate în mod efectiv (a se vedea Recomandarea nr. 8). La fel, Statele trebuie să colecteze date dezagretate (inclusiv pe criteriu de gen) privind identitatea reclamanţilor/ pîrîţilor sau a victimelor/inculpaţilor, precum şi privind hotărîrile adoptate şi remediile acordate, pentru a analiza modul în care sistemul judiciar şi instituţiile de protecţie a drepturilor omului soluţionează cauzele în care participă minorităţi naţionale.

În Documentul de la Copenhaga (1990), Statele participante OSCE au convenit să sprijine înfiinţarea şi consolidarea instituţiilor independente de protecţie a drepturilor omului.18 Recomandările OSCE/ÎCMN de la Lund privind Participarea Efectivă a Minorităţilor Naţionale evidenţiază că „[m]ecanismele şi instituţiile ne-judiciare, aşa cum sînt comisiile naţionale, instituţia ombudsmanului, comisiile inter-etnice sau privind relaţiile „rasiale”, etc. la fel pot să joace un rol critic”.19 Avînd un mandat focusat pe promovarea şi protecţia drepturilor omului, ele sînt bine plasate pentru a interveni în situaţii care implică încălcări ale drepturilor persoanelor care aparţin comunităţilor naţionale, în special dacă sînt implicate organe publice (a se vedea mai jos). În situaţiile în care intervenţia judiciară nu este posibilă din punct de vedere juridic, sau este nerealistă sau indisponibilă persoanelor care aparţin minorităţilor naţionale (de exemplu, atunci cînd procesele judiciare implică nişte costuri ridicate), instituţiile de protecţie a drepturilor omului la fel pot să ofere o soluţie de alternativă. În fine, instituţiile de protecţie a drepturilor omului pot să ofere o soluţie de alternativă mai simplă şi mai rapidă, ceea ce le face mai accesibile atît publicului general, cît şi comunităţilor minoritare în special.20

18 Documentul de la Întrunirea OSCE de la Copenhaga (1990) privind Conferinţa pe tema dimensiunii umane în CSCE; alineatul 27. 19 Recomandările OSCE/ÎCMN de la Lund privind Participarea Efectivă a Minorităţilor Naţionale (1999), notă explicativă la Recomandarea nr. 24. 20 Recomandările OSCE/ÎCMN de la Oslo (1998), notă explicativă la Recomandarea nr. 16.

Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale 17 Modalitatea pe care Statele o aleg în ceea ce priveşte înfiinţarea instituţiilor de protecţie a drepturilor omului depinde de contextul în care acestea sînt instituite. Un Stat poate decide să înfiinţeze cîteva instituţii de protecţie a drepturilor omului, fiecare avînd o specializare geografică sau tematică, sau să înfiinţeze o singură astfel de instituţie, cu un mandat larg. În general, instituţia ombudsmanului soluţionează plîngeri legate de încălcări comise de organe publice, în timp ce comisiile pentru drepturile omului de regulă au mandate mai largi care includ protecţia drepturilor omului şi ale minorităţilor naţionale, garantate de Constituţia Statului şi, deseori, şi de standardele internaţionale privind drepturile omului. Instituţiile cu un mandat mai specializat (de exemplu, privind protecţia drepturilor copilului, sau ale minorităţilor naţionale) pot să co-existe şi să coopereze cu instituţiile generaliste.

Din perspectiva prevenirii conflictelor, este important ca comunităţile minoritare să fie consultate pînă la înfiinţarea acestor instituţii, şi ca ele să fie reprezentate în componenţa acestora (a se vedea Recomandarea nr. 5). De asemenea, este important ca aceste instituţii să fie independente şi să fie percepute ca imparţiale de către minorităţile naţionale. Ele urmează să aibă un mandat cît mai larg posibil, care ar trebui să includă, cel puţin prerogativa de a soluţiona dispute administrative ce implică organizaţii care reprezintă comunităţile minoritare, precum şi cazuri de discriminare sau de încălcare a drepturilor omului comise de autorităţile publice, în special cele care interacţionează frecvent cu persoanele aparţinînd comunităţilor minoritare. Aceste autorităţi includ, inter alia, instituţii din domeniul educaţiei, serviciilor sociale, autorităţile locale, precum şi organele de poliţie sau de securitate, centrele de detenţie şi serviciile penitenciare. Examinînd petiţii care se referă la aceste organe, instituţiile de protecţie a drepturilor omului pot să consolideze relaţiile dintre Stat şi minorităţile naţionale. Instituţiile de protecţie a drepturilor omului urmează să deschidă filiale regionale şi să desfăşoare şi activităţi pe teren, inclusiv prin efectuarea de vizite în zonele cu concentrări mari de comunităţi minoritare, precum şi să organizeze zile cu uşile deschise, la care să fie invitate şi persoanele aparținînd minorităţilor naţionale.

Pe lîngă funcţii de consiliere şi promovare, instituţiile de protecţie a drepturilor omului trebuie să fie împuternicite să exercite şi funcţii cvasi-judiciare de protecţie a drepturilor omului, inclusiv a drepturilor minorităţilor naţionale, aşa ca:21

21 A se vedea şi Principiile privind Statutul Instituţiilor Naţionale (Principiile de la Paris), adoptate de către Adunarea Generală a ONU prin Rezoluţia 48/134 din 20 decembrie 1993; şi Recomandarea Generală privind Accesul Femeilor la Justiţie (2015), a Comitetului ONU pentru Eliminarea Discriminării contra Femeilor, alineatul 60.

18 Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale i. Prerogativa de a primi şi de a ancheta plîngeri individuale Instituţiile de protecţie a drepturilor omului trebuie să aibă prerogativa de a primi plîngeri, care invocă încălcări comise de entităţi publice sau private, atît din partea persoanelor fizice cît şi din partea organizaţiilor care reprezintă comunităţile minoritare. Aceste plîngeri pot fi depuse şi de către persoane terţe, din numele victimelor şi cu consimţămîntul acestora, şi ele pot duce inclusiv şi la acordarea de remedii colective. De asemenea, instituţiile de protecţie a drepturilor omului trebuie să poată oferi şi consultanţă juridică petiţionarilor, să le ofere asistenţă şi să-i reprezinte în diferite procese. Prerogativa de anchetă trebuie să includă competenţa de a cere colectarea de probe şi mărturii, inclusiv din partea autorităţilor publice, precum şi posibilitatea de a vizita instituţiile cu acces restricţionat (aşa ca locurile de detenţie). Prerogativa de anchetă trebuie să includă şi posibilitatea de protecţie a martorilor şi reclamanţilor de careva repercusiuni negative asociate cu iniţierea plîngerilor.

ii. Competenţa de a iniţia investigaţii Instituţiile de protecţie a drepturilor omului trebuie să dispună de competenţa de a iniţia cauze din proprie iniţiativă (suo motu) în cazurile care implică minorităţi naţionale. Aceasta le-ar permite să abordeze situaţii ce implică discriminarea sistemică a minorităţilor naţionale şi încălcări ale drepturilor minorităţilor naţionale prin cauze de interes public, de exemplu prin contestarea unor hotărîri ale autorităţilor publice care sînt formal conforme cu legea dar care totodată dezavantajează în mod disproporţionat persoanele aparținînd minorităţilor naţionale.

iii. Competenţa de a adopta hotărîri care pot să ofere un remediu pentru victime Această competenţă trebuie să includă prerogativa de a soluţiona cauzele prin adoptarea unei hotărîri (inclusiv şi cu recomandări privind acordarea de compensaţii) care, în caz de ne-conformare, să poată fi executată prin instanţe sau prin tribunale specializate, precum şi prerogativa de a remite o cauză spre examinare şi soluţionare către instanţe sau tribunale specializate, precum şi prerogativa de a transmite anumite plîngeri care nu cad sub incidenţa jurisdicţională proprie către alte autorităţi conform competenţelor.

iv. Competenţa de a încerca găsirea unei soluţii printr-o procedură alternativă de soluţionare a disputei Instituţiile de protecţie a drepturilor omului trebuie să dispună şi de competenţa de a oferi un remediu pentru reclamanţii minoritari prin modalităţi alternative de soluţionare a disputelor, de exemplu prin negociere, mediere sau conciliere, cu condiţia că acestea sînt compatibile cu standardele internaţionale privind

Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale 19 drepturile omului. Astfel, o instituţie de protecţie a drepturilor omului poate să direcţioneze părţile spre o soluţie cuvenită o dată ce s-a constatat că s-a comis o careva încălcare. Instituţia de protecţie a dreputilor omului poate de asemenea să se implice în negocieri din numele unui reclamant care aparţine minorităţilor naţionale, în cauze care implică autorităţi publice acuzate că i-ar fi încălcat drepturile celui/celei din urmă. Mecanismele alternative de soluţionare a disputelor, sub auspiciile instituţiilor de protecţie a drepturilor omului, pot să ofere remedii reclamanţilor minoritari, însă ele nu trebuie să împiedice iniţierea procedurilor judiciare în caz de ne-conformare.

În vederea consolidării încrederii din partea comunităţilor minoritare şi pentru a le conferi acestora un access la justiţie mai direct şi mai facil, Statele trebuie să creeze în cadrul instanţelor judiciare şi a instituţiilor de protecţie a drepturilor omului un mediu care respectă identitatea minorităţilor naţionale şi să asigure că aceste instituţii funcţionează în conformitate cu standardele internaţionale existente şi contribuie la înfăptuirea eficientă a justiţiei.

Un rol central în asigurarea acestei garanţii îi revine dreptului de a utiliza în cadrul proceselor judiciare o limbă de comunicare pe care minorităţile naţionale o înţeleg. Aceasta reprezintă un standard de bază al unui proces echitabil care se aplică în mod universal în procesele judiciare şi care ar trebui să fie de asemenea aplicabil şi în procedurile desfăşurate de către instituţiile de protecţie a drepturilor omului.22 Într-adevăr, Recomandările de la Oslo privind Drepturile Lingvistice ale Minorităţilor Naţionale reamintesc că „[d]reptul internaţional obligă autorităţile publice să asigure că orice persoană care este arestată, acuzată şi judecată va fi informată despre acuzaţiile care i se aduc şi despre desfăşurarea procesului într-o limbă pe care

22 Pactul Internaţional Privind Drepturile Civile şi Politice (1976), Articolul 14; Documentul OSCE de la Întrunirea de la Moscova a Conferinţei pentru Dimensiunea Umană a CSCE (1991), articolul 23; şi Convenţia Europeană pentru Protecţia Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale (1950), Articolul 6.

20 Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale el/ea o înţelege”.23 Mai mult ca atît, Recomandările de la Oslo menţionează că „ar fi rezonabil ca Statele, în măsura posibilităţilor, să asigure dreptul persoanelor care aparţin minorităţilor naţionale să se exprime în limba proprie [inclusiv prin intermediul unui interpret] în toate fazele proceselor judiciare (fie ele penale, civile sau administrative), respectînd totodată drepturile celorlalti participanţi şi respectînd integritatea procesului judiciar, inclusiv şi la etapele de apel”.24 Se cere subliniat faptul că atunci cînd persoanele aparţinînd minorităţilor naţionale pot să-şi folosească limba proprie în cadrul proceselor judiciare, percepţia lor privind echitatea procesului sporeşte, ceea ce în rezultat promovează încrederea în sistemul judiciar şi contribuie la prevenirea unor eventuale conflicte.

Folosirea limbilor minoritare presupune asigurarea, în mod gratuit, a serviciului de interpretare în timpul proceselor judiciare, precum şi asigurarea traducerii documentelor relevante, inclusiv a materialului probatoriu folosit în proces. O atenţie deosebită se cere acordată traducerii legilor în limbile minorităţilor şi elaborării terminologiei juridice în limbile minorităţilor, în manieră conformă cu legile naţionale relevante, în vederea facilitării utilizării acestor limbi în cadrul proceselor. Mai mult ca atît, în zonele în care minorităţile naţionale locuiesc în număr considerabil, ar putea fi luată în considerare posibilitatea desfăşurării proceselor judiciare integral în limba acestora, după cum se sugerează în Recomandările de la Oslo.25 Pe lîngă asigurarea faptului că persoanele care aparţin minorităţilor naţionale pot să-şi utilizeze limba proprie în cadrul proceselor, din punct de vedere practic, minorităţile la fel trebuie să-şi poată utiliza limba şi în procedurile administrative precum şi în interacţiunea şi corespondenţa dusă cu instanţele de judecată şi instituţiile de protecţie a drepturilor omului.26 Limba acestora ar trebui să fie vorbită de personalul acestor instituţii şi să figureze pe însemnele de pe clădiri alături de limba vorbită de majoritatea populaţiei. Diferite formulare, precum şi informaţia despre instituţiile respective şi despre serviciile de asistenţă juridică precum şi despre aspectele practice (de exemplu, orele de lucru) ar trebui să fie disponibile şi în limba minorităţilor, atît la faţa locului cît şi în regim online, atunci cînd e cazul.

23 Recomandările OSCE/ÎCMN de la Oslo (1998), notă explicativă la Recomandarea nr. 17. A se vedea şi Convenţia Europeană pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale (1950), Articolul 5(2); Convenţia Cadru a Consiliului Europei pentru Protecţia Minorităţilor Naţionale (1994), Articolul 10(3); şi Comentariul Tematic nr. 3: Drepturile Lingvistice ale Persoanelor care Aparţin Minorităţilor Naţionale în baza Convenţiei Cadru (2012), al Comitetului Consultativ al Convenţiei Cadru a Consiliului Europei pentru Protecţia Minorităţilor Naţionale, alineatul 59. 24 Recomandările OSCE/ÎCMN de la Oslo (1998), notă explicativă la Recomandarea nr. 18. Acest standard urmează să se aplice şi cu referinţă la instituţiile de protecţie a drepturilor omului. 25 Recomandările OSCE/ÎCMN de la Oslo (1998), notă explicativă la Recomandarea nr. 19. 26 Convenţia Cadru a Consiliului Europei pentru Protecţia Minorităţilor Naţionale (1994), Articolul 10(2).

Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale 21 Limba reprezintă un factor critic de consolidare a legitimităţii instanţelor de judecată şi a instituţiilor de protecţie a drepturilor omului, din perspectiva minorităţilor naţionale. Totodată, şi alte aspecte necesită a fi abordate. Liniile Directoare de la Ljubljana menţionează că „[s]imboluri precum drapelele, însemnele, statuile, monumentele, denumirea localităţilor şi ale străzilor, ocaziile comemorative sau sărbătorile oficiale, siturile istorice şi funerare pot avea semnificaţii identitare profunde. Simbolurile pot avea un impact puternic asupra relaţiilor sociale şi pot fi utilizate pentru a promova atât incluziunea şi coeziunea, cât şi separarea şi divizarea”.27 Se cere de avut grijă ca instrumentarul şi simbolurile folosite în instanţe, tribunale, birourile procuraturii şi în instituţiile de protecţie a drepturilor omului să fie adecvate pentru înfăptuirea justiţiei şi să nu promoveze în mod nejustificat un sentiment de excludere a minorităţilor naţionale sau să aducă ofense şi să producă tensiuni cu acestea. De asemenea, persoanele aparţinînd comunităţilor minoritare care depun mărturii în instanţe trebuie să aibă posibilitatea de a alege o modalitate de depunere a jurămîntului pe care ele să o considere adecvată pentru identitatea lor religioasă şi culturală.

Persoanele care aparţin minorităţilor naţionale, care pot fi marginalizate socio- economic sau să posede în mod limitat limbile oficiale, au nevoie de asistenţă din cauză că ele s-ar putea să nu-şi cunoască sau să nu-şi înţeleagă drepturile sale, legea, procedura legală sau limba în care se desfăşoară procesul. Persoanele care aparţin minorităţilor naţionale, şi în special femeile din aceste comunităţi, s-ar putea să nu dispună de mijloace financiare suficiente pentru a-şi permite taxele judiciare sau reprezentarea calificată prin avocat. Ele ar putea să locuiască departe de instituţiile judiciare, ceea ce la fel ar face mai dificilă iniţierea unor proceduri judiciare. Fără a beneficia de asistenţă, comunităţile minoritare ar putea să perceapă sistemul judiciar ca fiind dincolo de posibilităţile lor, ca fiind ceva străin lor sau chiar ca ceva orientat împotriva lor. O astfel de percepţie poate promova sentimente de dezavantajare la nivelul comunităţii, contribuind la viziuni negative asupra Statului şi instituţiilor sale şi posibil sporind tensiunile cu majoritatea populaţiei.

27 Liniile Directoare de la Ljubljana privind integrarea societăţilor diverse (ÎCMN, 2012), Nota Explicativă privind Recomandarea nr. 50.

22 Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale Asistenţa juridică trebuie să fie organizată în mod strategic pentru a soluţiona obstacolele pe care le întîmpină minorităţile naţionale în accesul la justiţie, în special în situaţiile care implică strămutări de populaţie cauzate de conflicte.28 Statele trebuie să elaboreze astfel de strategii, în cooperare cu părţile interesate, inclusiv cu reprezentanţi ai sistemului judiciar, ai organelor procuraturii, organelor de drept, instituţiilor de protecţie a drepturilor omului, barourilor de avocaţi, furnizorilor de asistenţă juridică (inclusiv para-juriştii), alte organizaţii ale societăţii civile precum şi reprezentanţi ai minorităţilor naţionale. Un prim pas important constă în asigurarea, în consultaţie cu persoanele care aparţin minorităţilor naţionale, a unui cadru normativ şi legislativ care să corespundă şi necesităţilor minorităţilor, şi în special femeilor din grupurile minoritare. Cîteva consideraţii urmează a fi avute în vedere atunci cînd se elaborează un astfel de cadru. Acesta trebuie să asigure că persoanele care aparţin comunităţilor minoritare au posibilitatea de a accesa serviciile de asistenţă juridică într-o limbă pe care ele o înţeleg, şi preferabil în limba lor maternă (inclusiv prin intermediul unui traducător), în cauzele penale, civile şi administrative, la orice etapă a procesului precum şi după finalizarea acestuia, în caz că persoana respectivă urmează să ispăşească o pedeapsă cu închisoarea.29

Este de asemenea important ca minorităţile naţionale să nu fie excluse în mod nejustificat de la asistenţa juridică prin testul utilizat pentru determinarea eligibilităţii pentru asistenţa financiară. În acest context, se cere examintă şi posibilitatea acordării în mod gratuit a asistenţei juridice primare (care constă doar în consilierea juridică). Ulterior, poate fi aplicat un test pentru determinarea eligibilităţii pentru asistenţa juridică a persoanelor vulnerabile, care au nevoie de asistenţă în ceea ce priveşte pregătirea materialelor cauzei şi reprezentarea juridică în instanţe (ceea ce uneori se califică drept asistenţă juridică secundară). Asistenţa juridică trebuie de asemnea oferită, indiferent de situaţia financiară a persoanei, dacă interesele justiţiei o cer. Este important ca acest principiu să se aplice în cazurile care implică crime comise din motiv de ură faţă de persoane aparţinînd minorităţilor naţionale, deoarece astfel se evidenţiază importanţa pe care Statul o conferă soluţionării

28 A se vedea Principiile de Bază ale ONU privind Rolul Juriştilor (adoptate la cel de-al Optulea Congres al Naţiunilor Unite privind Prevenirea Crimelor şi Tratamentul Infractorilor; 1990); Principiile şi Liniile Directoare privind Accesul la Asistenţa Juridică în Sistemele de Justiţie Penală, adoptate de Adunarea Generală a ONU (Rezoluţia 67/187 a Adunării Generale, anexă; 2012); Rezoluţia (78)8 a Consiliului Europei privind Asistenţa şi Consilierea Juridică (adoptată de Comitetul de Miniştri la întrunirea nr. 284 a Miniştrilor Adjuncţi); Rezoluţia (76)5 a Consiliului Europei privind Asistenţa Juridică în Materie Civilă, Comercială şi Administrativă (adoptată de Comitetul de Miniştri la întrunirea nr. 254 a Miniştrilor Adjuncţi); şi Recomandarea nr. R (93)1 a Comitetului de Miniştri a Consiliului Europei privind Accesul Efectiv la Lege şi Justiţie pentru Persoanele Foarte Sărace (adoptată de Comitetul de Miniştri la întrunirea nr. 484 a Miniştrilor Adjuncţi). 29 A se vedea Decizia OSCE nr. 566 (2003) privind Planul de Acţiuni pentru Ameliorarea Situaţiei Persoanelor de Origine Roma sau Sinti în Spaţiul OSCE, alineatul 18.

Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale 23 viguroase a unor astfel de infracţiuni.30 Atunci cînd se repartizează anumite cauze pentru asistenţa juridică, trebuie să se ţină cont de necesităţile persoanelor care aparţin comunităţilor minoritare, şi în special cele ale femeilor din aceste grupuri. De asemenea, se cer elaborate şi implementate politici de asistenţă juridică care să fie sensibile la necesităţile ambelor sexe, în vederea protejării persoanelor care aparţin minorităţilor şi care au fost victime sau martori la infracţiuni grave, inclusiv infracţiuni sexuale, pentru a minimaliza riscurile unei victimizări repetate sau a unei victimizări secundare (a se vedea Recomandarea nr. 7).31

Se cere organizată în mod atent şi însăşi oferirea serviciilor juridice. Furnizorilor de asistenţă juridică trebuie să li se aloce resurse suficiente, şi este foarte important să se implementeze şi un sistem de control al calităţii bazat pe date reale. Trebuie elaborat un cod deontologic al furnizorilor de asistenţă juridică, care să conţină prevederi care să protejeze interesele clienţilor indiferent de statutul sau originea acestora, şi care să conţină şi o obligaţie de comportament imparţial, independent şi integru.32 Persoanele care oferă asistenţă juridică trebuie să beneficieze de instruire în domeniul minorităţilor naţionale şi a relaţiilor inter-etnice. În dependenţă de context, acordarea de asistenţă juridică independentă poate să fie pusă în responsabilitatea directă a unui minister sau a unei alte instituţii a Statului, sau să fie delegată de către Stat către birouri juridice private, avocaţi individuali sau organizaţii ale societăţii civile.

Factorul geografic trebuie luat în considerare nu doar în distribuirea instanţelor de judecată şi a tribunalelor, ci şi în acordarea de asistenţă juridică, în special în Statele în care minorităţile naţionale tind să locuiască în număr considerabil în zone îndepărtate. Izolarea geografică a minorităţilor naţionale poate fi abordată prin diferite iniţiative, cum sînt înfiinţarea de birouri de legătură cu instanţele de judecată în cadrul comunităţilor în sine, în vederea facilitării accesului la instituţiile judiciare. Atunci cînd e relevant, aceste birouri de legătură cu instanţele de judecată trebuie să poată comunica într-o limbă pe care minorităţile naţionale o înţeleg, şi preferabil în limba lor maternă. Serviciile pe care aceste birouri le pot oferi pot să includă următoarele: acordarea de asistenţă juridică pe cauze penale, civile şi administrative; servicii de transport pentru participanţii la proces ca aceştia să poată

30 A se vedea Principiile şi Liniile Directoare ONU privind Accesul la Asistenţa Juridică în Sistemele de Justiţie Penală (2013), alineatul 21; şi Principiile de Bază ale ONU privind Rolul Avocaţilor (adoptate la cel de-al Optulea Congres privind Prevenirea Crimelor şi Tratamentul Infractorilor, 1990). 31 A se vedea Recomandarea Generală privind Accesul Femeilor la Justiţie (2015), a Comitetului ONU privind Eliminarea Discriminării contra Femeilor, alineatul 37(a). 32 Unele principii pentru acordarea de asistenţă juridică sînt incluse în Recomandarea Generală privind Accesul Femeilor la Justiţie (2015), a Comitetului ONU privind Eliminarea Discriminării contra Femeilor, alineatul 37(b).

24 Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale participa la şedinţele de judecată; acordarea de consultații juridice pe chestiuni care afectează comunităţile minoritare; facilitarea procedurii de autentificare a documentelor; precum şi funcţii de legătură cu organizaţii ale societăţii civile care pot să ofere asistenţă comunităţilor minoritare în interacţiunea lor cu sistemul judiciar. O altă modalitate prin care poate fi facilitat accesul la justiţie pentru comunităţile minoritare o reprezintă instanţele de judecată mobile, care pot vizita pentru perioade scurte comunităţile minoritare ce locuiesc în zone îndepărtate, pentru a soluţiona pe loc diferite dispute sau cauze. O altă opţiune prin care poate fi facilitat accesul la justiţie pentru comunităţile minoritare care dispun de acces la tehnologiile informaţionale o reprezintă şi acordarea de servicii judiciare în regim online, într-o limbă p care persoanele care aparţin minorităţilor naţionale o înţeleg, şi preferabil în limba lor maternă.

Solicitarea de asistenţă juridică de către minorităţile naţionale va depinde în mare parte de nivelul lor de cunoştinţe în ceea ce priveşte drepturile lor, legislaţia în vigoare, precum şi sistemul judiciar. Persoanelor care aparţin minorităţilor naţionale trebuie să li se ofere oportunităţi să-şi sporească cunoştinţele şi deprinderile juridice prin acordarea de instruire, informaţii şi prin diferite măsuri organizatorice la nivel comunitar. Detalii privind astfel de servicii pot fi distribuite (în limbile vorbite de minorităţi) prin campanii focusate de informare, prin mijloacele media folosite de către minorităţile naţionale şi prin mijloacele de media sociale (atunci cînd e cazul). Aceasta se poate face şi prin intermediul para-juriştilor comunitari care au fost intstruiţi în mod specific în domeniul activităţii cu comunităţile minoritare şi care pot să ofere informaţie juridică de bază persoanelor care aparţin minorităţilor naţionale, în limba acestora. La fel, instituţiile de protecţie a drepturilor omului de asemenea pot să ofere sprijin minorităţilor prin acordarea de asistenţă juridică şi prin mecanisme alternative de soluţionare a disputelor (într-o limbă pe care minorităţile o vorbesc, şi preferabil în limba lor maternă), astfel încît minorităţile naţionale să fie în stare să-şi soluţioneze problemele juridice cu care se confruntă.

Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale 25 5. Componenţa instanţelor de judecată, a tribunalelor, organelor procuraturii, altor organe de drept, serviciilor penitenciare, executorilor judecătoreşti şi a instituţiilor de protecţie a drepturilor omului, trebuie să tindă să reflecte diversitatea populaţiei la toate nivelele.

Reflectarea diversităţii populaţiei în componenţa sistemului judiciar şi a instituţiilor de protecţie a drepturilor omului33 reprezintă un factor critic în consolidarea încrederii şi a relaţiilor dintre comunităţile minoritare şi aceste instituţii, ceea ce contribuie la prevenirea conflictelor. Sistemul judiciar şi, în mare măsură, instituţiile de protecţie a drepturilor omului pot să constituie una dintre cele mai vizibile şi pozitive manifestări ale puterii în Stat, dacă membrii societăţii au suficientă încredere în acestea pentru a se adresa acestor autorităţi. În zonele în care există tensiuni care implică minorităţile naţionale, persoanele care aparţin comunităţilor minoritare deseori nu îşi depun plîngerile în faţa organelor de drept, a sistemului judiciar sau a instituţiilor de protecţie a drepturilor omului, fiindcă nu au încredere în acestea. Persoanele din comunităţile minoritare pot chiar să aibă frică de aceste organe, să le perceapă ca fiind părtinitoare în defavoarea comunităţii lor, sau ca ducînd lipsă în materie de independenţă.

Prin sporirea diversităţii în componenţa sistemului judiciar şi a instituţiilor de protecţie a drepturilor omului, la toate nivelele, se poate soluţiona această lipsă de încredere din partea minorităţilor, se poate face ca justiţia să devină mai accesibilă pentru ele, se poate promova integrarea societăţii prin implicarea în activitatea instituţiilor Statului şi prin consolidarea încrederii în Stat. Diversitatea în componenţa sistemului judiciar sporeşte încrederea societăţii în echitatea instanţelor de judecată, ceea ce poate servi drept o măsură de prevenire a conflictelor şi a radicalizării. Din aceste considerente, sporirea reprezentativităţii sistemului judiciar şi a instituţiilor de protecţie a drepturilor omului trebuie să constituie o prioritate.34

Asigurarea diversităţii în componenţa sistemului judiciar şi a instituţiilor de protecţie a drepturilor omului cere un efort susţinut din partea Statului în vederea implementării unor politici prin care aceste instituţii să devină locuri de muncă atractive pentru minorităţi, inclusiv pentru femeile din aceste comunităţi, şi să se elimine obstacolele discriminatorii din procesul de angajare. Se cer implementate nu doar măsuri care

33 A se vedea Nota Terminologică, p. 41. 34 A se vedea Recomandările de la Kiev privind Independenţa Judiciară în Europa de Est, Caucazul de Sud şi Asia Centrală (2010), ale Biroului OSCE pentru Instituţii Democratice şi Drepturile Omului (BIDDO OSCE / OSCE ODIHR), alineatul 24.

26 Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale să sporească angajarea minorităţilor în cadrul sistemului judiciar şi a instituţiilor de protecţie a drepturilor omului, ci şi măsuri de promovare şi de menţinere a acestora în cîmpul muncii. Trebuie menţionat, totodată, că în ceea ce priveşte instanţele judiciare, aceste politici trebuie să fie conforme cu principiul independenţei. Aceasta este prevăzut în angajamentele asumate prin Documentul de la Copenhaga (1990), care a stabilit că „independenţa funcționarilor din sistemul de drept trebuie să fie recunoscută şi protejată, în special în ceea ce ţine de condiţiile de angajare şi activitate”.35

Minorităţile naţionale pot fi insuficient reprezentate în componenţa sistemului judiciar şi a instituţiilor de protecţie a drepturilor omului din diferite motive. Acestea includ experienţe anterioare negative în interacţiunea cu aceste instituţii, discriminarea în modalităţile de angajare şi promovare, lipsa calificărilor relevante, cunoaşterea insuficientă a limbii de stat şi/sau oficiale, precum şi lipsa de informaţii privind oportunităţile profesionale în cadrul acestor autorităţi. Motivele care stau în spatele acestei lipse de diversitate variază în dependenţă de situaţie şi statele trebuie să aloce timp şi resurse pentru a înţelege cauzele exacte ale reprezentării insuficiente a minorităţilor, şi în special a femeilor din aceste grupuri, în sistemul judiciar şi în instituţiile de protecţie a drepturilor omului. În acest sens, urmează să se colecteze date dezagregate conform criteriilor relevante, aşa ca naţionalitatea, limba, sexul, asigurîndu-se totodată protejarea adecvată a acestor informaţii.36 Ulterior pot fi elaborate şi implementate măsuri speciale pentru soluţionarea obstacolelor sistemice care blochează diversitatea şi pot fi instituite şi obiective- ţintă pentru angajare şi promovare. Este important de subliniat că astfel de măsuri nu trebuie să reducă pentru minorităţi standardele pentru accedere în sistemul judiciar şi în profesia juridică, sau în instituţiile de protecţie a drepturilor omului. Aceste măsuri nu trebuie să constituie discriminare inversă contra majorităţii, şi nici să slăbească nivelul general de competenţă profesională în aceste instituţii. Măsurile de promovare a reprezentării efective pot să includă următoarele:

35 Documentul OSCE de la Întrunirea de la Copenhaga a Conferinţei privind Dimensiunea Umană în CSCE (1990), alineatul 5.13. 36 A se vedea Recomandările pentru Recensămînturile Populaţiei şi ale Caselor din 2010, ale Conferinţei Statisticienilor Europeni (2006), Comisia Economică pentru Europa a ONU; Convenţia Consiliului Europei pentru protejarea persoanelor față de prelucrarea automatizată a datelor cu caracter personal (CETS 108); Recomandarea Comitetului de Miniştri a Consiliului Europei nr. 97(18) privind Protecţia Datelor Personale Colectate şi Procesate în Scopuri Statistice (adoptată de Comitetul de Miniştri la 30 septembrie 1997 la cea de-a 602-a întrunire a Miniştrilor Adjuncţi); şi Liniile Directoare OSCE/ÎCMN de la Ljubljana (2012), notă explicativă la Principiul nr. 15.

Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale 27 i. Soluţionarea lipsei calificărilor Accesul la profesiile juridice şi în organele de drept poate fi facilitat prin oferirea, în situaţiile relevante, a curriculumului juridic sau a unui alt curriculum relevant în limbile minorităţilor. Recunoaşterea reciprocă a calificărilor academice şi juridice între diferite State poate să faciliteze accesul la aceste profesii pentru persoanele care aparţin minorităţilor naţionale care au făcut studii peste hotare. Accesul la aceste profesii poate fi facilitat şi prin oferirea de cursuri şi instruire, inclusiv instruire lingvistică, pentru a ajuta persoanele aparţinînd minorităţilor naţionale să poată urma studii juridice şi să absolvească diferite cursuri la academii de poliţie. Alte măsuri pot să includă acordarea pentru studenţii la drept care provin din comunităţi minoritare de oportunităţi de acumulare a experienţei profesionale prin voluntariat şi angajare în instituţiile de drept, precum şi oportunităţi pentru studenţii care provind din grupurile majoritare de a lucra cu comunităţile minoritare. O atenţie deosebită se cere acordată instituţiilor care oferă instruire juridică şi celor acreditate să emită licenţe pentru practicarea avocaturii, aşa cum sînt barourile de avocaţi, în vederea asigurării că studenţii, şi în special studentele, care provin din grupurile minoritare, nu sînt discriminaţi. Aceste instituţii urmează să beneficieze de instruire specială în acest sens.

ii. Diseminarea de informaţii în comunităţile minoritare privind oportunităţile de angajare în sistemul judiciar (şi în profesia juridică în general) şi în instituţiile de protecţie a drepturilor omului Astfel de iniţiative pot include organizarea de vizite la şcoli în comun cu reprezentanţi ai sistemului judiciar şi ai instituţiilor de protecţie a drepturilor omului, pentru a încuraja elevii din comunităţile minoritare să aspire la astfel de cariere, promovarea de astfel de iniţiative împreună cu liderii comunitari, utilizarea mijloacelor media pentru a încuraja reprezentanţii minorităţilor naţionale să aplice la posturi vacante în aceste instituţii, şi facilitarea vizitelor de către persoanele aparţinînd comunităţilor minoritare la organele de drept, la instanţele de judecată şi la instituţiile de protecţie a drepturilor omului.

iii. Elaborarea de politici menite să sporească diversitatea în procesul de selectare şi promovare a personalului în sistemul judiciar şi în instituţiile de protecţie a drepturilor omului Aceste politici trebuie să fie conforme principiului independenţei judiciare şi să asigure că procesul de selectare şi promovare în organele de drept, serviciul

28 Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale penitenciar, instanţele de judecată şi instituţiile de protecţie a drepturilor omului se bazează pe merit şi pe capacităţile profesionale.37

Criteriile de selectare şi promovare trebuie să fie deplin justificate în corelaţie cu funcţia sau cu postul judiciar respectiv şi să nu creeze obstacole inutile pentru minorităţi şi pentru femeile din aceste grupuri, aşa cum se poate întîmpla atunci cînd se selectează judecători dintr-un grup restrîns de avocaţi sau jurişti, care de regulă constă din bărbaţi care provin din grupul majoritar. Aceasta presupune identificarea unui set de competenţe care să fie solicitate din partea candidaţilor de succes, care să fie făcute publice, şi în baza cărora să fie evaluate persoanele care aplică pentru posturile respective.38 O altă măsură utilă o reprezintă verificarea procedurilor de selecţie şi de intervievare pentru a se asigura că acestea nu defavorizează nejustificat minorităţile (şi în special femeile din aceste grupuri).39 Spre exemplu, în unele ţări s-a constatat că folosirea examinărilor competitive pentru selectarea judecătorilor este un procedeu mai echitabil pentru femei decît selectarea candidaţilor doar în baza experienţei profesionale în domeniul juridic.

Folosirea unor cote – care constau în alocarea unui număr de locuri membrilor anumitor grupuri în procesul de selecție sau promovare – reprezintă o altă opțiune de politică prin care se poate spori participarea minorităților în cadrul instituțiilor judiciare și de protecție a drepturilor omului. Totodată, utilizarea cotelor poate duce la acuzații de inechitate și de coborîre a standardelor de selecție.40 Necătînd la aceasta, cotele sînt adecvate pentru perioadele de tranziție precum și în contextul reformelor comprehensive (de exemplu, în situații de post-conflict) ale sistemului judiciar și a instituțiilor de protecție a drepturilor omului. În astfel de situații, cotele pot contribui la realizarea obiectivului de reprezentativitate chiar de la bun început, sporind astfel legitimitatea intituțiilor nou-create.

