България: Становище относно законопроекта за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.)

Варшава, 30 май 2025 г. Становище-№.: NGO-BGR/530/2025 [NR]

СТАНОВИЩЕ ОТНОСНО ПРОЕКТОЗАКОНА ЗА РЕГИСТРАЦИЯ НА ЧУЖДЕСТРАННИ АГЕНТИ (СЪГЛАСНО ПРОЕКТА ОТ 11 НОЕМВРИ 2024 Г.)

БЪЛГАРИЯ По това становище е дадено мнение от членовете на панела от експерти на СДИПЧ по свобода на събирането и сдружаването и беше рецензирано от г-жа Антонина Черевко, старши съветник на представителя на ОССЕ по въпросите на свободата на медиите.

Становището беше разработено съвместно в консултация с г-жа Джина Ромеро, специален докладчик на ООН относно правата на свобода на мирни събрания и сдружаване, като част от Рамката за съвместни действия за защита и подкрепа на гражданското пространство.

Въз основа на неофициален превод на английски език на законопроекта, предоставен от заявителя.

Служба за Демократични Институции и Права на Човека на ОССЕ

Ул. Мьодова 10 (Ul. Miodowa 10), PL-00-251 Варшава Телефон: +48 22 520 06 00, Факс: +48 22 520 0605 www.legislationline.org Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

РЕЗЮМЕ

2 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

Основната цел на това Становище е да представи анализ на проектозакона за регистрация на чуждестранните агенти (проектозакон) в България, който макар да беше отхвърлен от Народното събрание на 5 февруари 2025 г., може да бъде внесен отново със същия или подобен текст. Настоящият анализ има за цел да направи преглед на основните проблеми свързани с правата на човека, произтичащи от този законопроект от гледна точка на международните стандарти за правата на човека и ангажиментите на ОССЕ в областта на човешкото измерение, най-вече относно правото на свобода на сдружаване и свобода на изразяване, но също и други права, включително и правото на зачитане на личния живот, правото на участие в обществения живот, както и правото на недискриминация.

Правото на сдружаване и правото на изразяване са основолагащи за съществуването на динамична, плуралистична демокрация, основана на участието, и те подкрепят упражняването на други права свързани с правата на човека. Положителното задължение на държавата да създаде подходяща среда за упражняването на тези свободи и за упражняване на правото на информация, включително и чрез насърчаване на свободата и разнообразието на медиите като основен подход за поддържането на активен и открит дебат по въпросите от обществен интерес, следва да бъде отразено в нормативната рамка.

Достъпът до финансови и други ресурси, включително международно и чуждестранно финансиране, представлява основен елемент от правото на свобода на сдружаване. Както е подчертано в Съвместните насоки на Венецианската комисия и СДИПЧ относно свобода на правото на сдружаване, правото на сдружаване би било лишено от смисъл, ако групите, които искат да се сдружат нямат достъп или са неправомерно ограничени в достъпа си до ресурси от различен вид, включително финансови, в натура, материални и човешки ресурси, както от публични, така и от частни източници, с местен, чуждестранен и международен произход.

Проектозаконът би въвел нови задължения и ограничения за физическите и юридическите лица, включително и за неправителствените организации и медийни субекти, които извършват широко и неясно формулирани дейности по „информиране на обществеността“, „формиране на обществено мнение“, или „публично разпространение на мнения и становища“ и получават пряка или непряка материална подкрепа от чуждестранни източници. От тези представители би се изискало да се регистрират като „чуждестранни агенти“, да публикуват това обозначение на техните интернет страници и във всички техни публикации и да бъдат обект на ежегоден финансов одит, като в случай на неспазване на новите изисквания, ще им бъдат наложени санкции. На тях също би им било забранено да осъществяват дейности в публични и частни образователни институции/центрове/университети, както и в определени обекти и ведомства в областта отбраната, вътрешните работи и правосъдието, като същевременно им бъде забранено да „участват в политически дейности, лобиране или предизборна агитация под каквото и да е

3 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

форма, както и дейности, които могат да окажат влияние върху вътрешната или външната политика на страната“.

Както е посочено в по-големи подробности по-надолу в текста, като цяло, новите задължения и ограничения, предвидени в проектозакона не изпълняват строгите изисквания, очертани в международното право в областта на правата на човека, което регулира поставянето на ограничения върху правото на свобода на сдружаване и свобода на изразяване, както и свободата на медиите. Всяко такова ограничение следва да отговаря на три строги критерии: - а именно, да бъде предвидено в закона, да следва една от легитимните цели, предвидени в съответните инструменти за правата на човека, и да бъде необходимо в едно демократично общество и пропорционално за постигане на тази цел. В допълнение, всяко ограничение следва да бъде недискриминационно.

Съгласно Обяснителната бележка, както и законопроекта, последният има за цел да упражни държавен контрол и да гарантира прозрачност и публичност на чуждестранните средства, получени при извършването на широк кръг от дейности. Както се подчертава от СДИПЧ в предходни становища, насърчаването на прозрачността не представлява само по себе си легитимна цел за ограничаване на правото на свобода на сдружаване и свобода на изразяване, като видовете легитимни цели са изчерпателно изброени в международното право. Може да са налице обстоятелства, при които прозрачността да е средство в преследването на една или повече от тези легитимни цели, като например защита на националната сигурност, опазване на обществения ред или предотвратяване на престъпления, включително корупция, злоупотреби, пране на пари или финансиране на терористична дейност. Въпреки че е налично кратко споменаване на приноса на законопроекта към международните усилия за предотвратяване на прането на пари в Обяснителната бележка, не се съдържат допълнителни подробности относно тази или други цел(и) в Предварителната оценка на въздействието. При всички случаи, предвиденият механизъм в законопроекта не може да бъде счетен за строго необходим или пропорционален на посочените легитимни цел(и).

Освен това, законопроектът не стъпва върху задълбочена оценка на риска на потенциалното му въздействие върху гражданските организации, особено тези, които насърчават или защитават правата на маргинализирани и непредставени групи, защитниците на правата на човека, медиите, журналистите и други заинтересовани страни, а също така липсват задълбочени консултации със засегнатите организации и широката общественост при организиране на законотворческия процес. Причините, които се изтъкват от народните представители, вносители на тази законодателна инициатива, като цяло, не са уместни и достатъчни, и не успяват да обосноват защо съществуващата нормативна рамка и съществуващите задължения за регистрация/отчетност са недостатъчни и/или неефективни. Освен това, липсва подходяща обосновка за разликите в третирането на физическите лица и организациите, основано единствено на чуждестранния произход на тяхното финансиране и други ресурси.

4 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

Предложеният регистър за „чуждестранни агенти“ и новите задължения, които възникват въз основа единствено на получаването на средства или на други материални или нематериални активи с чуждестранен произход, би било заклеймяващо и вероятно би имало косвено дискриминационно въздействие върху определени категории физически лица и сдружения. Това важи особено относно тези субекти, които няма да имат възможност да си осигурят местно или публично финансиране, защото те работят за преследването на цели или дейности, които не са непременно съответстващи на мненията и идеите на мнозинството в обществото или дори може да са в тяхно противоречие. Съществува риск организациите и медиите, които ще бъдат засегнати от този законопроект, да са тези, които са критични към правителството, като така потенциалното им ограничаване или затрудняване на работата им би се отразило неблагоприятно върху отворения, добре информирания и плуралистичен обществен дебат.

Авторите на законопроекта също така не успяват да покажат, че са извършили задълбочена оценка на възможното отрицателно въздействие на предложеното законодателство върху правата на човека и традиционните дейности на неправителствените организации или на медиите, или че са разгледали други правни и неправни алтернативи и са избрали най-малко интрузивните мерки по отношение на защитата на основните права.

Съществуват редица изисквания, които може да бъдат наложени на гражданското общество и медийните организации, които са оправдани от гледна точка на правата на човека. Те включват различни форми на уведомление или регистрация за придобиване на правен статут, данъчни и митнически декларации или определени изисквания за отчетност при получаване на публично финансиране. Тези задължения вече съществуват в националната нормативна рамка и могат да бъдат анализирани с цел набелязване на сфери за подобрения. Избраният подход на този законопроект обаче повдига сериозни опасения, че предвидените мерки не са нито необходими, нито пропорционални.

Последствията за тези, които са определени като „чуждестранни агенти“ са всеобхватни. Новите задължения, включително регистрацията, обозначаването, както и задължителният ежегоден финансов одит изглеждат обременяващи и скъпи, особено за малки неправителствени организации и медии, което може сериозно да ограничи техните възможности за осъществяване на основните им дейности. Остава неясно как тези задължения и изисквания ще бъдат приложени към физическите лица. Също така на „чуждестранните агенти“ ще им бъде забранено да осъществяват широк кръг от дейности, които са дефинирани по начин, който предполага, че те ще трябва да се въздържат от участието във всякакъв тип дискусии или дебати по теми от обществен интерес, което представлява необосновано ограничение на техните права на свобода на сдружаване и свобода на изразяване, както и свобода на медиите. Насоката и характерът на законопроекта създават сериозна заплаха, че той може да бъде използван като инструмент за потискане на легитимни действия като демократично участие, политическо несъгласие, застъпничество за правата на човека или за върховенството на правото

5 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

или обикновено разпространение на информация от обществен интерес, както се наблюдава в други страни с подобни практики.

В резултат, с оглед на анализа, представен подробно в изложението по-долу, Становището заключава, че законопроектът съдържа сериозни недостатъци, които го правят несъвместим с международните стандарти за правата на човека и ангажиментите на ОССЕ в сферата на човешкото измерение, и не трябва да бъде внасян отново в Народното събрание в настоящия или сходен вид. СДИПЧ и Представителят на ОССЕ за свобода на медиите остават на разположение на властите за по-нататъшна подкрепа по темата, особено що се отнася до идентифицирането на възможни правни и алтернативни възможности за разрешаването на реални, конкретни проблеми, които съответстват на легитимните цели за законотворчество, както е предвидено в международното право в областта на правата на човека.

Като част от своя мандат да подкрепя страните членки на ОССЕ в прилагането на техните ангажименти в областта на човешкото измерение на ОССЕ, СДИПЧ разглежда, при запитване, проектозаконите и съществуващото законодателство, за да оцени тяхното съответствие с международните стандарти за зачитане на правата на човека и за ангажиментите към ОССЕ и предоставя конкретни препоръки за подобрения.

6 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

СЪДЪРЖАНИЕ I. В ЪВЕДЕНИЕ ........................................................................... 8 II. ОБХВАТ НА СТАНОВИЩЕТО .................................................... 8 III. П РАВЕН АН АЛИЗ И ПРЕПОРЪКИ .............................................. 9 1. Съответни Международни Стандарти в областта на Правата на човека и Ангажименти на ОССЕ в областта на човешкото измерение ......................... 9 Право на свобода на сдружаване и свобода на изразяване, както и други права 9 Ограничения на правото на свобода на сдружаване и свобода на изразяване 14 2. Контекст ....................................................................................................................... 15 3. Търсена Цел на Проектозакона и потенциално въздействие ........................ 17 3.1. Прозрачност и противодействие на прането на пари................................ 17 3.2. Оценка на въздействието ................................................................................. 21 3.3. Дискриминационно въздействие ...................................................................... 22 4. Определение на термина „чуждестранни агенти“ за целите на проектозакона 24 Индивидуален обхват ......................................................................................... 24 Дейности .............................................................................................................. 26 Чуждестранно финансиране ............................................................................ 27 5. Изисквания за регистрация ...................................................................................... 30 6. Изисквания за обозначаване ..................................................................................... 33 7. Забранени дейности за „чуждестранните агенти“ ................................................ 36 8. Задължителен Ежегоден Финансов Одит ............................................................... 38 9. Произтичащи задължения ......................................................................................... 38 10. Преходни разпоредби.................................................................................................. 40 11. Препоръки, свързани с процеса на изготвяне и приемане на законопроекта 41

Приложение: Законопроект за регистрацията на чуждестранни агенти – неофициален превод на английски език

7 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

I. ВЪВЕДЕНИЕ

1. На 18 декември 2024 г. главният секретар в кабинета на Омбудсмана на Република България отправи запитване към Службата за демократични институции и права на човека към ОССЕ (накратко „СДИПЧ“) за правен преглед на проект на Закон за регистрация на чуждестранните агенти (от 11 ноември 2024 г.) в България (наричан накратко „проектозакона“). 2. На 20 декември 2024 г. СДИПЧ отговори на това запитване като потвърди готовността на Службата да изготви правно становище относно съответствието на този проектозакон с международните стандарти в областта на правата на човека и ангажиментите на ОССЕ в областта на човешкото измерение. Предвид темата, СДИПЧ покани представителя на ОССЕ за свободата на медиите (RFoM) и специалния докладчик на ООН относно правата на свобода на мирни събрания и свобода на сдружаване да дадат своето мнение при разработването на това Становище. 3. Макар че на 5 февруари 2025 г. проектозаконът беше отхвърлен с мнозинство в Народното събрание, предложеният анализ в това Становище има за цел да предостави информация относно дебата по тази тема като насочи вниманието към важни проблеми, свързани с правата на човека, произтичащи от този законодателен проект, в случай, че проектозаконът с този или подобен текст, е внесен отново. 4. Това становище е изготвено в отговор на горепосоченото запитване. СДИПЧ изготви тази оценка в рамките на своя мандат да подпомага страните членки на ОССЕ в прилагането на техните ангажименти в областта на изпълнението на човешкото измерение на ОССЕ.1

II. ОБХВАТ НА СТАНОВИЩЕТО

5. Обхватът на това Становище се отнася само до законопроекта, който е изпратен за преглед. С това ограничение, Становището не предоставя пълен и цялостен преглед на цялата нормативна и институционална рамка, която регулира правото на свобода на сдружаване и/или свобода на изразяване и свобода на медиите в България. 6. Становището повдига важни въпроси и посочва области, които будят загриженост. С оглед на краткостта, Становището се концентрира върху тези разпоредби, които се нуждаят от подобрение, вместо на положителните страни на проектозакона. Последващият правен анализ стъпва на международните и регионални стандарти в областта на правата на човека и върховенството на правото, нормите и препоръките, както и съответните ангажименти на ОССЕ в областта на човешкото измерение. 7. Освен това, в съответствие с Конвенцията на ООН за премахване на всички форми на дискриминация по отношение на жените2 (оттук нататък наречена „КПВФДЖ“) и с Плана за действие на ОССЕ от 2004 г. за насърчаване на равнопоставеността на

1 По-специално, Документът на СССЕ/ОССЕ от срещата в Копенхаген на конференцията в областта на човешкото измерение на СССЕ, 29 юни 1990 г., параграф 9.3; Хартата от Париж за Нова Европа (1990 г.), по време на която страните членки потвърждават, че „…без проява на дискриминация, всеки човек има правото на (…) свобода на сдружаване.“ Виж също Документът от Истанбул от 1999 г., параграф 27, в който страните членки се задължават да „подкрепят способността на НПО да осъществят пълноценен принос към развитието на гражданското общество и зачитането на правата на човека и основните свободи“. 2 Конвенцията на ООН за премахване на всички форми на дискриминация по отношение на жените (оттук-нататък, наречена “ КПВФДЖ”), е приета с резолюция на Общото събрание 34/180 на 18 декември 1979 г. Украйна представи документа си за ратификация на тази конвенция на 12 март 1981 г. България ратифицира Конвенцията на 8 февруари 1982 г. 8 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

половете3, както и ангажиментите за интегриране на въпросите, свързани с равнопоставеността в дейностите, програмите и проектите на ОССЕ, Становището включва, където е уместно, перспективата за равнопоставеността на половете и многообразието. 8. Това становище се основава на неофициален превод на английски език на проектозакона, който е в приложение към този документ. Възможно е да са допуснати грешки заради превода. Ако Становището бъде преведено на друг език, версията на английски език е водещата. 9. С оглед на гореизложеното, СДИПЧ би искала да подчертае, че това Становище не пречи на СДИПЧ да отправя допълнителни писмени или устни препоръки, или коментари по съответните теми в България в бъдеще.

III. ПРАВЕН АНАЛИЗ И ПРЕПОРЪКИ

1. СЪОТВЕТНИ МЕЖДУНАРОДНИ СТАНДАРТИ В ОБЛАСТТА НА ПРАВАТА НА ЧОВЕКА И А НГАЖИМЕНТИ НА ОССЕ В ОБЛАСТТА НА ЧОВЕШКОТО ИЗМЕРЕНИЕ

Право на свобода на сдружаване и свобода на изразяване, както и други права

10. Правото на свобода на сдружаване и свобода на изразяване са основополагащи за съществуването на динамична и плуралистична демокрация, основана на участието.4 Правото на свобода на сдружаване се отнася до възможността отделните граждани да действат заедно при преследването на общи интереси, като това може да бъдат интересите на членове на различни сдружения, представители на обществеността като цяло или на определени сфери на обществеността.5 Сдруженията често имат важна и положителна роля за постигането на цели в защита на обществения интерес, както се признава на международно и регионално ниво.6 Правото на свобода на сдружаване и на свобода на изразяване, както и на получаване и разпространение на информация са основни права, които също така дават възможност за упражняването на други права на човека и основни права, и служат като пазители на демократичните ценности.7 Положителното задължение на държавата да създаде подходяща среда за упражняването на тези права, включително и чрез насърчаване на независимост на медиите и плурализъм, като ключов подход за развитието на активен и открит дебат по теми от обществен интерес, следва да бъде отразено в нормативната рамка.

3 Виж План за действие на ОССЕ за насърчаване на равнопоставеността на половете, приета с Решение № 14/04, MC.DEC/14/04 (2004 г.), параграф. 32. 4 Виж Съвместни относно свобода на сдружаване на СДИПЧ и Венецианската комисия (2015 г.), параграфи 1 и 8. Виж също Европейски съд по правата на човека (ЕСПЧ) Gorzelik v. Poland [GC], №. 44158/98, 17 февруари 2004 г., параграф 92, при което Съдът подчертава, че сдруженията, учредени с различни цели, включително и за застъпничество на политически въпроси, но също така за „опазване на културното и духовното наследство, преследване на различни социално-икономически цели, проповядването или преподаването на религия, стремежът към етническа идентичност или утвърждаването на съзнание за принадлежност към малцинство, също са важни за правилното функциониране на демокрацията“, като също така подчертава, че: „Хармоничното взаимодействие между хора и групи с различни идентичности е важно за постигането на социално сближаване. В естествения ред на нещата е, че когато гражданското общество функционира по здравословен начин, участието на гражданите в демократичния процес до голяма степен се постига чрез принадлежност към сдружения, в които те могат да се обединяват и да преследват общи цели заедно.“ 5 Виж Съвместни насоки относно свобода на сдружаване на СДИПЧ и Венецианската комисия (2015 г.), параграфи 47 и 76. 6 Виж Съвместни насоки относно свобода на сдружаване на СДИПЧ и Венецианската комисия (2015 г.), параграф 9. 7 Виж Специалния докладчик на ООН за свободата на мнението и изразяването, Представителя на ОССЕ за свобода на медиите, Специалния докладчик на Организация на американските държави (ОАД) и Специалния докладчик на Африканската комисия по свобода на изразяване и достъп до информация (оттук нататък наречени „Международните носители на правомощия относно свободата на изразяване“), Съвместна декларация за свобода на медиите и демокрация, 2 май, 2023 г. 9 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

11. Правото на свобода на изразяване и свобода на сдружаване са разписани във всички основни международни инструменти относно правата на човека, включително в член 19 и 22 от Международния пакт за граждански и политически права (МПГП)8. Правото на сдруженията да търсят, получават и използват ресурси също е защитено от тези права, тъй като в противен случай свободата на сдружаване би била лишена от своето основно значение.9 В допълнение, Декларацията на ООН за защитниците на правата на човека10 от 1998 г. потвърждава, че „всеки има правото, индивидуално или в сдружение с други лица, да насърчава и да се стреми за защита и спазване на правата на човека и основните свободи на национално и на международно ниво“ (член 1) и постановява, че държавите следва да приемат мерки да гарантират това право. Декларацията също така конкретно предвижда, че „всеки има правото, индивидуално или в сдружение с други лица, да търси, получава и използва ресурси с изричната цел да насърчават и защитават правата на човека и основните свободи с мирни цели, в съответствие с член 3 от настоящата декларация“ (член 13). 12. Освен това, резолюция 22/6 на Съвета на ООН по правата на човека относно защитата на защитниците на правата на човека призовава държавите „да признаят публично важната и легитимна роля на защитниците на правата на човека […] чрез зачитане на независимостта на техните организации и чрез избягване на заклеймяване на тяхната работа“ и „да гарантират, че изискванията за отчетност към [сдруженията] не възпрепятстват тяхната автономност на действие“ и че „ограниченията не са наложени дискриминационно върху евентуални източници на финансиране“, както и, че „никакво законодателство няма да криминализира или да делегитимира дейностите в защита на правата на човека въз основа на географски произход на финансирането им“.11 Специалният докладчик относно правата на свобода на мирни събрания и сдружаване също така подчертава, че „сдруженията следва да имат свободата да търсят, получават и използват чуждестранно финансиране без да се изисква специално разрешение“12, както и че заклеймяването или делегитимирането на работата на НПО, които получават чуждестранно финансиране или подлагането им на допълнителни задължения за одит и разследване съставляват неправомерно ограничаване на правото на свобода на сдружаване.13 Специалният докладчик на ООН също така изрично посочи увеличаването на наративите, които заклеймяват гражданското общество и протестиращите като „чуждестранни агенти“ или „агенти на чуждестранно влияние“, които се използват като инструмент за

8 Международният пакт за граждански и политически права (наричан оттук нататък „МПГПП“) е приет с резолюция 2200A(XXI) на Общото събрание на ООН на 16 декември 1966 г. България ратифицира МПГПП на 21 септември 1970 г. Член 19, параграф 1 и 2 от МПГПП гласят, че „никой не може да бъде обезпокояван за убежденията си“ и че „всеки има право на свобода на изразяване; това право включва свободата да търси, да получава и разпространява сведения и идеи от всякакъв вид, независимо от границите, било то устно или писмено, печатно или като произведение на изкуството или чрез каквото и да е друго средство по свой избор“ (виж също Комитета за права на човека към ООН, Обща бележка 34 към член 19 Свобода на мнение и изразяване на МПГПП, CCPR/C/GC/34, от 12 септември 2011 г.). Член 22, параграф 1 от МПГПП гласи, че „всеки има правото на свободно сдружаване с други лица, включително и правото да образува и да членува в профсъюзи за защита на своите интереси“. 9 Виж, например, Специалния докладчик за правата на свободно събиране и сдружаване, Доклад от 2013 г., A/HRC/23/39, параграфи 8 и 81(d), които уточняват, че „сдруженията – регистрирани и неформални – може да търсят, да получават и да използват финансови средства и други ресурси от физически и юридически лица, независимо дали местни, чуждестранни или международни без предварително разрешение или ненужни пречки, включително и от физически лица; сдруженията, фондациите и други граждански организации; чужди правителства и агенции за развитие; ООН и други структури“; и Доклад от 2022 г. за достъпа до ресурси A/HRC/50/23, от 10 май 2022 г., параграф 22 и допълнителните насоки: Общи принципи и насоки за гарантиране на правото на гражданските организации за достъп до ресурси, HRC/53/38/Add.4, от 23 юни 2023 г., параграф 1. Виж също и Съвместните насоки относно свобода на сдружаване на СДИПЧ и Венецианската комисия (2015 г.), параграф 102; и Препоръка CM/Rec(2007)14 за правния статут на неправителствените организации в Европа на Съвета на министрите на Съвета на Европа, приета на 10 октомври 2007 г., параграф 50. 10 Декларация на ООН относно правото и отговорността на физическите лица, групите и органите в обществото да насърчават и опазват универсално признатите права на човека и основни свободи (оттук нататък наричана накратко „Декларация на ООН за защитниците на правата на човека“), от 9 декември 1998 г., приета единодушно от Общото събрание на ООН (A/RES/53/144). 11 Резолюция 22/6 за защита на защитниците на правата на човека на Съвета на ООН по правата на човека, A/HRC/RES/22/6, от 21 март 2013 г., параграфи 5 and 9. 12 Специален докладчик на ООН относно правата на свобода на мирни събрания и сдружаване, Доклад за достъпа до ресурси, A/HRC/50/23, от 10 май 2022 г., параграф 22. 13 Специален докладчик на ООН относно правата на свобода на мирни събрания и сдружаване, Доклад от 2013, UN DOC A/HRC/23/39, от 24 април 2013 г., параграф 20 и допълнителните насоки: Общи принципи и насоки за гарантиране на правото на гражданските организации за достъп до ресурси, HRC/53/38/Add.4, от 23 юни 2013 г., параграф 1. 10 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

стигматизация с цел да се делегитимират активистите и сдруженията в защита на правата на човека.14 13. Свободата на медиите е производна на свободата на изразяването, тъй като медиите и журналистите се считат за важни „предаватели“ на информация от обществен интерес и улесняват обществения дебат. Комитетът по правата на човека към ООН авторитетно отбеляза важната роля на свободното предаване на информация и идеи относно обществени и политически теми между гражданите, кандидатите и избраниците. Също така подчертава колко важно е за свободната преса другите медии да имат възможност да коментират по обществени теми без цензура или ограничения, и да информират общественото мнение, като също така подчертават съответното право на обществеността да получава информация от медиите.15 14. В рамките на Съвета на Европа, членове 10 и 11 от Европейската конвенция за права на човека и основни свободи (ЕКПЧ)16, както и съответната съдебна практика на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) установяват стандарти относно правата на свобода на изразяване и свобода на сдружаване. В това отношение, съответствието на законодателството, най-вече това, което поставя на прицел сдруженията, които упражняват дейности, широко формулирани като „политически дейности“ и които получават финансиране или друга подкрепа от чужбина (т.нар. законодателство за „чуждестранни агенти“) бе обект на решението от 2022 г. Екозащита и други срещу Русия.17 Няколко от препоръките на Комитета на министрите към Съвета на Европа също предоставят полезни насоки относно темата за финансиране на неправителствените организации (НПО) и сходни теми, включително Препоръка Rec(2007)14 on the Legal Status of Non-Governmental Organisations in Europe (относно правния статут на неправителствените организации в Европа (наричана оттук нататък „Препоръка Rec(2007)14),18 Препоръка Rec(2003)4 от 8 април 2003 г. относно общите правила срещу корупцията при финансирането на политически партии и предизборни кампании (наричана оттук нататък „Препоръка за финансирането“),19 и Препоръка за нормативната уредба на лобистките дейности в контекста на вземането на публични решения (наричана оттук нататък „Препоръка за лобирането“).20 По-специално, Комитетът на министрите към Съвета на Европа настояха за свободата на НПО да търсят и получават финансиране от различни публични и частни източници, включително от отделни държави или от международни агенции.21 Също така, по отношение на зачитането на свободата на медиите, редица препоръки на Съвета на Европа са от голямо значение, по-специално Препоръката относно новото понятие за

14 Виж Специалния докладчик на ООН относно правата на свобода на мирни събрания и сдружаване, Доклад от 2024 г. A/79/263, от 31 юли 2024 г., параграфи 39-40. 15 Виж Комитета на ООН по правата на човека, Обща бележка №34 по отношение на член 19 Свобода на мнение и изразяване на МПГПП, CCPR/C/GC/34, от 12 септември 2011 г., параграф 13. 16 Виж Конвенция за защита правата на човека и основните свободи (ЕКПЧ) на Съвета на Европа, подписана на 4 ноември 1950 г. България ратифицира ЕКПЧ на 7 септември 1992 г. 17 ЕСПЧ, Екозащита и други срещу Русия (Ecodefence and others v. Russia), № 9988/13 и 60 други, 14 юни 2022 г., параграф 96. 18 Комитет на министрите на Съвета на Европа. Препоръка CM/Rec(2007)14 относно правния статут на неправителствените организации в Европа, приета на 10 октомври 2007 г. 19 Съвет на Европа, Препоръка Rec(2003)4 от Комитета на министрите към страните членки относно общите правила срещу корупцията при финансиране на политическите партии и предизборните кампании, приета на 8 април 2003 г. 20 Съвет на Европа, Препоръка на Комитета на министрите към страните членки относно правното регулиране на лобистките дейности в контекста на публичното вземането на решения, приета на 22 март 2017 г. 21 Съвет на Европа, Комитет на министрите, Препоръка CM/Rec(2007)14 относно правния статут на неправителствените организации в Европа, параграф 50, гласи, че: „НПО трябва да имат свободата да търсят и получават финансиране – средства и дарения в натура – не само от държавни органи в техните собствени държави, но също от институционални или индивидуални донори, други държави или международни агенции, като се подчиняват единствено на законите, които са приложими по принцип в областта на митниците, валутния обмен и прането на пари, както и тези за финансиране на изборите и политическите партии.“ 11 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

медии22 и Препоръката относно принципите за управление на медиите и комуникацията.23 15. Като държава-членка на ЕС, България е обвързана от първичното право на ЕС и от Хартата за основните права на Европейския съюз,24 и по-специално членове 11 и 12, съответно относно правата на свобода на изразяване и информация, и свободите за мирни събрания и сдружаване. Съдебната практика на Съда на Европейския съюз (СЕС) също се прилага, както и решението по делото Комисията срещу Унгария от 2020 г.25 16. В рамките на ОССЕ, съществуват редица ангажименти в областта на свободата на сдружаване, свободата на изразяване, достъпа до информация и свобода на медиите. Документът от Копенхаген от 1990 г. провъзгласява правото на всеки на свобода на изразяване, включително и свободата да отстоява своето мнение и да получава и разпространява информация и идеи без намеса на държавните власти и независимо от границите; страните членки на ОССЕ също така се задължават: „да гарантират, че на всички лица е разрешено да упражняват правото си на сдружаване, включително правото да сформират, да се присъединяват и да участват активно в дейността на неправителствени организации, които работят за подкрепата и защитата на правата на човека и основните свободи“.26 Също така, в документа от Париж от 1990 г. те потвърждават, че „без дискриминация, всеки индивид има правото на (…) свобода на изразяване, [и] свобода на сдружаване.“27 Страните членки на ОССЕ също така потвърдиха „правото на свобода на изразяване, включително правото на комуникация и правото на медиите да събират, отразяват и разпространяват информация, новини и мнения“ и се ангажират да „признаят за неправителствени организации тези, които обявят себе си като такива, в съответствие със съществуващите национални процедури, както и да подкрепят възможността такива организации да осъществяват своите дейности свободно на тяхната територия“ (Документ от Москва, 1991 г.).28 В допълнение, в Будапеща през 1994 г., страните членки на ОССЕ потвърдиха, че „свободата на изразяване е право на човека и основополагащ компонент на едно демократично общество“ като се ангажираха да „приемат като свой ръководен принцип, че ще защитават това право“ и като по подчертаха в тази насока, че „независимите и плуралистични медии са от съществено значение за свободно и отворено общество, както и за отчетни системи на управление“.29 В своето Решение 3/18, прието на 7 декември 2018 г., Съветът на министрите на ОССЕ призовава страните членки да приложат напълно всички ангажименти на ОССЕ и международни задължения в областта на свобода на изразяване и свобода на медиите и да приведат своето законодателство, политики и практики в областта на свободата на медиите в пълно съответствие с техните международни задължения.30

22 Виж, като пример за регионална добра практика, Препоръка на Съвета на Европа CM/REC(2011)7, „Препоръка на Комитета на министрите към страните членки относно новото понятие за медии“, Съвет на Европа, Комитет на министрите, приета на 21 септември 2011 г. 23 Виж, като пример за регионална добра практика, Препоръка на Съвета на Европа CM/REC(2022)11, „Препоръка на Комитета на министрите към страните членки относно принципите за управление на медии и комуникацията“, Съвет на Европа, Комитет на министрите, приета на 6 април 2022 г. 24 Харта на основните права на Европейския съюз, 2012/C 326/02, в която член 12 конкретно се позовава на свободата на сдружаване „на всяко равнище, по-специално в областите на политическото, профсъюзното или гражданското сдружаване“. 25 Съд на Европейския съюз (СЕС), Комисията срещу Унгария, Дело C-78/18, 18 юни 2020 г. 26 СССЕ/ОССЕ, Документ от срещата в Копенхаген на конференцията относно човешкото измерение на СССЕ, 29 юни 1990 г., параграфи 9.1. и 10.3. 27 СССЕ/ОССЕ, Парижка харта за нова Европа, 21 ноември 1990 г., с. 3. 28 СССЕ/ОССЕ, Документ от срещата в Москва на конференцията относно човешкото измерение на СССЕ, 3 октомври 1991 г., параграфи 26 и 43. 29 Виж Документ на СССЕ от Будапеща от 1994 г., В посока за истинско партньорство към една нова ера (Документ от Будапеща), СССЕ/ОССЕ, 21 декември 1994 г., глава VIII, параграф 36. 30 Виж Решение № 3/18 от министрите на ОССЕ, „Безопасност на журналистите“, 12 декември 2018 г. 12 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

17. Становището също се позовава на Насоките относно свобода на сдружаване31 на СДИПЧ и Венецианската комисия от 2015 г. и Насоките за регулиране на политическите партии на СДИПЧ и Венецианската комисия от 2020 г.32 Настоящото становище също се позовава на други становища и доклади, публикувани от СДИПЧ и/или Венецианската комисия в тази област, особено тези, които се отнасят до законодателство за сдруженията, които получават „чуждестранно финансиране“ или за въвеждането на нови изисквания за отчетност в името на насърчаване на „прозрачността“ на гражданския сектор.33 По-специално, Бележката на СДИПЧ от 2023 г. относно законодателните инициативи за прозрачността и регулирането на сдруженията, финансирани от чужбина на т.нар. „Закони за чуждестранни агенти“ или подобно законодателство предлага анализ на съответствието на подобен тип законодателство с международните инструменти за защита на правата на човека.34 Докладите и писмата с изразени опасения, публикувани от специалния докладчик на ООН относно правата на свобода на мирни събрания и на сдружаване също имат отношение.35 18. Съответните международни стандарти относно забраната на дискриминация36 и правото за зачитане на личния живот37 също са включени в настоящото становище. В допълнение, Становището се отнася и до правото на участие в обществения живот (член 25 от МПГПП).38 19. Въз основа на гореизложеното, самите членовете на сдружения са носители на права на човека, включително на правата на свобода на сдружаване, свобода на изразяване и зачитане на личния живот. В допълнение, държавата има задължение да зачита, защитава, както и да гарантира упражняването на правата на свобода на сдружаване и свобода на изразяване, както и да създава подходяща среда за упражняването на тези

31 СДИПЧ и Венецианската комисия, Съвместни насоки относно свободата на сдружаване (2015 г.). 32 СДИПЧ и Венецианската комисия, Насоки за регулиране на политическите партии (второ издание, 2020 г.). 33 Виж, например: Спешното становище на СДИПЧ относно закона в Грузия „За прозрачността на чуждестранното влияние“ (30 май 2024 г.); СДИПЧ, Бележка относно законодателните инициативи за регулиране на прозрачността на сдруженията, финансирани от чужбина или т.нар. „Закони за чуждестранните агенти или подобно законодателство и тяхното съответствие с международните стандарти в областта на правата на човека (25 юли 2023 г.); СДИПЧ и Венецианската комисия, Съвместно становище относно законопроекта в Република Сръбска относно специалния регистър и публичността на работата на неправителствените организации (12 юни 2023 г.), CDL-AD(2023)016; СДИПЧ, Спешно междинно становище относно законопроекта за неправителствените организации и проекта за изменение на „Чуждестранните представители“ в Киргизката република (12 декември 2022 г.); СДИПЧ и Венецианската комисия, Румъния – Съвместно становище относно Законопроект № 140/2017 за изменение на правителствена наредба № 26/2000 за асоциациите и фондациите, CDL-AD(2018)004; Съвместно становище относно законопроект № 6674 за въвеждане на изменения в някои нормативни актове, за да се гарантира прозрачност на информацията за финансовата дейност на обществените сдружения и използването на международна техническа помощ и относно законопроект №6675, който въвежда изменения в Данъчния кодекс на Украйна, за да гарантира прозрачност на финансовата дейност и използването на международна техническа помощ, CDL-AD(2018)006-e; Съвместно междинно становище относно законопроекта, който внася изменения в закона за нестопанските организации и в други нормативни актове на Киргизката република, CDL-AD(2013)030. Виж също Венецианска комисия, Становище относно федералния закон №121- fz за нестопанските организации („закон за чуждестранните агенти“), относно федералните закони №18-fz и №147-fz, и федералния закон №190-fz за въвеждане на изменения в Наказателния кодекс („закон за държавна измяна“) на Руската федерация; Руска федерация – Становище относно съответствието с международните стандарти в областта на правата на човека на редица закони, внесени в Руската дума между 10 и 23 ноември 2020 г., за изменение на законите, които засягат „чуждестранните агенти“, CDL-AD(2021)027; Унгария – Предварително становище относно законопроекта за прозрачността на организациите, които получават финансова подкрепа от чужбина CDL-PI(2017)002, и Венецианската комисия, Доклад относно финансиране на сдруженията CDL-AD(2019)002. 34 СДИПЧ, Бележка относно законодателните инициативи за регулиране на прозрачността на сдруженията, финансирани от чужбина или т.нар. „Закони за чуждестранните агенти или подобно законодателство и тяхното съответствие с международните стандарти в областта на правата на човека (2023 г.). 35 Виж <Годишни тематични доклади | OHCHR>. Виж специално Писмото, изпратено до Руската федерация относно федерален закон № 121-FZ от дата 20 юли 2012 г. и последващите изменения, виж Специалния докладчик на ООН относно правата на свобода на мирни събрания и сдружаване, Писмо OL RUS 16/2022 с дата 30 ноември 2022 г. 36 Член 26 от МПГПП; член 14 от ЕКПЧ, който гласи, че „всички лица са равни пред закона и законът трябва да осигурява на всички лица еднакви условия за упражняване на правата и свободите по тази Конвенция без всякаква дискриминация, основаваща се на раса, цвят на кожата, пол, език, религия, политически или други убеждения, национален или социален произход, имотно състояние, рождение или всякакви други признаци.“ (България не е подписала и не е ратифицирала Протокол №12 към ЕКПЧ, който съдържа общи забрани за дискриминация при упражняването на всякакви права); Член 21 от Хартата на основните права на ЕС. 37 Член 17 от МПГПП; член 8 от ЕКПЧ; член 7 от Хартата на основните права на човека на ЕС (и член 8 от Закона за защита на личните данни). 38 Член 25 от МПГПП. 13 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

свободи и правото на информация.39 Всички законодателни инициативи и изменения следва да бъдат разглеждани от тази гледна точка.

