Moldova: Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament (Regarding the Legislative Procedure, Chapter III)

Warsaw, 26 May 2025 Opinion-Nr.: LEGIS-MDA/519/2025 [NS]

PRELIMINARY OPINION ON THE DRAFT CODE ON THE ORGANIZATION AND FUNCTIONING OF THE PARLIAMENT (REGARDING THE LEGISLATIVE PROCEDURE, CHAPTER III)

REPUBLIC OF MOLDOVA This Preliminary Opinion has benefitted from contributions made by Dr. Victor Chimienti, Senior International Lawmaking & Legislative Reform Expert and Ms. Alice Thomas, Senior International Legal and Human Rights Expert. It has also been peer reviewed by Dr. Kirsten Roberts Lyer, Chair, Human Rights Program, Department of Legal Studies, Central European University.

Based on an unofficial English translation of the Draft Code commissioned by the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR).

OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights Ul. Miodowa 10, PL-00-251 Warsaw Office: +48 22 520 06 00, Fax: +48 22 520 0605 www.legislationline.org  Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Legislative Procedure, Chapter III)

EXECUTIVE SUMMARY AND KEY RECOMMENDATIONS Chapter III of the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova provides a comprehensive legal basis for legislative process within the Parliament. It focuses on different elements of the lawmaking process in the Parliament: identifies different acts of Parliament; defines legislative initiative and continuity of draft legislation in the new Parliament; regulates proceedings in standing committees, the parliament’s sitting, procedure for examining draft normative acts by readings, including in urgent, priority and simplified mode, as well as voting procedure. At the same time, due to some shortcomings, the relevant provisions of the Draft Code would benefit from certain improvements to better comply with democratic governance and human rights standards, OSCE human dimension commitments and good practices and ensure better quality of legislation and enhanced implementation of adopted laws. Ultimately, this should strengthen public trust in the abovementioned procedures and democratic institutions in general. In particular, the rules on admissibility of draft laws submitted to the Parliament should be enhanced by ensuring an effective screening mechanism, to check, in particular, regulatory impact assessment (RIA) report or justification for not submitting it, with the possibility to return the drafts to the initiator if the content of the requested accompanying documents is manifestly of sub-standard quality. Moreover, separate provisions on unified methodological rules for legal drafting should be added, along with clear and strictly defined criteria and circumstances when the urgent and priority procedures may or may not be used. Finally, legislators should also further elaborate the legal provisions to ensure inclusiveness of the legislative process and due consideration of gender and diversity through different stages such as preparation, drafting, impact assessment, discussions, consultations, adoption and publication. More specifically, and in addition to what is stated above, ODIHR makes the following key recommendations in order to enhance the legal framework governing the legislative process in Moldova: A. Regarding acts adopted by the Parliament: 1. to specify under Article 72 (4) of the Draft Code that ordinary laws may regulate any matters, while recognizing matters governed exclusively by organic laws in line with the constitutional requirements; [para. 24] 2. to clarify under Article 61 (6) the cases where resolutions may be adopted and the legal status of resolutions other than those constituting “exclusively political acts”; [para. 25] B. To add to the Draft Code a separate provision stipulating that all lawmaking actors when drafting laws or other acts to be passed by the Parliament shall adhere to unified methodological rules for legal drafting, which should be sound but not too rigid; [para. 32]

2 Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Legislative Procedure, Chapter III)

C. Regarding admissibility of draft laws and parliamentary scrutiny: 1. to clarify in the Draft Code all the requirements that draft laws need to meet in order to be registered in the Parliament, including the list and content of accompanying documents, rather than leaving it to the discretion of the Standing Bureau; [para. 40] 2. to introduce in the Draft Code, as part of the parliamentary scrutiny and rules on admissibility of draft laws submitted to the Parliament, specific provisions to ensure effective mechanism to screen draft laws and accompanying documents, including human rights and gender impact assessment, RIA report, and if relevant the Statement of Compatibility and Table of Concordance with EU laws, or justification for not submitting them, while granting the parliament the power to return the draft law with these documents to the initiator if their content is manifestly of sub-standard quality; [para. 45] D. Regarding examination of draft laws: 1. to consider further extending the deadlines for committees’ examination and for the parliamentary readings when the complexity of the matter covered by the draft law, extraordinary circumstances or other valid reasons justify it; [para. 67] 2. to ensure that proper time – taking into account the length and complexity of the draft law – is allocated for interested stakeholders to provide input during the public consultation process; [para. 68] E. Regarding urgent and priority procedures: 1. to introduce in the Draft Code clear and strictly defined criteria and circumstances when the urgent and priority procedures may or may not be used, requiring the request to use such procedures to be adequately justified, and providing grounds for the Parliament to reject requests not fulfilling the required criteria; [para. 84] 2. to allow for longer/extension of deadlines when examining certain draft laws as a matter of priority, when the complexity of the issue at stake requires so; [para. 80] 3. to supplement the Draft Code by requiring mandatory ex post evaluation of laws adopted via the urgent or priority procedure, including consultations on implementation of the law, focusing on possible gaps, inconsistencies, practical implementation issues and potential discriminatory impact on certain groups of society; [para. 85] F. Regarding gender mainstreaming and diversity considerations: 1. to explicitly mandate the Parliamentary Committee for Human Rights and Inter- Ethnic Relations or a separate dedicated gender equality parliamentary body/mechanism to consider all draft laws’ compliance with national and international gender quality standards and commitments before their consideration in the sitting of the Parliament; [para. 95]

3  Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Legislative Procedure, Chapter III)

2. to supplement Article 92 (2) of the Draft Code to require the report of the standing committee for the first reading to comprise a gender impact assessment; [para. 96] 3. to consider introducing gender balance and diversity considerations during the process of appointing the chairpersons/co-chairpersons, deputy chairpersons of the committees while also to consider introducing minimal representation rates for female and male MPs in all parliamentary working bodies and delegations; [para. 97] 4. to envisage mechanisms to ensure that when draft laws may impact stakeholders from certain disadvantaged, marginalized or otherwise under- represented groups, wide-ranging, pro-active outreach measures are undertaken by the Parliament to identify and meaningfully consult all interested and relevant counterparts, including organizations representing historically marginalized or under-represented groups, while ensuring that means of consultation and all relevant accompanying documents are accessible. [para. 100]

As part of its mandate to assist OSCE participating States in implementing their OSCE human dimension commitments, ODIHR reviews, upon request, draft and existing laws to assess their compliance with international human rights standards and OSCE commitments and provides concrete recommendations for improvement.

4  Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Legislative Procedure, Chapter III)

TABLE OF CONTENTS

I. I NTRODUCTION ..................................................................... 6 II. S COPE OF THE P RELIMINARY O PINION ................................... 7 III. P RELIMINARY A NALYSIS AND R ECO MMENDATIONS ................. 8 1. Relevant International and Regional Standards and OSCE Commitments ............. 8

2. Background and General Comments .......................................................................... 11

3. Categories of Acts Adopted by the Parliament .......................................................... 12

4. Preparation and Registration of Draft Laws .............................................................. 13

4.1. Legal Drafting......................................................................................................... 13 4.2. Admissibility of Draft Laws and Parliamentary Scrutiny ..................................... 15

5. Examination of Draft Laws .......................................................................................... 19

5.1. Procedure in Standing Committees ....................................................................... 20 5.2. Time-limits for Debates and Public Consultations ............................................... 22 5.3. Urgent, Priority and Simplified Procedures ........................................................ 25

6. Publication and Accessibility of legislation ................................................................. 29

7. Gender Mainstreaming and Diversity Considerations ............................................. 29

5  Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Legislative Procedure, Chapter III)

I. INTRODUCTION

1. Throughout 2024, representatives of the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) and the Head of the Committee on Legal Affairs, Appointments and Immunities of the Parliament of Moldova have been discussing ways to support parliamentary reform, more enhanced democratic governance and inclusive political participation in the Republic of Moldova. During a country visit of ODIHR representatives to Moldova in September 2024, the Head of the above-mentioned Committee reiterated interest in requesting ODIHR to review the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (hereinafter “the Draft Code”). 2. On 26 September 2024, ODIHR responded to this request, confirming the Office’s readiness to assess the compliance of the Draft Code with international human rights standards and OSCE human dimension commitments. Given the broad scope of the Draft Code, ODIHR also informed that several legal opinions on different components of the Draft Code will be prepared.1 These legal analyses should be read together with the two ODIHR Opinions on the Draft Law on the Status, Conduct and Ethics of the Members of Parliament of the Republic of Moldova published in 2024.2 3. The present legal review focuses on Chapter III of the Draft Code, which deals with the legislative procedure. Given the importance of the reform and the need to get a better understanding of the challenges in practice, ODIHR decided to prepare a preliminary desk review analysis of the relevant provisions of the Draft Code related to the legislative procedure, to formulate initial recommendations. ODIHR would be willing to present and discuss the preliminary findings and recommendations with all relevant stakeholders to gain a better understanding of the local context and challenges. The main findings and recommendations from the Preliminary Opinion may then be revisited and fine-tuned based on the information thus collected. 4. Upon request, ODIHR stands ready to proceed with a more comprehensive assessment of the broader legal and institutional framework governing the lawmaking process in its entirety, from the initial stages of the policymaking to the preparation, drafting, impact assessment, discussions, consultations, adoption, publication, communication, monitoring of implementation and evaluation, considering the role of the different actors of the lawmaking process. Information for the preparation of such a Comprehensive Assessment Report will be based on the Preliminary Opinion on the Draft Code together with a preliminary analysis of other relevant domestic legislation governing the lawmaking process as well as additional information collected through semi-structured field interviews with pre-identified interlocutors, and through compiling other information and statistics on the practice of lawmaking in the country. The purpose of such a Comprehensive Assessment is to collect, synthesize and analyse information on both the legal and practical aspects of the legislative process with sufficient objectivity and detail to support credible recommendations for reform tailored to the particular needs and context in Moldova. The recommendations contained in the Comprehensive

1 These legal reviews are focusing on the legislative procedure (Chapter III), the constitutional revision procedure (Chapter IV), procedure for declaring a state of emergency, siege or war (Chapter V), inter-institutional relations with other powers (Chapters VI to IX and XI- XII of the Draft Code), parliamentary oversight (Title III of the Draft Code), parliament’s representative role and co-operation with civil society (Chapter X), and/or a combination of these and other issues as deemed appropriate. 2 See ODIHR, Opinion on Certain Provisions of the Draft Law on the Status, Conduct and Ethics of the Members of Parliament of the Republic of Moldova (26 March 2024), in English and in Romanian; and Opinion on the Draft Law on the Status, Conduct and Ethics of the Members of Parliament of the Republic of Moldova (11 December 2024), in English and in Romanian. 6  Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Legislative Procedure, Chapter III)

Assessment Report may then serve as a working basis for, upon the request and in close consultation with all relevant stakeholders: (i) discussing and initiating regulatory reform, including amendments to relevant legal documents; (ii) developing and/or conducting capacity development initiatives, and/or (iii) supporting relevant stakeholders to develop tools and other guidance documents for lawmakers, to render the lawmaking process more effective, transparent, accessible, inclusive, accountable and efficient. 5. The Preliminary Opinion was prepared in response to the above request. ODIHR conducted this assessment within its mandate to assist the OSCE participating States in the implementation of their OSCE human dimension commitments.3 This legal review was funded by the Project Stronger Democratic Institutions in Eastern Partnership Countries, an ODIHR project supported and funded by the European Union and co- financed by the Government of France, Italy, Norway, Switzerland.4

II. SCOPE OF THE PRELIMINARY OPINION

6. The scope of this Preliminary Opinion covers only the Chapter III of the Draft Code and other provisions of the Draft Code dealing with the legislative procedure. Thus limited, it does not constitute a full and comprehensive review of the entire legal and institutional framework regulating the lawmaking process in Moldova. 7. The Preliminary Opinion raises key issues and provides indications of areas of concern. In the interest of conciseness, it focuses more on those provisions that require amendments or improvements than on the positive aspects of the Draft Code. The ensuing legal analysis is based on international and regional human rights and rule of law standards, norms and recommendations as well as relevant OSCE human dimension commitments. The Opinion also highlights, as appropriate, good practices from other OSCE pSs in this field. When referring to national legislation, ODIHR does not advocate for any specific country model but rather focuses on providing clear information about applicable international standards while illustrating how they are implemented in practice in certain national laws. Any country example should be approached with caution since

3 In particular, specific OSCE human dimension commitments relating to law-making, including the Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE (1990), which states: “Among those elements of justice that are essential to the full expression of the inherent dignity and of the equal and inalienable rights of human beings are (…) legislation, adopted at the end of a public procedure, and regulations that will be published, that being the conditions of their applicability. Those texts will be accessible to everyone” (para. 5.8); and Document of the Moscow Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE (1991), which provides: “Legislation will be formulated and adopted as the result of an open process reflecting the will of the people, either directly or through their elected representatives” (para. 18.1). OSCE participating States also specifically committed to ensure equal opportunities for the effective participation in political and public life of women, persons belonging to national minorities, Roma and Sinti, especially of Roma and Sinti women, persons with disabilities; see e.g., OSCE, Action Plan for the Promotion of Gender Equality, adopted by Decision No. 14/04, MC.DEC/14/04 (2004), para. 44(d); 2003 OSCE Action Plan on Improving the Situation of Roma and Sinti within the OSCE Area, para. 88; OSCE Ministerial Council, Decision No. 4/13 on the enhancing OSCE efforts to implement the Action Plan on Improving the Situation of Roma and Sinti Within the OSCE Area, With a Particular Focus on Roma and Sinti Women, Youth and Children (2013), para 4.2; Report of the CSCE Meeting of Experts on National Minorities (Geneva, 1991); OSCE/CSCE 1991 Moscow Document, para. 41. 4 The content of this legal review represents the views of ODIHR only and the European Commission does not accept any responsibility for use that may be made of the information it contains. Stronger Democratic Institutions in Eastern Partnership Countries is a four- year project, implemented between 1 January 2024 and 31 December 2027. The project has the objective to support democratic institutions and processes in Armenia, Azerbaijan, Belarus*, Georgia, Republic of Moldova, Ukraine to be more inclusive, accountable, resilient, transparent, human rights and rule of law compliant. Within the framework of this project, states will be offered assistance to benefit from ODIHR’s full array of tools. These will be provided in accordance with ODIHR’s mandate and established methodology, and in synergy with EU priorities in the region. This will allow States to implement more effective and efficient policies, as well as evaluate progress towards accountable and inclusive democratic institutions, stronger public integrity systems, human rights compliant legal frameworks, political party regulation, as well as participation of historically under-represented groups in political life and decision-making. * In the implementation of activities, it will be taken into consideration that the EU has stopped engaging with official representatives of Belarus public bodies and state-owned enterprises further to the Council Conclusions of 12 October 2020 and the European Council Conclusions of February 2022. 7  Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Legislative Procedure, Chapter III)

it cannot necessarily be replicated in another country and has always to be considered in light of the broader national institutional and legal framework, as well as country context and political culture. 8. Moreover, in accordance with the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women5 (hereinafter “CEDAW”) and the 2004 OSCE Action Plan for the Promotion of Gender Equality6 and commitments to mainstream gender into OSCE activities, programmes and projects, the Preliminary Opinion integrates, as appropriate, a gender and diversity perspective. 9. This Preliminary Opinion is based on an unofficial English translation of the Draft Code commissioned by ODIHR, which is annexed to this document. Errors from translation may result. Should the Opinion be translated in another language, the English version shall prevail. 10. In view of the above, ODIHR would like to stress that this Preliminary Opinion does not prevent ODIHR from formulating additional written or oral recommendations or comments on respective subject matters in Moldova in the future.

III. PRELIMINARY ANALYSIS AND RECOMMENDATIONS

1. RELEVANT INTERNATIONAL AND REGIONAL STANDARDS AND OSCE COMMITMENTS

11. Legislation has a profound impact on everyday life, on people’s rights and livelihoods and it is thus fundamental that laws are of good quality, meaning that they should be consistent, clear and intelligible, foreseeable, transparent, accessible, human rights- compliant, effective, non-discriminatory, gender-responsive and reflective of gender diverse groups in society, both in terms of wording and in practice, once implemented.7 The quality of laws is a direct consequence of the manner in which they are developed, drafted, consulted and discussed, scrutinized, amended, adopted and published, and later monitored and evaluated. A number of guiding principles are essential to ensure the quality of the lawmaking process: lawmaking procedures and practices should follow democratic principles, adhere to the rule of law and be human-right compliant.8 At the same time, they should be evidence-based, open and transparent, participatory and inclusive, and subject to effective oversight.9 In principle, a democratic lawmaking process not only leads to better quality laws but also tends to improve the implementation of adopted laws and should ultimately enhance public trust in the abovementioned processes and democratic institutions in general. 12. More generally, OSCE participating States have committed to build, consolidate and strengthen democracy as the only system of government,10 and have recognized it as an

5 See the UN Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (hereinafter “CEDAW”), adopted by General Assembly resolution 34/180 on 18 December 1979. Moldova acceded to the Convention on 1 July 1994. 6 See the OSCE Action Plan for the Promotion of Gender Equality, adopted by Decision No. 14/04, MC.DEC/14/04 (2004), para. 32. 7 See ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (2024), p. 10. 8 Ibid. Principles 1 to 3. 9 Ibid. Principles 5 to 10. 10 Preamble, CSCE Charter of Paris for New Europe, 21 November 1990. 8  Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Legislative Procedure, Chapter III)

inherent element of the rule of law.11 Democracy is likewise one of the universal core values and principles of the United Nations,12 the Council of Europe,13 the Organization for Economic Co-operation and Development (OECD)14 and the European Union (EU).15 Respect for human rights and fundamental freedoms is an essential part of democracy and the rule of law. 13. There are no international or regional legally binding norms and instruments focusing specifically on the legislative procedure as such, although this topic is intrinsically linked to the right to participate in public affairs, as reflected in Article 25 of the International Covenant on Civil and Political Rights (hereinafter “ICCPR”).16 The UN Human Rights Committee in its General Comment No. 25 (1996) noted that the right to participate in public affairs requires that “[c]itizens also take part in the conduct of public affairs by exerting influence through public debate”.17 In addition, the modalities of citizens’ participation, which include public debate and dialogue, should be established by the constitution and other laws of the state concerned. The UN Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters (Aarhus Convention),18 to which Moldova is a State Party is also of relevance, especially Article 8 on effective public participation during the preparation by public authorities of generally applicable legally binding rules that may have a significant effect on the environment. 14. As Moldova is a Member State of the Council of Europe (hereinafter “CoE”), the relevant case law of the European Court of Human Rights and documents of the European Commission for Democracy through Law of the CoE (hereinafter “Venice Commission”) are also of relevance to this Preliminary Opinion. In particular, the Venice Commission’s Rule of Law Checklist19 provides useful guidance, especially regarding the lawmaking procedure, the implementation of the law, legal certainty and equality before the law and non-discrimination. 15. The need for open and democratic lawmaking procedures is clearly set out in relevant OSCE commitments. The 1990 Copenhagen Document speaks of legislation, adopted at the end of a public procedure, as being “essential to the full expression of the inherent dignity and of the equal and inalienable rights of human beings”.20 The 1991 Moscow Document echoes these findings, by committing OSCE participating States to formulate and adopt legislation “as a result of an open process reflecting the will of the people”.21