37 A se vedea Recomandarea R (94)12 a Comitetului de Miniştri a Consiliului Europei (1994) privind Independenţa, Eficienţa şi Rolul Judecătorilor (adoptată de Comitetul de Miniştri la cea de-a 518-a întrunire a Miniştrilor Adjuncţi), Principiul I, alineatul 2.c. 38 A se vedea Recomandările de la Kiev privind Independenţa Judiciară în Europa de Est, Caucazul de Sud şi Asia Centrală (2010), ale Biroului OSCE pentru Instituţii Democratice şi Drepturile Omului (BIDDO OSCE / OSCE ODIHR), alineatele 21-23. 39 A se vedea Rezoluţia 23/6 a Consiliului pentru Drepturile Omului al ONU privind Independenţa şi Imparţialitatea Judecătorilor, a Juraţilor şi a Asesorilor, şi privind Independenţa Avocaţilor, alineatul 2. 40 A se vedea Consiliul Europei, Comitetul Consultativ al Convenției Cadru pentru Protecția Minorităților Naționale (2008), Comentariul privind Participarea Efectivă a Persoanelor care Aparțin Minorităților Naționale în Viața Culturală, Socială și Economică, precum și în Afacerile Publice, alineatele 122 și 123.

Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale 29 Pe lîngă aspectele menționate mai sus, selectarea pentru posturile judiciare, precum și promovarea în cadrul sistemului judiciar trebuie să se facă prin concurs public, sub auspiciile unei comisii de selecție independente sau prin intermediul unui organ permanent de administrare judiciară care să fie independent de guvern. În procesul de selecție și promovare urmează să fie incluși experți și juriști practicieni cu pregătire relevantă, precum și persoane din sistemul judiciar.41 Politicile de promovare a selecției și avansării minorităților și a femeilor din aceste grupuri trebuie să respecte pe deplin independența judiciară și să nu se implementeze în detrimentul criteriului primordial de merit.42

Măsurile pozitive, care constau în acordarea de prioritate candidaților din comunitățile minoritare, sînt adecvate în cazul în care există candidați cu merite egale.

iv. Instituirea politicilor de menținere a reprezentanților comunităților minoritare în sistemul judiciar și în instituțiile de protecție a drepturilor omului Cu trecerea timpului, politicile de selecție și promovare bazate pe independență, echitate și transparență trebuie să sporească diversitatea în cadrul sistemului judiciar și a instituțiilor de protecție a drepturilor omului. Cu toate acestea, se cere acordată atenție și promovării unui mediu de lucru care să accepte diversitatea și să fie prielnic pentru persoanele care aparțin comunităților minoritare, inclusiv a femeilor din aceste grupuri. Dacă acest aspect nu este asigurat, atunci va persista riscul că minoritățile naționale nu vor rămîne angajate pentru mult timp în aceste instituții. De exemplu, se cer luate măsuri pentru a stopa și a sancționa practicile discriminatorii la locul de muncă, asigurîndu-se respectul pentru identitățile minoritare în ceea ce ține de vestimentație, limbă, dietă și religie, atunci cînd acestea sînt conforme cu drepturile omului. După cum s-a menționat în Recomandarea nr. 3, instrumentarul precum și imaginile, emblemele, drapelele și alte simboluri afișate pe uniforme precum și în incinta secțiilor de poliție, a instituțiilor penitenciare, a instanțelor, tribunalelor, birourilor procuraturii, organelor de drept și a instituțiilor de protecție a drepturilor omului trebuie să fie adecvate pentru înfăptuirea justiției și nu trebuie să ofenseze nejustificat sau să provoace tensiuni cu minoritățile naționale care sînt angajate în cadrul acestor instituții. Tratamentul egal la locul de muncă, inițiativele de mentorat, oportunitățile de dezvoltare profesională și procedurile disciplinare interne eficiente, promovate de conducerea instituției respective, joacă un

41 A se vedea Raportul Comisiei de la Veneția privind Numirile în Sistemul Judiciar (adoptat la cea de-a 70-a sesiune plenară, 2007), alineatele 27-31. 42 A se vedea Raportul Comisiei de la Veneția privind Numirile în Sistemul Judiciar (adoptat la cea de-a 70-a sesiune plenară, 2007), alineatul 37.

30 Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale rol important în asigurarea faptului că minoritățile naționale sînt respectate și acceptate.

Măsurile sugerate mai sus deseori necesită modificarea culturii organizaționale în sistemul judiciar și posibil și în instituțiile de protecție a drepturilor omului, și ele presupun crearea unor instituții multiculturale, orientate spre prestarea de servicii. Abilitățile de conducere, efortul susținut, managementul eficient și instruirea adecvată în domeniul diversității sînt ingrediente cheie prin care se poate asigura realizarea unei schimbări pozitive, de durată și care să contribuie la consolidarea încrederii cu toate grupurile comunitare. De asemenea, urmează a fi colectate date dezagregate, cu respectarea condițiilor de protecție a informațiilor personale și a dreptului la auto-identificare, care să permită progresul în atingerea obiectivelor- țintă legate de diversitate în sistemul judiciar și în instituțiile de protecție a drepturilor omului.

6. În vederea facilitării accesului la justiţie pentru minorităţile naţionale, Statele trebuie să asigure că organele de drept activează într-o manieră care sporeşte încrederea din partea comunităților minoritare şi aplică legea în mod imparţial şi non-discriminatoriu, fără careva prejudecăţi şi fără stereotipuri pe bază de gen.

Organele de poliție reprezintă de regulă primul punct de contact pentru persoanele care doresc să raporteze un incident sau o infracțiune. Respectiv, ele oferă un punct de acces către sistemul de justiție penală, iar ofițerii de poliție sînt persoane- cheie în facilitarea accesului la justiție, inclusiv pentru persoanele care aparțin comunităților minoritare. Dacă însă persoanele aparținînd minorităților naționale sînt victime în mod dispropoționat ale diferitor încălcări în timpul efectuării arestului, interogărilor sau detenției, atunci comunitățile minoritare vor avea frică, neîncredere și vor evita organele de drept. În astfel de circumstanțe, accesul la justiție se încalcă deoarece crimele comise față de minorități fie rămîn ne-raportate, fie sînt anchetate ineficient și fără rigurozitate, iar în consecință urmărirea penală nu se încununează cu succes. Aceasta poate spori considerabil tensiunile dintre organele de drept și comunitățile minoritare.

Recomandările privind Serviciul de Poliție în Societățile Multi-Etnice evidențiază faptul că „efectuarea serviciului de poliție în mod eficient în societățile multi-etnice depinde de construirea unei relații de încredere, bazate pe comunicare regulată și cooperare practică, între organele de poliție și minorități. […] Într-o societate

Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale 31 democratică, serviciul de poliție eficient se bazează nu pe frică, ci pe consimțămînt”.43 Pentru construirea unei relații de încredere cu minoritățile, o importanță critică o are asigurarea faptului că organele de drept reflectă diversitatea societății, comunică și cooperează cu comunitățile minoritare în activitatea de zi cu zi, și aplică legea în mod imparțial și non-discriminatoriu. O astfel de relație este benefică din cîteva considerente. Comunitățile minoritare beneficiază de serviciile organelor de drept care sînt atente la plîngerile lor și care le asigură securitatea și le facilitează accesul la justiție. Organele de poliție, la rîndul lor, sînt mai eficiente fiindcă ele se pot baza pe cooperarea din partea minorităților naționale în activitatea lor zilnică. O astfel de cooperare sporește și capacitatea organelor de drept de a preveni comiterea infracțiunilor. Statele la fel au de cîștigat atunci cînd societățile lor sînt mai bine integrate, cînd serviciul de poliție este mai efectiv și cînd diferite comunități pot să conviețuiască în mod pașnic.

Stabilirea unei relații de încredere cu minoritățile naționale – un principiu fundamental al poliției comunitare – se bazează pe capacitatea și voința organelor de drept de a comunica și de a coopera cu acestea. Cursurile care se oferă la academiile de poliție, precum și cursurile ulterioare de pregătire profesională continuă, trebuie să includă astfel de teme precum poliția comunitară, drepturile omului (inclusiv legislația în domeniul non-discriminării) și comunicarea inter-culturală. În unele situații, comunicarea eficientă cu minoritățile presupune selectarea și angajarea persoanelor care aparțin comunităților minoritare sau a interpreților care vorbesc o limbă pe care acestea o posedă, în mod ideal limba lor maternă. Se cer convenite și metode și protocoale pentru interacțiunea cu comunitățile minoritare, de exemplu folosirea broșurilor, a anunțurilor prin mijloacele media, inclusiv cele de socializare, în vederea comunicării informației într-o limbă pe care acestea o înțeleg și în mod ideal în limba minorităților. Alte forme de interacțiune cu comunitățile minoritare includ dialogul și contactul personal, în situații precum: adunările publice ad hoc cu reprezentanții organelor de drept, forumurile comunitare periodice pentru discutarea problemelor ce țin de ordinea de drept din comunitate, atelierele pe diferite teme legate de securitatea comunitară, precum și desemnarea unor ofițeri care să servească drept persoane de legătură cu minoritățile naționale.

Organele de drept au de cîștigat avantaje importante din stabilirea unei relații de încredere cu comunitățile minoritare și anume prin obținerea de informații și probe de la persoanele care fac parte din aceste comunități. Prin încurajarea minorităților să raporteze crimele comise din motiv de ură inter-etnică, și prin anchetarea acestor

43 A se vedea Recomandările OSCE/ÎCMN privind Serviciul de Poliție în Societățile Multi-Etnice (2006), introducere și nota explicativă la Recomandarea nr. 12.

32 Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale infracțiuni, se transmite un semnal clar către comunitățile minoritare că justiția este accesibilă. Persoanele care aparțin minorităților naționale sînt mai dispuse să vină și să raporteze infracțiuni, precum și să prezinte informații și probe organelor de drept, dacă ele știu că plîngerile lor vor fi examinate în mod profesionist, riguros și eficient.44

Strategiile de prevenire a infracțiunilor (așa ca programele de securitate comunitară), în care organele de drept și comunitățile cooperează pentru sporirea securității și eradicarea infracționalității, reprezintă altă modalitate prin care comunitățile minoritare pot fi încurajate să coopereze cu organele de drept. Astfel de strategii trebuie să se bazeze pe o analiză a cauzelor din care se comit diferite infracțiuni, și în special crimele pe bază de ură, comise față de personale care aparțin minorităților naționale.

Modalitatea prin care serviciile de poliție și de securitate își desfășoară activitatea și efectuează anchete are un impact foarte semnificativ asupra felului în care ele sînt percepute de către minoritățile naționale. Pe lîngă prioritizarea anchetării crimelor de ură și investigării eficiente a tuturor cazurilor care implică victime din rîndul minorităților, organele de drept trebuie să includă o serie de considerații în planificarea lor operativă, ca de exemplu delegarea unui număr suficient de colaboratori (inclusiv cei care provin din grupuri minoritare și în echipe mixte care să includă și femei) pentru a face față problemelor care se cer soluționate și prin utilizarea de echipament din dotație și a unor tactici care să nu producă în mod nejustificat provocări, frică sau prejudicii minorităților naționale. Arestările arbitrare, detențiile ilegale, reținerile și perchezițiile, operațiile abuzive de percheziții în zonele comunitare, înființarea de puncte de control și de percheziție a vehiculelor care se focusează pe persoanele care aparțin minorităților și care se bazează pe înfățișarea acestora sau pe prejudecăți contra lor (de exemplu, profilarea rasială) în loc să se bazeze pe comportamenul individual al persoanei sînt foarte dăunătoare pentru relațiile dintre minorități și organele de drept și trebuie să fie eliminate. Se cer elaborate în mod prioritar standarde profesionale și politici operaționale bazate pe principiul tratamentului egal și pe integrarea standardelor internaționale de efectuare a serviciului polițienesc, și trebuie instituit un proces riguros de examinare a plîngerilor care să încurajeze membrii publicului, inclusiv persoanele care aparțin minorităților naționale, să raporteze încălcările comise de organele de drept.

44 A se vedea, spre exemplu, Decizia OSCE nr. 566 (2003) privind Ameliorarea Situației Persoanelor de Origine Roma și Sinti în Spațiul OSCE, alineatele 26-31.

Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale 33 7. Serviciile de asistenţă a victimelor şi măsurile de protecţie a martorilor trebuie să fie sensibile la necesităţile persoanelor care aparţin minorităţilor naţionale, şi în special cele ale femeilor care fac parte din grupurile minoritare.

Statele trebuie să ia în considerare necesitățile persoanelor care aparțin minorităților naționale atunci cînd oferă asistență victimelor infracțiunilor care provin din aceste grupuri.45 Recomandările privind Serviciul de Poliție menționează că „Statele trebuie să creeze structuri naționale care să fie în stare să ofere servicii de asistență pentru victime la nivel local și servicii care sînt accesibile și adecvate pentru necesitățile tuturor grupurilor etnice”.46 Aceasta este deosebit de important ținînd cont de faptul că victimele din grupurile minoritare, și îndeosebi victimele crimelor pe motiv de ură, pot să evite să raporteze infracțiuni din cauza experiențelor negative anterioare cu organele de drept, a unei lipse de încredere în sistemul judiciar sau a unei lipse de cunoștințe despre drepturile lor și despre sistemul de justiție penală în general. Victimele din grupurile minoritare de asemenea pot să creadă că infracțiunile (în special cele sexuale) comise împotriva lor nu vor fi anchetate și judecate în mod eficient din cauza identității lor etnice sau de gen, pot să se teamă de răzbunări din partea infractorilor sau să sufere din cauza atenției nedorite pe care ancheta poate să o aducă asupra lor, familiei lor sau comunității din care fac parte. De asemenea, lipsa de reprezentare a minorităților naționale în organele de drept și sistemul judiciar poate constitui un impediment considerabil în accesibilitatea sistemului judiciar pentru acestea (a se vedea Recomandarea nr. 5), nu în ultimul rînd din cauza barierelor lingvistice și a lipsei de sensibilitate față de diversitatea culturală pe care aceasta ar putea să o perpetueze.

Sistemul judiciar trebuie să trateze victimele din grupurile minoritare într-un mod care să le împuternicească și să le faciliteze accesul la justiție. În acest mod, Statul își demonstrează respectul pentru supremația legii și pentru protejarea drepturilor

45 A se vedea Declarația Adunării Generale ONU (1985) privind Principiile de Bază ale Justiției pentru Victimele Infracțiunilor și ale Abuzului de Putere (A/RES/40/34, sesiunea plenară nr. 96); Recomandarea Nr. R(85)11 a Consiliului Europei (1985) privind Statutul Victimei în Cadrul Legislației și Procedurii Penale (adoptată de către Comitetul de Miniștri la cea de-a 387-a Întrunire a Miniștrilor Adjuncți); Recomandarea Rec (2006)8 a Consiliului Europei (2006) privind Asistența pentru Victimele Infracțiunilor (adoptată de către Comitetul de Miniștri la 14 iunie 2006 la cea de-a 967-a Întrunire a Miniștrilor Adjuncți); Convenția Consiliului Europe privind Prevenirea și Combaterea Violenței Împotriva Femeilor și a Violenței în Familie (CETS Nr. 210; din 2011); și Directiva Uniunii Europene 2012/29/EU privind Stabilirea Standardelor Minime pentru Drepturile, Asistența și Protecția Victimelor Infracțiunilor (2012). 46 A se vedea Recomandările OSCE/ÎCMN privind Serviciul de Poliție în Societățile Multi-Etnice (2006), nota explicativă la Recomandarea nr. 20.

34 Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale tuturor, fără discriminare. Aceasta, la rîndul său, contribuie la integrarea societății și la prevenirea conflictelor. Serviciul de poliție este deseori cea dintîi instituție a Statului pe care o vizitează victimele unei infracțiuni (unele victime ar putea să contacteze poliția și prin intermediul unei linii fierbinți gratuite, dacă aceasta există). În momentul în care raportează o infracțiune, victimele pot fi stresate emoțional, indispuse fizic, nesigure despre ceea ce trebuie să facă și să necesite asistență imediată. Pe lîngă inițierea anchetei penale, organele de drept trebuie să evalueze necesitățile victimei și să identifice măsurile de protecție care se cer luate.47 Ele trebuie de asemenea să ofere sprijin imediat și să îndrepte victimele din grupurile minoritare și către alte instituții relevante, inclusiv către organizații ale societății civile, în special cele specializate în asistența persoanelor care aparțin minorităților naționale. Serviciile cuvenite urmează să fie acordate victimelor din grupurile minoritare fără discriminare și fără întîrziere, imediat după comiterea infracțiunii și pe întreaga durată a procesului (și inclusiv și după finalizarea acestuia, dacă e cazul), și ele pot include asistență medicală, consiliere psihologică, sprijin material, ajutor social și asistență juridică.

Recomandările privind Serviciul de Poliție subliniază că „este esențial ca poliția să efectueze aceste sarcini de asistență imediată a victimelor în mod eficient, atît pentru a asigura siguranța victimei cît și pentru a-i păstra încrederea în poliție. Serviciul de poliție trebuie să păstreze această încredere astfel încît victimele să fie dispuse să ofere informațiile necesare pentru elucidarea cazului respectiv, precum și pentru a fi dispuse să depună mărturii în instanța de judecată”.48 Atunci cînd victimele din grupurile minoritare depun mărturii, organele de drept s-ar putea să fie obligate să le ofere protecție. Protecția este necesară și în cazurile în care există un pericol pentru siguranța lor din cauza faptului că ele au raportat o infracțiune. În acest context, Statele trebuie să adopte standarde clare care să reglementeze divulgarea către persoane terțe a informației primite de la sau referitoare la victimele infracțiunii.

Statele urmează de asemenea să înființeze centre specializate pentru victimele infracțiunilor, așa cum sint infracțiunile sexuale sau de violență în familie, și să faciliteze accesul la aceste centre.

Dacă victimele din grupurile minoritare au percepția că organele de drept nu sînt dispuse să țină cont de perspectiva lor, sau să le protejeze de victimizarea repetată,

47 A se vedea Directiva UE 2012/29/EU privind stabilirea standardelor minime pentru drepturile, asistența și protecția victimelor infracțiunilor (2012), care a înlocuit Decizia Cadru a Consiliului nr. 2001/220/JHA. 48 A se vedea Recomandările OSCE/ÎCMN privind Serviciul de Poliție în Societățile Multi-Etnice (2006), nota explicativă la Recomandarea nr. 20.

Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale 35 inclusiv de răzbunare pentru raportarea infracțiunii, atunci încrederea lor în serviciul de poliție și în sistemul judiciar se va reduce, și ele vor avea senzația că justiția se află dincolo de posibilitățile lor. Este important de subliniat că infracțiunile motivate de ură inter-etnică pot fi comise împotriva comunităților minoritare în întregime, și nu doar contra pesoanelor care aparțin acestor comunități. În acest caz, organele de drept trebuie să-și adapteze măsurile de asistență și de protecție pentru a se asigura că acestea protejează întreaga comunitate. Pe lîngă riscul victimizării repetate, colaboratorii organelor de drept trebuie să fie atenți și la faptul că victimele din grupurile minoritare, și în special femeile din aceste grupuri, pot suferi victimizare secundară prin reacția sistemului judiciar sau a persoanelor terțe față de crimele care au fost comise împotriva lor. Ofițerii de poliție, avocații, judecătorii și procurorii întotdeauna trebuie să țină cont de punctul de vedere al victimei precum și de circumstanțele în care a fost comisă infracțiunea contra persoanelor din grupul minoritar sau contra comunității în întregime.

Pe durata procesului penal, persoanele care aparțin comunităților minoritare pot fi chemate să depună mărturii. Cînd ele acceptă să facă aceasta, ele se pot expune pe sine sau pe familiile lor la riscul răzbunării și respectiv pot necesita protecție înainte de, în timpul, și după finalizarea procesului. Martorii și familiile acestora pot avea nevoie de protecție din partea poliției sau chiar pot să fie incluse în programe de protecție a martorilor, care pot presupune inclusiv și relocarea. Asigurarea unui nivel satisfăcător de protecție a martorilor din comunitățile minoritare poate constitui o sarcină deosebit de dificilă, ținînd cont de circumstanțele specifice socio-economice, culturale și lingvistice ale acestora. De exemplu, se cere găsit un echilibru între respectul pentru simbolurile exterioare culturale și religioase care se asociază cu acea comunitate minoritară și necesitatea de protejare a identității martorilor care provin din acea comunitate. Statele trebuie să se asigure că se întreprind toate măsurile posibile pentru a soluționa dificultățile legate de protecția martorilor care provin din comunitățile minoritare, astfel încît să nu fie prejudiciat accesul la justiție.

36 Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale 8. Statele trebuie să asigure că ordonanţele şi hotărîrile emise de instanţele de judecată, care afectează persoane aparţinînd minorităţilor naţionale, sînt executate efectiv, imparţial şi într-un termen rezonabil.

Executarea eficientă a hotărîrilor judecătorești reprezintă o componentă integrală a accesului la justiție pentru toți membrii societății, inclusiv minoritățile naționale.49 Executarea hotărîrilor judecătoreşti este deosebit de importantă în cazurile în care sînt implicate persoane care sînt mai expuse riscului de a fi victime de infracţiuni sau victime de discriminare, din cauza criteriilor de gen, statut minoritar sau ambele. Mai mult decît atît, executarea eficientă a hotărîrilor judiciare este importantă pentru protejarea drepturilor persoanelor care aparţin comunităţilor minoritare, inclusiv a dreptului la proprietate, şi pentru asigurarea securităţii acestora. Neexecutarea hotărîrilor judecătoreşti poate duce la situaţii în care proprietăţile nu sînt restituite proprietarilor legali, persoanele condamnate rămîn la libertate şi continuă să prezinte pericol pentru victime, sau reclamanţii continuă să sufere discriminare.

Dacă executarea hotărîrilor judecătoreşti care afectează minorităţile naţionale este selectivă, întîrziată sau lipseşte complet, atunci membrii comunităţilor minoritare pot să tragă concluzia că accesul la justiţie este eluziv pentru ele. În consecinţă, încrederea lor în sistemul judiciar şi în Stat în general va avea de suferit. Pe de altă parte, executarea eficientă a hotărîrilor şi deciziilor judecătoreşti semnalează că Statul este ferm angajat în asigurarea supremaţiei legii şi a drepturilor tuturor persoanelor fără discriminare. Aceasta presupune şi faptul că toate hotărîrile şi deciziile judecătoreşti care afectează persoanele aparţinînd minorităţilor naţionale, pe cauze penale, civile sau administrative, să fie emise într-o limbă pe care acestea o înţeleg şi preferabil în limba lor maternă, şi să fie respectate şi executate fără discriminare şi într-un termen rezonabil.

Organele de drept şi serviciile penitenciare sînt instituţii cheie în executarea hotărîrilor judecătoreşti pe cauze penale (de exemplu, în efectuarea percheziţiilor sau aplicarea detenției). Ele trebuie să execute hotărîrile şi deciziile judecătoreşti în mod profesionist, într-un termen rezonabil şi fără discriminare. Pe lîngă aceasta,

49 A se vedea Recomandarea Rec(2003)17 a Consiliului Europei privind Executarea (adoptată de către Comitetul de Miniştri la cea de-a 851-a Întrunire a Miniştrilor Adjuncţi); Liniile Directoare (2009) ale Consiliului Europe pentru o Mai Bună Implementare a Recomandării Existente a Consiliului Europei privind Executarea (adoptată de către CEPEJ la cea de-a 14-a Adunare Plenară); şi Opinia nr. 13 a Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni (2010), al Consiliului Europei, privind rolul judecătorilor în executarea hotărîrilor judecătoreşti.

Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale 37 organele de drept (sau executorii judiciari) trebuie să asigure şi executarea hotărîrilor judecătoreşti pe cauze civile şi administrative, de exemplu pe cauze private sau pentru încasarea datoriilor publice.

La fel ca şi organele de drept, sistemul judiciar şi serviciile penitenciare, organele de executare a hotărîrilor judecătoreşti trebuie să reflecte diversitatea populaţiei, nu în ultimul rînd pentru a conferi o legitimitate suplimentară executării hotărîrilor judecătoreşti (a se vedea Recomandarea nr. 5).

La fel cum e cazul tuturor membrilor societăţii, modul în care minorităţile sînt tratate în perioada aflării în detenţie sau în închisoare poate avea un impact semnificativ asupra faptului dacă ele sînt în stare să-şi protejeze drepturile, să beneficieze de acces la justiţie şi, acolo unde e cazul, să fie reabilitate după ispăşirea pedepsei cu închisoarea.50 Statele trebuie să asigure că persoanele care aparţin comunităţilor minoritare nu sînt supuse unui tratament mai dur atunci cînd sînt reţinute sau deţinute în penitenciare. Ele nu trebuie să fie ţinute în mod nejustificat în arestul poliţiei sau în detenţie preventivă perioade îndelungate de timp. Ele nu trebuie să fie supuse arestărilor arbitrare sau colective, sau torturilor sau altor tratamente inumane, inclusiv pentru extragerea mărturiilor. Statele trebuie să asigure că familiile acestor persoane nu sînt şantajate pentru a obţine eliberarea lor sau pentru a li se aplica o sentinţă mai blîndă sau condiţii de detenţie mai bune, şi că avocaţii acestora nu vor fi agresaţi fizic, intimidaţi sau arestaţi. Comportamentul discriminator sau abuziv din partea colaboratorilor penitenciarelor sau din partea altor deţinuţi faţă de persoanele care aparţin comunităţilor minoritare la fel constituie o încălcare a justiţiei. Aceasta de asemenea poate să perpetueze o percepţie de injustiţie în rîndul comunităţilor minoritare. Tratamentele rele pot să sporească sentimentul de marginalizare pentru persoanele supuse abuzurilor şi pentru comunităţile acestora. Riscul unor conflicte creşte îndeosebi atunci cînd comunităţile minoritare ajung să creadă că Statul ignoră sau chiar permite tratamentele rele la care ele sînt supuse de către organele de drept sau serviciile penitenciare.

50 Articolul 10.1 din Pactul Internaţional pentru Drepturile Civile şi Politice (1976).

38 Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale Mediul închis al închisorilor şi (într-o măsură mai mică) al locurilor de detenţie în organele de poliţie poate amplifica discriminarea şi stigmatizarea pe care minorităţile naţionale pot să o resimtă în cadrul societăţii în general. Femeile din comunităţile minoritare pot să fie expuse unui risc sporit din cauza apartenenţei la aceste grupuri şi din cauza genului lor. În general, persoanele care aparţin minorităţilor naţionale riscă să fie supuse următoarelor tratamente în perioada aflării în arest sau detenţie: tratament sau condiţii mai rele decît cele aplicate persoanelor din alte grupuri; refuzul de a comunica cu ele într-o limbă pe care ele o înţeleg şi preferabil în limba lor maternă; refuzul de a le respecta obiceiurile religioase şi culturale, chiar şi atunci cînd acestea sînt conforme cu drepturile omului; abuz fizic şi psihologic; proceduri mai intruzive de percheziţie şi interogare; clasificarea sistematică pentru proceduri mai stricte de securitate (aşa ca plasarea în izolator); şi sancţiuni disciplinare nejustificate în închisori. Statele trebuie să instituie măsuri care să asigure că deţinuţii şi condamnaţii din comunităţile minoritare beneficiază de acces la justiţie în perioada detenţiei, şi că ei pot să conteste în faţa instanţelor de judecată sau a instituţiilor de protecţie a drepturilor omului atît motivele care stau la baza detenţiei lor cît şi tratamentul care li se aplică în perioada privării de libertate. Statele de asemenea trebuie să colecteze informaţii dezagregate privind persoanele deţinute în penitenciare şi, dacă e cazul, să aloce resurse pentru analiza cauzelor care stau la baza supra-reprezentării persoanelor din grupurile minoritare printre deţinuţii din penitenciare.51

Statele urmează să asigure că condiţiile de detenţie şi închisoare pentru persoanele care aparţin minorităţilor naţionale corespund următoarelor standarde:

i. Detenţia de către organele de drept Statele trebuie să asigure că standardele de bază nu sînt neglijate atunci cînd persoanele aparţinînd comunităţilor minoritare sînt reţinute de organele de drept. Se cere încurajată monitorizarea locurilor de detenţie de către organele independente, aşa cum sînt instituţiile de protecţie a drepturilor omului, organizaţiile societăţii civile, mecanismele naţionale de prevenire a torturii şi Comitetul Internaţional al Crucii Roşii (CICR). Persoanele aparţinînd comunităţilor minoritare, în caz de arest, trebuie să fie informate fără întîrziere despre drepturile pe care le au, despre motivul pentru arestarea lor şi învinuirile care li se aduc, într-o limbă pe care ele o înţeleg, şi preferabil în limba lor maternă. Ele trebuie să aibă acces la avocat şi la medic, şi trebuie să li se ofere posibilitatea de a anunţa o persoană terţă la alegerea proprie despre

51 A se vedea nota la subsol nr. 29.

Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale 39 faptul reţinerii. Trebuie ţinută evidenţa fiecărei persoane reţinute, inclusiv toate aspectele detenţiei acestora şi acţiunile întreprinse pe durata detenţiei.

Interogarea pe durata detenţiei trebuie efectuată în conformitate cu legea şi procedurile în vigoare, şi trebuie să se facă cu respectarea tradiţiilor culturale şi religioase ale persoanelor care aparţin comunităţilor minoritare. Pe cît e posibil, deţinuţii din comunităţile minoritare trebuie interogaţi în prezenţa colaboratorilor care la fel fac parte din acel grup minoritar, iar colaboratorii de sex feminin trebuie să fie prezente în situaţiile în care se interoghează femei din comunităţile minoritare. Atunci cînd interoghează persoane aparţinînd minorităţilor naţionale, colaboratorii organelor de drept trebuie să folosească o limbă pe care acestea o înţeleg sau să apeleze la serviciile unui interpret. Standardele privind durata permisă a interogărilor, pauzele pe durata şi dintre acestea, precum şi locurile în care acestea pot fi desfăşurate nu trebuie să fie neglijate în situaţiile care implică minorităţi naţionale, iar obligaţia colaboratorilor care efectuează interogarea de a se legitima la fel urmează a fi respectată. Sistemul electronic de înregistrare a interogărilor, care reprezintă o garanţie suplimentară contra tratamentelor rele, la fel trebuie încurajat. Condiţiile de detenţie oferite deţinuţilor care aparţin minorităţilor naţionale nu trebuie să fie inferioare celor oferite persoanelor din alte comunităţi.

ii. Închisoarea Reabilitarea şi reintegrarea condamnaţilor (conform prevederilor Pactului Internaţional pentru Drepturile Civile şi Politice) pot fi sarcini dificile în cazul persoanelor care aparţin minorităţilor naţionale fiindcă ele riscă să fie discriminate şi stigmatizate suplimentar din cauza sentinţelor ispăşite.52

Pe lîngă faptul că deţinuţii din comunităţile minoritare trebuie să fie întotdeauna trataţi cu demnitate şi cu respect pentru identitatea lor, statele urmează de asemenea să implementeze nişte politici privind administrarea instituţiilor penitenciare care să faciliteze reabilitarea acestora ca măsură de sporire a coezunii sociale.

Administratorii instituţiilor penitenciare trebuie să instituie reguli non- discriminatorii de ispăşire a pedepsei privative de libertate care să fie conforme cu standardele internaţionale privind tratamentul deţinuţilor, şi aceste reguli trebuie să fie comunicate tuturor colaboratorilor instituţiilor penitenciare şi

52 Articolul 10.3 din Pactul Internaţional pentru Drepturile Civile şi Politice (1976).

40 Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale tuturor deţinuţilor.53 Aceasta se poate face prin înmînarea de copii ale acestor regulamente şi proceduri către toţi deţinuţii şi prin asigurarea faptului că ele se înmînează deţinuţilor care provin din grupuri minoritare într-o limbă pe care aceştia o înţeleg, şi preferabil în limba proprie. Colaboratorii instituţiilor penitenciare la fel trebuie să primească instruire în domeniul sensitivizării privind necesităţile specifice ale deţinuţilor bărbaţi şi femei care provin din grupurile minoritare. Ei de asemenea ar trebui să fie în stare să poată comunica cu deţinuţii care provin din grupuri minoritare într-o limbă pe care aceştia o înţeleg şi preferabil în limba lor maternă. De asemenea, în rîndul colaboratorilor instituţiilor penitenciare trebuie angajate şi persoane care provin din comunităţi minoritare, pentru a se reflecta diversitatea societăţii (a se vedea Recomandarea nr. 5).

Instituţiile independente (aşa cum sînt instituţiile de protecţie a drepturilor omului, organizaţiile societăţii civile, mecanismele naţionale de prevenire a torturii şi CICR) trebuie să efectueze o monitorizare continuă în vederea elucidării cazurilor de discriminare în mediul penitenciar, iar deţinuţii care provin din grupurile minoritare la fel trebuie să dispună de un mecanism de depunere a plîngerilor.

Deţinuţilor trebuie să li se ofere asistenţă juridică într-o limbă pe care ei o înţeleg, şi preferabil în limba lor maternă. Toţi deţinuţii, inclusiv deţinuţii din grupurile minoritare, trebuie să aibă posibilitatea de a-şi respecta regulile religiei lor, inclusiv în ceea ce priveşte condiţiile de alimentare. Cultura lor şi, atunci cînd e cazul, şi limba lor, nu trebuie să fie denigrate, și lor trebuie să li se permită să comunice cu familia lor în limba proprie. Trebuie eliminate simbolurile care aduc ofensă minorităţilor sau care pot să provoace tensiuni cu alte grupuri (a se vedea Recomandarea nr. 3). Se cer instituite programe vocaţionale speciale pentru deţinuţii care provin din grupurile minoritare, inclusiv pentru femeile din aceste grupuri, pentru a sprijini reabilitarea acestora şi a le spori independenţa. Trebuie de avut grijă ca deţinuţii din grupurile minoritare să fie deţinuţi în instituţii şi închisori în care ei să nu fie expuşi unor cărorva riscuri din cauza statutului lor ca membri ai comunităţilor minoritare, precum şi în locaţii care nu sînt îndepărtate faţă de zonele în care locuiesc comunităţile lor. Se cere examinată şi posibilitatea ca deţinuţii din grupurile minoritare să-şi poată ispăşi pedeapsa în zonele în care minorităţile naţionale sînt concentrate geografic.

53 Standardele internaţionale pentru tratamentul deţinuţilor, cunoscute şi ca Regulile Nelson Mandela, se regăsesc în Regulile Minime Standard ale ONU pentru Tratamentul Deţinuţilor (2015). A se vedea şi Regulile Minime Standard pentru Tratamentul Deţinuţilor, adoptate la Primul Congres ONU privind Prevenirea Crimelor şi Tratamentul Infractorilor, organizat la Geneva în 1955 şi aprobat de către Consiliul Economic şi Social prin rezoluţiile nr. 663 C (XXIV) din 31 iulie 1957 şi 2076 (LXII) din 13 mai 1977.

Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale 41 10. Statele trebuie, în regim de urgenţă, să asigure remedii efective pentru persoanele aparținînd minorităţilor naţionale care au suferit încălcări grave ale drepturilor omului în rezultatul unui conflict inter-etnic.

Conflictele care implică diferite comunităţi au un impact profund şi de durată asupra modului în care Statul este perceput de către comunităţile minoritare, asupra relaţiilor dintre comunităţile minoritare şi majoritatea populaţiei, precum şi asupra persoanelor afectate de conflict. Izolarea comunităţilor minoritare de majoritatea populaţiei, care deseori survine în urma unui conflict inter-etnic, divizează societatea şi creează un mediu propice pentru stereotipuri negative şi pentru viziuni contradictorii. Plîngerile şi reclamaţiile izvorîte din conflicte, inclusiv privind careva acţiuni întreprinse de diferite organe ale Statului, pot să creeze comunităţilor minoritare o senzaţie de asuprire, marginalizare şi discriminare sistematică. Încălcări ale drepturilor omului comise contra persoanelor individuale, inclusiv a celor care provin din minorităţi naţionale, deseori pot să ducă la represalii şi la perpetuarea violenţei.