Ограничения на правото на свобода на сдружаване и свобода на изразяване

20. Всяко ограничение на правата на свобода на сдружаване и изразяване следва да отговаря на изискванията на строгата проверка от три критерия, които се съдържат съответно в член 22 от МПГПП и в член 11, ал. 2 от ЕКПЧ, както и член 19, ал. 3 от МПГПП и член 10, ал. 2 от ЕКПЧ. Тази проверка постановява, че всяко ограничение предвидено в закона (изискване за законосъобразност) е нужно да следва една или повече от легитимните цели, изброени подробно в съответния договор/конвенция,40 да са необходими за едно демократично общество и да зачитат принципа на пропорционалност (който между другото предполага, че всяко наложено ограничение представлява най-малко интрузивната мярка спрямо всички възможни средства, и която е ефективна за постигане на поставената цел).41 Освен това, ограничението следва да бъде недискриминационно (член 2 и член 26 от МПГПП и член 14 от ЕКПЧ42). 21. Основанията за налагане на ограничения, изброени в международните документи не следва да се допълват от други основания в националното законодателство и трябва да бъдат тълкувани стриктно от властите.43 Ограниченията следва да се налагат само за целите, за които са предвидени и да бъдат пряко свързани с конкретната преследвана цел (член 18 от ЕКПЧ). 22. Изискването, че всички ограничения следва да бъдат ‚предвидени в закона‘ налага ограничението не само да има конкретно позоваване в националното законодателство, но също така се отнася до качеството на въпросното законодателство.44 Законодателството следва да бъде достатъчно ясно, за да се направи индивидуална оценка дали неговото или нейното поведение са в нарушение и да могат да се предвидят вероятните последствия45, макар да се признава, че е невъзможно постигането на абсолютна точност и че много от формулираните в законите термини, до голяма или малка степен, са неясни, и тяхното тълкуване и прилагане са въпрос на практика.46 Това също така означава, че законът трябва да бъде формулиран по начин,

39 Виж Принцип 2 от Съвместните насоки относно правото на сдружаване (2015 г.) на СДИПЧ и Венецианската комисия. Съгласно ЕСПЧ, „реалното и ефективно зачитане на свободата на сдружаване не може да се сведе единствено до задължението на държавата да не се намесва“ (ЕСПЧ, Ouranio Toxo and Others v. Greece, №. 74989/01, 20 октомври 2005 г., параграф. 37 и „[к]онвенцията има за цел да гарантира права, които не са теоретични или илюзорни, а такива, които са практични и ефективни“ (виж ЕСПЧ, Airey v. Ireland, №. 6289/73, 9 октомври 1979 г.). 40 Съгласно член 22, параграф 2 от МПГПП това са националната сигурност или обществената безопасност, обществения ред, защита на общественото здраве или морал или защитата на правата и свободите на другите. Съгласно член 11, параграф 2 от ЕКПЧ тези цели са: защита на общественото здраве или морал, както и защита на правата и свободите на другите. Съгласно член 19, параграф 3 от МПГПП: (а) зачитане на правата или доброто име на другите; (b) защита на националната сигурност или обществения ред или общественото здраве или морал“; Съгласно член 10, параграф 2 от ЕКПЧ: „в интерес на националната сигурност, териториалната цялост и обществената безопасност, за предотвратяване на безредици и престъпления, за защита на здравето и морала, както и за репутацията и правата на другите, за предотвратяване разкриване на информацията, получена доверително, и за гарантиране на авторитета и безпристрастността на правосъдието.“ 41 Виж Съвместни насоки относно свободата на сдружаване (2015 г.) на СДИПЧ и Венецианската комисия, Принцип 10 и параграф 113. 42 България не е подписала и не е ратифицирала Протокол №12 към ЕКПЧ, който съдържа общи забрани за дискриминация при упражняването на всякакви права. 43 Съвместни насоки относно свободата на сдружаване (2015 г.) на СДИПЧ и Венецианската комисия Принцип 9 and параграф 34. 44 Пак там, параграф 34, който поставя изискване законодателството да бъде „ясно, сигурно и предвидимо“. 45 Виж, например, ЕСПЧ, дело Hashman and Harrup v. the United Kingdom [GC], №. 25594/94, от 25 ноември 1999 г.; дело Gillan and Quinton v. the United Kingdom, №. 4158/05, от 12 януари 2010 г.; дело Kudrevičius and Others v Lithuania [GC], №. 37553/05, от 15 октомври 2015 г. Виж също Обща бележка 34 на Съвета по права на човека към ООН към член 19 от МПГПП CCPR/C/GC/34, параграф 25. Виж също ЕСПЧ, дело The Sunday Times v. the United Kingdom (No. 1), № 6538/74, параграфи 48-49; и дело Perinçek v. Switzerland [GC], № 27510/08, от 15 октомври 2015 г., параграф 131. 46 Виж, например, ЕСПЧ, делото Kudrevičius and Others v. Lithuania [GC], №. 37553/05, от 15 октомври 2015 г., параграф 109. Виж също ЕСПЧ, делото Perinçek v. Switzerland [GC], №. 27510/08, от 15 октомври 2015 г., параграф 131, в които Съдът подчертава, че: „Нормата не може да бъде разглеждана като „закон“, освен ако не е формулирана с достатъчна точност, за да позволи на засегнатото лице да регулира неговото или нейното поведение: той или тя е нужно да може – ако е необходимо с подходящия съвет – да предвиди в разумна степен в дадените обстоятелства, последствията, които дадено действие може да предизвика.

14 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

който представя разумна представа как тези разпоредби ще бъдат тълкувани и прилагани.47 23. Проверката за ‚необходимото в едно демократично общество‘ означава, че всяко ограничение наложено върху правото на свобода на сдружаване и свобода на изразяване, независимо дали е разписано в закона или приложено в практиката, следва да отговаря на „належаща обществена необходимост“,48 да бъде пропорционално на преследваната легитимна цел и причините, които го оправдават, следва да бъдат уместни и достатъчни.49 Както се подчертава в Съвместните насоки относно свободата на сдружаване, това означава, че за налагането на подобни ограничения единствено са приемливи наложителни и убедителни причини и само безспорни наложителни причини може да попречат на упражняването на правото на свобода на сдружаване.50 Използваните средства следва да бъдат пропорционални на преследваната цел, което означава, че в случай, че са належащи широк кръг интервенции, следва винаги да се приложат най-малко ограничителните и най-малко инвазивните средства.51 Ограниченията не трябва никога да премахнат напълно това право или да го лишат от неговата същност или да имат парализиращ ефект.52 В допълнение, ограниченията не трябва да бъдат дискриминационни, нито пряко, нито косвено.53

2. КОНТЕКСТ

24. Конституцията на България гарантира правото на сдружаване в член 12 и член 44, като последната разпоредба уточнява, че: „се забраняват организации, чиято дейност е насочена срещу суверенитета, териториалната цялост на страната и единството на нацията, към разпалване на расова, национална, етническа или религиозна вражда, към нарушаване на правата и свободите на гражданите; както и организации, които създават тайни или военизирани структури или се стремят да постигнат целите си чрез насилие. (3) Законът определя организациите, които подлежат на регистрация, реда за тяхното прекратяване, както и взаимоотношенията им с държавата“. 25. Законът за юридическите лица с нестопанска цел, който влезе в сила на 1 януари 2001 г.54, регулира създаването, регистрацията, дейността и прекратяването на сдружения и фондации в България, с конкретни правила, които се прилагат за юридическите лица, които осъществяват общественополезна дейност, включително задължението да изготвят ежегоден доклад за дейността и финансов отчет, като последният е обект на независим финансов одит, които след това подлежат на обявяване в регистъра (член 40, алинея трета от Закона за юридически лица с нестопанска цел).

Съдът обаче продължава, като посочва, че тези последствия не е нужно да бъдат предвидими с абсолютна точност, тъй като това не е постижимо въз основа на опита.“ 47 Виж, например, Списък за проверка на върховенство на правото на Венецианската комисия, CDL-AD(2016)007, параграф 58. Освен това, виж ЕСПЧ, дело The Sunday Times v. the United Kingdom (No. 1), №.6538/74, в което Съдът постановява, че „законодателството трябва да бъде разписано с достатъчно ниво на точност, за да даде възможност на гражданите да регулират своето поведение, като имат възможността да предвидят какво е разумно и какви последствия дадено действие може да предизвика.“ 48 Това означава, че ограничението трябва да бъде счетено за задължително, а не само ‚разумно‘ или ‚целесъобразно‘: ЕСПЧ, дело Chassagnou v. France [GC], №. 25088/94, 28331/95 и 28443/95, от 29 април 1999 г. „Необходимо“ не е синоним на „незаменимо“, нито дава гъвкавостта на такива изрази като „позволено“, „обичайно“, „полезно“, „разумно“ или „желателно“; виж ЕСПЧ, дело The Sunday Times v. the United Kingdom (No. 1), № 6538/74, параграф 59. 49 Виж, например, ЕСПЧ, дело Taranenko v. Russia, №19554/05, от 15 май 2014 г. Що се отнася до свободата на изразяване, виж, например, ЕСПЧ, дело Janowski v. Poland [GC], № 25716/94, от 21 януари 1999 г., параграфи 31 и 35. 50 Съвместни насоки относно свободата на сдружаване на СДИПЧ и Венецианската комисия, CDL-AD(2014)046, параграф 111. 51 Съвместни насоки относно свободата на сдружаване на СДИПЧ и Венецианската комисия, CDL-AD(2014)046, параграфи 112- 113. Виж също, например, ЕСПЧ, дело Perinçek v. Switzerland [GC], № 27510/08, от 15 октомври 2015 г., параграф 273. 52 Съвместни насоки относно свободата на сдружаване на СДИПЧ и Венецианската комисия,, CDL-AD(2014)046, параграф 24. 53 Съвместни насоки относно свободата на сдружаване на СДИПЧ и Венецианската комисия, CDL-AD(2014)046, Принцип 5 и параграф 123. 54 Виж <Закон за юридическите лица с нестопанска цел в България>. 15 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

26. Проектът за регистрация на чуждестранните агенти беше внесен в Народното събрание на 11 ноември 2024 г. На 5 февруари 2025 г., проектозаконът беше внесен за гласуване в пленарна зала, въпреки че не беше разгледан от нито една от парламентарните комисии, към които беше разпределен. Проектозаконът беше отхвърлен с мнозинство от гласувалите.55 Проектозаконът може да бъде внесен отново не по-рано от три месеца от дата на първоначалното гласуване. Подобен законопроект беше отхвърлен на 19 септември 2024 г. от Комисията за култура и медии към Народното събрание56 и друг подобен законопроект беше внесен през 2022 г., но също беше отхвърлен при гласуване в парламента. 27. Член 1 на проектозакона обозначава като „чуждестранни агенти“ юридическите и физическите субекти, които осъществяват определени видове дейност, които се смятат за политически или имат за цел да формират обществено мнение, а същевременно получават финансиране или друго материално подпомагане с произход от чужбина и предвижда включването им в специален регистър. Също така, те са обект на нови задължения като посочване във всички публикувани материали на обозначението „чуждестранен агент“, като същевременно се налагат по-строги изисквания за отчетност. Според член 2 целта на законопроекта е: „осъществяване на държавен контрол и регулация на прозрачността и публичността спрямо произхода и целта на извършваните парични преводи и предоставяното безвъзмездно материално подпомагане от чужбина“. В допълнение, законопроектът забранява на физическите и юридическите лица, определени като „чуждестранни агенти“ да извършват видове дейности, които потенциално могат да бъдат разтълкувани като основание за определянето им като „чуждестранни агенти“ (като политически дейности, лобиране или други дейности, които имат за цел да окажат влияние върху публичните политики). Това създава своеобразна форма на кръгова логика, при която физическите и юридическите лица първо се регистрират поради извършването на определен тип дейности, само за да им бъде след това забранено изпълнението на същите тези дейности. Подобен подход обезсмисля режима на регистрация и го прави правно непоследователен. 28. Като цяло, законопроектът съдържа редица неясни определения, които допускат различни тълкувания, като в същото време някои важни въпроси остават неразрешени. Ако бъде приет, този законопроект би засегнал значителна част от българското общество поради прекалено широкия си обхват. Изглежда, че законопроектът се отнася, както за физически, така и за юридически лица, включително медии, неправителствени организации и търговски дружества. Определението на съответните дейности е изключително широко и прагът за задължителна регистрация е поставен ниско – само 1000 лв. (около 510 евро). Освен това няколко от разпоредбите на законопроекта са с явно обратно действие. 29. Последиците за тези, които са определени като чуждестранни агенти са всеобхватни и включват задължения да се обозначат публикациите, сериозни изисквания за отчитане и дори забрани за практикуване на определени професии и извършването на широк кръг от дейности. Въпреки че законопроектът включва предварителна оценка на въздействието, изглежда че не е осъществена цялостна такава, включително и оценка от гледна точка на правата на човека. В допълнение, не са проведени обществени консултации по време на изготвяне на проекта. Целта, същността и ниското качество на законопроекта създават съществен риск той да бъде използван за потискане на легитимни дейности като демократично участие, политическо несъгласие, професионални дейности на медиите или застъпничество за правата на човека, както

55 Виж <Законопроекти - Народно събрание на Република България>. 56 Виж <Законопроекти - Народно събрание на Република България>. 16 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

се вижда от подобни практики в други държави.57 Важно е да се отбележи, че независимите медии и свободата на медиите като такава често стават „косвени жертви“ на приемането и прилагането на различни закони за „чуждестранни агенти“ или „чуждестранно влияние“. Това се случва, наред с другото, защото в някои от местните условия независимите медии са създадени и функционират като неправителствени организации. Законите за „чуждестранни агенти“ или „чуждестранно влияние“ имат за цел да подкопаят жизнеспособността на медиите и да оказват негативно влияние върху медийния плурализъм.”

3. ТЪРСЕНА ЦЕЛ НА П РОЕКТОЗАКОНА И ПОТЕНЦИАЛНО ВЪЗДЕЙСТВИЕ

3.1. Прозрачност и противодействие на прането на пари

30. Член 2 от проектозакона се позовава на уредбата за прозрачност и публичност на произхода на финансирането и безвъзмездното материално подпомагане от чужбина за дадени видове юридически и физически лица, упоменати в член 1. В „Мотивите за закона за регистрация на чуждестранните агенти“ (“мотиви”, оттук нататък споменати като „Обяснителна бележка“), въвеждането на това законодателство се обяснява като мярка за защита на националната сигурност на България, като се изисква публично разкриване на лицата, които защитават чуждестранен национален или корпоративен интерес, и получават чуждестранно финансиране за тази цел, и че това допринася за международните усилия за противодействие на прането на пари. 31. Обосновката за нуждата от прозрачност, публичност и защита срещу „чуждестранно влияние“ често се използват за да се оправдае въвеждането на „закони за чуждестранните агенти“.58 Международните инструменти като МПГПП и ЕКПЧ позволяват ограничения на свободата на сдружаване при преследване на определени легитимни цели, като условията са изброени изчерпателно в съответния договор/конвенция.59 Съвместните насоки относно свободата на сдружаването подчертават, че „единствено убедителни и наложителни причини“ за налагане на тези

57 В продължение на повече от десетилетие са изготвени и/или приети множество закони, които имат за цел да попречат на ролята и функционирането на сдруженията или гражданските организации, които получават финансиране от чужбина; за някои от примерите на подобни законодателни инициативи, виж СДИПЧ, Бележка относно законодателните инициативи за регулиране на прозрачността на сдруженията, финансирани от чужбина или т.нар. „Закони за чуждестранните агенти“ или подобно законодателство и тяхното съответствие с международните стандарти в областта на правата на човека (2023), която в момента е в процес на актуализиране. От приемането на Федерален закон №121-FZ „относно въвеждането на изменения в определени законови актове на Руската федерация относно регулирането на дейностите на нестопанските организации, които изпълняват функцията на „чуждестранни агенти“ на 20 юли 2012 г. (оттук нататък наричан „Руския закон за чуждестранни агенти“, изменян многократно след това), беше един от първите подобни закони, като след това няколко други страни приеха или се опитаха да приемат подобно законодателство, което поставя на прицел сдружения, които получават финансиране или други форми на подкрепа от чужбина, с основна цел да се противопоставят на предполагаемите рискове, породени от „чуждото влияние“ или, по-общо казано, да наложат нови задължения на сдруженията и независимите медии и физически лица в името на прозрачността. 58 Например, „прозрачността“ се използва като обосновка на законите, приети от Руската федерация (виж Федерален закон №121-FZ, който въвежда изменения на определени законови актове в Руската федерация относно регулирането на дейностите на нестопанските организации, които изпълняват функцията на „чуждестранни агенти“, приет през юли 2012 и последващите изменения), Унгария (Закон за прозрачността на организациите, които получават финансова подкрепа от чужбина, приет през 2017 г. и отменен през 2020 г.), Република Сръбска (относно Закона за специалния регистър и публичността на работата на неправителствените организации, виж <https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-REF(2023)024-e>), и Киргизката република (Закон на Киргизката република относно нестопанските организации, свързани с „чуждестранните представители“, за който в Обяснителния меморандум се посочва целта за гарантиране на „отвореност“ и „публичност на дейностите“ на неправителствените организации, включително и клоновете на чуждите нестопански неправителствени организации). 59 Съгласно член 22, параграф 2 от МПГПП това са националната сигурност или обществената безопасност, обществения ред, защита на общественото здраве или морал или защитата на правата и свободите на другите. Съгласно член 11, параграф 2 от ЕКПЧ легитимните цели са: защита на общественото здраве или морал, както и защита на правата и свободите на другите. Съгласно член 19, параграф 3 от МПГПП: „(а) зачитане на правата или доброто име на другите; (b) защита на националната сигурност или обществения ред или общественото здраве или морал“; Съгласно член 10, параграф 2 от ЕКПЧ: „в интерес на националната сигурност, териториалната цялост и обществената безопасност, за предотвратяване на безредици и престъпления, за защита на здравето и морала, както и за репутацията и правата на другите, за предотвратяване разкриване на информацията, получена доверително, и за гарантиране на авторитета и безпристрастността на правосъдието.“ 17 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

ограничения са приемливи. Както се посочва в Насоките, „само безспорни императиви може да попречат на упражняването на правото на свобода на сдружаване.“60 32. Що се отнася до заявената цел гарантиране на „прозрачност“, следва да се подчертае, че нуждата от прозрачност във вътрешните дейности на сдруженията не е изрично уредено в международните и регионалните договори, което се дължи на правото на сдруженията на свобода от държавна намеса във вътрешните им работи. Съвместните насоки относно свобода на сдружаване предвиждат, че макар отвореността и прозрачността да са основополагащи за изграждането на отчетност и обществено доверие, „ [д]ържавата не трябва да изисква, а по-скоро да насърчава и подкрепя сдруженията да бъдат отчетни и прозрачни.“61 Най-общо казано, насърчаването на прозрачност и отчетност е необходима част от доброто публично управление, приложимо за обществения сектор.62 В дадени случаи, изискванията за прозрачност може да бъдат приложени за частни, неправителствени организации и сдружения, когато, например, те са финансирани от публични местни източници63 или осъществяват важни функции на демокрацията, като политическите партии. Последните може да бъдат обект на изчерпателни правила за политическите партии или за финансиране на предизборната кампания, и в този случай може да се оправдае налагането на конкретни изисквания за отчитане и разкриване, както е указано в Съвместните насоки относно свобода на сдружаване и в Препоръка CM/Rec(2007)14 на Комитета на министрите на Съвета на Европа.64 33. Същевременно, както се подчертава в предишните становища и доклади на СДИПЧ и/или Венецианската комисия,65 насърчаването на прозрачността само по себе си не представлява легитимна цел, както е описано в изчерпателния списък на международните инструменти за правата на човека.66 Въпреки това, то може да бъде средство за постигане на една или повече от международно признатите легитимни цели, които биха могли, при изпълнение и на други изисквания, да обосноват ограничаването на това право; например, защита на националната сигурност, обществения ред или предотвратяването на престъпления, включително корупция, злоупотреба с власт, пране на пари или финансиране на терористична дейност.67 Макар

60 Съвместни насоки относно свободата на сдружаване на СДИПЧ и Венецианската комисия, CDL-AD(2014)046, параграф 111. 61 Виж, например, Съвместни насоки относно свободата на сдружаване на СДИПЧ и Венецианската комисия, (2015), параграф 224. 62 СДИПЧ, Бележка относно законодателните инициативи за регулиране на прозрачността на сдруженията, финансирани от чужбина или т.нар. „Закони за чуждестранните агенти или подобно законодателство и тяхното съответствие с международните стандарти в областта на правата на човека (юли, 2023 г.), параграф 53, която е в процес на актуализиране. Виж също СДИПЧ и Венецианската комисия, Съвместно становище относно законопроекта в Република Сръбска относно специалния регистър и публичността на работата на неправителствените организации, от 12 юни 2023 г., параграф 26. 63 Съвместни насоки относно свободата на сдружаване на СДИПЧ и Венецианската комисия, признават, че получаването на публична подкрепа може да оправдае налагането на изисквания за отчетност, макар че те не трябва да бъдат прекалено обременяващи, и като минимум, трябва да бъдат пропорционални на размера на получените публични средства (виж Съвместни насоки относно свободата на сдружаване на СДИПЧ и Венецианската комисия, (2015), параграф 214). Виж също ЕСПЧ, дело, Vörður Ólafsson v. Iceland, № 20161/06, от 27 април 2010 г., параграфи 81-82, в което с оглед на обществените функции на профсъюза да насърчава определен стопански сектор, който е под публичен надзор, в замяна на получаването на таксите от този сектор, Съдът отбелязва нуждата от прозрачност и отчетност относно използването на приходите от тази такса по отношение на лица, които не са членове на профсъюзите. 64 Съвместни насоки относно свободата на сдружаване на СДИПЧ и Венецианската комисия, (2015), параграфи 225-226. Виж също Комитет на министрите на Съвета на Европа, Препоръка CM/Rec(2007)14 относно правния статут на неправителствените организации в Европа, приета на 10 октомври 2007 г., параграфи 62-65. 65 Виж, например, СДИПЧ и Венецианската комисия, Съвместно становище относно законопроекта в Република Сръбска относно специалния регистър и публичността на работата на неправителствените организации, от 12 юни 2023 г., параграф 25; Виж, например: Съвместно становище относно законопроект № 6674 за въвеждане на изменения в някои нормативни актове, за да се гарантира прозрачност на информацията за финансовата дейност на обществените сдружения и използването на международна техническа помощ и относно законопроект № 6675, който въвежда изменения в Данъчния кодекс на Украйна, за да гарантира прозрачност на финансовата дейност и използването на международна техническа помощ, CDL-AD(2018)006-e, параграф 35. Виж също СДИПЧ, Спешно междинно становище относно законопроекта за неправителствените организации и проекта за изменение на „Чуждестранните представители“ в Киргизката република (12 декември 2022 г.), параграф107; и Венецианска комисия, CDL-AD(2019)002, Доклад за финансиране на сдруженията, параграфи 61 and 80. 66 Виж, например, СДИПЧ и Венецианската комисия, Съвместно становище относно законопроекта в Република Сръбска относно специалния регистър и публичността на работата на неправителствените организации, от 12 юни 2023 г., параграф 25; СДИПЧ, Спешно междинно становище относно законопроекта за неправителствените организации и проекта за изменение на „Чуждестранните представители“ в Киргизката република (12 декември 2022 г.), параграф 107; и Венецианската комисия, Доклад за финансиране на сдруженията, CDL-AD(2019)002, параграфи 61 and 80. 67 Пак там. 18 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

ЕСПЧ да признава, принципно, че целта за увеличаване на прозрачността по отношение на финансирането на гражданските организации може да съответства на легитимната цел за предотвратяване на безредици в член 11, алинея 2 от ЕКПЧ,68 съдът се позовава единствено на случаите на получаване на „значително чуждестранно финансиране“ във връзка с идентифициран риск от чуждестранно влияние по „чувствителни въпроси – като избори или финансиране на политически движения“ и то с цел предотвратяване на прането на пари и финансирането на терористична дейност.69 Налагането на изисквания за прозрачност на неправителствените организации, единствено поради получаване на чуждестранно финансиране не би изпълнило критериите, постановени от ЕСПЧ. 34. Освен това, всяко ограничение следва да бъде необходимо, за да предотврати реална, осезаема опасност – не само хипотетична такава,70 като същевременно е пропорционално по характер и обхват на заплахата, към която е насочено. Законопроектът не съумява да обоснове въвеждането на тези мерки или да обясни конкретните заплахи, които представляват потенциалните му субекти. Вместо това, обясненията остават прекалено неясни. Например, Обяснителната бележка твърди, че основната цел на законопроекта е да предпази българското общество от чуждестранни групи по интереси и юридически лица, които финансират физически лица и организации, с важна роля при формиране на общественото мнение в България. Твърди се, че тези чуждестранни групи действат основно с цел да прокарват и налагат собствените си интереси, неопределени „чуждестранни идеологии“ или частни икономически и търговски интереси на чуждестранни юридически лица, които биха могли потенциално да застрашат политическата и икономическа ситуация в България. Без да посочва добре обоснован анализ на риска относно конкретно участие на НПО сектора в извършването на престъпления като корупция или пране на пари, както и/или конкретни, добре документирани заплахи за националната сигурност, „прозрачността“ не може да представлява легитимна цел, с която да се аргументират ограничения на свободата на сдружаване и/или свободата на изразяване (включително свободата на медиите).71 През 2020 г., Съдът на ЕС, като взе предвид съдържанието и целите на разпоредбите на унгарското законодателство постанови, че то се основава „на презумпция, основана на безразборно приложен принцип, че всяка финансова подкрепа [от чужбина] и всяка гражданска организация, която получава такава финансова подкрепа е, по своята същност, способна да застраши политическите и

68 ЕСПЧ, дело Екозащита и други срещу Русия (Ecodefence and Others v. Russia), № 9988/13, от 14 юни 2022 г., параграф 122. 69 ЕСПЧ, дело Екозащита и други срещу Русия (Ecodefence and Others v. Russia), № 9988/13, от 14 юни 2022 г., параграфи 139 и 165. 70 Виж, например, ЕСПЧ, дело Partidul Comunistilor (Nepeceristi) and Ungureanu v. Romania, № 46626/99, от 3 февруари 2005 г., параграф 48; и дело Gorzelik and Others v. Poland, № 44158/98, от 17 февруари 2004 г., параграфи 95-96, при което Съдът изрично постановява, че: „[в]сяка намеса следва да съответства на ‚належаща обществена необходимост‘“ и причините, които се изтъкват от националните органи за оправдаването ѝ трябва да бъдат „уместни и достатъчни“, и с „доказателства за непосредствен риск за демокрацията“; виж също Съдът на ЕС, Комисията срещу Унгария, Дело C-78/18, от 18 юни 2020 г., параграф 91, в което Съдът на ЕС също подчертава необходимостта да се прави позоваване само при наличието на „действителна, настояща и достатъчно сериозна заплаха, която засяга основен обществен интерес“; и Комитет за правата на човека на ООН, дело Mr. Jeong-Eun Lee v. Republic of Korea, Съобщение №. 1119/2002, U.N. Doc. CCPR/C/84/D/1119/2002(2005), параграф 7.2. Виж също СДИПЧ и Венецианската комисия, Съвместно становище относно законопроекта в Република Сръбска относно специалния регистър и публичността на работата на неправителствените организации, 12 юни 2023 г., параграф 25, в което СДИПЧ и Венецианската комисия наблюдават „[a]бстрактно определяне на ‚обществени опасения‘ и ‚подозрения‘ относно законосъобразността и честността на финансирането на НПО сектора, без да се посочват съществени конкретни анализи на риска по отношение на пряка намеса на НПО сектора в извършването на престъпления като корупция или пране на пари, и не може да представляват легитимна цел за оправдаване на ограниченията на това право“; Съвместно становище относно законопроект № 6674 за въвеждане на изменения в някои нормативни актове, за да се гарантира прозрачност на информацията за финансовата дейност на обществените сдружения и използването на международна техническа помощ и относно законопроект №6675, който въвежда изменения в Данъчния кодекс на Украйна, за да гарантира прозрачност на финансовата дейност и използването на международна техническа помощ, CDL-AD(2018)006-e, параграф 36. Виж също Венецианската комисия CDL-AD(2019)002, Доклад за финансиране на сдруженията, параграф 81. 71 Виж, например, СДИПЧ и Венецианската комисия, Съвместно становище относно законопроект № 6674 за въвеждане на изменения в някои нормативни актове, за да се гарантира прозрачност на информацията за финансовата дейност на обществените сдружения и използването на международна техническа помощ и относно законопроект №6675, който въвежда изменения в Данъчния кодекс на Украйна, за да гарантира прозрачност на финансовата дейност и използването на международна техническа помощ,, CDL- AD(2018)006-e, параграф 36. 19 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

икономическите интереси”,72 което не е достатъчно, за да се аргументира ограничението. 35. Важно е също да се отбележи, че НПО в България, подобно на други частни субекти, вече са обект на задължения за регистрация и други изисквания според действащия закон.73 Неправителствените юридически лица (сдружения и фондации) следва да се регистрират и са подложени на изисквания за отчетност, например за целите на данъчното облагане, за статистически цели и с оглед на предотвратяването на прането на пари. Също така, неправителствените юридически лица, регистрирани в обществена полза са обект на допълнителни изисквания за отчетност – подаване на годишен доклад за тяхната дейност и финансов отчет към Централния регистър за юридическите лица с нестопанска цел към Министерство на правосъдието, което от своя страна ги публикува в регистъра. Властите, които осъществяват надзор са Окръжните прокуратури, Националния статистически институт; както и Националната агенция за национална сигурност.74 36. В зависимост от крайната цел, може да се обмислят някои алтернативни и по-малко ограничаващи средства, за да се обърне внимание на т.нар. „чуждо влияние“. Това може да включва регулиране (с ясни определения) на професионалното и платено лобиране или дейностите по представителство на интереси с цел оказване на влияние върху процесите на вземане на решения в обществената сфера, които се извършват под контрола или насоките на чуждестранни представители, и това следва да бъде ясно разграничено от традиционните дейности по застъпничество на неправителствените организации и да се разработи съобразно международните стандарти за правата на човека.75 37. Други конкретни инициативи за регулиране може да се насочат към предотвратяване на корупцията, прането на пари и финансирането на терористична дейност и да подобрят корпоративното управление и прозрачността на действителните собственици на юридически лица и/или да се въведат строги правила за финансиране на политическите партии и на предизборната кампания. Що се отнася до последно споменатото, ЕСПЧ признава като легитимно и пропорционално налагането на определени изисквания за прозрачност по отношение на политическите партии поради техните важни демократични функции, при условие, че това не води до сериозни задължения за разкриване на информация и отчетност.76 Ако все още не са въведени, може да се обмислят мерки, които гарантират прозрачността на собствеността на медиите, както и/или за насърчаването на по-отворен, прозрачен и отчетен процес на вземане на решения в обществената сфера. Всяка подобна инициатива следва да бъде в съответствие с международното право в областта на правата на човека и стандартите за върховенство на правото, и трябва да са насочени към съответните заинтересовани

72 Съд на ЕС, Комисията срещу Унгария, Дело C-78/18, от 18 юни 2020 г., параграфи 86-87. 73 (България) Закон за юридическите лица с нестопанска цел. 74 (България) Закон за юридическите лица с нестопанска цел. 75 Виж, например, Препоръка CM/Rec(2017)2 на Комитета на министрите на СЕ относно правното регулиране на лобистките дейности в контекста на публичното вземане на решения, от 22 март 2017 г., параграф 4, който подчертава, че правното регулиране на лобирането не следва по никакъв начин да нарушава демократичното право на физическите лица да изразяват своето мнение и да отправят питания към официални лица, органи и институции, независимо дали индивидуално или съвместно с други; кампания за политическа промяна и промяна в законодателството, политиките и практиките в рамките на легитимните политически действия, индивидуално или колективно; Доклад „Лобиране в демократично общество (Европейски кодекс лобиране)“ на Комитета по икономически въпроси и развитие на Парламентарната асамблея на Съвета на Европа (Doc. 11937, 5 юни 2009). Както се подчертава в Доклада за финансиране на сдруженията на Венецианската комисия, „подобни крайни мерки като ‚задължение за публично деклариране‘ (например публично деклариране на източника на финансиране и идентичността на донорите) може да бъде оправдано само в случаите на политическите партии и структурите, които са официално ангажирани с лобистки дейности срещу заплащане“; и „лобирането като професионална и заплатена дейност трябва да бъде ясно определена в законодателството и да бъде ясно разграничена от обикновените дейности по застъпничество на гражданските организации, които следва да се осъществяват без пречки“. 76 Както е съгласно ЕСПЧ, дело Parti nationaliste basque – Organisation régionale d’Iparralde v. France, № 71251/01, от 7 юни 2007 г. (по отношение на политическите партии). 20 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

страни, вместо да се посочва конкретно сектора на гражданското общество или независимите медии. 38. Законопроектът рискува по този начин да наложи ненужни и непропорционални ограничения без ясна обосновка, като така може да се наруши правото на свобода на сдружаване, както и правото на свобода на изразяването, като същевременно напълно се пренебрегва стандарта за правна сигурност, което е задължение съгласно международното право в областта на правата на човека.

3.2. Оценка на въздействието

39. От Обяснителната бележка (“мотиви”) и предварителната оценка на въздействието, приложени към законопроекта, не изглежда, че властите са осъществили оценка на съществуващата нормативна рамка, за да стигнат до заключение дали обявената цел може да бъде успешно постигната с други, по-малко интрузивни средства, като например чрез укрепване на съществуващите задължения, предвидени в закона или чрез финансово-данъчни средства или практики, които се прилагат доброволно. Също така не става ясно дали властите са направили преглед на съществуващото законодателство, за да посочат възможна неефективност на дадени разпоредби или пропуски, които при разрешаване, биха допринесли за постигане на обявената цел. Основополагащ елемент при разработването на закони в демократичните общество е различните законодателни възможности за разрешаване на определена (легитимна) цел да бъдат обсъдени и преценени, съвместно с техните непосредствени и дългосрочни последици, предимства и недостатъци, и колко лесно или трудно е да бъдат приложени.77 40. Такъв подход би показал, че авторите на проекта са взели предвид възможните алтернативи и са избрали най-малко интрузивната мярка за намеса в съответните основни права, ако съществуващата обществена нужда ги задължава да извършат така намеса. В допълнение към въпросите относно необходимостта и наличността на подобни алтернативи, това са важни фактори при оценката на пропорционалността на предложените законодателни опции.78 41. Също така, предварителната оценка на въздействието не предвижда цялостна оценка на въздействието на законопроекта върху упражняването на правото на свобода на сдружаване и свобода на изразяване, както и свободата на медиите и други права, нито прави преглед на възможното негативно диференциращо въздействие, което би могло да има върху някои сдружения или други юридически и физически лица, които работят за насърчаване на правата на жените, лесбийки, гей, бисексуални, транссексуални или интерсекс хора (ЛГБТИ), малцинства и маргинализирани групи. Същевременно, няма никакви индикации в Обяснителната бележка или в предварителната оценка на въздействието, че авторите са взели предвид практическото въздействие на законопроекта върху организациите, които попадат в обхвата на тези нови изисквания, както и дали тези организации биха имали реалистични, алтернативни, и достатъчни финансови средства идващи от местни източници. 42. В отсъствието на цялостна правна оценка на въздействието и смислени широки консултации с гражданското общество, независимите медии и други заинтересовани страни по време на процеса на разработване на законопроекта, изглежда, че по-скоро липсва реален опит да се направи оценка на възможното въздействие от неговото приемане или да се изследват възможни алтернативи, които са по-малко правно интрузивни, или други възможности.