11 CSCE/OSCE, Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE (1990 OSCE Copenhagen Document), 5 June-29 July 1990, para. 3. 12 As stated on the website of the UN Office of the High Commissioner for Human Rights, at <https://www.ohchr.org/EN/Issues/RuleOfLaw/Pages/Democracy.aspx>. 13 European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) of the Council of Europe: Parameters on the Relationship Between the Parliamentary Majority and the Opposition in a Democracy: A Checklist, 24 June 2019, para. 10. See also European Court of Human Rights (ECtHR),: Hyde Park v. Moldova (No. 1), no. 33482/06, 31 March 2009, para. 27, where the Court reiterates that democracy “is the only political model contemplated in the Convention and the only one compatible with it.” 14 Organization for Co-operation and Development in Europe (OECD), Recommendation of the Council on Open Government (2017), as well as the Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance (22 March 2012). 15 See Article 2 of the Consolidated version of the Treaty on European Union, OJ C 326, 26.10.2012, p. 13–390, which states: “The Union is founded on the values of respect for human dignity, freedom, democracy, equality, the rule of law and respect for human rights, including the rights of persons belonging to minorities. These values are common to the Member States in a society in which pluralism, non-discrimination, tolerance, justice, solidarity and equality between women and men prevail”, as well as Title II. 16 See the UN International Covenant on Civil and Political Rights (hereinafter “ICCPR”), adopted by the UN General Assembly by resolution 2200A (XXI) of 16 December 1966. Moldova acceded to the Covenant on 26 January 1993. 17 UN Human Rights Committee, General Comment No. 25, 1996, para. 8. 18 UN Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters (Aarhus Convention), adopted on 25 June 1998. Montenegro acceded to the Convention on 2 November 2009. 19 Council of Europe’s Venice Commission, Rule of Law Checklist, adopted by the Venice Commission at its 106th Plenary Session (Venice, 11-12 March 2016), para. 18. 20 CSCE/OSCE, Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE (1990 OSCE Copenhagen Document), 5 June-29 July 1990, para. 5.8. 21 CSCE/OSCE, Document of the Moscow Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE (1991 OSCE Moscow Document), 3 October 1991, para. 18.1. 9  Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Legislative Procedure, Chapter III)

OSCE participating States also specifically committed to ensure equal opportunities for the effective participation in political and public life of women, persons belonging to national minorities, Roma and Sinti, especially Roma and Sinti women, young people, and persons with disabilities,22 among others. OSCE participating States should also seek to “secure environments and institutions for peaceful debate and expression of interests by all individuals and groups of society”23 as well as to enable civil society organizations (hereinafter “CSOs”) to contribute to matters of public debate and, in particular, to the development of laws and policies at all levels, whether local, national, regional or international.24 Furthermore, the importance of pluralism with regard to political organizations25 along with institutional and individual integrity of parliaments and parliamentarians and public accountability have been recognized by OSCE participating States as core aspects of political life.26 16. In 2024, ODIHR published the Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws27 (hereinafter “ODIHR Guidelines”), which provide an overview of the guiding principles of democratic lawmaking and concrete, practical recommendations on how these principles can be adhered to at each stage of the legislative cycle to achieve good-quality laws.28 These principles and standards underlie the process of preparing, discussing, adopting, implementing and evaluating laws. 17. A number of other documents of a non-binding nature elaborated in various international and regional fora are also useful as they provide more practical guidance and examples of practices to enhance national lawmaking processes, including rendering them more gender- and diversity-sensitive.29 The key findings and recommendations from the European Commission’s Republic of Moldova 2024 Report30 and from the OECD-EU Joint Initiative Support for Improvement in Governance and Management in Central and

22 See OSCE, Action Plan for the Promotion of Gender Equality, adopted by Decision No. 14/04, MC.DEC/14/04 (2004), para. 44(d); 2003 OSCE Action Plan on Improving the Situation of Roma and Sinti within the OSCE Area, para. 88; OSCE Ministerial Council, Decision No. 4/13 on the enhancing OSCE efforts to implement the Action Plan on Improving the Situation of Roma and Sinti Within the OSCE Area, With a Particular Focus on Roma and Sinti Women, Youth and Children (2013), para 4.2; Report of the CSCE Meeting of Experts on National Minorities (Geneva, 1991); OSCE/CSCE 1991 Moscow Document, para. 41. See also OSCE High Commissioner on National Minorities (HCNM), Ljubljana Guidelines on Integration of Diverse Societies, 7 November 2012, where it is noted that “[d]iversity is a feature of all contemporary societies and of the groups that comprise them” and which recommend that the legislative and policy framework should allow for the recognition that individual identities may be multiple, multi-layered, contextual and dynamic. 23 OSCE Maastricht Document 2003, para. 36. 24 CSCE/OSCE, Document of the Moscow Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE (1991 OSCE Moscow Document), 3 October 1991, para. 43. 25 CSCE/OSCE, Document of the Moscow Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE (1991 OSCE Moscow Document), 3 October 1991, para. 5. 26 See e.g., OSCE, Charter of Paris for a New Europe, Paris, 19 - 21 November 1990, which states that “[d]emocracy, with its representative and pluralistic character, entails accountability to the electorate, the obligation of public authorities to comply with the law and justice administered impartially”. See also 1999 OSCE Istanbul Document, 19 November 1999, where OSCE participating States committed to strengthen their efforts to “promote good government practices and public integrity” in a concerted effort to fight corruption. 27 See, ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, 2024. 28 Ibid. p. 10, where “good-quality laws” are defined as laws that are “clear, intelligible, foreseeable, consistent, stable, predictable, accessible, compliant with rule of law and human rights standards, gender-responsive, diversity-sensitive and non-discriminatory, in both content and practice, while being proportionate and effective”. 29 See e.g., ODIHR, Guidelines on Promoting the Political Participation of Persons with Disabilities, 2019, including a checklist with further detailed guidance on pages 110-117; ODIHR, Addressing Violence against Women in Politics in the OSCE Region: ODIHR Toolkit (2022), including specific Tool 2 on Addressing Violence against Women in Parliament (2022); ODIHR, Realizing Gender Equality in Parliament: A Guide for Parliaments in the OSCE Region (2021); ODIHR, Making Laws Work for Women and Men: A Practical Guide to Gender-Sensitive Legislation (2017). See also e.g., Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance (2012); OECD Good Practice Principles for Deliberative Processes for Public Decision Making; OECD, Best Practice Principles for Regulatory Policy, Regulatory Impact Assessment (2020); OECD, Better Regulation Practices Across the European Union (2022); Inter-Parliamentary Union (IPU), Gender- responsive Law-making, Handbook for Parliamentarians (2021); IPU, Plan of Actions for Gender-sensitive Parliaments (2012), IPU, Global Parliamentary Report 2022 - Public engagement in the work of parliament; IPU and UNDP, Diversity In Parliament: Listening To The Voices Of Minorities And Indigenous Peoples, 2010. See for further resources, e.g., <Public governance - OECD>, as well as OECD-EU Joint Initiative Support for Improvement in Governance and Management in Central and Eastern European (SIGMA). 30 See European Commission, Republic of Moldova 2024 Report - Accompanying the document Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee, and the Committee of Regions, 30 October 2024, especially Sub-Section 2.1. 10  Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Legislative Procedure, Chapter III)

Eastern European (SIGMA) Monitoring Report on Public Administration in the Republic of Moldova (hereinafter “2023 SIGMA Monitoring Report”),31 which deals extensively with policy- and lawmaking are also of particular relevance and will be referred to as appropriate in this Preliminary Opinion. 18. In light of the principles stated above and further elaborated in this Preliminary Opinion, it is essential that the Draft Code be subject to transparent, inclusive, and extensive consultations at all stages of the development and adoption process, including before the Parliament.32

2. BACKGROUND AND GENERAL COMMENTS

19. The third Section of Chapter IV on the Parliament under the Title III of the Constitution deals with “Legislation”. Article 72 underlines the typology of laws (constitutional, organic or ordinary, see also para. 19 infra). According to Article 73 of the Constitution, the right of legislative initiative belongs to Members of the Parliament (hereinafter “MPs”), the President of the Republic of Moldova, the Government, as well as the People’s Assembly of the autonomous territorial-unit of Găgăuzia. The Parliament adopts laws – the majority required depending on whether it is an organic law, adopted by a majority of the elected MPs following at least two readings, or an ordinary law, adopted by a majority of MPs who are present (Article 74). The draft laws submitted by the Government, as well as legislative initiatives brought forward by MPs and accepted by the Government are examined by the Parliament in the manner and according to the priorities established by the Government, including in the emergency procedure (Article 74 (3)). Once a law is adopted by the Parliament, it is submitted to the President for promulgation (Article 74 (4)). The law shall be published in the official gazette or it is deemed inexistent (Article 76 of the Constitution). 20. The legislative procedure in the Parliament of Moldova is further elaborated in Chapter III of the Draft Code. At the same time, Chapter I of the Draft Code (“General Provisions”) also contains some general norms, including on the legislative authority of the Parliament (Article 2), its functions (Article 4) and principles of parliamentary activity as described in Section 1 of Chapter III of the Draft Code, including the principle of legality (Article 5). In particular, according to the Draft Code, the principle of legality underlines the mandatory nature of respect for the Constitution and its legality (Article 5 (1)), while also stating that “the normative acts adopted by the Parliament shall ensure the security of legal relations for individuals” (Article 5(2)), thereby highlighting further the importance of legal certainty and stability. 21. Chapter III of the Draft Code focuses on different elements of the lawmaking process in the Parliament and contains eight sections that cover the following topics: acts of Parliament (Section 1); legislative initiative (Section 2); urgent procedure. priority mode and simplified procedure (Section 3); continuity of draft legislation in the new Parliament (Section 4); proceedings in standing committees (Section 5); the parliament’s sitting (Section 6); procedure for examining draft normative acts by readings (Section 7); and

31 EU-OECD SIGMA, Monitoring Report on Public Administration in the Republic of Moldova - Assessment against the Principles of Public Administration (October 2023), covering 2023 up until September. 32 See in particular, 1990 OSCE Copenhagen Document, whereby OSCE participating States have committed to ensuring that legislation will be “adopted at the end of a public procedure, and [that] regulations will be published, that being the condition for their applicability” (para. 5.8); see also 1991 OSCE Moscow Document, which provides that “[l]egislation will be formulated and adopted as the result of an open process reflecting the will of the people, either directly or through their elected representatives” (para. 18.1). The ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (2024) underline that “all interested parties and stakeholders should have the opportunity to access the lawmaking process, be informed about it and be able meaningfully to participate and contribute” (Principle 7). See also Rule of Law Checklist, Venice Commission, CDL-AD(2016)007, Part II.A.5. 11  Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Legislative Procedure, Chapter III)

voting procedure (Section 8). Some other sections or chapters of the Draft Code are also of relevance to the legislative procedure, especially those related to parliamentary oversight and interactions with civil society and other external actors. A more comprehensive analysis of these sections/chapters is provided in separate Opinions.33

3. CATEGORIES OF ACTS ADOPTED BY THE PARLIAMENT

22. According to Article 61 of the Draft Code, but also as prescribed by Article 74 of the Constitution of Moldova, the Parliament adopts the following acts: - constitutional laws (those revising the Constitution) adopted by a two-thirds vote of the elected MPs (as also defined by Article 133 (2) of the Draft Code);34 - organic laws (for areas defined by the Constitution35 and the Law No. 100/2017 on Normative Acts) adopted by the majority of elected MPs following at least two readings (as also defined by Article 100 (2) of the Draft Code); - ordinary laws (regulating any field of social relations except for those reserved for constitutional and organic laws) adopted by the majority of MPs present during the respective plenary sitting (as also defined by Article 100 (3) of the Draft Code); - resolutions; - exclusively political acts (hereafter “EPAs”), with Article 62 of the Draft Code being specifically dedicated to EPAs; and - motions. 23. It is commendable that the Draft Code, unlike the existing Parliament’s Rules of Procedure (hereinafter “RoP”), which will be repealed upon the entry into force of the Draft Code in case of adoption, expressly lists the categories of acts that the Parliament may issue. However, the structure and wording of both Articles 61 and 62 would benefit from certain adjustments to ensure greater clarity and coherence between them. 24. Firstly, Article 61 (4) describes ordinary laws as those which “regulate any field of social relations, except those reserved to constitutional and organic laws”. This provision mirrors Article 72 (4) of the Constitution of Moldova.36 At the same time, it is worth noticing that the legislation is supposed to govern not only social but also economic, environmental and other areas. Unless this is a translation related issue and/or the term has been broadly interpreted to cover all areas of public and private law, it may be advisable to specify that ordinary laws may regulate any matters − not only social relations − except those reserved to organic laws in line with the constitutional requirements.

33 All ODIHR opinions on different parts of the Draft Code are available at: <Legal reviews | LEGISLATIONLINE>. 34 See ODIHR Opinion on the Provisions of the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova Related to the Constitutional Revision Procedure (Chapter IV), available at: <Legal reviews | LEGISLATIONLINE>. 35 According to Article 74 (1) of the Constitution of Moldova, organic laws shall govern: a) the electoral system; b) the organization and carrying out of referendum; c) the organization and functioning of the Parliament; d) the organization and functioning of the Government; e) the organization and functioning of the Constitutional Court, the Superior Council of Magistracy, courts of general and administrative jurisdiction; f) the organization of local administration, of the territory, as well as the general regulation of local autonomy; g) the organization and functioning of political parties; h) the procedure for establishing exclusive economic zones; i) the general legal regulation of private property and inheritance; j) the general regulation of labour relationships, trade-unions and social protection; k) the general organization of the education system; l) the general regulation of religious cults; m) the regulation of the state of national emergency, martial law and war; n) criminal offences, punishments and the procedure of their execution; o) the granting of amnesty and pardon; p) other fields where the Constitution provides for the necessity of adopting organic laws; r) other fields where the Parliament recommends the passing of organic laws. 36 Article 72(4) of the Constitution states that the ordinary laws “shall intervene in any field of social relationships, except for the spheres regulated by constitutional and organic laws”. 12  Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Legislative Procedure, Chapter III)

25. Secondly, Article 61 (6) of the Draft Code stipulates that “[r]esolutions shall intervene in cases provided for by law or in other areas not requiring the adoption of laws.” According to Article 229 (4), “Parliament may adopt resolutions on matters discussed at parliamentary hearings in plenary”. It is noted that the wording “not requiring the adoption of laws” is rather ambiguous, leaving space for possible diverging interpretation about the cases/areas not reserved for regulation by law. It is also not clear whether such resolutions are legally binding or not. Regarding the legal force of resolutions, Article 62 (2) of the Draft Act explicitly states that EPAs “produce political effects and do not have the force of normative acts”. Read together with Article 62 (5) of the Draft Code, which provides that EPAs shall take the form of resolutions, this implies that certain types of resolutions, those constituting EPAs, are not legally binding. However, it is not clear whether other types of resolutions – those required by law or those whose scope fall outside of areas requiring the adoption of laws – may have a normative effect |(e.g. resolutions of the Speaker of Parliament, resolutions of the Committee chairperson, etc.). Article 61 (6) of the Draft Code should be clarified in this respect.

RECOMMENDATION A. 1. To specify under Article 72 (4) of the Draft Code that ordinary laws may regulate any matters, while recognizing matters governed exclusively by organic laws in line with the constitutional requirements. 2. To clarify under Article 61 (6) the cases where resolutions may be adopted and the legal status of resolutions other than those constituting exclusively political acts.

4. PREPARATION AND REGISTRATION OF DRAFT LAWS

4.1. Legal Drafting

26. In order for legislation to be correctly understood and applied, it is essential to ensure that it is well drafted. Laws must be drawn up in a clear and unambiguous, intelligible and accessible manner, in accordance with uniform principles of legislative drafting, so that public agencies and authorities can implement them, individuals and economic operators can identify their rights and obligations, and courts can enforce them.37 When laws are drafted, certain requirements need to be fulfilled: the drafters need to be aware of the proper drafting technique and style in use in their state, but also need to know about the subject the law seeks to regulate.38 27. Article 65 (6) of the Draft Code stipulates that the draft law submitted to the Parliament shall be drafted “in accordance with the established requirements and legislative technical rules”. Article 66 further describes the content of explanatory memoranda, which shall “present and substantiate the proposed regulations” in an explicit, clear style, using the terminology of the draft normative act which it represents. The draft normative act, the explanatory memorandum and any other related documents shall be submitted in the original, in Romanian, in paper and electronic versions (Article 67).

37 See ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, 2024, para. 122. 38 See ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, 2024, para. 122. 13  Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Legislative Procedure, Chapter III)

28. However, as noted in the 2023 SIGMA Monitoring Report, there are no uniform rules on methodology and legislative technique in Moldova for drafting legal acts to ensure legal standardization and conformity.39 The Government RoP and Law No. 100/2017 on Normative Acts provide a basic framework for drafting policy documents adopted by the Government and developing normative acts, including draft laws, although not being enough to ensure overall legal conformity and coherence by all those involved in lawmaking. 29. Although the Ministry of Justice (hereinafter “MoJ”) acts as a control body to ensure the quality of legislative drafting – and is formally assigned to conduct quality checks – the quality of legislative drafting is still considered as not reaching the required quality in Moldova, as a high ratio of laws (16%) are being amended within one year of their adoption.40 In addition to the lack of legislative drafting guidelines, this may be due to the fact that a high percentage of laws are being adopted through extraordinary procedures in the Parliament (see also Sub-Section 6.3 infra). As underlined in the 2023 SIGMA Monitoring Report, the overall quality of legislative drafting is also compromised by the lack of coordination in legislative planning between the Government and the Parliament, as well as by the predominance of MP-sponsored laws that often evade strict scrutiny and impact assessments.41 30. An aspiring goal for parliaments in the area of legislative drafting is that guidance for clear and effective legislative drafting is set out in a manual or similar document, and is followed in the drafting of all proposals for laws tabled in parliament. It is important, however, that there is only one unified drafting manual that is applied by everybody engaging in law drafting.42 Legal drafters in the government and parliamentary sectors (and beyond), and government staff responsible for verifying draft policies and laws should adhere to the same drafting manual and instructions or checklists outlining the legislative technique.43 31. The Law of Moldova No. 100/2017 on Normative Legal Acts (hereinafter “Law on Normative Acts”) provides an overview of key principles governing lawmaking (Chapter I), elaborates on the hierarchy of normative acts (Chapter II), details the stages of the lawmaking process (Chapter III) and also includes dedicated Chapters on the Structure and Content of a Normative Act – including some provisions on the language to be used. At the same time, its content appears insufficient to provide effective and comprehensive guidance to lawmakers as seen for instance in certain unified law drafting manuals that may have been developed in certain countries.44 While it is welcome that a specific Handbook on Legal Approximation (2022)45 has been developed in Moldova, it is important that more general uniform rules on methodology and legislative technique for normative acts are developed and adopted. Such guidance should also promote the use of gender- and diversity-sensitive language in legislation.46 The question remains, in the Moldovan context, whether to ensure that the rules on drafting are satisfactorily

39 2023 SIGMA Monitoring Report, p. 103. 40 2023 SIGMA Monitoring Report, p. 27. See also the 2023 Annual Report of the Parliament on Transparency in Decision-making. 41 Ibid. p. 49. 42 See ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, 2024, para. 137. 43 For example, for more than ten years, the Joint Practical Guide has proven to be a valuable tool in ensuring that the legal acts drawn up by the European Parliament, the Council and the Commission are drafted clearly and precisely. The principles set out in the Guide are the point of reference for matters of legislative drafting for the three institutions. The Joint Practical Guide is a ‘platform' of general drafting principles. Each institution uses the Guide alongside other instruments which contain specific standard formulations and more detailed practical rules. See also ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, 2024, para. 137. 44 See, for instance, in France, the Guide de légistique (as updated in December 2024), which provides detailed explanations and concrete examples about the process and content; or in Albania, Law Drafting Manual – A Guide to the Legislative Process in Albania (2009). 45 See Handbook on Legal Approximation (2022), available at: <handbook-on-the-legal-approximation_varianta-de-tipar-no- copy_0.pdf>. 46 See ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, 2024, para. 223. 14  Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Legislative Procedure, Chapter III)

developed, formulated, and then used in practice by all those engaged in lawmaking, this would be enough that they are determined non-normatively in some guidelines or manual, for example. 32. Based on the foregoing, it is recommended adding to the Draft Code a separate provision stipulating that all lawmaking actors when drafting laws or other acts to be passed by the Parliament shall adhere to unified methodological rules for legal drafting which should be sound but not too rigid.47 Relevant parliamentary support staff should be familiar with the instructions and guidelines set out in the unified methodological rules for legal drafting and have the necessary skills and capacities. At the same time, the Government should also ensure that ministerial staff follow the basic rules and principles set out therein to ensure that policies and laws are drafted in a consistent manner, following a similar methodology, legislative technique and terminology. Parliamentary support staff could also be in regular contact with government ministries or other government agencies involved in legislative drafting to share knowledge on drafting techniques and processes48 (see also Sub-Section 5.2. infra regarding mechanisms for controlling the quality of legal drafting).