Dacă aceste tensiuni şi crime rămîn nesoluţionate, ele pot provoca resentimente în rîndul victimelor, să perpetueze diviziuni între diferite comunităţi şi să ducă la apariţia unui nou ciclu de conflict, violenţă şi posibil chiar atrocităţi în masă. Societăţile care au avut de suferit conflicte şi încălcări grave ale drepturilor omului, în care au fost implicate şi minorităţile naţionale, trebuie să găsească soluţii pentru încălcările comise în trecut, pentru a putea să edifice un viitor în care toate comunităţile, inclusiv minorităţile naţionale, să poată coexista în mod paşnic. De aceea Statele trebuie în mod prioritar să acorde remedii pentru victimele şi, atunci cînd e cazul, pentru comunităţile (inclusiv cele ale minorităţilor naţionale) care au avut de suferit de pe urma încălcărilor grave ale drepturilor omului în contextul conflictelor dintre diferite comunităţi. Aceasta se poate asigura prin diferite mijloace, cum sînt:

i. Reforma instituţională / verificarea („vetting”-ul) funcţionarilor publici54 Pentru consolidarea încrederii, prevenirea re-comiterii de încălcări ale drepturilor omului şi pentru a asigura protecţia drepturilor omului (inclusiv a drepturilor persoanelor care aparţin minorităţilor naţionale) în situaţii de post-conflict, instituţiile Statului (şi, în special, organele militare, de drept şi cele judiciare) trebuie să fie reformate în vederea consolidării supremaţiei legii şi pentru a garanta responsabilitatea autorităţilor publice. O etapă importantă în acest

54 A se vedea Raportul Secretarului General către Consiliul de Securitate ONU (2004): Supremaţia Legii şi Justiţia de Tranziţie în Societăţile Aflate în Conflict şi Post-Conflict, secţia XV.

42 Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale proces o reprezintă reforma cadrului normativ (legi, acte normative subordonate, standarde profesionale) care reglementează activitatea acestor instituţii, pentru a se asigura conformitatea cu standardele internaţionale de protecţie a drepturilor omului. În ceea ce priveşte sectorul de securitate (organele de drept şi cele militare), reforma trebuie să fie orientată către sporirea controlului din partea elementului civil, asigurarea responsabilităţii democratice, îmbunătăţirea guvernării şi a eficienţei acesteia. În ceea ce priveşte sistemul judiciar, reforma trebuie să fie orientată spre consolidarea independenţei acestuia, precum şi a imparţialităţii, accesibilităţii (inclusiv pentru persoanele care aparţin minorităţilor naţionale) şi eficienţei acestuia. Comunităţile minoritare trebuie să fie implicate în procesul de reformă, nu în ultimul rînd pentru a se asigura că reformele întreprinse abordează şi cauzele discriminării sistematice în aceste instituţii.

O altă reformă importantă include verificarea („vetting”-ul) persoanelor care activează în diferite instituţii de Stat pentru a se asigura că ele întrunesc standardele de bază de integritate şi profesionalism, şi ca ele nu au fost implicate în încălcări grave ale drepturilor omului, inclusiv contra persoanelor care aparţin minorităţilor naţionale. În timp ce verificarea nu reprezintă în sine un remediu juridic, ea reprezintă totuşi un procedeu de responsabilizare şi demonstrează angajamentul Statului faţă de asigurarea înfăptuirii justiţiei pentru victime, inclusiv pentru victimele din comunităţile minoritare. Procedeele de verificare de asemenea permit tragerea la răspundere a infractorilor în situaţii în care nu este posibilă urmărirea penală a tuturor celor vinovaţi. Dacă se implementează corespunzător, verificarea poate să reprezinte o măsură importantă pentru a re-cîştiga încrederea minorităţilor naţionale în Stat şi în instituţiile acestuia.

Un program de verificare (”vetting”) include, în general, trei faze principale. Prima fază constă în înregistrarea tuturor angajaţilor unei instituţii care urmează a fi supusă verificării. A doua etapă constă în evaluarea persoanelor în baza unor criterii stabilite pentru funcționarii publici precum şi în baza unor informaţii pe care aceste persoane le furnizează precum şi a altor informaţii obţinute din surse independente (de exemplu, de la victime, organizaţii ale societăţii civile, comunităţile minoritare, comisiile de stabilire a adevărului sau instituţii de protecţie a drepturilor omului). În etapa finală, persoanele determinate ca fiind ineligibile pentru serviciul în instituţiile Statului sînt excluse din serviciul public. Mecanismele de verificare trebuie să fie conforme cu principiile de bază ale echităţii procesuale, inclusiv să prevadă dreptul de a contesta o decizie, şi nu trebuie să afecteze în mod disproporţionat minorităţile naţionale.

Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale 43 ii. Comisiile de stabilire a adevărului55 Comisiile de stabilire a adevărului sînt comisii de cercetare înfiinţate de Stat cu un mandat de investigare şi raportare asupra abuzurilor drepturilor omului comise în trecut sau în prezent, şi de a face recomandări privind remediile şi alte reforme care pot fi întreprinse pentru a preveni repetarea conflictelor. Comisiile de stabilire a adevărului pot fi înzestrate cu prerogative cvasi- judiciare, de exemplu prerogativa de a acorda compensaţii sau de a obliga martorii să compară şi să depună mărturii. Aceste comisii, în esenţa lor, sînt orientate spre protecţia vicitmelor şi lucrează nemijlocit cu acestea prin luarea de declaraţii, organizarea de şedinţe publice şi investigarea diferitor fapte, cauze şi circumstanţe privind abuzurile comise. Ele pot să ajute victimele din comunităţile minoritare să obţină compensaţii şi să li se recunoască un statut special de către Stat pentru abuzurile suferite, şi ele pot de asemenea să facă posibilă tragerea la răspundere a infractorilor. Comisiile de stabilire a adevărului pot reprezenta un instrument eficient pentru soluţionarea atrocităţilor din trecut în situaţiile de post-conflict în care instituţiile Statului nu sînt în stare să investigheze în mod eficient şi echitabil toate abuzurile care au fost comise. Prin colectarea de informaţii şi prin înaintarea de recomandări pentru declanşarea urmăririi penale sau pentru iniţierea unor reforme (aşa cum sînt reformele instituţionale sau verificările („vetting”)), ele pot să creeze un mediu propice pentru soluţionarea abuzurilor comise contra minorităţilor naţionale, să contribuite la elucidarea imparţială a circumstanţelor conflictului, să serveasă drept instrument de prevenire a conflictelor şi să contribuie la reconciliere.

iii. Accesul la remediile judiciare56 Statele trebuie să asigure acces egal la remedii judiciare eficiente pentru victimele încălcărilor grave ale drepturilor omului. Pe lîngă urmărirea penală, aceasta trebuie să includă şi posibilitatea de a iniţia cauze civile, inclusiv de către grupuri de victime care solicită remedii colective. Asistenţa juridică trebuie să se acorde şi victimelor care provin din comunităţile minoritare (a se vedea Recomandarea nr. 4). Statele trebuie de asemenea să tragă la răspundere penală persoanele care au comis încălcări grave ale drepturilor omului în perioada conflictului respectiv. Este important ca infracţiunile comise împotriva persoanelor care aparţin minorităţilor naţionale să fie investigate exhaustiv şi imparţial. În cadrul procedurilor penale, o atenţie deosebită se cere acordată crimelor care implică violenţa pe bază de gen comisă faţă de femeile din grupurile minoritare precum

55 A se vedea Raportul Secretarului General către Consiliul de Securitate ONU (2004): Supremaţia Legii şi Justiţia de Tranziţie în Societăţile Aflate în Conflict şi Post-Conflict, secţia XIV. 56 A se vedea Raportul Secretarului General către Consiliul de Securitate ONU (2004): Supremaţia Legii şi Justiţia de Tranziţie în Societăţile Aflate în Conflict şi Post-Conflict, secţia XII.

44 Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale şi cazurilor cu persoane dispărute. Prin soluţionarea eficientă a crimelor comise contra comunităţilor minoritare, Statele semnalează că încălcările din trecut nu se vor mai repeta, contribuie la consolidarea încrederii în instituţiile publice şi previn repetarea infracţiunilor pe viitor.

Urmărirea penală trebuie să se bazeze pe o strategie de anchetă coerentă şi eficientă. Urmărirea penală trebuie să se bazeze pe obiective clare şi pe investigarea tuturor crimelor care au fost comise de toate părţile implicate în conflict. Atunci cînd aceste încălcări au fost comise pe scară largă, urmărirea penală a tuturor infractorilor s-ar putea să nu fie realistă sau posibilă. Prin urmare, strategiile de anchetă trebuie să se focuseze pe aspectele sistematice ale încălcărilor grave ale drepturilor omului, iar selecţia şi prioritizarea cauzelor penale trebuie să se facă în baza unor criterii clare şi transparente. Acţiunile de justiţie penală trebuie totodată să fie conforme principiilor unui proces echitabil, a unii proceduri corecte şi a accesului la justiţie pentru victime, inclusiv pentru victimele care provin din grupurile minoritare. Urmărirea penală trebuie să fie sprijinită de o strategie robustă de comunicare şi interacţiune cu comunităţile minoritare, într-o limbă pe care acestea o înţeleg şi preferabil în limba lor maternă, pentru a le explica acestora şi a clarifica hotărîrile judecătorești adoptate, dat fiind că acestea s-ar putea să nu corespundă întocmai aşteptărilor victimelor din grupurile minoritare. Se cere evitată expunerea victimelor şi a martorilor la victimizarea repetată sau secundară, inclusiv prin protejarea identităţii victimelor şi a martorilor. Aceasta este în special important în cauzele care implică violenţa în bază de gen, care afectează în mod disproporţionat femeile.

iv. Remediile57 Programele de remediere oferite de Stat trebuie să fie orientate spre compensarea prejudiciilor care au fost suferite de victimele sau comunităţile minoritare drept consecinţă a încălcărilor grave ale drepturilor omului care au fost comise împotriva acestora. Aceasta se poate realiza prin proceduri de restituire, care, atunci cînd este posibil, trebuie să repună victimele în situaţia lor iniţială de pînă la comiterea încălcărilor grave ale drepturilor omului. Remediile de asemenea pot lua şi forma compensaţiilor financiare pentru victime, în vederea acoperirii prejudiciului suferit, sau se pot realiza şi prin reabilitare (de exemplu, servicii medicale şi psihologice sau suplimente la pensii). Ca remedii pot fi considerate şi sancţiunile aplicate celor vinovaţi de comiterea abuzurilor, precum şi eforturile întreprinse pentru găsirea persoanelor dispărute, răpite sau ucise. Strategiile

57 A se vedea Raportul Secretarului General către Consiliul de Securitate ONU (2004): Supremaţia Legii şi Justiţia de Tranziţie în Societăţile Aflate în Conflict şi Post-Conflict, secţia XVI.

Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale 45 de remedii pot fi elaborate în baza recomandărilor făcute de comisiile pentru stabilirea adevărului sau de către instituţiile de protecţie a drepturilor omului.

Accesul la remedii trebuie să fie pe cît de inclusiv posibil şi să evite orice marginalizare adiţională a victimelor şi comunităţilor minoritare, precum şi să demonstreze angajamentul Statului către redresarea abuzurilor din trecut şi consolidarea coeziunii sociale.

46 Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale Notă privind Terminologia58

Accesul la justiție

Accesul la justiție este conceput ca o obligație a Statului de a garanta fără discriminare dreptul fiecărei persoane la un remediu efectiv în situațiile în care se constată că drepturile lor au fost încălcate sau trebuie restabilite.

Discriminarea multiplă

Conceptul de discriminare multiplă denotă faptul că persoanele aparținînd minorităților naționale deseori sînt discriminate și pe baza criteriilor de identitate etnică, gen, orientare sexuală, vîrstă, dizabilitate, limbă, religie (sau alte convingeri), origine socială sau națională, pe lîngă discriminarea pe care o suferă ca membri ai unui grup național minoritar.

Discriminarea sistemică

Conceptul de discriminare sistemică se referă la regulile, normele, atitudinile și comportamentul existent în instituțiile de Stat și în societate, care împiedică anumite persoane, în acest caz persoanele aparținînd minorităților naționale, să-și poată exercita drepturile și libertățile în mod egal cu persoanele aparținînd majorității.

Instituțiile naționale de protecție a drepturilor omului

Instituțiile naționale de protecție a drepturilor omului sînt instituțiile de Stat independente, înființate prin lege, și care au un mandat de promovare și protecție a drepturilor omului în țara respectivă, inclusiv instituțiile de protecție a drepturilor omului înființate la nivel sub-național.

58 Această Notă privind Terminologia este menită să servească drept ghid pentru cititorul cu cunoștințe generale privind modul în care ÎCMN utilizează acești termeni în contextul acestui document. Acești termeni nu reperezintă definiții juridice. Acești termeni pot fi utilizați în mod diferit de către ÎCMN în alte documente, în dependență de context.

Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale 47 Minoritate națională

Termenul ”minoritate națională” se referă la o gamă largă de grupuri minoritare, inclusiv comunitățile etnice, religoase, lingvistice și culturale, indiferent de faptul dacă aceste grupuri sînt recunoscute ca atare de către Statele în care ele locuiesc, precum și indiferent de statutul care li se aplică sau pe care ele însele îl revendică. Termenele ”minoritate națională”, ”minorități”, și ”comunități minoritare” sînt folosite în acest document drept abrevieri convenabile pentru sintagma ”persoane aparținînd minorităților naționale”.

Sistemul judiciar

În acest document, sistemul judiciar este înțeles ca incluzînd instanțele de judecată, tribunalele, procuratura, organele de drept, serviciile penitenciare și organele de executare a hotărîrilor judecătorești (executorii judecătorești).

Victimizarea

Victimizarea înseamnă selectarea nejustificată a persoanelor aparținînd minorităților naționale și comiterea de infracțiuni asupra acestora sau supunera lor la exploatare, tratament inechitabil sau alte abuzuri.

Victimizarea secundară

Victimizarea secundară reprezintă atitudinile, comportamentul și practicile care produc traume adiționale pentru victima unei infracțiuni.

48 Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale Organizaţia pentru Securitate şi Cooperare în Europa lucrează pentru stabilitate, prosperitate şi democraţie în 57 de state, prin dialog politic referitor la valorile comune şi prin activităţi practice care îşi lasă o amprentă de durată.

Recomandările de la Graz privind Accesul la Justiţie şi Minorităţile Naţionale & Nota Explicativă Noiembrie 2017

Organizaţia pentru Securitate şi Co-operare în Europa Înaltul Comisar pentru Minorităţi Naţionale

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе работает во имя стабильности, процветания и демократии в 57 государствах путем политического диалога на темы общих ценностей и путем практических действий, обеспечивающих долговременные изменения к лучшему.

Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах и Пояснительная записка

Ноябрь 2017 г. Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах и Пояснительная записка

Ноябрь 2017 г. Публикация и распространение: Офис Верховного комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств (ВКНМ)

Информация, содержащаяся в данной брошюре, может свободно копироваться; ссылка на источник приветствуется.

При наличии различий или разночтений между данным переводом на русский язык и первоначальным английским текстом, английский текст обладает приоритетом.

ISBN/EAN: 978-90-75989-32-8

Редактор: Мишель Пиротта Координаторы проекта: Тереза Стэнтон и Елена Николич

Напечатано в Нидерландах

Также доступно в электронном виде на: http://www.osce.org/hcnm/thematic-recommendations-and-guidelines

За дополнительной информацией обращайтесь по адресу: Верховный комиссар ОБСЕ по делам национальных меньшинств Prinsessegracht 22 2514 AP The Hague Teл.: +31 (0)70 312 5500 Факс: +31 (0)70 363 5910 Эл. почта: HCNM@HCNM.org Веб-сайт: www.osce.org/HCNM Введение

В своем Решении, принятом в Хельсинки в июле 1992 г., Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) учредила пост Верховного комиссара по делам национальных меньшинств (ВКНМ), призванного быть инструментом предотвращения конфликтов, по возможности, на самом раннем этапе в связи с напряженными ситуациями, касающимися проблем национальных меньшинств.1 В течение почти 25-ти лет данный институт накопил значительный опыт в плане выявления и решения вопросов, связанных с потенциальными причинами конфликтов, касающихся национальных меньшинств. В своей работе сменяющие один другого Верховные Комиссары, сталкивались с рядом повторяющихся проблем и опубликовали семь тематических Рекомендаций, которые представляют собой глубокое осмысление сути данных проблем и предоставляют советы государствам, которые их испытывают. Цель данных документов - предоставить государствам рекомендации, которые могут служить в качестве основы для выработки политики, уважающей стандарты, принятые на международном уровне, и уменьшить напряженность, которая может привести к межэтническим конфликтам.

Первые три свода Рекомендаций – «Гаагские рекомендации о правах национальных меньшинств на образование», «Ословские рекомендации о правах национальных меньшинств в области языка» и «Лундские рекомендации об эффективном участии национальных меньшинств в общественно- политической жизни» – прежде всего сфокусированы на выработке стандартов прав меньшинств в области образования, языка и участия в общественно-политической жизни. Две последующие публикации – "Рекомендации по использованию языков меньшинств в телерадиовещании" и «Рекомендации по вопросам полицейской деятельности в многонациональном

1 Термин «национальное меньшинство», так как он используется в данном документе, относится к широкому диапазону групп меньшинств, включая этнические, религиозные, языковые и культурные сообщества, независимо от того, признаются ли эти группы как таковые государствами, в которых они проживают, и независимо от именования, применяемого к ним, или на которое они претендуют. См. также «Примечания по терминологии», с. 32

Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах 3 обществе» - обращены к особым вызовам, с которыми многие государства сталкиваются в обеспечении доступа меньшинств к вещательным средствам массовой информации на своем языке и осуществляя эффективную полицейскую деятельность в этнически разнообразных обществах. «Больцанские рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях» дают советы о том, как государства могут поддерживать меньшинства, проживающие в других странах, сохраняя при этом мирные и добрососедские отношения. Самые недавние «Люблянские рекомендации по интеграции разнообразных обществ» касаются укрепления интеграции и сплоченности разнообразных многонациональных обществ. Рекомендации ВКНМ становятся все более актуальными, учитывая усилившуюся политическую напряженность в регионе ОБСЕ, в особенности, вслед за кризисом, связанным с беженцами и мигрантами в последние годы, и обусловленное этим давление на политику интеграции.

Все вопросы, включенные в эти публикации, напрямую связаны с мандатом Верховного комиссара по предотвращению конфликтов и уменьшению напряженности, затрагивающей сообщества меньшинств. В основе данных публикаций лежит признание того факта, что многочисленные конфликты с участием национальных меньшинств, которые разразились с того момента, когда пост ВКНМ был учрежден, могли быть предотвращены. Чаще всего такие конфликты коренились в нежелании признать основные права меньшинств (включая ситуации с применением насилия) и маргинализации сообществ меньшинств способами равносильными системной дискриминации.

Как подчеркивает Документ Копенгагенского совещания, «государства- участники признают, что вопросы, относящиеся к национальным меньшинствам, могут быть удовлетворительным образом решены только в демократических политических рамках, основанных на верховенстве закона, в условиях функционирования независимой судебной системы».2 Поэтому, защита и нераздельность прав человека и прав меньшинств, в том числе, посредством доступа к правосудию, должны иметь основополагающее значение для предотвращения конфликтов как внутри государств, так и между ними. По этой же причине это является особым направлением деятельности ВКНМ. Национальные меньшинства могут потерять доверие к системе правосудия и к государственным органам в целом, если они являются мишенью несправедливых действий правоохранительных или судебных

2 ОБСЕ (1990 г.) Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, пункт 30.

4 Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах органов, или если им отказано в доступе к правосудию, или же этот доступ ограничен, не в последнюю очередь, из-за коррупции.

«Люблянские рекомендации» идут дальше, утверждая, что «отсутствие доверия к системе правосудия или представления о том, что система отдает предпочтение представителям большинства, подрывает социальную сплоченность, усиливает отчуждение и может увеличить риск возникновения конфликтов, в том числе межэтнического характера».3 В самых экстремальных случаях, системная дискриминация и отчуждение, а также межнациональные противоречия и насилие, могут также способствовать созданию обстановки, в которой могут пустить корни насильственный экстремизм и радикализация. При этом возможно, что лица, принадлежащие к сообществам меньшинств, могут использовать насилие или осуществлять дискриминационные меры по отношению к представителям большинства на территориях, которые они держат под своим контролем. И, наконец, отсутствие доступа к правосудию и утрата доверия к государству могут подтолкнуть сообщества меньшинств к поиску поддержки у соседних государств или государств из региона, с которым у них имеются общие этнические или культурные характеристики. Это может еще больше усилить внутреннюю и межгосударственную напряженность. Межнациональные противоречия, дискриминация, преступления на почве ненависти и отсутствие доступа к правосудию могут привести к циклу межнационального конфликта. Доступ к правосудию поэтому не только имеет отношение к правам представителей национальных меньшинств (и представителей большинства), но и тесно связан с предотвращением конфликтов внутри государств и между ними, что имеет центральное значение для мандата ВКНМ.

Там, где системе правосудия не удается адекватно реагировать на преступления, совершаемые против представителей национальных меньшинств, в особенности, когда эти преступления совершаются представителями большинства, это может снизить психологический барьер, за которым начинается нарушение закона. Некоторые группы национальных меньшинств всё ещё особенно уязвимы в ситуациях предотвращения конфликта, в том числе рома и синти. Государства-участники ОБСЕ признают, что отсутствие уважения к правам национальных меньшинств, включая рома и синти, является направлением, над которым ВКНМ следует продолжать работать.

3 ВКНМ (2012 г.) Люблянские рекомендации по интеграции разнообразных обществ, Пояснительная записка к Принципу 47.

Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах 5 Несмотря на то, что несколько международных организаций предложили свои рекомендации по поводу того, как улучшить доступ к правосудию для отдельных лиц и уязвимых групп, мало было сделано в отношении доступа к правосудию для лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, с точки зрения предотвращения конфликтов. Это сфера, в которой ВКНМ владеет специальными знаниями и опытом. Базовый постулат данного документа состоит в следующем: в основе доступа к правосудию для национальных меньшинств лежит идея о том, что правосудие не только касается осуществления прав лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, но также имеет важное значение для предотвращения конфликтов.

Рекомендации, предоставленные ВКНМ, подкрепляются его работой над вопросами, связанными с национальными меньшинствами, прежде всего, в контексте построения и укрепления государства. Данные рекомендации, вынесенные на основе этого опыта, признают, что для того, чтобы способствовать развитию мирных, стабильных и инклюзивных обществ, государства обязаны гарантировать каждому, включая лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, эффективное осуществление всех прав через доступ к правосудию. Поскольку равный доступ к эффективному и беспристрастному правосудию является непременным условием для интеграции общества, в "Люблянских рекомендациях" отмечается, что государствам следует анализировать ситуацию в отношении доступа к правосудию и вырабатывать всеобъемлющую стратегию и политику, нацеленную на то, чтобы гарантировать эффективный доступ к правосудию для всех. Это положение подробно раскрывается в данных Рекомендациях.

Обязанность со стороны государства гарантировать доступ к правосудию для всех неразрывно связана с принципом недискриминации: все члены общества наделены правом иметь доступ к правосудию вне зависимости от чего-либо. Принцип равенства всех перед законом и равной защиты со стороны закона тесно связан с запрещением дискриминации при доступе к правосудию. Согласно первому принципу, закон не должен относиться к лицу, принадлежащему к сообществу меньшинства или к сообществу меньшинства в целом, менее благосклонно, чем к другому лицу или группе лиц, не принадлежащих к меньшинству, в той же самой ситуации или в сопоставимых ситуациях.

Понятие равенства перед законом влечет за собой обязанность со стороны государства не только воздерживаться от нарушения прав граждан по

6 Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах признаку, inter alia, пола, этнической принадлежности, религии (или убеждений), языка, инвалидности, возраста или сексуальной ориентации, или национального и социального происхождения (воплощенную, в первую очередь, в принципе недискриминации), но также предпринимать позитивные меры с тем, чтобы лица, принадлежащие к меньшинствам, могли получить эффективный доступ к средствам правовой защиты в случае, если их права будут нарушены или будут нуждаться в принудительном осуществлении. Более того, невозможно говорить о равном доступе к правосудию если, например, лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, не понимают, как работает судебная система, не знают своих прав, или не могут получить надлежащую помощь юриста, или позволить себе быть юридически представленным, или даже боятся судебной системы и избегают ее. Следовательно, в основе данных Рекомендаций находится двойная обязанность государств не дискриминировать лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, стремящихся получить доступ к правосудию, и предотвратить косвенную дискриминацию путем принятия позитивных мер для содействия такому доступу.

Поскольку ВКНМ подходит к доступу к правосудию для национальных меньшинств с точки зрения предотвращения конфликтов, важно подчеркнуть, что доступ к правосудию должен включать в себя доступ к средствам правовой защиты, если установлено, что права лица, включая право на равное обращение, были нарушены или нуждаются в принудительном осуществлении. Следовательно, данные Рекомендации не только обращаются к вопросам, связанным с доступом к судам, но также и к другим механизмам, таким как национальные учреждения по правам человека, которые могут предоставить эффективные средства правовой защиты для подателей жалоб – включая лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, – чьи индивидуальные права были нарушены. «Люблянские рекомендации» говорят, что «обеспечение эффективного доступа к средствам правовой защиты может включать в себя создание и поддержку эффективных независимых органов, таких как институт омбудсмена или национальные учреждения по правам человека».4 Кроме того, «Ословские рекомендации» указывают, что независимые и эффективные национальные учреждения по правам человека зачастую могут предоставить более быстрое и менее дорогостоящее решение, чем суды.5

4 ВКНМ (2012 г.) Люблянские рекомендации, Пояснительная записка к Принципу 21. 5 ВКНМ (1998 г.) Ословские рекомендации о правах национальных меньшинств в области языка, Пояснительная записка к Рекомендации 16.

Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах 7 Следует также подчеркнуть, что лица, принадлежащие к сообществам меньшинств, могут сталкиваться с тем, что иногда именуется составной дискриминацией; например, как по признаку языка, так и по признаку пола. Государства должны учитывать это в своей политике, которую государство принимает для того, чтобы обеспечить доступ к правосудию для лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. Вместе с тем, для того, чтобы добиться осуществления равной защиты и предотвратить дискриминацию, некоторым категориям лиц внутри групп меньшинства могут потребоваться специальные и позитивные меры с тем, чтобы гарантировать, что они могут получить эффективный доступ к правосудию на равной основе с другими представителями общества. В соответствии с «Планом действий ОБСЕ по поддержке гендерного равенства», особое внимание в данных Рекомендациях будет уделено мерам, которые государства должны осуществлять для обеспечения таких условий, чтобы женщины, принадлежащие к национальным меньшинствам, также имели эффективный доступ к правосудию.

Данные рекомендации основаны на накопленном опыте института ВКНМ и объединяют в себе нормативный и практический подходы. Многие сотрудники офиса ВКНМ активно участвовали в разработке данных рекомендаций, в частности, Хенрик Вилладсен, Лаурентиу Хадирка, Тихана Леко и Уильям Романс. Рекомендации также выиграли от участия и глубоких знаний внешних экспертов, особенно Доминика Орсини. Другие эксперты, с которыми проводились консультации, и которые внесли свой вклад в виде ценных замечаний и критики, включают Илзе Брандс-Кехрис, Амарсанаа Дарисурен, Винсента де Граафa, Юргена Хейссела, Дженифер Джексон-Прис, Эмму Ланчнер, Тове Маллой, Роберту Медда-Уиндишер, Керема Октем, Деклана О’Махони, Александра Осипова, Франческо Палермо, Петру Ротер и Рихарда Винкельхофера. ВКНМ также признателен за комментарии, сделанные Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека. Большую помощь оказали ВКНМ обширные исследования в этой области, осуществленные Джозефом Марко и его коллегами из Университета г. Грац. Однако, данные Рекомендации основаны на конкретном опыте ВКНМ и не отражают взгляды какого-либо отдельного эксперта.

Данные Рекомендации предлагают практический, учитывающий требования политики, подход к вопросу доступа к правосудию для национальных меньшинств. Они опираются на обширный опыт ВКНМ в области проблем меньшинств и предотвращения конфликтов, включая доступ к правосудию для лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. Данный документ

8 Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах не претендует на то, чтобы быть исчерпывающим или предлагать готовые варианты политики. Скорее, он признает, что, в то время как общие стандарты прав человека применимы ко всем, не все образцы передовой практики, стандарты, права меньшинств и варианты политики, представленные в данных Рекомендациях, применимы к каждой ситуации одинаковым образом. Целью данных Рекомендаций является побудить государства осуществлять политику по доступу к правосудию, которая поможет облегчить напряженные ситуации, в которые вовлечены национальные меньшинства, тем самым содействуя осуществлению главной задачи ВКНМ - предотвращению конфликтов.

Ламберто Занньер Верховный комиссар ОБСЕ по делам национальных меньшинств г. Гаага, 14 ноября 2017 г.

Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах 9 10 Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах

1. Доступ к правосудию для лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, должен быть основан на принципах верховенства права, недискриминации и равенства, включая гендерное равенство, праве на справедливое судебное разбирательство в разумный срок независимым и беспристрастным органом, созданным на основании закона, праве на юридическую помощь и праве на эффективные средства правовой защиты.

2. Меры, гарантирующие доступ к правосудию для национальных меньшинств, должны быть шире, чем предоставление доступа к судам. Государства должны создавать, укреплять и финансировать независимые учреждения по правам человека, которые могут гарантировать эффективные средства правовой защиты для всех подателей жалоб, включая лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам.

3. Государства должны предоставлять гарантию того, что, когда лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, вступают в контакт с судебными органами и национальными учреждениями по правам человека и принимают участие в разбирательствах, они должны иметь возможность делать это на языке, который они понимают, и, предпочтительно, на своем языке, а также в обстановке уважения к их идентичности.

4. Государства должны предоставлять юридическую помощь национальным меньшинствам путем принятия мер, направленных

Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах 11 на преодоление препятствий, с которыми они сталкиваются при получении доступа к правосудию.

5. Необходимо стремиться к тому, чтобы состав судов, трибуналов, прокуратур, правоохранительных органов, пенитенциарной службы, органов исполнительного производства (или судебных исполнителей) и учреждений по защите прав человека отражал разнообразие населения на всех уровнях.

6. В целях содействия доступу к правосудию для национальных меньшинств, государства должны принять все необходимые меры к тому, чтобы правоохранительные органы строили доверительные отношения с сообществами меньшинств и применяли закон беспристрастным и недискриминационным образом, свободным от предубеждений и дискриминации по половому признаку.

7. Служба поддержки потерпевших и меры по защите свидетелей должны принимать во внимание нужды лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и нужды женщин из сообществ меньшинств в частности.

8. Государства должны принять все необходимые меры к тому, чтобы судебные приказы и решения, затрагивающие лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, исполнялись эффективно, беспристрастно и в разумный срок.

9. Государства должны принимать все необходимые меры к тому, чтобы с лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, которые содержатся под стражей или находятся в тюремном заключении, обращались гуманно и уважали их идентичность.

10. Государства должны в срочном порядке обеспечить эффективное возмещение вреда лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, которые пострадали от серьезных нарушений прав человека в результате межнационального конфликта.

12 Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах и Пояснительная записка

В основе доступа к правосудию для национальных меньшинств лежит идея о том, что правосудие не только касается осуществления прав лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, но также тесно связано с предотвращением конфликтов. Доступ к правосудию должен быть основан на принципах верховенства права, недискриминации, равенства, праве на справедливое судебное разбирательство в разумный срок независимым и беспристрастным органом, созданным на основании закона, праве на юридическую помощь и праве на эффективные средства правовой защиты.6

6 Международный пакт о гражданских и политических правах (1976 г.), статья 14; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), статьи 6 и 13; ОБСЕ (1990 г.) Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, пункт 5. Следует отметить, что, хотя некоторые из правовых инструментов, на которые ссылается настоящий документ (такие, как «Европейская конвенция по защите прав человека и основных свобод» или «Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств») не являются юридически обязательными для всех государств-участников ОБСЕ, они, тем менее, предоставляют важные ориентиры для интерпретации других, обязательных к исполнению, международных документов.

Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах 13 i. Верховенство права Доступ к правосудию для национальных меньшинств является неотъемлемой частью концепции верховенства права.7 Это означает, что государства должны принимать все необходимые меры к тому, чтобы государственные служащие и частные лица действовали в соответствии с законом и несли ответственность по закону. Процесс, согласно которому законы должны приниматься и исполняться, должен быть демократическим, справедливым, прозрачным, предсказуемым и охватывать сообщества меньшинств. Законы должны быть основаны на правах человека и защищать их, включая права лиц, принадлежащих к сообществам меньшинств, и должны разрабатываться в процессе консультаций с ними.8 Важно отметить, что законы должны применяться независимыми и беспристрастными судами, которые также должны иметь полномочия для того, чтобы пересматривать административные акты. Законы должны применяться без какой-либо дискриминации в отношении лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, а судебные решения, затрагивающие национальные меньшинства, должны исполняться беспристрастно, должным образом и без необоснованной задержки (см. Рекомендацию 8).

ii. Недискриминация и равенство Государства должны позаботиться о том, чтобы дискриминации было дано четкое определение, и чтобы она была запрещена Конституцией и законом. Принцип недискриминации запрещает любое несправедливое неравное обращение перед законом и по закону (что также называется прямой дискриминацией) на основе принадлежности к национальному меньшинству,

7 Совет Безопасности ООН (2004 г.) Доклад Генерального секретаря: «Господство права и правосудие переходного периода в конфликтных и постконфликтных обществах», пункты 5 и 6; ОБСЕ (1990 г.) Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, пункт 2; Совет Европы (1994 г.) Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств, преамбула; Венецианская комиссия Совета Европы (2011 г.) Доклад о верховенстве права; Венецианская комиссия Совета Европы (2016 г.) Контрольный список вопросов для оценки соблюдения верховенства права. 8 Отсутствие доверия к судебной системе может заставить национальные меньшинства прибегать к обычному праву и традиционным формам правосудия, особенно в случаях, связанных с семейными правоотношениями, и в случаях незначительных правонарушений. Государства должны проводить политику, направленную на укрепление доверия к судебной системе со стороны национальных меньшинств. Такая политика может включать создание функциональных связей и сотрудничества между неформальными механизмами правосудия и судебной системой в форме процедур апелляции, передачи дел в суд и консультаций. В таких случаях государства должны отдавать предпочтение неформальным механизмам правосудия, которые действуют с учетом гендерной специфики и согласуются с международными стандартами прав человека. См. Комитет ООН по ликвидации дискриминации в отношении женщин (2015 г.) Общая рекомендация, касающаяся доступа женщин к правосудию, пункт 64(а) и (б).

14 Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах а также по признаку этнической принадлежности, пола, сексуальной ориентации, возраста, инвалидности, языка, религии (или убеждений), национального или социального происхождения.9 Существует прямая дискриминация, когда закон относится к лицу, принадлежащему к сообществу меньшинства, или к сообществу меньшинства в целом, менее благосклонно, чем к другому лицу или группе лиц, в той же самой или в сопоставимой ситуации.

Кроме того, если политика или правило являются формально нейтральными, но имеют несоразмерное воздействие на сообщество меньшинства, или на лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, этот факт рассматривается как косвенная дискриминация, если только данные политика или правило не являются объективно оправданными правомерной целью, и средства достижения этой цели не являются обоснованными и необходимыми.

Государства должны принимать законы и другие меры не только для того, чтобы предотвращать прямую или косвенную дискриминацию, но также должны принимать законы и другие меры для того, чтобы содействовать полному и эффективному равенству между лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, и лицами, принадлежащими к большинству, во всех сферах экономической, социальной, политической и культурной жизни. Такие законы и другие меры должны также приводить к полному и эффективному равенству в получении доступа к правосудию как для меньшинств, так и для большинства. Для достижения равенства может потребоваться дифференцированное отношение. Это оправдано целями предотвращения или компенсации неблагоприятных условий пострадавшим от них лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, целями борьбы с системной дискриминацией по отношению к лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, или целями содействия интеграции общества. До тех пор, пока такие позитивные меры соответствуют принципу соразмерности, который требует, наряду с прочим, чтобы они не

9 См. Комитет по правам человека ООН (1989 г.) Замечание общего порядка № 18 ПГПП: Недискриминация; Комитет по экономическим, социальным и культурным правам ООН (2009 г.) Замечание общего порядка № 20: Недискриминация экономических, социальных и культурных прав; Совет Европы (1994 г.) Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств, статья 4; Европейский Союз (2000 г.) Директива Совета 2000/43/ЕС от 29 июня 2000 г., имплементирующая принцип равенства между людьми безотносительно расового и этнического происхождения; Европейский Союз (2000 г.) Директива Совета 2000/78/ЕС от 27 ноября 2000 г., устанавливающая общую систему равного обращения в сфере занятости и труда.

Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах 15 распространялись во времени и по масштабу за пределы того, что необходимо, для того, чтобы достичь цели полного и эффективного равенства, они не должны считаться актами дискриминации.10

В этом контексте позитивные меры (такие как принятие подзаконных актов или выделение достаточных ресурсов) для того, чтобы обеспечить полное и эффективное равенство в получении доступа к правосудию для лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, могут не только быть приемлемыми, но могут быть даже необходимы, в зависимости от конкретных ситуаций меньшинств, о которых идет речь. Государства должны, например, устранять любые процессуальные препятствия (в том числе, в гражданском и административном праве), которые несоразмерно предотвращают доступ к правосудию для национальных меньшинств, такие как излишние формальные требования или неоправданно сложный порядок производства, которые могут привести к тому, что важные и хорошо обоснованные обращения в суд будут отклонены. Короткий период исковой давности или высокие судебные сборы должны быть также пересмотрены, если они мешают лицам из сообществ меньшинств, которые страдают от неблагоприятных социально- экономических факторов, обращаться в суд. Процессуальная правоспособность – указывающая на то, кто имеет право начать процессуальные действия – должна быть определена так, чтобы гарантировать эффективную защиту прав лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам.11

При планировании географического распределения судов и трибуналов в стране необходимо учитывать простоту доступа к ним для лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам; или же должны приниматься меры для того, чтобы облегчить доступ к отдаленным судам и трибуналам (см. Рекомендацию 4). Лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, должны иметь возможность общаться на языке, который они понимают, и, предпочтительно, на своем языке, во время судопроизводства и в своих контактах с судебными

10 Совет Европы (1994 г.) Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств, статьи 4, 6 и 15; Совет Европы (1994 г.) Пояснительный доклад к Рамочной конвенции о защите национальным меньшинств, пункт 39; Европейский Союз (2000 г.) Директива Совета 2000/43/ ЕС от 29 июня 2000 г., имплементирующая принцип равенства между людьми безотносительно расового и этнического происхождения, статья 5. Хорошую иллюстрацию таких мер можно найти в «ОБСЕ (2003 г.) Решение № 566 «План действий по улучшению положения рома и синти внутри региона ОБСЕ», раздел III. 11 Процессуальная правоспособность – указывающая на то, кто имеет право начать процессуальные действия – должна быть определена так, чтобы не исключать лиц, зачастую, представителей национальных меньшинств, которым может быть трудно удостоверить свою личность из-за отсутствия официальных документов.

16 Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах органами и национальными учреждениями по правам человека (см. Рекомендацию 3). Бремя доказывания должно перейти к ответчику или к правительству, как только будет установлено наличие достаточных фактов для начала производства по делу о дискриминации.12

iii. Право на справедливое судебное разбирательство в разумный срок независимым и беспристрастным органом, созданным по закону13 Как и любому другому человеку, лицам, принадлежащим к национальному меньшинству, должна быть предоставлена эффективная возможность оспаривать любой частный или публичный акт, который нарушает их права.14 Поскольку предвзятость и системная дискриминация часто затрагивают представителей национальных меньшинств (также, как и другие социально отчужденные группы), важно подчеркнуть, что дела, связанные с национальными меньшинствами, должны слушаться судами, трибуналами и национальными учреждениями по правам человека, которые основаны на принципах беспристрастности и независимости, свободными от предубеждений в отношении меньшинств, и женщин, принадлежащих к национальным меньшинствам, в частности, на равноправных условиях с любым другим человеком в их обществе.15 Более того, стандарт «усиленного судебного контроля» должен применяться к делам, в которых лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, являются потерпевшими,

12 См., например, Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ), «Начова против Болгарии» (Nachova v Bulgaria), номер заявки 43577/98 и 43579/98, 6 июля 2005 г.; Суд Европейского Союза (СЕС), «Центр равных возможностей и противодействия расизму против Фирма Ферин НВ» (Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding v Firma Feryn NV, Дело C-54/07, 10 июля 2008 г.; СЕС, «Патрик Келли против Ирландского Национального Университета (Университетского колледжа г Дублина» (Patrick Kelly v National University of Ireland (University college, Dublin), Дело C-104/10, 21 июля 2011 г.; СЕС, «Галина Майстер против Спич Дизайн Кариэ Системс ГмбХ» Galina Meister v Speech Design Carrier Systems GmbH, Дело C-415/10, 19 апреля 2012 г. и СЕС, «Ассоциация Аксэпт против Национального совета по борьбе с дискриминацией» (Asociaţia Accept v Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării), Дело C-81/12, 25 апреля 2013 г. См. также Комитет ООН по ликвидации дискриминации в отношении женщин (2015 г.) Общая рекомендация, касающаяся доступа женщин к правосудию, пункт 15(g). 13 Международный пакт о гражданских и политических правах (1976 г.), статья 14; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), статья 6. 14 В этом контексте государствам следует рассмотреть возможность введения систем «электронного правосудия» для того, чтобы повысить своевременность и эффективность правосудия. Особое внимание следует уделить мерам, направленным на то, чтобы «электронное правосудие» еще больше не усложнило доступ к правосудию для лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, у которых может быть ограниченный доступ к информационным технологиям, или может отсутствовать необходимая подготовка для того, чтобы пользоваться системами «электронного правосудия». 15 Комитет ООН по ликвидации дискриминации в отношении женщин (2015 г.) Общая рекомендация, касающаяся доступа женщин к правосудию, пункт 28.

Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах 17 обвиняемыми или истцами, для того, чтобы установить, могли ли ненависть и дискриминация сыграть свою роль в данном деле, и должны, вследствие этого, составлять отягчающие обстоятельства.

Стандарт «усиленного судебного контроля» должен также применяться к делам, в которых ненависть или дискриминация воспрепятствовали защите лица или лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, по закону для того, чтобы гарантировать, что их права будут защищены.16

Презумпция невиновности должна также в равной степени применяться к лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам. Следует вводить гарантии против чрезмерного заключения под стражу до начала судебного процесса для национальных меньшинств (например, в делах, когда у таких лиц нет постоянного местожительства или домицилия). Ходатайства об освобождении должны рассматриваться компетентным, независимым и беспристрастным судом, и лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, не должны произвольно содержаться под стражей. Бремя ходатайства о (продолжающемся) досудебном содержании под стражей лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, должно лежать на обвинении, а суды должны представлять специальную аргументацию, чтобы подтвердить законность решений о продолжении содержания под стражей. Равноправие между защитой и обвинением в уголовных делах должно также соблюдаться для подсудимых из числа представителей меньшинств. Это означает, что равный объем процессуальных прав должен предоставляться лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам. Равноправие сторон требует, чтобы меньшинствам также была дана возможность оспаривать, если это обосновано, все представленные доводы и доказательства на своем языке. Судебные разбирательства с участием лиц, принадлежащих к сообществам меньшинств, не должны быть неоправданно затянуты, и никто не должен препятствовать национальным меньшинствам по закону или на практике обжаловать решения суда. Свидетельские показания, данные лицами, принадлежащими к сообществам меньшинств, не должны считаться менее достоверными по причине их пола, внешности, одеяния, манеры поведения, языка или культурных обычаев.

16 См., например, ЕСПЧ, «Параскева Тодорова против Болгарии» (Paraskeva Todorova v Bulgaria), номер заявки 37193/07, 25 марта 2009 г.; ЕСПЧ, «Начова против Болгарии» (Nachova v Bulgaria), номера заявок 43577/98 и 43579/98, 6 июля 2005 г.

18 Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах iv. Право на юридическую помощь Право на обращение в суд и на справедливое судебное разбирательство подкрепляется идеей о том, что лица, вовлеченные в уголовное, гражданское или административное производство, имеют право на юридическую помощь для того, чтобы представлять и защищать свои интересы в суде. Обеспечение возможности национальным меньшинствам защищать свои права в ходе судопроизводства путем предоставления им юридических услуг, поможет рассеять многие опасения, которые могут возникнуть у них в связи с отправлением правосудия. Юридические услуги, которые должны предоставляться на языке, который они понимают, и, предпочтительно, на их языке, включают бесплатную юридическую помощь, а также другие формы содействия, такие как доступ в бюро по связи с судами, помогающими удаленным сообществам меньшинств, мобильные суды, судебные службы, работающие в режиме онлайн, правовое просвещение, доступ к правовой информации и другие услуги, которые могут предоставляться национальными учреждениями по правам человека. Кроме того, лицам, принадлежащим к сообществам меньшинств, не должно быть несправедливо отказано в получении юридической помощи путем применения теста-проверки материального положения, который используется для того, чтобы определить право на получение финансовой помощи (см. Рекомендацию 4). Юристы и другие сотрудники, вовлеченные в предоставление юридической помощи, должны также проходить подготовку, помогающую им лучше понимать нужды лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в том числе женщин.

v. Право на эффективные средства правовой защиты17 Право на эффективные средства правовой защиты включает привлечение к ответственности виновных лиц и предоставление соответствующего возмещения ущерба потерпевшим, включая потерпевших, принадлежащих к сообществам меньшинств. Средства правовой защиты появляются на заключительном этапе судебного производства и предназначены для того, чтобы дать потерпевшим почувствовать, что их услышали, что правосудие свершилось, и что это очевидно для всех, тем самым осуществляя крайне необходимую функцию предотвращения конфликта. Предоставляя соответствующие средства правовой защиты лицам, принадлежащим к сообществам меньшинств, в том числе в виде коллективного возмещения вреда, которое способно воздействовать на причины системной дискриминации, может также послужить сигналом того, что государство намерено обращаться с ними равноправно.

17 Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), статья 13.

Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах 19 Возмещение ущерба может включать такие меры как компенсация, реституция, реабилитация и гарантии неповторения. Государства должны принять все необходимые меры к тому, чтобы решения о предоставлении возмещения ущерба меньшинствам эффективно выполнялись (см. Рекомендацию 8). И, наконец, подробно разбитые данные (включая данные с разбивкой по признаку пола) в отношении личности истцов/ответчиков или потерпевших/подсудимых, и результаты дел и средства правовой защиты, должны собираться государствами для того, чтобы понять, как судебная система и национальные учреждения по правам человека реагируют на дела, касающиеся национальных меньшинств.

В Документе Копенгагенского совещания 1990 г. государства-участники ОБСЕ взяли на себя обязательство содействовать созданию и укреплению независимых национальных институтов по правам человека.18 «Лундские рекомендации об эффективном участии национальных меньшинств в общественно-политической жизни» подчеркивают, что «внесудебные механизмы и институты, такие как национальные комиссии, омбудсмены, советы по межэтническим или «расовым» отношениям и т.д., также могут играть важную роль».19 С мандатом, в центре которого находятся содействие и защита прав человека, они лучше всего подходят для того, чтобы иметь дело с нарушениями, затрагивающими лиц, принадлежащих к сообществам меньшинств, особенно если в них вовлечены государственные органы (см. ниже). В делах, в которых судебное вмешательство юридически невозможно, нереально или недоступно для лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам (например, когда разбирательство в суде слишком дорого),

18 ОБСЕ (1990 г.) Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, пункт 27. 19 ВКНМ (1999 г.) Лундские рекомендации об эффективном участии национальных меньшинств в общественно-политической жизни, пояснительная записка к Рекомендации 24.

20 Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах национальные учреждения по правам человека могут также предоставить альтернативную возможность. И, наконец, учреждения по правам человека могут предложить более простую и быструю альтернативу судам, делая их более доступными для населения и для сообществ меньшинств, в частности.20

Форма, которую государства-участники могут принять для своих национальных учреждений по правам человека, зависит от контекста, в котором они создаются. Государство может решить создать несколько учреждений по правам человека, каждый со специализированной географической или тематической направленностью, или создать один орган с широким мандатом. В целом, омбудсмены имеют дело с жалобами на недобросовестное управление со стороны государственных органов, в то время как комиссии по правам человека, большей частью, имеют более широкие мандаты, которые охватывают защиту прав человека и прав меньшинств, гарантированных конституцией данного государства и, во многих случаях, также международными стандартами прав человека. Органы с более специализированным фокусом внимания (например, занимающиеся защитой прав детей или меньшинств) могут сосуществовать и сотрудничать с учреждениями широкого профиля.

С точки зрения предотвращения конфликтов важно, чтобы с сообществами меньшинств советовались, прежде чем данные учреждения будут созданы, и чтобы меньшинства были представлены в них (см. Рекомендацию 5). Они также должны быть полностью независимы и восприниматься национальными меньшинствами как беспристрастные. Их мандат должен быть максимально широким, и должен включать, по крайней мере, полномочия рассматривать административные споры с участием организаций, представляющих сообщества меньшинств, а также дела о дискриминации и нарушении прав человека со стороны государственных организаций, особенно тех, которые вступают в регулярные контакты с лицами, принадлежащими к сообществам меньшинств. Они включают в себя, в числе других, органы образования, социальные службы и местные органы власти, а также полицию и другие службы охраны правопорядка, центры содержания под стражей и пенитенциарную службу. При этом национальные учреждения по правам человека могут также выстраивать связи между государством и национальными меньшинствами. Национальные учреждения по правам человека должны создавать региональные офисы и проводить мероприятия по работе с населением, включая посещение территорий с большой

20 ВКНМ (1998 г.) Ословские рекомендации, Пояснительная записка к Рекомендации 16.

Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах 21 концентрацией проживания сообществ меньшинств, и проводить дни открытых дверей для лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам.

Кроме консультативной функции и функции оказания содействия, которые они выполняют, национальные учреждения по правам человека должны иметь право осуществлять следующие квази-судебные полномочия по защите индивидуальных прав, включая права национальных меньшинств:21

i. Полномочие принимать и расследовать индивидуальные жалобы Учреждения по правам человека должны быть в состоянии принимать жалобы о предполагаемых нарушениях закона от отдельных лиц, а также от организаций, представляющих сообщества меньшинств, на государственные и частные организации. Данные жалобы зачастую могут быть поданы третьими лицами от имени предполагаемого(-ых) потерпевшего(-их), если на это было дано согласие, и могут повлечь за собой коллективное возмещение вреда. Кроме того, учреждения по правам человека должны иметь возможность предлагать юридические консультации подателям жалоб, помогать им и представлять их интересы в других процессуальных действиях. Полномочие расследовать должно включать полномочия добиваться представления доказательств и явки свидетелей, в том числе и от государственных органов, и посещать объекты, которые обычно не имеют свободного доступа для широкой публики (такие как места содержания под стражей). Данное полномочие расследовать должно также включать возможность защищать свидетелей и подателей жалоб от мести за их участие в жалобе.

ii. Полномочие инициировать расследования Органы по правам человека должны иметь возможность начинать производство по делам по своей собственной инициативе (suo motu) в случаях, касающихся национальных меньшинств. Это может позволить им заниматься случаями системной дискриминации национальных меньшинств и нарушений прав меньшинств в судебных разбирательствах по защите общественных интересов, включая, например, оспаривание решений государственных органов, которые формально могут

21 См. также Принципы, касающиеся статуса национальных учреждений (Парижские принципы), принятые резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 48/134 от 20 декабря 1993 г.; и Комитет ООН по ликвидации дискриминации в отношении женщин (2015 г.) Общая рекомендация, касающаяся доступа женщин к правосудию, пункт 60.

22 Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах соответствовать закону, но быть несоразмерно неблагоприятными для лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам.

iii. Полномочие выносить решения, которые могут обеспечивать средства правовой защиты для потерпевших Данное полномочие должно включать возможность разрешать дела путем вынесения решений (включая рекомендации относительно компенсации), которые могут быть исполнены через суды или специализированные трибуналы в случае неисполнения, полномочие направлять установленные факты в суды или специализированные трибуналы для вынесения ими судебного решения, или направлять жалобы, которые находятся за пределами их юрисдикции, в соответствующий директивный орган для принятия решений.

iv. Полномочие добиваться разрешения спора через альтернативные механизмы урегулирования споров Учреждения по правам человека должны иметь возможность обеспечивать средства правовой защиты для подателей жалоб из числа представителей меньшинств через альтернативные способы урегулирования споров, такие как ведение переговоров, медиация или примирение, при условии, что они соответствуют международным стандартам прав человека. Например, национальное учреждение по правам человека может предложить сторонам возможный способ разрешения спора после того как было вынесено определение о том, что произошло нарушение. Организация по правам человека может также участвовать в переговорах от имени подателя жалобы, принадлежащего к национальному меньшинству, с государственным учреждением, которое обвиняется в нарушении его или ее прав. Альтернативные механизмы урегулирования споров под эгидой национальных учреждений по правам человека могут обеспечивать средства правовой защиты для подателей жалоб из числа представителей меньшинств, но они не должны исключать разбирательство в суде в случае неисполнения.

Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах 23 3. Государства должны предоставлять гарантию того, что, когда лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, вступают в контакт с судебными органами и национальными учреждениями по правам человека и принимают участие в разбирательствах, они должны иметь возможность делать это на языке, который они понимают, и, предпочтительно, на своем языке, а также в обстановке уважения к их идентичности.

Для того, чтобы выстроить отношения доверия с сообществами меньшинств и предоставить им более прямой и более простой доступ к правосудию, государства должны позаботиться о том, чтобы создать в судебных органах и национальных учреждениях по правам человека обстановку, которая проявляет уважение к идентичности национальных меньшинств, соответствует существующим международными стандартам и является благоприятной для эффективного отправления правосудия.

В центре этого находится гарантия того, что язык, который национальные меньшинства понимают, будет использоваться во время разбирательств. Это основная норма надлежащего процесса, которая универсально применяется в судебном производстве, и которая также должна применяться в производстве, осуществляемом национальными учреждениями по правам человека.22 В этой связи, «Ословские рекомендации о правах национальных меньшинств в области языка» отмечают, что «[м]еждународное право требует, чтобы государственные органы власти приняли необходимые меры к тому, чтобы все лица, которые подверглись задержанию, которым было предъявлено обвинение, и которых привлекли к судебной ответственности, были информированы об обвинениях, предъявленных им, и обо всех других процессуальных действиях на языке, который они понимают».23 Более того, «Ословские рекомендации» дополняют, что «разумно ожидать, что государства

22 Международный пакт о гражданских и политических правах (1976 г.), статья 14; ОБСЕ, Документ Московского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (1991 г.), статья 23.1(ii); и Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), статья 6. 23 ВКНМ (1998 г.) Ословские рекомендации, Пояснительная записка к Рекомендации 17. См. также Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), статья 5(2); Совет Европы (1994 г.) Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств, статья 10(3); и Совет Европы, Консультативный комитет по Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств (2012 г.) Тематический комментарий № 3: Языковые права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, предусмотренные в Рамочной конвенции, пункт 59.

24 Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах должны, насколько это возможно, гарантировать право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, изъясняться на своем языке [в том числе и через переводчика] на всех этапах судопроизводства (будь то уголовное, гражданское или административное судопроизводство), при этом уважая права других и поддерживая целостность данных процессов, включительно по апелляционную инстанцию».24 Следует подчеркнуть, что, когда лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, имеют возможность пользоваться своим языком в судебном производстве, их восприятие справедливости данного процесса усиливается, что в свою очередь способствует укреплению доверия к системе правосудия и помогает предотвращению конфликтов.

Использование языков меньшинств влечет за собой предоставление бесплатного перевода во время рассмотрения дела в суде и бесплатного своевременного перевода необходимых документов, включая доказательства, используемые в ходе судебного процесса. Особое внимание необходимо уделить изданию законов, доступных на языках меньшинств, и разработке юридической терминологии на языках меньшинств, согласующейся с важными внутригосударственными законами для того, чтобы содействовать использованию этих языков в судебных процедурах. Более того, на территориях, где национальные меньшинства проживают в значительном количестве, необходимо подумать о том, чтобы вести все процессуальные действия на их языке, как предлагается в «Ословских рекомендациях».25 Помимо принятия всех необходимых мер с тем, чтобы лица, принадлежащие к сообществам меньшинств, могли использовать свой язык в ходе судебного производства, с практической точки зрения, меньшинства также должны иметь возможность говорить на своем языке в ходе административного производства и во взаимодействии с судами и национальными учреждениями по правам человека.26 Персонал должен говорить на их языке, и информационные указатели в зданиях должны использовать этот язык наряду с языками большинства. Печатные бланки, информация об организации, служба юридической помощи и другие практические аспекты (такие как часы работы учреждения) должны быть доступны на языках меньшинств на местах и, в соответствующих случаях, в режиме онлайн.

24 ВКНМ (1998 г.) Ословские рекомендации, Пояснительная записка к Рекомендации 18. Тот же самый стандарт должен применяться к национальным учреждениям по правам человека. 25 ВКНМ (1998 г.) Ословские рекомендации, Рекомендация 19. 26 Совет Европы (1994 г.) Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств, статья 10(2).

Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах 25 Язык является одним из решающих факторов в том, чтобы акцентировать легитимность судов и национальных учреждений по правам человека в глазах национальных меньшинств. Однако, необходимо уделять внимание также и другим проблемам. Люблянские рекомендации отмечают, что «[с]имволы, такие как флаги, знаки, статуи, памятники, названия мест и улиц, памятные даты и праздники, исторические места и места захоронений могут иметь важное значение для идентичности. Символы могут оказывать сильное влияние на социальные отношения. Они могут использоваться для поощрения включенности и сплоченности, но также и для разъединения и раскола».27 Следует приложить все усилия, чтобы убедиться, что используемые объекты, и символы, размещенные в судах, трибуналах, прокуратурах и в национальных учреждениях по правам человека, являются подобающими для отправления правосудия и не вызывают неоправданно чувства отчуждения у представителей национальных меньшинств, не наносят обиды и не провоцируют трения в отношениях с ними. И, наконец, лицам, принадлежащим к сообществам меньшинств, которые дают свидетельские показания в суде, должно быть разрешено выбирать ту форму присяги, которую они считают подходящей для их религии и культурной идентичности.

4. Государства должны предоставлять юридическую помощь национальным меньшинствам путем принятия мер, направленных на преодоление препятствий, с которыми они сталкиваются при получении доступа к правосудию.

Лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, которые могут быть социально и экономически отчуждены, или имеют ограниченное знание официальных языков, нуждаются в помощи, потому что они могут не знать или не понимать свои права, законы, правовую процедуру или язык суда. У лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и, в особенности, у женщин из сообществ меньшинств, может не быть достаточно финансовых средств для того, чтобы позволить себе оплатить судебный сбор или судебное представительство своих интересов. Они могут проживать вдали от судебных учреждений, что еще больше усложняет для них возможность обращения в суд. Без помощи сообщества меньшинств могут воспринимать судебную систему вне своей досягаемости, чуждой им или даже предвзятой по отношению к ним. Такое восприятие может заставить их чувствовать себя

27 ВКНМ (2012 г.) Люблянские рекомендации, Пояснительная записка к Рекомендации 50.

26 Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах обделёнными, как сообщество, способствуя негативным взглядам на государство и его институты, и потенциально увеличивая напряженность с большинством.

Юридическая помощь должна быть стратегически организована так, чтобы предусматривать принятие мер, направленных на преодоление препятствий, с которыми сталкиваются национальные меньшинства в ходе доступа к правосудию, особенно в случаях перемещений, связанных с конфликтами.28 Государствам следует разрабатывать такие стратегии в сотрудничестве с ключевыми заинтересованными сторонами, включая судебную систему, прокуроров, правоохранительные органы, национальные учреждения по правам человека, ассоциации адвокатов, структуры, оказывающие юридическую помощь (включая средний юридический персонал), другие организации гражданского общества и представителей национальных меньшинств. Первый важный шаг - это создание в ходе консультаций с лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, нормативно- правовой базы для оказания юридической помощи, которая чутко реагирует на нужды меньшинств, и в особенности, на нужды женщин из сообществ меньшинств. При разработке такой базы следует принять во внимание несколько соображений. Она должна гарантировать лицам, принадлежащим к сообществам меньшинств, возможность получать доступ к юридическим услугам на языке, который они понимают, и, предпочтительно, на своем языке (в том числе и через переводчика) в случае уголовных, гражданских и административных дел на любом этапе судопроизводства, а также после него, в случае если они будут отбывать тюремное заключение.29

Также важно, чтобы национальным меньшинствам не было несправедливо отказано в получении юридической помощи путем применения теста- проверки материального положения, который используется для того, чтобы

28 См. Организация Объединенных Наций (1990 г.) Основные принципы, касающиеся роли ристов (приняты восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями); Генеральная Ассамблея ООН (2012 г.) Принципы и руководящие положения ООН, касающиеся доступа к юридической помощи в системах уголовного правосудия (резолюция Генеральной Ассамблеи 67/187, приложение); Совет Европы (1978 г.) Резолюция (78) 8 О юридической помощи и консультациях (принята Комитетом Министров на 284-ом заседании Представителей Министров); Совет Европы (1976 г.) Резолюция (76) 5 О правовой помощи по гражданским, коммерческим и административным делам (принята Комитетом Министром на 254-ом заседании Представителей Министров); и Совет Европы (1993 г.) Рекомендация № R (93) 1 Комитета Министров об эффективном доступе к закону и правосудию для беднейших слоев населения (принята Комитетом Министров на 484-ом заседании Представителей Министров). 29 ОБСЕ (2003 г.) Решение № 566 План действий по улучшению положения рома и синти внутри региона ОБСЕ, пункт 18.

Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах 27 определить право на получение финансовой помощи. В этом контексте следует подумать о том, чтобы сделать первичную юридическую помощь (представляющую собой только лишь юридическую консультацию) бесплатной. Затем, тест на проверку материального положения может быть применен до предоставления юридической помощи уязвимым лицам для того, чтобы подготовить их дело и представлять их в суде (что иногда называется вторичной юридической помощью). Юридическая помощь также должна быть предложена, независимо от материального положения лица, если того требуют интересы правосудия. Представляется важным применение этого принципа в случаях преступлений на почве ненависти, совершенных по отношению к лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, потому что этим будет подчеркнуто то большое значение, которое государство придает мерам, принимаемым с целью решительной борьбы с данными преступлениями.30 Какие именно области права включить в предоставление помощи, должно, следовательно, быть определено на основании нужд лиц, принадлежащих к сообществам меньшинств, и, в частности, женщин, принадлежащих к этим меньшинствам. И, наконец, следует разработать политику юридической помощи с учетом гендерного фактора, и осуществлять ее для лиц, принадлежащих к меньшинствам, которые являются потерпевшими или свидетелями тяжких преступлений, включая преступления на сексуальной почве, с тем, чтобы свести к минимуму риск повторной и вторичной виктимизации (см. Рекомендацию 7).31

Аспект предоставления юридических услуг также нуждается в тщательной организации. В то время как достаточные ресурсы должны быть выделены структурам, предоставляющим юридическую помощь, система контроля качества на основе данных является очень важной. Необходимо также разработать кодекс этических норм для структур, предоставляющих юридическую помощь, в котором должны быть положения, защищающие интересы клиентов, независимо от их происхождения, и который должен включать обязанность действовать беспристрастно, независимо и добросовестно.32 Лица, оказывающие юридические услуги, должны проходить

30 См. Организация Объединенных Наций (2013 г.) Принципы и руководящие положения, касающиеся доступа к юридической помощи в системах уголовного правосудия, пункт 21; и Организация Объединенных Наций (1990 г.) Основные принципы, касающиеся роли юристов (приняты восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями). 31 См. Комитет ООН по ликвидации дискриминации в отношении женщин (2015 г.) Общая рекомендация, касающаяся доступа женщин к правосудию, пункт 37(a). 32 Некоторые из принципов, касающихся предоставления юридической помощи, включены в «Комитет ООН по ликвидации дискриминации в отношении женщин (2015 г.) Общая рекомендация, касающаяся доступа женщин к правосудию», пункт 37(b).

28 Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах обучение по вопросам, связанным с меньшинствами и межнациональными отношениями. В зависимости от контекста, предоставление независимой юридической помощи может быть прямой обязанностью министерства или иного государственного органа, или же передано государством частным юридическим фирмам, индивидуально практикующим юристам или организациям гражданского общества.

География не только имеет значение для распределения судов и трибуналов по стране, но также и для предоставления юридической помощи, особенно в государствах, где национальные меньшинства имеют тенденцию проживать в значительных количествах в отдаленных местностях. Инициативы, направленные на решение проблемы географической изоляции национальных меньшинств, могут включать создание бюро по связи с судами в их сообществах, для того, чтобы облегчить доступ к судебным учреждениям. Если это необходимо, такие бюро по связи с судами должны взаимодействовать с национальными меньшинствами на языке, который они понимают, и, предпочтительно, на их языке. Их услуги могут включать: предоставление юридической помощи для уголовных, гражданских и административных дел; транспортировка сторон для посещения суда; предоставление юридической информации по вопросам, затрагивающим сообщества меньшинств; содействие в заверении документов; и поддержание связи с организациями гражданского общества, которые могут помогать сообществам меньшинств в их взаимодействии с судебной системой. Мобильные суды, которые посещают сообщества меньшинств в отдаленных местностях на короткое время для того, чтобы рассмотреть дела, представляют собой другой пример содействия доступу к правосудию для лиц, принадлежащих к сообществам меньшинств. Судебные услуги в режиме онлайн, предоставляемые на языке, который лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, понимают, и, предпочтительно, на их языке, представляют собой еще один вариант, помогающий облегчить доступ к правосудию для сообществ меньшинств, у которых есть достаточный доступ к информационным технологиям.

Потребность в юридической помощи со стороны национальных меньшинств будет зависеть, большей частью, от их знаний о своих правах, законах и судебной системе. Лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, должны быть предложены возможности с помощью разъяснительной работы, информации и мероприятий, проводимых в сообществе, повысить уровень их осведомлённости о законах и улучшить навыки, необходимые для того, чтобы заниматься своими юридическими проблемами. Информация о таких услугах может быть распространена (на языках меньшинств) посредством

Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах 29 целевых информационных кампаний, средств массовой информации, используемых национальными меньшинствами, и социальных сетей (где это целесообразно). Этого также можно достичь с помощью среднего юридического персонала, работающего на территории сообщества, который специально подготовлен, чтобы работать с сообществами меньшинств, и который может предоставить базовую юридическую информацию лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, на их собственном языке. И, наконец, национальные учреждения по правам человека могут также помогать меньшинствам, предоставляя им юридическую помощь и альтернативные механизмы урегулирования споров (на языке, который они понимают, и, предпочтительно, на их языке), которые обеспечат им возможность заниматься решением своих юридических проблем.

Принятие всех необходимых мер с тем, чтобы разнообразие населения было отражено в судебной системе и национальных учреждениях по правам человека33 является одним из решающих факторов в укреплении доверия и взаимоотношений между сообществами меньшинств и данными институтами, и, как следствие, способствует предотвращению конфликтов. Судебная система и, в значительной мере, национальные учреждения по правам человека могут быть одними из самых заметных и позитивных проявлений государственной власти, если члены общества чувствует себя достаточно уверенно, чтобы взаимодействовать с этими органами. В регионах, где напряженность, связанная с национальными меньшинствами, сохраняется, лица, принадлежащие к сообществам меньшинств, зачастую не обращаются с жалобами в правоохранительные органы, судебную систему или национальные учреждения по правам человека, потому что не доверяют им. Они могут даже бояться их, или рассматривать их как имеющих предубеждения по отношению к их сообществу, или не обладающих независимостью.

Расширение разнообразия в судебной системе и национальных учреждениях по правам человека на всех уровнях может помочь решению проблемы с

33 См. «Примечания по терминологии», с.32.

30 Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах отсутствием доверия со стороны меньшинств, сделать правосудие более доступным для них, способствовать интеграции общества посредством участия в государственных институтах и укреплять доверие к государству. Разнообразие в судебной системе повышает веру населения в справедливость судов, что, в свою очередь, может действовать как защита против конфликтов и радикализации. В силу вышеизложенного, расширение представленности разнообразия населения в судебной системе и национальных учреждениях по правам человека следует рассматривать в качестве приоритета.34

Достижение разнообразия в судебной системе и в национальных учреждениях по правам человека требует непрерывных усилий со стороны государства по введению и реализации политики, которая сделает эти институты привлекательным местом работы для меньшинств, включая женщин из сообществ меньшинств, и по устранению дискриминационных барьеров во время процесса подбора кадров. Меры должны быть направлены на то, чтобы оптимизировать не только подбор кадров из числа представителей меньшинств, но также и их продвижение по службе, и удержание на рабочих местах в судебной системе и национальных учреждениях по правам человека. Следует подчеркнуть, однако, что в случае судебной системы такая политика должна быть построена таким образом, чтобы соблюдался принцип судебной независимости. Это соответствует обязательствам Документа Копенгагенского совещания 1990 г., которые утверждают, что «независимость адвокатов признается и защищается, в частности в том, что касается условий их приема на работу и практики».35

Национальные меньшинства могут быть недостаточно представлены в судебной системе и национальных учреждениях по правам человека по ряду причин. Они включают в себя негативный предыдущий опыт, связанный с этими институтами, дискриминацию при устройстве на работу и продвижении по службе, отсутствие необходимой квалификации, недостаточное знание государственного и/или официального языков, и отсутствие информации о профессиональных возможностях в этих организациях. Причины этого недостаточного разнообразия варьируются в каждой ситуации, и государства должны выделить время и ресурсы для того, чтобы понять конкретные причины недостаточной представленности меньшинств и, в частности,

34 Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) (2010 г.) Рекомендации Киевской конференции по вопросам независимости судебной власти в странах восточной Европы, Южного Кавказа и Центральной Азии, пункт 24. 35 ОБСЕ (1990 г.) Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, пункт 5.13.

Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах 31 женщин, принадлежащих к сообществам меньшинств, в судебной системе и в национальных учреждениях по правам человека. Сбор дезагрегированных данных, согласно соответствующим критериям, таким как этническая принадлежность, язык и пол, должен быть регулярной и неотъемлемой частью этой работы, при этом надлежащее внимание должно быть уделено вопросам защиты личных данных.36 Конкретные меры могут затем быть разработаны и осуществлены для того, чтобы бороться с системными препятствиями на пути к разнообразию и добиваться целей, намеченных для подбора кадров и продвижения по службе. Важно подчеркнуть, что такие меры не должны понижать стандарты для меньшинств при их вхождении в судебную систему, в юридическую профессию или в национальные учреждения по правам человека. Данные меры не должны представлять собой обратную дискриминацию по отношению к большинству или понижать общий уровень компетенции в организации. Меры, которые содействуют эффективному представительству, могут включать в себя:

i. Решение вопроса об отсутствии квалификации Доступ к профессиям юриста и сотрудника правоохранительных органов может быть облегчен путем предоставления, где это целесообразно, соответствующей юридической или иной программы обучения на языках меньшинств. Взаимное признание научной или юридической квалификации между государствами может также облегчить доступ к этим профессиям для лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, которые могли получить образование за границей. Предоставление других курсов обучения и подготовки, включая языковую подготовку, для того, чтобы помочь лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, достичь необходимого уровня, чтобы изучать юриспруденцию, а также закончить программу полицейского училища, может обеспечить более эффективный доступ к этим профессиям. Другие меры включают предоставление студентам-юристам из сообществ меньшинств возможности получить опыт посредством работы на безвозмездной основе и стажировки в юридических учреждениях, а также предоставление студентам, принадлежащим к

36 См. Европейская экономическая комиссия ООН (2006 г.) Рекомендации Конференции европейских статистиков для проведения переписей населения и жилищного фонда раунда 2010 г.; Совет Европы (1981 г.) Конвенция о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных (CETS № 108); Совет Европы (1997 г.) Рекомендация № R 97 (18) Комитета Министров государствам-членам о защите персональных данных, собираемых и обрабатываемых в статистических целях (принята Комитетом Министров 30 сентября 1997 г. на 602-ом заседании Представителей Министров); и ВКНМ (2012 г.) Люблянские рекомендации, пояснительная записка к Принципу 15.