77 Насоки на СДИПЧ за демократично законодателство за разработване на по-добри закони (2024), параграф 141. 78 Виж Бележка на СДИПЧ от 2023 г., параграф 75. 21 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

3.3. Дискриминационно въздействие

43. Законопроектът въвежда мерки, които третират различно отделните физически лица и организациите, които получават финансиране с чуждестранен произход, в сравнение с тези, които получават финансиране от местни източници или други. Следователно, основният критерий за разграничаване между физическите лица и организациите, които са подложени на новите изисквания съгласно законопроекта, е чуждестранният произход на финансовите средства и други материални и нематериални активи. Обяснителната бележка не предоставя обективна и разумна обосновка за такова разграничително отношение между тези, които получават чуждестранно финансиране и други юридически лица, включително частни фирми с чуждестранни инвестиции.79 Предвидената ограничителна рамка ще доведе до неравно третиране на различните представители на гражданското общество, както и нестопанския и бизнес сектора.80 44. Важно е да се подчертае възможното непряко дискриминационно въздействие, което законопроектът може да има на практика. На практика, той вероятно ще има предимно отрицателни последици за сдруженията, които не получават държавно финансиране, нито дарения/средства от местни източници и разчитат основно на финансиране от международни и междуправителствени организации, както и от частни благотворителни организации или от съответната диаспора. Това може да се случи със сдружения, които работят за защита на правата на човека, например за правата на хората с увреждания, доставчици на услуги (като например помощ при бедствия, здравеопазване или опазване на околната среда), за които достъпът до ресурси е важно, не само за тяхното съществуване, но и за възможността за упражняване на правата на човека за ползвателите на работата на тези сдружения. Това може да се отнася и до сдружения, чиито цели или дейности може да не представляват приоритет за държавно финансиране или да не съответстват напълно с мнението и идеите на мнозинството от обществото, или, дори може да бъдат в тяхно противоречие, но все пак да са защитени от правата на свобода на сдружаване и свобода на изразяване, както и свобода на медиите.81 Подобни съждения също ще се отнасят до независимите медии, особено тези, които представят гласове на малцинството и/или служат на местните общности.82 45. Член 26 от МПГПП и член 14 от ЕКПЧ (България не е подписала и не е ратифицирала протокол 12 към ЕКПЧ) забраняват всички форми на пряка и косвена дискриминация, която се разбира като различно отношение без обективна и разумна обосновка, а

79 Виж, например, СДИПЧ и Венецианската комисия, Украйна - Съвместно становище относно законопроект № 6674 за въвеждане на изменения в някои нормативни актове, за да се гарантира прозрачност на информацията за финансовата дейност на обществените сдружения и използването на международна техническа помощ и относно законопроект №6675, който въвежда изменения в Данъчния кодекс на Украйна, за да гарантира прозрачност на финансовата дейност и използването на международна техническа помощ, CDL-AD(2018)006-e, параграф 44; и Становище на Експертния съвет по законодателство за НПО относно унгарския законопроект за прозрачност на организациите, които получават финансова подкрепа от чужбина, параграф 46. Виж също Венецианска комисия, Доклад за финансирането на сдруженията, CDL-AD(2019)002, параграфи 122-127. 80 Виж, наприерм, СДИПЧ и Венецианската комисия, Украйна - Съвместно становище относно законопроект № 6674 за въвеждане на изменения в някои нормативни актове, за да се гарантира прозрачност на информацията за финансовата дейност на обществените сдружения и използването на международна техническа помощ и относно законопроект №6675, който въвежда изменения в Данъчния кодекс на Украйна, за да гарантира прозрачност на финансовата дейност и използването на международна техническа помощ, CDL-AD(2018)006-e, параграф 44; и Становище на Експертния съвет по законодателство за НПО относно унгарския законопроект за прозрачност на организациите, които получават финансова подкрепа от чужбина, параграф 46. Виж също Венецианска комисия, Доклад за финансирането на сдруженията, CDL-AD(2019)002, параграфи 122-127. 81 Пак там. Съвместни насоки относно свободата на сдружаване, параграф 98. 82 Пак там. Съвместни насоки относно свободата на сдружаване, параграф 182, и Достъп до ресурси, параграф 47. Виж също Специалния докладчик на ООН относно правата на свобода на мирни събрания и сдружаване, Писмо OL RUS 16/2022 от 30 ноември 2022 г., адресирано до Руската федерация относно Федерален закон №121-FZ от 20 юли 2012 и последващите изменения, с. 3 и 7, в които Специалният докладчик изрично отбелязва „несъразмерния ефект [от законодателството за чуждестранните агенти] върху гражданските организации и по-специално тези, които работят за зачитане на правата на човека, демокрацията, отчетността и правата на маргинализираните групи, които често зависят от чуждестранни средства за подкрепа на своите дейности“, както и „особено силния парализиращ ефект от определянето на ‚чуждестранен агент‘ на защитници на правата на човека, активисти и граждански организации, включително тези, които защитават и подкрепят правата на ЛГБТИ+ хора.“ 22 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

именно без легитимна цел, необходимост и пропорционалност.83 Съдът на ЕС изрично постанови, че „тази разлика в третирането в зависимост от това дали разглежданата финансова подкрепа е с произход от страната или е „чуждестранна“[относно сдруженията и фондациите от друга държава членка или трети страни], а следователно и в зависимост от мястото, където пребивава или където е седалището на предоставящите я физически или юридически лица, представлява обаче непряка дискриминация на основание гражданство.84 Както също се подчертава в предишни съвместни становища на СДИПЧ-Венецианската комисия, това, че финансирането на дадено сдружение е от чужбина не представлява само по себе си легитимна причина за диференцирано третиране.85 Резолюция 22/6 на Съвета по права на човека към ООН относно защитата на защитниците на правата на човека призовава държавите да гарантират, че „ограниченията относно произхода на възможните финансови средства не са наложени дискриминационно“ и, че „нито един закон не би криминализирал или делегитимирал дейностите в защита на правата на човека въз основа на географски произход на финансирането за тях.“86 В тази насока, специалният докладчик на ООН относно правата на свобода на мирни събрания и сдружаване изрично подчерта, че наративите, които заклеймяват гражданското общество и протестиращите като „чуждестранни агенти“ и „агенти на чуждо влияние“ са средство за стигматизация, което се използва за делегитимиране на активистите и сдруженията, които работят за защита на правата на човека.87 Без допълнителна обосновка за въвеждането на подобни разлики в третирането, въз основа на чуждестранния произход на финансирането и на друга подкрепа, това би изглеждало в противоречие със забраната за дискриминация, заложена в международните инструменти.88 46. Въпросът за дискриминационното третиране на определени категории сдружения/организации въз основа на чуждестранния произход на тяхното финансиране е нужно да бъде анализирано и от гледна точка на секторната справедливост, което означава, че мерките, които са приложими към сдруженията не следва да бъдат по-строги от тези, които се прилагат обикновено към бизнес и

83 Виж, например, Бележка на СДИПЧ относно антидискриминационното законодателство и добрите практики в региона на ОССЕ (2019), параграф 56. Виж също Европейски съд по правата на човека, дело Жданов и други срещу Русия (Zhdanov and Others v. Russia), № 12200/08, от 16 юли 2019 г., параграф 178 по отношение на различното третиране на сдружения, и отказа те да бъдат регистрирани, в което Съдът счита, че различията в третирането на лица в сравнително еднакви ситуации „е дискриминационно, ако няма обективно и разумно основание; с други думи, ако не преследва легитимна цел или ако липсва пропорционалност между използваните средства и търсената цел“. Виж също Съд на ЕС, Комисията срещу Унгария, Дело C-78/18, от 18 юни 2020 г., в което СЕС постановява, че „разликата в третирането в зависимост от това дали разглежданата финансова подкрепа е с произход от страната или е „чуждестранна“, а следователно и в зависимост от мястото, където пребивава или където е седалището на предоставящите я физически или юридически лица, представлява обаче непряка дискриминация на основание гражданство […] тъй като установяват разлика в третирането, която не съответства на обективна разлика в положенията” и стига до заключението, че „Унгария е въвела дискриминационни, неоправдани и ненужни ограничения за чуждестранните дарения за организациите на гражданското общество“. Виж също Венецианска комисия, Унгария – Становище относно законопроекта за прозрачност на организациите, които получават финансова подкрепа от чужбина, CDL-AD(2017)015, параграфи 33-34. 84 Съд на ЕС, Комисията срещу Унгария, Дело C-78/18, от 18 юни 2020 г., параграф 62. 85 Виж също СДИПЧ и Венецианската комисия, Съвместно становище относно законопроекта в Република Сръбска относно специалния регистър и публичността на работата на неправителствените организации, от 12 юни 2023 г., параграф 33; Съвместно междинно становище относно законопроекта, който внася изменения в закона за нестопанските организации и в други нормативни актове на Киргизката република, CDL-AD(2013)030, параграф 54, позовавайки се за сравнение на Европейския съд за правата на човека, дело Moscow Branch of the Salvation Army v. Russia, № 72881/01, от 5 октомври 2006 г., параграфи 81-86, в което Съдът се въздържа да приеме чуждестранния произход на нестопанската организация като легитимна причина за различно третиране. Виж също Венецианската комисия, Руска федерация - Становище относно съответствието с международните стандарти за права на човека на редица закони, внесени в Руската дума между 10 и 23 ноември 2020 г., за изменение на законите, които засягат към „чуждестранни агенти“, CDL-AD(2021)027, параграф 34. 86 A/HRC/RES/22/6, 21 март 2013 г., параграфи 5 и 9. 87 Виж Специалния докладчик на ООН относно правата на свобода на мирни събрания и сдружаване, Доклад от 2024 г. A/79/263, от 31 юли 2024 г. параграфи 39-40. 88 Виж СДИПЧ и Венецианската комисия, Съвместно междинно становище относно законопроекта, който внася изменения в закона за нестопанските организации и в други нормативни актове на Киргизката република, CDL-AD(2013)030, раздел 3. В това отношение, Съвместните насоки отбелязват: „макар чуждестранното финансиране на неправителствените организации да може да даде основание за някои основателни притеснения, правилата следва да бъдат разработени така, че да отговорят на тези притеснения с други средства, а не чрез пълна забрана или други крайно ограничителни мерки“; виж Съвместни насоки относно свободата на сдружаване на СДИПЧ и Венецианската комисия, (2015), параграф 219. 23 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

търговски дружества.89 Както се подчертава в Съвместните насоки на СДИПЧ и Венецианската комисия относно свобода на сдружаването, сдруженията не следва да бъдат задължавани да предоставят повече доклади и информация в сравнение с други юридически лица като бизнесите; трябва да се гарантира равнопоставеността между различните сектори.90 47. С оглед на гореизложеното, тъй като на законопроекта му липсва подходяща обосновка за разликите в третирането въз основа само на чуждестранния произход на финансирането и друга подкрепа, той най-вероятно би бил счетен за дискриминационен.

4. ОПРЕДЕЛЕНИЕ НА ТЕРМИНА „ЧУЖДЕСТРАННИ АГЕНТИ“ ЗА ЦЕЛИТЕ НА ПРОЕКТОЗАКОНА

Индивидуален обхват

48. За целите на оценката на законосъобразността на дадено ограничение, законите трябва не само да съществуват формално и да бъдат достъпни, но също така да бъдат ясни и предвидими.91 Като такива, те следва да бъдат формулирани с достатъчна степен на точност, за да позволят на всеки – ако е необходимо, с подходящия правен съвет – да може да предвиди до разумна степен в дадени обстоятелства, последиците, които определено поведение би имало.92 Другите елементи, които следва да се вземат предвид за оценка на предвидимостта на нормативните разпоредби включват например: наличността на административни насоки, които разясняват как властите биха тълкували определени термини/ограничения, предвидени в закона или съществуването на стабилна, последователна и предвидима съдебна практика по този въпрос от страна на местните съдилища. 49. Някои от термините, използвани в законопроекта – например понятието „политически дейности“, „чужди идеологии“, „формиране на обществено мнение“, „упражняване на влияние“, „всяка материална подкрепа […] получена пряко или косвено от чужбина“ – са твърде широко формулирани и неясни и не съответстват на принципа за правна сигурност и предвидимост на законодателството. В резултат, това може да доведе до широко, избирателно и произволно тълкуване и неограничена власт на действие от страна на държавните органи, които отговарят за прилагане на законодателството,93 като така поставят гражданското общество в риск от политически мотивирани ограничения и преследване.94 50. Член 4 от проектозакона определя „физическите лица“ и „юридическите лица“, които попадат в обхвата на проекта. Член 4 изброява конкретен вид юридически лица, които попадат в обхвата на законопроекта като неправителствените организации, сдружения и партии (вероятно се има предвид „политически партии“). Същевременно, други разпоредби предлагат определения, които често включват изключения или частични определения. Обяснителната бележка също така се позовава на тези групи, като

89 Виж, например, Специалния докладчик на ООН относно правата на мирни събрания и сдружавания, Доклад от 2013 г., A/HRC/23/39, 24 април 2013 г. , параграф 24. 90 Виж Съвместни насоки относно свободата на сдружаване на СДИПЧ и Венецианската комисия (2015 г.), параграфи 156 and 225. 91 Виж, например, Европейски съд по правата на човека, дело Екозащита и други срещу Русия (Ecodefence and others v. Russia), № 9988/13 и 60 други, от 14 юни 2022, параграф 90; дело Maestri v. Italy [GC], №39748/98, от 17 февруари 2004 г., параграф 30; и дело The Sunday Times v. the United Kingdom, № 6538/74, от 26 април 1979 г., параграф 49. 92 Виж, например, Европейски съд по правата на човека, дело Parti nationaliste basque – Organisation régionale d’Iparralde v. France, №71251/01, от 7 юни 2007 г., параграфи 40-42. 93 Виж ЕСПЧ, дело Екозащита и други срещу Русия (Ecodefence and others v. Russia), № 9988/13 и 60 други, от 14 юни 2022 г., параграфи 107-112. 94 Виж Специалния докладчик на ООН относно правата на свобода на мирни събрания и сдружаване, Писмо OL RUS 16/2022 от 30 ноември 2022 г., адресирано до Руската федерация относно Федерален закон №121-FZ от 20 юли 2012 и последващите изменения, с. 3. 24 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

посочва организациите на медиите и субектите, учредени съгласно правото на сдружаване – сдружения и фондации в частна или обществена полза – като основни цели на проектозакона. 51. Съгласно раздел § 1 (2) от Допълнителните разпоредби, „чуждестранен агент“ се определя като „…физическо или юридическо лице, което осъществява дейности, посочени в член 3, параграф 1, което получава парични средства или други материални помощи от чуждестранни източници, пряко или косвено във връзка с упражняваната от тях дейност, посочена в член 3, параграф 1… . “ По подобен начин, съгласно разглеждания законопроект, дали една нестопанска организация, медия или физическо лице ще бъдат смятани за „чуждестранен агент“ или не по смисъла на закона, остава в неограничената власт на държавата, а организациите и отделните граждани биха имали малко предварително знание за това кои дейности биха ги поставили в обхвата на действието на закона. Следователно, неясната и прекалено широка формулировка, както се съдържа в раздел § 1 (2) от Допълнителните разпоредби не е „ясна и предвидима“ и може да не е в съответствие с изискванията за качеството на законодателството, произтичащи от международните инструменти за защита на правата на човека. 52. Член 3, алинея втора от законопроекта определя дадени лица, които са изключени от обхвата на закона, което включва организации, които извършват дейности в областта на здравеопазването и здравните грижи, спортни клубове, религиозни организации, финансови институции и търговски дружества, обект на лицензи, с изключение на медийните компании. Разпоредбата също така изключва дейности, финансирани със средства на ЕС. Подобни изключения предполагат, че законопроектът все пак се отнася до широк кръг юридически лица, включително сдружения и независими медии, особено като се има предвид обхватът на дейностите в закона, обяснени по-долу. Законопроектът изглежда, че се прилага и към търговски компании и друг тип юридически субекти, като например университетите. 53. Член 5 въвежда още една допълнителна категория физически лица в приложното поле на закона: тези, свързани с чуждестранни агенти. За свързани лица се смятат учредителите, представляващите и участващите в управлението на организации, определени като „чуждестранни агенти“, както и собствениците, съдружниците, представляващите и лицата в управителните органи на търговски дружества, определени като „чуждестранни агенти“. Освен това, разпоредбите се отнасят до физически лица, които получават плащания или безвъзмездна материална помощ от лица, определени като „чуждестранни агенти“ с цел финансиране на упражнявана от тях дейност по член 3, алинея първа. 54. Това създава изключително широк кръг от потенциални субекти, които попадат в обхвата на законопроекта без ясно или изчерпателно определение. Двусмислените термини като „съдружници в организацията, определена като чуждестранен агент“ остават неопределени, което създава съществен риск за произволно и избирателно прилагане. В допълнение, включването на учредителите като вероятни „чуждестранни агенти“ повдига въпроса за обратно действие. Организациите може да са били учредени преди много години и техните учредители може отдавна да не са част от управлението. Прилагането на законопроекта спрямо тези лица с обратно действие има вероятност да противоречи на принципите за законосъобразност (вижте също параграфи 111-113 по-долу относно обратното действие на законопроекта). 55. Създаването на специален режим на регулиране за организациите и физическите лица, които получават чуждестранно финансиране или имат някакви връзки с чуждестранни субекти повдига сериозни опасения относно легитимността на налагането на такива изисквания единствено въз основа на чуждестранния произход на финансирането или

25 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

подпомагането. Подобен подход рискува да наруши принципите на равнопоставеност и недискриминация, както и да подкопае легитимните дейности на гражданските организации и други субекти, които работят добросъвестно. 56. В резултат, определенията, които се използват за субекти и физически лица в обхвата на законопроекта може да доведат до широки или произволни тълкувания, както и до неограничена власт от страна на държавните органи, отговорни за прилагане на законодателството,95 като така съществува риск функционирането на гражданското общество да бъде изложено на политически мотивирани ограничения и репресии.96

Дейности

57. Първото условие, за да бъде определен някой като „чуждестранен агент“ е физически или юридически лица да извършват определен вид дейности. Обяснителната бележка предполага, че тези дейности основно целят да „окажат влияние върху общественото мнение.“ Член 1 на законопроекта дава широко определение на тези дейности като такива, които са свързани с информирането на обществеността, дейностите по занятие по формиране на обществено мнение и публично разпространяване на мнения и позиции като основна дейност чрез средствата за масово осведомяване. Член 3, алинея първа от законопроекта отбелязва, че се прилага за (1) публично разпространение на информация чрез средствата за масово осведомяване; (2) извършване на разяснителни, обучителни, информационни, агитационни и други кампании; (3) предоставяне на социални, потребителски или други услуги, свободно или по силата на закон или други нормативни актове, както и при всяка друга дейност с нестопанска цел в частна или обществена полза; (4) и реализация на проекти, насочени или засягащи отделни социални групи от обществото. 58. Според член 3, алинея втора, дейностите, финансирани със средства от ЕС са изключени от приложното поле на закона, както и дейности, извършвани от организации, заети в областта на здравеопазването и здравните грижи, спортни клубове, религиозни организации, финансови институции и търговски дружества, подлежащи на лицензионен режим, с изключение на медийните компании. 59. На практика, дейностите, изброени в член 3, алинея първа ще обхванат предимно тези, извършвани от НПО и медиите. В сравнение, други закони за „чуждестранните агенти“ или подобни актове обикновено изискват субектите да се занимават с широко определените „политически дейности“ като предпоставка за определянето им като „чуждестранни агенти“.97 Този термин е силно критикуван от международни организации и съдилища, които отбелязват широкия и „неясен по своята същност“ термин „политически дейности“, както и възможността той да бъде тълкуван по обширен и непредвидим начин, като така може да обхване всяка форма на обществено застъпничество по изключително широк кръг от теми, което е в противоречие с изискването да бъде „предвидено от закона“.98 60. В настоящата ситуация обхватът на дейностите в приложното поле на законопроекта изглежда дори по-широко и покрива много широк кръг от дейности, извършвани от физически и юридически лица. Макар дейностите, които могат да бъдат определени

95 Виж Европейски съд по правата на човека, дело Екозащита и други срещу Русия (Ecodefence and others v. Russia), № 9988/13 и 60 други, от 14 юни 2022 г., параграфи 107-112. 96 Виж Специалния докладчик на ООН относно правата на свобода на мирни събрания и сдружаване, Писмо OL RUS 16/2022 от 30 ноември 2022 г., адресирано до Руската федерация относно Федерален закон №121-FZ от 20 юли 2012 и последващите изменения, с. 3. 97 Виж Бележката на СДИПЧ от 2023 г., параграфи 67-69. 98 Виж Европейски съд по правата на човека, дело Екозащита и други срещу Русия (Ecodefence and others v. Russia), № 9988/13 и 60 други, от 14 юни 2022 г., параграфи 97-100; и Бележката на СДИПЧ, параграфи 67-69 и препратките в нея, от 2023 г,; Становище относно съответствието с международните стандарти за права на човека на редица закони, внесени в Руската дума между 10 и 23 ноември 2020 г., за изменение на законите, които засягат към „чуждестранни агенти“, CDL-AD(2021)027, параграф 81. 26 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

като „политически“ при определени условия изглежда са обхванати в точка (1) и (2) от член 3, алинея първа, включването на точка (3) и (4) значително увеличава обхвата на законопроекта, като включва много по-широк кръг. Конкретно, във втората част на точка (3), която гласи, че законопроектът е приложим към „всяка друга нестопанска дейност в частна или обществена полза“, дава възможност за прекалено широко тълкуване. Както се вижда при други юрисдикции, където закони за чуждестранните агенти с подобни разпоредби са приети, такива неясни и широки определения доведоха до произволно прилагане и позволиха на властите да нарочват избирателно различни субекти и лица, свързани с граждански, социални или обучителни дейности под претекст регулиране на чуждото влияние. Поради широкия и изключително неясен обхват и терминология, списъкът с дейностите в обхвата на законопроекта вероятно ще доведат до несъразмерна намеса в същината на правата на свобода на сдружаване, свобода на изразяване, както и свобода на медиите. Това е особено валидно за новите задължения за регистрация и отчетност, както и мониторингът от държавните власти, тъй като може да доведе до допълнителни разходи и да е необходимо пренасочването на ресурси, нужни за изпълнението на дейностите на дадена организация. Освен това, широкообхватната терминология, използвана в законопроекта ще бъде в противоречие със самата същност на свободата на медиите, тъй като ще подкопае дейността на независимите медийни организации, ще ограничи свободата на словото и ще упражни контрол върху общественото мнение.

Чуждестранно финансиране

61. Второто условие за определяне на някого като „чуждестранен агент“ е получаването на чуждестранно материално подпомагане. Член 6, алинея първа от законопроекта гласи, че за материално подпомагане се считат всякакви парични средства или всяка безвъзмездна помощ, получени пряко или косвено от чужбина. Това подпомагане може да е с произход от чужди правителства, чуждестранни държавни предприятия, чужденци, чуждестранни търговски дружества, чуждестранни фондации, чуждестранни организации с нестопанска цел, чуждестранни граждански дружества или други обединения към местни лица, които са свързани с упражняването на дейности по член 3, алинея първа. Съгласно член 6, алинея първа материалното подпомагане може също така да приеме формата на нематериални услуги като обучения, семинари, образователни курсове и програми, социални дейности или проекти. Освен това, член 6, алинея трета уточнява, че под средства се разбира и всяка материална облага, която има парично изражение. Само няколко вида средства не се зачитат, като тези от търговски сделки, дарения за медицинско лечение, обучение и хазарт с паричен характер (член 6, алинея първа) и плащания с източник на финансиране от средствата на Европейския съюз (член 6, алинея четвърта). Според раздел § 1 (2) от Допълнителните разпоредби, „чуждестранен агент“ се определя като „…това физическо или юридическо лице, извършващо дейности по член 3, алинея първа, което получава парични средства или други материални помощи от чуждестранни източници, пряко или непряко във връзка с упражняваната от тях дейност по член 3, алинея първа…“. 62. Следователно, законопроектът може да се отнася до много широк спектър от не само финансова помощ пряко получена от чужбина, но също така и до тази, получена чрез посредници, които превеждат средства до местни физически или юридически лица или всякакъв вид неясно и широко дефинирана материална помощ, получена пряко или косвено от чужбина. 63. В делото на Екозащита, относно термина „чуждестранно финансиране“, използвано от руското законодателство, който е подобен на този използван в законопроекта, ЕСПЧ отбелязва, че: „[л]ипсата на ясни и предвидими критерии дава на властите 27 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

неограничена власт да твърдят, че организациите, подали жалба, са получавали ‚чуждестранно финансиране‘, без значение колко отдалечена или слаба е била връзката с предполагаемия ‚чуждестранен източник‘“; следователно той постановява, че физическите лица „не са имали способност да преценят с достатъчно ниво на предвидимост какъв тип помощ и какви източници на финансиране биха се квалифицирали като ‚чуждестранно финансиране‘ за целите на регистрацията като ‚чуждестранен агент‘ и че така се дава възможност „за неговото прекалено широко и непредвидимо тълкуване в практиката, [и че това ]не отговаря на критериите за ‚качество на законодателството‘“.99 Въпросът дали нестопанска организация се счита за „чуждестранен агент“ по смисъла на руското законодателство или не, остава в прерогативите на руските власти, като по този начин организациите имат ограничена предварителна информация кои дейности биха ги поставили в обхвата на закона и кои не. Включването, както на прякото, така и на косвеното финансиране, разширява неограничено вероятния обхват на законопроекта и на засегнатите субекти, което и затруднява адекватното му прилагане. По отношение на измененията от 2020 г. относно „чуждестранните агенти“ в Руската федерация, които въведоха понятието косвено финансиране, Венецианската комисия изказа опасения, като заяви, че: „е спорно защо определението за ‚чуждестранно финансиране‘ е разширено и включва косвени средства, получени от руски граждани или организации, които самите те са получили от чужбина или са действали като посредници.“100 64. С оглед на гореизложеното, неясната и прекалено широка формулировка, залегнала в член 6 и в раздел § 1 (2) от Допълнителните разпоредби в този си вид не е „ясна и предвидима“ и може да не е в съответствие с изискванията за качество на закона, произтичащи от международните инструменти за защита на правата на човека. 65. Разпоредбата, която гласи, че средствата може да бъдат получени и чрез нематериални услуги като обучения, семинари, образователни курсове и програми или социални дейности или проекти е подобна на концепцията за „методологическа подкрепа“, въведена с измененията на законите относно „чуждестранните агенти“ в Руската федерация от 2020 г., чието въвеждане беше широко критикувано от международни организации.101 По смисъла на това определение, всяко взаимодействие с чуждестранен субект може да бъде счетено за „чуждестранно финансиране“. 66. Декларацията на ООН за защитниците на правата на човека гласи че: „всеки има правото, индивидуално или съвместно с други лица, да търси, получава и ползва ресурси, за да изразява целите за насърчаване и зачитане на правата на човека и основните свободи с мирни средства, съгласно член 3 от настоящата декларация“.102 Правото на достъп до средства следва да бъде упражнено съгласно нормативната рамка на местното законодателство, при условие, че това законодателство е в съответствие с международните стандарти за защита правата на човека.103 67. Член 7 поставя праг за задължителна регистрация на физическо или юридическо лице като „чуждестранен агент“. Всеки индивидуален субект или организация, които попадат в обхвата на законопроекта ще бъде задължен да декларира получаването на

99 Пак там. ЕСПЧ, дело Екозащита и други срещу Русия (Ecodefence and others v. Russia), параграфи 110 и 112. 100 Венецианска комисия, Руска федерация – Становище относно съответствието с международните стандарти за права на човека на редица закони, внесени в Руската дума между 10 и 23 ноември 2020 г., за изменение на законите, които засягат към „чуждестранни агенти“, CDL-AD(2021)027-e, от 6 юли 2021 г., параграф 57. 101 Виж Специалния докладчик на ООН относно правата на свобода на мирни събрания и сдружаване, Писмо OL RUS 16/2022 от 30 ноември 2022 г., адресирано до Руската федерация относно Федерален закон №121-FZ от 20 юли 2012 и последващите изменения, с. 3. Виж също Венецианската комисия, Руска федерация – Становище относно съответствието с международните стандарти за права на човека на редица закони, внесени в Руската дума между 10 и 23 ноември 2020 г., за изменение на законите, които засягат към „чуждестранни агенти“, CDL-AD(2021)027, параграф 52. 102 Декларация на ООН относно правото и отговорността на физическите лица, групите и органите в обществото да насърчават и опазват универсално признатите права на човека и основни свободи (оттук нататък наричана накратко „Декларация на ООН за защитниците на правата на човека“), от 9 декември 1998 г., приета единодушно от Общото събрание на ООН (A/RES/53/144). Член 13. 103 Пак там. член 3. 28 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

чуждестранно финансиране, когато размерът на сумата достигне 1 000,00 лв. (приблизително 510 евро). Този праг е необосновано нисък, дори в сравнение с подобни законодателни текстове, и вероятно това би засегнало много граждани, а още повече организации. Също така може да се постави въпроса дали финансовият праг, който задейства прилагането на задължението за регистрация отговаря на предполагаемата опасност за политическите и икономическите интереси на страната, която се посочва от авторите на законопроекта.104 Например, законопроектът може да се задейства към физическо лице, което е получило сумата от 510 евро от роднина или приятел, които пребивават в чужбина, и което по-късно е изразило мнение по тема от обществен интерес или е участвало в протест на живо. Освен това, остава неясно как размерът на „чуждестранно финансиране“ трябва да бъде изчислена, когато средствата са получени чрез нематериални услуги, като обучения, семинари, образователни курсове, социални дейности или проекти, както се посочва в член 6, алинея първа. 68. Решението на Съда на ЕС по делото срещу Унгария е особено важно за анализа на законопроекта в България, тъй като и двете държави са членки на Европейския съюз. В своята оценка относно предишния закон в Унгария за прозрачността на организациите, които получават финансова подкрепа от чужбина, Съдът определя, че мерките, които са въведени, са дискриминационни. По-конкретно, Съдът посочва, че законът в Унгария постановя, пряко или косвено, разлики в третирането между местните и трансграничните движения на капитали, което не съответства на обективната разлика в обстоятелствата.105 Съдът заключава, че законът в Унгария представлява „ограничение на свободата на движение на капитали, забранено от член 63 на ДФЕС, освен ако това ограничение е обосновано в съответствие с Договора за функциониране на ЕС и съдебната практика.”106 69. Законопроектът автоматично свързва „наличието на пряко или косвено получаване на материално подпомагане“ от чуждестранни източници за определени дейности с това да бъдеш „чуждестранен агент“. Това изглежда произволно, тъй като фактът, че дадена организация получава финансиране от външни източници не може само по себе си да означава, че представлява „канал за чуждестранни държавни или корпоративни интереси“ или че е „проводник на чуждестранни държавни или корпоративни интереси“ (както се посочва в Предварителната оценка на въздействието, параграфи 1 и 3). Както се посочва в Съвместното становище на СДИПЧ и Венецианската комисия относно законопроект в Република Сръбска, предположението, „че самото получаване на финансиране от страна на неправителствени организации или друг тип подпомагане от чужбина, поражда презумпцията за някакви форми на упражняване на влияние или контрол върху работата на получаващия финансиране от страна на донора […] е неоправдано.”107 70. Това категоризиране може дори да застраши самото съществуване на неправителствени организации и медии, в случаите когато те трябва да избират между отказа от чуждестранно финансиране или друга подкрепа, или да бъдат подложени на нови ограничения и задължения, които са свързани с получаването на чуждестранно финансиране, както и да се справят с последствията от забраните за извършването на изключително широк кръг от дейности, както и нуждата да се предвидят допълнителни финансови и човешки ресурси, за да се гарантира спазването на новите нормативни изисквания. Подобни задължения може да окажат особено отрицателно въздействие

104 Съд на ЕС, Комисията срещу Унгария, Дело C-78/18, от 18 юни 2020 г., параграф 94, в което Съдът е счел, че „финансовите прагове, чието достигане представлява условие за прилагане на разглежданите задължения по Закона за прозрачността, очевидно не съответства на хипотезата на достатъчно сериозна заплаха към основен обществен интерес, която тези задължения имат за цел да предотвратят.“ 105 Съд на ЕС (СЕС), Комисията срещу Унгария, Дело C-78/18, от 18 юни 2020 г, параграф 53. 106 Съд на ЕС, Комисията срещу Унгария, Дело C-78/18, от 18 юни 2020 г., параграф 65. 107 Виж СДИПЧ и Венецианската комисия, Съвместно становище относно законопроекта в Република Сръбска относно специалния регистър и публичността на работата на неправителствените организации, 12 юни 2023 г., параграф 27. 29 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

върху сдруженията, които защитават правата на човека или тези, които се занимават с предоставяне на услуги (като например: помощ при бедствия, здравеопазване или опазване на околната среда) или върху по-малки медии с ограничен институционален и финансов капацитет. В случая на тези организации достъпът до ресурси е важен не само за тяхното съществуване, по принцип, а и за упражняването на правата на човека от страна на ползвателите на работата на тези сдружения108, както и за плурализма на медийните източници, включително местни и хиперлокални медии. Тези нови задължения също така има опасността да създадат стигматизиращ ефект, дори когато изглеждат неутрални, особено когато други сдружения не са принудени да се регистрират като „чуждестранни агенти“, нито да включват обозначението „чуждестранен агент“ във всички свои комуникационни материали. Последствията от приемането на задължения от такъв характер може да принуди организациите да избират между това да продължат своята дейност като приемат чуждестранно финансиране и товара, и стигмата, които са свързани с обозначаването „чуждестранен агент“ или да ограничат значително своите дейности поради недостатъчно местно финансиране или, съответно, неговата пълна липса. 71. С оглед на гореизложеното, въвеждането на нови задължения и ограничения, наложени на организации и отделни граждани, свързани с получаването на финансиране (средства или друго материално подпомагане) от „източници от чужбина“ ще доведат до ограничение на упражняването на правата на свобода на сдружаване и свобода на изразяване, както и свободата на медиите. Подобно ограничение вероятно ще бъде определено като ненужно и несъразмерно. Макар тези ограничения да не забраняват изрично получаването на определен тип финансиране или подпомагане, законопроектът неизбежно ограничава възможността на организациите да търсят, получават и използват ресурси от разнообразни източници, включително чуждестранни и международни, което, както бе споменато преди в текста, е основна част от правото на свобода на сдружаване. Именно заради това, новият режим на регистрация, публично оповестяване и другите задължения и забрани, които се въвеждат със законопроекта следва да съответстват на строгите изисквания, наложени от международното законодателство по правата на човека и следващите раздели на това Становище разясняват подробно съответствието им с изискванията за законосъобразност, необходимост, пропорционалност и недискриминация.