RECOMMENDATION B. To add to the Draft Code a separate provision stipulating that all lawmaking actors when drafting laws or other acts to be passed by the Parliament shall adhere to unified methodological rules for legal drafting, which should be sound but not too rigid.

4.2. Admissibility of Draft Laws and Parliamentary Scrutiny

33. Draft laws need to be scrutinized by a legislator throughout the lawmaking process, initially when the draft law is being elaborated, when it is submitted to the parliament, later by parliamentary committees and, finally, during plenary sessions (with additional scrutiny where draft laws initiated by the government are substantially changed within parliament) and onwards, as a part of ex post evaluation of legislation (post-legislative scrutiny).49 To ensure the quality of legal drafting at different stages of the legislative process, it is also important to strengthen regulatory oversight mechanisms. The quality control by the government before draft laws are endorsed for submission to the Parliament should be sound enough, ensuring that it focuses not only on the procedural aspects, but also on the substance, including the substantial quality of the draft proposals, with the possibility to return sub-standard draft laws to the initiators.50 Similarly, it is essential that there is also an effective screening of the legislative proposals by the Parliament to assess their compliance with the requirements outlined in legislation, including that all supportive documents are attached.51 34. In some countries, certain safeguards may also stop a regulation from proceeding to the next step in the legislative process if the quality of the draft law or accompanying

47 Although drafting manuals are different in every state: manuals can be formal or informal, publicly available or private, and in the form of internal documents, or external rules set by the parliament. 48 See ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, 2024, paras. 137-138. 49 See ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, 2024, paras. 168 and 188. See also ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament (Title III on Parliamentary Oversight) available at: <Legal reviews | LEGISLATIONLINE>. 50 See ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, 2024, paras. 187-192. See also e.g., ODIHR, Comprehensive Assessment Report on the Lawmaking Process in Montenegro (30 December 2024), para. 145. 51 See e.g., ODIHR, Comprehensive Assessment Report on the Lawmaking Process in Montenegro (30 December 2024), para. 97. 15  Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Legislative Procedure, Chapter III)

documents is deemed inadequate, e.g., if the Regulatory Impact Assessment (hereinafter “RIA”) is not of the required quality.52 In other countries, a positive opinion is required for a draft regulation to proceed.53 35. The OECD Regulatory Policy Outlook 2015 notes that “[a]s the institutions responsible for approving legislation, parliaments can exercise oversight and control over the application of better regulation principles for new and amended regulation”.54 In this respect an important task of parliaments is to ensure parliamentary scrutiny of the technical quality of draft legislation, especially the draft laws initiated by government, the merits of the respective legislative proposals and underlying policy, as well as the soundness of the policymaking process followed by the government. In this respect submission of RIA report to parliament as part of the documentary package accompanying government-sponsored draft laws helps ensure a comprehensive examination of the merits of the legislative initiative by the responsible parliamentary committee.55 36. The current RoP of the Parliament of Moldova provide, in Article 47 (6), that draft laws submitted to the Parliament need to be accompanied, among others, by an analysis of their “social-economic and other effects”. 37. Article 67 of the Draft Code requires that the draft law be submitted to the Secretariat, along with the explanatory memorandum and “other related documents in the accompanying file according to the requirements of this Code and Law No. 100/2017 [on Normative Acts].” Furthermore, Article 92 (2)(c) of the Draft Code states that the report of the Standing Committee for the first reading shall include, among other, the results of: the “regulatory impact analysis”; “the socio-economic impact and the effects on the macro-economic situation, the business environment, the social field and the environment, including the assessment of costs and benefits; the financial impact on the general consolidated budget, including information on revenue and expenditure”. 38. It is welcome that all draft normative acts appear to be treated the same in the Draft Code, regardless of whether the author is the executive, the President or one or more MPs. It is important, however, that before being submitted to the Parliament, draft laws prepared by MPs follow similar processes of quality checks, regulatory impact assessments – if not exempted, preparation of explanatory notes and organization of consultation procedures, to ensure that all draft laws are of a similar quality. The Draft Code does not set up specific rules for performing quality check/scrutiny of draft laws initiated by MPs, or of substantial amendments to government-proposed laws. In practice, this can hamper the quality of the legislation initiated by MPs as well as implementation of the adopted law at a later stage and make monitoring and evaluation more difficult. This is particularly important since, as already mentioned above, according to SIGMA Monitoring report (2023), most laws adopted by the Parliament are proposed by MPs (164 out of 287 laws adopted in 2022, or 57 per cent).56 To avoid this, Article 67 of the Draft Code could be amended to expressly require that draft laws and substantial amendments to Government’s draft laws that are initiated by individual MPs also comply with all necessary requirement, similar to those applied to draft laws submitted by the Government to avoid a two-tier level of scrutiny. At the same time,

52 See e.g., ODIHR, Comprehensive Assessment Report on the Lawmaking Process in Montenegro (30 December 2024), paras. 70-72. 53 See, ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, 2024, para. 189. 54 OECD Regulatory Policy Outlook 2015, p. 52. 55 See e.g., ODIHR, Comprehensive Assessment Report on the Lawmaking Process in Montenegro (30 December 2024), para. 97. 56 See SIGMA/OECD, Public administration in the Republic of Moldova, Assessment against the Principles of Public Administration, October 2023, p. 40. 16  Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Legislative Procedure, Chapter III)

this would require an adequate support to be provided to individual MPs to prepare qualitative drafts and conduct all necessary assessments. 39. Overall, the requirements which draft laws need to meet in order to be registered in the Parliament are not properly spelled out in the Draft Code. According to Article 68 of the Draft Code, normative acts submitted to the Parliament shall be received and registered by the Parliament's Secretariat. After registration of the draft normative act, it shall be submitted to the Directorate-General for Legal Affairs (hereinafter “DGLA”) for verification of the accuracy of its drafting and the presence of all the necessary documents in the accompanying file according to the requirements of the Draft Code and Law on Normative Acts. DGLA shall, within two working days, issue a note of admissibility, in accordance with the requirements laid down by the Bureau, which it shall submit to the Speaker of the Parliament together with the draft normative act and the accompanying file. Draft normative acts that are proposed as legislative initiatives without complying with the legal requirements shall be referred back, by resolution of the Speaker of the Parliament, to the author for the removal of shortcomings (Article 68 (4)). The requirements for the draft normative acts to be registered in the Parliament, the manner of their referral to their authors for the removal of shortcomings, as well as their circuit in the legislative procedure shall be determined by the Standing Bureau (Article 68 (5)). Draft normative acts that have not been registered in the Parliament in the established manner shall not be accepted for consideration in the standing committees and subdivisions of the Secretariat of Parliament (Article 68 (6)). 40. Article 76 of the Draft Code on rejection by Parliament of draft legislation (located in Section 4 on Continuity of draft legislation in the new Parliament) also does not provide much in terms of clarification here, as the only reasons mentioned for rejecting draft normative acts are cases where they have lost their topicality or where they remain without authors, e.g., where the authors may have lost their official positions in Parliament or Government, or the Presidency. It is, therefore, recommended to clarify in the Draft Code all the requirements that draft laws need to meet in order to be registered in the Parliament, including the list and content of accompanying documents, rather than leaving it to the discretion of the Standing Bureau. 41. In accordance with Article 40 of the Law on Normative Acts, the draft normative act is submitted to the public authority vested with the competence to adopt, approve or issue, together with accompanying materials, including, among other, “if necessary, a report on the ex ante analysis or analysis of the consequences of the regulation”. At the same time, it would be advisable that the Draft Code explicitly mentions the RIA report, where necessary (see also para 40 infra), among the documents needed for registering a legislative proposal with the Parliament. The lack of a formal requirement to include the RIA form would make it possible, in principle, to register the draft law in the Parliament without the RIA report.57 42. Moreover, the Law on Normative Acts is not clear about the circumstances when a report on ex ante RIA is required. It is, thus, advisable that the Law on Normative Acts, but also the Draft Code, clearly elaborate the criteria for exempting certain legislative proposals from the RIA requirements, including in case of limited impact of the planned intervention. For example, several countries have elaborated criteria to help

57 See OSCE/ODIHR, Preliminary Opinion on the Legal Framework Governing the Legislative Process in Montenegro, para. 63. 17  Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Legislative Procedure, Chapter III)

them decide whether RIA is necessary for a given piece of legislation or not.58 This would help the Parliament to ensure a proper scrutiny of the governmental legislative proposals. 43. Furthermore, it is essential to clearly determine the whole range of impacts that shall or may be assessed in RIA. While the Draft Code mentions “the socio-economic impact and the effects on the macro-economic situation, the business environment, the social field and the environment, including the assessment of costs and benefits; the financial impact on the general consolidated budget, including information on revenue and expenditure” (Article 92 (2)), other impact assessments should also be envisaged, including human rights impact as well as impact on gender equality, environmental impact and potential anti-corruption impact. In this respect, and in line with good practice, human rights impact assessments should generally be part of ex ante RIA, to ensure that legislation does not unduly interfere with the human rights of individuals or groups.59 44. In addition, it is unclear whether the control carried out by the DGLA to decide on the admissibility of a draft law (see para 38 supra) is rather formalistic, only checking that required accompanying documents are submitted or also looks into the substance and quality of the draft laws and accompanying file, including RIA. It has been reported60 that even where RIA reports are prepared and shared with the Parliament of Moldova, deficiencies in RIA quality may still affect Parliament’s scrutiny of draft laws. According to OECD SIGMA Monitoring Report (2023), RIA reports, which in Moldova are being prepared by the Government for the draft laws origination from the executive, do not as a rule provide cost and benefit assessments of the preferred option, which makes it difficult to draw an informed conclusion about whether the proposal’s overall net impact will be beneficial for society.61 Since RIA quality control in Moldova is decentralized, no central government body has been designated to coordinate and oversee the whole process. 45. In addition, while the legal conformity of policy proposals prepared by the Government is regularly checked by the MoJ, the financial viability and budgetary impacts of draft acts are not consistently assessed. Overall, a more comprehensive approach to RIA quality checking would be beneficial,62 including at the governmental level. In addition,

58 Some countries have formal threshold tests for determining whether RIA should be applied (e.g., depending on the expected costs/resources or on the overall economic, social or environmental impact). Draft laws covering new topics or those that are expected to impose considerable administrative or regulatory burdens, or otherwise have wide-ranging effects on significant parts of the population, the economy, the state budget, or the environment, should always undergo some form of RIA, though the particular threshold is up to each individual country itself. The RIA thresholds should not automatically exclude secondary laws from the scope of RIA, given that they help bring primary legislation to life and thus are often equally responsible for administrative or regulatory burdens; see OECD: Better Regulation Practices Across the European Union, 2019, Chapter 3: Regulatory Impact Assessment Across the European Union. 59 See e.g., World Bank, Study on Human Rights Impact Assessments (2013), p. 4. HRIAs help assess the short-, medium- and long-term human rights impacts of proposed policies and draft laws. These types of assessments are concerned with how the proposed policy or regulatory proposal complies with the state’s international legal obligations to respect, protect and fulfil the human rights of individuals. The process of conducting HRIAs should ensure that a wide array of stakeholders is able to participate and access all relevant information in a timely and comprehensive manner; in this context, the broadest possible national dialogue should be sought, including with marginalized or under-represented groups and those particularly at risk. HRIAs can be both stand-alone assessments or can be incorporated into broader environmental and social impact assessments. 60 Public administration in the Republic of Moldova, Assessment against the Principles of Public Administration, SIGMA/OECD, October 2023, p. 44. 61 Public administration in the Republic of Moldova, Assessment against the Principles of Public Administration, SIGMA/OECD, October 2023, p. 103. 62 A model which has been praised by the OECD is that of the Italian Parliament, which exercises an important regulatory oversight role. A major part in this regard is played by the Legislation Committee (Comitato per la legislazione), which was set up pursuant to an amendment of the Regulation of the Chamber of Deputies – Article 16-bis – which entered into force in 1998. The Legislation Committee is tasked to render opinions on the quality of draft legislation and, interestingly, is the sole parliamentary body with an equal number of government and opposition representatives that takes part in the formation of the law in order to achieve the objective of legislative quality. To that end, it constantly monitors the RIA reports annexed to the measures submitted to the Chamber for consideration and comments on their quality or content. Another body active at the parliamentary level is the Service for the quality of legislation (Servizio per la qualità degli atti normativi), which has been operating within the Senate since 2010. As of 2015, the Office

18  Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Legislative Procedure, Chapter III)

it is recommended introducing in the Draft Code, as part of the DGLA’s scrutiny and rules on admissibility, specific provisions to ensure that there is an effective mechanism to screen the draft laws submitted to the Parliament and accompanying documents, including human rights and gender impact assessment, RIA report or justification for not submitting it – and, if concerning EU approximation, the Statement of Compatibility and ToC, with the possibility to return them to the initiator if their content is manifestly of sub-standard quality, for instance when the RIA is missing cost and benefit assessments or other assessments. 46. Finally, it is important that relevant public officials receive regular training on how to conduct proper RIA, including on how to incorporate human rights, gender and diversity considerations, and on how to further improve the existing process of conducting such assessments63. 47. In the context of the EU accession process, it is also fundamental that draft laws with the EU logo are accompanied by the Statement of Compatibility and table of concordance (hereinafter, “ToC”) together with the pieces of EU acquis and ratified international agreements which are subject to harmonization.64 These documents are essential to allow the DGLA to assess the level of approximation of proposed legislation. Amendments submitted by MPs should also be checked against the ToC.

RECOMMENDATION C. 1. To clarify in the Draft Code all the requirements that draft laws need to meet in order to be registered in the Parliament, including the list and content of accompanying documents, rather than leaving it to the discretion of the Standing Bureau. 2. To introduce in the Draft Code, as part of the parliamentary scrutiny and rules on admissibility of draft laws submitted to the Parliament, specific provisions to ensure effective mechanism to screen draft laws and accompanying documents, including human rights and gender impact assessment, RIA report, and if relevant the Statement of Compatibility and Table of Concordance with EU laws, or justification for not submitting them, while granting the parliament the power to return the draft law with these documents to the initiator if their content is manifestly of sub-standard quality.

5. EXAMINATION OF DRAFT LAWS

48. Article 69 of the Draft Code describes the introduction of a legal initiative into the legislative procedure by the Speaker of the Parliament, which involves the designation of the competent Standing Committee.65. In case of submission of a draft law with the

publishes a bulletin, on a monthly basis, that monitors the presence of the RIAs in the draft laws of the Government submitted for an opinion of the relevant parliamentary committee. 63 See ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, 2024, para. 147 64 See Handbook on Legal Approximation (2022), available at: <handbook-on-the-legal-approximation_varianta-de-tipar-no- copy_0.pdf>. The Statement of EU compliance and ToC are fundamental tools in the EU accession process as they help assessing the fulfilment of legal criteria for accession, i.e., ability of the state to assume obligations from EU membership. These instruments facilitate the procedure of evaluating the level of harmonization, and they also lead to improved readiness of institutions vis-à-vis the negotiation process and quality monitoring of the alignment of national legislation with the EU acquis. 65 If the draft law is considered compliant with legal requirements, and thus “admissible” by the DGLA, it is introduced by resolution of the Speaker of the Parliament, which shall also: (a) designate the competent Standing Committee – and, (b) where appropriate, the

19  Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Legislative Procedure, Chapter III)

EU logo, the co-report of the European Integration Committee is mandatory (Article 69 (3)). The Standing Committee is responsible for examining the draft law and presenting a report to the plenary of the Parliament and shall also, along with the DGLA, examine and approve the draft normative act. While Article 69 only speaks of approval, the Standing Committee presumably should also have the ability to not approve a draft normative act. Unless it is clear from the practice that the Committee may do so, it is recommended to clarify the wording of Article 69 to explicitly allow for such a possibility. 49. Like the current Parliament’s RoP,66 the Draft Code provides that “where appropriate”, the opinion of the Government and other authorities shall be sought for certain draft laws (Article 69 (2) (d)). Furthermore, as per Article 90 (1) of the Draft Code, “the draft normative acts submitted by the President of the Republic of Moldova, Members of the Parliament or the People's Assembly of the Autonomous Territorial Unit of Gagauzia, which have entered the legislative procedure in the Parliament, shall be submitted for opinion to the Government and other authorities in accordance with the requirements of the legislation in force”. A failure to submit the “opinion” within 30 days at the latest, or within a shorter period set by the Speaker of the Parliament, shall not prevent the Parliament from examining the draft, unless otherwise provided by law (Article 90 (2)). Article 90 (7) and (8) further clarifies that a positive opinion is required – as per Article 131 of the Constitution – when draft normative acts or amendments entail an increase or reduction of budget revenues or loans, as well as an increase or reduction of budget expenditures, while a negative opinion means that the draft normative act is deemed to be rejected. 50. Article 69 (5) further instructs the Secretariat to “ensure that the draft normative act and the explanatory memorandum are forwarded to” the MPs, parliamentary factions and, where appropriate, to the Government or other competent authorities. On the other hand, Article 69 (6) provides that the “draft normative act and the accompanying file shall be distributed for examination” to the appointed Standing Committees (for the examination of its merits), the Co-rapporteur Committee and to the DGLA. While paragraph 5 mentions the explanatory memorandum, paragraph 6 refers more comprehensively to the accompanying file. For the sake of coherence, and to enable all MPs to fully familiarize themselves with the legislative dossier, the whole accompanying file – not only the explanatory memorandum – should be distributed to both the responsible Committee(s) and MPs. 51. Furthermore, Article 69 (6) does not identify who – e.g., the Speaker of the Parliament or the Secretariat – must refer the draft law and accompanying file to the responsible Committee, the Co-rapporteur Committee and the DGLA. It would be advisable to specify the authority or body responsible for this task, unless the practice is clear.

5.1. Procedure in Standing Committees

52. Section 5 of Chapter III of the Draft Code deals with the proceedings before the Standing Committees of the Parliament. According to Article 80 (3), decisions of such committees shall, as a rule, be adopted by open vote. There may be cases, however, where members do not wish other members to know how they voted and it may thus be desirable to introduce the possibility of voting by secret ballot, should a committee member wish it.