32 Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах большинству, работы с сообществами меньшинств. Особое внимание необходимо уделять учреждениям, предоставляющим юридическую подготовку, и уполномоченным выдавать лицензии на то, чтобы заниматься адвокатской практикой, таким как ассоциации адвокатов, с тем, чтобы проследить, чтобы студенты и, в особенности, студентки, принадлежащие к сообществам меньшинств, не подвергались дискриминации. С этой целью таким учреждениям должно быть предоставлено соответствующее обучение.

ii. Распространение информации в сообществах меньшинств о возмож- ностях трудоустройства в судебной системе (и в более широком смысле, по профессии юриста) и в национальных учреждениях по правам человека Такие инициативы могут включать проведение информационно- разъяснительной работы в школах с приглашением профессиональных работников судебной системы и сотрудников национальных учреждений по правам человека с тем, чтобы побудить учеников из сообществ меньшинств выбирать такого рода карьеру, популяризировать такие инициативы вместе с видными деятелями сообществ, использовать соответствующие средства массовой информации для того, чтобы стимулировать подачу заявлений из сообществ меньшинств и способствовать визитам молодых людей, принадлежащих к сообществам меньшинств, в правоохранительные органы, судебные учреждения и национальные учреждения по правам человека.

iii. Разработка политики по расширению разнообразия при подборе кадров и продвижении по службе в судебной системе и национальных учреждениях по правам человека Такая политика должна следовать принципу независимости судебной власти и гарантировать, что подбор кадров и продвижение по службе в правоохранительных, пенитенциарных, судебных органах и национальных учреждениях по правам человека будут основаны на профессиональных достижениях и способностях.37

Критерии подбора кадров и продвижения по службе также должны быть полностью обоснованы для должностных обязанностей судьи, о которых идет речь, и не создавать излишних препятствий для меньшинств и

37 Совет Европы (1994 г.) Рекомендация № R (94) 12 Комитета Министров государствам-членам о независимости, эффективности и роли судей (принята Комитетом Министров на 518-ом заседании Представителей Министров), Принцип I, пункт 2.c.

Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах 33 женщин из сообществ меньшинств, путем, например, подбора кандидатов на должность судьи из ограниченной группы опытных адвокатов или юристов, что, как правило, имеет тенденцию оказывать предпочтение лицам мужского пола, принадлежащих к большинству. Для этого необходимо определить набор профессиональных качеств, которые должны быть в наличии у успешных кандидатов, доступный широкой публике, по которым заявители и персонал, претендующий на продвижение по службе, могут быть оценены.38 Еще одной полезной мерой является проведение анализа процедур отбора и собеседования на наличие возможной предвзятости по отношению к меньшинствам (и женщинам из сообществ меньшинств, в частности).39 Например, некоторые страны отмечают, что применение конкурсных экзаменов для отбора кандидатов на должность судей является более справедливой мерой для женщин, чем подбор кадров на основе опыта работы по профессии юриста.

Квоты – практика выделения вакантных позиций для членов конкретной группы с тем, чтобы заполнить эти позиции во время процесса подбора кандидатов на должность или на продвижение по службе – представляют собой еще один вариант политики расширения участия меньшинств в судебных органах или национальных учреждениях по правам человека. Однако, использование квот может дать повод для появления жалоб на несправедливость или понижение стандартов.40 Квоты, тем не менее, целесообразны для переходных периодов и в контексте всеобъемлющих реформ (например, в ситуациях после конфликта) судебной системы и национальных учреждений по правам человека. В таких случаях, квоты помогают достичь цели представленности с самого начала, тем самым поднимая уровень легитимности новых институтов.

Кроме соображений, отмеченных выше, подбор кадров на должность судьи, а также для продвижения по службе в судебной системе, должен осуществляться в ходе открытого конкурса под эгидой независимой

38 БДИПЧ ОБСЕ (2010 г.) Рекомендации Киевской конференции по вопросам независимости судебной власти в странах Восточной Европы, Южного Кавказа и Центральной Азии, пункты 21-23. 39 Совет по правам человека ООН (2013 г.) Резолюция 23/6 о независимости и беспристрастности судебной власти, присяжных заседателей и асессоров, и независимость адвокатов, пункт 2. 40 Совет Европы. Консультативный комитет Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств (2008 г.) Комментарий по вопросам эффективного участия лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в культурной, социальной и экономической жизни и в общественных делах, пункты 122 и 123.

34 Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах комиссии по отбору кандидатов или постоянно действующего органа судебного надзора, независимого от органов государственного управления. Соответствующие юристы-практики и эксперты, а также лица, занимающие судейские должности, должны быть включены в процессы отбора кандидатов на должность и продвижение по службе.41 Политика, направленная на расширение подбора кадров из числа представителей меньшинств и женщин из сообщества меньшинств, а также на продвижение их по службе, должна полностью соблюдать принцип независимости судебной власти и не проводиться за счет главного критерия - оценки по профессиональным достижениям.42

Позитивные действия, состоящие в отдаче предпочтения кандидатам из сообществ меньшинств, допустимы в случаях, когда кандидаты оказываются одинаково достойными.

iv. Введение мер, позволяющих удерживать персонал из числа лиц, принадлежащих к сообществам меньшинств, в судебной системе и национальных учреждениях по правам человека С течением времени, меры по подбору кадров и продвижению по службе, основанные на независимости, справедливости и прозрачности, должны повысить уровень разнообразия в судебной системе и национальных учреждениях по правам человека. Тем не менее, необходимо обратить внимание на поощрение рабочей обстановки, которая принимает разнообразие и приветствует лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, включая женщин из сообществ меньшинств. Если этого не произойдет, существует значительный риск того, что национальные меньшинства не задержатся на своих рабочих местах в данных учреждениях. Например, следует принимать меры для того, чтобы пресекать дискриминационную практику на рабочем месте и накладывать взыскания за это, в то же время необходимо проявлять уважение к идентичности меньшинств в вопросах одеяния, языка, питания и религии, когда они соответствуют стандартам прав человека. Как отмечалось в Рекомендации 3, объекты, а также изображения, эмблемы, флаги и другие символы, размещенные на униформе и в полицейских участках, тюрьмах, судах, трибуналах, прокуратурах, правоохранительных органах и в национальных учреждениях по правам человека, должны быть

41 Венецианская комиссия Совета Европы (2007 г.) Назначения на должность судьи. (Доклад принят Венецианской комиссией на ее 70-й пленарной сессии), пункты 27–31. 42 Венецианская комиссия Совета Европы (2007 г.) Назначения на должность судьи. (Доклад принят Венецианской комиссией на ее 70-й пленарной сессии), пункт 37.

Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах 35 подобающими отправлению правосудия, и не должны неоправданно причинять обиды и провоцировать напряженность в отношениях с национальными меньшинствами, которые работают в данных организациях. Равное отношение на рабочем месте, инициативы по обучению, возможности для профессионального развития и эффективные внутренние механизмы для подачи жалоб, поддерживаемые руководством организации, будут способствовать тому, что национальные меньшинства будут чувствовать, что их уважают и принимают.

Меры, о которых говорилось выше, часто требуют изменений в организационной культуре судебной системы и, возможно, даже в национальных учреждениях по правам человека, и вызывают необходимость развития мультикультурных учреждений, ориентированных на предоставление услуг. Инициативность, настойчивые усилия, умелое руководство и соответствующая подготовка по вопросам разнообразия являются ключевыми элементами, гарантирующими, что такие изменения будут позитивными, долгосрочными и будут способствовать укреплению доверия со всеми сообществами. И, наконец, необходимо собирать дезагрегированные данные, с должным вниманием к защите данных и праву на самоидентификацию, для того, чтобы оценить успехи в достижении целей по разнообразию в судебной системе и национальных учреждениях по правам человека.

36 Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах 6. В целях содействия доступу к правосудию для национальных меньшинств, государства должны принять все необходимые меры к тому, чтобы правоохранительные органы строили доверительные отношения с сообществами меньшинств и применяли закон беспристрастным и недискриминационным образом, свободным от предубеждений и дискриминации по половому признаку.

Полиция обычно является первым контактным пунктом для людей, которые хотят сообщить о происшествии или преступлении. Как таковая, полиция предоставляет вход в систему уголовного правосудия, и сотрудники полиции являются ключевыми акторами в упрощении доступа к правосудию для лиц, принадлежащих к сообществам меньшинств. Однако, если лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, в непропорциональной мере являются жертвами плохого обращения во время задержания, допросов и содержания под стражей, сообщества меньшинств будут бояться правоохранительных органов, не доверять им и избегать их. В такой ситуации доступ к правосудию для них закрыт, потому что о преступлениях, совершенных против меньшинств, либо не сообщается, либо они не расследуются объективно и досконально, и вследствие этого не ведут к успешному уголовному преследованию. Они могут существенно усилить напряженность между правоохранительными органами и сообществами меньшинств.

«Рекомендации по вопросам полицейской деятельности в многонациональ- ном обществе» указывают, что «эффективность правоохранительной деятельности в многонациональном обществе зависит от установления отношений доверия между полицией и меньшинствами, поддерживаемых на основе регулярных контактов и практического сотрудничества. […] Эффективная полицейская деятельность в демократическом обществе должна основываться не на запугивании, а на согласии».43 Принятие всех необходимых мер с тем, чтобы правоохранительные органы отражали разнообразие общества, взаимодействовали и сотрудничали с сообществами меньшинств в своей повседневной работе и применяли закон беспристрастным и недискриминационным образом, является решающим фактором для

43 ВКНМ (2006 г.) Рекомендации по вопросам полицейской деятельности в многонациональном обществе, Введение и Пояснительная записка к Рекомендации 12.

Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах 37 построения отношений доверия с меньшинствами. Такие отношения являются благотворными по ряду причин. Сообщества меньшинств получают пользу от правоохранительных органов, которые чутко реагируют на их жалобы, беспокоятся об их безопасности и упрощают им доступ к правосудию. Полицейская деятельность, в свою очередь, является более эффективной, потому что правоохранительные органы могут положиться на сотрудничество с национальными меньшинствами в своей повседневной работе. Такое сотрудничество также повышает способность правоохранительных органов предотвращать преступления. Государствам также идет на пользу, когда общества лучше интегрированы, полицейская работа более эффективна, и сообщества могут мирно сосуществовать друг с другом.

Установление отношений доверия с национальными меньшинствами – ключевой принцип полицейской работы с населением – основывается на способности и желании правоохранительных органов взаимодействовать и сотрудничать с ними. Курсы, преподаваемые в полицейских училищах, и последующие обучающие мероприятия на службе должны включать такие темы, как работа полиции с населением, права человека (включая законодательство по запрету дискриминации) и межкультурное общение. Там, где это целесообразно, эффективное взаимодействие с меньшинствами требует осуществления подбора сотрудников из числа лиц, принадлежащих к сообществам меньшинств, или вовлечения в работу переводчиков, говорящих на языке, который они понимают, и, предпочтительно, на их языке. Необходимо также разработать правила и методы взаимодействия с сообществами меньшинств, например, использование буклетов, теле- и радиопередач в средствах массовой информации и сообщений в социальных сетях для передачи информации на языке, который они понимают и, предпочтительно, на языках меньшинств. Другие формы взаимодействия с сообществами меньшинств включают личные контакты и диалог, например, ad hoc встречи представителей правоохранительных органов с населением, регулярные общественные форумы по обсуждению работы полиции с населением, семинары по конкретным темам, связанные с безопасностью населения, и назначение сотрудников по связи с национальными меньшинствами.

Правоохранительные органы могут извлечь большую пользу из установления отношений доверия с сообществами меньшинств в виде информации и свидетельских показаний, полученных от отдельных лиц из этих сообществ. Побуждая меньшинства сообщать о преступлениях, мотивированных

38 Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах этнической ненавистью, и предпринимая последующие действия по этим жалобам, они дают понять сообществам меньшинств, что правосудие доступно. Есть больше вероятности, что лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, будут готовы сообщать о преступлениях, если они будут знать, что их жалобами будут заниматься профессионально, энергично и с должной тщательностью, при этом побочным результатом для правоохранительных органов будут информация и свидетельские показания.44 Стратегии предупреждения преступлений (такие как программы безопасности населения) там, где правоохранительные органы и сообщества работают вместе, с тем, чтобы сделать районы их проживания более безопасными и свободными от преступлений, являются еще одним способом, который может побудить сообщества меньшинств сотрудничать с правоохранительными органами. Такие стратегии должны основываться на понимании подспудных причин совершения преступлений против лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и, в частности, преступлений на почве ненависти.

То, как полиция и другие службы обеспечения безопасности проводят свои операции и расследования, оказывает очень существенное влияние на то, как они воспринимаются национальными меньшинствами. Уделяя приоритетное внимание расследованию преступлений на почве ненависти и занимаясь всеми делами, связанными с потерпевшими из числа представителей меньшинств, тщательно и беспристрастно, правоохранительные органы должны учитывать в своем оперативном планировании ряд факторов: например, задействовать нескольких сотрудников полиции, подходящих для выполнения непосредственной задачи (в том числе полицейских из числа представителей меньшинств в смешанных группах, включающих женщин), и следить за тем, чтобы не использовать оружие и тактику, которая без нужды провоцирует, пугает или наносит вред национальным меньшинствам. Произвольные задержания, незаконное содержание под стражей, мероприятия по задержанию и обыску на месте, чрезмерные оперативно-поисковые мероприятия на территориях сообществ меньшинств, контрольно-пропускные пункты и проверка транспортных средств, которые нацелены на лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, из-за их внешности или стереотипов, связанных с ними (то есть, использование оперативных ориентировок, указывающих на расовую принадлежность), вместо их индивидуального

44 См., например, ОБСЕ (2003 г.) Решение № 566 План действий по улучшению положения рома и синти внутри региона ОБСЕ, пункты 26-31.

Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах 39 поведения - все это чрезвычайно вредит отношениям между меньшинствами и правоохранительными органами и должно быть прекращено. Профессиональные стандарты и оперативная политика, основанные на принципе равного обращения и включающие международные стандарты полицейской деятельности, должны быть разработаны в порядке приоритета, в то время как должна быть внедрена строгая процедура рассмотрения жалоб для того, чтобы побудить граждан, включая лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, сообщать о нарушениях со стороны правоохранительных органов.

Предоставляя помощь потерпевшим от преступлений из числа представителей меньшинств, государствам необходимо принимать во внимание нужды лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам.45 «Рекомендации по вопросам полицейской деятельности» отмечают, что «[г]осударства должны создать национальные структуры, способные оказывать поддержку жертвам преступлений на местах, а также обеспечить доступ к такой поддержке и ее приемлемость для всех этнических групп».46 Это особенно важно, так как потерпевшие из числа представителей меньшинств, и потерпевшие от преступлений на почве ненависти, в частности, могут отказываться сообщать о преступлениях из-за негативного опыта общения с правоохранительными органами в прошлом, отсутствия доверия к судебной системе или отсутствия знаний о своих правах и уголовном правосудии в целом. Потерпевшие, принадлежащие к сообществам меньшинств, могут также считать, что

45 См. Генеральная Ассамблея ООН (1985 г.) Декларация основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотребления властью (A/RES/40/34, 96-ое пленарное заседание); Совет Европы (1985 г.) Рекомендация №. R (85) 11 о положении потерпевшего в рамках уголовного права и процесса (принята Комитетом Министров на 387-ом заседании Представителей Министров); Совет Европы (2006 г.) Рекомендация Rec (2006) 8 об оказании помощи потерпевшим от преступлений (принята Комитетом Министров 14 июня 2006 г. на 967-ом заседании Представителей Министров); Совет Европы (2011 г.) Конвенция по предотвращению и борьбе с насилием в отношении женщин и домашним насилием (CETS № 210); и Европейский Союз (2012 г.) Директива 2012/29/EU в отношении прав, поддержки и защиты потерпевших от преступлений. 46 ВКНМ (2006 г.) Рекомендации по вопросам полицейской деятельности, Пояснительная записка к Рекомендации 20.

40 Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах совершенные преступления (в особенности, преступления на сексуальной почве) не будут расследоваться, и что виновные не будут подвергнуты уголовному преследованию должным образом из-за их этнической принадлежности и пола; они могут бояться мести виновных в преступлении или испытывать беспокойство по поводу того внимания, которое следствие может навлечь на них самих, их семьи и их сообщество. И, наконец, отсутствие представленности национальных меньшинств в правоохранительных органах и в судебной системе может быть сильным сдерживающим средством от обращения к судебной системе (см. Рекомендацию 5), не в меньшей степени, из-за языковых барьеров, которые она может создать, и отсутствия чуткости к культурному разнообразию, которое она поощряет.

Судебная система должна обращаться с потерпевшими из числа представителей меньшинств так, чтобы это придавало им уверенности в себе и упрощало их доступ к правосудию. Поступая таким образом, государство демонстрирует свою приверженность верховенству права и индивидуальным правам без дискриминации. Это, в свою очередь, будет содействовать интеграции общества и предотвращению конфликтов. Полиция зачастую является первым государственным учреждением, в которое обращаются потерпевшие от преступлений (хотя некоторые потерпевшие могут решить связаться с полицией через бесплатную телефонную службу помощи, финансируемую государством, при наличии таковой). В тот момент, когда они сообщают о преступлении, потерпевшие могут быть эмоционально расстроены, физически нездоровы, не уверены в том, что им следует делать, и нуждаются в немедленной помощи. Наряду с началом уголовного расследования, правоохранительные органы должны провести оценку нужд потерпевшего и определить требуемые меры защиты.47 Они также должны предоставить немедленную поддержку и направить потерпевших из числа представителей меньшинств в другие соответствующие структуры, включая организации гражданского общества, в особенности такие, которые специализируются на оказании помощи национальным меньшинствам. Помощь должна быть без каких-либо исключений предоставлена потерпевшим от преступления из числа представителей меньшинств непосредственно сразу после преступления и в ходе всего судопроизводства по делу (и, возможно, после этого, если необходимо), и может включать в себя медицинскую помощь, консультации психолога, материальную, социальную и юридическую помощь.

47 См. Европейский Союз (2012 г.) Директива 2012/29/EU в отношении прав, поддержки и защиты потерпевших от преступлений и заменяющая Рамочное решение 2001/220/JHA.

Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах 41 В «Рекомендациях по вопросам полицейской деятельности» отмечается, что «важно, чтобы полиция выполняла эти задачи немедленной поддержки потерпевших эффективно, как в целях безопасности потерпевших, так и для поддержания их доверия к полиции. Полиции необходимо поддерживать это доверие с тем, чтобы потерпевшие были готовы предоставлять информацию для расследования их дела, а также давать показания в суде».48 Поскольку они могут давать свидетельские показания, правоохранительным органам может также понадобиться предложить меры защиты для потерпевших из числа представителей меньшинств. Меры защиты также требуются, когда существует угроза их безопасности в результате того, что они сообщили о преступлении. В этом контексте, государствам следует принять четкие нормы, регулирующие раскрытие третьим лицам информации, полученной от потерпевшего или связанной с потерпевшим.

Государства также должны создать специализированные центры для потерпевших от таких преступлений, как преступления на сексуальной почве или на почве домашнего насилия, и способствовать доступу в такие центры.

Если потерпевшие из числа представителей меньшинств чувствуют, что правоохранительные органы не желают принимать во внимание их точку зрения или защищать их от повторной виктимизации, включая месть за то, что они сообщили о преступлении, их доверие к полиции и, в целом, к системе правосудия начнет убывать, оставляя их с чувством, что правосудие для них недосягаемо. Важно подчеркнуть, что преступления, мотивированные этнической ненавистью, могут совершаться по отношению к сообществам меньшинств во всей их целостности, а не только к отдельным лицам, принадлежащим к этим сообществам. В этом случае правоохранительным органам следует адаптировать свою поддержку и меры защиты с тем, чтобы гарантировать, что они могут охватить сообщества целиком. Наряду с риском повторной виктимизации, работникам правоохранительных органов следует действовать с учетом того, что потерпевшие из числа представителей меньшинств, и, особенно, женщины-потерпевшие, могут быть подвергнуты вторичной виктимизации в результате реакции судебной системы и отдельных лиц на преступления, совершенные против них. Сотрудникам полиции, юристам, судьям и обвинителям всегда следует принимать во внимание точку зрения потерпевших, а также контекст, в котором было совершено преступление против отдельных представителей меньшинства или их сообщества.

48 ВКНМ (2006 г.) Рекомендации по вопросам полицейской деятельности, Пояснительная записка к Рекомендации 20.

42 Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах В ходе судебного разбирательства по уголовным делам лица, принадлежащие к сообществам меньшинств, могут быть вызваны для дачи показаний. Таким образом, они могут поставить себя и свои семьи под угрозу мести и могут нуждаться в защите до начала судебного процесса, во время него и после. Свидетелям и их семьям может потребоваться защита полиции, или даже их включение в программу защиты свидетелей, что может повлечь за собой смену места жительства. Достижение удовлетворительного уровня защиты свидетелей из сообществ меньшинств может быть особенно трудным делом, учитывая их особые социально-экономические, культурные и языковые обстоятельства. Например, необходимо найти баланс между уважением к внешним культурным и религиозным символам, связанным с сообществами меньшинств, и необходимостью предоставления защиты личности свидетелей, происходящих из данного сообщества. Государства должны проследить за тем, чтобы были приложены всевозможные усилия для решения проблем, связанных с защитой свидетелей, принадлежащих к сообществам меньшинств, чтобы не допустить воспрепятствования осуществлению правосудия.

Эффективное исполнение судебных решений является неотъемлемой частью доступа к правосудию для всех членов общества, включая национальные меньшинства.49 Исполнение судебных решений имеет особо важное значение в делах с вовлечением лиц, которые подвержены еще большему риску стать жертвами преступления или дискриминации из-за их пола, положения в качестве меньшинства, или из-за того и другого вместе. Более того, эффективное исполнение судебных решений имеет важное значение для защиты прав лиц, принадлежащих к сообществам меньшинств, включая

49 См. Совет Европы (2003 г.) Рекомендация Rec(2003)17 по исполнению административных и судебных решений в области административного права (принята Комитетом Министров на 851-ом заседании Представителей Министров); Совет Европы (2009 г.) Руководящие принципы по совершенствованию имплементации действующей Рекомендации Совета Европы в отношении исполнения судебных решений (приняты на 14-й Пленарной Встрече Европейской Комиссии по эффективности правосудия); и Совет Европы, Консультативный Совет Европейских судей (2010 г.) Заключение № 13 о роли судей в исполнении судебных решений.

Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах 43 право собственности, и для обеспечения их безопасности. Отсутствие исполнения может приводить к ситуациям, когда собственность не возвращается ее законному владельцу, осужденные лица не подвергаются тюремному заключению и остаются угрозой для своих жертв, или лица, подавшие иск, продолжают страдать от дискриминации.

Если исполнение судебных решений, затрагивающих национальные меньшинства, является избирательным, запоздалым или полностью отсутствует, члены сообществ меньшинств, скорее всего, придут к выводу о том, что доступ к правосудию для них не достижим. Как следствие этого, их доверие к судебной системе и государству будет подорвано. С другой стороны, эффективное исполнение судебных решений и судебных приказов дает им понять, что государство считает своим долгом поддерживать верховенство права и индивидуальные права без дискриминации. Это подразумевает, что все приказы и решения судов и трибуналов, затрагивающие лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, будь это уголовное, гражданское или административное производство, должны издаваться на языке, который они понимают и, предпочтительно, на их языке, а также должны соблюдаться и исполняться без дискриминации и в разумный срок.

Правоохранительные органы и пенитенциарная служба являются ключевыми акторами в исполнении судебных решений по уголовным делам (таких как, например, санкции на обыск или досудебное содержание под стражей). Они должны исполнять судебные решения и приказы профессионально, в разумный срок и без дискриминации. Кроме того, органы исполнительного производства (или судебные исполнители) также необходимы для обеспечения исполнения судебных решений, касающихся гражданских и административных дел, таких как частные иски и изыскание долгов.

Подобно правоохранительным органам, судебной системе и пенитенциарной службе, органы исполнительного производства должны отражать в своем составе разнообразие населения, что, в немалой степени придаст дополнительную легитимность исполнению решений судов и трибуналов (см. Рекомендацию 5).

44 Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах 9. Государства должны принимать все необходимые меры к тому, чтобы с лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, которые содержатся под стражей или находятся в тюремном заключении, обращались гуманно и уважали их идентичность.

Подобно всем другим членам общества, то, как обращаются с меньшинствами во время их содержания под стражей или нахождения в тюремном заключении, может иметь существенное влияние на то, будут ли они в состоянии защищать свои права, иметь доступ к правосудию и, в соответствующих случаях, социально интегрироваться, после того, как они выйдут на свободу.50 Государства должны позаботиться о том, чтобы лица, принадлежащие к сообществам меньшинств, не подвергались более жёсткому обращению, когда их задерживают или заключают в тюрьму. Их не должны содержать в течение неоправданно длительных периодов времени под стражей в полиции или в следственном изоляторе. Их не должны подвергать произвольным или коллективным задержаниям, или пыткам и другим формам бесчеловечного обращения, включая принудительное получение признания. Государства должны принять необходимые меры к тому, чтобы семьи таких лиц не подвергались шантажу в обмен на их освобождение, назначение более мягкого наказания или лучших условий содержания под стражей, и чтобы их адвокаты не подвергались физическому нападению, запугиванию или задержанию. Дискриминационное и унижающее поведение со стороны персонала тюрьмы или других заключенных к лицам, принадлежащим к сообществам меньшинств, также представляет собой отказ в правосудии. Это также может подпитывать глубокое чувство несправедливости в сообществах меньшинств. Плохое обращение может усилить отчуждение со стороны лиц, которые страдают от него, и со стороны их сообществ. По сути, если сообщества меньшинств начинают считать, что государство «смотрит на это сквозь пальцы» или даже «санкционирует» плохое с ними обращение со стороны правоохранительных органов и пенитенциарной службы, это увеличивает риск конфликта.

Закрытая обстановка тюрем и закрытая (в меньшей степени) обстановка полицейского содержания под стражей может усилить дискриминацию и стигматизацию, с которыми национальные меньшинства могут уже сталкиваться в обществе на свободе. Женщины из сообществ меньшинств

50 Международный пакт о гражданских и политических правах (1976 г.), статья 10.1.

Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах 45 могут быть особенно незащищенными вследствие их принадлежности к сообществу меньшинств и по признаку пола. В целом, лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, рискуют быть подверженными одному из/ или сочетанию следующего, во время их нахождения в тюрьме или под стражей: худшему обращению или худшим условиям, чем лица из других групп; нежеланию взаимодействовать с ними на языке, который они понимают и, предпочтительно, на их языке; неуважению к их религиозным и культурным обычаям, даже если они соответствуют международным стандартам прав человека; физическому и психологическому насилию; более интенсивным процедурам обыска и допросов; систематическому отнесению к категории, подлежащей содержанию в условиях строгого режима (например, в одиночной камере); и ничем не оправданным дисциплинарным наказаниям в тюрьме. Государства должны осуществлять меры, гарантирующие, что задержанным и заключенным из числа представителей сообществ меньшинств будет предоставлен доступ к правосудию, и что причины их задержания и тюремного заключения, а также то, как с ними обращаются под стражей, могут быть эффективно обжалованы в суде или с помощью национального учреждения по правам человека. Государства также должны собирать дезагрегированные данные в отношении лиц, отбывающих наказание в тюрьмах, и, при необходимости, выделять ресурсы для выяснения причин непропорционально высокого количества представителей меньшинств в тюрьмах.51

Государства должны обеспечить условия содержания под стражей и тюремного заключения лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, которые бы отвечали следующим стандартам:

i. Содержание под стражей правоохранительными органами Государства должны обеспечить, чтобы основные стандарты не были понижены, когда лица, принадлежащие к сообществам меньшинств, задерживаются правоохранительными органами. Необходимо поощрять регулярный контроль мест содержания под стражей со стороны независимых структур, таких как национальные учреждения по правам человека, организации гражданского общества, национальные превентивные механизмы и Международный Комитет Красного Креста (МККК). Лицам, принадлежащим к сообществам меньшинств, которые были задержаны, необходимо немедленно сообщать об их правах, причинах их задержания и предъявленных им обвинениях на языке, который они понимают, и, предпочтительно, на их языке. Они должны

51 См. ссылку 29.

46 Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах иметь доступ к адвокату и врачу, и им должно быть разрешено сообщать третьему лицу по их выбору о том, что их задержали. Необходимо, чтобы велись записи о каждом задержанном лице, которые бы включали все аспекты его/ее пребывания под стражей и действия, выполненные в это время.

Процедура допроса во время содержания под стражей должна проводиться в соответствии с законом и существующими правилами, и проявлять уважение к культурным и религиозным обычаям лиц, принадлежащих к сообществам меньшинств. Необходимо допрашивать лиц, содержащихся под стражей, из числа представителей меньшинств, по возможности, в присутствии сотрудников полиции, которые также происходят из сообществ меньшинств, а сотрудники полиции женского пола должны присутствовать, когда допрашиваются женщины из сообществ меньшинств. Допрашивая лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, сотрудники полиции должны использовать язык, который они понимают, или услуги переводчика. Стандарты в отношении допустимой продолжительности допросов, отдыха между ними и перерывов во время допросов, а также мест, где могут проводиться допросы, не должны быть понижены для национальных меньшинств, и обязанность сотрудников полиции, проводящих допрос, представлять себя должна оставаться в силе. Должна поощряться электронная запись допросов, как дополнительная гарантия против плохого обращения. Стандарты мест содержания под стражей, предоставленных задержанным из числа представителей меньшинств, не должны быть ниже тех, что предоставляются лицам из других сообществ.

ii. Тюремное заключение Социальные реабилитация и реинтеграция (к которым призывает Международный пакт о гражданских и политических правах) могут быть особенно трудны для лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, потому что они подвержены риску дальнейшей дискриминации и стигматизации вследствие их тюремного срока.52 При том, что с заключенными из числа представителей сообществ меньшинств всегда должны обращаться с уважением к их достоинству и идентичности, государства должны также ввести политику по тюремному управлению,

52 Международный пакт о гражданских и политических правах (1976 г.), статья 10.3.

Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах 47 которая будет содействовать их социальной реабилитации, как средству укрепления социальной сплоченности.

Недискриминационные тюремные правила, основанные на международных стандартах обращения с заключенными, должны быть разработаны и сообщены руководством тюрьмы персоналу и всем заключенным.53 Это может быть сделано путем раздачи копий этих правил и предписаний всем заключенным; при этом необходимо проследить за тем, чтобы они были предоставлены заключенным из числа представителей меньшинств на языке, который они понимают, и, предпочтительно, на их языке. Персонал пенитенциарных учреждений должен также проходить обучение для того, чтобы более чутко реагировать на нужды заключенных мужского и женского пола из числа представителей меньшинств. Они также должны быть в состоянии взаимодействовать с заключенными из числа представителей меньшинств на языке, который они понимают и, предпочтительно, на их языке. Кроме того, персонал пенитенциарных учреждений должен также включать работников из числа представителей меньшинств с тем, чтобы отражать разнообразие общества (см. Рекомендацию 5).

Независимые структуры (такие как национальные учреждения по правам человека, организации гражданского общества, национальные превентивные механизмы и МККК) должны проводить постоянно действующий мониторинг возможной дискриминации в тюремных условиях, а механизм подачи жалоб должен быть доступен заключенным из числа представителей меньшинств.

Юридическая помощь должна быть доступна заключенным на языке, который они понимают и, предпочтительно, на их языке. Всем заключенным, включая заключенных из числа представителей сообществ меньшинств, должно быть разрешено соблюдать постулаты своей религии, включая требования к пище. Нельзя принижать их культуру и, в соответствующих случаях, их язык, и им должно быть позволено

53 Известные также как «Правила Нельсона Манделы», международные стандарты обращения со всеми заключенными изложены в «Минимальных стандартных правилах Организации Объединенных Наций в отношении обращения с заключенным» (2015 г.). См. также «Минимальные стандартные правила обращения с заключенными», принятые первым Конгрессом Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, состоявшимся в Женеве в 1955 г., и одобренные Экономическим и Социальным Советом в его резолюциях 663 С (XXIV) от 31 июля 1957 г. и 2076 (LXII) от 13 мая 1977 г. .

48 Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах общаться со своими семьями на своем языке. Символика, которая является оскорбительной для меньшинств и может провоцировать напряженность с другими группами, должна быть исключена (см. Рекомендацию 3). Следует разработать специальные программы профессионального обучения для заключенных из числа представителей меньшинств, включая женщин из сообществ меньшинств, для того, чтобы способствовать их социальной реабилитации и повысить их самодостаточность. Следует принять необходимые меры к тому, чтобы заключенные из числа представителей меньшинств отбывали наказание недалеко от своих сообществ, и в таких участках пенитенциарных учреждений, где они не будут подвергаться риску из-за своей принадлежности к меньшинствам. Следует подумать о том, чтобы позволить заключенным из числа представителей меньшинств отбывать свое наказание в местах географической концентрации национальных меньшинств.

10. Государства должны, в срочном порядке, обеспечить эффективное возмещение вреда лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, которые пострадали от серьезных нарушений прав человека в результате межнационального конфликта.

Межобщинные конфликты оказывают глубокое и продолжительное воздействие на то, как государство воспринимается сообществами меньшинств, на отношения между сообществами меньшинств и большинством, и на лиц, затронутых конфликтом. Разобщение между большинством и сообществами меньшинств, которое зачастую является побочным результатом межнационального конфликта, разъединяет общества и создает обстановку, в которой могут появиться негативные стереотипы и противоположные интерпретации событий. Претензии и недовольство, оставшиеся после конфликта, включая те, которые относятся к действиям государственных органов, могут привести к тому, что сообщества меньшинств будут чувствовать себя обделенными, социально отчужденными и систематически подвергаемыми дискриминации. Нарушения прав человека, совершаемые по отношению к отдельным лицам, включая лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, часто вызывают ответные действия и дальнейшее насилие.

Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах 49 Если данные противоречия и преступления игнорируются, они, скорее всего, вызовут возмущение у потерпевших, усилят раздоры между сообществами и приведут к новому циклу конфликта, насилию и, возможно, массовым беспорядкам. Общества, которые пережили конфликт и серьезные нарушения прав человека, касающиеся национальных меньшинств, должны найти пути решения проблем, связанных с прошлым, с тем, чтобы они могли строить будущее, в котором все сообщества, включая национальные меньшинства, могут сосуществовать мирно. Государства должны по этой причине и в срочном порядке предоставить возмещение вреда потерпевшим и, если понадобится, сообществам (включая национальные меньшинства), которые пострадали от серьезных нарушений прав человека в контексте межобщинного конфликта. Это может быть достигнуто посредством следующего:

i. Институциональная реформа/проверка государственных служащих54 Для того, чтобы восстановить доверие, предотвратить повторение нарушений прав человека и обеспечить защиту правам человека (включая права меньшинств) в постконфликтных ситуациях, государственные учреждения (и, в частности, военные, правоохранительные и судебные органы) должны быть реформированы с целью укрепления верховенства права и гарантирования государственной подотчетности. Важная часть этого процесса состоит в перестройке нормативно-правовой базы (законы, подзаконные акты и профессиональная этика), в соответствии с которой данные учреждения работают для того, чтобы обеспечить ее соответствие международным стандартам прав человека. Если говорить о секторе безопасности (военном и правоохранительном), то реформа должна быть нацелена на усиление гражданского контроля, обеспечение демократической подотчетности, усовершенствование процесса управления и повышение эффективности. Что же касается судебной системы, реформа должна стремиться повысить уровень ее независимости, беспристрастности, доступности (в том числе, для лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам) и эффективности. Сообщества меньшинств должны быть вовлечены в процесс реформ, и не в последнюю очередь для того, чтобы проследить, чтобы реформы были направлены на устранение причин системной дискриминации в этих учреждениях.

54 См. Совет Безопасности ООН (2004 г.) Доклад Генерального секретаря: «Господство права и правосудие переходного периода в конфликтных и постконфликтных обществах», раздел XV.

50 Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах Другая важная реформа может включать проверку лиц, работающих в государственных учреждениях, чтобы гарантировать, что их компетенции соответствуют базовым стандартам добросовестности и профессионализма, и что данные лица не были причастны к серьезным нарушениям прав человека, включая нарушения прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. В то время как проверка не является средством правовой защиты как таковая, она, тем не менее, представляет собой разновидность подотчетности и демонстрирует приверженность государства правосудию для потерпевших, включая потерпевших из сообществ меньшинств. Программы проверки также дают возможность заставить виновных отвечать за свои действия, тогда, когда привлечение к уголовной ответственности всех виновных лиц невозможно. Если проверка проводится так, как указано ниже, она представляет собой важное мероприятие по восстановлению доверия национальных меньшинств к государству и его учреждениям.

Программа проверки обычно включает в себя три главных этапа. Первый этап состоит из регистрации персонала учреждения, который проходит проверку. На втором этапе заявители оцениваются по критериям, установленным для государственных служащих, а также на основе информации, которую они предоставляют наряду с другой информацией, полученной из независимых источников (например, от потерпевших, организаций гражданского общества, сообществ меньшинств, комиссий по установлению истины и национальных учреждений по правам человека). И, наконец, лица, которые признаются несоответствующими для работы в данном государственном учреждении, отстраняются от государственной службы. Механизмы проверки должны соответствовать основным принципам процедурной справедливости, включая право обжаловать решение, и не должны быть несоразмерно нацелены на национальные меньшинства.

ii. Комиссии по установлению истины55 Комиссии по установлению истины являются независимыми комиссиями по расследованию, созданными государством с мандатом расследовать и сообщать о существующих или прошлых нарушениях в области прав человека, и рекомендовать возмещение ущерба, а также проведения реформы с целью предотвращения повторения конфликта. Комиссии по

55 Совет Безопасности ООН (2004 г.) Доклад Генерального секретаря: «Господство права и правосудие переходного периода в конфликтных и постконфликтных обществах», раздел XIV.

Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах 51 установлению истины могут также наделяться квазисудебными полномочиями, такими как, например, полномочия выносить официальные решения по искам о возмещении ущерба или требовать от свидетелей дачи показаний под присягой. Для них характерно сосредотачивать свое внимание на потерпевших и работать с ними напрямую посредством снятия показаний, проведения общественных слушаний и расследования фактов, причин и обстоятельств, связанных с нарушениями, имевшими место в прошлом. Они могут помочь потерпевшим, принадлежащим к сообществам меньшинств, добиться от государства признания нарушений, совершенных по отношению к ним, и возмещения ущерба в связи с ними, и могут сделать возможным привлечением виновных к уголовной ответственности. Комиссии по установлению истины могут быть эффективным механизмом расследования прошлых бесчинств, в ситуациях после конфликта, когда государственные учреждения не в состоянии расследовать все нарушения быстро и справедливо. Собирая информацию и рекомендуя привлечение к уголовной ответственности, а также другие реформы (такие как институциональная реформа или проведение проверок персонала), они могут проложить дорогу для расследования нарушений, совершенных по отношению к национальным меньшинствам, сыграть роль в выработке разделяемого всеми изложения фактов конфликта, действовать в качестве инструмента предотвращения конфликта и способствовать примирению.

iii. Доступ к средствам судебной защиты56 Государства должны предоставлять равный доступ к эффективным средствам судебной защиты потерпевшим от серьёзных нарушений прав человека. В дополнение к привлечению к уголовной ответственности, сюда должна входить возможность судопроизводства по гражданским искам, в том числе со стороны групп потерпевших, как части коллективного возмещения вреда. Юридическая помощь должна стать доступной для потерпевших из числа представителей меньшинств (см. Рекомендацию 4). Государства должны также расследовать и привлекать к уголовной ответственности лиц, которые совершили серьёзные нарушения прав человека во время того или иного конфликта. Важно, чтобы преступления, совершённые в отношении лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, расследовались тщательно и беспристрастно. В рамках расследования и привлечения к уголовной ответственности особое

56 Совет Безопасности ООН (2004 г.) Доклад Генерального секретаря: «Господство права и правосудие переходного периода в конфликтных и постконфликтных обществах», раздел XII.

52 Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах внимание должно быть уделено случаям гендерно мотивированного насилия, совершённого по отношению к женщинам из сообществ меньшинств, и делам лиц, пропавших без вести. Занимаясь расследованием преступлений, совершённых по отношению к сообществам меньшинств, государства дают понять о разрыве с прошлым, способствуют восстановлению доверия к государственным институтам и предотвращают будущие нарушения.

Привлечение к уголовной ответственности должно быть основано на логически последовательной и эффективной следственной и обвинительной стратегии. Уголовное преследование должно базироваться на четких целях и тщательном расследовании всех преступлений, совершенных всеми сторонами-участниками конфликта. Однако, из-за масштаба нарушений может быть нереально или невозможно привлечь к уголовной ответственности всех виновных. В силу этого, стратегии для обвинения должны сосредотачиваться на системных аспектах серьёзных нарушений прав человека, и четкие и прозрачные критерии должны использоваться для отбора и установления приоритетности дел для уголовного преследования. В своей работе уголовное правосудие должно также придерживаться принципов справедливого судебного разбирательства, надлежащей правовой процедуры и обеспечения доступа к правосудию для потерпевших, включая потерпевших из числа представителей меньшинств. Привлечение к уголовной ответственности должно поддерживаться широким взаимодействием с сообществами меньшинств и стратегиями работы с ними на местах, на языке, который они понимают, и, предпочтительно, на их языке, для того, чтобы объяснять и пояснять исход судебных дел, поскольку их исход не всегда может оправдывать ожидания потерпевших из числа представителей меньшинств. Необходимо обращать внимание на то, чтобы не подвергнуть потерпевших и свидетелей повторной или вторичной виктимизации, в том числе, посредством обеспечения защиты личности потерпевших и свидетелей. Это особенно важно в делах, связанных с гендерно мотивированным насилием, которое затрагивает женщин в непропорционально высокой степени.

Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах 53 iv. Возмещение ущерба57 Государственные программы возмещения ущерба должны стремиться компенсировать вред, от которого пострадали потерпевшие из сообществ меньшинств или сообщества вследствие серьёзных нарушений прав человека, совершенных по отношению к ним. Этого можно достичь с помощью реституции, которая, где только возможно, должна восстановить потерпевших до их первоначального состояния, имевшего место до того, как произошли серьёзные нарушения права в области прав человека. Возмещение ущерба может также происходить в виде финансовой компенсации потерпевшим за их потери, в то время как реабилитация (например, с помощью медицинских или психологических служб, или пенсионных льгот) является другим видом возмещения ущерба. Санкции против тех, кто виновен в нарушениях, также представляют собой возмещение ущерба, равно как и усилия, направленные на то, чтобы обнаружить местонахождение без вести пропавших, похищенных или убитых. Политика возмещения ущерба должна быть разработана на основе рекомендаций, сделанных комиссиями по установлению истины, или национальными учреждениями по правам человека.

Доступ к возмещению ущерба должен быть открыт для всех настолько, насколько возможно, для того чтобы не допускать любого дальнейшего отчуждения потерпевших из числа представителей меньшинств или сообществ меньшинств, и чтобы демонстрировать готовность государства заниматься проблемами прошлого и укреплять социальную сплоченность.

57 Совет Безопасности ООН (2004 г.) Доклад Генерального секретаря: «Господство права и правосудие переходного периода в конфликтных и постконфликтных обществах», раздел XVI.

54 Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах Примечания по терминологии58

Виктимизация

Безосновательное обособление лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и их подвержение преступлениям, эксплуатации, несправедливому обращению и другому вреду.

Вторичная виктимизация

Установки, при которых вина возлагается на жертву, а также поведение и практики, связанные с этим, в результате чего потерпевший(-ая) от преступления получает дополнительную травму.

Доступ к правосудию

Доступ к правосудию понимается как обязательство со стороны государства гарантировать право каждого лица без исключения на эффективное возмещение вреда, если установлено, что их права были нарушены или нуждаются в обеспечении их соблюдения.

Национальное меньшинство

Термин «национальное меньшинство» относится к широкому диапазону групп меньшинств, включая этнические, религиозные, языковые и культурные сообщества, независимо от того, признаются ли данные группы, как таковые, государствами, в которых они проживают, и независимо от именования, применяемого к ним, или на которое они претендуют. Термины «национальные меньшинства», «меньшинства» и «сообщества меньшинств» используются в данном документе в качестве удобной аббревиации фразы «лица, принадлежащие к национальным меньшинствам».

58 Данные «Примечания по терминологии» составлялись, чтобы помочь широкому читателю понять, как ВКНМ применяет данные термины в этом конкретном документе. Они не являются юридическими дефинициями. Данные термины могут быть использованы ВКНМ в других документах по-иному, в зависимости от контекста.

Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах 55 Национальные учреждения по правам человека

Национальные учреждения по правам человека понимаются как независимые государственные органы, созданные на основе закона, с мандатом поощрять и защищать права человека в стране. Они включают учреждения по правам человека, созданные на субнациональном уровне.

Системная дискриминация

Понятие системной дискриминации относится к правилам, нормам, установкам и поведению в государственных учреждениях и в обществе, которые препятствуют некоторым лицам, в данном случае, лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, пользоваться теми же правами и возможностями, которые доступны большинству.

Составная дискриминация

Понятие составной дискриминации означает, что лица из числа представителей национальных меньшинств часто сталкиваются с дискриминацией по признаку их этнической идентичности, пола, сексуальной ориентации, возраста, инвалидности, языка, религии (или убеждений), национального или социального происхождения, в дополнение к дискриминации, которую они испытывают, как представители групп национальных меньшинств.

Судебная система

Судебная система в данном документе понимается как суды, трибуналы, прокуратуры, правоохранительные органы, пенитенциарная служба и органы принудительного исполнения (или судебные исполнители).

56 Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе работает во имя стабильности, процветания и демократии в 57 государствах путем политического диалога на темы общих ценностей и путем практических действий, обеспечивающих долговременные изменения к лучшему.

Грацские рекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах и Пояснительная записка

Ноябрь 2017 г.

Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин і Пояснювальна записка Листопад 2017 р. Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин і Пояснювальна записка

Листопад 2017 р.

Організація з безпеки та співробітництва в Європі Верховний комісар у справах національних меншин Видано і поширюється Верховним комісаром ОБСЄ у справах національних меншин (ВКНМ).

У випадку будь-якої неоднозначності або невідповідності між текстом англійською мовою і перекладом на українську мову, оригінал англійською мовою має перевагу.

Дозволяється вільно копіювати будь-яку інформацію з даної публікації. Ми будемо вдячні за посилання на джерело.

Редактор: Мішель Піротта Координатори: Тереза Стантон, Єлена Ніколіч

Надруковано в Україні

Текст також доступний в електронному вигляді за адресою: http://www.osce.org/hcnm/thematic-recommendations-and-guidelines

За додатковою інформацією звертатися за адресою: Верховний комісар ОБСЄ у справах національних меншин (ВКНМ) Prinsessegracht 22 2514 AP The Hague Тел: +31 (0)70 312 5500 Факс: +31 (0)70 363 5910 Електронна адреса: HCNM@HCNM.org Веб-сайт: www.osce.org/HCNM Вступ

У липні 1992 р. Організація з безпеки та співробітництва в Європі (ОБСЄ) своїм рішенням, викладеним у Гельсінському документі, заснувала посаду Верховного комісара у справах національних меншин (ВКНМ), який має бути інструментом запобігання конфліктів, за можливістю на якнайбільш ранній стадії розвитку, у зв’язку з напруженими ситуаціями, що стосуються національних меншин.1 Впродовж майже 25 років Верховний комісар та його співробітники отримали важливий досвід стосовно виявлення потенційних причин конфліктів та вирішення проблем, пов'язаних з питаннями національних меншин. Верховні комісари, що змінювали один одного, зустрічалися в своїй роботі з низкою питань, які повторювалися. Вони видали сім тематичних Рекомендацій, що дають розуміння та настанови державам, які стикаються з такими проблемами. Метою даних документів є надання державам рекомендацій, на основі яких вони могли б розробляти політику згідно із загальноприйнятими міжнародними стандартами, а також зменшувати напруженість, яка призводить до виникнення міжетнічних конфліктів.

Перші три – Гаазькі рекомендації щодо прав національних меншин на освіту, Ословські рекомендації щодо мовних прав національних меншин та Лундські рекомендації про ефективну участь національних меншин у суспільно-політичному житті – головним чином стосуються покращення та розробки стандартів прав меншин у таких сферах, як освіта, мова та участь у суспільно-політичному житті. Дві наступні публікації – Рекомендації щодо використання мов меншин у телерадіомовленні та Рекомендації щодо поліцейської діяльності в багатонаціональних суспільствах – стосуються конкретних викликів, з якими зустрічається велика кількість держав під час організації ефективної поліцейської діяльності в етнічно різноманітних суспільствах та під час забезпечення доступу меншин до телерадіомовлення їхньою мовою. Больцанські/Боценські рекомендації щодо національних меншин у міждержавних відносинах радять, яким чином держави можуть

1 Термін «національна меншина», що використовується в даному документі, стосується широкого кола груп меншин, серед яких – етнічні, релігійні, мовні та культурні спільноти, незалежно від факту визнання цих груп державою проживання та незважаючи на визначення, яке використовується стосовно них, або на самовизначення. Див. також Примітку щодо термінології, с.47.

Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин 3 підтримувати меншини, що проживають в інших країнах, зберігаючи мирні та добросусідські відносини. Найновіший звід рекомендацій – Люблянські рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств – стосуються питань інтеграції та згуртованості різноманітних, багатонаціональних суспільств. Рекомендації ВКНМ набувають усе більшого значення у зв’язку з підвищенням рівня напруженості в регіоні ОБСЄ, особливо з огляду на кризу біженців та міграційну кризу впродовж останніх років, у результаті чого перед політикою інтеграції стоять нові виклики.

Усі питання, що піднімаються в даних публікаціях, безпосередньо пов’язані із зусиллями Верховних комісарів щодо зниження рівня напруженості та попередження міжетнічних конфліктів. Дані публікації базуються на визнанні того факту, що можна було б уникнути значної кількості конфліктів, що виникли з часу заснування посади Верховного комісара та до яких були залучені національні меншини. Найчастіше причиною таких конфліктів є заперечення базових прав меншин (у тому числі із застосуванням насильства), а також маргіналізація спільнот меншин шляхом системної дискримінації.

Як наголошує Копенгагенський документ, «держави-учасниці визнають, що питання, які стосуються національних меншин, можуть бути задовільним чином вирішені лише в демократичних політичних межах, заснованих на верховенстві закону, в умовах функціонування незалежної судової системи.»2 Саме тому захист і неподільність прав людини та прав меншин, у тому числі через доступ до правосуддя, мають посідати центральне місце в запобіганні конфліктам всередині держав та між ними, і саме тому вони є особливою сферою зацікавленості ВКНМ. Національні меншини можуть втратити довіру до системи правосуддя та органів державної влади в цілому, якщо вони стикаються з несправедливим ставленням з боку правоохоронних та судових органів, або коли їм відмовлено у доступі до правосуддя, або ж коли цей доступ обмежується, причиною чого нерідко є корупція.

Люблянські рекомендації йдуть далі, стверджуючи, що відсутність довіри до системи правосуддя, або впевненість, що дана система віддає перевагу представникам більшості, підриває соціальну згуртованість, призводить до відчуження та підвищує ризик виникнення конфліктів, у тому числі міжетнічного характеру.3 У найбільш критичних ситуаціях системна

2 Документ Копенгагенської наради Конференції щодо людського виміру НБСЄ (ОБСЄ,1990 р.), пункт 30. 3 Люблянські рекомендації щодо інтеграції різноманітних спільнот (ВКНМ, 2012 р.), пояснювальна записка до Рекомендації 47.

4 Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин дискримінація та відчуження, а також міжетнічна напруженість і насильство, створюють умови, що можуть призвести до виникнення насильницького екстремізму та радикалізації. Також існує вірогідність застосування особами, що належать до меншин, насильства або дискримінації стосовно представників більшості у підконтрольних меншинам сферах. Зрештою, відсутність доступу до правосуддя та розчарування державою може підштовхнути спільноти меншин до пошуку підтримки з боку сусідніх держав або держав з регіону, з яким вони мають спільні етнічні або культурні характеристики. Це, у свою чергу, може підвищити рівень внутрішньої або міждержавної напруженості. Міжетнічна напруженість, дискримінація, злочини на ґрунті ненависті та відсутність доступу до правосуддя можуть призвести до циклу міжетнічних конфліктів. Таким чином, доступ до правосуддя стосується не лише прав представників національних меншин (а також більшості), але є тісно пов’язаним з попередженням конфліктів всередині держав та між ними, і саме це посідає центральне місце в діяльності ВКНМ.

Якщо система правосуддя не реагує належним чином на злочини проти представників національних меншин, особливо скоєні представниками більшості, це може знизити психологічний поріг для порушення закону. Деякі групи національних меншин залишаються особливо вразливими під час запобігання конфліктам, серед них – роми та сінті. Держави-учасниці ОБСЄ визнають, що відсутність поваги прав національних меншин, у тому числі ромів та сінті, є напрямом діяльності ВКНМ, який потребує подальшої уваги.

Незважаючи на те, що декілька міжнародних організацій запропонували поради щодо покращення доступу окремих осіб та вразливих груп до правосуддя, у контексті попередження конфліктів мало роботи було зроблено для покращення доступу до правосуддя осіб, що належать до національних меншин. Дані проблеми є сферою спеціальних знань та досвіду ВКНМ. Головною думкою даного документа є твердження, що доступ до правосуддя для національних меншин стосується не лише дотримання їхніх прав, але й має безпосереднє відношення до попередження конфліктів.

Настанови ВКНМ засновані на досвіді роботи над проблемами національних меншин, перш за все, в контексті формування та консолідації держав. Спираючись на цей досвід, дані Рекомендації визнають, що задля створення мирних, стабільних та інклюзивних суспільств держави повинні гарантувати всім, у тому числі особам, що належать до національних меншин, повне дотримання всіх їхніх прав шляхом доступу до правосуддя. Оскільки рівний доступ до ефективного та неупередженого правосуддя є необхідною умовою

Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин 5 для інтеграції суспільства, Люблянські рекомендації радять державам оцінити ситуацію стосовно доступу до правосуддя та розробити всеосяжну стратегію і політику з метою забезпечення для всіх ефективного доступу до правосуддя. Цей пункт детально розглядається в даних Рекомендаціях.

Зобов’язання держави гарантувати доступ кожної особи до правосуддя нерозривно пов’язане з принципом недискримінації: усі члени суспільства повинні мати доступ до правосуддя без жодного розмежування. Принцип рівності перед законом та рівного захисту законом тісно пов’язаний з недискримінацією під час доступу до правосуддя. Згідно з даним принципом, закон не повинен ставитися до особи, що належить до меншини, а також до всієї спільноти меншини, менш прихильно, ніж до іншої особи, групи або меншини в тій самій або подібній ситуації.

Принцип рівності перед законом передбачає відповідальність держави не лише за недопущення недотримання прав громадян за ознаками, серед іншого, ґендеру, етнічної, релігійної приналежності, мови, інвалідності, віку, сексуальної орієнтації, етнічного або соціального походження (що передбачається, в основному, принципом недискримінації), але й за здійснення позитивних дій з метою забезпечення наявності належних засобів правового захисту осіб, права яких були порушені або потребують підтримки. Дійсно, не можна говорити про рівний доступ до правосуддя, якщо, наприклад, особи, що належать до національних меншин, не розуміють, як працює судова система, не знають своїх прав, не можуть отримати належну юридичну консультацію або дозволити собі юридичне представництво, або ж навіть побоюються судочинства та уникають його. Таким чином, дані Рекомендації розроблені на основі визнання подвійного зобов’язання держав: не здійснювати дискримінацію осіб, що належать до національних меншин та потребують доступу до правосуддя, а також запобігати непрямій дискримінації шляхом здійснення позитивних дій з метою сприяння доступу до правосуддя.

Оскільки ВКНМ розглядає доступ національних меншин до правосуддя в контексті попередження конфліктів, важливо підкреслити, що доступ до правосуддя має включати доступ до засобів правового захисту, якщо права особи, в тому числі право на рівне ставлення, були порушені або потребують підтримки. Дані рекомендації, таким чином, розглядають питання, пов’язані не лише з доступом до судів, але й до інших механізмів, таких як національні інституції з прав людини, що можуть надати ефективний захист скаржникам, у тому числі особам, що належать до національних меншин, індивідуальні права яких були порушені. У Люблянських рекомендаціях зазначається,

6 Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин що забезпечення ефективного доступу до засобів правового захисту може включати створення та підтримку ефективних незалежних органів, таких як інститут омбудсмена або національні інституції з прав людини.4 Крім того, Ословські рекомендації наголошують, що незалежні та ефективні національні установи, як правило, забезпечують швидші та дешевші можливості порівняно з судами.5

Також необхідно зазначити, що особи, які належать до меншин, можуть стикатися з так званою множинною дискримінацією, наприклад, і за мовною, і за ґендерною ознаками. Держави повинні це враховувати під час розробки політики для забезпечення доступу до правосуддя осіб, що належать до національних меншин. Більш того, певні категорії осіб, що належать до груп меншин, можуть потребувати здійснення спеціальних та позитивних дій задля забезпечення рівного захисту та попередження дискримінації, а також забезпечення ефективного доступу до правосуддя на рівних умовах з іншими членами суспільства. Відповідно до «Плану дій ОБСЄ щодо забезпечення ґендерної рівності», в даних рекомендаціях особлива увага приділятиметься заходам, які необхідно вживати державам з метою забезпечення ефективного доступу до правосуддя жінок, що належать до національних меншин.

Дані рекомендації засновані на накопиченому досвіді ВКНМ і поєднують нормативний та практичний підходи. У розробці рекомендацій активну участь брали співробітники Офісу ВКНМ, зокрема, Генрік Вілладсен, Лаурентіу Хадірка, Тігана Леко та Вільям Романз. Важливу роль відіграли досвід та знання незалежних експертів, особливо Домініка Орсіні. Важливі коментарі та критичні зауваження були висловлені під час консультацій з іншими експертами, серед яких – Ільзе Брандс-Кегріс, Амарсанаа Дарісурен, Вінсент де Грааф, Юрген Хайсел, Дженіфер Джексон-Пріс, Емма Лантшнер, Тове Маллой, Роберта Медда-Віндішер, Керем Іоктем, Деклан О’Магоні, Алєксандр Осіпов, Франческо Палермо, Петра Ротер та Річард Вінкельгофер. ВКНМ також вдячний за зроблений внесок співробітникам Бюро ОБСЄ з демократичних інститутів і прав людини. Важливий внесок був здійснений завдяки глибоким дослідженням у даній сфері, проведеним Йозефом Марко та його командою з Грацького університету. Втім дані рекомендації засновані на конкретному досвіді ВКНМ і не відображають думки жодного окремого експерта.

4 Люблянські рекомендації (ВКНМ, 2012 р.), пояснювальна записка до Рекомендації 21. 5 Ословські рекомендації щодо мовних прав національних меншин (ВКНМ, 1998 р.), пояснювальна записка до Рекомендації 16.

Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин 7 Дані рекомендації пропонують практичний, орієнтований на політику підхід стосовно проблем доступу національних меншин до правосуддя. Рекомендації засновані на великому досвіді ВКНМ стосовно питань меншин та запобігання конфліктам, у тому числі стосовно питань доступу осіб, що належать до національних меншин, до правосуддя. Даний документ не є вичерпним та не пропонує готові варіанти політики. Навпаки, він визнає, що хоча загальні стандарти прав людини застосовуються до всіх, не всі хороші практики, стандарти, права меншин та варіанти політики, представлені в даних рекомендаціях, застосовні до кожної ситуації однаковим чином. Метою даних рекомендацій є заохочення держав до впровадження політики з доступу до правосуддя, що знизить рівень напруженості, пов’язаної з національними меншинами, що і є головним завданням діяльності ВКНМ у сфері запобігання конфліктам.

Ламберто Заньєр Верховний комісар ОБСЄ у справах національних меншин Гаага, 14 листопада 2017 р.

8 Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин

1. Доступ до правосуддя осіб, що належать до національних меншин, має базуватися на принципах верховенства права, недискримінації та рівності, в тому числі ґендерної рівності, права на справедливий судовий розгляд у розумний строк неупередженим органом, встановленим законом, права на правову допомогу та ефективні засоби правового захисту.

2. Заходи із забезпечення доступу до правосуддя мають бути ширшими за надання доступу до судів. Держави повинні встановлювати, зміцнювати та фінансувати незалежні інституції з прав людини, які забезпечуватимуть ефективні засоби правового захисту для всіх скаржників, у тому числі осіб, що належать до національних меншин.

3. Держави повинні забезпечити, щоб, у разі звернення представників меншин до судових органів та національних інституцій з прав людини та їхньої участі у провадженнях, вони мали змогу це робити мовою, яку розуміють, бажано рідною мовою, а також відчували повагу до своєї ідентичності.

4. Держави повинні надавати правову допомогу національним меншинам з метою усунення перешкод для їхнього доступу до правосуддя.

5. Склад судів, трибуналів, прокуратури, правоохоронних органів, виправних служб, органів, які здійснюють примусове виконання судових рішень, а також інституцій з прав людини має відображати різноманітність населення на всіх рівнях.

6. Задля полегшення доступу національних меншин до правосуддя держави повинні забезпечити, щоб робота правоохоронних органів була

Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин 9 спрямована на зміцнення довіри до спільнот меншин та дотримання закону неупереджено, в тому числі за ґендерною ознакою, та недискримінаційно.

7. Служби підтримки потерпілих та заходи із захисту свідків повинні бути чутливими до потреб осіб, що належать до національних меншин, особливо жінок.

8. Держави повинні забезпечити, щоб судові накази та рішення, що стосуються представників національних меншин, виконувалися ефективно, неупереджено та впродовж розумних строків.

9. Держави повинні забезпечити, щоб до представників національних меншин, які перебувають під вартою або є ув’язненими, ставилися гуманно та з повагою до їхньої ідентичності.

10. Держави повинні в терміновому порядку надати ефективне відшкодування особам, що належать до національних меншин, які зазнали серйозних порушень прав людини в результаті міжетнічних конфліктів.

10 Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин і Пояснювальна записка

Доступ національних меншин до правосуддя стосується не лише дотримання прав представників національних меншин, але є тісно пов’язаним з попередженням конфліктів. Доступ до правосуддя має базуватися на принципах верховенства права, недискримінації, рівності, права на справедливий судовий розгляд у розумний строк неупередженим органом, встановленим законом, права на правову допомогу та ефективні засоби правового захисту.6

6 Міжнародний пакт про громадянські і політичні права (1976 р.) стаття 14; Європейська конвенція про захист прав людини і основоположних свобод (1950 р.), статті 6 та 13; Документ Копенгагенської наради Конференції щодо людського виміру НБСЄ (ОБСЄ,1990 р.), пункт 5. Слід зазначити, що хоча деякі правові інструменти, на які посилається даний документ (такі як Європейська конвенція про захист прав людини і основоположних свобод, Рамкова конвенція Ради Європи про захист національних меншин) не є юридично обов›язковими для всіх держав- учасниць ОБСЄ, вони, однак, надають цінні орієнтири щодо тлумачення інших, обов›язкових, міжнародних інструментів.

Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин 11 i. Верховенство права Доступ національних меншин до правосуддя базується на принципі верховенства права.7 Це означає, що держави повинні забезпечити, щоб державні посадові особи та приватні суб’єкти підкорялися закону та несли відповідальність перед законом. Процеси прийняття та застосування законів повинні бути демократичними, справедливими, прозорими, передбачуваними та інклюзивними відносно спільнот меншин. Закони повинні виходити з прав людини та захищати їх, у тому числі права осіб, що належать до національних меншин. Під час розробки законів необхідно консультуватися з представниками національних меншин.8 Закони повинні застосовуватися через незалежні та неупереджені суди, яким також має бути надане повноваження розглядати адміністративні акти. Закони повинні застосовуватися без будь-якої дискримінації щодо осіб, які належать до національних меншин, а судові рішення, що стосуються національних меншин, мають виконуватися неупереджено, старанно та без необґрунтованих затримок (див. Рекомендацію 8).

ii. Недискримінація та рівність Держави повинні забезпечити наявність чіткого визначення дискримінації та її заборону в конституції й законодавстві. Принцип недискримінації передбачає заборону будь-якого нерівного ставлення з боку закону (пряма дискримінація) з огляду на приналежність до національної меншини, а також етнічну, ґендерну ідентичність, сексуальну орієнтацію, вік, інвалідність, мову, релігію

7 Доповідь Генерального секретаря Ради Безпеки ООН про верховенство права і правосуддя перехідного періоду в конфліктних і постконфліктних суспільствах (2004 р.), пункти 5 і 6; Документ Копенгагенської наради Конференції щодо людського виміру НБСЄ (ОБСЄ,1990 р.), пункт 2; Рамкова конвенція Ради Європи про захист національних меншин (1994 р.), преамбула; Венеціанська комісія Ради Європи (2011 р.): Доповідь про верховенство права; Венеціанська комісія Ради Європи (2016 р.): Верховенство права: перелік вимог. 8 Відсутність впевненості у судовій системі може призвести до того, що національні меншини обмежуватимуться звичаєвим правом та формами традиційного правосуддя, зокрема у випадках, що стосуються проблем родини та незначних кривд. Держави повинні впроваджувати політику, яка сприятиме зміцненню довіри національних меншин до судової системи. Така політика може включати створення функціональних зв’язків та співпраці між механізмами неформального правосуддя та судовою системою у вигляді процедур апеляції, направлення справ та консультацій. У таких випадках держави повинні віддавати перевагу механізмам неформального правосуддя, що є чутливими в ґендерному відношенні та не суперечать міжнародним стандартам прав людини. Див. Комітет ООН з ліквідації дискримінації щодо жінок (2015 р.): Загальні рекомендації щодо доступу жінок до правосуддя, пункти 64 (a) та (b).

12 Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин (або переконання), етнічне чи соціальне походження.9 Пряма дискримінація виникає тоді, коли закон ставиться до окремої особи або до всієї спільноти меншини менш прихильно, ніж до іншої особи чи групи в такій самій або подібній ситуації.

Більш того, якщо політика або правила є формально нейтральними, але чинять непропорційний вплив на спільноти меншин або осіб, що до них належать, це вважається непрямою дискримінацією, крім випадків, коли така політика або правила є об’єктивно виправданими легітимною ціллю, а засоби її досягнення є адекватними та необхідними.

Держави повинні прийняти законодавство та вживати інших заходів не лише з метою уникнення прямої та непрямої дискримінації, а й задля сприяння досягненню повної та ефективної рівності між особами, що належать до національних меншин та представниками більшості в усіх сферах економічного, соціального, політичного та культурного життя. Таке законодавство та заходи також мають забезпечувати повну та ефективну рівність у доступі до правосуддя як для меншин, так і для більшості. Для досягнення рівності може бути необхідним диференційоване ставлення. Це виправдовується необхідністю попередження або відшкодування збитків, яких зазнали особи, що належать до національних меншин, усунення системної дискримінації щодо представників меншин, а також сприяння інтеграції суспільства. Такі позитивні дії не повинні вважатися дискримінаційними, якщо вони відповідають принципу пропорційності, який передбачає, зокрема, що такі дії не виходитимуть в обсязі та часі поза межі, достатні для досягнення повної та ефективної рівності.10

У даному контексті позитивні дії (такі як прийняття вторинного законодавства, виділення достатніх ресурсів) задля забезпечення повної та ефективної

9 Див.: Комітет ООН з прав людини (1989 р.): Загальний коментар № 18: «Недискримінація»; Комітет ООН з економічних, соціальних і культурних прав (2009 р.): Загальний коментар № 20: «Недискримінація щодо економічних, соціальних і культурних прав»; Рамкова конвенція Ради Європи про захист національних меншин (1994 р.), стаття 4; Директива Ради ЄС 2000/43/EC від 29 червня 2000 р. про запровадження принципу рівного ставлення до осіб незалежно від расового чи етнічного походження; Директива Ради ЄС 2000/78/EC від 27 листопада 2000 р., що встановлює загальні рамки для рівного ставлення у сфері зайнятості. 10 Рамкова конвенція Ради Європи про захист національних меншин (1994 р.), статті 4, 6 та 15; Пояснювальна Доповідь до Рамкової конвенції Ради Європи про захист національних меншин (1994 р.), пункт 39; Європейський Союз: Директива Ради 2000/43/EC від 29 червня 2000 р. про запровадження принципу рівного ставлення до осіб незалежно від расового чи етнічного походження, стаття 5. Гарні приклади таких заходів можна знайти в Рішенні ОБСЄ «План дій щодо поліпшення становища ромів та сінті в регіоні ОБСЄ» (2003 р.), секція III.

Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин 13 рівності під час доступу до правосуддя осіб, що належать до національних меншин, можуть бути не лише прийнятними, а й необхідними, залежно від конкретної ситуації, що стосується певної меншини. Наприклад, держави повинні скасувати будь-які процедурні перешкоди (в тому числі у цивільному та адміністративному праві), які непропорційно заважають доступу національних меншин до правосуддя, такі як надмірні формальні вимоги або необґрунтовано складні процедури, що можуть призвести до такої ситуації, коли серйозні та обґрунтовані судові справи оголошуються неприйнятними. Короткий строк давності або високі судові збори також мають бути переглянуті у разі, якщо вони створюють перешкоди для ведення справ представників меншин, що знаходяться в несприятливому соціально-економічному становищі. Правовий статус, що встановлює, хто саме має право розпочати судовий процес, повинен визначатися таким чином, щоб забезпечувався ефективний захист прав осіб, які належать до національних меншин.11

Для полегшення доступу осіб, що належать до національних меншин, до судів та трибуналів необхідно враховувати їхній географічний розподіл на території держави; за потреби слід вживати заходів з метою покращення доступу до більш віддалених судів і трибуналів (див. Рекомендацію 4). Особи, що належать до національних меншин, повинні мати змогу спілкуватися мовою, яку вони розуміють, бажано їхньою рідною, під час розгляду справи і взаємодії з судовими установами та національними інституціями з прав людини (див. Рекомендацію 3). Тягар доведення повинен перейти на відповідача або державу після того, як було пред’явлено достатньо серйозні докази дискримінації.12

11 Правовий статус, що встановлює, хто саме має право розпочати судовий процес, має визначатися таким чином, щоб не виключалися особи (нерідко представники національних меншин), які мають труднощі у доведенні своєї ідентичності через брак офіційної документації. 12 Див., наприклад, справу Європейського суду з прав людини «Начова та інші проти Болгарії», заява № 43577/98 та 43579/98, 6 червня 2005 р.; Суд Європейського Союзу, Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding v Firma Feryn NV, Справа C-54/07, 10 липня 2008 р.; Суд Європейського Союзу, Patrick Kelly v National University of Ireland (University College, Dublin), справа C-104/10, 21 липня 2011 р.; Суд Європейського Союзу, Galina Meister v Speech Design Carrier Systems GmbH, Справа C-415/10, 19 квітня 2012 р.; Суд Європейського Союзу, Asocia ia Accept v Consiliul Na ional pentru Combaterea Discrimin rii, Справа C-81/12, 25 квітня 2013 р. Див. також Комітет з ліквідації дискримінації щодо жінок (ООН, 2015 р.): Загальні рекомендації щодо доступу жінок до правосуддя, пункт 15 (g).

14 Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин iii. Право на справедливий судовий розгляд у розумний строк неупередженим органом, встановленим законом13 Як і всі, особи, що належать до національних меншин, повинні мати можливість оскаржити будь-яку приватну або державну дію, що перешкоджає дотриманню їхніх прав.14 Оскільки упередження та системна дискримінація часто стосуються представників національних меншин (а також інших маргінальних груп), необхідно, щоб їхні справи розглядалися судами, трибуналами та національними інституціями з прав людини, заснованими на принципах неупередженості та незалежності, які демонструють рівне, як до інших членів суспільства, ставлення до меншин та, зокрема, до жінок, що до них належать.15 Більш того, більш ретельний судовий розгляд повинен проводитися щодо справ, у яких представники національних меншин є потерпілими, підсудними або позивачами, з метою встановлення, чи мали місце ненависть або дискримінація, таким чином визначаючи наявність обтяжуючих обставин.

Більш ретельний судовий розгляд також має застосовуватися щодо тих справ, у яких ненависть або дискримінація стали на перешкоді дотриманню прав або захисту законом особи чи осіб, що належать до національних меншин.16

Презумпція невинуватості також має застосовуватися до представників національних меншин на рівних з усіма умовах. Необхідно забезпечити гарантії від надмірного тримання під вартою для представників національних меншин (наприклад, якщо такі особи не мають постійного місця проживання). Клопотання про звільнення мають розглядатися компетентними, незалежними та неупередженими судами, а особи, що належать до національних меншин, не повинні утримуватися довільно. Тягар вимагати тримання під вартою (або його продовження) осіб, що належать до національних меншин, має лежати на прокуратурі, а суди повинні надати конкретне обґрунтування при ухваленні

13 Міжнародний пакт про громадянські і політичні права (1976 р.), стаття 14; Європейська конвенція про захист прав людини і основоположних свобод (1950 р.), стаття 6. 14 У даному контексті держави повинні розглянути впровадження систем електронного правосуддя з метою підвищення раціональності та ефективності правосуддя. Необхідно приділяти особливу увагу забезпеченню того, щоб електронне правосуддя ще більш не ускладнювало доступ до правосуддя осіб, що належать до національних меншин та мають обмежений доступ до інформаційних технологій або не мають необхідних знань щодо користування системами електронного правосуддя. 15 Комітет з ліквідації дискримінації щодо жінок (ООН, 2015 р.): Загальні рекомендації щодо доступу жінок до правосуддя, пункт 28. 16 Див., наприклад, справи Європейського суду з прав людини «Параскева Тодорова проти Болгарії», заява № 37193/07, 25 березня 2009 р. та «Начова проти Болгарії», заяви № 43577/98 та 43579/98 від 6 липня 2005 р.

Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин 15 рішень щодо продовження тримання під вартою. Також для підсудних, що належать до меншин, має бути забезпечена рівність змагальних можливостей між сторонами захисту та обвинувачення у кримінальних справах. Це означає, що для осіб, що належать до національних меншин, мають бути забезпечені рівні процесуальні права. Рівність змагальних можливостей також передбачає можливість представників меншин оскаржувати їхньою рідною мовою, за потреби, будь-які пред’явлені аргументи чи докази. Судове провадження, яке стосується осіб, що належать до меншин, не повинно необґрунтовано відкладатися, а представники національних меншин повинні мати змогу безперешкодно здійснювати апеляційне оскарження судових рішень. Довіра до свідчень осіб, що належать до меншин, не повинна бути меншою з огляду на ґендерну приналежність, зовнішній вигляд, одяг, поведінку, мову або культуру.

iv. Право на правову допомогу Право на подання позову та справедливий судовий розгляд ґрунтується на принципі, що особи, щодо яких ведеться кримінальне, цивільне або адміністративне провадження, мають можливість отримувати правову допомогу, щоб представляти та захищати свою справу. Забезпечення наявності доступних юридичних послуг для надання змоги представникам меншин захищати свої права під час провадження дозволить вирішити багато питань, які можуть виникати у зв’язку зі здійсненням правосуддя. Юридичні послуги, що мають надаватися зрозумілою для представників меншин мовою, бажано їхньою рідною, включають безоплатну правову допомогу, а також інші види допомоги, такі як доступ до управління зв’язку із судами з метою підтримки ізольованих громад меншин, мобільні суди, он-лайн послуги судів, юридична освіта, доступ до юридичної інформації та інших послуг, що можуть надаватися національними інституціями з прав людини. Крім того, представники меншин не повинні бути несправедливо виключені зі сфери юридичної допомоги шляхом проведення перевірки майнового стану з метою визначення доцільності надання фінансової допомоги (див. Рекомендацію 4). Також юристи та інші працівники, що займаються наданням правової допомоги, мають пройти навчання задля підвищення чутливості послуг до потреб осіб, у тому числі жінок, що належать до національних меншин.

16 Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин v. Право на ефективні засоби правового захисту17 Право на ефективні засоби правового захисту передбачає притягнення винуватців до відповідальності та надання належного відшкодування потерпілим, у тому числі потерпілим, що належать до спільнот меншин. Засоби правового захисту надаються по завершенню провадження та мають на меті запевнити потерпілих у тому, що вони були почуті, що правосуддя здійснилося та що цей факт є очевидним, таким чином виконуючи важливу функцію запобігання конфліктам. Надання належних засобів правового захисту особам, що належать до меншин, у тому числі колективного відшкодування, що може усунути причини системної дискримінації, також може слугувати підтвердженням наміру держави ставитися до них рівно.

Відшкодування може включати компенсацію, реституцію, реабілітацію, а також гарантію на неповторення. Держави повинні забезпечувати ефективне виконання рішень щодо надання відшкодування представникам меншин (див. Рекомендацію 8). Також держави повинні збирати дезагреговані дані (в тому числі дані, що розбиваються за ознакою статі) стосовно ідентичності позивачів/респондентів або потерпілих/підсудних, а також результати та відомості про засоби правового захисту, щоб розуміти, як судова система та національні інституції з прав людини реагують на випадки, пов’язані з представниками національних меншин.

У Копенгагенському документі 1990 р. держави-учасниці ОБСЄ взяли на себе зобов’язання сприяти створенню та зміцненню незалежних інституцій з прав людини.18 У Лундських рекомендаціях про ефективну участь національних меншин у суспільно-політичному житті зазначається, що «позасудові механізми та інститути, такі як національні комісії, омбудсмени, ради з питань

17 Європейська конвенція про захист прав людини і основоположних свобод (1950 р.), стаття 13. 18 Документ Копенгагенської наради Конференції щодо людського виміру НБСЄ (ОБСЄ,1990 р.), пункт 27.

Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин 17 міжетнічних або «расових» відносин тощо також можуть відігравати важливу роль»19 Оскільки їхні повноваження стосуються захисту та просування прав людини, такі інституції можуть ефективно вирішувати проблеми, пов’язані з порушенням прав осіб, що належать до меншин, особливо з боку державних органів (див. нижче). У випадках, коли судове втручання не є юридично можливим, є нереалістичним або недоступним для осіб, що належать до національних меншин (наприклад, якщо розглядати в суді дорого), національні інституції з прав людини можуть надати альтернативну правову допомогу. Нарешті, інституції з прав людини можуть запропонувати більш просту та швидку альтернативу судам, зробити їх більш доступними для громадськості та спільнот меншин зокрема.20

Залежно від контексту, держави-учасниці визначають, у якій формі існуватимуть національні інституції з прав людини. Держава може прийняти рішення щодо створення декількох інституцій з прав людини, кожна з яких матиме певну спеціалізацію з географічною або тематичною спрямованістю, або ж однієї інституції з широким колом повноважень. Загалом омбудсмени розглядають скарги щодо неефективного управління з боку державних органів, у той час як комісії з прав людини мають більш широкі повноваження, які включають захист прав людини та прав меншин, що гарантуються конституцією держави та, в багатьох випадках, міжнародними стандартами з прав людини. Органи, що мають більш спеціалізовану спрямованість, наприклад, захист прав дітей або меншин, можуть співіснувати та співпрацювати з інституціями загального напрямку.

Задля запобігання конфліктам важливо, щоб з громадами меншин консультувалися до створення таких інституцій, а також щоб меншини були в них представлені (див. Рекомендацію 5). Вони також мають бути повністю незалежними та сприйматися національними меншинами як неупереджені. Вони повинні мати якомога більш широке коло повноважень, яке має включати принаймні право розглядати адміністративні спори, пов’язані з організаціями, що представляють громади меншин, а також випадки дискримінації та порушень прав людини, вчинених державними структурами, особливо тими, які регулярно контактують з особами, що належать до меншин. До них належать, зокрема, заклади освіти, соціальні служби та органи місцевого самоврядування, а також поліція та інші органи охорони

19 Лундські рекомендації про ефективну участь національних меншин у суспільно-політичному житті (ВКНМ, 1999 р.), пояснювальна записка до Рекомендації 24. 20 Ословські рекомендації, (ВКНМ, 1998 р.), пояснювальна записка до Рекомендації 16.

18 Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин правопорядку, установи для тримання під вартою та виправні установи. Таким чином національні інституції з прав людини можуть встановлювати зв’язки між державою та національними меншинами. Національні інституції з прав людини повинні створювати регіональні відділення та проводити інформаційно-просвітницькі заходи, в тому числі відвідувати райони з високою концентрацією громад меншин, а також організовувати відкриті дні для осіб, що належать до національних меншин.

Крім функцій надання консультацій та сприяння, національні інституції з прав меншин повинні мати повноваження здійснювати квазісудові функції задля захисту індивідуальних прав, у тому числі прав осіб, що належать до національних меншин, а саме:21

i. Можливість отримувати та досліджувати індивідуальні скарги Інституції з прав людини повинні мати можливість отримувати скарги від окремих осіб, а також від організацій, що представляють громади меншин, про порушення з боку державних та приватних суб’єктів. Ці скарги також можуть бути подані третіми сторонами від імені постраждалої (-их) особи (осіб), у результаті чого можливе колективне відшкодування. Крім того, інституції з прав людини повинні мати можливість надавати юридичні консультації скаржникам, допомагати їм та представляти їх в інших провадженнях. Повноваження у сфері розслідування повинні включати можливість вимагати надання доказів та свідків, у тому числі від державних органів, а також право відвідування об’єктів, які, як правило, не є відкритими для громадськості (наприклад, установи, призначені для тримання під вартою). Повноваження у сфері розслідування також повинні включати можливість захищати свідків та скаржників від помсти за подання скарги.

ii. Повноваження розпочати розслідування Інституції з прав людини повинні мати можливість розпочати справу за власною ініціативою у випадках, що стосуються національних меншин. Це може надати їм змогу вирішувати випадки системної дискримінації представників національних меншин та порушення їхніх

21 Див. також Принципи, які стосуються статусу національних інституцій (Паризькі принципи), прийняті Резолюцією Генеральної Асамблеї ООН 48/134 від 20 грудня 1993 р.; Комітет ООН з ліквідації дискримінації щодо жінок (2015 р.): Загальні рекомендації щодо доступу жінок до правосуддя, пункт 60.

Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин 19 прав у судових процесах, що представляють громадський інтерес, зокрема, шляхом оскарження рішень державних органів, які формально можуть відповідати закону, але фактично бути вкрай несприятливими для осіб, що належать до національних меншин.

iii. Повноваження приймати рішення, які можуть забезпечити засоби правового захисту для потерпілого Дане повноваження має передбачати можливість вирішення справ за допомогою прийняття рішень (у тому числі рекомендацій щодо надання компенсації), виконання яких, у разі недотримання, може здійснюватися через суди або спеціалізовані трибунали; право передавати висновки судам або спеціалізованим трибуналам для винесення судового рішення або подавати для розгляду скарги, що не підпадають під їхню юрисдикцію, відповідним органам, які приймають рішення.

iv. Можливість врегулювання за допомогою альтернативного процесу вирішення спорів Інституції з прав людини повинні мати змогу забезпечувати засобами правового захисту скаржників, що належать до меншин, за допомогою альтернативних методів вирішення спорів, таких як переговори, медіація, примирення, за умови їх відповідності міжнародним стандартам прав людини. Наприклад, національна інституція з прав людини може направляти сторони до належного вирішення, коли було встановлено факт порушення. Інституція з прав людини також може проводити переговори від імені скаржників, що належать до національних меншин, з органами державної влади, які обвинувачуються в порушенні прав даних осіб. Альтернативні методи вирішення спорів під егідою національних інституцій з прав людини можуть забезпечити скаржників, що належать до меншин, засобами правового захисту, але вони не повинні перешкоджати судовому процесу у разі їх невідповідності міжнародним стандартам прав людини.

20 Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин 3. Держави повинні забезпечити, щоб, у разі звернення представників меншин до судових органів та національних інституцій з прав людини та їхньої участі у провадженні, вони мали змогу це робити мовою, яку розуміють, бажано рідною мовою, а також відчували повагу до своєї ідентичності.

Для того, щоб побудувати довіру національних меншин та забезпечити для них більш прямий та простий доступ до правосуддя, держави повинні створити такі умови в судових установах та національних інституціях з прав людини, в яких поважається ідентичність національних меншин, діяльність відповідає міжнародним стандартам та ефективно здійснюється правосуддя.

Центральне місце в цьому належить гарантії, що під час судового процесу використовуватиметься зрозуміла для національних меншин мова. Це – базовий стандарт належного судочинства, що є загальноприйнятим у судових практиках; він також має застосовуватися в судових процесах, що проводяться національними інституціями з прав людини.22 Дійсно, в Ословських рекомендаціях щодо мовних прав національних меншин зазначається, що «згідно з вимогами міжнародного права, органи державної влади повинні забезпечити, щоб усі особи, яких було заарештовано, обвинувачено і притягнуто до судової відповідальності, були поінформовані зрозумілою для них мовою».23 Крім того, Ословські рекомендації додають, що «держави повинні вжити всіх можливих заходів для того, щоб забезпечити право осіб, які належать до національних меншин, висловлюватися рідною мовою [у тому числі за допомогою перекладача] впродовж усіх етапів судового провадження (кримінального, цивільного чи адміністративного), зберігаючи повагу до прав інших та цілісність самої процедури, включаючи ту, що відбувається в апеляційній інстанції».24 Слід підкреслити, що коли особи, які належать до національних меншин, мають змогу використовувати рідну мову під час судового провадження, зростає їхнє відчуття справедливості

22 Міжнародний пакт про громадянські і політичні права (1976 р.), стаття 14; Документ Московської зустрічі Конференції з питань людського виміру ОБСЄ (1991 р.), стаття 23.1 (ii); Європейська конвенція про захист прав людини і основоположних свобод (1950 р.), стаття 6. 23 Ословські рекомендації (ВКНМ, 1998 р.), пояснювальна записка до Рекомендації 17. Див. також Європейську конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (1950 р.), стаття 5 (2); Рамкова конвенція Ради Європи про захист національних меншин (1994 р.), стаття 10 (3); Тематичний коментар № 3 Дорадчого комітету Рамкової конвенції про захист національних меншин (2012 р.): «Мовні права осіб, що належать до національних меншин у межах Рамкової конвенції», пункт 59. 24 Ословські рекомендації (ВКНМ, 1998 р.), пояснювальна записка до Рекомендації 18. Ті ж самі стандарти мають застосовуватися до національних інституцій з прав людини.

Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин 21 процесу, що, в свою чергу, сприяє посиленню впевненості в судовій системі та попередженню конфліктів.

Використання мов меншин передбачає надання безоплатної допомоги перекладача під час судового провадження, а також своєчасного перекладу відповідних документів, у тому числі доказів, що використовуються під час судового розгляду. Особливу увагу слід приділяти доступності законів мовами меншин, а також розробці мовами меншин юридичної термінології, узгодженої з чинним національним законодавством, задля сприяння ефективному використанню цих мов під час судового провадження. Крім того, в районах, де національні меншини проживають у значній кількості, необхідно розглянути можливість здійснення всіх судових проваджень мовами меншин, як радять Ословські рекомендації.25 Крім можливості використання мов меншин під час судових проваджень, представники меншин, з практичної точки зору, також повинні мати змогу розмовляти своєю мовою під час здійснення адміністративних процедур та спілкування з судами і національними інституціями з прав людини.26 Співробітники даних установ повинні розмовляти цією мовою, написи на вивісках будинків мають бути виконані мовою меншини поряд з написами мовою більшості. Форми, інформація про установу, послуги правової допомоги та інші практичні аспекти (наприклад, години роботи) також повинні бути доступними мовами меншин, у тому числі, за потреби, он-лайн.

Мова є вкрай важливим фактором, що впливає на посилення сприйняття націо- нальними меншинами легітимності судів і національних інституцій з прав людини. Разом з тим, існують також інші аспекти, на які слід звертати увагу. У Люблянських рекомендаціях зазначається, що «символи, такі як прапори, знаки, статуї, пам’ят- ники, географічні назви, назви вулиць, пам’ятні дати і свята, історичні місця та місця поховань можуть мати дуже велике значення для ідентичності. Символи можуть здійснювати значний вплив на соціальні стосунки: вони можуть використо- вуватися з метою сприяння інклюзивності та згуртованості, або для роз’єднання та розколу.»27 Необхідно забезпечити, щоб матеріальні засоби та символи, що використовуються в судах, трибуналах, прокуратурах і національних інституці- ях з прав меншин, були доречними для здійснення правосуддя та не викликали у представників національних меншин образу та відчуття відчуження, а також не спричиняли напруженість. Нарешті, представникам національних меншин, які свідчать у суді, потрібно дозволити вибирати форму присяги, яку вони вважають доречною з огляду на свою релігійну або культурну ідентичність.

25 Ословські рекомендації (ВКНМ, 1998 р.), Рекомендація 19. 26 Рамкова конвенція Ради Європи про захист національних меншин (1994 р.), стаття 10 (2). 27 Люблянські рекомендації (ВКНМ, 2012 р.), пояснювальна записка до Рекомендації 50.

22 Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин 4. Держави повинні надавати правову допомогу національним меншинам з метою усунення перешкод для їхнього доступу до правосуддя.

Представники національних меншин, які можуть бути соціально та економічно маргіналізованими або мати недостатні знання офіційних мов, потребують допомоги, оскільки вони можуть не знати або не розуміти своїх прав, законодавство, юридичні процедури або мову, що використовується в суді. Особи, що належать до національних меншин, зокрема, жінки, можуть мати недостатньо коштів для сплати судових зборів та витрат на представництво в суді. Вони можуть проживати далеко від судових установ, що ускладнює для них розгляд справ. За відсутності допомоги меншини можуть вважати судову систему недоступною, відчуженою або навіть упередженою стосовно них. Таке сприйняття може призвести до відчуття невигідності положення їхньої громади, посилити негативне ставлення до держави та її установ, а також підвищити рівень напруженості між меншинами та більшістю.

Правова допомога має бути стратегічно організованою з метою подолання перешкод для доступу національних меншин до правосуддя, особливо у разі переміщення, пов’язаного з конфліктом.28 Держави повинні розробляти такі стратегії, співпрацюючи з ключовими зацікавленими сторонами, в тому числі з судовими органами, прокурорами, органами охорони правопорядку, національними інституціями з прав людини, асоціаціями адвокатів, надавачами правової допомоги (у тому числі параюристами), іншими організаціями громадянського суспільства та представниками національних меншин. Важливим першим кроком є створення чутливої до потреб меншин (особливо до потреб жінок, що належать до меншин) нормативно-правової бази для надання правової допомоги, консультуючись з представниками меншин. Під час розробки нормативно-правової бази необхідно мати на увазі декілька міркувань. Вона повинна забезпечувати наявність доступу представників меншин до юридичних послуг зрозумілою для них мовою, бажано рідною

28 Див. Основні принципи, що стосуються ролі юристів (ООН, 1990 р.), ухвалені Восьмим Конгресом ООН із запобігання злочинності й поводження з правопорушниками; Принципи та керівні настанови щодо доступу до правової допомоги у системі кримінального правосуддя (Генеральна Асамблея ООН, 2012 р.): Резолюція Генеральної Асамблеї 67/187, додаток; Резолюція Ради Європи (78) 8 про правову допомогу та юридичні консультації (1978 р.), ухвалена Комітетом міністрів Ради Європи на 284 засіданні заступників міністрів; Резолюція (76) 5 про правову допомогу в цивільних, торговельних і адміністративних справах (1976 р.), ухвалена Комітетом міністрів Ради Європи на 254 засіданні заступників міністрів; Рекомендація № R (93) 1 Комітету міністрів Ради Європи державам- членам про ефективний доступ до закону і правосуддя для найбідніших верств населення (1993 р.), ухвалена Комітетом міністрів на 484 засіданні заступників міністрів.

Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин 23 (в тому числі за допомогою перекладача), під час розгляду кримінальних, цивільних та адміністративних справ на всіх стадіях судового провадження, а також після нього, у разі засудження до тюремного ув’язнення.29

Також важливо, щоб національні меншини не були несправедливо виключені зі сфери правової допомоги шляхом перевірки майнового стану, яка має на меті визначення доцільності надання фінансової допомоги. У даному контексті необхідно розглянути можливість надання безоплатної первинної правової допомоги (що складається лише з юридичної консультації). Перевірка майнового стану може проводитися до надання правової допомоги особам, що знаходяться у вразливому становищі, з метою підготовки їхньої справи та для представництва у суді (що іноді має назву вторинної правової допомоги). Правова допомога також має бути запропонована, незалежно від майнового стану особи, якщо цього вимагають інтереси правосуддя. Застосування даного принципу може бути важливим у випадках злочинів, скоєних проти представників меншин на ґрунті ненависті, оскільки таким чином підкреслюється значна увага, яка приділяється державою активній боротьбі з подібними злочинами.30 Рішення щодо того, які конкретні галузі права мають бути задіяні в наданні допомоги, мають базуватися на оцінці потреб осіб (зокрема, жінок), що належать до меншин. Нарешті, для осіб, що належать до національних меншин та стали жертвами або свідками серйозних злочинів, у тому числі сексуального характеру, повинна розроблятися та впроваджуватися ґендерно чутлива політика у сфері правової допомоги, для мінімізації ризиків повторної та вторинної віктимізації (див. Рекомендацію 7).31

Також необхідно ретельно організувати пропозицію правових послуг. У той час як надавачі правової допомоги повинні бути забезпечені достатніми ресурсами, важливе значення має наявність системи управління якістю на основі фактичних даних. Необхідно також розробити кодекс поведінки для надавачів правових послуг, який має забезпечувати захист інтересів клієнтів незалежно від їхнього походження, а також передбачати зобов’язання діяти неупереджено, незалежно та цілісно.32 Для постачальників правових послуг має проводитися навчання

29 Див. Рішення № 566, План дій з покращення становища ромів та сінті в регіоні ОБСЄ (ОБСЄ, 2003 р.), пункт 18. 30 Див. Принципи та керівні настанови щодо доступу до правової допомоги у системі кримінального правосуддя, пункт 21 (ООН, 2013 р.); Основні принципи, що стосуються ролі юристів (ООН, 1990 р.), ухвалені Восьмим Конгресом ООН із запобігання злочинності й поводження з правопорушниками. 31 Див. Комітет ООН з ліквідації дискримінації щодо жінок (2015 р.), Загальна рекомендація щодо доступу жінок до правосуддя, пункт 37 (a). 32 Деякі принципи надання правової допомоги містяться в Загальних рекомендаціях щодо доступу жінок до правосуддя, пункті 37 (b) Комітету ООН з ліквідації дискримінації щодо жінок (2015 р.).

24 Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин стосовно питань меншин та міжетнічних відносин. Залежно від контексту, надання незалежної правової допомоги може знаходитися у сфері відповідальності міністерства або іншого державного органу або ж бути переданим державою приватним юридичним фірмам, індивідуальним юристам або організаціям громадянського суспільства.

Географія має значення не лише для розподілу судів і трибуналів на території країни, а й для надання правової допомоги, особливо в державах, де національні меншини живуть, як правило, у значній кількості у віддалених районах. Серед ініціатив, спрямованих на вирішення проблеми географічної ізоляції національних меншин, може бути створення в їхніх громадах центрів зв’язків із судами задля полегшення доступу до судових установ. За потреби, такі центри зв’язків із судами можуть використовувати мову, зрозумілу для меншин, бажано їхню рідну. Серед їхніх послуг можуть бути: надання правової допомоги у кримінальних, цивільних або адміністративних справах; перевезення сторін для відвідання суду; надання юридичної інформації стосовно питань національних меншин; завірення документів; встановлення зв’язків із організаціями громадянського суспільства, що можуть підтримувати громади меншин під час їхньої взаємодії з судовими органами. Ще одним способом сприяння доступу представників меншин до правосуддя є мобільні суди, які відвідують громади меншин у віддалених місцях впродовж нетривалих проміжків часу для розгляду справ. Судові послуги он-лайн, запропоновані мовою, зрозумілою для представників меншин, бажано їхньою рідною, також сприяють полегшенню доступу до правосуддя осіб, що належать до меншин, якщо ці особи мають доступ до інформаційних технологій.

Попит національних меншин на правову допомогу формуватиметься значною мірою на основі їхньої обізнаності про свої права, закон та судову систему. Особам, що належать до національних меншин, мають бути надані можливості для підвищення рівня обізнаності щодо закону та навичок вирішення їхніх юридичних проблем шляхом освіти, інформування та роботи з організації, що проводиться на рівні громад. Детальні відомості про такі послуги можуть розповсюджуватися (мовами меншин) за допомогою цільових інформаційних кампаній, засобів масової інформації, використовуваних меншинами, та соціальних мереж (де це доцільно). Це також можна робити за допомогою громадських параюристів, навчених саме для роботи зі спільнотами меншин. Параюристи можуть надавати базову юридичну інформацію особам, що належать до національних меншин, їхньою рідною мовою. Нарешті, національні інституції з прав людини також можуть допомагати меншинам шляхом надання правової допомоги та альтернативних механізмів вирішення спорів (зрозумілою для них, бажано їхньою рідною, мовою), що дає їм змогу вирішувати свої юридичні проблеми.

Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин 25 5. Склад судів, трибуналів, прокуратури, правоохоронних органів, виправних служб, органів, які здійснюють примусове виконання судових рішень, а також інституцій з прав людини має відображати різноманітність населення на всіх рівнях.

Забезпечення відображення різноманітності населення в судовій системі та національних інституціях з прав людини є вкрай важливим чинником, що впливає на зміцнення довіри та відносин між спільнотами меншин та цими установами,33 тим самим сприяючи запобіганню конфліктів. Судова система та, у значній мірі, національні інституції з прав людини можуть бути одним з найбільш помітних і позитивних проявів державної влади, якщо члени суспільства почуваються досить впевнено, щоб співпрацювати з цими органами. У регіонах, де зберігається напруженість, пов’язана з національними меншинами, особи, що належать до національних меншин, часто не надсилають свої скарги до правоохоронних органів, судових органів або національних інституцій з прав людини, оскільки вони їм не довіряють. Вони можуть навіть боятися їх, вважати упередженими щодо своєї спільноти або такими, що не є незалежними.

Підвищення різноманітності судової системи та національних інституцій з прав людини на всіх рівнях може сприяти зміцненню довіри з боку меншин, зробити правосуддя більш доступним для них, сприяти інтеграції суспільства шляхом співпраці з державними установами, а також зміцнити довіру до держави. Різноманітність судової системи підвищує впевненість громадськості у справедливості судів, що, в свою чергу, може слугувати захистом від конфліктів та радикалізації. Саме тому збільшення репрезентативності судової системи та національних інституцій з прав людини має бути пріоритетним завданням.34

Досягнення різноманітності судової системи та національних інституцій з прав людини вимагає від держави постійних зусиль з розробки та впровадження такої політики, що робитиме дані установи бажаними місцями зайнятості для представників меншин, у тому числі жінок, що належать до меншин, а також усуватиме дискримінаційні перешкоди під час процесу

33 Див. Примітку щодо термінології, с. 41. 34 Бюро демократичних інститутів та прав людини (БДІПЛ) ОБСЄ (2010 р.): Київські рекомендації щодо незалежності судочинства у Східній Європі, на Південному Кавказі та у Середній Азії, пункт 24.

26 Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин набору персоналу. Заходи повинні бути спрямовані не лише на покращення процесу найму, а й на службове зростання та утримання персоналу, що належить до меншин, у судових органах та національних інституціях з прав людини. Однак слід наголосити, що стосовно судової системи така політика повинна бути розроблена з дотриманням принципу незалежності судів. Це відповідає Копенгагенським зобов’язанням 1990 р., в яких зазначається, що «незалежність юристів визнається та захищається, особливо стосовно умов прийому на роботу та практики».35

Національні меншини можуть бути недопредставленими в судовій системі та національних інституціях з прав людини через низку причин. Серед них – негативний минулий досвід, пов’язаний з даними установами, дискримінація під час найму та службового просування, відсутність відповідної кваліфікації, недостатній рівень володіння державною та/або офіційною мовою, відсутність інформації про професійні можливості в даних органах. Причини відсутності різноманітності можуть відрізнятися в кожній ситуації, отож держави повинні виділяти час та ресурси для з’ясування причин недопредставленості меншин та жінок, що до них належать, у судовій системі та національних інституціях з прав людини. Збір дезагрегованих даних за відповідними критеріями, такими як етнічна приналежність, мова та стать має проводитися регулярно та бути невід’ємною частиною таких зусиль держави, з належним врахуванням питання захисту даних.36 Для досягнення цілей набору персоналу та службового просування, а також для подолання системних перешкод на шляху до різноманітності можна розробити та впровадити спеціальні заходи. Важливо зазначити, що дані заходи не повинні занижувати стандарти для представників меншин на етапі вступу до судової системи та юридичної професії або до національних інституцій з прав людини. Ці заходи не повинні являти собою зворотну дискримінацію більшості або послаблювати загальний рівень компетентності в організації. Заходи зі сприяння ефективному представництву можуть включати:

35 Документ Копенгагенської наради Конференції щодо людського виміру НБСЄ (ОБСЄ,1990 р.), пункт 5.13. 36 Див.: Економічна комісія ООН для Європи (2006 р.); Конференція європейських статистиків: Рекомендації для перепису населення та житлового фонду за 2010 рік; Рада Європи (1981 р.): Конвенція про захист осіб у зв’язку з автоматизованою обробкою персональних даних (CETS № 108); Рада Європи (1997 р.): Рекомендація № R 97 (18) щодо захисту персональних даних, що збираються та обробляються для статистики, ухвалена Комітетом міністрів 30 вересня 1997 р. на 602 засіданні заступників міністрів; Люблянські рекомендації (ВКНМ, 2012 р.): пояснювальна записка до Рекомендації 15.

Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин 27 i. Вирішення проблеми відсутності кваліфікації Доступ до юридичних професій та правоохоронної діяльності може бути покращено шляхом створення, за потреби, юридичної та інших навчаль- них програм мовами меншин. Взаємне визнання академічних та юридич- них кваліфікацій між державами також може полегшити доступ до цих професій для представників національних меншин, які могли навчатися за кордоном. Кращий доступ до цих професій може бути забезпечений за допомогою організації інших курсів та навчання, в тому числі мовних курсів, щоб допомогти особам, що належать до національних меншин, досягти необхідного рівня для проходження юридичної підготовки та здобуття поліцейської освіти. Серед інших заходів можуть бути: надання студентам юридичних факультетів, що є представниками національних меншин, можливості отримати досвід шляхом безоплатної роботи та стажування в правових установах, а студентам, що є представниками більшості – можливості працювати з громадами меншин. Особливу увагу слід приділяти закладам, що проводять юридичну підготовку та є акре- дитованими для видачі ліцензій на здійснення юридичної практики, серед яких, наприклад, – асоціації адвокатів, з метою забезпечення відсутності дискримінації щодо студентів (особливо жінок), що належать до меншин. Даним закладам потрібно надавати навчання з цього приводу.

ii. Розповсюдження серед спільнот меншин інформації про можливості працевлаштування в судовій системі (та в юридичній сфері в цілому), а також у національних інституціях з прав людини Серед таких ініціатив можуть бути: робота фахівців судової системи та національних інституцій з прав людини зі школами задля заохочення учнів, які належать до меншин, обирати дану професію; просування таких ініціатив разом з громадськими лідерами; використання відповідних засобів масової інформації з метою заохочення представників національних меншин до подання заяв; сприяння візитам молоді, що належить до національних меншин, до правоохоронних і судових органів, а також національних інституцій з прав людини.

iii. Розробка політики, спрямованої на збільшення різноманітності під час набору персоналу та службового зростання в судовій системі й національних інституціях з прав людини Така політика має базуватися на принципі незалежності судової влади та забезпечувати, щоб набір персоналу та службове зростання в правоохо-

28 Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин ронних та судових органах, виправних установах, а також національних інституціях з прав людини здійснювалися на основі заслуг та здібностей.37

Критерії для набору персоналу та службового просування мають бути повністю виправданими для певної функції чи судового органу та не повинні створювати необґрунтованих перешкод для представників меншин, зокрема жінок, шляхом, наприклад, найму суддів з вузького кола досвідчених адвокатів чи юристів, оскільки при цьому зазвичай віддається перевага чоловікам, що належать до більшості. Це вимагає визначення низки кваліфікаційних вимог до успішних кандидатів. Кваліфікаційні вимоги мають бути доступними для громадськості; вони слугують основою для оцінювання заявників на роботу та персоналу, що претендує на службове просування.38 Ще одним важливим заходом є перевірка процедур відбору персоналу та співбесіди з метою виявлення можливої упередженості щодо представників меншин (особливо жінок).39 Наприклад, деякі країни зазначають, що використання конкурсних іспитів для відбору суддів є більш справедливим для жінок, ніж набір персоналу на основі досвіду в юридичній сфері.

Квоти – практика розподілу місць для представників певних груп, що підлягають заповненню під час процесу відбору та просування – є ще одним варіантом політики з підвищення рівня участі меншин у судових органах та національних інституціях з прав людини. Однак, використання квот може спричинити скарги на несправедливість та зниження стандартів.40 Втім квоти є придатними для перехідних періодів та в контексті всебічних реформ (наприклад, у постконфліктних умовах) судової системи та національних інституцій з прав людини. У таких випадках квоти допомагають досягти мети репрезентативності з самого початку, тим самим підвищуючи легітимність нових інститутів.

37 Рада Європи (1994 р.): Рекомендація державам-членам № R (94) 12 «Незалежність, дієвість та роль суддів» Комітету міністрів Ради Європи (ухвалена Комітетом міністрів на 518 засіданні заступників міністрів), Принцип I, пункт 2. c. 38 ОБСЄ БДІПЛ (2010 р.): Київські рекомендації щодо незалежності судочинства у Східній Європі, на Південному Кавказі та у Середній Азії, пункти 21‑23. 39 Рада ООН з прав людини (2013 р.): Резолюція 23/6 «Незалежність та неупередженість судової влади, присяжних, судових експертів та незалежність адвокатів», пункт 2. 40 Консультативний комітет з Рамкової конвенції про захист національних меншин (Рада Європи, 2008 р.): Коментар щодо ефективної участі осіб, що належать до національних меншин, у культурному, соціальному, економічному та суспільно-політичному житті,пункти 122 та 123.

Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин 29 Окрім вищезазначених пунктів, набір персоналу на судові посади, а також службове просування в судових органах має здійснюватися шляхом відкритого конкурсу під егідою незалежної виборчої комісії або органу постійного судового нагляду, незалежного від держави. До процесу відбору та службового просування персоналу мають бути залучені відповідні юристи-практики та експерти, а також особи, що обіймають судові посади.41 Політика, спрямована на збільшення представництва меншин та жінок, що до них належать, повинна повністю поважати незалежність суддівства та не повинна впроваджуватися за рахунок основного критерія – оцінки за професійними досягненнями42 Позитивні дії, що передбачають надання переваги кандидатам, які належать до меншин, є доречними за умови, що кандидати мають рівні заслуги.

iv. Впровадження заходів, спрямованих на утримання персоналу, що належить до меншин, у судовій системі та національних інституціях з прав людини З часом, політика набору та службового просування, підкріплена незалежністю, справедливістю й прозорістю, сприятиме збільшенню різноманітності в судовій системі та національних інституціях з прав людини. Втім також необхідно приділяти увагу створенню такого робочого середовища, в якому б приймалася різноманітність та були б сприятливі умови для осіб, у тому числі жінок, що належать до меншин. Доки це не буде досягнуто, існує ризик того, що представники національних меншин не залишатимуться на робочих місцях в даних установах. Наприклад, необхідно вживати заходів задля припинення та покарання дискримінації на робочому місці, водночас слід демонструвати повагу до проявів ідентичності представників меншин, таких як одяг, мова, харчові звички, релігія, у разі їхньої відповідності стандартам прав людини. Як було зазначено в Рекомендації 3 вище, матеріальні засоби, а також зображення, емблеми, прапори та інші символи, що використовуються на уніформах, у відділеннях поліції, в’язницях, судах, трибуналах, прокуратурах, органах, що здійснюють примусове виконання судових рішень, та національних інституціях з прав людини, мають бути доречними для здійснення

41 Венеціанська комісія Ради Європи (2007 р.): Призначення суддів (Доповідь Венеціанської комісії, прийнята на 70 пленарному засіданні), пункти 27‑31. 42 Венеціанська комісія Ради Європи (2007 р.): Призначення суддів (Доповідь Венеціанської комісії, прийнята на 70 пленарному засіданні), пункт 37.

30 Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин правосуддя та не викликати у представників національних меншин, що працюють в даних установах, почуття образи, а також не спричиняти напруженість. Рівне ставлення на робочому місці, ініціативи з наставництва, можливості для професійного розвитку та ефективні внутрішні механізми розгляду скарг, підтримувані керівництвом організації, значною мірою сприятимуть забезпеченню поваги та прийняття національних меншин.

Запропоновані заходи часто вимагають змін в організаційній культурі судової системи та, можливо, навіть у національних інституціях з прав людини, і закликають до розвитку мультикультурних інституцій, орієнтованих на надання послуг. Керівництво, постійні зусилля, кваліфіковане управління та належне навчання стосовно питань різноманітності є ключовими факторами в забезпеченні того, щоб така зміна була позитивною, стійкою та такою, що зміцнює довіру спільнот меншин. Нарешті, з метою вимірювання прогресу досягнення цілей різноманітності в судовій системі та національних інституціях з прав людини, необхідно збирати дезагреговані дані, з належним врахуванням їх захисту та повагою права самоідентифікації.

6. Задля полегшення доступу національних меншин до правосуддя держави повинні забезпечити, щоб робота правоохоронних органів була спрямована на зміцнення довіри до спільнот меншин та дотри- мання закону неупереджено, в тому числі за ґендерною ознакою, та недискримінаційно.