5. ИЗИСКВАНИЯ ЗА РЕГИСТРАЦИЯ

72. Съгласно член 7 от законопроекта, към Министерството на правосъдието ще се създаде публичен електронен регистър за чуждестранните агенти. Всяко физическо или юридическо лице, попадащо в приложното поле на законопроекта ще бъде длъжно да декларира, че получава чуждестранно финансиране в 15-дневен срок, след като размерът на получените от него средства достигне размер на сумата от 1 000,00 лв. (приблизително 510 евро). Както физическите, така и юридическите лица ще бъдат отговорни за своята регистрация. 73. След достигане на определения праг, те трябва да подадат декларация, която съдържа различни подробности, включително лични данни за физическото или юридическото лице (и неговите управителни органи), както и подробна информация за всяка дейност по смисъла на член 3, алинея 1, която деклараторът в момента извършва или има намерение да извършва. Що се отнася до самото чуждестранно финансиране,

108 ООН, Доклад на Специалния докладчик относно правата на свобода на мирните събрания и сдружаване, A/HRC/23/39, от 24 април 2013 г., параграф 9. 30 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

деклараторът трябва да разкрие източника на финансиране, размера на получената материална облага, датата на получаване, основание за получаване. 74. Министерството на правосъдието в 7-дневен срок от получаването на декларацията ще уведоми Агенцията по вписванията или Регистър БУЛСТАТ, като след това в регистъра ще се добави текста „чуждестранен агент“ към съответните данни на организацията. Добавката „чуждестранен агент“ може да бъде заличена от регистъра след изтичане на петгодишен срок от регистрацията, след последното уведомление, ако няма последващо чуждестранно подпомагане в рамките на този период. 75. Тъй като задължението за регистрация като „чуждестранен агент“ се задейства при достигането на относително нисък праг на материално подпомагане, физическите и юридическите лица са задължени да следят отблизо и непрестанно да оценяват всички форми на получено подпомагане с чуждестранен произход, за да се определи конкретния момент на достигане на този праг – изключително обременяващо изискване. Тази административна тежест се усложнява допълнително от строгия 15- дневен срок за регистрация, който е наложен при достигане на прага. 76. Изискването да се информира органа по регистрация за основанието на прихода или разхода, дали с произход от България или външни източници, също изглежда да налага предприемането на голямо упражнение по оценка, което фундаментално противоречи на свободата на сдруженията да следват своите законни цели и дейности. Законопроектът разписва широка власт на Министерството на правосъдието, за да осъществи: „методическо ръководство и контрол на дейностите, свързани с регистрацията на чуждестранните агенти, издаването на справки и други…“ (член 10). Освен това, законопроектът не съответства на презумпцията за законност на дейностите на сдруженията, заложена в Принцип 1 на Насоките относно свобода на сдруженията на СДИПЧ и Венецианската комисия.109 77. От друга страна, по отношение на опредени видове сдружения, а именно, политическите партии, регулирането им и публичното разкриване на произхода на средствата и самоличността на донорите е оправдано с оглед на факта, че те изпълняват важни демократични функции.110 Може да съществува също и легитимна необходимост да се гарантира прозрачността на собствеността на медиите, особено в сектора за телевизионно и радио предаване, но регулирането никога не бива да бъде ограничено до медиите, които получават чуждестранно финансиране и да изключва тези със собственици местни лица и следва да се тълкува в съответствие с установените международни стандарти в тази област. 78. Изискването да се предоставят на държавните власти и/или на обществеността информация относно получените средства и как те са разходвани може също да бъде легитимно в случаите на получаване на публично финансиране на сдруженията.111 На сдруженията може да се наложат някои „задължения за публично оповестяване“ относно информацията как получените публични средства са разходвани, но дори и да става дума само за този случай, задължението не следва да обхваща цялото финансиране и другите видове подпомагане, включително и от частни донори. Освен това, тези задължения за деклариране не бива да налагат неоправдана и скъпоструваща тежест върху сдруженията, и като минимум, трябва да бъдат пропорционални на размера на полученото публично подпомагане.112

109 Съвместни насоки относно свободата на сдружаване на СДИПЧ и Венецианската комисия, (2015), Принцип 1 (параграф 26). Виж също Препоръка CM/Rec(2007)14 относно правния статут на неправителствените организации в Европа, приета на 10 октомври 2007 г., параграф 67, която гласи: „Дейностите на НПО трябва да са счетени за законни, освен ако не са налице доказателства за 110 Виж СДИПЧ и Венецианската комисия, Насоки за регулиране на политическите партии (второ издание, 2020 г.), параграфи 207- 231. 111 Съвместни насоки относно свободата на сдружаване на СДИПЧ и Венецианската комисия, (2015), para. 226. 112 Пак там. Съвместни насоки относно свободата на сдружаване (2015 г.), параграф 226. 31 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

79. Изглежда, че декларацията, която се подава към Регистъра ще изисква данни за всеки донор и размер на предоставените средства, без да се указва минимален праг, което означава, че физическото или юридическото лице, които подават тази декларация ще са задължение да декларират всички получени средства, без значение на размера, дори малки суми, като това ще доведе до значителна тежест за засегнатите физически лица и организации.113 Освен това, задълженията се прилагат към физическите и юридическите лица независимо от техния размер и обхват на действие, и на пръв поглед, изглеждат обременяващи и скъпи, особено като се има предвид вече съществуващите задължения в националното законодателство. Както се посочва в Насоките относно свобода на сдружаване, „(д)ържавата не трябва да изисква от сдруженията, а да ги насърчава и да улеснява да бъдат отчетни и прозрачни“. Съответно, като друга възможност, държавните власти биха могли да насърчат сдруженията да информират сами обществеността за произхода на техните средства като ги декларират сами. 80. Както бе изложено по-горе, дори основанието за регистрация и самата процедура да изглеждат като обикновено административно условие, степента на подробности и на изисквани данни изглежда ненужна за посочените цели, освен че е потенциално обременяваща и скъпа, особено за по-малките организации. Това може на свой ред сериозно да изчерпи капацитета им за осъществяване на основните им дейности. Обхватът на изискваната информация също така налага организациите да имат необходимата правна, финансова и административна подкрепа и да отделят време, за да съберат тази информация. 81. По-конкретно, законопроектът изисква да се декларират имената на донора(ите), както и „личните данни на лицата в органите за управление“ на получателите, но също и „[п]одробна информация за всяка дейност по смисъла на член 3, алинея първа, включително и от политически характер, която деклараторът извършва или има намерение да извършва“, не само с употребата на „чуждестранно финансиране“, а финансирани от всички източници. 82. Регистърът, също така, ще включва данни за адресите на физическите лица, смятани за „чуждестранни агенти“. Не е ясно защо се изискват лични данни, за да се изясни дали даден субект преследва чужд интерес. Освен това, количеството лични и потенциално конфиденциални данни, които се изискват, изглежда прекалено широко и може също да съдържа чувствителна информация, която е предмет на адвокатска или търговска, или банкова тайна, или попада под правото на журналистите да не разкриват своите източници, особено като се вземе предвид широкият обхват на член 3, алинея първа от законопроекта. Да се изисква предоставянето на такива данни изглежда нерелевантно и по-скоро би нарушило правото на зачитане на личния живот на засегнатите лица. Това ниво на подробности поражда допълнителни опасения относно зачитането на личния живот, както и сигурността и безопасността, особено що се отнася до това, че има достъп до чувствителна информация от страна на обществеността и може да се злоупотреби с нея от трети страни.114 83. Член 7, алинея пета от законопроекта предвижда, че всяко лице може да поиска достъп до данните, публикувани в Регистъра, макар да не е ясно какъв тип данни ще са

113 СДИПЧ, Бележка относно законодателните инициативи за регулиране на прозрачността на сдруженията, финансирани от чужбина или т.нар. „Закони за чуждестранните агенти или подобно законодателство и тяхното съответствие с международните стандарти в областта на правата на човека (25 юли 2023 г.), параграф 100. Виж също СДИПЧ и Венецианската комисия Съвместно становище относно законопроекта в Република Сръбска относно специалния регистър и публичността на работата на неправителствените организации, 12 юни 2023 г., параграф 57. 114 СДИПЧ, Бележка относно законодателните инициативи за регулиране на прозрачността на сдруженията, финансирани от чужбина или т.нар. „Закони за чуждестранните агенти или подобно законодателство и тяхното съответствие с международните стандарти в областта на правата на човека (25 юли 2023 г.), параграф 102. 32 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

налични относно „чуждестранните агенти“ и дали всички предоставени данни при регистрацията ще бъдат оповестени. 84. Както е познато от подобен тип законодателство от други страни, „законите за чуждестранните агенти“ често изискват от физическите лица и организациите да разкриват подробна информация за техните дейности, източници на финансиране и донори, включително и чувствителна финансова информация.115 Публичното разкриване може да изложи лични данни за членове, поддръжници, екип и дарители, което да доведе до евентуална стигматизация, тормоз, или преследване, от държавни и недържавни субекти, а това може да спре други лица да даряват или да подкрепят по друг начин тези лица и организации в бъдеще. Макар законопроектът да не конкретизира кои данни от документите за регистрация ще бъдат публични, и също така посочва, че ще се спазва принципа за защита на личните данни в съответствие с действащото законодателство (член 7, алинея 3) при публикуване на такава информация, това все още остава сериозен повод за загриженост. 85. В неотдавнашното решение на ЕСПЧ по делото Кобалия и други срещу Русия (Kobaliya and Others v. Russia), Съдът също така се произнесе относно правото на зачитане на личния живот. Отбелязва, че обозначаването на индивидуалните жалбоподатели като „чуждестранни агенти“ има множество последствия върху техния личен и професионален живот. След тяхното обозначаване, имената на жалбоподателите, както и техните дати на раждане, данъчен номер и номер за социално осигуряване са публикувани онлайн на интернет страницата на Министерството на правосъдието. Въпреки че такива данни са определени на национално ниво като информация от обществен интерес, публикуването на имената и други лични данни – особено когато е съвместно със стигматизиращото клеймо „чуждестранен агент“ – следва да бъде разглеждано като намеса в тяхното право на зачитане на техния личен живот, съгласно член 8 от ЕКПЧ.116 86. Член 8 и 9 посочват начина на изграждане и функциониране на Публичния регистър за чуждестранните агенти, като редът за вписване, промяната на обстоятелствата и отписване от него ще се определят с наредба на министъра на правосъдието. Наредбата също така ще уреди достъпа до информация в Регистъра и образците на приложимите документи. Законопроектът не разписва изчерпателно критериите, според които министерството на правосъдието ще определи конкретните правила и процедури за регистрация, както и изискванията за разкриване, което само добавя към липсата на правна сигурност на законопроекта. 87. С оглед на гореизложеното, затормозяващият процес на регистрация и евентуалното публично разкриване на лични данни, които се предвиждат в законопроекта, освен че не изглеждат да преследват легитимната цел, нито да отговарят на определена нужда, се явяват като непропорционални и може да засегнат неправомерно правата на зачитане на личен живот на дарителите и бенефициенти, както и правото неприкосновеност на сдруженията.

6. ИЗИСКВАНИЯ ЗА ОБОЗНАЧАВАНЕ

88. Член 12 от законопроекта определя задълженията за обозначаване, като изисква от всеки „чуждестранен агент“ да посочва на своите електронни страници, както и в печатните публикации и други издания, издадени от него, обозначението „чуждестранен агент“. Законопроектът подробно изброява всички материали, които

115 СДИПЧ, Бележка относно законодателните инициативи за регулиране на прозрачността на сдруженията, финансирани от чужбина или т.нар. „Закони за чуждестранните агенти или подобно законодателство и тяхното съответствие с международните стандарти в областта на правата на човека (25 юли 2023 г.), параграф 101. 116 ЕСПЧ, дело Kobaliya and Others v. Russia, № 39446/16 и 106 други, от 22 октомври 2024 г., параграф 84. 33 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

трябва да съдържат това обозначение, включително и конкретните указания относно размера и конкретните съотношения на обозначението. 89. Обозначението „чуждестранен агент“ е проблемно, тъй като означава, че физическите лица или организациите, които получават финансиране или друго подпомагане от чуждестранни източници, действат като представители или под контрола на „чужди сили“ и в техен интерес, без значение от осъществяваните дейност и/или от наличието на официални разрешения или указания с подобен произход. На практика, това може да има отрицателно въздействие върху техните реално функциониране и упражняването на законните им дейности, тъй като може да компрометира техните дейности в очите на другите, включително сред бенефициентите и обществеността,117 и може да породи опасения за тяхната, и на техните бенефициенти, безопасност и сигурност. 90. Обозначението на гражданските организации и на други юридически или физически лица като „чуждестранни агенти“ е разгледано в редица доклади, становища и международна съдебна практика относно законодателство за „чуждестранните агенти“, включително в съдебната практика на Съда на ЕС и ЕСПЧ. В своето решение относно Унгарския случай, Съдът на ЕС постановява, че като заклеймяват така тези организации като „организации, които получават подпомагане от чужбина“ може да създаде климат на недоверие спрямо тези организации и да ги стигматизира.118 В делото Екозащита и други срещу Русия (Ecodefence and Others v. Russia), ЕСПЧ постановява, че поставянето на клеймо „чуждестранен агент“ към всяка организация, която получава чуждестранно финансира е неоправдано и предубедено и също така може да има силно възпиращ и стигматизиращ ефект върху тяхната дейност, като се има предвид, че такова клеймо също ги определя като организации под чужд контрол.119 Понятието носи много силно негативно значение за голяма част от обществото, което може да породи съществена заплаха за свободното осъществяване на дейностите от страна на засегнатите организации и физически лица.120 Освен това, ЕСПЧ установи, че въвеждането на обозначението като „чуждестранен агент“ за някои организации и обременяващите финансови задължения за одит и отчитане, прекомерните и произволни санкции, налагат мерки на организациите, които не са необходими в рамките на едно демократично общество.121 В доклада за 2024 г. Специалният докладчик на ООН за правото на свобода на мирни събрания и сдружаване изрично обръща внимание на факта, че наративите, които заклеймяват гражданското общество и протестите като „чуждестранни агенти“ или „агенти на чуждо влияние“ се използват за стигматизация с цел делегитимиране на активистите и сдруженията, които работят в защита на правата на човека.122 Специалният докладчик също така посочи негативния ефект от подобно заклеймяване, като подчерта, че „ [г]ражданските организации може да се самоцензурират или да откажат международна подкрепа от страха от подобно заклеймяване или от други негативни последствия, които може да има заклеймяването като ‚чуждестранен агент‘“.123

117 Виж Венецианската комисия, Доклад относно финансирането на сдруженията, CDL-AD(2019)002, параграф 59. Виж също Венецианската комисия, Становище относно проектозакона за прозрачност на организациите, които получават финансова подкрепа от чужбина, CDL-AD(2017)015, параграф 65. 118 Съд на ЕС, Комисията срещу Унгария, Дело C-78/18, от 18 юни 2020 г., параграфи 118-119. 119 ЕСПЧ, дело Екозащита и други срещу Русия (Ecodefence and others v. Russia), № 9988/13 и 60 други, от 14 юни 2022 г., параграф 136. 120 Виж Комисаря по права на човека към Съвета на Европа, Становище относно законодателството на Руската федерация за нестопанските организации с оглед на стандартите на Съвета на Европа (CommDH(2013)15), параграф 57; и Венецианската комисия, Становище относно федерален закон 121-FZ относно нестопанските организации (закон за „чуждестранните агенти“) CDL-AD(2014)025, параграф 55. 121 Виж ЕСПЧ, дело Екозащита и други срещу Русия (Ecodefence and others v. Russia), № 9988/13 и 60 други, от 14 юни 2022 г., параграфи 160 и 170. 122 Виж Специалния докладчик на ООН относно правата на свобода на мирни събрания и сдружаване, Доклад за 2024 г., A/79/263, 31 юли 2024 г., параграфи 39-40. 123 Виж Специалния докладчик на ООН относно правата на свобода на мирни събрания и сдружаване, Доклад за 2024 г., A/79/263, 31 юли 2024 г., параграф 27. 34 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

91. С оглед на гореизложеното, поставянето на клеймо „чуждестранен агент“ на физически лица и организации, които само получават средства и друга подкрепа от чуждестранни източници е едновременно необосновано и предубедено124 и може да бъде употребено като инструмент за стигматизиране и очернящи кампании с цел делегитимиране на тяхната работа. 92. ЕСПЧ наскоро се произнесе по въпроса относно изискванията за заклеймяване в контекста на „Руския закон за чуждестранни агенти“ в делото Кобалия и други срещу Русия (Kobaliya and Others v. Russia). Съдът постанови, че „изискванията за заклеймяване не само се прилагат по прекалено широк и непредсказуем начин, но също така сериозно ограничава възможността на жалбоподателите за изразяване (…) Цялостната защита на свободата на изразяване непременно включва правото на изразяване на идеи и правото да се мълчи; в противен случай това право не може да бъде практически приложимо или ефективно. Чрез принуждаването на жалбоподателите да поставят клеймо „чуждестранен агент“ при всяка тяхна публична комуникация, властите нарушават тяхното негативно право, като ги задължават да изразят послание, с което те са несъгласни (...).”125 93. Също така заклеймяването като „чуждестранни агенти“ означава, че произходът на средствата и друго подпомагане са публично разкрити, което поражда риска за стигматизиране на получаваща организация. Както посочва Венецианската комисия, „задълженията за публично деклариране на получаването на чуждестранно финансиране са често предназначени да подложат сдруженията, които получават такова финансиране, на обществено порицание и да създадат повече трудности за организациите за постигане на техните цели. В някои случаи този процес е придружен от очерняща кампания срещу сдруженията, които получават чуждестранно финансиране“.126 Що се отнася до въвеждането на по-неутрално клеймо като „организация, която получава подпомагане от чужбина“, Венецианската комисия постановява, че „в преобладаващата ситуация в [страната], която се характеризира със силни политически послания срещу сдруженията, които получават подпомагане от чужбина, това клеймо носи риска от стигматизиране на такива организации като засяга негативно техните легитимни дейности и има ограничителен ефект върху свободата на изразяване и сдружаване“.127 Както се посочва в Доклада на ЕС относно върховенството на правото от 2024 г.,“[и]зразени са сериозни опасения, тъй като този законопроект би могъл да има стигматизиращ ефект и да окаже отрицателно въздействие върху гражданското пространство в страната, което продължава да се оценява като стеснено“.128 94. С оглед на гореизложеното, изискванията за регистрация и за обозначаване, и тяхното съвместно въздействие с голяма вероятност представляват прекомерна намеса в свободата на сдружаване и свободата на изразяване, както и свободата на медиите. Властите следва, като минимум, да разграничат задълженията за регистриране от задълженията за разкриване, като последните са основно насочени към обществеността. Като цяло, тези изисквания не изглежда да отговарят на някаква легитимна цел или да са пропорционални на заявената цел на законопроекта.

124 ЕСПЧ, дело Екозащита и други срещу Русия (Ecodefence and others v. Russia), № 9988/13 и 60 други, от 14 юни 2022 г., параграф 136. 125 ЕСПЧ, дело Kobaliya and Others v. Russia, № 39446/16 и 106 други, от 22 октомври 2024 г., параграф 84. 126 Виж Венецианската комисия, CDL-AD(2019)002, Доклад за финансиране на сдруженията, параграф 85. 127 Виж Венецианската комисия, CDL-AD(2017)015, Становище относно законопроекта за прозрачността на организациите, които получават финансова подкрепа от чужбина, параграф 65. 128 Виж Европейската комисия, Доклад относно върховенството на закона за 2024 г., Доклад относно ситуацията с върховенството на закона в България, от 24 юли 2024 г., с. 36. 35 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

7. ЗАБРАНЕНИ ДЕЙНОСТИ ЗА „ЧУЖДЕСТРАННИТЕ АГЕНТИ“

95. Член 11, алинея първа от законопроекта изброява дейностите, които са забранени за физическите лица или организациите, обозначени като „чуждестранни агенти“. Списъкът включва забрана за „дейност“ във всички степени в образователната система (от предучилищното до университетското образование), в обекти и ведомства на министерството на отбраната (както и във ведомства, свързани с националната сигурност), такива на министерството на вътрешните работи и министерството на правосъдието, както и в Българската академия на науките. Понятието „извършване на дейност“ или „дейности“ не е разяснен, което прави неясно дали се отнася единствено до заетост или включва всички дейности, осъществявани на територията на тези ведомства или свързани с горепосочените институции, като например участие в предоставяне на подкрепа за университетите, търговски договори с тези учреждения, доброволческа дейност, еднократни лекции или събития, или други форми на формално и неформално участие. 96. В неотдавнашното решение на ЕСПЧ по случая Кобалия и други срещу Русия, (Kobaliya and Others v. Russia), ЕСПЧ отбелязва, че в резултат от обявяването им за „чуждестранни агенти“, на жалбоподателите им е забранено да упражняват определени професии или дейности, включително и забрана на работа в обществени училища и университети, преподаването на малолетни, а техните публикации са ограничени до възрастната аудитория. Съдът констатира, че тези ограничения имат сериозни последици за социалния и професионален живот, както и върху репутацията на жалбоподателите и това представлява намеса в правото им на зачитане на личния живот, както е постановено в член 8 от ЕКПЧ.129 97. Според член 11, алинея втора от законопроекта на „чуждестранните агенти“ им е забранено да участват в „политически дейности, лобиране или предизборна агитация под каквато и да е форма, както и дейности, които може да окажат влияние върху вътрешната или външната политика на страната“. Тези забрани ограничават способността на физическите и юридическите лица, включително и сдруженията да участват в обществения живот и процесите на вземане на решения. Правото на участие в обществения живот, закрепено в член 25 от МПГПП включва участието в разработването на политики и закони, и лежи в основата на демократичното управление, основано на съгласието на хората. Комитетът на министрите към Съвета на Европа също насърчи правителствените и квази-правителствените структури на всички равнища да „гарантират ефективното участие на НПО без дискриминация в диалога и консултациите относно целите на публичните политики и решенията“.130 НПО следва да бъдат свободни да осъществяват изследвания, обучения и застъпничество по различни теми от обществения живот, без значение дали заетата от тях позиция подкрепя политиката на правителството или изисква промяна в законодателството.131 Освен това, НПО трябва да бъдат свободни да подкрепят определен кандидат или партия при провеждане на избори или референдум, при условие, че са прозрачни при заявяване на своите мотиви. Всяка подобна подкрепа също така е предмет на регулиране от законодателството за финансиране на предизборните кампании и политическите партии, включително на кампанията от трети лица.132

129 ЕСПЧ, дело Kobaliya and Others v. Russia, № 39446/16 и 106 други, от 22 октомври 2024 г. параграфи 108 and 109. 130 Комитет на министрите към Съвета на Европа, Препоръка CM/Rec(2007)14 относно правния статут на неправителствените организации в Европа, параграф 76. 131 Пак там. (Препоръка от Комитета на министрите към страните членки относно правния статут на неправителствените организации в Европа), параграф 12. 132 Пак там. (Препоръка от Комитета на министрите към страните членки относно правния статут на неправителствените организации в Европа), параграф 13. Виж също Европейски съд по правата на човека, дело Екозащита и други срещу Русия (Ecodefence and others

36 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

98. Гореизложените определения на забранени дейности като цяло изглеждат прекалено широки и неясни, и като такива не биха съответствали на принципа на законосъобразност и предвидимост. На практика, забраните са формулирани по такъв начин, че все едно се подразбира, че организациите и физическите лица трябва да се въздържат от всякакъв вид дискусии и дебати по теми от обществен интерес. Подобни разпоредби също биха нарушили изискванията за необходимост и пропорционалност, тъй като голям брой от субекти, включително независими медии и отделни силни гласове, ще бъдат възпрепятствани да участват в обществения дебат. Както е подчертано от Съвета на ООН по права на човека, ограниченията на свободата на изразяване не трябва да бъдат прилагани по отношение на дискусии относно правителствени политики, предизборни кампании, политически речи и изразяването на мнение и несъгласие,133 освен ако не представлява изказване, което е забранено съгласно международното право за защита правата на човека.134 99. В това отношение Съвместните насоки относно свободата на сдружаване подчертават основополагащата роля на свободата на изразяване и свободата на сдружаване. Принцип 6 на Съвместните насоки специално гласи че: „ Сдруженията следва да могат да упражняват правото си на свобода на изразяване и на мнение чрез своите цели и дейности. Това се случва в допълнение на индивидуалното право на членовете на сдруженията на свобода на изразяване и мнение. Сдруженията следва да имат право да участват по теми, свързани с политическия и обществен дебат, без значение дали тяхната позиция е в подкрепа на правителствената политика или се застъпва за промяна в законодателството.“ Защитата на мнението и свободата да бъде изразено, е една от целите на свободата на мирни събрания и сдружаване, както е заложено в член 11 от ЕКПЧ.135 Съответно, сдруженията трябва да бъдат свободни да предприемат застъпнически дейности по всяка тема от обществения дневен ред и да работят за промени в политиките, включително и за промени в законодателството или в конституцията или по други въпроси, дори ако те се смятат за спорни, стига те използват мирни средства в своите действия.136 100. Освен това, законопроектът ще наложи необосновани ограничения пред възможността на организации и физически лица да информират обществеността и да формират общественото мнение, като по този начин би се нарушило правото на свобода на изразяване (Член 10 от ЕКПЧ, член 19 от МПГПП). Ако бъде приет, законопроектът сериозно би застрашил свободата на медиите като реално ще забрани дейността на

v. Russia), № 9988/13 и 60 други, от 14 юни 2022 г., параграф 146. Виж също Бележката на СДИПЧ относно регулирането на трети лица в региона на ОССЕ (2020). 133 Резолюция 12/16 на Съвета по правата на човека на ООН, Свобода на мнение и изразяване, A/HRC/RES/12/16, 12 октомври 2009 г. 134 Това включва: „пряко и публично подбуждане към геноцид“, което е наказуемо съгласно член III (c) от Конвенцията за предотвратяване и наказване на престъплението геноцид; „пропагандиране на война“ и „подклаждане на национална, расова и религиозна омраза, което представлява подбуждане към дискриминация, враждебност или насилие“, което трябва да бъде забранено съгласно член 20, параграф 1 и 2 от МПГПП (виж също Представителят на ОССЕ относно свободата на медиите, Неофициален документ относно пропагандата и свободата на медиите (2015), особено по отношение на пропагандирането на война и омраза, които водят до насилие и дискриминация); „всяко разпространение на идеи, основани на омраза и расово превъзходство, подбуждане към расова дискриминация, както […] подбуждане към [актове на насилие] срещу всяка раса или група от хора с друг цвят на кожата или етнически произход“, което следва да бъде наказуемо от закона съгласно член 4 (а) от Международната конвенция за премахване на всички форми на расова дискриминация; „обществени провокации за извършване на актове на тероризъм“, когато са извършени незаконно и умишлено трябва да се криминализират (виж Резолюция 1624 на Съвета за сигурност на ООН (2005)); „материали от сексуална експлоатация на деца“, които трябва да се криминализират съгласно членове 2 (с) и 3 (1) (с) от Факултативния протокол към Конвенцията за правата на детето относно търговия с деца, детска проституция и детска порнография. Международните препоръки също призовават страните да въведат закони и мерки, където е необходимо, за да „забранят ясно и да криминализират онлайн насилието срещу жени, особено разпространението на интимни снимки без съгласие, онлайн тормоз и преследване“, включително [з]аплаха за разпространение на снимки или съдържание без съгласие“, което следва да бъде незаконно; виж Специалния докладчик на ООН относно насилието срещу жени, неговите причини и последици, Доклад относно онлайн насилието срещу жени и момичета от гледната точка на правата на човека (18 юни 2018), A/HRC/38/47, параграфи 100-101. За сравнение, Обща политическа препоръка №7 на Европейската комисия срещу расизма и нетолерантността препоръчва да се криминализира актовете по публично подбуждане към насилие, омраза и дискриминация, или да се заплашва лице или групи от лица въз основа на раса, цвят на кожата, език, религия, националност или национален или етнически произход, когато тези действия са умишлени. Виж също Препоръка CM/Rec(2022)16 на Комитета на министрите на Съвета на Европа борбата срещу речта на омразата, приета от Комитета на министрите на 20 май 2022 г., параграф 11. 135 Виж Европейски съд на правата на човека, дело Gorzelik and Others v. Poland, № 44158/98, от 17 февруари 2004 г., параграфи 91-93. 136 Съвместни насоки относно свободата на сдружаване на СДИПЧ и Венецианската комисия (2015 г.), параграфи 89 и 182. 37 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

медиите, които получават или имат някаква връзка с чуждестранно финансиране. Това евентуално би довело до самоцензуриране и би създало цялостен парализиращ ефект в медийния сектор. 101. Ако бъде приет, законопроектът ще ограничи дейностите на засегнатите организации и физически лица до такава степен, че ще представлява нелегитимно нарушение на правото на свобода на сдружение и свобода на изразяване, както и на свобода на медиите.

8. ЗАДЪЛЖИТЕЛЕН ЕЖЕГОДЕН ФИНАНСОВ ОДИТ

102. Съгласно член 13, субектите, обозначени като „чуждестранни агенти“ подлежат на задължителен ежегоден финансов одит, който следва да бъде публикуван по партидата на лицето в регистъра за чуждестранните агенти. Не е ясно обаче как това изискване ще бъде приложено към физическите лица, тъй като разпоредбата не уточнява как ще бъде организиран процесът на одит за физическите лица за разлика от юридическите лица. На практика, тази разпоредба би била обременяваща за засегнатите лица и може да бъде предмет на злоупотреба. По отношение на неправителствените организации, този подход е в противоречие с Препоръката на Съвета на Европа за правния статут на неправителствените организации в Европа, която гласи, че единствено НПО, които получават публична подкрепа, може да бъдат задължени да осъществят одит на своите финанси от независима институция или човек, различни от техния управителен орган.137 103. Принцип 1 на Съвместните насоки относно свобода на сдружаването разписва презумпция в полза на законното учредяване, целите и дейностите на сдруженията. Както се подчертава от СДИПЧ и Венецианската комисия в предходни съвместни становища: „държавите имат право да се уверят, че целите и дейностите на дадено сдружение са в съответствие с установените правила в законодателството“, но те трябва да го направят „по начин, който е съгласно техните задължения по Европейската конвенция“ и други международни инструменти, което означава, че „държавните структури трябва да могат да упражняват ограничен контрол върху дейностите на нестопанските организации с цел гарантиране на съответствие със съответното законодателство за гражданския сектор, но подобен контрол не трябва да бъде необоснован, прекалено натрапващ се или да противостои на законните дейности.“138

9. ПРОИЗТИЧАЩИ ЗАДЪЛЖЕНИЯ

104. Съгласно член 14, който не изпълни изискванията по този законопроект и не изпълни задължението си да декларира необходимите данни в 15-дневен срок от настъпване на всяко обстоятелство, подлежащо на деклариране, освен ако не подлежи на по-тежко наказание, се наказва с глоба от 1 000 до 5 000 лв. за физически лица (приблизително 510 до 2 550 евро) и от 5 000 до 10 000 лв. (от около 2 550 до 5 100 евро) за всички останали субекти. Предвидени са по-високи глоби при повторно нарушение.

137 Препоръка на Комитета на министрите на Съвета на Европа CM/Rec(2007)14 относно правния статут на неправителствените организации в Европа, приета на 10 октомври 2007 г., параграф 64. 138 Виж СДИПЧ и Венецианската комисия, Украйна – Съвместно становище относно законопроект № 6674 за въвеждане на изменения в някои нормативни актове, за да се гарантира прозрачност на информацията за финансовата дейност на обществените сдружения и използването на международна техническа помощ и относно законопроект №6675, който въвежда изменения в Данъчния кодекс на Украйна, за да гарантира прозрачност на финансовата дейност и използването на международна техническа помощ“ , CDL-AD(2018)006-e, параграф. 40. 38 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

105. За да може да се оцени съобразността на глобите и дали те са прекомерни, обикновено е полезно те да се сравнят със средния месечен доход.139 Според официалните статистически данни от последното тримесечие на 2024 г., средните месечни заплати в България са достигнали 2 413 лв. (приблизително 1 234 евро).140 С оглед на това, предложените глоби, особено тези в горната граница, изглеждат несъразмерни. За физическите лица предложените глоби варират от 0.4 до 2.1 пъти средния месечен доход. Глобите биха били най-проблемни за по-малки неправителствени организации. Освен това е важно да се отбележи, че глобите за повторно нарушение на разпоредбите на законопроекта са значително по-високи, с горна граница от 5 112 евро за физически лица – т.е. 10 пъти средния месечен доход – и 10 225 евро за юридически лица. 106. Също така, позоваването на „освен ако не подлежи на по-тежко наказание“ в алинея първа на член 14 поражда възможност за произволно прилагане. Това изглежда, че нарушава принципа на законосъобразност, който се съдържа в основните международни инструменти, включително МПГПП и ЕКПЧ, като и двата документа изискват административните и наказателните нарушения да бъдат ясно определени в закона. 107. Съгласно член 14, алинея трета, във всички случаи в предходните алинеи (първи или повторни нарушения), всяко физическо или юридическо лице бива вписано служебно от Министерството на правосъдието в публичния регистър на чуждестранните агенти и се изпраща уведомление до Националната агенция за приходите с искане за данъчна ревизия по реда на Данъчно-осигурителния процесуален кодекс. 108. С оглед на наблюденията в горните параграфи, че законопроектът не изглежда да преследва легитимна цел, както е предвидено в международните инструменти за правата на човек, нито отговаря на определена необходимост, като в същото време неоснователно нарушава правото на свобода на сдружаване и правото на зачитане на личния живот, налагането на глоби би влошило допълнително нарушаването на тези права. 109. Във всеки случай, дори да се допусне, че налагането на глоби може да бъде оправдано, тези санкции следва винаги да съответстват на принципа на пропорционалност, а именно, че трябва да са най-малко интрузивните мерки за постигане на желаната цел. Налагането дори на най-ниската възможна глоба съгласно законопроекта може да се счита за несъразмерно, ако съответното нарушение е незначително, като например непреднамерено подаване на неточна информация при регистрацията. В това отношение, Съвместните насоки относно свободата на сдружаване подчертават, че при положение, че е налице нарушение на законоустановените задължения, първо трябва да се изиска поправка на пропуска, а глобата или друго съразмерно наказание следва да бъде наложено на по-късен етап, ако е подходящо.141 110. По-важното е, че макар законопроектът да предвижда, че може да бъде започната процедура срещу налагането на административни санкции въз основа на разпоредбите за носене на отговорност, липсват разпоредби, които да гарантират достъп до ефективни средства за правна защита, за да може да се оспорят или да се преразгледат взетите решения. Тяхното изпълнение може да наруши правото на свобода на

139 СДИПЧ, Бележка относно законодателните инициативи за регулиране на прозрачността на сдруженията, финансирани от чужбина или т.нар. „Закони за чуждестранните агенти или подобно законодателство и тяхното съответствие с международните стандарти в областта на правата на човека (25 юли 2023 г.), параграф 113. Например, в Съвместно становище относно законопроекта в Република, СДИПЧ и Венецианската комисия сравняват размера на глобите със средния месечен доход в Република Сръбска, който варира от 0.5 до 2.5 средни месечни заплати и обобщава, че „размерът на глобите, който може да бъде наложен може да бъде особено проблематичен за някои субекти, които са третирани като НПО, особено ако имат ограничена финансова база“; виж СДИПЧ и Венецианската комисия, Съвместно становище относно законопроекта в Република Сръбска относно специалния регистър и публичността на работата на неправителствените организации, 12 юни 2023 г., параграф 72 140 Виж <Данни | Национален статистически институт>. През четвъртото тримесечие на 2024 г., средният брутен месечен доход възлиза на 2413 лв. 141 Съвместни насоки относно правото на сдружаване на СДИПЧ и Венецианската комисия (2015 г.), параграф 237. 39 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

сдружаване и свобода на изразяване, включително свободата на медиите, и не предвижда никаква възможност за поправка на предоставената информация съгласно тези разпоредби. Макар това да възможно да е предмет на регулиране в административно-процесуалното законодателство, би било препоръчително да се посочат приложимите закони.

10. ПРЕХОДНИ РАЗПОРЕДБИ

111. Съгласно раздел § 2 от Преходните и заключителни разпоредби на законопроекта, всички физически и юридически лица, които попадат в обхвата на закона са длъжни да се регистрират в публичния регистър на Министерство на правосъдието в срок от 6 месеца от влизането в сила на закона. Това се отнася не само до тези, които получават чуждестранно подпомагане в момента, но също и до тези, които са получавали подобно подпомагане през последните пет години. 112. Тази разпоредба на законопроекта е очевидно с обратно действие. Като правило, законодателството не трябва да има обратно действие, тъй като това може да окаже отрицателно въздействие върху права и законни интереси.142 Международното право за защита на правата на човека специално предоставя право на защита срещу обратното действие на наказателното право, което означава, че правителствата не могат да налагат наказателна отговорност за действия или липса на действия, които не са съставлявали престъпления в момента на извършването.143 Извън контекста на наказателното право, изключения от принципа за липса на обратно действие може да бъде допустимо, но при ясно разписване в законодателство и строго ограничено до причини от ясен обществен интерес, както и да съответстват на принципа за пропорционалност.144 Като цяло, за да се гарантира справедливост, правна сигурност и предвидимост, законите не се прилагат към случки и обстоятелства, които са възникнали преди тяхното влизане в сила. Принципът за правна сигурност е крайъгълен камък в утвърждаване на върховенството на правото. Той изисква от физическите лица и организациите да могат да предвидят правните последици от собствените си действия. Обратното действие на законопроекта нарушава този принцип чрез налагане на задължения и/или наказания за минали действия, които не са били регулирани или забранени преди влизането в сила на закона. Например, ако дадена организация е получила чуждестранно финансиране преди влизане в сила на подобен закон, обратното действие може несправедливо да я подложи на нуждата от регистрация, разкриване на данни, обозначаване, както и/или изисквания за отчетност за минали действия. 113. Подобно приложение с обратно действие може да наложи необоснована тежест на организациите като наруши правото им на свобода на сдружаване. С прилагането на подобни закони към минали действия, държавите може умишлено и избирателно да стигматизират различни организации и да ограничат възможността им да работят свободно. Обратното действие на закона означава, че дадени организации може да бъдат принудени да разкрият данни относно минали техни дейности, за които, към дадения момент, те не са имали основание да смятат, че ще бъдат подложени на проверка, като по този начин може да се наруши правото на зачитане на личния живот,

142 Виж Насоките на СДИПЧ за демократично законодателство за разработване на по-добри закони (януари, 2024 г.), особено принцип 5, 6, 7 и 12. Виж също Списък за проверка на върховенство на правото на Венецианската комисия, CDL-AD(2016)007, част II.A.5. 143 Този принцип произтича от член 7 от ЕКПЧ и член 15 от МПГПП. Виж също Насоките на СДИПЧ за демократично законодателство за разработване на по-добри закони (2024 г.), принцип 2; и Списък за проверка на върховенство на правото на Венецианската комисия (2016 г.), параграф 62. 144 Виж също Насоките на СДИПЧ за демократично законодателство за разработване на по-добри закони (2024 г.), принцип 2; и Списък за проверка на върховенство на правото на Венецианската комисия (2016 г.), параграф 62. 40 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

защитено съгласно член 17 от МПГПП и член 8 от ЕКПЧ. Всяко прилагане на законопроекта с обратно действие следва да бъде напълно преразгледано.