Co-rapporteur Committee – responsible for examining the draft law and presenting the report to the plenary of the Parliament; (c) instruct the Standing Committee and the DGLA to examine the draft law; and (d) seek the opinion of the Government and other authorities, where appropriate. 66 See <Law for the adoption of Parliament's Rules of Procedure>. 20  Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Legislative Procedure, Chapter III)

It is recommended to consider supplementing Article 80 of the Draft Code accordingly. 53. While Article 82 covers the participation of government representatives and other heads of public administration bodies in committee meetings, Article 83 speaks about the participation of other persons in such meetings. These “other persons” include civil society representatives, interested persons and experts from public administration authorities, as well as officials from the DGLA and from the secretariats of other Standing Committees. It would be advisable, however, to expand the list of stakeholders set out in Article 83 to also include independent experts who are not from public administration bodies recognizing the advantages of including various types of expertise in discussions on draft laws. While legal drafters operating within the executive and the Parliament may have a wealth of drafting experience, gaps may remain in areas where additional, external, technical expertise is required. Given the complexity of contemporary legislation, additional technical information or expertise provided by extra-institutional actors can also help inform policymakers and lawmakers about different policy and legislative options. Likewise, verification processes within the Parliament may need to be complemented by legal/human rights expertise, including gender-related, environmental, scientific, economic, academic or other forms of expertise, to ensure that a draft law is on the right path to meet the intended policy objectives.67 It is good practice for parliamentary Standing Committees to establish and maintain curated merit-based lists of recognized experts, including international experts or reputable organizations, to consult on a variety of topics and have procedures in place to ensure diversity, objectivity and transparency with respect to the experts who are invited to committee meetings.68 The involvement of such experts should be based on neutral and objective criteria to ensure that a range of credible views is heard on a given topic by a plurality of different objective experts from diverse backgrounds.69 54. Article 83 (2) states that Standing Committees shall organize consultation meetings with representatives of civil society, such as representatives of public associations and CSOs, trade unions, as well as representatives of central and/or local public administration, following the proposal of committee members or “interested parties”. Pursuant to Article 83 (3), committee members or “interested parties” may propose to organize such consultation meetings. However, the term “interested parties” is not entirely clear (presumably, if these were the authors of draft laws, this would have been specified). It would be, therefore, beneficial to specify the term “interested parties” in Article 83(3), given that this group of people has powers similar to committee members when it comes to the call for consultation meetings. 55. Article 84 deals with situations of conflicts of jurisdiction between two committees. If a Standing Committee has an opinion that a draft law referred to it actually falls within the jurisdiction of another committee, it may request the Speaker of Parliament to refer the draft normative act to that committee (Article 84 (1)). It further states that if such request is rejected by the Speaker of the Parliament, the matter shall be settled by the Parliament. At the same time, the Draft Code does not specify the procedure to be followed by the Parliament for resolving this issue, and should be supplemented in this respect. Furthermore, two or more committees may have valid reasons to consider a draft from different angles, and this should be accounted in the Draft Code for by indicating how

67 See, ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, 2024, para. 85. 68 See, ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, 2024, para. 88. 69 See also ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representation Functions of the Parliament) available at: <Legal reviews | LEGISLATIONLINE>. 21  Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Legislative Procedure, Chapter III)

committees may share or divide competence, such as for example through a joint committee, rapporteur, or other coordination mechanism. 56. In practice, it is not uncommon that several draft laws covering the same topic/issue are initiated by different parliamentarians or different political groups, or possibly by different chambers. This multiplicity of legislative initiatives can be dealt with through a common discussion of the concurrent drafts to preserve the right of initiative of the different authors, while at the same time ensuring progression of decision-making in the parliament. The mechanism foreseen by Article 93 of the Draft Code revolves around concurrent drafts (main and alternative draft laws) and whether they are based or not on the “same concept”. If yes, the responsible Standing Committee, after having examined each draft separately, proposes to the Parliament that the concurrent drafts be combined (in one single text) for the second reading (Article 93(1)). If not considered as being based on the “same concept”, the matter will be referred to the Parliament, which will decide which draft shall be debated as the main text, whereas the other texts shall be considered as alternatives, not put to a vote (Article 93 (2)). 57. However, it may be difficult to assess in practice whether two or more drafts are based on the “same concept”, which might relate to whether they share the same objectives, adhere to the same principles of law, and/or follow the same considerations. Moreover, the Draft Code does not provide for a solution for the situation when concurrent drafts are only partially based on the same concept. It is also unclear how the Standing Committee can determine whether the draft laws are based on the same concept without examining them in a comparative fashion. Furthermore, seeking a decision of the Parliament on matters such as combining the concurrent drafts or choosing the main draft may be subject to politicization. By contrast, vesting the Standing Committee with a discretionary power may constitute an effective procedure to prevent obstructionist practices. 58. It is therefore recommended to merge paragraphs 1 and 2 of Article 93 into one single paragraph, stating that if the Standing Committee has simultaneously on its agenda two or more draft normative acts on the same subject, the committee shall jointly and comparatively examine the concurrent drafts. Based on such examination, the Standing Committee shall proceed to choose one of the draft normative acts as the main draft or may combine the draft normative acts into one single text for the second reading. The alternative draft normative acts shall be considered as a basis for potential amendments.

5.2. Time-limits for Debates and Public Consultations

59. Article 86 of the Draft Code outlines the time limits for debates by the Standing Committee on the merits of the case. It specifies that the Committee shall debate a draft normative act within no more than 60 working days following its introduction into the legislative procedure, unless the Draft Code or the Speaker of Parliament sets a different deadline. Within this period, MPs may submit amendments to the draft normative act within 30 days at the latest from the introduction of the draft into the legislative procedure (Article 87), while other Standing Committees, as well as the DGLA, have 30 working days to submit their opinions on the draft normative act (Articles 88 and 89). Similarly, local public authorities and, in cases concerning its status, the Autonomous Territorial Unit of the Gagauzia, have 30 days to submit an opinion on a draft normative act at the committee stage (Article 195 (6)). 60. As already mentioned above (see para 48 supra), in cases involving draft normative acts submitted by the President of the Republic, MPs or the People’s Assembly of the 22  Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Legislative Procedure, Chapter III)

Autonomous Territorial Unit of Gagauzia, the Government has 30 days to submit an opinion (or less, if so determined by the Speaker) (Article 90 (1) and (2)). After the deadline for tabling amendments has expired, amendments with budgetary impact are then forwarded to the Government, which then has 15 working days to provide an opinion on them (Article 90 (4)). 61. Between the first and second reading of a draft law before the plenary, MPs, parliamentary factions, and Standing Committees have 10 working days from the approval of the draft law for second reading to submit additional amendments to the competent Standing Committee (Article 104 (2)). The Government has 15 working days to submit its opinion on these amendments (Article 104 (5)). The debate on the draft law in second reading shall then take place no later than 60 days from the date of approval at the first reading (Article 104 (9)). 62. First, to ensure the openness and transparency of the lawmaking process, it is essential that consolidated version of draft laws reflecting amendments adopted during the different parliamentary committee meetings as well as parliamentary readings, should be easily accessible to the MPs as well as the public, prior to adoption of the bills in plenary. The Draft Code should be supplemented in this respect. There is also a lack of clear criteria with regard to amendments introduced to the draft laws. In particular, it would be preferable to clarify what criteria the committee should use in deciding whether to accept late amendments, and if those late amendments appear rather major, re-examination or additional (shortened) consultation of the draft law should be required. Therefore, it is recommended that the Draft Code specifies that any amendment proposed after the initial deadline that fundamentally changes the scope of the draft law or has significant human rights implications, shall result in an additional short round of committee review or public consultation, unless the parliament by qualified vote decides otherwise. 63. Looking at the legislative procedure in general, both before the Standing Committees and when draft laws are brought before the plenary, the process of reviewing and debating draft laws appears to be very tightly regulated, with specific and apparently non- extendable deadlines. These deadlines are also not particularly long: if all parties adhere to the deadlines, draft laws will be reviewed and adopted by Parliament within a period of approximately four months. In cases of a complex legislation such short lawmaking schedule may presumably impose considerable burdens on the committees and other stakeholders involved and may negatively impact the quality of adopted laws. Since committees do not review draft laws consecutively, but often need to examine different legislative initiatives simultaneously, the existing deadlines would appear to render it difficult for committee members and stakeholders to review draft laws properly. This is even more so in case of priority legislation, which needs to be reviewed within even less time (half of the usual deadlines). Depending on how often the Government makes use of this option in practice, this could significantly increase the pressure on committees (see also Sub-Section 6.3. on Urgency, Priority and Simplified Procedures). 64. Moreover, it is also not clear why some of these deadlines are indicated in working days and others are not. While Article 70 of the Draft Code implies that the time limits in the Draft Code “are calculated in working days, unless otherwise provided by law”, this differentiation does not appear to be clear. 65. It is further noticeable that the Draft Code does not even mention the possibility of extensions of deadlines for committees, MPs and other stakeholders in cases involving particularly lengthy and complex draft laws, though it appears that the Speaker of the Parliament potentially has the power to set longer deadlines, if s/he chooses to do so 23  Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Legislative Procedure, Chapter III)

(though the Draft Code only ever mentions cases where the Speaker may set shorter deadlines). Even in cases where special committees are created to, among others, draft complex laws and exercise parliamentary scrutiny in certain areas (Article 242), the Draft Code does not foresee longer deadlines for scrutiny and debate. 66. In principle, deadlines for the review of draft laws within parliament, especially at the committee level, should not be too short nor too rigid, to allow flexibility in cases of lengthy or complex draft laws, or prioritization of draft laws with greater political, legal or human rights importance.70 Moreover, the Draft Code is not always clear on the consequences of non-compliance with the established deadlines. While it is important to adhere to deadlines, having not met this requirement should not serve as a ground for rejection of the draft and more flexibility should be afforded when the deadlines could also be deliberately compromised.71 67. Therefore, it would be advisable to introduce the possibility of further extending the deadlines for committees’ examination and for the parliamentary readings when the complexity of the matter covered by the draft law, extraordinary circumstances or other valid reasons justify it. 68. The above-mentioned short time for parliamentary review of draft laws is also problematic when it comes to the participation of civil society representatives in the lawmaking process, as they only have 15 working days to submit their input. This deadline is calculated from the date when a draft law was made public on the Parliament’s website (Article 200 (3)), which may not always be known, thereby shortening even more the actual time limit for contribution. This deadline is even shorter in cases of expedited lawmaking procedures although it may not be shorter than 3 working days (Article 200 (3)). Invitations to public committee hearings need to go out to interested parties at least seven days (not seven working days) prior to the meeting (Article 232 (2)), which also seems to be a quite short amount of time for CSOs and other interested stakeholders to prepare and get themselves organized. It is also unclear why the time limit for CSOs is so much shorter than that offered to MPs, parliamentary committees and other state representatives. For public consultations to be meaningful and effective, participants need to be informed early on about the consultation timeline and to have sufficient time to provide proper input, appropriate to the length and complexity of the draft law. 72 It is noted that in the past, ODIHR has found problematic tight deadlines for committees’ and plenary examination, as well as when a very short time period was given to CSOs for written comments on the draft laws, which may put a burden especially on those smaller CSOs, which may be limited in terms of staffing and financial resources.73 69. In light of the above, it is recommended to reconsider relevant provisions in the Draft Code to ensure that proper time – taking into account the length and complexity of the draft law – is allocated for interested stakeholders to provide input during the public consultation process (see also ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representation Functions of the Parliament)). 70. Finally, according to Article 77 of the Draft Code, draft normative acts that have not been put to a vote in plenary become null and void if more than two years have passed since their registration. It is somewhat unclear what kind of cases this provision is seeking to address – whether these are draft laws that have been registered but for some reason not

70 See, OSCE/ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, 2024, para. 131. 71 Opinion on the Rules of Procedure of the Jogorku Kenesh of the Kyrgyz Republic, 2023, para. 56. 72 See, OSCE/ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, 2024, para. 131. 73 See OSCE/ODIHR, Assessment of the Lawmaking Process in the Republic of Moldova, 2010, p. 39. See also OSCE Guidelines on the Protection of Human Rights Defenders para 220 (available at: https://www.osce.org/files/f/documents/c/1/119633.pdf) 24  Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Legislative Procedure, Chapter III)

allocated to a specific committee or those pending with committees that may not have proceeded to the plenary session and voting stages. Given the consequences set out for these draft laws, some clearer wording would be advisable.

RECOMMENDATION D. 1. To consider further extending the deadlines for committees’ examination and for the parliamentary readings when the complexity of the matter covered by the draft law, extraordinary circumstances or other valid reasons justify it. 2. To ensure that proper time – taking into account the length and complexity of the draft law – is allocated for interested stakeholders to provide input during the public consultation process.

5.3. Urgent, Priority and Simplified Procedures

71. In practice, in Moldova, fast-track procedures are used frequently and a large share of draft laws is being adopted through shortened proceedings, making democratic control and public consultation challenging.74 72. Section 3 of Chapter III of the Draft Code deals with urgent procedures, priority mode and simplified procedure. Of note, the section which deals with such extraordinary and exceptional situations and procedures, would appear better placed right before or after Section 5 dealing with the ordinary procedure before the Standing Committees. 73. In accordance with Article 74 of the Constitution of Moldova, a draft law can be examined under urgent or priority procedures, which are governed by Articles 71-73 of the Draft Code. While Article 71 of the Draft Code identifies the authorities that have the right to propose and approve the urgent or priority procedures, Article 72 sets out the procedural rules for urgent procedures, whereas Article 73 regulates the priority procedure. 74. Pursuant to Article 71 (1) of the Draft Code, at the request of the Government, the Parliament “shall” examine draft laws “as a matter of priority or in urgent procedure”. It further states that draft laws to be examined under the urgent procedure shall be submitted to the plenary session of the Parliament by the Prime Minister (hereinafter “PM”) or, in his/her absence, by the First Deputy PM or the Deputy PM (Article 71 (2)). Notably, this provision, while speaking about “urgent procedure”, does not mention the priority mode. Therefore, adding the words “or priority procedure” to the above provision would be advisable, unless a separate procedure is envisaged for the priority mode, which does not seem to be the case under the Draft Code. 75. Article 71 (3) adds that in cases expressly provided by law, the priority or urgent procedure may also be requested by the President of the Republic. It further states that the priority or urgency procedure for the examination of draft laws shall be ordered by resolution of the Speaker of the Parliament (Article 71 (4)). Finally, Article 71 (5) recalls Article 140 of the Draft Code, which concerns the decision on the declaration of the state of emergency, siege or war, for assessing the admissibility of the urgency procedure. At

74 SIGMA/OECD, Public administration in the Republic of Moldova, Assessment against the Principles of Public Administration, October 2023, p. 40, which reports that, in 2022, of 114 laws sponsored by the Government and adopted by the Parliament, 50 were adopted through urgent or priority procedures (43.9%). See also EU, Commission Staff Working Document, Republic of Moldova 2023 Report, SWD(2023) 698 final, Brussels, p. 13, which notes that in 2022, a total of 65 draft laws were voted in two readings at the same plenary, and 124 draft laws were adopted in two readings within 30 days (34% of the total) from the moment the draft was registered. 25  Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Legislative Procedure, Chapter III)

the same time, it is not clear whether this means that an urgency procedure may only be used when a state of emergency, siege or war has been declared. This should be clarified. 76. Regarding the procedural framework for the urgency procedure (“procedura de urgență”), Article 72 of the Draft Code provides that the Speaker of the Parliament shall set a deadline for the submission of the report on the draft law by the Standing Committee, which may not exceed ten working days from the introduction of the draft law into the legislative process. After receiving the report of the Standing Committee, the Standing Bureau shall include the draft law on the draft agenda for the next plenary session (Article 72 (3)). 77. The urgency of the procedure is also reflected in the fact that draft laws may be examined at first and second reading in the same sitting (Article 72 (5)) and that the Parliament may limit the time set aside for the debates on the draft law (Article 72 (4)). In addition, MPs may only propose amendments “within a period not exceeding 5 working days” (Article 72 (2)). It is unclear, however, when this term starts running. It is, thus, advisable, to clarify whether this term runs from the introduction of the draft law, i.e., the resolution of the Speaker ordering the urgent procedure or, which is more preferable, from the date the draft law and accompanying file is distributed to MPs (cf. Article 69 (5)). 78. Article 73 further states that when draft laws are considered as a matter of priority, the deadline for the submission of the report by the Standing Committee (referred to in Article 72) is halved, meaning that it may not exceed five working days. Finally, Article 74 deals with simplified examination procedure, which is applicable only to draft resolutions of an individual nature that may be examined without being subject to all the prior procedures in the working bodies of Parliament. According to Article 74 (3) of the Constitution of Moldova, the draft laws submitted by the Government, as well as legislative initiatives brought forward by MPs and accepted by the Government, are examined by the Parliament “in the manner and according to the priorities established by the Government, including in the emergency procedure”. This provision could imply that the legislative agenda of the Parliament should be aligned with the Government legislative programme and thus, certain draft laws, included in this programme, should be examined “as a matter of priority” (see, in this context, Article 46 (2) of the Draft Code, stating that when drawing up its annual legislative programme, the Parliament shall take into account the Government’s action plan). 79. At the same time, more clarity regarding the priority mode is needed in the Draft Code. In particular, the Draft Code should specify whether, when the Government requests priority treatment for a certain draft law, the Parliament may also reject such a request if it considers that there is no justification for such prioritization or that a law is so complex and lengthy that it requires a full and lengthier review. 80. As already stated above (see para 66 supra), the Draft Code does not provide for flexibility in terms of extension of deadlines in cases of complex or lengthy draft laws. There should also be a possibility, when examining certain draft laws as a matter of priority, to allow for longer/extension of deadlines when the complexity of the issue at stake requires so. 81. According to international good practice and recommendations, while accelerated lawmaking may at times be necessary, they should only be applied in exceptional circumstances and never on a routine basis or automatically.75 They must be limited to true cases of urgency, where circumstances do not allow for the usual conduct of

75 See, OSCE/ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, 2024, para. 238. 26  Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Legislative Procedure, Chapter III)

proceedings, both within government and particularly before parliament or where other circumstances justify prioritization. Such procedures should not be applied simply to achieve policy objectives quickly, or to circumvent rules on public consultation or impact assessments. Such misuse affects the quality of legislation, weakens external checks on the government, disregards the principle of the separation of powers, and affects legal certainty.76 Moreover, it reduces the opportunity for inclusive legislative processes and meaningful debates. To ensure that the fast-track procedures are not abused, the legislation should outline clear criteria and set out explicitly the limited instances where accelerated proceedings are permissible or not.77 In addition, the Government and other bodies with the right of legislative initiative shall be obliged to justify in detail the need for expedition, with the possibility for the Parliament to reject the request to apply the expedited procedure where the necessary criteria are not met.78 In principle, accelerated procedures should be the exception, and should not be applied to introduce important, complex or wide-ranging reforms, such as legislation significantly impacting the exercise of human rights and fundamental freedoms or introducing permanent structural changes to the functioning of democratic institutions, procedures and mechanisms.79 Moreover, the processing of draft laws in urgent procedure should also not be used for the regular adoption of the state budget. 82. It is recommended to more clearly specify the criteria and circumstances where the urgent or priority procedure should not be used. Furthermore, the Draft Code should also clarify the process by which the use of accelerated procedures is confirmed by the plenary session (ideally by qualified parliamentary vote). The abuse of the fast- track procedure may also be averted by introducing some additional safeguards to prevent misuse or overuse, such as a threshold to limit the number of bills that may be adopted through the accelerated procedures during a certain period or session.80 83. As noted in the past by ODIHR,81 with regard to the existing Parliament’s RoP, the Moldovan legal framework does not specifically require the circumstances justifying the use of the urgent procedure to be established and the only protection against possible misuse is the requirement of the Standing Bureau’s approval.82 It is clear from the Draft Code who may request the adoption of a draft law by accelerated procedures. However, the relevant provisions do not specify the conditions for the request of the urgency or priority procedure, nor do they provide that the request to use such procedures should be adequately justified in each case or that the request should be rejected when not fulfilling the required criteria. As already noted, Article 71 (5) contains a cross-reference to the conditions provided for in Article 140 of the Draft Code for the purpose of assessing the admissibility of the urgency procedure, but this reference is not entirely clear, considering that Article 140 pertains to the decision on the declaration of the state of emergency, siege or war.83

76 OSCE/ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, 2024, p. 136, para. 238. 77 See, OSCE/ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, 2024, para. 239. 78 Ibid. paras. 239-240. 79 See ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, 2024, para. 241; see also e.g., Venice Commission, Turkey - Opinion on Emergency Decree Laws N°s 667-676, CDL-AD(2016)037, para. 89. 80 For example, in Italy, Article 69 of the Regulation of the Chamber of the Italian Parliament provides: “Upon the presentation of a bill, or even subsequently, the Government, a Group President or ten deputies may request that its urgency be declared.” In 1997, Article 69 was amended to include an additional provision stating that “[f]or each work programme, no more than five bills may be declared urgent if the programme is prepared for three months, or more than three if the programme is prepared for two months. The urgency of constitutional bills and bills referred to in Article 24, paragraph 12, last sentence, may not be declared.” Similarly, in Albania, the Assembly cannot apply the accelerated procedure for more than three bills over a 12-week work programme, and more than one bill over its three-week work programme (see Article 28(5), Assembly’s Rules of Procedure). 81 OSCE/ODIHR, Assessment of the Lawmaking Process in the Republic of Moldova, p. 40. 82 RoP of the Parliament of Moldova, Article 44 (1). 83 With respect to the functioning of the Parliament during a state of emergency, siege or war, see OSCE/ODIHR, Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Chapter V). 27  Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Legislative Procedure, Chapter III)

84. In light of the foregoing, the Draft Code does not strictly circumscribe the criteria and circumstances under which urgent or priority procedures may be applied, which creates a significant risk of misuse or overuse, which as underlined above, is currently an issue in Moldova. It is thus recommended to revise the procedures for the accelerated examination of draft laws in order to: 1) lay down the strict conditions and clear criteria for requesting the urgency and priority procedures; 2) require that the request to use such procedures be adequately justified; and 3) ensure that the request is rejected when it does not fulfil the required criteria.84 The clearest safeguard in this respect would be to limit the use of accelerated proceedings to exceptional or urgent situations, and to require the PM when requesting the use of such procedures to submit a well-reasoned justification to the Standing Bureau, explaining the specific circumstances warranting their use. 85. Laws passed by fast-track procedures should be subject to special discussions and oversight. Where laws are adopted via accelerated procedures, oversight mechanisms need to be in place that take into account the fact that these laws could not be consulted or debated in-depth before adoption. These laws need to undergo mandatory ex post evaluation, which could be outlined in the Draft Code85. 86. Finally, it has been reported that, in the past, in addition to the emergency procedure foreseen by Article 44 of the current Parliament’s RoP, there is a more informal procedure under which, unlike the statutory legislative procedure, the PM does not make a formal request to Parliament and there are no specific time limits for the enactment stages in Parliament.86 It should be recalled, however, that accelerated procedures should only be possible following a formal request, submitted in accordance with the applicable laws or procedures. Hence, under no circumstances should key elements of the legislative process be shortened or circumvented based solely on informal discussions.87 To mitigate the democratic risks associated with the “informality” of this accelerated procedure, the Draft Code should include an additional provision under Article 71 clearly stating that under no circumstances should the examination of a draft normative act be accelerated based on an informal request or decision.