Поліція, як правило, є першою інстанцією контакту для осіб, що бажають повідомити про випадок або злочин. Таким чином, вона є відправним пунктом в системі кримінального правосуддя, а співробітники поліції є ключовими особами, що сприяють доступу до правосуддя осіб, що належать до меншин. Але якщо особи, що належать до національних меншин, непропорційно стають жертвами жорстокого поводження під час арешту, допиту та затримання, громади меншин боятимуться, не довірятимуть та уникатимуть правоохоронних органів. За таких обставин доступ до правосуддя є відсутнім, оскільки злочини, скоєні проти меншин, або не повідомляються, або не розслідуються справедливо та суворо, і, отже, не здійснюється ефективне кримінальне переслідування. Це може значно підвищити рівень напруженості у відносинах між правоохоронними органами та спільнотами меншин.

Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин 31 В Рекомендаціях з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві зазначається, що «перед поліцією повинно бути поставлено завдання вироблення методів і практики взаємодії та співробітництва з меншинами, а також спільного створення атмосфери довіри. […] Ефективна поліцейська діяльність у демократичному суспільстві повинна ґрунтуватися не на залякуванні, а на консенсусі.»43 Для розвитку довірчих відносин з меншинами необхідно, щоб правоохоронні органи відображали різноманітність суспільства, спілкувалися та співпрацювали з громадами меншин у повсякденній роботі та застосовували закон з неупередженістю та недискримінаційно. Такі відносини є вигідними з декількох причин. Громади меншин виграють, коли правоохоронні органи реагують на їхні скарги, виражають стурбованість стосовно їхньої безпеки та сприяють доступу до правосуддя. Поліцейська діяльність, у свою чергу, є більш ефективною, оскільки правоохоронні органи можуть покластися на співпрацю з національними меншинами у своїй повсякденній роботі. Крім того, така співпраця збільшує можливість правоохоронних органів попереджати злочини. Держави також виграють, коли суспільства є більш інтегрованими, поліцейська діяльність – більш ефективною, а спільноти можуть мирно співіснувати.

Встановлення взаємовідносин довіри з національними меншинами – основоположний принцип поліцейської діяльності в громадах – спирається на здатність і готовність правоохоронних органів спілкуватися та співпрацювати з ними. Курси, що пропонуються в поліцейських академіях та подальші курси підвищення кваліфікації, повинні включати такі теми, як поліцейська діяльність в громадах, права людини (в тому числі законодавство про недискримінацію) та міжкультурне спілкування. За потреби, для ефективної комунікації необхідно набирати на роботу осіб, що належать до меншин, або перекладачів, які говорять мовою, зрозумілою для меншин, бажано їхньою рідною. Необхідно також створити протоколи та методи взаємодії з громадами меншин, такі як використання листівок, трансляції в засобах масової інформації, публікації в соціальних мережах для передачі інформації мовою, яку вони розуміють, бажано їхньою рідною. Інші форми взаємодії зі спільнотами меншин – це особистий контакт та діалог, а саме: спеціальні громадські зустрічі з працівниками правоохоронних органів, регулярні громадські форуми для обговорення поліцейської діяльності в спільноті, семінари з конкретних питань, пов’язаних із безпекою громад та призначення співробітників зі зв’язку для національних меншин.

43 Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві (ВКНМ, 2006 р.), вступ та пояснювальна записка до Рекомендації 12.

32 Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин Правоохоронні органи можуть одержати велику користь від розвитку взаємовідносин довіри з громадами меншин у вигляді інформації та показань, отриманих від представників цих спільнот. Заохочення меншин повідомляти про злочини, спричинені етнічною ненавистю, та розгляд цих скарг є для меншин сигналом того, що правосуддя доступне. Особи, що належать до національних меншин, більш схильні повідомляти правоохоронним органам про злочини, з наданням інформації та свідчень, якщо вони впевнені, що їхні скарги будуть розглянуті професійно, рішуче та добросовісно.44

Ще один спосіб заохотити громади меншин до співпраці з правоохоронними органами – це стратегії запобігання злочинам (наприклад, програми безпеки на рівні громад), в яких правоохоронні органи та громади співпрацюють для того, щоб зробити свої райони більш безпечними та вільними від злочинів. Такі стратегії повинні базуватися на розумінні основних причин вчинення злочинів, зокрема злочинів на ґрунті ненависті, проти осіб, що належать до національних меншин.

Дуже великий вплив на сприйняття національними меншинами поліції має те, яким чином вона здійснює операції та розслідування. Окрім надання пріоритетності розслідуванням злочинів на ґрунті ненависті та сумлінного й неупередженого розслідування всіх випадків, пов’язаних з жертвами, що належать до меншин, правоохоронні органи повинні враховувати низку міркувань в оперативному плануванні, таких як розгортання співробітників поліції, здатних найкраще виконати поставлену задачу (в тому числі співробітників, що належать до меншин, у складі змішаних команд, що включають жінок), а також забезпечення невикористання зброї та тактик, що необґрунтовано провокують, залякують національні меншини або наносять їм шкоду. Довільні арешти, незаконне утримання, затримання та обшук, неправомірні операції із зачистки в районах проживання меншин, влаштування контрольно-пропускних пунктів та перевірки транспортних засобів, спрямовані на осіб, що належать до меншин, через їхній зовнішній вигляд або стереотипи стосовно них (тобто расове профілювання), а не через їхню особисту поведінку, є надзвичайно небезпечними для відносин між меншинами та правоохоронними органами та повинні бути припинені. Першочергово мають бути розроблені професійні стандарти та оперативна політика на основі принципу рівного ставлення та міжнародних стандартів поліцейської діяльності, спрямованої на інтеграцію; водночас необхідно запровадити ретельний процес розгляду

44 Див, наприклад, Рішення ОБСЄ № 566 «План дій щодо поліпшення становища ромів та сінті в регіоні ОБСЄ» (2003 р.), пункти 26‑31.

Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин 33 скарг для заохочення громадськості, в тому числі представників меншин, до надання повідомлень щодо порушень з боку правоохоронних органів.

Під час надання допомоги постраждалим представникам меншин держави повинні враховувати потреби осіб, що належать до національних меншин.45 У Рекомендаціях з питань поліцейської діяльності зазначається, що «держави повинні створити національні структури, здатні надавати послуги у підтримці жертв злочинів на місцях, а також забезпечити доступ до таких служб підтримки і їх придатність для потреб усіх етнічних груп.»46 Це надзвичайно важливо, оскільки жертви, що належать до меншин, особливо жертви злочинів, скоєних на ґрунті ненависті, можуть не бажати повідомляти про злочини через колишній негативний досвід, пов’язаний з правоохоронними органами, відсутність довіри до судової системи або відсутність знань щодо їхніх прав та кримінального судочинства в цілому. Жертви, що належать до меншин, також можуть бути занепокоєні тим, що вчинені злочини (зокрема, злочини на сексуальному ґрунті) не будуть розслідуватися і що винні не будуть піддані кримінальному переслідуванню належним чином з огляду на їхню етнічну приналежність або стать, а також через страх перед репресіями з боку злочинців або незручність з приводу того, що розслідування приверне увагу до них, їхніх сімей та громади. Нарешті, брак представництва національних меншин в правоохоронних та судових органах може бути сильною перешкодою для звернення до судової системи (див. Рекомендацію 5), не в останню чергу через наявність у такій ситуації мовних бар’єрів та відсутність чутливості до культурної різноманітності.

45 Див. Декларацію основних принципів правосуддя для жертв злочинів та зловживання владою (A/RES/40/34, 96‑е пленарне засідання Генеральної Асамблеї ООН, 1985 р.); Рада Європи (1985 р.): Рекомендація № R (85) 11 Комітету міністрів державам-членам стосовно положення в межах кримінального права і кримінального процесу (ухвалена Комітетом міністрів на 387 засіданні заступників міністрів); Рада Європи (2006 р.): Рекомендація Комітету міністрів Rec (2006) 8 державам-членам щодо допомоги потерпілим від злочинів (ухвалена Комітетом міністрів на 967 засіданні заступників міністрів 14 червня 2006 р.); Конвенція Ради Європи про запобігання насильству стосовно жінок та домашньому насильству (2011 р.) (CETS No. 210); Директива Європейського Союзу 2012/29/EU про встановлення мінімальних стандартів стосовно прав, підтримки та захисту потерпілих від злочинів (2012 р.). 46 Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві (ВКНМ, 2006 р.), пояснювальна записка до Рекомендації 20.

34 Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин Судова система повинна ставитися до потерпілих, що належать до меншин, так, щоб збільшувалися їхні можливості та покращувався доступ до правосуддя. Так держава демонструє свою рішучість дотримуватися принципу верховенства права та індивідуальних прав без жодної дискримінації. Це, у свою чергу, сприятиме інтеграції суспільства та попередженню конфліктів. Служба поліції найчастіше є першою державною установою, яку відвідують жертви злочину (хоча деякі потерпілі можуть звернутися до поліції через безкоштовну державну лінію допомоги, якщо це можливо). На момент повідомлення про злочин жертви можуть бути емоційно виснаженими, зазнати фізичного ушкодження, бути невпевненими в тому, яким чином слід діяти, а також потребувати невідкладної допомоги. Окрім ініціювання кримінального розслідування, правоохоронні органи повинні оцінити потреби потерпілих та визначити необхідні заходи захисту.47 Вони також повинні забезпечити негайну підтримку та направити потерпілих, що належать до меншин, до відповідних служб, у тому числі до організацій громадянського суспільства, особливо тих, що спеціалізуються на наданні допомоги особам, що належать до національних меншин. Послуги мають надаватися жертвам, що належать до меншин, недискримінаційним чином, одразу ж після скоєних злочинів та впродовж усього судового провадження (і, можливо, після нього, якщо це необхідно). Послуги можуть включати медичну допомогу, психологічне консультування, надання матеріальної підтримки, соціальну та правову допомогу.

У Рекомендаціях з питань поліцейської діяльності зазначається, що «важливо, щоб поліція ефективно виконувала функції негайної допомоги – як для безпеки жертви, так і для підтримки довіри жертви до поліції. Поліції необхідно підтримувати цю довіру для того, щоб жертви охоче надавали інформацію для розслідування справи, а також давали свідчення в суді.»48 Оскільки жертви, що належать до меншин, можуть давати свідчення, правоохоронні органи повинні також забезпечити їхній захист. Захист необхідний також тоді, коли існує загроза безпеці жертв через те, що вони повідомляють про злочин. З огляду на вищезазначене, державам потрібно прийняти чіткі стандарти, що регулюють розголошення третьою стороною інформації, отриманої від жертви або пов’язаної з нею.

47 Див. Директиву Європейського Союзу 2012/29/EU про встановлення мінімальних стандартів стосовно прав, підтримки та захисту потерпілих від злочинів (2012 р.) та Рамкове рішення Ради ЄС, що замінює Рамкове рішення Ради 2001/220/JHA. 48 Рекомендації з питань поліцейської діяльності (ВКНМ, 2006 р.), пояснювальна записка до Рекомендації 20.

Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин 35 Держави також повинні створити спеціалізовані центри для жертв таких злочинів як сексуальне та домашнє насильство, а також забезпечити доступ до цих центрів.

Якщо жертви, які належать до меншин, відчувають, що правоохоронні органи не бажають враховувати можливі для них наслідки або захищати їх від повторної віктимізації, в тому числі помсти за повідомлення про злочин, то їх довіра до поліції та судової системи в цілому зменшується, а правосуддя здаватиметься недоступним. Важливо зазначити, що злочини, скоєні на ґрунті ненависті, можуть здійснюватися проти цілих громад меншин, а не лише окремих осіб, що до них належать. У такому разі правоохоронні органи повинні так розробити заходи підтримки та захисту, щоб вони охоплювали цілі громади. Крім ризику повторної віктимізації, правоохоронні органи повинні враховувати той факт, що жертви, які належать до меншин (особливо жінки), можуть зазнати вторинної віктимізації через відповідь судової системи та окремих осіб на злочини, скоєні проти них. Співробітники поліції, адвокати, судді та прокурори повинні завжди враховувати можливі для жертви наслідки, а також контекст, у якому було вчинено злочин проти осіб, що належать до меншин, або всієї громади.

Під час ведення кримінальної справи особи, що належать до спільноти меншин, можуть бути викликані для надання свідчень. Таким чином, вони та їхні сім’ї можуть опинитися під ризиком помсти та можуть потребувати захисту до, під час та після судового розгляду. Свідки та їхні сім’ї можуть потребувати поліцейського захисту або навіть долучення до програм захисту свідків, що можуть включати переселення. Досягнення достатнього рівня захисту свідків, що належать до меншин, може значно ускладнюватися з огляду на конкретні соціально-економічні, культурні та мовні обставини, в яких перебувають дані особи. Наприклад, необхідно відшукати баланс між повагою до зовнішньої культурної та релігійної символіки, пов’язаної зі спільнотами меншин, та необхідністю захисту ідентичності свідків, що належать до даних спільнот. Задля подолання перешкод на шляху до правосуддя, держави повинні докладати всіх можливих зусиль для вирішення проблем, пов’язаних із захистом свідків, що належать до меншин.

36 Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин 8. Держави повинні забезпечити, щоб судові накази та рішення, що стосуються представників національних меншин, виконувалися ефективно, неупереджено та впродовж розумних строків.

Ефективне виконання судових рішень є невід’ємним компонентом доступу до правосуддя всіх членів суспільства, в тому числі національних меншин.49 Виконання судових рішень є особливо важливим у справах, пов’язаних з особами, які мають більший ризик опинитися жертвами злочинів або стати постраждалими внаслідок дискримінації, з огляду на ґендерну приналежність, статус, який має меншина, або ж з обох зазначених причин. Більш того, ефективне виконання судових рішень є важливим для захисту прав осіб, що належать до меншин, в тому числі прав на майно, а також для забезпечення їхньої безпеки. Невиконання судових рішень може призвести до ситуацій, коли майно не повертають законному власникові,засуджених не ув’язнюють, залишаючи загрозою для своїх жертв, а позивачі продовжують страждати від дискримінації.

Якщо виконання судових рішень, що стосуються національних меншин, є вибірковим, відстроченим або повністю відсутнім, то представники меншин, імовірно, прийдуть до висновку, що доступ до правосуддя є для них недосяжним. Як наслідок, їхня довіра до судової системи та держави буде підірвана. Коли ж судові рішення та накази виконуються ефективно, це свідчить про те, що держава бере на себе зобов’язання підтримувати дотримання верховенства права та індивідуальних прав без дискримінації. Це передбачає, що всі накази та рішення судів і трибуналів, пов’язанні з особами, що належать до меншин, як кримінальні, так і цивільні або адміністративні, видаються зрозумілою для даних осіб мовою, бажано їхньою рідною, а також виконуються належним чином, без дискримінації та в розумні строки.

Правоохоронні органи та виправні установи відіграють головну роль у виконанні судових рішень стосовно кримінальних справ (наприклад, здійснення обшуку та тримання під вартою). Вони повинні виконувати судові

49 Див. Рекомендацію Комітету міністрів Ради Європи Rec (2003) 17 щодо примусового виконання (ухвалена Комітетом міністрів на 851 засіданні заступників міністрів, 2003 р.); Керівні принципи для кращого виконання наявної рекомендації щодо примусового виконання (ухвалені Європейською комісією з питань ефективності правосуддя на 14 пленарному засіданні, Рада Європи, 2009 р.); Висновок № 13 Консультативної ради європейських суддів щодо ролі суддів у виконанні судових рішень (2010 р.).

Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин 37 рішення та накази професійно, в розумні строки та недискримінаційно. Крім того, необхідні також органи, які здійснюють примусове виконання судових рішень (або судові пристави) для забезпечення виконання судових рішень стосовно цивільних та адміністративних питань, таких як приватні позови та збір державної дебіторської заборгованості.

Як і правоохоронні органи, судові органи та виправні установи, органи, які здійснюють примусове виконання судових рішень, повинні відображати різноманітність суспільства для надання більшої легітимності виконанню рішень судів або трибуналів, що є не менш важливим (див. Рекомендацію 5).

9. Держави повинні забезпечити, щоб до представників національних меншин, які перебувають під вартою або є ув’язненими, ставилися гуманно та поважали їхню ідентичність.

Те, яким чином з представниками меншин, а також з іншими членами суспільства, поводяться під час тримання під вартою або ув’язнення, може значно впливати на їхню можливість захищати свої права, мати доступ до правосуддя та, за необхідності, проходити реабілітацію після звільнення.50 Держави повинні забезпечити, щоб особи, які належать до меншин, не зазнавали більш жорстокого поводження під час тримання під вартою або ув’язнення. Вони не повинні необґрунтовано затримуватися або перебувати в місцях попереднього ув’язнення впродовж тривалого часу. Їх не можна піддавати довільним або колективним арештам, тортурам або іншим способам негуманного поводження, в тому числі з метою отримання зізнань. Держави повинні забезпечити, щоб їхні сім’ї не шантажували з пропозицією їх звільнення, отримання більш м’якого вироку або кращих умов тримання під вартою, а їхні адвокати не зазнавали фізичних нападів, залякувань або арештів. Дискримінаційне поводження та зловживання працівників в’язниць або інших ув’язнених по відношенню до засуджених, що належать до меншин, також свідчить про відсутність правосуддя. Це також може викликати сильне почуття несправедливості серед меншин. Жорстоке поводження може посилити відчуження осіб, що зазнали зловживань, а також їхніх спільнот. Зокрема, це підвищує ризик виникнення конфліктів, якщо громади меншин дійдуть до висновку, що держава не помічає жорстокого з ними поводження з боку правоохоронних органів та виправних установ або навіть санкціонує його.

50 Міжнародний пакт про громадянські і політичні права (1976 р.), стаття 10.1.

38 Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин Закрите середовище в’язниць та (меншою мірою) місць тримання під вартою може посилити дискримінацію та стигматизацію, з якими національні меншини, можливо, вже стикалися в суспільстві в цілому. Жінки, що належать до меншин, можуть особливо підлягати ризику через їхню етнічну та ґендерну приналежність. Загалом особи, що належать до меншин, підлягають ризику зазнати одного або декількох з таких зловживань під час ув’язнення або тримання під вартою: гірше поводження або гірші, ніж в інших, умови; відмова спілкуватися з ними зрозумілою для них мовою, бажано їхньою рідною; неповага до релігійних та культурних звичок, навіть якщо вони відповідають міжнародним стандартам прав людини; фізичне та психологічне насильство; надмірні обшуки та допити; систематичне застосування більш сильних заходів безпеки (наприклад, одиночного ув’язнення); необґрунтовані дисциплінарні покарання у в’язниці. Держави повинні вживати заходів задля забезпечення доступу до правосуддя затриманих та ув’язнених, що належать до меншин, а також можливості ефективного оскарження в суді або національних інституціях з прав людини підстав для тримання їх під вартою, ув’язнення, а також поводження з ними. Також держави повинні збирати дезагреговані дані про склад ув’язнених та, за необхідності, докладати зусиль для того, щоб зрозуміти причини занадто високої кількості ув’язнених, що належать до національних меншин.51

Держави повинні забезпечити, щоб умови перебування під вартою та ув’язнення осіб, що належать до національних меншин, відповідали таким стандартам:

i. Затримання правоохоронними органами Держави повинні забезпечити, щоб основні стандарти не знижувались під час затримання правоохоронними органами осіб, що належать до меншин. Необхідно заохочувати моніторинг слідчих ізоляторів незалежними органами, такими як національні інституції з прав людини, організації громадянського суспільства, національні превентивні механізми та Міжнародний Комітет Червоного Хреста (МКЧХ). Заарештовані особи, які належать до національних меншин, повинні бути негайно проінформовані про свої права, причину їхнього арешту та обвинувачення проти них зрозумілою для них мовою, бажано їхньою рідною. Вони повинні мати доступ до адвоката та лікаря; також їм має бути дозволено повідомити третій обраній ними стороні про їхнє

51 Див. примітку 29.

Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин 39 затримання. Стосовно кожної затриманої особи необхідно вести протокол, який міститиме всі аспекти тримання під вартою та заходи, вжиті впродовж цього часу.

Допит під час тримання під вартою слід проводити відповідно до закону та чинних правил. Під час допиту необхідно з повагою ставитися до культурних та релігійних звичок осіб, що належать до меншин. Допит затриманих, що належать до меншин, необхідно здійснювати в присутності співробітників правоохоронних органів, що належать до меншин, якщо це можливо, а допит жінок має проводитися в присутності співробітників жіночої статі. Під час допиту осіб, що належать до національних меншин, співробітники правоохоронних органів повинні використовувати зрозумілу для даних осіб мову або користуватися послугами перекладача. Стандарти стосовно допустимої тривалості допиту, перерв під час допиту, а також місць, в яких він може проводитися, не повинні знижуватися для представників національних меншин, а співробітники правоохоронних органів, що здійснюють допит, зобов’язані представитися. Необхідно заохочувати ведення електронної реєстрації допитів, що є додатковою гарантією проти жорстокого поводження. Стандарти умов слідчих ізоляторів, в яких перебувають затримані особи, що належать до меншин, не повинні бути нижчими порівняно зі стандартами умов ізоляторів, призначених для осіб, що належать до інших спільнот.

ii. Ув’язнення Реабілітація та реінтеграція (як це вимагається Міжнародним пактом про громадянські та політичні права) може бути занадто ускладненою для осіб, що належать до національних меншин, оскільки вони підлягають ризику подальшої дискримінації та стигматизації через їхнє ув’язнення.52

У той час як до ув’язнених, що належать до меншин, потрібно завжди ставитися з повагою до їхньої гідності та ідентичності, держави повинні також забезпечити наявність політики щодо управління в’язницями, спрямовану на сприяння реабілітації з метою підтримки соціальної згуртованості.

52 Міжнародний пакт про громадянські і політичні права (1976 р.), стаття 10.3.

40 Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин Керівництвом в’язниці мають бути розроблені та передані всім співробітникам і в’язням недискримінаційні правила в’язниці, які ґрунтуються на міжнародних стандартах щодо поводження з ув’язненими.53 Це можна зробити, видавши копії таких правил та положень всім ув’язненим, а також забезпечивши, щоб в’язням, які належать до меншин, вони видавалися зрозумілою мовою, бажано їхньою рідною. Персонал виправних установ також повинен пройти навчання для забезпечення більшої чутливості до потреб осіб чоловічої та жіночої статі, які належать до національних меншин. Вони також повинні вміти спілкуватися з ув’язненими, що належать до меншин, зрозумілою для даних осіб мовою, бажано їхньою рідною. Крім того, серед співробітників виправних установ повинні бути представники меншин, оскільки це відображатиме різноманітність суспільства (див. Рекомендацію 5).

Незалежні органи (такі як національні інституції з прав людини, організації громадянського суспільства, національні превентивні механізми та МКЧХ) повинні здійснювати постійний моніторинг щодо можливої дискримінації в тюремному середовищі. Також для ув’язнених, які належать до меншин, мають бути доступними механізми подання та ефективного розгляду скарг.

Для ув’язнених має бути доступна правова допомога мовою, яку вони розуміють, бажано їхньою рідною. Всім ув’язненим, у тому числі представникам меншин, повинно бути дозволено дотримуватися принципів своїх релігій, у тому числі вимог стосовно харчування. Їхня культура та, за необхідності, мова, не повинні принижуватися. Також вони повинні мати змогу спілкуватися зі своїми сім’ями рідною мовою. Необхідно усунути символи, що ображають представників меншин, а також призводять до напруженості між ними та іншими групами (див. Рекомендацію 3). Для ув’язнених, у тому числі осіб жіночої статі, що належать до меншин, необхідно створити спеціальні програми професійної підготовки, задля сприяння їхній реабілітації та підвищення рівня їхньої самодостатності. Необхідно забезпечити,

53 Міжнародні стандарти щодо поводження з усіма в’язнями, відомі також під назвою «Правила Нельсона Мандели», містяться в Мінімальних стандартних правилах поводження з в’язнями (ООН, 2015 р.). Див. також: Мінімальні стандартні правила поводження з в›язнями, ухвалені Першим Конгресом ООН із запобігання злочинності і поводження з правопорушниками (Женева, 1955 р.) та підтверджені резолюціями Економічної і соціальної ради ООН 663 C (XXIV) від 31 липня 1957 р. та 2076 (LXII) від 13 травня 1977 р.

Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин 41 щоб представники меншин перебували в таких слідчих ізоляторах та приміщеннях в’язниць, де вони не піддаватимуться ризику через їхній статус як осіб, що належать до меншин, та знаходитимуться поруч з іншими представниками своїх спільнот. Слід звернути увагу на те, щоб ув’язнені мали змогу відбувати покарання в регіонах, де національні меншини є географічно зосередженими.

Конфлікти між спільнотами мають значний та тривалий вплив на сприйняття меншинами держави, на відносини між спільнотами меншин та більшістю, а також на осіб, що постраждали внаслідок конфлікту. Розмежування більшості та громад меншин, що нерідко є наслідком міжетнічних конфліктів, розділяє суспільство та створює таке середовище, в якому можуть виникнути стереотипи та протилежні інтерпретації подій. Претензії та скарги, що виникають внаслідок конфліктів, у тому числі щодо дій державних установ, можуть викликати у спільнот меншин відчуття того, що їх ображають, маргіналізують та здійснюють систематичну дискримінацію стосовно них. Порушення прав людини стосовно окремих осіб, у тому числі представників національних меншин, нерідко провокує помсту та подальше насильство.

Якщо така напруженість та злочини залишаються невирішеними, це викликає обурення з боку потерпілих, закріплює розділення між спільнотами та призводить до наступного циклу конфліктів, насильства та, можливо, навіть масових звірств. Суспільства, які пережили конфлікт та зіткнулися з серйозними порушеннями прав людини щодо національних меншин, повинні відшукати шляхи для подолання наслідків минулого, щоб створити майбутнє, в якому всі спільноти, в тому числі національні меншини, могли б мирно співіснувати. Тому держави повинні в терміновому порядку надати компенсацію жертвам і, де це доречно, громадам (у тому числі громадам національних меншин), що зазнали серйозних порушень прав людини під час міжетнічних конфліктів. Цього можна досягти кількома способами:

42 Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин i. Інституційна реформа/перевірка державних службовців54 Задля відновлення довіри, запобігання повторним порушенням прав людини та забезпечення захисту прав людини (в тому числі прав меншин) у постконфліктних ситуаціях необхідно здійснити реформу державних установ (зокрема, реформу збройних сил, правоохоронних та судових органів) з метою зміцнення верховенства права та забезпечення підзвітності державних органів. Важливою складовою даного процесу є реформування нормативно-правової бази (законів, підзаконних актів та професійних стандартів), згідно з якою ці установи діють, щоб забезпечити відповідність міжнародним стандартам прав людини. Що стосується сектору безпеки (військового та правоохоронного секторів), реформа повинна бути спрямована на посилення громадянського контролю, забезпечення демократичної підзвітності, а також вдосконалення управління та підвищення ефективності. Стосовно судової системи, реформа повинна бути спрямована на підвищення незалежності, неупередженості, доступності (в тому числі для осіб, що належать до національних меншин) та ефективності. До процесу реформування повинні бути залучені спільноти меншин, принаймні з тією метою, щоб забезпечити подолання причин системної дискримінації в даних установах.

Ще однією важливою реформою є здійснення перевірки осіб, що працюють в державних установах, з метою забезпечення їх відповідності основним стандартам доброчесності та професіоналізму, а також підтвердження того, що вони не були причетними до серйозних порушень прав людини, в тому числі прав осіб, що належать до національних меншин. Хоча така перевірка, по суті, не є засобом правового захисту, вона все ж таки є однією з форм підзвітності та демонструє відданість держави у питаннях стосовно правосуддя для потерпілих, у тому числі потерпілих, що належать до національних меншин. Схеми перевірки також дають змогу притягнути винуватців до відповідальності, коли судове переслідування всіх винних осіб не є можливим. Таким чином, перевірка є важливим заходом для відновлення довіри національних меншин до держави та її установ.

Програма перевірки зазвичай містить три основні етапи. Перший етап передбачає реєстрацію персоналу в установі, що перевіряється. Другий – оцінювання заявників відповідно до критеріїв, встановлених для державних

54 Див. Доповідь Генерального секретаря Ради Безпеки ООН про верховенство права і правосуддя перехідного періоду в конфліктних і постконфліктних суспільствах (2004 р.), секція XV.

Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин 43 службовців, а також на основі інформації, яку вони надають разом з іншими даними, отриманими через незалежні джерела (наприклад, жертви, організації громадянського суспільства, громади меншин, комісії зі встановлення істини та національні інституції з прав людини). Нарешті, особи, які вважаються непридатними для роботи у відповідній державній установі, звільняються з державної служби. Механізми перевірки мають відповідати основним принципам процесуальної справедливості, включаючи право оскаржувати рішення, і не повинні неспіврозмірно націлюватися на національні меншини.

ii. Комісії зі встановлення істини55 Комісії зі встановлення істини – це незалежні комісії з розслідування, створені державою, що мають повноваження розслідування та повідомлення про нинішні або минулі випадки порушення прав людини, надання рекомендацій щодо відшкодування збитків, а також інших заходів, спрямованих на запобігання повторення конфлікту. Комісії зі встановлення істини також можуть мати квазісудові повноваження, такі як можливість винесення рішень щодо вимог стосовно відшкодування збитків або примушення свідків давати показання. Комісії зі встановлення істини за своєю суттю спрямовані на роботу з жертвами та працюють безпосередньо з ними, приймаючи заяви, проводячи громадські слухання та розслідуючи факти, причини й обставини, пов’язані з минулими порушеннями. Вони можуть допомогти жертвам, що належать до меншин, отримати відшкодування та визнання державою скоєних проти них зловживань, а також зробити можливим переслідування винуватців. Комісії зі встановлення істини можуть бути ефективним інструментом для подолання минулих звірств у постконфліктних ситуаціях, коли державні установи не в змозі активно та ефективно розслідувати всі порушення. Збираючи інформацію та рекомендуючи притягнення до кримінальної відповідальності, а також інші реформи (такі як інституційна реформа та перевірка державних службовців), вони можуть прокладати шляхи для вирішення порушень проти національних меншин, брати участь у створенні спільного наративу конфлікту, діяти як інструмент попередження конфліктів та сприяти примиренню.

55 Див. Доповідь Генерального секретаря Ради Безпеки ООН про верховенство права і правосуддя перехідного періоду в конфліктних і постконфліктних суспільствах (2004 р.), секція XIV.

44 Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин iii. Доступ до засобів правового захисту56 Держави повинні забезпечити наявність рівного доступу до ефективних засобів правового захисту жертв серйозних порушень прав людини. Крім кримінального переслідування, це має включати можливість подання цивільних позовів, у тому числі групами потерпілих, у межах отримання колективного відшкодування. Для жертв, що належать до меншин, повинна бути доступна правова допомога (див. Рекомендацію 4). Також держави повинні здійснювати розслідування та переслідування щодо осіб, які скоїли серйозні порушення прав людини під час відповідного конфлікту. Важливо, щоб злочини, скоєні проти осіб, що належать до національних меншин, розслідувалися ретельно та неупереджено. Під час розслідування та переслідування особливу увагу необхідно приділяти випадкам насильства, здійсненого проти жінок, які належать до меншин, за ознакою ґендерної приналежності, а також випадкам зникнення безвісти. Розглядаючи злочини, скоєні проти спільнот меншин, держави демонструють подолання наслідків минулого, сприяють відновленню довіри до державних установ та запобігають подальшому насильству.

Притягнення до кримінальної відповідальності має базуватися на цілісній та ефективній стратегії слідства та обвинувачення. Кримінальне переслідування повинно мати чіткі цілі та базуватися на розслідуванні всіх злочинів кожного з аспектів конфлікту. Через значний обсяг порушень притягнення до суду всіх винуватців може бути нереалістичним або неможливим. Стратегії переслідування, таким чином, повинні зосереджуватися на системних аспектах серйозних порушень прав людини, а для відбору та визначення пріоритетності випадків для переслідування необхідно використовувати чіткі та прозорі критерії. Кримінальне правосуддя також має відповідати принципам справедливого суду, належного процесу та доступу до правосуддя жертв, у тому числі з числа національних меншин. Переслідування має підтримуватися міцною комунікаційною та інформаційною стратегією, спрямованою на спільноти меншин, зрозумілою для них мовою, бажано їхньою рідною, для пояснення та уточнення результатів судового процесу, оскільки вони не завжди можуть відповідати очікуванням жертв, що належать до меншин. Необхідно приділяти увагу запобіганню повторної або вторинної віктимізації жертв та свідків, у тому числі шляхом нерозголошення особистості жертв та свідків.

56 Див. Доповідь Генерального секретаря Ради Безпеки ООН про верховенство права і правосуддя перехідного періоду в конфліктних і постконфліктних суспільствах (2004 р.), секція XII.

Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин 45 Це є особливо важливим у випадках насильства за ознакою ґендерної приналежності, що найбільшою мірою вражає жінок.

iv. Відшкодування збитків57 Державні програми з відшкодування мають бути спрямовані на відшкодування збитків, які зазнали жертви, що належать до меншин, або громади меншин у результаті серйозних порушень прав людини. Цього можна досягти за допомогою реституції, яка, наскільки це можливо, повинна привести жертв до попереднього стану, що існував до вчинення серйозних порушень прав людини. Відшкодування також може здійснюватися у вигляді фінансової компенсації збитків для жертв, а також реабілітації (наприклад, через надання медичних та психологічних послуг або пенсійних привілеїв). Також вважаються відшкодуванням санкції, які застосовуються щодо осіб, відповідальних за порушення, та спроби знайти зниклих безвісти, викрадених або вбитих. Політика з відшкодування може розроблятися на основі рекомендацій комісій зі встановлення істини або національних інституцій з прав людини.

Доступ до відшкодування має бути настільки інклюзивним, наскільки це можливо, для запобігання будь-якій подальшій маргіналізації жертв, що належать до меншин або громад меншин, а також демонстрації відданості держави подоланню наслідків минулого та зміцненню соціальної згуртованості.

57 Див. Доповідь Генерального секретаря Ради Безпеки ООН про верховенство права і правосуддя перехідного періоду в конфліктних і постконфліктних суспільствах (2004 р.), секція XVI.

46 Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин Примітка щодо термінології 58

Віктимізація

Необґрунтоване виділення осіб, що належать до національних меншин, з тим, щоб піддати їх злочину, експлуатації, несправедливому поводженню тощо.

Вторинна віктимізація

Практика звинувачення жертв, поведінка та дії, які призводять до додаткового травмування постраждалих внаслідок злочину.

Доступ до правосуддя

Під поняттям «доступ до правосуддя» мається на увазі зобов’язання держави недискримінаційним чином гарантувати право кожної особи на відшкодування у разі, якщо її права були порушені або потребують захисту.

Множинна дискримінація

Поняття «множинна дискримінація» означає, що особи, які належать до національних меншин, часто зазнають дискримінації за ознаками, крім приналежності до меншин, етнічного походження, ґендерної приналежності, сексуальної орієнтації, віку, інвалідності, мови, віросповідання (або переконань), національного або соціального походження.

Національна меншина

Термін «національна меншина» стосується широкого кола груп меншин, у тому числі етнічних, релігійних, мовних та культурних спільнот, незалежно від того, чи визнаються дані групи державою проживання та незалежно від

58 «Примітка щодо термінології» є настановою для загалу читачів для розуміння того, яким чином ВКНМ застосовує ці терміни в цьому конкретному документі. Вони не є юридичними визначеннями. ВКНМ може використовувати ці терміни в іншому значенні в різних документах, залежно від контексту.

Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин 47 визначення, яке вони використовують стосовно себе або на яке претендують. Поняття «національні меншини», «меншини» та «спільноти/громади меншин» використовуються в даному документі як зручні скорочення фрази «особи, що належать до національних меншин».

Національні інституції з прав людини

Національні інституції з прав людини – це незалежні державні органи, що встановлюються законом, мають повноваження просувати та захищати права людини в країні та включають інституції з прав людини на субнаціональному рівні.

Системна дискримінація

Під поняттям системної дискримінації маються на увазі правила, норми, підходи та поведінка в державних установах та суспільстві, що не дозволяють певним особам, у даному разі особам, що належать до національних меншин, користуватися правами й можливостями, доступними для більшості.

Судова система

Під поняттям «судова система» в даному документі маються на увазі суди, трибунали, прокуратури, правоохоронні органи, виправні установи та органи, які здійснюють виконання судових рішень (або судові пристави).

48 Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національних меншин Організація з безпеки та співробітництва в Європі працює в ім’я стабільності, процвітання і демократії у 57 державах через політичний діалог про спільні цінності та через практичну роботу, яка забезпечує тривалі зміни на краще.

Організація з безпеки та співробітництва в Європі Верховний комісар у справах національних меншин

Informations clés

Organisation Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE)

Type de document book

Date d'adoption 14 novembre 2017

Source OSCE