11. ПРЕПОРЪКИ, СВЪРЗАНИ С ПРОЦЕСА НА ИЗГОТВЯНЕ И ПРИЕМАНЕ НА ЗАКОНОПРОЕКТА

114. Страните членки на ОССЕ се задължиха да гарантират, че законодателството ще бъде „прието като резултат от обществено достъпна процедура и [че] нормативните актове ще бъдат публикувани, което е условие за тяхното прилагане“ (Документ от Копенхаген, 1990 г. параграф 5.8).145 Освен това, основните ангажименти уточняват, че „[з]аконодателството ще бъде разработено и прието в резултат на открит процес, който отразява волята на народа, пряко или чрез техните избраници“ (Документ от Москва, 1991 г., параграф 18.1).146 Насоките на СДИПЧ за демократично законодателство за разработване на по-добри закони (2024 г.) подчертава важността процесът на разработване на законодателство да е основан на данни, да е отворен, прозрачен, партисипативен и приобщаващ, и да предоставя подходящи възможности на всички заинтересовани страни да дадат своя принос в процеса на разработване на законодателството.147 Както се подчертава в Съвместните насоки относно свободата на сдружаване: “Сдруженията и техните членове трябва да бъдат консултирани в процеса на въвеждане на всякакви норми или практики, които засягат тяхната дейност. Те трябва да имат достъп до информация и да получат подходящо и навременно уведомление за процесите на консултиране. Освен това, такива консултации трябва да бъдат смислени и приобщаващи, и да включват заинтересовани страни, които представляват различни и противоположени гледни точки, включително и тези, които са против направените предложения. Органите, които са натоварени с организирането на консултациите също следва да са задължени да предоставят отговор на направените предложения от заинтересованите страни, особено в случаите, при които мнението им е отхвърлено.“148 115. Специалният докладчик на ООН относно правата на свобода на мирни събрания и сдружаване изрично препоръчва на държавите да „включат по смислен начин гражданските организации, когато се приемат всякакви мерки, които засягат техните права да търсят, получават и използват финансови средства“.149 116. Притеснително е, че законопроект с такъв характер, който пряко засяга основни задължения в областта на правата на човека, беше внесен и обсъден набързо през парламентарната процедура, по начин, който не отделя необходимото внимание на значението и потенциалното въздействие на тази законодателна инициатива. Препоръчва се на законодателите да гарантират, че законодателните инициативи, които оказват въздействие върху правото на сдруженията да търсят и получават средства, включително и от чужбина, са предмет на приобщаващи, широки и смислени консултации, включително с гражданското общество и с представителите на различни общности, като се предоставят равнопоставени възможности на жените и мъжете да участват. Законодателите трябва да гарантират, че е налично достатъчно време за

145 Налично на: <http://www.osce.org/fr/odihr/elections/14304http://www.osce.org/fr/odihr/elections/14304>. 146 Налично на: <http://www.osce.org/fr/odihr/elections/14310http://www.osce.org/fr/odihr/elections/14310>. 147 Виж Насоките на СДИПЧ за демократично законодателство за разработване на по-добри закони (януари, 2024 г.), особено принципи 5, 6, 7 и 12. Виж също Списък за проверка на върховенство на правото на Венецианската комисия, CDL-AD(2016)007, част II.A.5. 148 Съвместни насоки относно свободата на сдружаване на СДИПЧ и Венецианската комисия (2015 г.), параграф 106. 149 Виж, например, Специалния докладчик на ООН относно правата на свобода на мирни събрания и сдружаване, Доклад за достъп до ресурси от 2022 г. A/HRC/50/23, от 10 май 2022 г., 64(f) и допълнителни насоки: Общи принципи и насоки за гарантиране правото на гражданските организации на достъп до ресурси HRC/53/38/Add.4, от 23 юни 2023 г., параграф 29. 41 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

смислен парламентарен дебат, но също така да осигурят наличието на подходящ механизъм за обратна връзка.150 Притесненията относно недостатъците в разработването на този законопроект само се засилват от липсата на задълбочена оценка на въздействието. Освен това, като важен етап от добрия процес на законотворчество, трябва да се разработи последователна система за мониторинг и оценка на изпълнението на предложения нормативен акт и на неговото въздействие, която да направи компетентна оценка на изпълнението и ефективността на законопроекта.151 117. СДИПЧ и RFoM остават на разположение на властите за последващо съдействие по този въпрос, особено що се отнася до търсенето на възможни нормативни и други алтернативи, които да отговорят на реални, конкретни проблеми, които съответстват на легитимните цели на нормотворчеството, както е предвидено в международното право за защита на правата на човека. [КРАЙ НА ТЕКСТА]

Приложение: Законопроект за регистрацията на чуждестранни агенти – неофициален превод на английски език

DRAFT ACT ON THE REGISTRATION OF FOREIGN AGENTS

Chapter I

Subject

Art.1. This Act shall regulate the public relations related to informing the public, the activities for the formation of public opinion and the public dissemination of opinions and positions as the main activity through the mass media, as well as the publicity in the financing of natural and/or legal entities carrying out such activities on the territory of the Republic of Bulgaria, directly or indirectly receiving material support for these activities from sources abroad, including from foreign governments or foreign countries.

Objective

Art.2. The purpose of the Act is to implement state control and regulation of transparency and publicity with regard to the sources and purpose of remittances made and material assistance provided

150 А именно, механизъм при който вземащите решения ще дадат обратна връзка на взелите участие в консултации, включително и на обществеността като предоставят в разумен срок смислена и качествена обратна връзка за резултатите от всяка обществена консултация, което включва и ясна обосновка за включването или отказа за включване на дадени коментари/предложения; виж Насоките на СДИПЧ за демократично законодателство за разработване на по-добри закони (януари, 2024 г.), с.108. 151 Виж, например, Насоките на СДИПЧ за демократично законодателство за разработване на по-добри закони (2024 г.); виж също и Международни практики на ОИСР за последваща оценка (2010 г.). 42 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

free of charge from abroad to the persons referred to in Article I in the exercise of their activities, under the conditions and in the manner regulated in this law.

Scope

Art.3. (1) This Act shall apply in the cases of: 1. public dissemination of information through the mass media; 2. carrying out awareness-raising, training, information, campaigning and other campaigns by the persons referred to in Article 1; 3. the provision by the persons referred to in Article 1 of social, consumer or other services freely or by virtue of law or other regulations, and in any other n o n - p r o f i t activity for private or public benefit; 4. the implementation of projects by the persons referred to in Article 1, targeted at or affecting particular social groups in society and financed from external sources. (2) Excluded from the scope of the Act are the activities financed with European Union funds, as well as the activities carried out by organisations engaged in health and health care activities, religious activities, sports clubs, insurance companies, financial institutions and commercial companies engaged in a professional activity or occupation subject to a licensing regime beyond that of the Broadcasting Act.

Persons liable under this Act

Art.4. The Act determines which natural persons and which legal entities (including non-profit legal entities, associations, parties) are considered as foreign agents with respect to the activities they exercise and fall within the scope of the Act, the procedure for their registration, the announcement of the circumstances and the manner of financing and

43 Становище на СДИПЧ относно проектозакона за регистрация на чуждестранни агенти (съгласно проекта от 11 ноември 2024 г.) в България

support.

Art.5. Natural persons related to foreign agents shall be deemed to be the founders, the representatives and the persons participating in the management of organisations designated as foreign agents, as well as the owners, the partners, the representatives and the persons in the management bodies of commercial companies designated as foreign agents, as well as the persons receiving payments or material assistance from persons designated as foreign agents for the purpose of financing an activity carried out by them under Article 3, paragraph 1.

Foreign funding

Art.6. (1). For the purposes of this Act, material assistance shall be deemed to be any sum of money, irrespective of the stated legal basis for its receipt, or any grant of material assistance, excluding commercial transactions, donations for medical treatment, training and other of this type and gambling of a pecuniary nature, received directly or indirectly from abroad from foreign governments or by foreign state enterprises, foreigners, foreign commercial companies, foreign foundations, foreign non-profit organizations, foreign civil society organizations and other associations of natural or legal persons engaged in activities referred to in Article 3, paragraph 1 for and through training, seminars and educational courses and programs, social activities or projects shall also be considered as funds within the meaning of this Act. (2) The following funds shall also be considered as funds within the meaning of this Act: funds received from foreign governments or from foreign state-owned enterprises, foreigners, foreign commercial companies, foreign foundations, foreign non-profit organizations, foreign civil society organizations and other associations of natural or legal persons engaged in activities referred to in Article 3, paragraph 1 for and through training, seminars and educational courses and programs, social activities or projects. (3) Funds shall also mean any material benefit granted to the persons referred to in Article 1 for the pursuit of the activities referred to in Art. 3, paragraph 1, which has a monetary value. (4) The amount of the assistance referred to in paragraph 1 shall not take into account any funds which the person receives under a separate law whose source of funding is the European Union.

Chapter II

Publicity. Foreign Agents Registration Authority

Art.7. (1) There shall be established in the Ministry of Justice a public electronic register of foreign agents to which every person who meets the requirements and conditions of this Act shall be required to declare that he receives foreign funding within 15 days after the amount of funds received by him reaches the amount specified i n Article 6, namely 1 000.00 BGN. [one thousand BGN]. (2) The person with foreign assistance shall send the declaration referred to in par. 1 in the form of a notification with the following data contained therein: 1. The declarant's name, registered office and any other business addresses, located in the territory of the Republic of Bulgaria or outside it, used by the declarant. 2. Declarant Status: - if a natural person, nationality; - if a legal entity, the name, registered office and address of the management, personal data of the persons in the management bodies and a copy of the current articles of association of the legal entity,.

44 3. Detailed information on any activity within the meaning of Article 3(1), including of a political nature, which the declarant carries out or intends to carry out on the territory of the Republic of Bulgaria; 4. The amount of the sum or material benefit received and the date of its receipt. 5. The name and legal form of the foreign funding source. 6. The reason for receiving. (3) The public electronic register publishes information in alphabetical order of registrants and also chronologically by dates of material assistance received. When publishing the information referred to in the previous paragraph, the principle of data protection shall be respected in accordance with the legislation in force. (4) The Ministry of Justice, within 7 days of receipt of the notification, sends information to the Registry Agency or the BULSTAT Register, which shall register the person as a foreign assistance organisation by adding the words "foreign agent" to the name of the person. (5) Any person may make a free real-time reference to the public register for the data published therein of the existence or otherwise of the registration of a specific entity as a foreign agent. The information shall be made available electronically and, on request, on paper in the form of a certificate. (6) After a period of five years following registration, or following the last notification if there is no subsequent foreign aid, the supplement "foreign agent" shall be deleted from the register by the state administration, and the Ministry of Justice shall send the information to the Registry Agency, which shall delete the specification to the name of the person - "foreign agent".

Interaction between the public register of foreign agents and other state institutions

Art.8. The Public Register shall provide the Council for Electronic Media and the Council of Ministers every week with up-to-date information from the database on persons registered as foreign agents.

Art.9. The manner of establishment and functioning of the Public Register of Foreign Agents, the procedure for entry, change of circumstances and removal therefrom, the access to information therefrom and the forms of applicable documents shall be determined by a regulation of the Minister of Justice.

Art.10. The methodological guidance and control of the activities related to the registration of foreign agents, issuance of reports and certificates, etc., shall be carried out by the Ministry of Justice.

Chapter III Restrictions and obligations for recipients of foreign funding and related natural persons Art.11. (1) Foreign agents and related natural persons shall be prohibited from operating in public and private kindergartens, schools and centers for support of personal development registered under the Preschool and School Education Act, in public and private universities accredited by the National Assessment and Accreditation Agency and established under the conditions and in accordance with the procedure laid down by the Act on Higher Education, in establishments and departments of the Ministry of Defence, as well as in establishments related to the national security of the country, in establishments and departments of the Ministry of the Interior and the Ministry of Justice, as well as in the Bulgarian Academy of Sciences. (2) Foreign agents are prohibited from engaging in political activities, lobbying or electioneering in any form, as well as activities that may influence the domestic or foreign policy of the country.

Art.12. ( 1) Each foreign-assisted entity shall be required to indicate on its electronic pages, as well as in printed publications and other publications issued by it, including newspapers and magazines, books, leaflets, notes, business cards, address cards, printed proofs, engravings, photographs, picture, drawings, plans, maps, cutting templates, catalogues, prospectuses, advertisements and various types of printed, engraved, lithographed or autographed items and generally all images or reproductions, produced on paper or other paper-like material, on parchment or cardboard, by printing, engraving, lithography, autographing, or any other recognizable mechanical process, but not including the photocopying press, stamps of the movable or fixed type, and typewriter, images, or videos distributed by any technical means, the foreign agent designation under this Act. The designation "foreign agent" shall appear on each title/head page or front visible portion of the published material and shall be at least one-half the size of the title of the product or of the text material, respectively, and equal in size to the designated name of the person. (2) The obligation under par. (1) shall be borne by the foreign-assisted and/or financed entity for so long as it qualifies as a foreign agent under this Act.

Art.13. (1) Foreign agents shall be subject to an annual financial audit, which shall be published in the person's account in the register of foreign agents. (2) The Ministry of Justice shall publish in the electronic register an annual summary report on the persons covered by this Act.

Chapter IV Administrative Penalty Provisions Art. 14. (1) Whoever fails to comply with the requirements of this Act and fails to comply with his obligation to declare the required data within 15 days of the occurrence of any circumstance subject to declaration shall, unless subject to a more severe penalty, be liable to a fine of from BGN 1 000 to BGN 5 000 for natural persons and from BGN 5 000 to BGN 10 000 for all other entities falling within the scope of the Act in each case. (2) Where the act referred to in par. 1 is committed repeatedly, the fine shall be from BGN 5 000 to BGN 10 000 for natural persons and from BGN 15 000 to BGN 20 000 for all others. (3) In all cases referred to in par. 1 and 2, the person or entity shall be entered ex officio by the Ministry of Justice in the public register of foreign agents and a notification shall be sent to the National Revenue Agency with a request for a tax audit under the Tax and Insurance Procedure Code.

Art.15. (1) Violations under this Act shall be established by acts drawn up by officials designated by the Minister of Justice. (2) On the basis of the acts drawn up, penal decrees shall be issued by the Minister of Justice or officials designated by him.

Art.16. The acts for the establishment of offences and the penal decrees under this Actw shall be drawn up, respectively issued, appealed against and enforced in accordance with the procedure provided for in the Administrative Offences and Penalties Act.

Chapter V Supplementary provisions 46  § 1. For the purposes of this Act: 1. "foreign assistance" within the meaning of the Act means any remittance of money from a foreign person to a resident person carrying on activities referred to in Article 3, paragraph 1, and any form of grant in aid for the carrying on of such activities having a monetary value. 2. 'foreign agent' means that natural or legal person carrying out activities referred to in Article 3, paragraph 1 who receives funds or other material assistance from foreign sources, directly or indirectly, in connection with the activities referred to in Article 3, paragraph 1 from which they are derived: - the exercise of influence over the free formation of opinions and/or beliefs of members or groups of society; - forming public opinion; - the public dissemination of an opinion or position; - publicly presenting or defending foreign ideologies. The same are considered to be domestic entities with foreign financial support.

Transitional and final provisions

§ 2. Within six months of the entry into force of the law, all natural and legal persons falling within its scope who have carried out or are carrying out activities referred to in Article 3, paragraph 1, and who have received direct foreign assistance in the last five years shall be obliged to register in the public register at the Ministry of Justice. § 3. The implementation of this Act shall be entrusted to the National Revenue Agency and the Minister of Justice, who shall, within one month of its entry into force, issue the Ordinance referred to in Article 9. § 4. The following addition shall be made to the Commercial Register Act: 1. In Article 6, a new fourth paragraph shall be inserted, reading as follows: (4) The Ministry of Justice shall send a reference of the persons registered under this Act who are foreign agents to declare this fact on the account of the person concerned, indicating opposite his name "-foreign agent". § 5. The following addition shall be made to the BULSTAT Register Act: 1. In Art. 3, paragraph 1, a new twelfth point is added with the following text: 12. persons registered as foreign agents.

47

Warsaw, 30 May 2025 Opinion-Nr.: NGO-BGR/530/2025 [NR]

OPINION ON THE DRAFT ACT ON THE REGISTRATION OF FOREIGN AGENTS (AS OF 11 NOVEMBER 2024)

BULGARIA This Opinion has benefited from contributions made by members of the ODIHR Panel of Experts on Freedom of Assembly and Association and was peer reviewed by Ms. Antonina Cherevko, Senior Adviser to the OSCE Representative on Freedom of the Media.

The Opinion was also prepared in consultation with Ms. Gina Romero, the UN Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association, as part of the Framework for Joint Action for the protection and promotion of civic space.

Based on an unofficial English translation of the Draft Law provided by the requesting body.

OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights

Ul. Miodowa 10, PL-00-251 Warsaw Office: +48 22 520 06 00, Fax: +48 22 520 0605 www.legislationline.org ODIHR Opinion on the Draft Act on the Registration of Foreign Agents (as of 11 November 2024) in Bulgaria

EXECUTIVE SUMMARY

The main purpose of this Opinion is to analyze the Draft Act on the Registration of Foreign Agents (Draft Act) in Bulgaria, which although rejected by the Parliament on 5 February 2025, may be reintroduced in its existing or similar form. The present analysis aims to provide an overview of the key human rights concerns stemming from this draft legislation from the perspective of international human rights standards and OSCE human dimension commitments, primarily the rights to freedom of association and freedom of expression, but also other rights, including the right to respect for private life, the right to participate in public affairs, and the right to non-discrimination.

The rights to freedom of association and freedom of expression are a cornerstone of a vibrant, pluralistic and participatory democracy and underpin the exercise of a broad range of other human rights. The state’s positive obligation to create an enabling environment for such freedoms and the right to information, including by fostering media independence and diversity as a key means of promoting robust, open debate about matters of public interest, should be reflected in the legislative framework.

Access to financial and other resources, including international and foreign funding, is an essential element of the right to freedom of association. As underlined in the ODIHR- Venice Commission Joint Guidelines on Freedom of Association, the right to freedom of association would be deprived of its meaning if groups wanting to associate did not have, or would be unduly restricted, in their ability to access resources of different types, including financial, in-kind, material and human resources, and from different sources, including public or private, domestic, foreign or international.

The Draft Act would have introduced new obligations and restrictions for natural and legal persons, including non-profit organizations and mass media actors, that carry out broadly and vaguely defined activities of “informing the public”, “forming public opinion” or “publicly disseminating opinions and positions”, and receive direct or indirect material support from foreign sources. They would have been required to register as “foreign agents”, indicate such designation on their electronic pages and all their publications, be subject to an annual financial audit, with sanctions in case of non- compliance with the new requirements. They would also have been prohibited to operate in public and private education institutions/centers/universities as well as certain defence, interior and justice establishments and departments, while also being prohibited from “engaging in political activities, lobbying or electioneering in any form, as well as activities that may influence the domestic or foreign policy of the country”.

As analysed in greater details below, overall, the new obligations and prohibitions envisaged by the Draft Act fall short of the strict requirements provided in international human rights law governing the imposition of restrictions on the right to freedom of association and freedom of expression, encompassing media freedom. Any such restrictions must meet the strict three-part test - namely, that they must be prescribed by law, pursue one of the legitimate aims exhaustively listed in the respective human rights instruments, and be necessary in a democratic society and proportionate to reach this aim. In addition, any restriction must be non-discriminatory.

Per the Explanatory Note as well as the Draft Act, the latter aims to implement state control and ensure transparency and publicity of the foreign resources received to exercise a wide range of activities. As underlined by ODIHR in previous opinions, enhancing transparency does not by itself constitute a legitimate aim for restricting the rights to freedom of association and freedom of expression as exhaustively listed in international instruments. There may be circumstances where transparency may be a mean in the pursuit of one or more of such legitimate aims as to protect national 2 ODIHR Opinion on the Draft Act on the Registration of Foreign Agents (as of 11 November 2024) in Bulgaria

security, ensure public order or the prevention of crimes including corruption, embezzlement, money-laundering or terrorism financing. Although there is a brief mention of the contribution of the Draft Act to international efforts to combat money laundering in the Explanatory Note, there is no further elaboration of this or other aim(s) in the Preliminary Impact Assessment. In any case, the mechanism envisaged by the Draft Act cannot be considered as strictly required or proportionate to such legitimate aim(s) invoked.

The Draft Act is furthermore not based on a thorough risk assessment of its potential impact on civil society organizations, especially those promoting or defending the rights of marginalized or under-represented groups, human rights defenders, media outlets, journalists or other stakeholders and the legislative process lacked meaningful consultations with organizations affected and the wider public. The reasons adduced by the MPs who introduced the Draft Act to justify this legislative initiative are generally not relevant and sufficient, failing to demonstrate why the existing legal framework and existing registration/reporting obligations are insufficient and/or ineffective. Moreover, no proper justification is provided for the difference in treatment of natural persons and organizations on the mere basis of the foreign origin of their funding and other resources.

The proposed “foreign agents” registry and new obligations applicable on the basis of the mere receipt of funding or of other tangible or intangible assets of foreign origin will also be stigmatizing or likely have an indirect discriminatory impact on certain categories of natural persons and associations. This is particularly the case for those actors that may not be able to secure domestic or public funding because they pursue objectives or activities that are not necessarily congruent with the thoughts and ideas of the majority of society or, indeed, may run counter to them. There is a risk that the organizations and media which will be affected by this Draft Act, may very well be those who are critical of a government, so that their potential reduced or impaired functioning would adversely affect open, well-informed and pluralistic public discourse.

The legal drafters have also not demonstrated that they have carefully assessed the potential negative impact of the proposed legislation on human rights, and not-for-profit organizations’ or media outlets’ ordinary activities, or considered other legal or non- legal alternatives and selected the least intrusive measures with regard to the protection of fundamental rights.

There are a number of requirements that can be imposed on civil society and media organizations while being justifiable from a human rights perspective. These include some forms of notification or registration to acquire legal personality, tax and customs declarations or certain reporting requirements when receiving public funding. These obligations already exist in the domestic legal framework, and while these could be assessed to identify possible areas for improvement, the approach chosen with this Draft Act raises serious concerns that the contemplated measures are neither necessary nor proportionate.

The consequences for those designated as “foreign agents” are far-reaching. The new obligations, including the registration, labelling, and mandatory annual financial audit, appear burdensome and costly, especially for small not-for-profit organizations or media outlets, which could in turn severely deplete their capacity to engage in their core activities. It is also not clear how such obligations or requirements would apply to natural persons. In addition, “foreign agents” would be prohibited from carrying a broad range of activities, phrased in a manner that implies that they would need to abstain from any kinds of discussions or debate on public interest matters, thereby amounting to unjustified restrictions on their rights to freedom of association and freedom of expression, including media freedom. The focus and nature of the Draft Act create a significant risk that it could be used as a tool to suppress legitimate activities such as

3 ODIHR Opinion on the Draft Act on the Registration of Foreign Agents (as of 11 November 2024) in Bulgaria

democratic participation, political dissent, human rights or rule of law advocacy, or the mere dissemination of information of public interest, as evidenced by similar practices in other countries.

As a consequence, in light of the analysis contained in more details hereinafter, the Opinion concludes that the Draft Act contains serious deficiencies that renders it incompatible with international human rights standards and OSCE human dimension commitments and should not be reintroduced in the Parliament in its current or similar form. ODIHR and the OSCE Representative on Freedom of the Media remain at the disposal of the authorities for further assistance in this matter, especially with respect to the identification of possible legislative or other alternatives to address genuine, specific concerns that correspond to the legitimate aims of regulation as provided for by international human rights law.

As part of its mandate to assist OSCE participating States in implementing their OSCE human dimension commitments, ODIHR reviews, upon request, draft and existing laws to assess their compliance with international human rights standards and OSCE commitments and provides concrete recommendations for improvement.

4 ODIHR Opinion on the Draft Act on the Registration of Foreign Agents (as of 11 November 2024) in Bulgaria

TABLE OF CONTENTS I. I NTRODUCTION ...................................................................... 6 II. S COPE OF THE O PINION .......................................................... 6 III. L EGAL A NALYSIS AND R ECOMMENDATIONS ............................. 7 1. Relevant International Human Rights Standards and OSCE Human Dimension Commitments................................................................................................................... 7 Rights to Freedom of Association and Expression, and Other Rights .................. 7 Restrictions on the Rights to Freedom of Association and Expression .............. 11 2. Background ................................................................................................................... 12 3. Objective Pursued by the Draft Act and its Potential Impact .................................. 13 3.1. Transparency and Anti-Money Laundering ........................................................ 13 3.2. Impact Assessment ................................................................................................ 16 3.3. Discriminatory Impact .......................................................................................... 17 4. Definition of “Foreign Agents” for the Purpose of the Draft Act ............................. 19 Personal Scope ...................................................................................................... 19 Activities ................................................................................................................. 21 Foreign Funding ................................................................................................... 22 5. Registration Requirements ........................................................................................... 24 6. Labelling Requirements................................................................................................ 27 7. Prohibited Activities for “Foreign Agents” ................................................................ 29 8. Monitoring ..................................................................................................................... 31 9. Liability .......................................................................................................................... 31 10. Transitional Provisions ................................................................................................. 32 11. Recommendations Related to the Process of Preparing and Adopting the Draft Act 33

Annex: Draft Act on the Registration of Foreign Agents (as of 11 November 2024)

5 ODIHR Opinion on the Draft Act on the Registration of Foreign Agents (as of 11 November 2024) in Bulgaria

I. INTRODUCTION

1. On 18 December 2024, the Secretary General of the Ombudsman of the Republic of Bulgaria sent to the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (hereinafter “ODIHR”) a request for a legal review of the Draft Act on the Registration of Foreign Agents (as of 11 November 2024) in Bulgaria (hereinafter “the Draft Act”). 2. On 20 December 2024, ODIHR responded to this request, confirming the Office’s readiness to prepare a legal opinion on the compliance of this Draft Act with international human rights standards and OSCE human dimension commitments. In light of the subject matter, ODIHR invited the OSCE Representative on Freedom of the Media (RFoM) and the UN Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association to contribute to the preparation of this Opinion. 3. While on 5 February 2025, the Draft Act was rejected by majority vote of the Parliament, the analysis offered in this Opinion aims to inform the discussions on this matter highlighting the key human rights concerns stemming from this draft legislation, should the Draft Act in its current or similar form be reintroduced. 4. This Opinion was prepared in response to the above request. ODIHR conducted this assessment within its mandate to assist the OSCE participating States in the implementation of their OSCE human dimension commitments.1

II. SCOPE OF THE OPINION

5. The scope of this Opinion covers only the Draft Act submitted for review. Thus limited, the Opinion does not constitute a full and comprehensive review of the entire legal and institutional framework regulating the right to freedom of association and/or the right to freedom of expression and freedom of the media in Bulgaria. 6. The Opinion raises key issues and provides indications of areas of concern. In the interest of conciseness, it focuses more on those provisions that require improvements than on the positive aspects of the Draft Act. The ensuing legal analysis is based on international and regional human rights and rule of law standards, norms and recommendations as well as relevant OSCE human dimension commitments. 7. Moreover, in accordance with the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women2 (hereinafter “CEDAW”) and the 2004 OSCE Action Plan for the Promotion of Gender Equality3 and commitments to mainstream gender into OSCE activities, programmes and projects, the Opinion integrates, as appropriate, a gender and diversity perspective. 8. This Opinion is based on an unofficial English translation of the Draft Act, which is attached to this document as an Annex. Errors from translation may result. Should the Opinion be translated into another language, the English version shall prevail.

1 In particular, CSCE/OSCE, Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE, 29 June 1990, para. 9.3; and Charter of Paris for a New Europe (1990), where the OSCE participating states affirmed that “…without discrimination, every individual has the right to (…) freedom of association.” See also OSCE, Istanbul Document 1999, para. 27, where OSCE participating States committed to “enhance the ability of NGOs to make their full contribution to the further development of civil society and respect for human rights and fundamental freedoms”. 2 UN Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (hereinafter “CEDAW”), adopted by General Assembly resolution 34/180 on 18 December 1979. Ukraine deposited its instrument of ratification of this Convention on 12 March 1981. 3 See OSCE Action Plan for the Promotion of Gender Equality, adopted by Decision No. 14/04, MC.DEC/14/04 (2004), para. 32. 6 ODIHR Opinion on the Draft Act on the Registration of Foreign Agents (as of 11 November 2024) in Bulgaria

9. In view of the above, ODIHR would like to stress that this Opinion does not prevent ODIHR from formulating additional written or oral recommendations or comments on the respective subject matters in Bulgaria in the future.

III. LEGAL ANALYSIS AND RECOMMENDATIONS

1. RELEVANT INTERNATIONAL HUMAN RIGHTS STANDARDS AND OSCE HUMAN DIMENSION COMMITMENTS

Rights to Freedom of Association and Expression, and Other Rights

10. The rights to freedom of association and freedom of expression are a cornerstone of a vibrant, pluralistic and participatory democracy.4 The right to freedom of association is about the ability of persons to act collectively in pursuit of common interests, which may be those of the members of associations themselves, of the public at large or of certain sectors of the public.5 Associations often play an important and positive role in achieving goals that are in the public interest, as recognized at the international and regional levels.6 The rights to freedom of association and freedom of expression and to receive and impart information are fundamental rights, as well as an enabler of other human rights and fundamental freedoms and serve as a guardian of democratic values.7 The state’s positive obligation to create an enabling environment for the exercise of these rights, including by fostering media independence and diversity as a key means of promoting robust, open debate about matters of public interest, should be reflected in the legislative framework. 11. The rights to freedom of expression and to freedom of association are enshrined in all major international human rights instruments, including Articles 19 and 22 of the International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR),8 respectively. The right of associations to seek, secure and utilize resources is also protected by this right, as otherwise freedom of association would be deprived of its core meaning.9 Furthermore, the 1998 UN Declaration

4 See ODIHR and Venice Commission, Joint Guidelines on Freedom of Association (2015), paras. 1 and 8. See also European Court of Human Rights (ECtHR), Gorzelik v. Poland [GC], no. 44158/98, 17 February 2004, para. 92, where the Court underlined that associations formed for different purposes, including advocating for political agendas, but also “protecting cultural or spiritual heritage, pursuing various socio- economic aims, proclaiming or teaching religion, seeking an ethnic identity or asserting a minority consciousness, are also important to the proper functioning of democracy”, also emphasizing that: “The harmonious interaction of persons and groups with varied identities is essential for achieving social cohesion. It is only natural that, where a civil society functions in a healthy manner, the participation of citizens in the democratic process is to a large extent achieved through belonging to associations in which they may integrate with each other and pursue common objectives collectively.” 5 See ODIHR and Venice Commission, Joint Guidelines on Freedom of Association (2015), paras. 47 and 76. 6 See ODIHR and Venice Commission, Joint Guidelines on Freedom of Association (2015), para. 9. 7 See UN Special Rapporteur on Freedom of Opinion and Expression, OSCE Representative on Freedom of the Media, OAS Special Rapporteur and the African Commission Special Rapporteur on Freedom of Expression and Access to Information (hereinafter “International Mandate- Holders on Freedom of Expression”), Joint Declaration on Media Freedom and Democracy, 2 May 2023. 8 International Covenant on Civil and Political Rights (hereinafter “ICCPR”), adopted by the UN General Assembly by resolution 2200A(XXI) of 16 December 1966. Bulgaria ratified the ICCPR on 21 September 1970. Article 19 (1) and (2) of the ICCPR provides that “everyone shall have the right to hold opinions without interference” and that “everyone shall have the right to freedom of expression; this right shall include freedom to seek, receive and impart information and ideas of all kinds, regardless of frontiers, either orally, in writing or in print, in the form of art, or through any other media of his choice” (see also UN Human Rights Committee, General Comment No. 34 on Article 19 Freedoms of Opinion and Expression of the ICCPR, CCPR/C/GC/34, 12 September 2011). Article 22 (1) of the ICCPR provides that “everyone shall have the right to freedom of association with others, including the right to form and join trade unions for the protection of his interests”. 9 See e.g., UN Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association, 2013 Report, A/HRC/23/39, paras. 8 and 81(d), which specifies that “associations – registered and unregistered – can seek, receive and use funding and other resources from natural and legal persons, whether domestic, foreign or international, without prior authorization or other undue impediments, including from individuals; associations, foundations or other civil society organizations; foreign Governments and aid agencies; the private sector; the United Nations and other entities”; and 2022 Report on Access to resources, A/HRC/50/23, 10 May 2022, para. 22 and supplementary guidelines: General principles and guidelines on ensuring the right to civil society organisations to have access to resources, HRC/53/38/Add.4, 23 June 2023, para. 1. See also e.g., ODIHR and Venice Commission, Joint Guidelines on Freedom of Association (2015), para. 102; and Council of Europe Committee of Ministers, Recommendation CM/Rec(2007)14 on the legal status of non-governmental organisations in Europe, adopted on 10 October 2007, para. 50. 7 ODIHR Opinion on the Draft Act on the Registration of Foreign Agents (as of 11 November 2024) in Bulgaria

on Human Rights Defenders10 confirms that “everyone has the right, individually and in association with others, to promote and to strive for the protection and realization of human rights and fundamental freedoms at the national and international levels” (Article 1) and stipulates that states have to adopt measures to ensure this right. The Declaration further provides specifically that “everyone has the right, individually and in association with others, to solicit, receive and utilize resources for the express purpose of promoting and protecting human rights and fundamental freedoms through peaceful means in accordance with Article 3 of the present Declaration” (Article 13). 12. Furthermore, the UN Human Rights Council’s Resolution 22/6 on protecting human rights defenders urged States “to acknowledge publicly the important and legitimate role of human rights defenders [...] by respecting the independence of their organizations and by avoiding the stigmatization of their work” and “to ensure that reporting requirements placed on [associations] do not inhibit functional autonomy”, that “restrictions are not discriminatorily imposed on potential sources of funding”, and that “no law should criminalize or delegitimize activities in defence of human rights on account of the geographic origin of funding thereto”.11 The UN Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and association has also emphasized that “associations should be free to seek, receive and use foreign funding without any special authorization being required”12 and that stigmatizing or delegitimizing the work of foreign-funded NGOs or subjecting them to special audit requirements and investigations, constitute undue restrictions to the right to freedom of association.13 The UN Special Rapporteur also specifically pointed out the rise of narratives labelling civil society and protesters as “foreign agents” and “agents of foreign influence”, used as a tool for stigmatization aimed at delegitimizing human rights activists and associations.14 13. Freedom of the media is derived from freedom of expression, since the media and journalists are regarded as important ‘deliverers’ of public interest information and facilitators of public debate. The UN Human Rights Committee has thus authoritatively noted the essential nature of the free communication of information and ideas about public and political issues between citizens, candidates and elected representatives. It has likewise stressed how important it is for free press and other media to be able to comment on public issues without censorship or restraint and inform public opinion, also underlining the public’s corresponding right to receive media output.15 14. At the Council of Europe level, Articles 10 and 11 of the European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms (ECHR)16 as well as the relevant case-law of the European Court of Human Rights (ECtHR) set standards regarding the rights to freedom of expression and of association. In this respect, the compatibility of legislation specifically targeting associations exercising broadly defined “political activities” and receiving funding or other kind of assistance from abroad (so-called “foreign agents” legislation) has been the focus of the 2022 judgment in the case Ecodefence and Others v Russia.17 Several recommendations of the Committee of Ministers of the Council of Europe also offer useful guidance regarding