RECOMMENDATION E. 1. To introduce in the Draft Code clear and strictly defined criteria and circumstances when the urgent and priority procedures may or may not be used, requiring the request to use such procedures to be adequately justified, and providing grounds for the Parliament to reject requests not fulfilling the required criteria. 2. To allow for longer/extension of deadlines when examining certain draft laws as a matter of priority, when the complexity of the issue at stake requires so. 3. To supplement the Draft Code by requiring the mandatory ex post evaluation of laws adopted via the urgent or priority procedure, including consultations on implementation of the law, focusing on possible gaps, inconsistencies, practical implementation issues and potential discriminatory impact on certain groups of society.

84 ODIHR has previously noted that the cases of rejections of the requests for accelerated lawmaking by the Standing Bureau were quite rare; see OSCE/ODIHR, Assessment of the Lawmaking Process in the Republic of Moldova, p. 40. 85 OSCE/ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, 2024, para. 242. 86 OSCE/ODIHR, Assessment of the Lawmaking Process in the Republic of Moldova, pp. 40-41. 87 OSCE/ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, 2024, p. 103, para 173. 28  Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Legislative Procedure, Chapter III)

6. PUBLICATION AND ACCESSIBILITY OF LEGISLATION

87. Article 69 of the Draft Code provides for the publication of the draft law and accompanying documents on the official website of the Parliament, differentiating between draft laws considered under the ordinary procedure (para. 7) and those processed under urgent or priority procedures (para. 8). In the case of the former, publication should occur “no later than two working days from the date of its inclusion in the legislative procedure”, while in the latter, it must take place “within 24 hours”. It would be advisable, however, to specify that the above deadline starts running from the date of the resolution of the Speaker of the Parliament ordering the urgent or priority procedure (Article 71 (4) of the Draft Code). 88. Publication of the Parliament’s website of all draft laws and accompanying documents is welcome in principle to ensure public access to information. At the same time, online tools should be tailored to enhance inclusiveness, transparency and make participation easier88 in order not to exclude certain persons or groups. It is thus important that the Parliament’s website complies with guidance on web content accessibility for persons with disabilities,89 while ensuring that when deemed relevant, such documents should also be available in adjusted formats or easy-to-read language. 89. Furthermore, pursuant to Article 76 of the Constitution, primary legislation must be published in the Official Gazette (Monitorul Oficial al Republicii Moldova). If it is not so published, it is of no effect. The legislation comes into force on the date specified in its provisions, or otherwise on the date of its publication. 90. A record of primary legislation is required to be maintained by the Parliament. Article 64 of the Draft Code provides in this respect that the “legislative acts” adopted by the Parliament and related files, as well as documents and materials of the Standing Bureau, parliamentary committees, factions and Parliament’s Secretariat, shall be deposited annually in the Parliament’s archives in the manner laid down by the Standing Bureau. Since the categories of acts that can be adopted by the Parliament pursuant to Article 61 include both normative acts (Constitutional law, organic laws and ordinary laws), as well as motions, resolutions and EPAs, and considering that all acts of Parliament must be properly archived – not just the normative ones – it would also be advisable to remove the word “legislative” from the text of Article 64.

7. GENDER MAINSTREAMING AND DIVERSITY CONSIDERATIONS

91. The Draft Code’s provisions related to the legislative procedure would benefit from more prominently reflecting gender and diversity perspectives. This Preliminary Opinion already addressed several aspects pertaining to gender equality and diversity considerations, which should be mainstreamed throughout the policy- and lawmaking processes, including in relation to the preparation of RIA, the inclusiveness of public consultations, legal drafting and accessibility of legislation.90

88 See ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, 2024, para. 175. See also Council of Europe Conference of INGOs: Code of Good Practice for Civil Participation in the Decision-Making Process, adopted on 30 October 2019, p. 17. Online tools and websites should be in line with World-wide Web Consortium’s guidelines on web content accessibility: <Home | Web Accessibility Initiative (WAI) | W3C>. 89 See ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, 2024, para. 209; and <Home | Web Accessibility Initiative (WAI) | W3C>. 90 See also the two ODIHR Opinions on the representative functions of the Parliament of Moldova and on parliamentary oversight, respectively. 29  Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Legislative Procedure, Chapter III)

92. Gender mainstreaming91 implies ensuring that a gender equality perspective is incorporated into policy- and lawmaking so that women’s as well as men’s respective experiences, needs and concerns – recognizing the diversity of different groups of women and men – are built into the design, discussion, implementation, monitoring and evaluation of policy, legislation and programmes, and that both individual rights and structural inequalities are addressed.92 Gender mainstreaming implies actively supporting the inclusion of a gender perspective, gender balanced representation in public decision- making at all levels, and the promotion of equal opportunities in activities and procedures of government, parliament, judiciary and other public institutions, and underlying legal frameworks.93 In line with international obligations and commitments regarding gender balanced representation in public decision-making at all levels,94 it is important to ensure that women are sufficiently represented in parliaments and governments and their respective bodies, including those involved in the policy- and lawmaking processes. Balanced representation is also fundamental in order to enhance the perception of the legitimacy of the policy- and lawmaking processes and outcomes, i.e., adopted legislation.95 In light of the latest General Recommendation No. 40 of the CEDAW Committee on equal and inclusive representation of women in decision-making systems adopted on 23 October 2024, rules should be adopted to ensure parity in leadership positions in parliaments.96 93. Article 89 of the Draft Code stipulates that the DGLA provides a comprehensive opinion on draft laws, which includes an assessment of the draft laws’ compliance with “human rights and gender equality”. Otherwise, apart from a general statement in Article 8 of the Draft Code that “[t]he protection of human rights and freedoms is a fundamental principle and a priority of the Parliament” and a few provisions pertaining to parliamentary oversight or mandating the representation of women in parliamentary factions (Article 20) or standing parliamentary delegations (Article 260), the Draft Code does not include comprehensive measures or an institutional framework to mainstream gender and diversity in the legislative work of the Parliament. 94. While the mandate of the Parliamentary Committee for Human Rights and Inter-Ethnic Relations would in principle be of relevance to the assessment of draft laws from a gender perspective, according to Article 88 of the Draft Code, if not appointed as the lead committee for a specific draft law, a standing committee may decide to prepare an opinion on a draft law but is not compelled to do so. More generally, the effectiveness of a gender-sensitive assessment of draft legislation by a multi-portfolio parliamentary body may be questioned.97 Further, without an explicit mandate of this Committee to review all draft laws from a gender perspective – or without a dedicated, separate parliamentary body or mechanism solely dedicated to gender equality, the assessment of the potential

91 At present, the concept of gender mainstreaming is firmly embedded in the EU Treaties and the EU Charter of Fundamental Rights. 92 See ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, 2024, para. 220. 93 Ibid. para. 220. 94 See e.g., Article 7 of the UN Convention on the Elimination of Discrimination against Women, which deals with women’s equal and inclusive representation in decision-making systems in political and public life, and Article 8, which calls on all States Parties to take appropriate measures to ensure such access; Beijing Platform for Action, Chapter I of the Report of the Fourth World Conference on Women, Beijing, 4-15 September 1995 (A/CONF.177/20 and Add.1), Strategic Objective G.1. “Take measures to ensure women's equal access to and full participation in power structures and decision-making”; Council of Europe Recommendation Rec (2003)3 of the Committee of Ministers to CoE Member States on the balanced participation of women and men in political and public decision- making adopted on 30 April 2002; OSCE Ministerial Council Decision MC DEC/7/09 on Women’s Participation in Political and Public Life, 2 December 2009. 95 See ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, 2024, para. 220. 96 CEDAW Committee, General Recommendation No. 40 of the CEDAW Committee on equal and inclusive representation of women in decision-making systems, 23 October 2024, para. 47 (b). 97 See ODIHR, Gender-responsive Governance Toolkit - Parliamentary bodies for gender equality — Overview and recommendations — Tool 3 (2024), p. 27. 30  Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Legislative Procedure, Chapter III)

impact of draft laws from a gender perspective may not be carried out.98Such analysis should include disaggregated data by ethnicity, disability, age, and other relevant factors, consistent with CEDAW GenRec40 (2024)99 to ensure an intersectional approach that identifies and removes multiple barriers. 95. In light of the foregoing, it is recommended to explicitly mandate the Parliamentary Committee for Human Rights and Inter-Ethnic Relations or a separate dedicated gender equality parliamentary body/mechanism to consider all draft laws’ compliance with national and international gender quality standards and commitments before their consideration in the sitting of the Parliament.100 Adequate human resources and support should be allocated for that purpose. 96. In addition, the standing committee taking the lead with respect to a draft law should also be mandated to analyse the potential different impact of draft laws on women and men and their different groups. Article 92 (2) of the Draft Code should be supplemented to require that the report of the standing committee for the first reading comprise also a gender impact assessment. 97. While the Draft Code requires parliamentary factions to ensure a balanced representation of women and men in their governing bodies, working bodies and other structures (Article 20 (13)) and to take into account gender balance when composing parliamentary delegations, the Draft Code does not mandate gender parity in all parliamentary bodies and leadership. In light of the latest General Recommendation No. 40 of the CEDAW Committee on equal and inclusive representation of women in decision-making systems adopted on 23 October 2024, rules should be adopted to ensure parity in leadership positions in parliaments.101 When legislatures establish parliamentary committees, care should be taken that such bodies are not only composed of representatives of different political parties, but also of a balanced number of women and men. It would be advisable to consider introducing gender balance and diversity considerations during the process of appointing the chairpersons/co-chairpersons, deputy chairpersons of the committees, while also to consider introducing minimal representation rates for female and male MPs in all parliamentary working bodies and delegations 102 . 98. To ensure that laws also address the specific needs, perspectives and experiences of minority groups, or historically marginalized or under-represented groups, it is essential for diversity considerations to be mainstreamed throughout the legislative process. Legislative drafters may need to test their assumptions to ensure that they avoid default scenarios, majority representations or conscious/unconscious biases or stereotypes, and should ensure that laws are also drafted to cover everyone equally.103 99. The existing lawmaking rules and practises should reflect diversity perspectives, specifically those related to the ex ante impact assessment of draft legislation as well as ex post evaluation, inclusiveness of public consultation processes, openness of the policy- and lawmaking processes and accessibility of adopted legislation. In this respect, it is noted that the report prepared by the lead Standing Committee should include a human rights impact assessment. In principle, such assessment should include an analysis of the

98 See ODIHR, Gender-responsive Governance Toolkit - Parliamentary bodies for gender equality — Overview and recommendations — Tool 3 (2024), p. 27. 99 See CEDAW, General recommendation No 40. on the equal and inclusive representation of women in decision-making systems, 25 October 2024. 100 See e.g., for a similar recommendation, ODIHR, Comprehensive Assessment Report on the Lawmaking Process in Montenegro (30 December 2024), para. 177. 101 CEDAW Committee, General Recommendation No. 40 of the CEDAW Committee on equal and inclusive representation of women in decision-making systems, 23 October 2024, para. 47 (b). 102 ODIHR, Comprehensive Assessment Report on the Lawmaking Process in Montenegro (30 December 2024), para. 174. 103 See ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, 2024, para. 224. 31  Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Legislative Procedure, Chapter III)

potential impact that the draft legislation may have on the human rights of individuals or groups, particularly minority groups, or historically marginalized or under-represented groups, which should also include looking at their potential impact on people with overlapping marginalized identities. 100. When a draft law may impact stakeholders from certain disadvantaged, marginalized or otherwise under-represented groups, it is important to offer avenues for them to provide their own perspective.104 Wide-ranging, pro-active outreach measures by the Parliament should help to identify and include all interested and relevant counterparts, including organizations representing historically marginalized or under-represented groups. When selecting means of consultation, the special situation of marginalized or under- represented groups should be taken into consideration105 and consultation strategies need to adapt their timing and methods of consultation accordingly. In particular, and as appropriate, reasonable accommodation needs to be provided to ensure that consultations are accessible to persons with disabilities, including by considering accommodative measures – such as communication of information in adjusted formats, easy-to-read language, physical access to events and venues for consultations, etc.106 (see also ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (Aspects Related to the Representation Functions of the Parliament)).

RECOMMENDATION F. 1. To explicitly mandate the Parliamentary Committee for Human Rights and Inter- Ethnic Relations or a separate dedicated gender equality parliamentary body/mechanism to consider all draft laws’ compliance with national and international gender quality standards and commitments before their consideration in the sitting of the Parliament. 2. To supplement Article 92 (2) of the Draft Code to require the report of the standing committee for the first reading to comprise a gender impact assessment. 3. To consider introducing gender balance and diversity considerations during the process of appointing the chairpersons/co-chairpersons, deputy chairpersons of the committees, while also to consider introducing minimal representation rates for female and male MPs in all parliamentary working bodies and delegations in general. 4. To envisage mechanisms to ensure that when draft laws may impact stakeholders from certain disadvantaged, marginalized or otherwise under-represented groups, wide-ranging, pro-active outreach measures are undertaken by the Parliament to identify and meaningfully consult all interested and relevant counterparts, including organizations representing historically marginalized or under-represented groups, while ensuring that means of consultation and all relevant accompanying documents are accessible.

[END OF TEXT]

104 See ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, 2024, para. 231. 105 Ibid. para. 231. See also Recommendations on Enhancing the Participation of Associations in Public Decision-Making Processes (2015) prepared by civil society experts with the support of the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights, para. 19, with reference to the World-wide Web Consortium’s guidelines on web content accessibility (1999), now updated here: <Home | Web Accessibility Initiative (WAI) | W3C>. 106 Ibid. para. 231. See also OSCE/ODIHR, Guidelines on Promoting the Political Participation of Persons with Disabilities (2019), pp. 87-88. 32

Varșovia, 26 mai 2025 Opinie-Nr: LEGIS-MDA/519/2025 [NS]

OPINIE PRELIMINARĂ CU REFERIRE LA PROIECTUL DE COD CU PRIVIRE LA ORGANIZAREA ȘI FUNCȚIONAREA PARLAMENTULUI (SUB ASPECTUL PROCEDURII LEGISLATIVE, CAPITOLUL III)

REPUBLICA MOLDOVA Această Opinie Preliminară a beneficiat de contribuțiile furnizate de Dr. Victor Chimienti, Expert Legislativ Internațional și în domeniul Reformei legislative și Dra. Alice Thomas, Expert Principal în Drept Internațional și Drepturile Omului. De asemenea, a fost revizuită inter pares de Dr. Kirsten Roberts Lyer, Directoarea Programului Drepturile Omului, Departamentul Facultății de Drept al Universității Centrale Europene.

Se bazează pe traducerea neoficială din limba engleză a Proiectului Codului, comandată de către Biroul OSCE pentru Instituțiile Democratice și Drepturile Omului (ODIHR).

Biroul OSCE pentru Instituții Democratice și Drepturile Omului Ul. Miodowa 10, PL-00-251 Varșovia Tel. oficiu: +48 22 520 06 00, Fax: +48 22 520 0605 www.legislationline.org  Opinie preliminară cu referire la proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (sub aspectul procedurii legislative, capitolul III)

SUMAR EXECUTIV ȘI RECOMANDĂRI CHEIE Capitolul III din Proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova asigură o bază robustă pentru desfășurarea procesului legislativ în Parlament. Acesta se focalizează pe elementele variate ale procesului de legiferare în Parlament: definește ce constituie o inițiativă legislativă și continuitatea proiectelor de lege în noul Parlament; reglementează procedurile aplicabile Comisiilor permanente, sesiunilor parlamentare, procedura de examinare a proiectelor actelor normative în baza lecturilor, inclusiv în bază de procedură urgentată, prioritară și simplificată, precum și procedura de vot. În același timp, din cauza unor deficiențe, unele prevederi normative aplicabile din Proiectul de Cod ar putea fi îmbunătățite sub anumite aspecte pentru ca acestea să se alinieze mai bine unor standarde de guvernare democratică și ale drepturilor omului, angajamentelor asumate față de OSCE pe dimensiunea umană și bunelor practici și astfel să se asigure o calitate mai înaltă a legislației, precum și o implementare mai eficientă a legilor adoptate. În cele din urmă, aceste măsuri ar trebui să rezulte în consolidarea încrederii publice în procedurile sus-menționate și în instituțiile democratice în general. În mod specific, regulile de admisibilitate a proiectelor de lege înaintate în Parlament trebuie să fie îmbunătățite prin a se asigura un mecanism eficient de monitorizare a acestora, pentru a se verifica, în special, raportul de evaluare a impactului normativ (REI) sau justificarea refuzului de a elabora acest raport, fiind posibilă returnarea proiectelor legislative inițiatorului, dacă conținutul documentelor însoțitoare atașate este în mod evident de o calitate sub standard. Mai mult decât atât, este necesar să fie incluse prevederi separate privind necesitatea aplicării unor norme metodologice uniforme în procesul de legiferare, care să conțină inclusiv criteriile clare și definite cu strictețe, precum și circumstanțele când procedurile urgente și prioritare pot sau nu pot fi aplicate. Finalmente, legislatorul ar trebui să elaboreze în continuare proceduri juridice care să asigure incluziunea procedurii legislative și să se țină seama în mod corespunzător de aspectele dimensiunii de gen și diversitate în cursul desfășurării etapelor diverse ale procesului legislativ, și anume pregătirea, elaborarea proiectului actului legislativ, analiza impactului normativ, deliberările, consultările publice, adoptarea și publicarea. În mod mai specific, și suplimentar celor menționate mai sus, Biroul ODIHR formulează următoarele recomandări cheie în scopul îmbunătățirii cadrului juridic care reglementează procesul legislativ din Moldova: A. Cu referire la actele normative adoptate de Parlament: 1. Să se precizeze în articolul 72 alineatul (4) din Proiectul de Cod că legile ordinare pot reglementa orice materie, recunoscând în același timp tematicile reglementate exclusiv prin legi organice, în conformitate cu cerințele constituționale; [par. 24]

2 Opinie preliminară cu referire la proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (sub aspectul procedurii legislative, capitolul III)