10 UN Declaration on the Right and Responsibility of Individuals, Groups and Organs of Society to Promote and Protect Universally Recognized Human Rights and Fundamental Freedoms (hereinafter “UN Declaration on Human Rights Defenders”) of 9 December 1998, adopted unanimously by the United Nations General Assembly (A/RES/53/144). 11 UN Human Rights Council, Resolution 22/6 on protecting human rights defenders, A/HRC/RES/22/6, 21 March 2013, paras. 5 and 9. 12 UN Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association, Report on Access to resources, A/HRC/50/23, 10 May 2022, para. 22. 13 UN Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association, 2013 Report, UN DOC A/HRC/23/39, 24 April 2013, para. 20 and supplementary guidelines: General principles and guidelines on ensuring the right to civil society organisations to have access to resources, HRC/53/38/Add.4, 23 June 2023, para. 1. 14 See UN Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association, 2024 Report, A/79/263, 31 July 2024, paras. 39-40. 15 See UN Human Rights Committee, General Comment No. 34 on Article 19 Freedoms of Opinion and Expression of the ICCPR, CCPR/C/GC/34, 12 September 2011, para. 13. 16 See the Council of Europe’s Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (ECHR), signed on 4 November 1950. Bulgaria ratified the ECHR on 7 September 1992. 17 ECtHR, Ecodefence and others v. Russia, nos. 9988/13 and 60 others, 14 June 2022, para. 96. 8 ODIHR Opinion on the Draft Act on the Registration of Foreign Agents (as of 11 November 2024) in Bulgaria

the issue of funding of non-governmental organizations (NGOs) and related matters, including Recommendation Rec(2007)14 on the Legal Status of Non-Governmental Organisations in Europe (hereinafter “Recommendation Rec(2007)14”),18 Recommendation Rec(2003)4 of 8 April 2003 on common rules against corruption in the funding of political parties and electoral campaigns, (hereinafter “Recommendation on funding”),19 and Recommendation on the legal regulation of lobbying activities in the context of public decision making (hereinafter “Recommendation on lobbying”).20 In particular, the CoE Committee of Ministers has stressed the freedom of NGOs to solicit and receive funding from a variety of public and non-public sources, including other states or multilateral agencies.21 In addition, with respect to freedom of the media, a number of CoE Recommendations are highly relevant, especially the Recommendation on a New Notion of Media22 and Recommendation on Principles for Media and Communication Governance.23 15. As a EU Member State, Bulgaria is also bound by the EU primary legislation and the EU Charter on Fundamental Rights,24 especially Articles 11 and 12 on the rights to freedom of expression and information and freedoms of peaceful assembly and of association, respectively. The case-law of the Court of Justice of the European Union (CJEU) is also of relevance, especially the 2020 Commission v. Hungary judgment.25 16. At the OSCE level, there are a number of commitments in the area of freedom of association, freedom of expression, access to information and freedom of the media. The 1990 Copenhagen Document proclaims the right to everyone to freedom of expression, including the freedom to hold opinions and to receive and impart information and ideas without interference by public authority and regardless of frontiers; the OSCE participating States also committed “to ensure that individuals are permitted to exercise the right to association, including the right to form, join and participate effectively in non-governmental organizations which seek the promotion and protection of human rights and fundamental freedoms”.26 In addition, in the 1990 Paris Document, they affirmed that “…without discrimination, every individual has the right to (…) freedom of expression, [and] freedom of association.”27 The OSCE participating States have also reaffirmed “the right to freedom of expression, including the right to communication and the right of the media to collect, report and disseminate information, news and opinion” and committed themselves to “recognize as non-governmental organisations those which declare themselves as such, according to existing national procedures, and to facilitate the ability of such organizations to conduct their national activities freely on their territories” (1991 Moscow Document).28 Moreover, in 1994 in Budapest, OSCE participating States reaffirmed that “freedom of expression is a fundamental human right and a basic component of a democratic society” committing to “take as their guiding principle that they will safeguard this right” and emphasizing in this respect, that “independent and pluralistic media are essential to a free 18 Council of Europe Committee of Ministers, Recommendation CM/Rec(2007)14 on the legal status of non-governmental organisations in Europe, adopted on 10 October 2007. 19 Council of Europe, Recommendation Rec(2003)4 of the Committee of Ministers to member states on common rules against corruption in the funding of political parties and electoral campaigns, adopted 8 April 2003. 20 Council of Europe, Recommendation of the Committee of Ministers to member States on the legal regulation of lobbying activities in the context of public decision making, adopted on 22 March 2017. 21 Council of Europe Committee of Ministers, Recommendation CM/Rec(2007)14 on the legal status of non-governmental organisations in Europe, para. 50, stating that “NGOs should be free to solicit and receive funding – cash or in-kind donations – not only from public bodies in their own state but also from institutional or individual donors, another state or multilateral agencies, subject only to the laws generally applicable to customs, foreign exchange and money laundering and those on the funding of elections and political parties.” 22 See, as an example of good regional practice, CoE Recommendation CM/REC(2011)7, “Recommendation of the Committee of Ministers to member States on a new notion of media”, Council of Europe, Committee of Ministers, adopted on 21 September 2011. 23 See, as an example of good regional practice, CoE Recommendation CM/REC(2022)11, “Recommendations of the Committee of Ministers to member States on principles for media and communication governance”, Council of Europe, Committee of Ministers, adopted on 6 April 2022. 24 Charter of Fundamental Rights of the European Union, 2012/C 326/02, which Article 12 specifically refers to the freedom to associate “at all levels, in particular in political, trade union and civic matters”. 25 Court of Justice of the European Union (CJEU), Commission v. Hungary, Case C-78/18, 18 June 2020. 26 CSCE/OSCE, Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE, 29 June 1990, paras. 9.1. and 10.3. 27 CSCE/OSCE, Charter of Paris for a New Europe, 21 November 1990, p. 3. 28 CSCE/OSCE, Document of the Moscow Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE, 3 October 1991, paras. 26 and 43. 9 ODIHR Opinion on the Draft Act on the Registration of Foreign Agents (as of 11 November 2024) in Bulgaria

and open society and accountable systems of government”.29 In its Decision 3/18, adopted on 7 December 2018, the OSCE Ministerial Council called upon OSCE participating States to fully implement all OSCE commitments and international obligations related to freedom of expression and media freedom and to make their laws, policies and practices pertaining to media freedom fully compliant with their international obligations.30 17. The Opinion also makes reference to the 2015 ODIHR-Venice Commission Guidelines on Freedom of Association31 and the 2020 ODIHR-Venice Commission Guidelines on Political Party Regulation.32 The present Opinion also refers to other opinions and reports published by ODIHR and/or the Venice Commission in this field, especially those addressing legislation aimed at regulating associations receiving “foreign funding” or introducing new reporting requirements in the name of enhancing “transparency” of the civil society sector. 33 In particular, the 2023 ODIHR Note of the Legislative Initiatives on Transparency and Regulation of Associations Funded from Abroad of So-called "Foreign Agents Laws" and Similar Legislation offers an analysis of the compliance of such types of legislation with international human rights law.34 The Reports and Letters of concerns published by the UN Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association are also of particular relevance.35 18. Relevant international standards concerning the prohibition of discrimination36 and the right to respect for private life37 are also referred to in the present Opinion. Additionally, the Opinion also touches upon the right to take part in public affairs (Article 25 of the ICCPR).38 19. Based on the above, members of associations and associations themselves are the holders of human rights, including the rights to freedom of association, freedom of expression and to respect for private life. Moreover, the state has the obligation to respect, protect and fulfil the exercise of the rights to freedom of association and freedom of expression and to create an

29 See CSCE Budapest Document 1994, Towards a Genuine Partnership in a New Era (Budapest Document), CSCE/OSCE, 21 December 1994, Chapter VIII, para. 36. 30 See OSCE Ministerial Council Decision No 3/18, “Safety of Journalists”, 12 December 2018. 31 ODIHR and Venice Commission, Joint Guidelines on Freedom of Association (2015). 32 ODIHR and Venice Commission, Guidelines on Political Party Regulation (2nd ed., 2020). 33 See e.g., ODIHR Urgent Opinion on the Law “On Transparency of Foreign Influence” of Georgia (30 May 2024); ODIHR, Note on Legislative Initiatives on Transparency and Regulation of Associations Funded from Abroad or So-called “Foreign Agents Laws” and Similar Legislation and their Compliance with International Human Rights Standards (25 July 2023); ODIHR and Venice Commission Joint Opinion on the Draft Law of Republika Srpska on the Special Registry and Publicity of the Work of Non-Profit Organisations (12 June 2023), CDL- AD(2023)016; ODIHR, Urgent Interim Opinion on the Draft Law on Non-Profit Non-Governmental Organizations and Draft Amendments on “Foreign Representatives” of the Kyrgyz Republic (12 December 2022); ODIHR and Venice Commission, Romania - Joint Opinion on Draft Law No. 140/2017 on amending Governmental Ordinance No. 26/2000 on Associations and Foundations, CDL-AD(2018)004; Joint Opinion on Draft Law no. 6674 on Introducing Changes to some Legislative Acts to ensure Public Transparency of Information on Finance Activity of Public Associations and of the Use of International Technical Assistance and on Draft Law no. 6675 on Introducing Changes to the Tax Code of Ukraine to ensure Public Transparency of the Financing of Public Associations and of the Use of International Technical Assistance, CDL-AD(2018)006-e; Joint Interim Opinion on the Draft Law Amending the Law on Non-Commercial Organisations and Other Legislative Acts of the Kyrgyz Republic, CDL-AD(2013)030. See also Venice Commission, Opinion on Federal Law n. 121-fz on non- commercial organisations (“law on foreign agents”), on Federal Laws n. 18-fz and n. 147-fz and on Federal Law n. 190-fz on making amendments to the criminal code (“law on treason”) of the Russian Federation; Russian Federation - Opinion on the Compatibility with international human rights standards of a series of Bills introduced to the Russian State Duma between 10 and 23 November 2020, to amend laws affecting "foreign agents", CDL-AD(2021)027; Hungary – Preliminary Opinion on the Draft Law on the Transparency of Organisations Receiving Support from Abroad, CDL-PI(2017)002, and Venice Commission, Report on Funding of Associations, CDL-AD(2019)002. 34 ODIHR, Note of the Legislative Initiatives on Transparency and Regulation of Associations Funded from Abroad of So-called "Foreign Agents Laws" and Similar Legislation and Their Compliance with International Human Rights Standards (2023). 35 See <Annual thematic reports | OHCHR>. See also especially the Letter addressed to the Russian Federation relating to the Federal Law No. 121-FZ dated 20 July 2012 and subsequent amendments, see UN Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association, Letter OL RUS 16/2022 dated 30 November 2022. 36 Article 26 of the ICCPR; Article 14 of the ECHR, which stipulates that the “enjoyment of the rights and freedoms set forth in this Convention should be secured without discrimination on any ground such as sex, race, colour, language, religion, political or other opinion, national or social origin, association with a national minority, property, birth or other status” (Bulgaria has not signed nor ratified the Protocol No. 12 to the ECHR, which contains a general prohibition of discrimination in the enjoyment of any rights); Article 21 of the EU Charter of Fundamental Rights. 37 Article 17 of the ICCPR; Article 8 of the ECHR; Article 7 of the EU Charter of Fundamental Rights (and Article 8 on Protection of Personal Data). 38 Article 25 of the ICCPR. 10 ODIHR Opinion on the Draft Act on the Registration of Foreign Agents (as of 11 November 2024) in Bulgaria

enabling environment for such freedoms and the right to information.39 Any legislative initiatives or amendments should be approached from this perspective.

Restrictions on the Rights to Freedom of Association and Expression

20. Any restriction on the rights to freedom of association and expression must be compatible with the strict three-part test set out in, respectively, Article 22 of the ICCPR and Article 11 (2) of the ECHR, and Article 19 (3) of the ICCPR and Article 10 (2) of the ECHR. This test requires any restriction to be provided by law (requirement of legality), to be in pursuit of one or more of the legitimate aims listed exhaustively in the respective treaty/convention,40 to be necessary in a democratic society and to respect the principle of proportionality (which inter alia presupposes that any imposed restriction should represent the least intrusive measure among all those possible means effective enough to achieve the designated objective).41 In addition, the restriction must be non-discriminatory (Articles 2 and 26 of the ICCPR and Article 14 of the ECHR42). 21. The grounds for restrictions listed in international instruments should not be supplemented by additional grounds in domestic legislation and should be narrowly interpreted by the authorities.43 Restrictions must be applied only for those purposes for which they were prescribed and must be directly related to the specific aim being pursued (Article 18 of the ECHR). 22. The requirement that any restrictions be ‘prescribed by law’ not only requires that the restriction should have an explicit basis in domestic law, but also refers to the quality of the law in question.44 While acknowledging that absolute precision is not possible and that many laws are inevitably couched in terms which, to a greater or lesser extent, are vague and whose interpretation and application are questions of practice,45 laws must be sufficiently clear and precise to enable an individual to assess whether or not his or her conduct would be in breach of the law and to foresee the likely consequences of any such breach. 46 This also means that the law must be formulated in terms that provide a reasonable indication as to how these provisions will be interpreted and applied.47 23. The test of ‘necessary in a democratic society’ means that any restriction imposed on the rights of freedom of association and expression, whether set out in law or applied in practice,

39 See Principle 2 of the ODIHR-Venice Commission Joint Guidelines on Freedom of Association (2015). According to the ECtHR, “genuine and effective respect for freedom of association cannot be reduced to a mere duty on the part of the State not to interfere” (ECtHR, Ouranio Toxo and Others v. Greece, no. 74989/01, 20 October 2005, para. 37 and “[t]he Convention is intended to guarantee not rights that are theoretical or illusory but rights that are practical and effective” (see ECtHR, Airey v. Ireland, no. 6289/73, 9 October 1979). 40 For Article 22 (2) of the ICCPR, these are national security or public safety, public order (ordre public), the protection of public health or morals or the protection of the rights and freedoms of others. For Article 11 (2) of the ECHR, the aims are: the protection of public health or morals, and the protection of the rights and freedoms of others. For Article 19 (3) ICCPR: (a) for respect of the rights or reputations of others; (b) for the protection of national security or of public order (ordre public), or of public health or morals”; For Article 10(2) ECHR: “in the interests of national security, territorial integrity or public safety, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, for the protection of the reputation or rights of others, for preventing the disclosure of information received in confidence, or for maintaining the authority and impartiality of the judiciary.” 41 See ODIHR and Venice Commission, Joint Guidelines on Freedom of Association (2015), Principle 10 and para. 113. 42 Bulgaria has not signed nor ratified the Protocol No. 12 to the ECHR, which contains a general prohibition of discrimination in the enjoyment of any rights. 43 ODIHR and Venice Commission, Joint Guidelines on Freedom of Association (2015), Principle 9 and para. 34. 44 Ibid. para. 34, requiring the law to be “precise, certain and foreseeable”. 45 See, for example, ECtHR, Kudrevičius and Others v. Lithuania [GC], no. 37553/05, 15 October 2015, para. 109. See also ECtHR, Perinçek v. Switzerland [GC], no. 27510/08, 15 October 2015, para. 131, where the Court underlined that: “A norm could not be regarded as a “law” unless it was formulated with sufficient precision to enable the person concerned to regulate his or her conduct: he or she needed to be able – if need be with appropriate advice – to foresee, to a degree that was reasonable in the circumstances, the consequences that a given action could entail. However, the Court went on to state that these consequences did not need to be foreseeable with absolute certainty, as experience showed that to be unattainable.” 46 See, for example, ECtHR, Hashman and Harrup v. the United Kingdom [GC], no. 25594/94, 25 November 1999; Gillan and Quinton v. the United Kingdom, no. 4158/05, 12 January 2010; Kudrevičius and Others v Lithuania [GC], no. 37553/05, 15 October 2015. See also UN HRC, General comment No. 34 on Article 19 of the ICCPR, CCPR/C/GC/34, para. 25. See also ECtHR, The Sunday Times v. the United Kingdom (No. 1), no. 6538/74, paras. 48-49; and Perinçek v. Switzerland [GC], no. 27510/08, 15 October 2015, para. 131. 47 See e.g., Venice Commission, Rule of Law Checklist, CDL-AD(2016)007, para. 58. In addition, see ECtHR, The Sunday Times v. the United Kingdom (No. 1), no. 6538/74, where the Court ruled that “the law must be formulated with sufficient precision to enable the citizen to regulate his conduct,” by being able to foresee what is reasonable and what type of consequences an action may cause.” 11 ODIHR Opinion on the Draft Act on the Registration of Foreign Agents (as of 11 November 2024) in Bulgaria

must meet a “pressing social need”,48 be proportionate to the legitimate aim pursued and the reasons justifying it must be relevant and sufficient.49 As underlined in the Joint Guidelines on Freedom of Association, this means that only convincing and compelling reasons for introducing such limitations are acceptable and only indisputable imperatives can interfere with the enjoyment of the right to freedom of association.50 The means used should be proportionate to the aim pursued, which also means that where a wide range of interventions may be suitable, the least restrictive or invasive means must always be used.51 In addition, restrictions must never entirely extinguish the right nor deprive it of its essence or causing a chilling effect.52 In addition, restrictions must not be discriminatory, either directly or indirectly.53

2. BACKGROUND

24. The Constitution of Bulgaria guarantees the right to freedom of association in Articles 12 and 44 with the latter provision specifying that “organization/s activity shall not be contrary to the country's sovereignty and national integrity, or the unity of the nation, nor shall it incite racial, national, ethnic or religious enmity or an encroachment on the rights and freedoms of citizens; no organization shall establish clandestine or paramilitary structures or shall seek to attain its aims through violence. (3) The law shall establish which organizations shall be subject to registration, the procedure for their termination, and their relationships with the State”. 25. The Non-Profit Legal Entities Act, which entered into force on 1 January 2001,54 regulates the establishment, registration, operations, and dissolution of associations and foundations in Bulgaria, with specific rules applying to public benefit non-profit legal entities, including the obligation to prepare an annual activity report and financial statements – the latter being subject to an independent financial audit, which are then published in the Register (Article 40 (3) of the Non-Profit Legal Entities Act). 26. The Draft Foreign Agents Registration Act of Bulgaria was introduced to the Parliament on 11 November 2024. On 5 February 2025, the Draft Act was placed on the Parliament’s agenda, despite it not having been reviewed by any of the Parliamentary sub-committees to which it was assigned. The Draft Act was rejected by a majority vote. 55 The Draft Act may be proposed to the Parliament again not earlier than three months from the date of the initial vote. A similar bill was voted down on 19 September 2024 by the Parliament's Committee on Culture and Media56 and another was introduced in 2022, but also rejected in a parliamentary vote. 27. Article 1 of the Draft Act designates legal and natural persons conducting certain types of activities deemed political or aimed at influencing public opinion, while simultaneously receiving funds or other material assistance from foreign sources, as “foreign agents” and provides for their inclusion in a special register. In addition, they are subject to new obligations, such as labelling of all published materials with the “foreign agent” designation while imposing more stringent reporting requirements on them. According to Article 2, the

48 This means that a restriction must be considered imperative, rather than merely ‘reasonable’ or ‘expedient’: ECtHR, Chassagnou v. France [GC], nos. 25088/94, 28331/95 and 28443/95, 29 April 1999. “Necessary” is not synonymous with “indispensable”, neither has it the flexibility of such expressions as “admissible”, “ordinary”, “useful”, “reasonable” or “desirable”; see ECtHR, The Sunday Times v. the United Kingdom (No. 1), no. 6538/74, para. 59. 49 See, for example, ECtHR, Taranenko v. Russia, no. 19554/05, 15 May 2014. In relation to freedom of expression, see, for example, ECtHR, Janowski v. Poland [GC], no. 25716/94, 21 January 1999, paras. 31 and 35. 50 ODIHR and Venice Commission, Joint Guidelines on Freedom of Association, CDL-AD(2014)046, para. 111. 51 ODIHR and Venice Commission, Joint Guidelines on Freedom of Association, CDL-AD(2014)046, paras. 112-113. See also e.g., ECtHR, Perinçek v. Switzerland [GC], no. 27510/08, 15 October 2015, para. 273. 52 ODIHR and Venice Commission, Joint Guidelines on Freedom of Association, CDL-AD(2014)046, para. 24. 53 ODIHR and Venice Commission, Joint Guidelines on Freedom of Association, CDL-AD(2014)046, Principle 5 and para. 123. 54 See <Bulgarian Non-Profit Legal Entities Act>. 55 See <Законопроекти - Народно събрание на Република България>. 56 See <Bills - National Assembly of the Republic of Bulgaria>. 12 ODIHR Opinion on the Draft Act on the Registration of Foreign Agents (as of 11 November 2024) in Bulgaria

purpose of the Draft Act is to “…implement state control and regulation of transparency and publicity with regard to the sources and purpose of remittances made and material assistance provided free of charge from abroad”. Furthermore, the Draft Act prohibits natural and legal persons designated as “foreign agents” from engaging in the very types of activities that may potentially be interpreted to designate them as “foreign agents” in the first place (such as political, lobbying or other activities aimed at influencing public policies). This creates a form of circular reasoning, whereby individuals or entities are first registered due to engagement in certain activities, only to be subsequently prohibited from carrying out those same activities. Such an approach renders the registration regime functionally redundant and legally incoherent. 28. In general, the Draft Act contains numerous vague definitions open to various interpretations while leaving certain important issues remain unaddressed. If adopted, the Draft Act could impact a significant segment of Bulgarian society due to its overly broad scope. It seems to apply to individuals as well as legal entities, including media, non-governmental organizations, and commercial companies. The definition of relevant activities is extremely broad, and the threshold for mandatory registration is set low at only 1,000 BGN (approximately 510 EUR). Additionally, several provisions of the Draft Act are clearly retroactive. 29. The consequences for those designated as foreign agents are far-reaching, including obligations to label materials, extensive reporting requirements, and even prohibitions on practicing certain professions and conducting a wide range of activities. Although the Draft Act includes a preliminary impact assessment, it appears that a comprehensive impact assessment, including human rights impact assessment, has not been conducted. Moreover, no public consultations were held during its drafting process. The purpose, nature and sub- standard quality of the Draft Act create a significant risk that it could be used as a tool to suppress legitimate activities such as democratic participation, political dissent, professional media operations or human rights advocacy, as evidenced by similar practices in other countries.57 Importantly, independent media outlets and freedom of the media as such have often become a “collateral damage” of the adoption and implementation of various types of “foreign agents” or “foreign influence” laws. This happens inter alia because in a number of local contexts, independent media are founded by or are registered and function as non- governmental organizations. “Foreign agents” or “foreign influence” laws tend to undermine media viability and to negatively affect media pluralism.

3. OBJECTIVE PURSUED BY THE DRAFT ACT AND ITS POTENTIAL IMPACT

3.1. Transparency and Anti-Money Laundering

30. Article 2 of the Draft Act refers to the regulation of transparency and publicity of sources and funds and material assistance provided free of charge from abroad to a certain category of entities and natural persons referred to in Article 1. In the “Motives to the Foreign Registration Act” (“мотиви”, hereinafter referred to as the “Explanatory Note”), the introduction of the legislation is noted as a measure to protect Bulgaria’s national security by requiring public disclosure of persons who defend foreign national or corporate interests and

57 For more than a decade, multiple laws have been drafted and/or adopted that seek to hamper the role and functioning of associations or civil society organizations (“CSOs”) receiving funding from abroad; for some examples of such legislative initiatives, see ODIHR, Note of the Legislative Initiatives on Transparency and Regulation of Associations Funded from Abroad of So-called "Foreign Agents Laws" and Similar Legislation and Their Compliance with International Human Rights Standards (2023), currently being updated. Since the adoption of the Federal Law No. 121-FZ “on introducing amendments to certain legislative acts of the Russian Federation regarding the regulation of activities of non-commercial organisations performing the function of “foreign agents” on 20 July 2012 (hereinafter “Russian Foreign Agents Law”, amended numerous times since then), which was one of the first of such laws, several countries have adopted or attempted to adopt similar laws targeting associations that receive financial or other forms of assistance from abroad, primarily to counter alleged risks posed by “foreign influence” or, more broadly, to impose new obligations on associations, independent media outlets and individuals in the name of transparency. 13 ODIHR Opinion on the Draft Act on the Registration of Foreign Agents (as of 11 November 2024) in Bulgaria

receive foreign funding for this purpose as well as to contribute to international efforts to combat money laundering. 31. Justifications such as the need for transparency, publicity or need to protect against “foreign influence” are frequently invoked to justify the introduction of “foreign agent laws”.58 International instruments such as the ICCPR and ECHR allow for limitations on the freedom of association when pursuing one of the legitimate aims listed exhaustively in the respective treaty/convention.59 The Joint Guidelines on Freedom of Association emphasize that “only convincing and compelling reasons” for imposing such limitations are acceptable. As the Guidelines state, “only indisputable imperatives can interfere with the enjoyment of the right to freedom of association”.60 32. Regarding the stated goal of ensuring “transparency”, it must be underlined that the need for transparency in the internal functioning of associations is not specifically regulated in international and regional treaties, owing to the right of associations to be free from interference of the state in their internal affairs. The Joint Guidelines on Freedom of Association provide that, while openness and transparency are fundamental for establishing accountability and public trust, “[t]he state shall not require but shall encourage and facilitate associations to be accountable and transparent”.61 Generally speaking, enhancing transparency and accountability is an essential component of good public governance applicable to the public sector.62 In specific cases, transparency requirements can be applied to private, not-for-profit organizations or associations, for example when they are funded from domestic public sources63 or performing essential democratic functions, such as political parties. The latter can be regulated by enacting robust political party and electoral campaign financing rules and may justify the imposition of specific reporting or disclosure requirements as underlined in the Joint Guidelines on Freedom of Association and in the Council of Europe’s Committee of Ministers’ Recommendation CM/Rec(2007)14.64 33. At the same time, as underlined in ODIHR and/or Venice Commission’s previous opinions and reports,65 enhancing transparency does not by itself constitute a legitimate aim as

58 For instance, “transparency” was used as a justification for the laws adopted by the Russian Federation (see Federal Law N.121-FZ introducing amendments to certain legislative acts of the Russian Federation regarding the regulation of activities of non-commercial organisations performing the function of “foreign agents” adopted in July 2012 and subsequent amendments), Hungary (Law on the Transparency of Organisations Receiving Support from Abroad adopted in 2017, repealed in 2020), Republika Srpska (with respect to the Law on Special Registry and Publicity of the Work of Non-Profit Organisations, see <https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL- REF(2023)024-e>), and the Kyrgyz Republic (Law of the Kyrgyz Republic on Non-Commercial Organizations pertaining to “foreign representatives”, for which the Explanatory Statement refers to the objective of ensuring the “openness” and “publicity of activities” of non- profit organizations, including subdivisions of foreign non-profit non-governmental organizations). 59 For Article 22 (2) of the ICCPR, these are national security or public safety, public order (ordre public), the protection of public health or morals or the protection of the rights and freedoms of others. For Article 11 (2) of the ECHR, the legitimate aims are: the protection of public health or morals, and the protection of the rights and freedoms of others. For Article 19 (3) ICCPR: (a) for respect of the rights or reputations of others; (b) for the protection of national security or of public order (ordre public), or of public health or morals”. For Article 10(2) ECHR: “in the interests of national security, territorial integrity or public safety, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, for the protection of the reputation or rights of others, for preventing the disclosure of information received in confidence, or for maintaining the authority and impartiality of the judiciary.” 60 ODIHR and Venice Commission, Joint Guidelines on Freedom of Association, CDL-AD(2014)046 para. 111. 61 See e.g., ODIHR and Venice Commission, Joint Guidelines on Freedom of Association (2015), para. 224. 62 ODIHR, Note on Legislative Initiatives on Transparency and Regulation of Associations Funded from Abroad or So-called “Foreign Agents Laws” and Similar Legislation and their Compliance with International Human Rights Standards (25 July 2023), para. 54, currently being updated. See also ODIHR and Venice Commission, Joint Opinion on the Draft Law of Republika Srpska on the Special Registry and Publicity of the Work of Non-Profit Organisations, 12 June 2023, para. 26. 63 The Joint ODIHR-Venice Commission Guidelines on Freedom of Association acknowledge that the receipt of public support may justify the imposition of reporting requirements, though they should not be too burdensome and, at the very least, should be proportionate to the level of public support received (see ODIHR and Venice Commission, Joint Guidelines on Freedom of Association (2015), para. 214). See also ECtHR, Vörður Ólafsson v. Iceland, no. 20161/06, 27 April 2010, paras. 81-82, where in light of the public functions of a trade union to promote the specific industry under public supervision in exchange for the allocation of the funds derived from the industry charge to this single organization, the Court noted the need for transparency and accountability regarding the use of the revenues from the industry charge vis-à-vis non-members of the trade unions. 64 ODIHR and Venice Commission, Joint Guidelines on Freedom of Association (2015), paras. 225-226. See also Council of Europe Committee of Ministers, Recommendation CM/Rec(2007)14 on the legal status of non-governmental organisations in Europe, adopted on 10 October 2007, paras. 62-65. 65 See e.g., ODIHR and Venice Commission, Joint Opinion on the Draft Law of Republika Srpska on the Special Registry and Publicity of the Work of Non-Profit Organisations, 12 June 2023, para. 25; Joint Opinion on Draft Law no. 6674 on Introducing Changes to some Legislative Acts to ensure Public Transparency of Information on Finance Activity of Public Associations and of the Use of International Technical

14 ODIHR Opinion on the Draft Act on the Registration of Foreign Agents (as of 11 November 2024) in Bulgaria

described in an exhaustive list in the international human rights instruments,66 although it may be a mean in the pursuit of one or more of the internationally recognised legitimate aims that may, in case other requirements are also fulfilled, allow restrictions on this right, such as protection of national security, public order or the prevention of crimes, including corruption, embezzlement, money-laundering or terrorism financing.67 While the ECtHR has acknowledged, in principle, that the objective of increasing transparency with regard to the funding of civil society organizations (CSOs) may correspond to the legitimate aim of prevention of disorder in Article 11 (2) of the ECHR,68 it has specifically only referred to the receipt of “substantial foreign funding” in connection with identified risks of foreign involvement in some “sensitive areas – such as elections or funding of political movements” and to the objective of preventing money laundering and terrorism financing.69 Imposing transparency obligations on non-profit organizations solely due to the foreign funding received by them would fail to meet criteria established by ECtHR. 34. Furthermore, any restriction must be necessary to avert a real, tangible danger—not merely a hypothetical one,70 while being proportionate to the nature and scope of the threat that it is intended to address. The Draft Act fails to justify the introduction of these measures or to explain the specific threats posed by its prospective subjects. Instead, the explanations remain overly vague. For instance, the Explanatory Note claims that the primary goal of the Draft Act is to protect Bulgarian society from foreign interest groups and entities that finance individuals and organizations playing key roles in shaping public opinion in Bulgaria. These foreign groups allegedly act primarily to advance and impose their own self-interests, unspecified “foreign ideologies” or the private economic and commercial interests of foreign entities, which could potentially endanger Bulgaria’s political and economic situation. Without pointing to a substantiated risk analysis concerning any specific involvement of the NGO sector in the commission of crimes, such as corruption or money-laundering, and/or concrete, well-evidenced threats to national security, “transparency” cannot constitute a legitimate aim justifying restrictions of freedom of association and/or freedom of expression (including media freedom).71 In 2020, the CJEU, having regard to the content and the purpose of the provisions of the Hungarian legislation, assessed that it was based “on a presumption made on principle applied indiscriminately that any financial support [from abroad] and any civil society organisation receiving such financial support are intrinsically liable to

Assistance and on Draft Law no. 6675 on Introducing Changes to the Tax Code of Ukraine to ensure Public Transparency of the Financing of Public Associations and of the Use of International Technical Assistance, CDL-AD(2018)006-e, para. 35. See also ODIHR, Urgent Interim Opinion on the Draft Law on Non-Profit Non-Governmental Organizations and Draft Amendments on “Foreign Representatives” of the Kyrgyz Republic (12 December 2022), para. 107; and Venice Commission, CDL-AD(2019)002, Report on Funding of Associations, paras. 61 and 80. 66 See e.g., ODIHR and Venice Commission, Joint Opinion on the Draft Law of Republika Srpska on the Special Registry and Publicity of the Work of Non-Profit Organisations, 12 June 2023, para. 25; ODIHR, Urgent Interim Opinion on the Draft Law on Non-Profit Non- Governmental Organizations and Draft Amendments on “Foreign Representatives” of the Kyrgyz Republic (12 December 2022), para. 107; and Venice Commission, Report on Funding of Associations, CDL-AD(2019)002, paras. 61 and 80. 67 Ibid. 68 ECtHR, Ecodefence and Others v. Russia, no. 9988/13, 14 June 2022, para. 122. 69 ECtHR, Ecodefence and Others v. Russia, no. 9988/13, 14 June 2022, paras. 139 and 165. 70 See e.g., ECtHR, Partidul Comunistilor (Nepeceristi) and Ungureanu v. Romania, no. 46626/99, 3 February 2005, para. 48; and Gorzelik and Others v. Poland, no. 44158/98, 17 February 2004, paras. 95-96, where the Court has specifically held that “[a]ny interference must correspond to a ‘pressing social need’” and the reasons adduced by the national authorities to justify it should be “relevant and sufficient”, with “evidence of a sufficiently imminent risk to democracy”; see also CJEU, Commission v. Hungary, Case C-78/18, 18 June 2020, para. 91, where the CJEU also underlined the need to establish “a genuine, present and sufficiently serious threat to a fundamental interest of society”; and UN Human Rights Committee, Mr. Jeong-Eun Lee v. Republic of Korea, Communication No. 1119/2002, U.N. Doc. CCPR/C/84/D/1119/2002(2005), para. 7.2. See also e.g., ODIHR-Venice Commission, Joint Opinion on the Draft Law of Republika Srpska on the Special Registry and Publicity of the Work of Non-Profit Organisations, 12 June 2023, para. 25, where ODIHR and the Venice Commission have observed, “[a]bstract ‘public concern’ and ‘suspicions’ about the legality and honesty of financing of NGO sector, without pointing to a substantiated concrete risk analysis concerning any specific involvement of the NGO sector in the commission of crimes, such as corruption or money-laundering cannot constitute a legitimate aim justifying restrictions to this right”; Joint Opinion on Draft Law no. 6674 on Introducing Changes to some Legislative Acts to ensure Public Transparency of Information on Finance Activity of Public Associations and of the Use of International Technical Assistance and on Draft Law no. 6675 on Introducing Changes to the Tax Code of Ukraine to ensure Public Transparency of the Financing of Public Associations and of the Use of International Technical Assistance, CDL- AD(2018)006-e, para. 36. See also Venice Commission, CDL-AD(2019)002, Report on Funding of Associations, para. 81. 71 See e.g., ODIHR-Venice Commission, Joint Opinion on Draft Law no. 6674 on Introducing Changes to some Legislative Acts to ensure Public Transparency of Information on Finance Activity of Public Associations and of the Use of International Technical Assistance and on Draft Law no. 6675 on Introducing Changes to the Tax Code of Ukraine to ensure Public Transparency of the Financing of Public Associations and of the Use of International Technical Assistance, CDL-AD(2018)006-e, para. 36. 15 ODIHR Opinion on the Draft Act on the Registration of Foreign Agents (as of 11 November 2024) in Bulgaria

jeopardise the political and economic interests”,72 which was not enough to justify the restriction. 35. It is also important to emphasize that NGOs in Bulgaria are already subject to registration and other obligations under existing laws, similar to other private entities.73 Non-profit legal entities (associations and foundations) are subject to registration and are already subject to some reporting requirements, for example for tax purposes, for statistical reasons, and for the purpose of combating money laundering. In addition, public benefit non-profit legal entities have an additional reporting requirement – to submit an annual report about their activities and their financial statements to the Central Register for Non-Profit Legal Entities with the Ministry of Justice, which publishes them in the Register. The oversight authorities are the Regional Prosecutors' Office; the National Revenue Agency; the National Statistic Agency; and the State Agency for National Security.74 36. Depending on the final aim, some alternative, less intrusive means to address the so-called “foreign influence” could be considered. These could include regulating (clearly defined) professional, remunerated lobbying or interest representation activities aimed at influencing public decision-making processes carried out under the control or direction of a foreign principal, that should be clearly distinct from ordinary advocacy activities of not-for-profit organizations and designed in compliance with international human rights standards.75 37. Other specific regulatory initiatives could address the prevention of corruption, money laundering and financing of terrorism, aim at improving corporate governance and transparency of beneficial ownership of legal persons and/or introduce robust political party and electoral campaign financing rules. Regarding the latter, the ECtHR has acknowledged as legitimate and proportionate the imposition of certain transparency requirements limited to political parties, owing to the essential democratic functions they perform, providing that they did not entail significant disclosure or reporting obligations.76 Measures to ensure transparency of media ownership and/or to promote more open, transparent and accountable public decision-making processes could also be considered if not already in place. Any such initiatives should be compliant with international human rights and rule of law standards and should be applicable to the relevant actors instead of specifically targeting the civil society sector and independent media. 38. Thus, the Draft Act risks imposing unnecessary and disproportionate restrictions without clear justification, potentially violating the right to freedom of association as well as the right to freedom of expression while completely disregarding the legal certainty standard required under international human rights law.

3.2. Impact Assessment

39. From the Explanatory Note (“мотиви”) and the Preliminary Impact Assessment attached to the Draft Act, it does not appear that the authorities have carried out a proper assessment of the existing legal framework to determine whether the stated goal could be effectively achieved by other less intrusive means, including by strengthening existing obligations,

72 CJEU, Commission v. Hungary, Case C-78/18, 18 June 2020, paras. 86-87. 73 (Bulgaria) Law on Non-Profit Legal Entities. 74 (Bulgaria) Law on Non-Profit Legal Entities. 75 See e.g., CoE Recommendation CM/Rec(2017)2 of the Committee of Ministers on the legal regulation of lobbying activities in the context of public decision making, 22 March 2017, para. 4, which emphasizes that legal regulation of lobbying should not, in any form or manner whatsoever, infringe the democratic right of individuals to express their opinions and petition public officials, bodies and institutions, whether individually or collectively; campaign for political change and change in legislation, policy or practice within the framework of legitimate political activities, individually or collectively; PACE Committee on Economic Affairs and Development, Report “Lobbying in a democratic society (European Code of conduct on lobbying)” (Doc. 11937, 5 June 2009). As underlined in the 2019 Venice Commission Report on the Funding of Associations, “such a drastic measure, as ‘public disclosure obligation’ (i.e. making public the source of funding and the identity of the donors) may only be justified in cases of political parties and entities formally engaging in remunerated lobbying activities”; and “lobbying as a professional remunerated activity should be clearly defined in the legislation and be clearly distinguished from ordinary advocacy activities of civil society organisations, which should be carried out unhindered”. 76 As in ECtHR, Parti nationaliste basque – Organisation régionale d’Iparralde v. France, no. 71251/01, 7 June 2007 (as regards political parties). 16 ODIHR Opinion on the Draft Act on the Registration of Foreign Agents (as of 11 November 2024) in Bulgaria

whether provided for by law, including financial or tax-related ones, or practices which exist on a voluntary basis. Nor is it apparent that authorities have sought to review other existing legislation to identify potential ineffectiveness of existing provisions or regulatory gaps that, if addressed, would contribute to achieving the stated goal. As a key element of democratic lawmaking, different legislative options to address a determined (legitimate) objective should be debated and weighed up, along with their respective immediate and long-term impacts, advantages and disadvantages, and how easy or difficult it may be to implement them.77 40. This would have demonstrated that the drafters had considered alternatives and selected the least intrusive measure to interfere with the respective fundamental rights if the existing pressing social need requires them to do so. Along with questions related to the necessity and the availability of such alternatives, these are important factors in the assessment of the proportionality of the proposed legislative choice.78 41. In addition, the Preliminary Impact Assessment does not provide a proper assessment of the impact of the Draft Act on the exercise of the right to freedom of association or freedom of expression including freedom of the media or other rights, nor does it look at the potential adverse differentiated impact it may have on certain associations or other entities or individuals promoting the rights of women, Lesbian, Gay, Bisexual, Transgender and Intersex (LGBTI), minorities or marginalized groups. Additionally, there is also no indication in the Explanatory Note or Preliminary Impact Assessment that the drafters considered the practical impact on organizations which face these new requirements including whether such organizations would have realistic, alternative, sufficient funding streams coming from domestic sources. 42. In the absence of a proper regulatory impact assessment and meaningful and inclusive consultations with civil society, independent media and other relevant stakeholders, during the process of developing the Draft Act, it appears that there has been no genuine attempt to assess the potential impact of its adoption or explore alternative less intrusive legal or other options.