2. să se precizeze în articolul 61 alineatul (6) cazurile în care pot fi adoptate rezoluțiile și statutul juridic al rezoluțiilor, altele decât cele care constituie "acte exclusiv politice"; [par. 25] B. Să se adauge la Proiectul de Cod o dispoziție separată care să stipuleze că toți actorii legislativi, atunci când elaborează legi sau alte acte care urmează să fie adoptate de Parlament, aderă la normele metodologice unificate de redactare juridică, care ar trebui să fie solide, dar nu prea rigide; [par. 32] C. Cu referire la admisibilitatea proiectelor de lege și controlul parlamentar: 1. să se clarifice în Proiectul de Cod toate cerințele pe care proiectele de lege trebuie să le îndeplinească pentru a fi înregistrate în Parlament, inclusiv lista și conținutul documentelor de însoțire, în loc să se lase acest lucru la latitudinea Biroului permanent; [par. 40] 2. să se introducă în Proiectul de Cod, ca parte a controlului parlamentar și a normelor privind admisibilitatea proiectelor de lege prezentate Parlamentului, unele dispoziții specifice care să asigure un mecanism eficient de examinare a proiectelor de lege și a documentelor care le însoțesc, inclusiv evaluarea impactului asupra drepturilor omului și a egalității de gen, raportul REI și, dacă este cazul, declarația de compatibilitate și tabelul de concordanță cu legislația UE, sau justificarea neprezentării acestora, acordând totodată Parlamentului competența de a returna proiectul de lege inițiatorului însoțit de aceste documente în cazul în care conținutul acestora este în mod evident de o calitate inferioară standardelor; [par. 45] D. Cu referire la examinarea proiectelor de lege: 1. să se ia în considerare prelungirea în continuare a termenelor pentru examinarea de către Comisiile parlamentare și pentru lecturile parlamentare, în cazul în care complexitatea problemei reglementate de proiectul de lege, circumstanțe extraordinare sau alte motive întemeiate justifică acest lucru; [par. 67] 2. să se asigure că, ținând seama de durata și complexitatea proiectului de lege, se alocă timp suficient pentru ca părțile interesate să furnizeze informații în timpul procesului de consultare publică; [par. 68] E. Cu referire la procedurile urgente și prioritare: 1. să se includă în Proiectul de Cod unele criterii și circumstanțe clare și strict definite în care procedurile de urgență și prioritare pot sau nu pot fi utilizate, solicitând ca cererea de utilizare a acestor proceduri să fie justificată în mod corespunzător, precum și să se specifice motivele în baza cărora Parlamentul poate respinge cererile care nu îndeplinesc criteriile necesare; [par. 84] 2. să se permită prelungirea/extinderea termenelor în cazul examinării cu prioritate a anumitor proiecte de lege, atunci când complexitatea problemei în cauză impune acest lucru; [par. 80] 3. să se completeze Proiectul de Cod prin a se include o evaluare ex post obligatorie a legilor adoptate prin procedura de urgență sau prioritară, inclusiv 3  Opinie preliminară cu referire la proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (sub aspectul procedurii legislative, capitolul III)

a consultărilor privind punerea în aplicare a legii, prin a se pune accentul pe eventualele lacune, inconsecvențe, probleme practice de punere în aplicare și analizându-se potențialul impact discriminatoriu asupra anumitor grupuri ale societății; [par. 85] F. Cu referire la integrarea dimensiunii de gen și considerentele privind diversitatea: 1. să se mandateze în mod explicit Comisia parlamentară pentru drepturile omului și relațiile interetnice sau un organism/mecanism parlamentar separat dedicat egalității de gen să examineze gradul de aliniere a tuturor proiectelor de lege la standardele și angajamentele naționale și internaționale privind egalitatea de gen înainte de examinarea acestora în ședința Parlamentului; [par. 95] 2. să se completeze articolului 92 alineatul (2) din Proiectul de Cod cu obligația ca raportul comisiei permanente pentru prima lectură să cuprindă o evaluare a impactului de gen; [par. 96] 3. să se ia în considerare posibilitatea includerii echilibrului de gen și a considerațiilor privind diversitatea în timpul procesului de numire a președinților/copreședinților și a vicepreședinților comisiilor și, de asemenea, să se ia în considerare introducerea unor rate minime de reprezentare pentru deputații de sex feminin și masculin în toate organismele de lucru și delegațiile parlamentare; [par. 97] 4. să se prevadă mecanisme care să garanteze că, atunci când proiectele de lege pot avea un impact asupra părților interesate din anumite grupuri dezavantajate, marginalizate sau subreprezentate din alte motive, Parlamentul ia măsuri ample și proactive de informare pentru a identifica și consulta în mod substanțial toate părțile interesate și relevante, inclusiv organizațiile care reprezintă grupurile marginalizate sau subreprezentate din punct de vedere istoric, asigurându-se în același timp că mijloacele de consultare și toate documentele de însoțire relevante sunt accesibile. [par. 100]

Parte a mandatului său de a acorda asistență Statelor participante la OSCE în implementarea angajamentelor asumate de acestea față de OSCE pe dimensiunea umană, Biroul ODIHR efectuează, la solicitare, analize juridice ale proiectelor legislative și ale actelor normative în vigoare, în scopul evaluării gradului în care acestea din urmă se aliniază standardelor internaționale ale drepturilor omului și angajamentelor asumate față de OSCE și formulează recomandări concrete de îmbunătățire a acestor prevederi.

4  Opinie preliminară cu referire la proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (sub aspectul procedurii legislative, capitolul III)

CONȚINUT

I. INTRODUCERE .................................................................... 6 II. DOMENIUL DE ANALIZĂ AL OPINIEI PRELIMINARE ... 7 III. ANALIZA ȘI RECOMANDĂRILE PRELIMINARE ............. 8 1. Standardele relevante internaționale și regionale și angajamentele asumate față de OSCE ............................................................................................................................... 8

2. Contextul și observațiile generale ............................................................................... 11

3. Categoriile de acte adoptate de Parlament ................................................................ 12

4. Elaborarea și înregistrarea proiectelor de lege ......................................................... 14

4.1. Redactarea juridică ............................................................................................... 14 4.2. Admisibilitatea proiectelor de lege și examinarea parlamentară ....................... 16

5. Examinarea proiectelor de lege ................................................................................... 21

5.1. Desfășurarea lucrărilor în comisiile permanente ............................................... 22 5.2. Termenele pentru dezbateri și consultările publice ............................................. 24 5.3. Procedura de urgență, modul prioritar și procedura simplificată ...................... 26

6. Publicarea și accesibilitatea legislației ........................................................................ 31

7. Integrarea dimensiunii de gen și considerațiile privind diversitatea ....................... 31

5  Opinie preliminară cu referire la proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (sub aspectul procedurii legislative, capitolul III)

I. INTRODUCERE

1. Pe parcursul anului 2024, reprezentanții Biroului OSCE pentru Instituțiile Democratice și Drepturile Omului (ODIHR) și Președintele Comisiei Juridice, Numiri și Imunități al Parlamentului Republicii Moldova au discutat modalități de a sprijini reforma parlamentară, o guvernare democratică mai eficientă și participarea politică incluzivă din Republica Moldova. În cadrul vizitei în Moldova de către reprezentanții Biroului ODIHR în septembrie 2024, Președintele Comisiei sus-menționate și-a reiterat interesul cu referire la solicitarea Biroului ODIHR să efectueze o analiză juridică a Proiectului de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (denumit în continuare "Proiectul de Cod"). 2. Pe 26 septembrie 2024, ODIHR a furnizat un răspuns la această solicitare, confirmând disponibilitatea Biroului de a efectua analiza juridică a gradului de aliniere a Proiectului de Cod la standardele internaționale ale drepturilor omului și angajamentele asumate față de OSCE pe dimensiunea umană. Luându-se în considerare domeniul larg de aplicare a Proiectului de Cod, ODIHR de asemenea a informat Parlamentul că urmează să fie elaborat un șir de opinii juridice privind diversele componente ale Proiectului de Cod.1 Respectivele opinii de analiză juridică ar trebui să fie citite concomitent cu alte două opinii furnizate de Biroul ODIHR privind Proiectul de Lege privind statutul, conduita și etica deputatului în Parlamentul Republicii Moldova, publicat în 2024.2 3. Prezenta analiză juridică se focalizează pe Capitolul III din Proiectul de Cod, care reglementează procedura legislativă. Luând în considerare importanța reformei și necesitatea de a înțelege mai bine obstacolele întâmpinate în practică, ODIHR a decis să elaboreze o analiză documentară preliminară a dispozițiilor relevante din Proiectul de Cod cu referire la procedura legislativă, pentru a formula recomandările preliminare. Biroul ODIHR ar fi dispus să prezinte și să discute concluziile și recomandările sale preliminare cu toți actorii relevanți spre a-și contura o mai bună înțelegere a contextului și provocărilor în contextul țării. Principalele concluzii și recomandări din Opinia Preliminară urmează să fie ulterior revizuite și aliniate în baza informațiilor astfel colectate. 4. La cerere, Biroul ODIHR este disponibil să efectueze o analiză detaliată a cadrului juridic și instituțional mai larg ce reglementează procesul de legiferare în întregime, începând cu etapele inițiale ale elaborării cadrului de politici și urmând cu analiza pregătirii, elaborarea actelor normative, a raportului de impact normativ, deliberările, consultațiile, adoptarea, publicarea, comunicarea, monitorizarea implementării și evaluarea rolului diverșilor actori implicați în procedura legislativă. Informația privind elaborarea unui asemenea Raport Cuprinzător de Analiză se va baza pe Opinia Preliminară cu referire la Proiectul de Cod, precum și analiza preliminară a altor acte normative relevante din cadrul juridic național ce reglementează procedura legislativă, inclusiv și orice informații suplimentare colectate în baza interviurilor semi-structurate din teren, cu intervievarea interlocutorilor preselectați, precum și compilarea altor informații și statistici privind practica legislativă din țară. Scopul unui asemenea Raport Cuprinzător de Analiză este

1 Aceste revizuiri juridice se concentrează pe procedura legislativă (capitolul III), procedura de revizuire a Constituției (capitolul IV), procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război (capitolul V), relațiile interinstituționale cu alte puteri (capitolele VI-IX și XI-XII din Proiectul de cod), controlul parlamentar (titlul III din Proiectul de cod), rolul reprezentativ al parlamentului și cooperarea cu societatea civilă (capitolul X) și/sau o combinație a acestora și a altor aspecte, după cum se consideră adecvat. 2 A se vedea Biroul ODIHR, Opinie privind anumite dispoziții ale proiectului de lege privind statutul, conduita și etica deputatului în Republicii Moldova (26 martie 2024), în limba engleză și în limba română; și Opinie privind proiectul de lege privind statutul, conduita și etica deputatului în Republicii Moldova (11 decembrie 2024), în limba engleză și în limba română. 6  Opinie preliminară cu referire la proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (sub aspectul procedurii legislative, capitolul III)

de a colecta, sintetiza și analiza informația privind atât aspectele legislative, cât și practice ale procedurii legislative, cu o suficientă obiectivitate și grad de detaliere pentru a oferi o justificare credibilă recomandărilor de reformă aliniate nevoilor și contextului ce țin de specificul național al Moldovei. Recomandările cuprinse în Raportul Cuprinzător de Evaluare pot servi apoi, la cerere și în strânsă consultare cu toate părțile interesate relevante, ca o bază de lucru pentru: (i) discutarea și inițierea reformei de reglementare, inclusiv modificarea documentelor juridice relevante; (ii) elaborarea și/sau desfășurarea de inițiative de dezvoltare a capacităților și/sau (iii) sprijinirea părților interesate relevante în vederea elaborării de instrumente și altor documente de orientare pentru legislatori, pentru a face procesul legislativ mai eficace, transparent, accesibil, favorabil incluziunii, responsabil și eficient. 5. Această Opinie Preliminară a fost pregătită ca răspuns la solicitarea de mai sus. Biroul ODIHR a efectuat prezenta analiză juridică în cadrul mandatului său de a acorda asistență Statelor participante la OSCE în implementarea de către acestea a angajamentelor asumate față de OSCE pe dimensiunea umană.3 Această analiză juridică a fost finanțată în baza proiectului ”Instituții Democratice mai puternice în Țările Parteneriatului Estic,” inițiat de Biroul ODIHR cu sprijinul și finanțarea Uniunii Europene, și cofinanțat de Guvernele Franței, Italiei, Norvegiei și Elveției.4

II. DOMENIUL DE ANALIZĂ AL OPINIEI PRELIMINARE

6. Domeniul de analiză al Opiniei Preliminare cuprinde doar Capitolul III al Proiectului de Cod și alte prevederi ale Proiectului de Cod cu referire la procedura legislativă. Fiind astfel delimitată, prezenta analiză nu constituie o deplină și cuprinzătoare examinare a cadrului legislativ și instituțional ce reglementează procedura legislativă din Moldova. 7. Opinia Preliminară elucidează problemele cheie și furnizează indicații în domeniile ce prezintă îngrijorări. În scopul conciziei, aceasta se focalizează preponderant pe acele

3 În special, angajamentele specifice ale OSCE pe dimensiunea umană referitoare la legiferare, inclusiv Documentul Reuniunii de la Copenhaga a Conferinței privind dimensiunea umană a CSCE (1990), care prevede: "Printre acele elemente ale justiției care sunt esențiale pentru exprimarea deplină a demnității inerente și a drepturilor egale și inalienabile ale ființelor umane se numără (...) legislația, adoptată la sfârșitul unei proceduri publice, și reglementările care vor fi publicate, acestea fiind condițiile aplicabilității lor. Aceste texte vor fi accesibile tuturor" (par. 5.8); și Documentul Reuniunii de la Moscova a Conferinței privind dimensiunea umană a CSCE (1991), care prevede "Legislația va fi formulată și adoptată ca rezultat al unui proces deschis care reflectă voința poporului, fie direct, fie prin reprezentanții săi aleși" (par. 18.1). De asemenea, statele participante la OSCE s-au angajat în mod specific să asigure șanse egale pentru participarea efectivă la viața politică și publică a femeilor, a persoanelor aparținând minorităților naționale, a romilor și sintilor, în special a femeilor rome și sinti, a persoanelor cu dizabilități; a se vedea, de exemplu, OSCE, Planul de acțiune pentru promovarea egalității de gen, adoptat prin Decizia nr. 14/04, MC.DEC/14/04 (2004), alin. 44(d); Planul de acțiune al OSCE din 2003 privind îmbunătățirea situației romilor și sintilor în spațiul OSCE, par. 88; Consiliul Ministerial al OSCE, Decizia nr. 4/13 privind intensificarea eforturilor OSCE de punere în aplicare a Planului de acțiune privind îmbunătățirea situației romilor și sintilor în spațiul OSCE, cu un accent deosebit pe femeile, tinerii și copiii romi și sinti (2013), par. 4.2; Raportul Reuniunii CSCE a experților privind minoritățile naționale (Geneva, 1991); Documentul de la Moscova din 1991OSCE/CSCE , par. 41. 4 Conținutul acestei analize juridice reprezintă numai punctul de vedere al ODIHR, iar Comisia Europeană nu acceptă nicio responsabilitate pentru utilizarea informațiilor pe care le conține. Instituții democratice mai puternice în țările Parteneriatului estic este un proiect pe patru ani, implementat între 1 ianuarie 2024 și 31 decembrie 2027. Proiectul are obiectivul de a sprijini instituțiile și procesele democratice din Armenia, Azerbaidjan, Belarus*, Georgia, Republica Moldova, Ucraina pentru a fi mai incluzive, responsabile, rezistente, transparente, conforme cu drepturile omului și statul de drept. În cadrul acestui proiect, statelor li se va oferi asistență pentru a beneficia de întreaga gamă de instrumente a ODIHR. Acestea vor fi furnizate în conformitate cu mandatul ODIHR și cu metodologia stabilită, precum și în sinergie cu prioritățile UE în regiune. Acest lucru va permite statelor să pună în aplicare politici mai eficace și mai eficiente, precum și să evalueze progresele înregistrate în direcția unor instituții democratice responsabile și favorabile incluziunii, a unor sisteme de integritate publică mai puternice, a unor cadre juridice conforme cu drepturile omului, a reglementării partidelor politice, precum și a participării grupurilor subreprezentate istoric la viața politică și la procesul decizional. * În punerea în aplicare a activităților, se va lua în considerare faptul că UE a încetat să mai colaboreze cu reprezentanții oficiali ai organelor publice și ai întreprinderilor de stat din Belarus, în urma concluziilor Consiliului din 12 octombrie 2020 și a concluziilor Consiliului European din februarie 2022. 7  Opinie preliminară cu referire la proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (sub aspectul procedurii legislative, capitolul III)

dispoziții care necesită modificări legislative sau îmbunătățiri, și nu asupra aspectelor pozitive ale Proiectului de Cod. Prezenta analiză juridică se bazează pe standardele, normele și recomandările internaționale și regionale ale drepturilor omului și statului de drept, precum și angajamentele relevante asumate față de OSCE în dimensiunea umană. Opinia de asemenea subliniază, în funcție de relevanță, bunele practici din alte state participante ale OSCE în acest domeniu. Biroul ODIHR, atunci când face referire la cadrul normativ național, nu pledează pentru un anumit model al unei țări specifice, ci mai degrabă se axează pe oferirea unor informații clare privind standardele aplicabile internațional, prin a contura modul de implementare practică a unor legi din cadrul juridic al unui stat. Orice exemplificare adusă a unor țări se va aborda cu precauție, deoarece modelul aplicabil într-o țară nu va fi în mod necesar aplicabil și în contextul altei țări și urmează a fi analizat în contextul mai larg normativ și instituțional, luându-se de asemenea în considerare și contextul țării respective, dar și cultura sa politică. 8. Mai mult decât atât, în conformitate cu Convenția privind Eliminarea tuturor formelor de Discriminare împotriva Femeilor5 (denumită în continuare "CEDAW") și Planul de Acțiune al OSCE din 2004 pentru promovarea Egalității de gen6 și angajamentelor de integrare a aspectelor legate de gen în activitățile, programele și proiectele OSCE, Opinia Preliminară reflectă integrarea, după caz, a aspectelor legate de gen și ce țin de perspectiva diversității. 9. Prezenta Opinie Preliminară se bazează pe o traducere neoficială în limba engleză a Proiectului de Cod, comandată de Biroul ODIHR, anexată la prezentul document. În caz de traducere a Opiniei într-o altă limbă, se va considera versiunea în limba engleză ca fiind cea corectă. 10. Luându-se în considerare cele sus-menționate, Biroul ODIHR ține să accentueze faptul că elaborarea prezentei Opinii Preliminare nu va constitui pe viitor un impediment pentru Biroul ODIHR în a formula recomandări sau comentarii scrise sau verbale pe subiectele abordate în Opinie.