3.3. Discriminatory Impact

43. The Draft Act introduces measures whereby individuals and organizations that receive funds from foreign sources are treated differently from those receiving funds that are of domestic origin and others. Hence, the main criteria for differentiating the individuals and organizations subject to the new requirements under the Draft Act is the foreign origin of their funding and other tangible or intangible assets. The Explanatory Note does not provide any objective and rational justification for such a differential treatment between the those receiving foreign funding and other legal entities, including, inter alia, private business companies with foreign investments.79 The contemplated restrictive framework will thus result in unequal treatment of different civil society actors as well as not-for-profit and business sectors.80

77 ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (2024), para. 141. 78 See 2023 ODIHR Note, para. 75. 79 See e.g., ODIHR and Venice Commission, Ukraine - Joint Opinion on Draft Law no. 6674 on Introducing Changes to some Legislative Acts to ensure Public Transparency of Information on Finance Activity of Public Associations and of the Use of International Technical Assistance and on Draft Law no. 6675 on Introducing Changes to the Tax Code of Ukraine to ensure Public Transparency of the Financing of Public Associations and of the Use of International Technical Assistance, CDL-AD(2018)006-e, para. 44; and the Expert Council on NGO Law’s Opinion on the Hungarian Draft Act on the Transparency of Organisations Supported from Abroad, para. 46. See also Venice Commission, Report on Funding of Associations, CDL-AD(2019)002, paras. 122-127. 80 See e.g., ODIHR and Venice Commission, Ukraine - Joint Opinion on Draft Law no. 6674 on Introducing Changes to some Legislative Acts to ensure Public Transparency of Information on Finance Activity of Public Associations and of the Use of International Technical Assistance and on Draft Law no. 6675 on Introducing Changes to the Tax Code of Ukraine to ensure Public Transparency of the Financing of Public Associations and of the Use of International Technical Assistance, CDL-AD(2018)006-e, para. 44; and the Expert Council on NGO Law’s Opinion on the Hungarian Draft Act on the Transparency of Organisations Supported from Abroad, para. 46. See also Venice Commission, Report on Funding of Associations, CDL-AD(2019)002, paras. 122-127. 17 ODIHR Opinion on the Draft Act on the Registration of Foreign Agents (as of 11 November 2024) in Bulgaria

44. It is also important to underline the potential indirect discriminatory impact that the Draft Act may have in practice. Indeed, it will likely primarily have negative consequences on associations that do not receive public funding nor donations/contributions from domestic sources and heavily rely on contributions from abroad, including the funding from international and intergovernmental organizations as well as from private philanthropies and diaspora. This may be the case for associations promoting human rights, for instance the rights of persons with disabilities, or those involved in service delivery (such as disaster relief, health-care provision or environmental protection), whose access to resources is important, not only for the existence of the associations themselves, but also to the enjoyment of human rights by those benefitting from the work of these associations. This may generally also be the case for associations whose objectives or activities may not be a priority for public funding or are not necessarily congruent with the thoughts and ideas of the majority of society or, indeed, may run counter to them, but are still protected by the rights to freedom of association and freedom of expression, including media freedom.81 Similar considerations will also concern independent media outlets, especially those representing minority voices and/or serving local communities.82 45. Article 26 of the ICCPR and Article 14 of the ECHR (Bulgaria has not signed nor ratified Protocol 12 to the ECHR) prohibit all forms of direct and indirect discrimination understood as a differential treatment without objective and reasonable justification, meaning those that lack a legitimate aim, necessity and proportionality.83 The CJEU expressly held that “differences in treatment depending on the national or ‘foreign’ origin of the financial support in question [to associations and foundations from another Member State or third country], and therefore on the place where the residence or registered office of the natural or legal persons granting the support is established, constitute indirect discrimination on the basis of nationality”.84 As also underlined in previous ODIHR-Venice Commission Joint Opinions, the mere foreign origin of the funding of an association does not by itself constitute a legitimate reason for a differentiated treatment.85 The UN Human Rights Council’s Resolution 22/6 on protecting human rights defenders urged States to ensure that “restrictions are not discriminatorily imposed on potential sources of funding”, and that “no law should criminalize or delegitimize activities in defence of human rights on account of the geographic origin of funding thereto”.86 In this respect, the UN Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and association has specifically emphasized that narratives labelling civil society and protesters as “foreign agents” and “agents of foreign

81 Ibid. Joint Guidelines on Freedom of Association, para. 98. 82 Ibid. Joint Guidelines on Freedom of Association, para. 182, and Access to Resources, para. 47. See also UN Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association, Letter OL RUS 16/2022 dated 30 November 2022 addressed to the Russian Federation relating to the Federal Law No. 121-FZ dated 20 July 2012 and subsequent amendments, pp. 3 and 7, where the UN Special Rapporteur noted specifically the “disproportionate impact [of foreign agents legislation] on civil society organizations, especially those advancing human rights, democracy, accountability and the rights of marginalized groups, which are often highly dependent on foreign funds to support their activities” as well as the “particularly acute chilling effect of the designation of ‘foreign agent’ of human rights defenders, activists and civil society organizations, including those protecting and promoting the rights of LGBTI+ persons.” 83 See e.g., ODIHR Note on the Anti-Discrimination Legislation and Good Practices in the OSCE Region (2019), para. 56. See also e.g., European Court of Human Rights, Zhdanov and Others v. Russia, no. 12200/08, 16 July 2019, para. 178, on different treatment of and refusal to register associations, where the Court has considered that a difference of treatment of persons in relevantly similar situations “is discriminatory if it has no objective and reasonable justification; in other words, if it does not pursue a legitimate aim or if there is not a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought to be realised”. See also CJEU, Commission v. Hungary, Case C-78/18, where the CJEU considered that the “differences in treatment depending on the national or ‘foreign’ origin of the financial support in question, and therefore on the place where the residence or registered office of the natural or legal persons granting the support is established, constitute indirect discrimination on the basis of nationality […] inasmuch as they establish differences in treatment which do not correspond to objective differences in situations” and concluded that “Hungary has introduced discriminatory, unjustified and unnecessary restrictions on foreign donations to civil society organisations”. See also e.g., Venice Commission, Hungary - Opinion on Draft Law on the Transparency of Organisations Receiving Support from Abroad, CDL-AD(2017)015, paras. 33-34. 84 CJEU, Commission v. Hungary, Case C-78/18, 18 June 2020, para. 62. 85 See e.g., ODIHR and Venice Commission, Joint Opinion on the Draft Law of Republika Srpska on the Special Registry and Publicity of the Work of Non-Profit Organisations, 12 June 2023, para. 33; Joint Interim Opinion on the Draft Law Amending the Law on Non-Commercial Organisations and Other Legislative Acts of the Kyrgyz Republic, CDL-AD(2013)030, para. 54, referring as a comparison to European Court of Human Rights, Moscow Branch of the Salvation Army v. Russia, no. 72881/01, 5 October 2006, paras. 81-86, where the Court was reluctant to accept the foreign origin of a non-commercial organisation as a legitimate reason for a differentiated treatment. See also Venice Commission, Russian Federation - Opinion on the Compatibility with international human rights standards of a series of Bills introduced to the Russian State Duma between 10 and 23 November 2020, to amend laws affecting "foreign agents", CDL-AD(2021)027, para. 34. 86 A/HRC/RES/22/6, 21 March 2013, paras. 5 and 9. 18 ODIHR Opinion on the Draft Act on the Registration of Foreign Agents (as of 11 November 2024) in Bulgaria

influence” are used as a tool for stigmatization aimed at delegitimizing human rights activists and associations.87 Without further justification for introducing such a difference in treatment on the basis of the foreign origin of funding or other assistance, this would appear contrary to the prohibition on discrimination enshrined in international instruments.88 46. The issue of discriminatory treatment of certain categories of associations/organizations on the basis of the foreign origin of their funding also needs to be analysed from the perspective of sectoral equity, meaning that measures that apply to associations should not be more exacting than those generally applicable to business or commercial entities. 89 As underlined in the ODIHR-Venice Commission Joint Guidelines on Freedom of Association, associations should not be required to submit more reports and information than other legal entities, such as businesses; equality between different sectors should be ensured.90 47. In light of the above, since the Draft Act lacks proper justification for the difference in treatment on the basis of the mere foreign origin of the funding or other assistance, it would likely be considered as being discriminatory.

4. DEFINITION OF “FOREIGN AGENTS” FOR THE PURPOSE OF THE DRAFT ACT

Personal Scope

48. For the purpose of assessing the legality of a restriction, laws must not only formally exist and be accessible but also be clear and foreseeable.91 As such, they must be formulated with sufficient precision to enable an individual – if need be, with appropriate legal advice – to foresee, to a degree that is reasonable in the circumstances, the consequences which a given action may entail.92 Other elements to be considered to assess the foreseeability of legal provisions include, for instance, the availability of administrative guidelines explaining how the authorities would be interpreting certain terms/limitations provided for in the law or the existence of stable, consistent and foreseeable case-law on this matter by domestic courts. 49. Several terms used in the Draft Act – for instance the notion of “political activities”, “foreign ideologies”, “forming public opinion”, “the exercise of influence”, “any material assistance […] received directly or indirectly from abroad” – are too broad and vague, and fail to comply with the principle of legal certainty and foreseeability of legislation. As a consequence, this may lead to potential extensive, selective or arbitrary interpretation and unfettered discretion on the side of the public authorities in charge of implementing the legislation,93 potentially putting civil society at risk of politically motivated restrictions and persecution.94 50. Article 4 of the Draft Act defines the “natural persons” and “legal entities” that fall within its scope. Article 4 further highlights specific types of legal entities, which fall within the scope of the Draft Act, such as non-profit legal entities, associations, and parties (presumably meaning “political parties”). At the same time, some other provisions provide further definitions, which often include exceptions and partial definitions. The Explanatory Note also

87 See UN Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association, 2024 Report, A/79/263, 31 July 2024, paras. 39-40. 88 See ODIHR and Venice Commission, Joint Interim Opinion on the Draft Law Amending the Law on Non-Commercial Organisations and Other Legislative Acts of the Kyrgyz Republic, CDL-AD(2013)030, Section 3. In this respect, as the Joint Guidelines note, “while the foreign funding of non-governmental organisations may give rise to some legitimate concerns, regulations should seek to address these concerns through means other than a blanket ban or other overly restrictive measures”; see ODIHR and Venice Commission, Joint Guidelines on Freedom of Association (2015), para. 219. 89 See e.g., UN Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association, 2013 Report, A/HRC/23/39, para. 24. 90 See ODIHR and Venice Commission, Joint Guidelines on Freedom of Association (2015), paras. 156 and 225. 91 See e.g., European Court of Human Rights, Ecodefence and others v. Russia, nos. 9988/13 and 60 others, 14 June 2022, para. 90; Maestri v. Italy [GC], no. 39748/98, 17 February 2004, para. 30; and The Sunday Times v. the United Kingdom, no. 6538/74, 26 April 1979, para. 49. 92 See, e.g., European Court of Human Rights, Parti nationaliste basque – Organisation régionale d’Iparralde v. France, no. 71251/01, 7 June 2007, paras. 40-42. 93 See ECtHR, Ecodefence and others v. Russia, nos. 9988/13 and 60 others, 14 June 2022, paras. 107-112. 94 See UN Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association, Letter OL RUS 16/2022 dated 30 November 2022 addressed to the Russian Federation relating to the Federal Law No. 121-FZ dated 20 July 2012 and subsequent amendments, p. 3. 19 ODIHR Opinion on the Draft Act on the Registration of Foreign Agents (as of 11 November 2024) in Bulgaria

refers to these groups, identifying media organizations and entities established under the right of association – such as private and public benefit associations and foundations – as the main targets of the Draft Act. 51. Under § 1 (2) of the Supplementary Provisions, a “foreign agent” is defined as a “… natural or legal person carrying out activities referred to in Article 3, paragraph 1, who receives funds or other material assistance from foreign sources, directly or indirectly, in connection with the activities referred to in Article 3, paragraph 1… .” Similarly, according to the Draft Act under review, the question of whether a non-commercial organization, a media outlet or a natural person would be considered a “foreign agent” under the law or not will remain at the unfettered discretion of the authorities, leaving the organizations and individuals themselves with little advance knowledge of which activities would place them under the scope of the Act and which would not. Therefore, the vague and overbroad formulation as reflected in § 1 (2) of the Supplementary Provisions is not “clear and foreseeable” and may not be in compliance with the requirements as to the quality of a law deriving from international human rights instruments. 52. Article 3 (2) of the Draft Act specifies certain entities that are exempt from the scope of the Draft Act, including organizations engaged in health and healthcare activities, sports clubs, religious organizations, financial institutions, and commercial companies subject to licensing, with the exception of media companies. The provision also excludes activities financed with the EU funds. Such exclusions suggest that the Draft Act still applies to a broad range of legal entities, including associations and independent media, especially taking into account the scope of the activities covered by the Draft Act as explained below. The Draft Act seems to extend to commercial companies or other types of legal entities such as universities. 53. Article 5 introduces one additional category of individuals liable under the law: those related to foreign agents. These include founders, representatives, and individuals participating in the management of organizations designated as “foreign agents”, as well as owners, partners, representatives, and management personnel of commercial companies designated as “foreign agents”. Furthermore, it extends to individuals receiving payments or material assistance from “foreign agents” for financing activities covered under Article 3 (1). 54. This creates an extremely broad group of potential subjects falling within the scope of the Draft Act, with no clear or exhaustive definition. Ambiguous terms, such as “partners of the organization designated as a foreign agent”, remain undefined, creating a significant risk of arbitrary and selective enforcement. Additionally, the inclusion of founders as possible “foreign agents” raises concerns about retroactivity. Organizations may have been established years ago, and their founders may have long ceased to be involved in their management. Applying the Draft Act to such individuals retroactively risks contradicting principles of legality (see also paras. 111-113 infra regarding the retroactivity of the Draft Act). 55. Establishing a special regulatory regime for organizations and individuals receiving foreign funding or having any ties to foreign entities raises significant concerns about the legitimacy of imposing such requirements solely based on the foreign nature of the funding or assistance. This approach risks violating principles of equality and non-discrimination, as well as undermining the legitimate activities of civil society organizations and other entities operating in good faith. 56. As a consequence, the definitions used for the entities and individuals falling within the scope of the Draft Act, may potentially lead to extensive or arbitrary interpretation and unfettered discretion on the side of the public authorities in charge of implementing the

20 ODIHR Opinion on the Draft Act on the Registration of Foreign Agents (as of 11 November 2024) in Bulgaria

legislation,95 therewith risking putting civil society at risk of politically motivated restrictions and repression.96

Activities

57. The first precondition for being designated as a “foreign agent” is that a natural or legal person engages in certain types of activities. The Explanatory Note suggests that such activities are primarily aimed at “influencing public opinion.” Article 1 of the Draft Act broadly defines these activities as those involving informing the public, shaping public opinion, and disseminating opinions and positions publicly, particularly through mass media. Article 3 (1) of the Draft Act notes that it applies to (1) public dissemination of information through the mass media; (2) carrying out awareness-raising, training, information, campaigning and other campaigns; (3) the provision of social, consumer or other services freely or by virtue of law or other regulations, and in any other non-profit activity for private or public benefit; (4) and the implementation of projects, targeted at or affecting particular social groups in society. 58. According to Article 3 (2), activities financed with European Union funds are excluded from the scope of the law as are activities carried out by specific subjects such as organizations engaged in health and healthcare activities, sports clubs, religious organizations, financial institutions, and commercial companies subject to licensing, except for media companies. 59. In practice, the activities listed under Article 3 (1) will encompass the majority of those conducted by NGOs and media. By comparison, other “foreign agents” or similar laws generally require targeted entities to be engaged in broadly defined “political activities” as a prerequisite for their designation as “foreign agents”.97 This term has been widely criticized by international organizations and courts, noting the broad and “inherently vague” nature of the term “political activities”, and possibility to interpret this term in an extensive and unforeseeable manner, potentially covering any form of public advocacy on an extremely wide set of issues, thus being at odds with the requirement of being “prescribed by law”.98 60. In the present situation, the scope of the activities covered by the Draft Act appears to be even broader, and to cover a very wide range of activities carried out by individuals and legal entities. While activities which could be defined as “political” under certain conditions seem to be covered under points (1) and (2) of Article 3 (1), the inclusion of points (3) and (4) significantly expands the scope of the Draft Act, encompassing a much wider range of activities. In particular, the second part of point (3), which states that the Draft Act applies to “any other non-profit activity for private or public benefit” leaves room for excessively broad interpretation. As seen in other jurisdictions where foreign agent laws with similar provisions have been adopted, such vague and expansive definitions have led to arbitrary enforcement, allowing governments to selectively target entities and individuals engaged in civic, social, or awareness raising work under the pretext of regulating foreign influence. Due to the overbroad and extremely vague scope and terminology, the list of activities covered by the Draft Act is likely to result in disproportionate interference with the core of the rights to freedom of association and freedom of expression, including media freedom. This is especially so since the new registration and reporting obligations, and monitoring by public authorities may trigger additional expenses and require commitment of resources that divert an organization’s resources from the implementation of their activities. Further, the far-reaching terminology used in the Draft Act will go against the very essence of media

95 See European Court of Human Rights, Ecodefence and others v. Russia, nos. 9988/13 and 60 others, 14 June 2022, paras. 107-112. 96 See UN Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association, Letter OL RUS 16/2022 dated 30 November 2022 addressed to the Russian Federation relating to the Federal Law No. 121-FZ dated 20 July 2012 and subsequent amendments, p. 3. 97 See 2023 ODIHR Note, paras. 67-69. 98 See e.g., European Court of Human Rights, Ecodefence and others v. Russia, nos. 9988/13 and 60 others, 14 June 2022, paras. 97-100; and 2023 ODIHR Note, paras. 67-69, and references therein. See also Venice Commission, Opinion on the Compatibility with International Human Rights Standards of a Series of Bills Introduced by the Russian State Duma between 10 and 23 November 2020 to Amend Laws Affecting “Foreign Agents”, CDL-AD(2021)027, para. 81. 21 ODIHR Opinion on the Draft Act on the Registration of Foreign Agents (as of 11 November 2024) in Bulgaria

freedom as it will undermine the work of independent media organizations, restrict freedom of speech, and exert control over public opinion.

Foreign Funding

61. The second precondition for being designated as a “foreign agent” is the receipt of foreign material assistance. Article 6 (1) of the Draft Act states that material assistance includes any sum of money or any grant of material assistance received directly or indirectly from abroad. This contribution may originate from foreign governments, foreign state enterprises, foreigners, foreign commercial companies, foreign foundations, foreign non-profit organizations, foreign civil society organizations, or other associations of natural or legal persons engaged in activities described in Article 3 (1). According to Article 6 (1), the material assistance can also take the form of immaterial services, such as training, seminars, educational courses and programs, social activities, or projects. Additionally, Article 6 (3) specifies that the funds can include any kind of material benefit with monetary value. Only a few types of payments are excluded, such as those arising from commercial transactions, donations for medical treatment, training, and gambling of a pecuniary nature (Article 6 (1)) and payments originating from the European Union funds (Article 6 (4)). Under § 1 (2) of the Supplementary Provisions, a “foreign agent” is defined as a “… natural or legal person carrying out activities referred to in Article 3, paragraph 1, who receives funds or other material assistance from foreign sources, directly or indirectly, in connection with the activities referred to in Article 3, paragraph 1…”. 62. Hence, the Draft Act may cover a very broad range of not only financial assistance directly received from abroad but also those received through intermediaries transferring funds to domestic individuals or legal persons, or any type of vaguely and broadly defined material assistance, also received directly or indirectly from abroad. 63. In the Ecodefence case, regarding the term “foreign funding” used in the Russian legislation similar to the one used in the Draft Act, the ECtHR noted that “[t]he absence of clear and foreseeable criteria has given the authorities unfettered discretion to assert that the applicant organisations were in receipt of ‘foreign funding’, no matter how remote or tenuous their association with a purported ‘foreign source’ was”; it therefore concluded that individuals “were unable to envisage with a sufficient degree of foreseeability what funding and what sources of funding would qualify as ‘foreign funding’ for the purposes of registration as a ‘foreign agent’”, and that it allowed “for its overbroad and unpredictable interpretation in practice, [and did] not meet the ‘quality of law’ requirement”.99 The question of whether a non-commercial organization would be considered a “foreign agent” under the Russian legislation or not thus remained at the discretion of the Russian authorities, leaving the organizations themselves with little advance knowledge of which activities would place them under the scope of the law and which would not. The inclusion of both direct and indirect funding indefinitely broadens the potential scope of the Draft Act’s addressees, making it difficult to adequately implement. With respect to the 2020 amendments to laws affecting “foreign agents” in the Russian Federation, which introduced the concept of indirect funding, the Venice Commission raised concerns, stating that “it is questionable why the definition of 'foreign funding' was expanded to include indirect funding received from Russian nationals or organizations that themselves received the funds from foreign sources or acted as intermediaries.”100. 64. In light of the foregoing, the vague and overbroad formulation as reflected in Articles 6 and § 1 (2) of the Supplementary Provisions is thus not “clear and foreseeable” and may not be

99 Ibid. ECtHR, Ecodefence and others v. Russia, paras. 110 and 112. 100 Venice Commission, Russian Federation - Opinion on the Compatibility with international human rights standards of a series of Bills introduced to the Russian State Duma between 10 and 23 November 2020, to amend laws affecting "foreign agents", CDL-AD(2021)027-e, 6 July 2021, para. 57. 22 ODIHR Opinion on the Draft Act on the Registration of Foreign Agents (as of 11 November 2024) in Bulgaria

in compliance with the requirements as to the quality of a law deriving from international human rights instruments. 65. The provision stating that funds can also be received through immaterial services, such as training, seminars, educational courses and programs, or social activities and projects, is similar to the concept of “methodological support” introduced by the 2020 amendments to the laws affecting “foreign agents” in the Russian Federation, which addition was widely criticized by international organizations.101 Under this definition, any interaction with a foreign entity could potentially be considered as “foreign funding”. 66. The 1998 UN Declaration on Human Rights Defenders states that “everyone has the right, individually and in association with others, to solicit, receive, and utilize resources for the express purpose of promoting and protecting human rights and fundamental freedoms through peaceful means, in accordance with Article 3 of the present Declaration.”102 The right to access funding should be exercised within the legal framework of domestic legislation, provided that such legislation aligns with international human rights standards.103 67. Article 7 sets a threshold for the mandatory registration of a natural or legal person as a “foreign agent”. Any individual or organization falling within the scope of the Draft Act will be required to declare receipt of foreign funding once the amount received reaches 1,000 BGN (approximately 510 EUR). This threshold is unreasonably low, even in comparison to other similar pieces of legislation, and many individuals and, particularly, organizations are likely to be affected. It may also be questioned whether the financial threshold triggering the application of the registration obligation reflects the alleged danger to the political and economic interests of the country invoked by the initiators of the Draft Act.104 For example, the Draft Act can be applied to an individual who had received 510 EUR from a relative or friend, based abroad, and who later spoke out on matters of public interest online or participated in a protest action offline. Furthermore, it remains unclear how the amount of “foreign funding” should be calculated when the funds are received through immaterial services, such as training, seminars, educational courses, social activities, or projects, as outlined in Article 6 (1). 68. The CJEU judgment in the case of Hungary is highly relevant for the analysis of the Bulgarian Draft Act, as both countries are members of the European Union. In its assessment of the former Hungarian Law on the Transparency of Organizations Receiving Support from Abroad, the Court determined that the measures introduced were discriminatory. Specifically, it found that the Hungarian Law established, directly or indirectly, a difference in treatment between domestic and cross-border movements of capital, which did not correspond to an objective difference in circumstances.105 The Court concluded that the Hungarian Law constituted “a restriction on the free movement of capital, prohibited by Article 63 TFEU, unless it is justified in accordance with the FEU Treaty and case-law.”106 69. The Draft Act automatically links the “directly or indirectly receiving material assistance” from sources abroad for certain activities to being a “foreign agent”. This seems arbitrary, as the fact that an organization receives funding from a particular non-Bulgarian entity cannot

101 See UN Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association, Letter OL RUS 16/2022 dated 30 November 2022 addressed to the Russian Federation relating to the Federal Law No. 121-FZ dated 20 July 2012 and subsequent amendments. See also Venice Commission, Russian Federation - Opinion on the Compatibility with international human rights standards of a series of Bills introduced to the Russian State Duma between 10 and 23 November 2020, to amend laws affecting "foreign agents", CDL-AD(2021)027, para. 52. 102 UN Declaration on the Right and Responsibility of Individuals, Groups and Organs of Society to Promote and Protect Universally Recognized Human Rights and Fundamental Freedoms (hereinafter “UN Declaration on Human Rights Defenders”) of 9 December 1998, adopted unanimously by the United Nations General Assembly (A/RES/53/144). Article 13. 103 Ibid. Article 3. 104 Court of Justice of the European Union (CJEU), Commission v. Hungary, Case C-78/18, 18 June 2020, para. 94, where the Court considered that “the financial thresholds triggering the application of the obligations put in place by the Transparency Law were fixed at amounts which clearly do not appear to correspond with the scenario of a sufficiently serious threat to a fundamental interest of society, which those obligations are supposed to prevent.” 105 Court of Justice of the European Union (CJEU), Commission v. Hungary, Case C-78/18, 18 June 2020, para. 53. 106 CJEU, Commission v. Hungary, Case C-78/18, 18 June 2020, para. 65. 23 ODIHR Opinion on the Draft Act on the Registration of Foreign Agents (as of 11 November 2024) in Bulgaria

by itself indicate that it is potentially a “channel for foreign state or corporate interests” or “conduits of foreign state or corporate interests” (as referred to in the Preliminary Impact Assessment, paragraphs 1 and 3). As underlined in the ODIHR-Venice Commission Joint Opinion on the Draft Law of Republika Srpska, the assumption “that the mere receipt of funding by non-profit organisations or other forms of assistance from abroad triggers a presumption of some forms of influence or control of the work of the recipient by the donor, […] is not justified.”107 70. This categorisation may even endanger the very existence of non-profit organizations or media actors, when they have to make a choice between either refusing foreign funding or other assistance, or being subject to new restrictions and obligations linked to the receipt of foreign funding, and facing the consequences of the prohibition of engagement in an extremely broad range of activities as well as the need to allocate financial and human resources to ensure compliance with the new regulatory requirements. Such requirements can especially adversely impact associations promoting human rights or those involved in service delivery (such as disaster relief, health-care provision or environmental protection), or smaller media outlets with limited institutional and financial capacity. In the case of these organizations, access to resources is important not only to their existence per se, but also to the enjoyment of human rights by those benefitting from the work of these associations108 as well as from pluralism of the media sources, including local and hyperlocal media. These new obligations also run the risk of having a stigmatizing effect, even when seemingly neutral on their face, especially when other associations are not required to register as a “foreign agent” nor to include the label “foreign agent” on all their communication materials. The consequences of adopting obligations of this nature could force organizations to choose between continuing their work while accepting foreign funding and the burdens and stigma associated with the label “foreign agent”, or significantly reducing their activities due to insufficient domestic funding or a complete lack thereof. 71. In light of the above, the introduction of new obligations and restrictions imposed on organizations and individuals linked to the receipt of funding (money or other material assistance) from “sources abroad” will result in limitation to the exercise of the rights to freedom of association and freedom of expression, including media freedom. Such limitation is likely to be found unnecessary and disproportionate. While the limitation does not directly prohibit the receipt of certain types of funding or assistance, the Draft Act will inevitably restrict organizations’ ability to seek, receive and use resources from a variety of sources, including foreign and international, which, as noted above, is a core aspect of the right to freedom of association. As such, the new registration, public disclosure and other obligations and prohibitions introduced by the Draft Act must comply with the strict requirements imposed by international human rights law, and the following sections of this Opinion elaborate further on the compliance with the requirements of legality, necessity, proportionality and non-discrimination.

5. REGISTRATION REQUIREMENTS

72. According to Article 7 of the Draft Act, the Ministry of Justice will establish a public electronic registry for foreign agents. Any individual or entity falling within the scope of the Draft Act will be required to declare that they receive foreign funding within 15 days once the total amount of funds received reaches 1,000 BGN (approximately 510 EUR). Both natural and legal persons will be responsible for their registration.

107 See ODIHR and Venice Commission, Joint Opinion on the Draft Law of Republika Srpska on the Special Registry and Publicity of the Work of Non-Profit Organisations, 12 June 2023, para. 27. 108 UN, Report of the Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association, A/HRC/23/39, 24 April 2013, para. 9. 24 ODIHR Opinion on the Draft Act on the Registration of Foreign Agents (as of 11 November 2024) in Bulgaria

73. Upon reaching the specified threshold, they must submit a declaration containing various details, including personal information about the individual or legal entity (and its management), as well as information on the activities outlined in Article 3 (1) that the declarant is currently undertaking or intends to undertake. Regarding the foreign funding itself, the declarant must disclose the source of the funding, the amount of the material benefit received, the date of receipt, and the purpose for which the funds were received. 74. Within 7 days, the Ministry of Justice will notify the Registry Agency or the BULSTAT Register about the declaration, and the register will then add the label “foreign agent” to the respective organisation’s entry on the record. The “foreign agent” label may be removed from the registry five years after its registration or following the last notification, provided there has been no subsequent foreign assistance received within this period of time. 75. Since the obligation to register as a “foreign agent” is triggered by reaching a relatively low threshold of material assistance, natural and legal persons are compelled to closely monitor and continuously evaluate all forms of assistance received from foreign sources to determine the exact moment this threshold is crossed – an overly cumbersome requirement. This administrative burden is further compounded by the strict 15-day deadline imposed for registration once the threshold is reached. 76. The requirement to inform the designated registration body about the purpose of either income or expenditure, whether from Bulgarian or non-Bulgarian sources, also seems to imply that a broad monitoring exercise would be undertaken, which is fundamentally inconsistent with the freedom of associations to pursue their lawful objectives and activities. The Draft Act accords wide discretion to the Ministry of Justice in order to carry out “methodological guidance and control of the activities related to the registration of foreign agent, issuance of reports and certificates etc…” (Article 10). In addition, it is also inconsistent with the presumption in favour of the lawfulness of the activities of associations as underlined in Principle 1 of the ODIHR-Venice Commission Guidelines on Freedom of Association.109 77. By contrast, regarding certain specific types of associations, in particular, political parties, in light of the fact that they perform essential democratic functions, the regulation and public disclosure of the source of funding and the identity of the donors is justified.110 There could also be a legitimate need to ensure transparency of media ownership, in particular in the broadcasting sector, but regulation should never be limited to the outlets receiving foreign funding, while excluding those with domestic owners, and should be construed in line with the established international standards in this field. 78. The requirement to provide state authorities and/or the public with information on funds received and how they are spent may also be legitimate in the case of public funding allocated to associations.111 Some “public disclosure obligations” can be imposed on associations in relation to information on how the public funds obtained by the association concerned are spent, but even if it was solely in this case, the obligation should not be extended to all financing and other types of assistance, including from private donors. In addition, any such reporting requirements should not impose an undue and costly burden on associations and, at the very least, should be proportionate to the level of public support received.112 79. It seems that the declaration to the Register would require information about each donor and the amount of allocated funds, without any minimum threshold, meaning that the declaring individual or legal person would be obliged to report all funding received, regardless of the

109 ODIHR and Venice Commission, Joint Guidelines on Freedom of Association (2015), Principle 1 (para. 26). See also Council of Europe Committee of Ministers, Recommendation CM/Rec(2007)14 on the legal status of non-governmental organisations in Europe, adopted on 10 October 2007, para. 67, which states: “The activities of NGOs should be presumed to be lawful in the absence of contrary evidence”. 110 See ODIHR and Venice Commissions, Guidelines on Political Party Regulation (2nd ed., 2020), paras. 207-231. 111 ODIHR and Venice Commission, Joint Guidelines on Freedom of Association (2015), para. 226. 112 Ibid. Joint Guidelines on Freedom of Association (2015), para. 226. 25 ODIHR Opinion on the Draft Act on the Registration of Foreign Agents (as of 11 November 2024) in Bulgaria

amount, even minor sums, this would entail a significant burden for the individuals/organizations concerned.113 Moreover, the obligations apply to the natural and legal persons as identified irrespective of their size and scope of operations, and appear prima facie burdensome and costly, especially taking into account the already existing obligations in the national legislation. As underlined in the Guidelines on Freedom of Association, “[t]he state shall not require but shall encourage and facilitate associations to be accountable and transparent”. Accordingly, as an alternative option, the public authorities could encourage associations’ self-declaratory practices of informing the public of their sources of funding. 80. As mentioned above, even for the purpose of registration, and even if the process as such appears to be a mere administrative requirement, the level of details and types of information required appear unnecessary for the stated purpose as well as potentially burdensome and costly, especially for smaller organizations. This could in turn severely deplete their capacity to engage in their core activities. The extent of the information also requires the organizations to be equipped with the necessary legal, financial and administrative support, and allocate time to collect this information. 81. In particular, the Draft Act requires to submit the names of the donor(s) and “personal data of the persons in the management bodies” of the recipient but also “[d]etailed information on any activity within the meaning of Article 3(1), including of a political nature, which the declarant carries out or intends to carry out”, not only with the use of “foreign funding” but funded from any source. 82. In addition, the Register would also include information on the addresses of individuals deemed “foreign agents” It is not evident why any personal data should be required to shed light on whether an entity has been pursuing a foreign interest. Moreover, the type of personal and potentially confidential information that is requested appears overly broad, and may also include sensitive information about the donors or beneficiaries or other information covered by attorney-client privilege, or by commercial or bank secrets, or journalists’ right not to disclose their sources, especially taking into account the broad nature of Article 3 (1) of the Draft Act. Requiring the provision of any such data appears irrelevant and it would be interfering with the right to respect for private life of those individuals who would be affected. This level of detail raises further privacy and potentially security or safety concerns, particularly when sensitive information could be accessed by the public or be misused by third parties.114

83. Article 7 (5) of the Draft Act provides that any person may request access to the data published in the Register though it is not clear what types of information would be regarding the “foreign agent” and whether all information submitted at the time of registration may be communicated. 84. As with similar types of legislation in other countries, “foreign agent laws” often require individuals or organizations to disclose detailed information about their activities, funding sources, and donors, including sensitive financial data.115 The public disclosure can expose personal information about members, supporters, staff and donors, leading to potential stigmatization, harassment, or targeting by both state and non-state actors, which can also generally deter others to donate or otherwise support these individuals or organizations in the future. Although the Draft Act does not specify which information from the registration

113 ODIHR, Note on Legislative Initiatives on Transparency and Regulation of Associations Funded from Abroad or So-called “Foreign Agents Laws” and Similar Legislation and their Compliance with International Human Rights Standards (25 July 2023), para. 100. See also See ODIHR and Venice Commission, Joint Opinion on the Draft Law of Republika Srpska on the Special Registry and Publicity of the Work of Non-Profit Organisations, 12 June 2023, para. 57. 114 ODIHR, Note on Legislative Initiatives on Transparency and Regulation of Associations Funded from Abroad or So-called “Foreign Agents Laws” and Similar Legislation and their Compliance with International Human Rights Standards (25 July 2023), para. 102. 115 ODIHR, Note on Legislative Initiatives on Transparency and Regulation of Associations Funded from Abroad or So-called “Foreign Agents Laws” and Similar Legislation and their Compliance with International Human Rights Standards (25 July 2023), para. 101. 26 ODIHR Opinion on the Draft Act on the Registration of Foreign Agents (as of 11 November 2024) in Bulgaria

materials will be made public, and stresses that when publishing such information, the principle of data protection will be respected in accordance with applicable legislation (Article 7 (3)), this remains a significant concern. 85. In the recent ECtHR ruling in the case of Kobaliya and Others v. Russia, the Court also addressed the issue of the right to privacy. It noted that the designation of the individual applicants as “foreign agents” had multiple repercussions on their private and professional lives. Following their designation, the applicants’ names, along with their dates of birth, tax, and social security numbers, were published online on the Ministry of Justice’s website. Even if such data were classified domestically as information in the public interest, the publication of the names and other personal details – particularly when combined with the stigmatizing label of “foreign agent” – must be regarded as an interference with their right to respect for their private life according to the Article 8 of the ECHR.116 86. Articles 8 and 9 outline the manner of establishing and operating the Public Register of Foreign Agents, as well as the procedures for entry, changes in circumstances, and removal from the register, will be determined by a regulation issued by the Minister of Justice. The regulation will also address access to information in the Register and the forms of applicable documents. The Draft Act does not sufficiently define the criteria based on which the Ministry of Justice will determine the exact rules and procedures for the proposed registration and disclosure requirements, which only adds to the Draft Act’s lack of legal certainty. 87. In light of the foregoing, the burdensome registration process and potential public disclosure of personal information envisaged in the Draft Act, besides not appearing to pursue a legitimate objective nor attesting to a particular necessity, seem disproportionate and may also unduly impact the rights to privacy of the donors and beneficiaries, in addition to the associations’ right to privacy.

6. LABELLING REQUIREMENTS

88. Article 12 of the Draft Act specifies the labelling obligations, requiring each “foreign agent” to indicate this designation on its electronic pages, as well as in printed publications and other materials issued by it. The Draft Act provides a detailed enumeration of the materials that must be labelled, including specific instructions regarding the size and proportions of the label. 89. The qualification “foreign agent” is problematic as it implies that individuals or organizations receiving funding or other assistance from foreign sources act as the representatives or under the control of “foreign power(s)” and in their interests, irrespective of the activities pursued and/or any official authorization or instructions from such powers. In practice, this may negatively impact their actual operation and exercise of their legitimate activities, as it may discredit their activities in the eyes of others, including their beneficiaries and the public, 117 and may cause safety and security risks for them and their beneficiaries, among others. 90. The use of the label to designate civil society organizations and other legal and natural persons as “foreign agent” has been addressed in numerous reports, opinions or international caselaw on “foreign agents” legislation, including the caselaw of the CJEU and ECtHR. In its judgment in the Hungarian case, the CJEU considered that the designation of civil society organizations as “organisations in receipt of support from abroad” was capable of creating a generalized climate of mistrust towards those organizations and of stigmatizing them.118 In the Ecodefence and Others v. Russia case, the ECtHR concluded that attaching the label of “foreign agent” to any organizations receiving foreign funding was unjustified and prejudicial

116 ECtHR, Kobaliya and Others v. Russia, nos. 39446/16 and 106 others, 22 October 2024, para. 84. 117 See Venice Commission, Report on Funding of Associations, CDL-AD(2019)002, para. 59. See also e.g., Venice Commission, Opinion on the Draft Law on the Transparency of Organisations Receiving Support from Abroad, CDL-AD(2017)015, para. 65. 118 CJEU, Commission v. Hungary, Case C-78/18, 18 June 2020, paras. 118-119. 27 ODIHR Opinion on the Draft Act on the Registration of Foreign Agents (as of 11 November 2024) in Bulgaria

and also liable to have a strong deterrent and stigmatising effect on their operations, notwithstanding the fact that such a label was also colouring them as being under foreign control.119 The term carries a very negative connotation for large sections of the population, which can pose a significant threat to the free exercise of activities by the affected organizations and individuals.120 Furthermore, the ECtHR established that the introduction of the labelling as a “foreign agent” for certain organizations, along with onerous auditing and reporting obligations, excessive and arbitrary fines, subjected organizations to measures that were not necessary in a democratic society.121 In the 2024 Report, the UN Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and association has specifically emphasized that narratives labelling civil society and protesters as “foreign agents” and “agents of foreign influence” are used as a tool for stigmatization aimed at delegitimizing human rights activists and associations.122 The Special Rapporteur also underlined the chilling effect of such labelling, underlining that “[c]ivil society associations may self-censor or decline international support for fear of such stigmatization or other adverse consequences of being labelled ‘foreign agents’”.123 91. In light of the foregoing, attaching the label “foreign agent” to individuals and organizations that merely receive funds or other assistance from foreign sources is both unjustified and prejudicial124 and may be used as a tool for stigmatization and smear campaigns aimed at delegitimizing their work. 92. The ECtHR recently ruled on the issue of labelling requirements in the context of the “Russian Foreign Agents Law”, in its judgment in Kobaliya and Others v. Russia. The Court concluded that “the labelling requirements were not only applied in an overly broad and unpredictable manner but have also severely restricted the applicants’ capacity for expressive conduct. (...) A holistic protection of the freedom of expression necessarily encompasses both the right to express ideas and the right to remain silent; otherwise, the right cannot be practical or effective. By forcing the applicants to attach the “foreign agent” label to all their public communications, the authorities infringed upon this negative right, compelling them to express a message with which they disagreed. (...).”125 93. Further, the labelling as “foreign agents” means that the origin of the funding and other assistance is publicly disclosed, which runs the risk of stigmatizing the recipient organization. As the Venice Commission has observed, “public disclosure obligations of receipt of foreign funding were often designed to subject associations receiving such funding to public opprobrium and to increase the difficulties for the organizations in achieving their intended work. On occasion, they have even been accompanied by smearing campaigns against associations which receive foreign funding”.126 Regarding the imposition of a more neutral label of “organisation receiving support from abroad”, the Venice Commission concluded that “in the context prevailing in [the country], marked by strong political statements against associations receiving support from abroad, this label risks stigmatising such organisations, adversely affecting their legitimate activities and having a chilling effect on freedom of expression and association”.127 As noted in the 2024 EU Rule of Law Report for Bulgaria,

119 ECtHR, Ecodefence and others v. Russia, nos. 9988/13 and 60 others, 14 June 2022, para. 136. 120 See Commissioner for Human Rights of the Council of Europe, Opinion on the Legislation of the Russian Federation on Non-Commercial Organisations in light of Council of Europe Standards (CommDH(2013)15), para. 57; and Venice Commission, Opinion on Federal Law N. 121-FZ on Non-Commercial Organisations (law “on foreign agents”), CDL-AD(2014)025, para. 55. 121 See e.g., ECtHR, Ecodefence and others v. Russia, nos. 9988/13 and 60 others, 14 June 2022, paras. 160 and 170. 122 See UN Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association, 2024 Report, A/79/263, 31 July 2024, paras. 39-40. 123 See UN Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association, 2024 Report, A/79/263, 31 July 2024, para. 27. 124 ECtHR, Ecodefence and others v. Russia, nos. 9988/13 and 60 others, 14 June 2022, para. 136. 125 ECtHR, Kobaliya and Others v. Russia, nos. 39446/16 and 106 others, 22 October 2024, para. 84. 126 See Venice Commission, CDL-AD(2019)002, Report on Funding of Associations, para. 85. 127 See Venice Commission, CDL-AD(2017)015, Opinion on the Draft Law on the Transparency of Organisations Receiving Support from Abroad, para. 65. 28 ODIHR Opinion on the Draft Act on the Registration of Foreign Agents (as of 11 November 2024) in Bulgaria

“[s]erious concerns have been raised as this draft law could have a stigmatising effect and negatively affect the civic space in the country, which continues to be rated as narrowed”.128 94. In light of the foregoing, the parallel registration and labelling obligations and their cumulative impact are highly likely to constitute excessive interferences with the freedom of association and freedom of expression, including media freedom. The authorities should at minimum clearly delineate registration obligations from disclosure obligations, the latter of which are generally for the public. Overall, these requirements do not appear to meet any legitimate need or be proportionate to the stated purpose of the Draft Act.

7. PROHIBITED ACTIVITIES FOR “FOREIGN AGENTS”

95. Article 11 (1) of the Draft Act enumerates the activities that natural persons or organizations designated as “foreign agents” are prohibited from carrying out. The list includes a ban on “operations” at all stages of the educational system (from preschool to university education), in establishments and departments of the Ministry of Defence (as well as in establishments related to national security), of the Ministry of the Interior and of the Ministry of Justice, and in the Bulgarian Academy of Sciences. The term “operating” or “operations” is not further clarified, making it unclear whether it refers solely to employment or if it encompasses all activities at the premises of, or related to the aforementioned institutions, such as involvement in university grants, commercial contracts with these entities, volunteering, ad-hoc lectures or events, or other forms of formal or informal engagement. 96. In the recent ECtHR ruling in the case of Kobaliya and Others v. Russia, the ECtHR outlined that, as a consequence of their designation as “foreign agents”, the applicants were barred from exercising certain professions or occupations, including prohibitions on employment at public schools and universities, providing instruction to minors, and limiting their publications to adult audiences. The Court found that these restrictions had serious consequences for the applicants’ social and professional lives and reputations, thus constituting an interference with their right to respect for private life, as protected by Article 8 of the ECHR.129 97. According to Article 11 (2) of the Draft Act, “foreign agents” are prohibited from engaging in “political activities, lobbying, or electioneering in any form, as well as activities that could influence the domestic or foreign policy of the country”. These restrictions limit the ability of natural and legal entities, including associations, to participate in public affairs and decision- making processes. The right to participate in public affairs, protected by Article 25 of the ICCPR includes the participation in the development of policies and laws, and lies at the core of democratic government based on the consent of the people. The Council of Europe Committee of Ministers has likewise encouraged governmental and quasi-governmental mechanisms at all levels to “ensure the effective participation of NGOs without discrimination in dialogue and consultation on public policy objectives and decisions”.130 NGOs should be free to undertake research, education and advocacy on issues of public debate, regardless of whether the position taken is in accord with government policy or requires a change in the law.131 Furthermore, NGOs should be free to support a particular candidate or party in an election or a referendum provided that they are transparent in

128 See European Commission, 2024 Rule of Law Report, Country Chapter on the rule of law situation in Bulgaria, 24 July 2024, p. 36. 129 ECtHR, Kobaliya and Others v. Russia, nos. 39446/16 and 106 others, 22 October 2024, paras. 108 and 109. 130 Council of Europe Committee of Ministers, Recommendation CM/Rec(2007)14 on the legal status of non-governmental organisations in Europe, para. 76. 131 Ibid. (Recommendation of the Committee of Ministers to member states on the Legal Status of Non-Governmental Organisations in Europe), para. 12 29 ODIHR Opinion on the Draft Act on the Registration of Foreign Agents (as of 11 November 2024) in Bulgaria

declaring their motivation. Any such support should also be subject to legislation on the funding of election campaigns and political parties, including third party regulations.132 98. The above-mentioned definitions of prohibited activities generally appear overbroad and vague, and as such would not comply with the principle of legality and foreseeability. In practice, the prohibitions are phrased in a manner that seems to imply that organizations and individuals must abstain from any kinds of discussions or debate on the matters of public interest. This would also violate the requirements of necessity and proportionality as it would de facto prevent a wide range of actors, including independent media outlets and individual speakers, from participating in a public debate. As emphasized by the UN Human Rights Council, restrictions on the freedom of expression should not be applied to discussion of government policies, electoral campaigning, political speech and expression of opinion and dissent,133 unless constituting expressions prohibited in accordance with international human rights law.134 99. In this respect, the Joint Guidelines on Freedom of Association emphasize the fundamental role of the freedom of expression of associations. Principle 6 of the Joint Guidelines specifically states that “Associations shall have the right to freedom of expression and opinion through their objectives and activities. This is in addition to the individual right of the members of associations to freedom of expression and opinion. Associations shall have the right to participate in matters of political and public debate, regardless of whether the position taken is in accord with government policy or advocates a change in the law.” The protection of opinions and the freedom to express them is one of the objectives of the freedoms of peaceful assembly and association as enshrined in Article 11 of ECHR.135 Accordingly, associations should be free to undertake advocacy on any issue of public debate and to promote policy changes, including changes to laws or to the constitution, or on other matters, even if deemed controversial, as long as they employ peaceful means while doing so.136 100. Moreover, the Draft Act would impose unjustified restrictions on organizations’ and individuals’ ability to inform the public and shape public opinion, thereby interfering with the right to freedom of expression (Article 10 of the ECHR, Article 19 of the ICCPR). If adopted, the Draft Act will seriously endanger media freedom by effectively prohibiting operations of media outlets, which are either in receipt of or have any connection to foreign funding. It can also potentially lead to self-censorship and create an overall chilling effect within the media sector.

132 Ibid. (Recommendation of the Committee of Ministers to member states on the Legal Status of Non-Governmental Organisations in Europe), para. 13. See also European Court of Human Rights, Ecodefence and others v. Russia, nos. 9988/13 and 60 others, 14 June 2022, para. 146. See also ODIHR Note on Third Party Regulations in the OSCE Region (2020). 133 UN Human Rights Council, Resolution 12/16, Freedom of Opinion and Expression, A/HRC/RES/12/16, 12 October 2009. 134 These include: “direct and public incitement to commit genocide”, which should be punishable as per Article III (c) of the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide; the “propaganda for war” and the “advocacy of national, racial or religious hatred that constitutes incitement to discrimination, hostility or violence”, which should be prohibited as per Article 20 (1) and (2) of the ICCPR (see also OSCE RFoM, Non-Paper on Propaganda and Freedom of the Media (2015), especially with reference to propaganda for war and hatred that leads to violence and discrimination); “all dissemination of ideas based on racial superiority or hatred, incitement to racial discrimination, as well as […] incitement to [acts of violence] against any race or group of persons of another colour or ethnic origin”, which should be an offence punishable by law according to Article 4 (a) of the ICERD; “public provocation to commit acts of terrorism”, when committed unlawfully and intentionally which should be criminalized (see UN Security Council Resolution 1624 (2005)); “child sexual exploitation material” which shall be criminalized as per Articles 2 (c) and 3 (1) (c) of the Optional Protocol to the Convention on the Rights of the Child on the sale of children, child prostitution and child pornography”. International recommendations also call upon States to enact laws and measures, as appropriate, “to clearly prohibit and criminalize online violence against women, in particular the non-consensual distribution of intimate images, online harassment and stalking”, including “[t]he threat to disseminate non-consensual images or content”, which must be made illegal; see UN Special Rapporteur on violence against women, its causes and consequences, Report on online violence against women and girls from a human rights perspective (18 June 2018), A/HRC/38/47, paras. 100-101. As a comparison, General Policy Recommendation No. 7 of the European Commission against Racism and Intolerance (ECRI) recommends to make it a criminal offence to publicly incite to violence, hatred or discrimination, or to threaten an individual or group of persons, for reasons of race, colour, language, religion, nationality or national or ethnic origin where those acts are deliberate. See also Council of Europe Committee of Ministers, Recommendation CM/Rec(2022)16 on combating hate speech, adopted by the Committee of Ministers on 20 May 2022, para. 11. 135 See European Court of Human Rights, Gorzelik and Others v. Poland, no. 44158/98, .17 February 2004, paras. 91-93. 136 ODIHR and Venice Commission, Joint Guidelines on Freedom of Association (2015), paras. 89 and 182. 30 ODIHR Opinion on the Draft Act on the Registration of Foreign Agents (as of 11 November 2024) in Bulgaria

101. If adopted, the Draft Act would limit the activities of the affected organizations and individuals to the degree, which could constitute illegitimate interference with the rights to freedom of association and freedom of expression, including media freedom.

8. MANDATORY ANNUAL FINANCIAL AUDIT

102. According to Article 13, entities designated as “foreign agents” will be subject to a mandatory annual financial audit, which must be published on their account within the Register of foreign agents. However, it is unclear how this requirement could be applied to individuals, as the provision does not specify how the audit process would function for natural persons as opposed to legal entities. In practice, this provision is likely to be burdensome for the entities in question and could be open to misuse. For non-governmental organizations, it also contradicts the CoE Recommendation on the Legal Status of Non-Governmental Organizations in Europe, which states that only NGOs receiving public support may be required to have their accounts audited by an institution or person independent of their management.137 103. Principle 1 of the Joint Guidelines on Freedom of Association enshrines the presumption in favour of the lawful formation, objectives, and activities of associations. As underlined by ODIHR and the Venice Commission in previous joint opinions, “states have a right to satisfy themselves that an association’s aim and activities are in conformity with the rules laid down in legislation”, but they must do so “in a manner compatible with their obligations under the European Convention” and other international instruments, meaning that “state bodies should be able to exercise some sort of limited control over non-commercial organisations’ activities with a view to ensuring compliance with relevant legislation within the civil society sector, but such control should not be unreasonable, overly intrusive or disruptive of lawful activities.”138

9. LIABILITY

104. According to Article 14, whoever fails to comply with the requirements of the Draft Act, including the obligation to declare the required data within 15 days of the occurrence of any circumstance subject to declaration, shall, unless subject to a more severe penalty, be liable to a fine ranging from BGN 1,000 to BGN 5,000 for natural persons (from approx. 510 EUR to 2,550 EUR) and from BGN 5,000 to BGN 10,000 (from approx. 2,550 EUR to 5,100 EUR) for all other entities. Higher fines are envisaged in case of repeated offence. 105. To assess the proportionality of fines and whether or not they could be excessive, it is generally useful to compare them to the average monthly salaries. 139 According to official statistical data from the last quarter of 2024, the average monthly wages and salaries in Bulgaria reached 2,413 BGN (approximately 1,234 EUR).140 In view of this, the proposed fines, particularly the upper limit, seem disproportionate. For natural persons, the proposed fines range from 0.4 to 2.1 times the average gross monthly salary. The fines are likely to be

137 Council of Europe Committee of Ministers, Recommendation CM/Rec(2007)14 on the legal status of non-governmental organisations in Europe, adopted on 10 October 2007, para. 64. 138 See ODIHR and Venice Commission, Ukraine – Joint Opinion on Draft Law No. 6674 “On Introducing Changes to Some Legislative Acts to Ensure Public Transparency of Information on Finance Activity of Public Associations and of the Use of International Technical Assistance” and on Draft Law No. 6675 “On Introducing Changes to the Tax Code of Ukraine to Ensure Public Transparency of the Financing of Public Associations and of the Use of International Technical Assistance”, CDL-AD(2018)006-e, para. 40. 139 ODIHR, Note on Legislative Initiatives on Transparency and Regulation of Associations Funded from Abroad or So-called “Foreign Agents Laws” and Similar Legislation and their Compliance with International Human Rights Standards (25 July 2023), para. 113. For example, in the Joint Opinion on the Draft Law of Republika Srpska, ODIHR and the Venice Commission compared the amounts of the fine to the average gross monthly salary in Republika Srpska, ranging from 0.5 to 2.5 average monthly salaries, and concluded that “the range of fines that could be imposed could well be especially problematic for some entities treated as NPOs, especially if they have a small funding base”; see ODIHR and Venice Commission, Joint Opinion on the Draft Law of Republika Srpska on the Special Registry and Publicity of the Work of Non- Profit Organisations, 12 June 2023, para. 72 140 See <Total | National statistical institute>. In the fourth quarter of 2024, the average monthly wages and salaries were 2 413 BGN. 31 ODIHR Opinion on the Draft Act on the Registration of Foreign Agents (as of 11 November 2024) in Bulgaria

especially problematic for smaller non-profit organizations. Moreover, it is important to note that the fines for repeated violations of the provisions of the Draft Act are set significantly higher with an upper limit of 5,112 EUR for individuals – i.e., 10 times the average monthly salary – and 10,225 EUR for legal entities. 106. Also, the reference to “unless subject to more severe penalty” in paragraph 1 of Article 14 risks to open the doors for its arbitrary application. It seemingly undermines the principle of legality reflected in the main international instruments, including the ICCPR and ECHR, which mandate that both administrative and criminal offences be clearly defined by law. 107. According to Article 14 (3), in all cases described above (single or repeated violations), each individual or entity shall be entered ex officio by the Ministry of Justice in the public register of foreign agents and a notification shall be sent to the National Revenue Agency with a request for a tax audit under the Tax and Insurance Procedure Code. 108. In light of the observations in the previous sections that the Draft Act does not seem to pursue a legitimate objective as reflected in international human rights instruments, nor attests to a particular necessity, while unduly interfering with the right to freedom of association and right to privacy, among others, the imposition of fines would only further aggravate the infringement of these rights. 109. In any case, even assuming that the imposition of fines could be justified, these sanctions must always be consistent with the principle of proportionality, that is, they must be the least intrusive means to achieve the desired objective. Imposing even a minimum possible fine in line with the Draft Act could be regarded as disproportionate if the breach concerned is a minor one, such as, for instance, unintentional submission of inaccurate information in the application for registration. In this respect, the Joint Guidelines on Freedom of Association emphasized that when there is a breach of a legal requirement, the first response should be to request rectification of the omission, and a fine or other proportionate penalty should only be issued at a later date, if appropriate.141 110. Importantly, the Draft Act, whilst providing that proceedings can be initiated against the imposition of an administrative offence based on the liability provisions, lacks provisions guaranteeing access to effective remedies in order to challenge or seek review of other decisions taken in the context of its implementation that could infringe upon the right to freedom of association and freedom of expression, including media freedom, and does not foresee any possibility for rectification of the information provided in line with its provisions. Although this may be regulated under the legislation governing administrative procedure, it would be advisable to cross-reference the applicable laws.

10. TRANSITIONAL PROVISIONS

111. According to § 2 of the Transitional and Final Provisions of the Draft Act, all the individuals and legal persons falling within its scope shall be obliged to register in the public register at the Ministry of Justice within 6 months of its entry into force. That applies not only to those, who are receiving foreign assistance at the moment, but also to those, who received such assistance during the last five years. 112. This provision of the Draft Act is clearly retroactive. As a rule, legislation should not have retroactive effect since this may negatively affect rights and legal interests.142 International human rights law specifically provides a right to protection against retroactive criminal law, meaning that governments cannot impose criminal liability for actions or omissions that were

141 ODIHR and Venice Commission, Joint Guidelines on Freedom of Association (2015), para. 237. 142 See ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (January 2024), in particular Principles 5, 6, 7 and 12. See also Venice Commission, Rule of Law Checklist, CDL-AD(2016)007, Part II.A.5. 32 ODIHR Opinion on the Draft Act on the Registration of Foreign Agents (as of 11 November 2024) in Bulgaria

not offences at the time they were committed.143 Outside of the criminal law context, exceptions to the non-retroactivity principle may be permissible but need to be clearly outlined in legislation, strictly limited to compelling public-interest reasons, and conform with the principle of proportionality.144 Generally, laws are not applied to the events or circumstances that occurred before their enactment to ensure fairness, legal certainty and predictability. The principle of legal certainty is a cornerstone of the rule of law. It requires that individuals and organizations should be able to foresee the legal consequences of their actions. The retroactive nature of the Draft Act undermines this principle by imposing obligations and/or penalties for past activities that were not regulated or prohibited prior to its entry into force. For example, if an organization received foreign funding before the enactment of such a law, retroactive application might unfairly subject it to registration, disclosure, labelling, and/or reporting requirements for past actions. 113. Such retroactive application can unduly burden organizations potentially violating their right to freedom of association. By applying such laws to past activities, states could intentionally and selectively stigmatize organizations and restrict their ability to operate freely. Retroactive application means that organizations could be forced to disclose information about their past activities that they had no reason to believe would be subject to scrutiny at the time, thus, potentially infringing upon the right to privacy protected under Article 17 of the ICCPR and Article 8 of the ECHR. Any retroactive application of the Draft Act should be reconsidered entirely.

11. RECOMMENDATIONS RELATED TO THE PROCESS OF PREPARING AND ADOPTING THE DRAFT ACT

114. OSCE participating States have committed to ensure that legislation will be “adopted at the end of a public procedure, and [that] regulations will be published, that being the condition for their applicability” (1990 Copenhagen Document, para. 5.8).145 Moreover, key commitments specify that “[l]egislation will be formulated and adopted as the result of an open process reflecting the will of the people, either directly or through their elected representatives” (1991 Moscow Document, para. 18.1).146 The ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (2024) underline the importance of evidence-based, open, transparent, participatory and inclusive lawmaking process, offering meaningful opportunities to all interested stakeholders to provide input throughout the lawmaking process.147 As emphasized in the Joint Guidelines on Freedom of Association: “Associations and their members should be consulted in the process of introducing and implementing any regulations or practices that concern their operations. They should have access to information and should receive adequate and timely notice about consultation processes. Furthermore, such consultations should be meaningful and inclusive, and should involve stakeholders representing a variety of different and opposing views, including those that are critical of the proposals made. The authorities responsible for organizing consultations should also be required to respond to proposals made by stakeholders, in particular where the views of the latter are rejected.”148

143 This principle derives from Article 7 of the ECHR and Article 15 of the ICCPR. See also ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (2024), Principle 2; and Venice Commission, Rule of Law Checklist (2016), para. 62. 144 See also ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (2024), Principle 2; and Venice Commission, Rule of Law Checklist (2016), para. 62. 145 Available at <http://www.osce.org/fr/odihr/elections/14304http://www.osce.org/fr/odihr/elections/14304>. 146 Available at <http://www.osce.org/fr/odihr/elections/14310http://www.osce.org/fr/odihr/elections/14310>. 147 See ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (January 2024), in particular Principles 5, 6, 7 and 12. See also Venice Commission, Rule of Law Checklist, CDL-AD(2016)007, Part II.A.5. 148 ODIHR and Venice Commission, Joint Guidelines on Freedom of Association (2015)para. 106. 33 ODIHR Opinion on the Draft Act on the Registration of Foreign Agents (as of 11 November 2024) in Bulgaria

115. The UN Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association specifically recommends to states to “Meaningfully engage with civil society organizations when adopting any measures affecting their right to seek, receive and use funding”.149 116. It is concerning that a Draft Act of this nature, directly affecting core human rights obligations, was rushed in the parliamentary process, and in a manner that does not do justice to the weight and potential impact of this legislative initiative. It is recommended to the legal drafters to ensure that legislative initiatives impacting the right of associations to seek and receive resources, including from abroad, are subjected to inclusive, extensive and meaningful consultations, including with civil society and representatives of various communities, offering equal opportunities for women and men to participate. The legal drafters should also ensure that sufficient time is provided for a meaningful parliamentary debate, but also to ensure that a proper feedback mechanism is in place. 150 The concerns pertaining to the deficiencies in the processing of this Draft Act are only exacerbated by the lack of a thoroughly conducted regulatory impact assessment. Further, as an important element of good lawmaking, a consistent monitoring and evaluation system of the implementation of the proposed legislative act and its impact should also be put in place that would efficiently evaluate the operation and effectiveness of the Draft Act.151 117. ODIHR and RFoM remain at the disposal of the authorities for further assistance in this matter, especially with respect to the identification of possible legislative or other alternatives to address genuine, concrete concerns that correspond to the legitimate aims of regulation as provided for by international human rights law. [END OF TEXT]

149 See e.g., UN Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association, 2022 Report on Access to resources, A/HRC/50/23, 10 May 2022, para. 64(f) and supplementary guidelines: General principles and guidelines on ensuring the right to civil society organisations to have access to resources, HRC/53/38/Add.4, 23 June 2023, para. 29. 150 i.e., a mechanism whereby decision makers shall report back to those involved in consultations, including the public, by providing, in due time, meaningful and qualitative feedback on the outcome of every public consultation, including clear justifications for including or not including certain comments/proposals; see ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (January 2024), p. 108. 151 See e.g., See ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (2024); see also OECD, International Practices on Ex Post Evaluation (2010). 34 ODIHR Opinion on the Draft Act on the Registration of Foreign Agents (as of 11 November 2024) in Bulgaria

ANNEX:

DRAFT

ACT ON THE REGISTRATION OF FOREIGN AGENTS

Chapter I

Subject

Art.1. This Act shall regulate the public relations related to informing the public, the activities for the formation of public opinion and the public dissemination of opinions and positions as the main activity through the mass media, as well as the publicity in the financing of natural and/or legal entities carrying out such activities on the territory of the Republic of Bulgaria, directly or indirectly receiving material support for these activities from sources abroad, including from foreign governments or foreign countries.

Objective

Art.2. The purpose of the Act is to implement state control and regulation of transparency and publicity with regard to the sources and purpose of remittances made and material assistance provided free of charge from abroad to the persons referred to in Article I in the exercise of their activities, under the conditions and in the manner regulated in this law.

Scope

Art.3. (1) This Act shall apply in the cases of: 1. public dissemination of information through the mass media; 2. carrying out awareness-raising, training, information, campaigning and other campaigns by the persons referred to in Article 1; 3. the provision by the persons referred to in Article 1 of social, consumer or other services freely or by virtue of law or other regulations, and in any other n o n - p r o f i t activity for private or public benefit; 4. the implementation of projects by the persons referred to in Article 1, targeted at or affecting particular social groups in society and financed from external sources. (2) Excluded from the scope of the Act are the activities financed with European Union funds, as well as the activities carried out by organisations engaged in health and health care activities, religious activities, sports clubs, insurance companies, financial institutions and commercial companies engaged in a professional activity or occupation subject to a licensing regime beyond that of the Broadcasting Act.

Persons liable under this Act

Art.4. The Act determines which natural persons and which legal entities (including non-profit legal entities, associations, parties) are considered as foreign agents with respect to the activities they exercise and fall within the scope of the Act, the procedure for their registration, the announcement of the circumstances and the manner of financing and

35 ODIHR Opinion on the Draft Act on the Registration of Foreign Agents (as of 11 November 2024) in Bulgaria

support.

Art.5. Natural persons related to foreign agents shall be deemed to be the founders, the representatives and the persons participating in the management of organisations designated as foreign agents, as well as the owners, the partners, the representatives and the persons in the management bodies of commercial companies designated as foreign agents, as well as the persons receiving payments or material assistance from persons designated as foreign agents for the purpose of financing an activity carried out by them under Article 3, paragraph 1.

Foreign funding

Art.6. (1). For the purposes of this Act, material assistance shall be deemed to be any sum of money, irrespective of the stated legal basis for its receipt, or any grant of material assistance, excluding commercial transactions, donations for medical treatment, training and other of this type and gambling of a pecuniary nature, received directly or indirectly from abroad from foreign governments or by foreign state enterprises, foreigners, foreign commercial companies, foreign foundations, foreign non-profit organizations, foreign civil society organizations and other associations of natural or legal persons engaged in activities referred to in Article 3, paragraph 1 for and through training, seminars and educational courses and programs, social activities or projects shall also be considered as funds within the meaning of this Act. (2) The following funds shall also be considered as funds within the meaning of this Act: funds received from foreign governments or from foreign state-owned enterprises, foreigners, foreign commercial companies, foreign foundations, foreign non-profit organizations, foreign civil society organizations and other associations of natural or legal persons engaged in activities referred to in Article 3, paragraph 1 for and through training, seminars and educational courses and programs, social activities or projects. (3) Funds shall also mean any material benefit granted to the persons referred to in Article 1 for the pursuit of the activities referred to in Art. 3, paragraph 1, which has a monetary value. (4) The amount of the assistance referred to in paragraph 1 shall not take into account any funds which the person receives under a separate law whose source of funding is the European Union.

Chapter II

Publicity. Foreign Agents Registration Authority

Art.7. (1) There shall be established in the Ministry of Justice a public electronic register of foreign agents to which every person who meets the requirements and conditions of this Act shall be required to declare that he receives foreign funding within 15 days after the amount of funds received by him reaches the amount specified i n Article 6, namely 1 000.00 BGN. [one thousand BGN]. (2) The person with foreign assistance shall send the declaration referred to in par. 1 in the form of a notification with the following data contained therein: 1. The declarant's name, registered office and any other business addresses, located in the territory of the Republic of Bulgaria or outside it, used by the declarant. 2. Declarant Status: - if a natural person, nationality; - if a legal entity, the name, registered office and address of the management, personal data of the persons in the management bodies and a copy of the current articles of association of the legal entity,.

36 3. Detailed information on any activity within the meaning of Article 3(1), including of a political nature, which the declarant carries out or intends to carry out on the territory of the Republic of Bulgaria; 4. The amount of the sum or material benefit received and the date of its receipt. 5. The name and legal form of the foreign funding source. 6. The reason for receiving. (3) The public electronic register publishes information in alphabetical order of registrants and also chronologically by dates of material assistance received. When publishing the information referred to in the previous paragraph, the principle of data protection shall be respected in accordance with the legislation in force. (4) The Ministry of Justice, within 7 days of receipt of the notification, sends information to the Registry Agency or the BULSTAT Register, which shall register the person as a foreign assistance organisation by adding the words "foreign agent" to the name of the person. (5) Any person may make a free real-time reference to the public register for the data published therein of the existence or otherwise of the registration of a specific entity as a foreign agent. The information shall be made available electronically and, on request, on paper in the form of a certificate. (6) After a period of five years following registration, or following the last notification if there is no subsequent foreign aid, the supplement "foreign agent" shall be deleted from the register by the state administration, and the Ministry of Justice shall send the information to the Registry Agency, which shall delete the specification to the name of the person - "foreign agent".

Interaction between the public register of foreign agents and other state institutions

Art.8. The Public Register shall provide the Council for Electronic Media and the Council of Ministers every week with up-to-date information from the database on persons registered as foreign agents.

Art.9. The manner of establishment and functioning of the Public Register of Foreign Agents, the procedure for entry, change of circumstances and removal therefrom, the access to information therefrom and the forms of applicable documents shall be determined by a regulation of the Minister of Justice.

Art.10. The methodological guidance and control of the activities related to the registration of foreign agents, issuance of reports and certificates, etc., shall be carried out by the Ministry of Justice.

Chapter III

Restrictions and obligations for recipients of foreign funding and related natural persons

Art.11. (1) Foreign agents and related natural persons shall be prohibited from operating in public and private kindergartens, schools and centers for support of personal development registered under the Preschool and School Education Act, in public and private universities accredited by the National Assessment and Accreditation Agency and established under the conditions and in accordance with the procedure laid down by the Act on Higher Education, in establishments and departments of the Ministry of Defence, as well as in establishments related to the national security of the country, in establishments and departments of the Ministry of the Interior and the Ministry of Justice, as well as in the Bulgarian Academy of Sciences. (2) Foreign agents are prohibited from engaging in political activities, lobbying or electioneering in any form, as well as activities that may influence the domestic or foreign policy of the country.

Art.12. ( 1) Each foreign-assisted entity shall be required to indicate on its electronic pages, as well as in printed publications and other publications issued by it, including newspapers and magazines, books, leaflets, notes, business cards, address cards, printed proofs, engravings, photographs, picture, drawings, plans, maps, cutting templates, catalogues, prospectuses, advertisements and various types of printed, engraved, lithographed or autographed items and generally all images or reproductions, produced on paper or other paper-like material, on parchment or cardboard, by printing, engraving, lithography, autographing, or any other recognizable mechanical process, but not including the photocopying press, stamps of the movable or fixed type, and typewriter, images, or videos distributed by any technical means, the foreign agent designation under this Act. The designation "foreign agent" shall appear on each title/head page or front visible portion of the published material and shall be at least one-half the size of the title of the product or of the text material, respectively, and equal in size to the designated name of the person. (2) The obligation under par. (1) shall be borne by the foreign-assisted and/or financed entity for so long as it qualifies as a foreign agent under this Act.

Art.13. (1) Foreign agents shall be subject to an annual financial audit, which shall be published in the person's account in the register of foreign agents. (2) The Ministry of Justice shall publish in the electronic register an annual summary report on the persons covered by this Act.

Chapter IV

Administrative Penalty Provisions

Art. 14. (1) Whoever fails to comply with the requirements of this Act and fails to comply with his obligation to declare the required data within 15 days of the occurrence of any circumstance subject to declaration shall, unless subject to a more severe penalty, be liable to a fine of from BGN 1 000 to BGN 5 000 for natural persons and from BGN 5 000 to BGN 10 000 for all other entities falling within the scope of the Act in each case. (2) Where the act referred to in par. 1 is committed repeatedly, the fine shall be from BGN 5 000 to BGN 10 000 for natural persons and from BGN 15 000 to BGN 20 000 for all others. (3) In all cases referred to in par. 1 and 2, the person or entity shall be entered ex officio by the Ministry of Justice in the public register of foreign agents and a notification shall be sent to the National Revenue Agency with a request for a tax audit under the Tax and Insurance Procedure Code.

Art.15. (1) Violations under this Act shall be established by acts drawn up by officials designated 38 by the Minister of Justice. (2) On the basis of the acts drawn up, penal decrees shall be issued by the Minister of Justice or officials designated by him.

Art.16. The acts for the establishment of offences and the penal decrees under this Actw shall be drawn up, respectively issued, appealed against and enforced in accordance with the procedure provided for in the Administrative Offences and Penalties Act.

Chapter V

Supplementary provisions

§ 1. For the purposes of this Act: 1. "foreign assistance" within the meaning of the Act means any remittance of money from a foreign person to a resident person carrying on activities referred to in Article 3, paragraph 1, and any form of grant in aid for the carrying on of such activities having a monetary value. 2. 'foreign agent' means that natural or legal person carrying out activities referred to in Article 3, paragraph 1 who receives funds or other material assistance from foreign sources, directly or indirectly, in connection with the activities referred to in Article 3, paragraph 1 from which they are derived: - the exercise of influence over the free formation of opinions and/or beliefs of members or groups of society; - forming public opinion; - the public dissemination of an opinion or position; - publicly presenting or defending foreign ideologies. The same are considered to be domestic entities with foreign financial support.

Transitional and final provisions

§ 2. Within six months of the entry into force of the law, all natural and legal persons falling within its scope who have carried out or are carrying out activities referred to in Article 3, paragraph 1, and who have received direct foreign assistance in the last five years shall be obliged to register in the public register at the Ministry of Justice. § 3. The implementation of this Act shall be entrusted to the National Revenue Agency and the Minister of Justice, who shall, within one month of its entry into force, issue the Ordinance referred to in Article 9. § 4. The following addition shall be made to the Commercial Register Act: 1. In Article 6, a new fourth paragraph shall be inserted, reading as follows: (4) The Ministry of Justice shall send a reference of the persons registered under this Act who are foreign agents to declare this fact on the account of the person concerned, indicating opposite his name "-foreign agent". § 5. The following addition shall be made to the BULSTAT Register Act: 1. In Art. 3, paragraph 1, a new twelfth point is added with the following text: 12. persons registered as foreign agents.

39