III. ANALIZA ȘI RECOMANDĂRILE PRELIMINARE

1. STANDARDELE RELEVANTE INTERNAȚIONALE ȘI REGIONALE ȘI ANGAJAMENTELE ASUMATE FAȚĂ DE OSCE

11. Legislația are un impact semnificativ asupra vieții cotidiene, asupra drepturilor și mijloacelor de subzistență a oamenilor, astfel fiind de o importanță primordială ca legile să fie de o calitate înaltă, semnificând că acestea trebuie să fie coerente, clare și inteligibile, previzibile, transparente, accesibile, aliniate standardelor drepturilor omului, eficiente, nediscriminatorii, racordate principiilor de gen și reflectând interesele grupurilor diverse de gen din societate, atât sub aspect de formulare juridică, cât și în practică, odată ce sunt implementate.7 Calitatea legilor este o consecință directă a modului în care acestea sunt elaborate, formulate, supuse consultărilor publice și deliberărilor, examinate, modificate și publicate și ulterior, monitorizate și evaluate. Un

5 A se vedea Convenția ONU privind eliminarea tuturor formelor de discriminare împotriva femeilor (denumită în continuare "CEDAW"), adoptată prin Rezoluția 34/180 a Adunării Generale la 18 decembrie 1979. Moldova a aderat la Convenție pe 1 iulie 1994. 6 A se vedea Planul de acțiune al OSCE pentru promovarea egalității de gen, adoptat prin Decizia nr. 14/04, MC.DEC/14/04 (2004), par. 32. 7 A se vedea ODIHR, Orientări privind legislația democratică pentru legi mai bune (2024), p. 10. 8  Opinie preliminară cu referire la proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (sub aspectul procedurii legislative, capitolul III)

șir de principii directorii sunt de o importanță esențială pentru a se asigura calitatea procesului de legiferare: procedurile legislative trebuie să reflecte principiile democratice, să se alinieze standardelor unui stat de drept și ale drepturilor omului.8 În același timp, acestea trebuie să fie bazate pe dovezi, fiind de un caracter deschis și transparent, participativ și reflectând incluziunea, și supuse unei monitorizări eficiente.9 În principiu, procedura de legiferare democratică nu doar rezultă în elaborarea unor legi mai calitative, dar tinde, de asemenea, să îmbunătățească punerea în aplicare a legilor adoptate și ar trebui, în cele din urmă, să sporească încrederea publică în procesele menționate anterior și în instituțiile democratice în general. 12. În general, statele participante ale OSCE și-au asumat angajamentul de a construi, consolida și întări sistemul democratic în calitate de singura modalitate de guvernare,10 precum și au recunoscut democrația drept un element inerent al unui stat de drept.11 Democrația este de asemenea una din valorile și principiile universale primordiale recunoscute de Națiunile Unite,12 Consiliul Europei,13 Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică (OCDE)14 și Uniunea Europeană (UE).15 Respectarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale este o parte esențială a democrației și a statului de drept. 13. Nu există norme și instrumente internaționale sau regionale obligatorii din punct de vedere juridic care să se concentreze în mod specific asupra procedurii legislative ca atare, deși acest subiect este intrinsic legat de dreptul de a participa la viața publică, astfel cum se reglementează în articolul 25 din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice (denumit în continuare "PIDCP").16 În Comentariul său General nr. 25 (1996), Comitetul ONU pentru Drepturile Omului a menționat că dreptul de a participa la afacerile publice necesită ca "cetățenii să ia parte, de asemenea, la conducerea afacerilor publice, exercitându-și influența prin dezbateri publice".17 În plus, modalitățile de participare a cetățenilor, care includ dezbaterea publică și dialogul, ar trebui să fie stabilite prin constituție și alte legi ale statului în cauză. De asemenea, Convenția ONU privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în probleme de mediu (Convenția de la Aarhus),18 la care Moldova este stat parte, este relevantă, în special articolul 8 privind participarea efectivă a publicului în timpul pregătirii de către autoritățile publice a normelor obligatorii din punct de vedere juridic, general aplicabile, care pot avea un efect semnificativ asupra mediului.

8 Ibidem. Principiile de la 1 la 3. 9 Ibidem. Principiile de la 5 la 10. 10 Preambul, Carta CSCE de la Paris pentru Noua Europă, 21 noiembrie 1990. 11 CSCE/OSCE, Documentul Reuniunii de la Copenhaga a Conferinței privind dimensiunea umană a CSCE (Documentul OSCE de la Copenhaga din 1990), 5 iunie-29 iulie 1990, par. 3. 12 După cum se menționează pe pagina web a Înaltului Comisariat al ONU pentru Drepturile Omului, la adresa <https://www.ohchr.org/EN/Issues/RuleOfLaw/Pages/Democracy.aspx . > 13 Comisia Europeană pentru Democrație prin Drept (Comisia de la Veneția) a Consiliului Europei: Parametrii privind relația dintre majoritatea parlamentară și opoziție într-o democrație: O listă de verificare, 24 iunie 2019, par. 10. A se vedea, de asemenea, Curtea Europeană a Drepturilor Omului (CtEDO): cauza Hyde Park c. Moldova (nr. 1), nr. 33482/06, 31 martie 2009, par. 27, în care Curtea reiterează că democrația "este singurul model politic prevăzut în Convenție și singurul compatibil cu aceasta". 14 Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare în Europa (OCDE), Recomandarea Consiliului privind guvernarea deschisă (2017), precum și Recomandarea Consiliului privind politica de reglementare și guvernanța (22 martie 2012). 15 A se vedea articolul 2 din versiunea consolidată a Tratatului privind Uniunea Europeană, JO C 326, 26.10.2012, p. 13-390, care prevede "Uniunea se întemeiază pe valorile respectării demnității umane, libertății, democrației, egalității, statului de drept și respectării drepturilor omului, inclusiv a drepturilor persoanelor aparținând minorităților. Aceste valori sunt comune statelor membre într-o societate în care prevalează pluralismul, nediscriminarea, toleranța, justiția, solidaritatea și egalitatea între femei și bărbați", precum și titlul II. 16 A se vedea Pactul internațional al ONU cu privire la drepturile civile și politice (denumit în continuare "PIDCP"), adoptat de Adunarea Generală a ONU prin Rezoluția 2200A (XXI) din 16 decembrie 1966. Moldova a aderat la pact pe 26 ianuarie 1993. 17 Comitetul ONU pentru Drepturile Omului, Comentariul general nr. 25, 1996, par. 8. 18 Convenția ONU privind accesul la informație, participarea publicului la luarea deciziilor și accesul la justiție în probleme de mediu (Convenția de la Aarhus), adoptată la 25 iunie 1998. Muntenegru a aderat la convenție la 2 noiembrie 2009. 9  Opinie preliminară cu referire la proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (sub aspectul procedurii legislative, capitolul III)

14. Deoarece Moldova este un stat membru al Consiliului Europei (denumit în continuare "CE"), jurisprudența relevantă a Curții Europene a Drepturilor Omului și documentele Comisiei Europene pentru Democrație prin Drept a CE (denumită în continuare "Comisia de la Veneția") sunt, de asemenea, relevante pentru prezenta opinie preliminară. În special, Lista de verificare a Comisiei de la Veneția privind statul de drept19 oferă orientări utile în ceea ce privește procedura legislativă, punerea în aplicare a legii, securitatea juridică, egalitatea în fața legii și nediscriminarea. 15. Necesitatea unor proceduri legislative transparente și democratice este stabilită în mod clar în angajamentele OSCE de rigoare. Documentul de la Copenhaga din 1990 definește adoptarea legislației la sfârșitul unei proceduri publice drept condiție ”esențială pentru exprimarea deplină a demnității inerente și a drepturilor egale și inalienabile ale omului".20 Documentul de la Moscova din 1991 este expresia acestor constatări, îndemnând statele participante la OSCE să formuleze și să adopte legislația "ca rezultat al unui proces deschis care reflectă voința poporului".21 De asemenea, statele participante la OSCE s-au angajat în mod specific să asigure șanse egale pentru participarea efectivă la viața politică și publică a femeilor, a persoanelor aparținând minorităților naționale, a romilor și sintilor, în special a femeilor rome și sinti, a tinerilor și a persoanelor cu dizabilități,22 printre altele. Statele participante la OSCE ar trebui, de asemenea, să depună efort să "asigure medii și instituții pentru dezbateri pașnice și exprimarea intereselor de către toate persoanele și grupurile societății"23 , precum și să permită organizațiilor societății civile (denumite în continuare "OSC") să contribuie la chestiunile de dezbatere publică și, în special, la elaborarea de legi și politici la toate nivelurile, fie local, național, regional sau internațional.24 În plus, importanța pluralismului în ceea ce privește organizațiile politice25 împreună cu integritatea instituțională și individuală a parlamentelor și a parlamentarilor și responsabilitatea publică au fost recunoscute de statele participante la OSCE ca aspecte esențiale ale vieții politice.26 16. În 2024, Biroul ODIHR a publicat Orientările privind legiferarea democratică pentru legi mai bune27 (denumite în continuare "Orientările ODIHR"), care oferă o prezentare generală a principiilor directoare ale legiferării democratice și recomandările concrete și practice privind modul în care aceste principii pot fi respectate la fiecare etapă a ciclului

19 Comisia de la Veneția a Consiliului Europei, Lista de verificare a statului de drept, adoptată de Comisia de la Veneția la cea de-a 106- a sesiune plenară (Veneția, 11-12 martie 2016), par. 18. 20 CSCE/OSCE, Documentul Reuniunii de la Copenhaga a Conferinței privind dimensiunea umană a CSCE (Documentul OSCE de la Copenhaga din 1990), 5 iunie-29 iulie 1990, par. 5.8. 21 CSCE/OSCE, Documentul Reuniunii de la Moscova a Conferinței privind dimensiunea umană a CSCE (Documentul OSCE de la Moscova din 1991), 3 octombrie 1991, par. 18.1. 22 A se vedea OSCE, Planul de acțiune pentru promovarea egalității de gen, adoptat prin Decizia nr. 14/04, MC.DEC/14/04 (2004), alin. 44(d); Planul de acțiune al OSCE din 2003 privind îmbunătățirea situației romilor și sintilor în spațiul OSCE, par. 88; Consiliul Ministerial al OSCE, Decizia nr. 4/13 privind intensificarea eforturilor OSCE de punere în aplicare a Planului de acțiune privind îmbunătățirea situației romilor și sintilor în spațiul OSCE, cu un accent deosebit pe femeile, tinerii și copiii romi și sinti (2013), par. 4.2; Raportul Reuniunii CSCE a experților privind minoritățile naționale (Geneva, 1991); Documentul de la Moscova din 1991 OSCE/CSCE , par. 41. A se vedea, de asemenea, Înaltul Comisar pentru Minorități Naționale (HCNM) al OSCE, Orientări din Ljubljana privind integrarea societăților diverse, 7 noiembrie 2012, în care se menționează că "[d]iversitatea este o caracteristică a tuturor societăților contemporane și a grupurilor care le compun" și care recomandă ca cadrul legislativ și de politică să permită recunoașterea faptului că identitățile individuale pot fi multiple, multistratificate, contextuale și dinamice. 23 Documentul OSCE del la Maastricht 2003, para. 36. 24 CSCE/OSCE, Documentul Reuniunii de la Moscova a Conferinței privind dimensiunea umană a CSCE (Documentul OSCE de la Moscova din 1991), 3 octombrie 1991, par. 43. 25 CSCE/OSCE, Documentul reuniunii de la Moscova a Conferinței privind dimensiunea umană a CSCE (Documentul OSCE de la Moscova din 1991), 3 octombrie 1991, par. 5. 26 A se vedea, de exemplu, OSCE, Carta de la Paris pentru o nouă Europă, Paris, 19 - 21 noiembrie 1990, care prevede că "[d]emocrația, cu caracterul său reprezentativ și pluralist, implică responsabilitatea față de electorat, obligația autorităților publice de a respecta legea și justiția administrată imparțial". A se vedea, de asemenea, Documentul OSCE de la Istanbul din 1999, 19 noiembrie 1999, în care statele participante la OSCE s-au angajat să-și intensifice eforturile de "promovare a bunelor practici guvernamentale și a integrității publice", într-un efort concertat de combatere a corupției. 27 A se vedea, ODIHR, Orientări privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, 2024. 10  Opinie preliminară cu referire la proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (sub aspectul procedurii legislative, capitolul III)

legislativ pentru a obține legi de p calitate mai bună.28 Aceste principii și standarde stau la baza procesului de elaborare, dezbatere, adoptare, punere în aplicare și evaluare a legilor. 17. O serie de alte documente cu caracter neobligatoriu elaborate în diferite foruri internaționale și regionale sunt, de asemenea, utile, deoarece oferă mai multe orientări practice și exemple de practici pentru îmbunătățirea proceselor legislative naționale, inclusiv pentru a le face mai sensibile la gen și diversitate.29 Principalele constatări și recomandări din Raportul 2024 al Comisiei Europene privind Republica Moldova30 și din Raportul de monitorizare privind administrația publică din Republica Moldova al Inițiativei comune OCDE-UE "Sprijinul pentru îmbunătățirea guvernanței și a managementului în Europa Centrală și de Est" (SIGMA) (denumit în continuare "Raportul de monitorizare SIGMA 2023")31, care tratează pe larg elaborarea de politici și legi, sunt, de asemenea, deosebit de relevante și vor fi menționate după caz în prezenta opinie preliminară. 18. În lumina principiilor enunțate mai sus și detaliate în prezenta opinie preliminară, este esențial ca Proiectul de Cod să facă obiectul unor consultări transparente, cuprinzătoare și ample la toate etapele procesului de elaborare și adoptare, inclusiv în fața Parlamentului.32

2. CONTEXTUL ȘI OBSERVAȚIILE GENERALE

19. A treia secțiune a capitolului IV privind Parlamentul din secțiunea a 3-a din Constituție se referă la "Legislație". Articolul 72 subliniază tipologia legilor (constituționale, organice sau ordinare, a se vedea și par. 19 infra). În conformitate cu articolul 73 din Constituție, dreptul de inițiativă legislativă aparține membrilor Parlamentului (denumiți în continuare "deputați"), Președintelui Republicii Moldova, Guvernului, precum și Adunării Populare a unității teritoriale autonome Găgăuzia. Parlamentul adoptă legi - majoritatea necesară depinzând de faptul dacă se are în vedere o lege organică, adoptată

28 Ibidem, p. 10, unde "legile de bună calitate" sunt definite ca legi care sunt "clare, inteligibile, previzibile, coerente, stabile, previzibile, accesibile, conforme cu statul de drept și cu standardele privind drepturile omului, sensibile la dimensiunea de gen, sensibile la diversitate și nediscriminatorii, atât în conținut, cât și în practică, fiind în același timp proporționale și eficiente". 29 A se vedea, de exemplu, ODIHR, Orientări privind promovarea participării politice a persoanelor cu dizabilități, 2019, inclusiv o listă de verificare cu orientări detaliate suplimentare la paginile 110-117; ODIHR, Abordarea violenței împotriva femeilor în politică în regiunea OSCE: ODIHR Setul de instrumente (2022), inclusiv Instrumentul specific 2 privind abordarea violenței împotriva femeilor în Parlament (2022); ODIHR, Realizarea egalității de gen în Parlament: Un ghid pentru parlamentele din regiunea OSCE (2021); ODIHR, asigurarea funcționerii legilor pentru femei și bărbați: Un ghid practic pentru o legislație sensibilă la gen (2017). A se vedea, de asemenea, de ex, Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică (OCDE), Recomandarea Consiliului privind politica de reglementare și guvernanța (2012); Principiile de bune practici ale OCDE privind procesele deliberative pentru luarea deciziilor publice; OCDE, Principii de bune practici pentru politica de reglementare, Evaluarea impactului de reglementare (2020); OCDE, Practici mai bune de reglementare în Uniunea Europeană (2022); Uniunea Interparlamentară (UIP), Legislație sensibilă la gen, Manual pentru parlamentari (2021); UIP, Plan de acțiuni pentru parlamente sensibile la gen (2012), UIP, Raportul Parlamentar Global 2022 - Implicarea publicului în activitatea parlamentului; UIP și PNUD, Diversitatea în Parlament: Ascultând vocile minorităților și ale popoarelor indigene, 2010. Pentru resurse suplimentare, a se vedea, de exemplu, <Guvernare publică OCDE>, precum și Inițiativa comună OCDE-UE "Sprijin pentru îmbunătățirea guvernanței și a gestionării în Europa Centrală și de Est" (SIGMA). 30 A se vedea Comisia Europeană, Raportul Republica Moldova 2024 - care însoțește documentul Comunicare a Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor, 30 octombrie 2024, în special subsecțiunea 2.1. 31 EU-OCDE SIGMA, Raportul de monitorizare a administrației publice în Republica Moldova - Evaluarea în raport cu principiile administrației publice (octombrie 2023), care acoperă perioada 2023 până în septembrie. 32 A se vedea, în special, Documentul OSCE de la Copenhaga din 1990, prin care statele participante la OSCE s-au angajat să se asigure că legislația va fi "adoptată la sfârșitul unei proceduri publice și [că] reglementările vor fi publicate, aceasta fiind condiția pentru aplicabilitatea lor" (par. 5.8); a se vedea, de asemenea, Documentul OSCE de la Moscova din 1991, care prevede că "[l]egislația va fi formulată și adoptată ca rezultat al unui proces deschis care reflectă voința poporului, fie direct, fie prin reprezentanții săi aleși" (par. 18.1). Orientările privind legiferarea democratică pentru legi mai bune ODIHR (2024) subliniază faptul că "toate părțile interesate ar trebui să aibă posibilitatea de a avea acces la procesul de legiferare, să fie informate cu privire la acesta și să poată participa și contribui în mod semnificativ" (principiul 7). A se vedea, de asemenea, Lista de verificare a statului de drept, Comisia de la Veneția, CDL-AD(2016)007, partea II.A.5. 11  Opinie preliminară cu referire la proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (sub aspectul procedurii legislative, capitolul III)

de majoritatea deputaților aleși în urma a cel puțin două lecturi, sau o lege ordinară, adoptată de majoritatea deputaților prezenți (articolul 74). Proiectele de lege prezentate de guvern, precum și inițiativele legislative prezentate de deputați și acceptate de guvern sunt examinate de Parlament în conformitate cu modalitățile și prioritățile stabilite de guvern, inclusiv în cadrul procedurii de urgență [articolul 74 alineatul (3)]. După adoptarea unei legi de către Parlament, aceasta este înaintată președintelui pentru promulgare [articolul 74 alineatul (4)]. Legea se publică în Monitorul Oficial sau este considerată inexistentă (articolul 76 din Constituție). 20. Procedura legislativă în Parlamentul Republicii Moldova este detaliată în capitolul III al Proiectului de cod. În același timp, capitolul I al Proiectului de cod ("Dispozițiile generale") conține, de asemenea, unele norme generale, inclusiv cu privire la autoritatea legislativă a Parlamentului (articolul 2), funcțiile acestuia (articolul 4) și principiile activității parlamentare descrise în secțiunea 1 a capitolului III al Proiectului de cod, inclusiv principiul legalității (articolul 5). În special, potrivit Proiectului de cod, principiul legalității subliniază caracterul obligatoriu al respectării Constituției și a legalității acesteia [articolul 5 alineatul (1)], precizând totodată că "actele normative adoptate de Parlament trebuie să asigure persoanelor securitatea rapoartelor juridice." [articolul 5 alineatul (2)], subliniind astfel în continuare importanța securității și stabilității juridice. 21. Capitolul III din Proiectul de cod se focalizează asupra diferitelor elemente ale procesului legislativ în Parlament și conține opt secțiuni care abordează următoarele subiecte: actele Parlamentului (secțiunea 1); inițiativa legislativă (secțiunea 2); procedura de urgență, modul prioritar și procedura simplificată (secțiunea 3); continuitatea proiectelor de acte normative în noul Parlament (secțiunea 4); procedurile în comisiile permanente (secțiunea 5); ședința Parlamentului (secțiunea 6); procedura de examinare a proiectelor de acte normative pe lecturi (secțiunea 7); și procedura de votare (secțiunea 8). Alte secțiuni sau capitole ale Proiectului de cod sunt, de asemenea, relevante pentru procedura legislativă, în special cele referitoare la controlul parlamentar și interacțiunile cu societatea civilă și alți actori externi. O analiză mai cuprinzătoare a acestor secțiuni/capitole este prezentată în opinii separate.33

3. CATEGORIILE DE ACTE ADOPTATE DE PARLAMENT

22. În conformitate cu articolul 61 din Proiectul de Cod, dar și în conformitate cu articolul 74 din Constituția Republicii Moldova, Parlamentul adoptă următoarele acte: - legile constituționale (cele de revizuire a Constituției) adoptate cu votul a două treimi din numărul deputaților aleși [în mod similar cu articolul 133 alineatul (2) din Proiectul de cod];34 - legile organice (pentru domeniile definite de Constituție35 și de Legea nr. 100/2017 privind actele normative) adoptate de majoritatea deputaților aleși în urma a cel puțin

33 Toate opiniile ODIHR privind diferite părți ale Proiectului de cod sunt disponibile la adresa: <Revizuiri juridice | LEGISLATIONLINE>. 34 A se vedea Opinia ODIHR privind dispozițiile proiectului de cod de organizare și funcționare a Parlamentului Republicii Moldova referitoare la procedura de revizuire a Constituției (capitolul IV), disponibil la adresa: <Revizuiri juridice | LEGISLATIONLINE>. 35 În conformitate cu articolul 74 alineatul (1) din Constituția Republicii Moldova, legile organice reglementează: a) sistemul electoral; b) organizarea și desfășurarea referendumului; c) organizarea și funcționarea Parlamentului; d) organizarea și funcționarea Guvernului; e) organizarea și funcționarea Curții Constituționale, a Consiliului Superior al Magistraturii, a instanțelor judecătorești, a contenciosului administrativ; f) organizarea administrației locale, a teritoriului, precum și regimul general privind autonomia locală; g) organizarea și funcționarea partidelor politice; h) modul de stabilire a zonei economice exclusive i) regimul juridic general al proprietății şi al

12  Opinie preliminară cu referire la proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (sub aspectul procedurii legislative, capitolul III)

două lecturi (în mod similar cu dispozițiile articolului 100 alineatul (2) din Proiectul de cod); - legile ordinare (care reglementează orice domeniu al relațiilor sociale, cu excepția celor rezervate legilor constituționale și organice) adoptate de majoritatea deputaților prezenți în ședința plenară respectivă [similar dispozițiilro din articolul 100 alineatul (3) din Proiectul de cod]; - hotărârile; - actele exclusiv politice (denumite în continuare "AEP"), articolul 62 din Proiectul de cod fiind dedicat în special AEP; și - moțiunile. 23. Este salutabil faptul că Proiectul de cod, spre deosebire de actualul Regulament de Procedură al Parlamentului (denumit în continuare "RPP"), care va fi abrogat la intrarea în vigoare a Proiectului de cod în cazul adoptării, enumeră în mod expres categoriile de acte pe care Parlamentul le poate emite. Cu toate acestea, structura și formularea articolelor 61 și 62 ar beneficia de anumite ajustări pentru a se asigura o mai mare claritate și coerență între acestea. 24. În primul rând, articolul 61 alineatul (4) descrie legile ordinare ca fiind cele care "reglementează orice domeniu al relațiilor sociale, cu excepția celui rezervat legilor constituționale și legilor organice". Această dispoziție reflectă articolul 72 alineatul (4) din Constituția Republicii Moldova.36 În același timp, este necesar de remarcat faptul că legislația ar trebui să reglementeze nu numai domeniile sociale, ci și cele economice, de mediu și altele. Cu excepția cazului în care aceasta este o problemă legată de traducere și/sau termenul a fost interpretat în sens larg pentru a acoperi toate domeniile dreptului public și privat, se recomandă să se specifice că legile ordinare pot reglementa orice materie− nu numai relațiile sociale− cu excepția celor rezervate legilor organice, în conformitate cu cerințele constituționale. 25. În al doilea rând, articolul 61 alineatul (6) din Proiectul de cod prevede că "[h]otărârile intervin în cazurile prevăzute de lege sau în cazurile altor domenii care nu necesită adoptarea de legi". În conformitate cu articolul 229 alineatul (4), "Pe marginea problemelor discutate în cadrul audierilor parlamentare în plen, Parlamentul poate adopta hotărâri." Se remarcă faptul că formularea "care nu necesită adoptarea de legi" este destul de ambiguă, lăsând loc pentru posibile interpretări divergente cu privire la cazurile/ domeniile care nu sunt rezervate reglementării prin lege. De asemenea, nu este clar dacă astfel de rezoluții sunt obligatorii din punct de vedere juridic sau nu. În ceea ce privește forța juridică a rezoluțiilor, articolul 62 alineatul (2) din proiectul de lege prevede în mod explicit că AEP " produc efecte politice și nu au forța actelor normative". Citit împreună cu articolul 62 alineatul (5) din Proiectul de cod, care prevede că AEP sunt formulate prin hotărâri, această sintagmă implică faptul că anumite tipuri de hotărâri, cele care constituie AEP, nu sunt obligatorii din punct de vedere juridic. Cu toate acestea, nu este clar dacă alte tipuri de hotărâri - cele prevăzute de lege sau cele ale căror domeniu de aplicare nu se încadrează în domeniile care necesită adoptarea de legi - pot avea un efect normativ |(de exemplu, hotărârile președintelui Parlamentului, hotărârile președintelui

moștenirii; j) regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele şi protecția socială; k) organizarea generală a învăţămîntului; l) regimul general al cultelor religioase; m) regimul stării de urgență, de asediu şi de război; n) infracțiunile, pedepsele şi regimul executării acestora; o) acordarea amnistiei şi grațierii; p) celelalte domenii pentru care, în Constituție, se prevede adoptarea de legi organice; r) alte domenii pentru care Parlamentul consideră necesară adoptarea de legi organice. 36 Articolul 72 alineatul (4) din Constituție prevede că legile ordinare "intervin în orice domeniu al relațiilor sociale, cu excepția celor rezervate legilor constituționale şi legilor organice ". 13  Opinie preliminară cu referire la proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (sub aspectul procedurii legislative, capitolul III)

comisiei etc.). Articolul 61 alineatul (6) din Proiectul de cod ar trebui clarificat în această privință.

RECOMANDAREA A. 1. Să se precizeze în dispozițiile articolului 72 alineatul (4) din Proiectul de cod că legile ordinare pot reglementa orice materie, fiind reglementate în același timp materiile ce fac obiectul exclusiv al legilor organice, în conformitate cu cerințele constituționale. 2. Să se clarifice, în temeiul articolului 61 alineatul (6), cazurile în care pot fi adoptate hotărârile, precum și statutul juridic al hotărârilor, altele decât cele care constituie acte exclusiv politice.

4. ELABORAREA ȘI ÎNREGISTRAREA PROIECTELOR DE LEGE

4.1. Redactarea juridică

26. Pentru ca legislația să fie corect înțeleasă și aplicată, este esențial să se asigure că aceasta este bine redactată. Legile trebuie să fie redactate în mod clar și neechivoc, inteligibil și accesibil, în conformitate cu principiile uniforme de redactare legislativă, astfel încât agențiile și autoritățile publice să le poată pune în aplicare, persoanele fizice și operatorii economici să își poată identifica drepturile și obligațiile, iar instanțele să le poată aplica.37 La elaborarea legilor, trebuie îndeplinite anumite cerințe: redactorii trebuie să cunoască tehnica legislativă și stilul de redactare adecvate în vigoare în statul lor, dar și să cunoască subiectul pe care legea urmărește să-l reglementeze.38 27. Articolul 65 alineatul (6) din Proiectul de cod stipulează că proiectul legislativ prezentat Parlamentului este redactat "conform cerințelor stabilite și normelor de tehnică legislativă". Articolul 66 descrie în continuare conținutul notei de fundamentare, care "prezintă și fundamentează reglementările propuse" într-un stil explicit, clar, utilizând terminologia proiectului de act normativ pe care îl reprezintă. Proiectul de act normativ, nota de fundamentare, precum și alte documente conexe din dosarul de însoțire se prezintă în original, în limba română, pe suport de hârtie și în variantă electronică (articolul 67). 28. Cu toate acestea, după cum se menționează în Raportul de monitorizare SIGMA 2023, în Moldova nu există norme uniforme privind metodologia și tehnica legislativă pentru elaborarea actelor juridice care să asigure standardizarea și conformitatea juridică.39 RPP al Guvernului și Legea nr. 100/2017 privind actele normative oferă un cadru de bază pentru redactarea documentelor de politici adoptate de Guvern și elaborarea actelor normative, inclusiv a proiectelor de legi, deși nu sunt suficiente pentru a asigura conformitatea și coerența juridică generală de către toți cei implicați în procesul de legiferare. 29. Deși Ministerul Justiției (denumit în continuare "MJ") acționează ca un organism de control pentru a asigura calitatea redactării legislative - și este însărcinat în mod oficial să efectueze verificări ale calității - calitatea redactării legislative este încă considerată

37 A se vedea ODIHR, Orientări privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, 2024, par. 122. 38 A se vedea ODIHR, Orientări privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, 2024, par. 122. 39 Raportul de monitorizare SIGMA 2023, p. 103. 14  Opinie preliminară cu referire la proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (sub aspectul procedurii legislative, capitolul III)

drept insuficient de calitativă în Moldova, deoarece un număr semnificativ de legi (16%) sunt modificate în termen de un an de la adoptarea lor.40 Suplimentar faptului că lipsesc orientările privind redactarea legislativă, acest lucru se poate datora faptului că un procent ridicat de legi sunt adoptate prin proceduri extraordinare în Parlament (a se vedea și subsecțiunea 6.3 infra). După cum se subliniază în Raportul de monitorizare SIGMA 2023, calitatea generală a elaborării actelor legislative este, de asemenea, compromisă de lipsa de coordonare în planificarea procedurii legislative între guvern și parlament, precum și de predominanța legilor propuse de deputați, care adesea se sustrag unui control strict și evaluărilor de impact. 41 30. Un obiectiv la care aspiră parlamentele în domeniul redactării legislative este ca orientările pentru o redactare legislativă clară și eficientă să fie stabilite într-un manual sau document similar și să fie urmate în redactarea tuturor propunerilor de legi înaintate parlamentului. Însă, este important să existe un singur manual unificat de redactare care să fie aplicat de toți cei implicați în procesul de redactare a legislației.42 Redactorii juridici din sectorul guvernamental și parlamentar (și nu numai), precum și personalul guvernamental responsabil de verificarea proiectelor de politici și legi ar trebui să adere la criteriile evocate de același manual de redactare și la aceleași instrucțiuni sau liste de verificare care descriu tehnica legislativă.43 31. Legea Republicii Moldova nr. 100/2017 privind actele juridice cu caracter normativ (denumită în continuare "Legea privind actele normative") oferă o prezentare generală a principiilor-cheie care guvernează procesul de legiferare (capitolul I), detaliază ierarhia actelor normative (capitolul II), detaliază etapele procesului de legiferare (capitolul III) și include, de asemenea, capitole privind structura și conținutul unui act normativ - inclusiv unele dispoziții privind limbajul tehnic care trebuie utilizat. În același timp, conținutul său pare insuficient pentru a oferi o orientare eficientă și cuprinzătoare legiuitorilor, așa cum se poate observa, de exemplu, în anumite manuale unificate de redactare a legislației care au fost elaborate în anumite țări.44 Deși este binevenit faptul că în Moldova a fost elaborat un manual specific privind aproximarea juridică (2022),45 este important să fie elaborate și adoptate norme uniforme mai generale privind metodologia și tehnica legislativă pentru actele normative. Astfel de orientări ar trebui, de asemenea, să promoveze utilizarea în legislație a unui limbaj sensibil la gen și diversitate.46 Rămâne întrebarea, în contextul moldovenesc, dacă pentru a se asigura faptul că normele de redactare sunt elaborate, formulate și apoi utilizate în mod satisfăcător în practică de către toți cei implicați în procesul de legiferare, ar fi suficient ca acestea să fie reglementate în mod non-normativ în baza unor ghiduri sau manuale, de exemplu. 32. În baza celor de mai sus, se recomandă adăugarea la Proiectul de cod a unei dispoziții separate care să stipuleze că toți actorii legislativi, atunci când elaborează legi sau

40 Raportul de monitorizare SIGMA 2023, p. 27. A se vedea, de asemenea, Raportul anual 2023 al Parlamentului privind transparența în procesul decizional. 41 Ibid. p. 49. 42 A se vedea ODIHR, Orientări privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, 2024, par. 137. 43 De exemplu, timp de mai bine de zece ani, Ghidul practic comun s-a dovedit a fi un instrument valoros în asigurarea faptului că actele juridice elaborate de Parlamentul European, Consiliul Europei și Comisia Europeană sunt redactate în mod clar și precis. Principiile enunțate în ghid reprezintă punctul de referință în materie de redactare legislativă pentru cele trei instituții. Ghidul practic comun este o "platformă" de principii generale de redactare. Fiecare instituție utilizează Ghidul împreună cu alte instrumente care conțin formulări standard specifice și norme practice mai detaliate. A se vedea, de asemenea, ODIHR, Orientări privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, 2024, par. 137. 44 A se vedea, de exemplu, în Franța, Guide de légistique (actualizat în decembrie 2024), care oferă explicații detaliate și exemple concrete privind procesul și conținutul; sau în Albania, Manual de redactare a legilor - Un ghid al procesului legislativ din Albania (2009). 45 A se vedea Manualul privind aproximarea juridică (2022), disponibil la: <handbook-on-the-legal-approximation_varianta-de-tipar-no- copy_0.pdf>. 46 A se vedea ODIHR, Orientări privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, 2024, par. 223. 15  Opinie preliminară cu referire la proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (sub aspectul procedurii legislative, capitolul III)

alte acte care urmează să fie adoptate de Parlament, aderă la normele metodologice unificate pentru redactarea juridică, care ar trebui să fie solide, dar nu excesiv de rigide.47 Personalul de sprijin parlamentar relevant ar trebui să fie familiarizat cu instrucțiunile și orientările stabilite în normele metodologice unificate pentru redactarea juridică și să aibă competențele și capacitățile necesare. În același timp, guvernul ar trebui, de asemenea, să se asigure că personalul ministerial respectă normele și principiile de bază stabilite în acestea pentru a garanta că politicile și legile sunt redactate în mod coerent, urmând o metodologie, o tehnică legislativă și o terminologie similare. Personalul de sprijin parlamentar ar putea, de asemenea, să fie în contact regulat cu ministerele guvernamentale sau cu alte agenții guvernamentale implicate în redactarea legislativă pentru a face schimb de cunoștințe privind tehnicile și procesele de redactare48 (a se vedea, de asemenea, subsecțiunea 5.2. infra privind mecanismele de control al calității redactării legislative).

RECOMANDAREA B. Să se introducă în Proiectul de cod o dispoziție separată care să stipuleze că toți actorii legislativi, atunci când elaborează legi sau alte acte care urmează să fie adoptate de Parlament, aderă la normele metodologice unificate pentru elaborarea juridică, care ar trebui să fie solide, dar nu excesiv de rigide.

4.2. Admisibilitatea proiectelor de lege și examinarea parlamentară

33. Proiectele de lege trebuie să fie examinate de un legiuitor pe tot parcursul procesului legislativ, inițial când proiectul legislativ este elaborat, când este prezentat parlamentului, ulterior de către comisiile parlamentare și, în cele din urmă, în timpul sesiunilor plenare (cu un control suplimentar în cazul în care proiectele de lege inițiate de guvern sunt modificate substanțial în cadrul parlamentului) și ulterior, ca parte a evaluării ex post a legislației (control post-legislativ).49 Pentru a se asigura calitatea elaborării legislației la diferite etape ale procesului legislativ, este, de asemenea, important să se consolideze mecanismele de supraveghere a reglementărilor. Controlul calității efectuat de guvern înainte ca proiectele de legi să fie aprobate pentru a fi prezentate Parlamentului ar trebui să fie suficient de robust, asigurându-se că se concentrează nu numai pe aspectele procedurale, ci și pe fond, inclusiv pe calitatea substanțială a proiectelor de propuneri, cu posibilitatea de a fi returnate inițiatorilor proiectele de legi care nu corespund standardelor.50 În mod similar, este esențial să existe, de asemenea, o examinare eficientă a propunerilor legislative de către Parlament pentru a se evalua conformitatea acestora cu cerințele prevăzute în legislație, inclusiv faptul că toate documentele de fundamentare sunt anexate.51 34. În unele țări, anumite garanții pot, de asemenea, să instituie impedimente pentru ca un regulament să treacă la următoarea etapă a procesului legislativ în cazul în care calitatea

47 Deși manualele de redactare sunt diferite în fiecare stat: manualele pot fi formale sau informale, publice sau private și sub formă de documente interne sau reguli externe stabilite de parlament. 48 A se vedea ODIHR, Orientări privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, 2024, par. 137-138. 49 A se vedea ODIHR, Orientări privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, 2024, par. 168 și 188. A se vedea, de asemenea, Opinie preliminară al ODIHR privind proiectul de Cod de organizare și funcționare a Parlamentului (Titlul III privind controlul parlamentar), disponibilă la adresa: < revizuiri juridice | LEGISLATIONLINE>. 50 A se vedea ODIHR, Orientări privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, 2024, par. 187-192. A se vedea, de asemenea, de exemplu, ODIHR, Raport de evaluare cuprinzătoare privind procesul de legiferare în Muntenegru (30 decembrie 2024), par. 145. 51 A se vedea, de exemplu, ODIHR, Raport cuprinzător de evaluare a procesului legislativ din Muntenegru (30 decembrie 2024), par. 97. 16  Opinie preliminară cu referire la proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (sub aspectul procedurii legislative, capitolul III)

proiectului de lege sau a documentelor însoțitoare este considerată necorespunzătoare, de exemplu, în cazul în care evaluarea impactului reglementării (denumită în continuare "REI") nu este de calitatea necesară.52 În alte țări, este necesar un aviz pozitiv pentru ca un proiect de regulament să fie înaintat spre examinare. 53 35. Documentul OCDE Sumarul politicilor de reglementare Outlook 2015 menționează că "în calitate de instituții responsabile de aprobarea legislației, parlamentele pot exercita o supraveghere și un control asupra aplicării principiilor pentru o mai bună legiferare a reglementărilor noi și modificate".54 În acest sens, o sarcină importantă a parlamentelor este ca acestea să asigure examinarea parlamentară a calității tehnice a proiectelor legislative, în special a proiectelor de legi inițiate de guvern, a fondului propunerilor legislative respective și a politicii subiacente, precum și a coerenței procesului de elaborare a politicilor aplicat de guvern. În acest sens, prezentarea raportului REI către parlament ca parte a pachetului de documente care însoțește proiectele de legi propuse de guvern contribuie la asigurarea unei examinări cuprinzătoare a fundamentării inițiativei legislative de către comisia parlamentară responsabilă. 55 36. Actualul Regulament de procedură al Parlamentului Republicii Moldova prevede, la articolul 47 alineatul (6), că proiectele de legi prezentate Parlamentului trebuie să fie însoțite, printre altele, de o analiză a "efectelor lor socio-economice și de altă natură". 37. Articolul 67 din Proiectul de cod prevede ca proiectul legislativ să fie depus la Secretariat, împreună cu nota de fundamentare și "alte documente conexe din dosarul de însoțire, în conformitate cu cerințele prezentului cod și ale Legii nr. 100/2017 [privind actele normative]". În plus, articolul 92 alineatul (2) litera (c) din Proiectul de cod prevede că raportul Comisiei permanente pentru prima lectură trebuie să includă, printre altele, rezultatele: "analizei impactului de reglementare"; "impactul social-economic și efectele asupra situației macroeconomice, mediului de afaceri, domeniului social și mediului ambiant, inclusiv evaluarea costurilor și beneficiilor; impactul financiar asupra bugetului consolidat general, inclusiv informația cu privire la venituri și cheltuieli". 38. Este binevenit faptul că toate proiectele de acte normative par să fie abordate în mod similar în Proiectul de cod, indiferent dacă autorul este executivul, președintele sau unul sau mai mulți deputați. Cu toate acestea, este important ca, înainte de a fi prezentate Parlamentului, proiectele de legi elaborate de deputați să urmeze proceduri similare de control al calității, evaluări ale impactului reglementării - dacă nu se aplică excepții în acest sens, pregătirea notelor explicative și organizarea procedurilor de consultare, pentru a se asigura că toate proiectele de legi au o calitate similară. Proiectul de cod nu stabilește norme specifice pentru efectuarea verificării calității/examinării proiectelor de legi inițiate de deputați sau a amendamentelor substanțiale la legile propuse de guvern. În practică, acest lucru poate constitui un impediment pentru înaintarea unei legislații calitative de deputați, precum și pentru punerea în aplicare a legii adoptate într-o etapă ulterioară și poate face monitorizarea și evaluarea mai dificile. Acest lucru este deosebit de important deoarece, după cum s-a menționat deja mai sus, în conformitate cu raportul de monitorizare SIGMA (2023), majoritatea legilor adoptate de Parlament sunt propuse de deputați (164 din 287 de legi adoptate în 2022, sau 57%).56 Pentru a se evita acest lucru, articolul 67 din Proiectul de cod ar putea fi modificat pentru ca acesta să

52 A se vedea, de exemplu, ODIHR, Raport cuprinzător de evaluare a procesului legislativ din Muntenegru (30 decembrie 2024), par. 70-72. 53 A se vedea, ODIHR, Orientări privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, 2024, par. 189. 54 Perspectiva politicii de reglementare a OCDE din 2015, p. 52. 55 A se vedea, de exemplu, ODIHR, Raport cuprinzător de evaluare a procesului legislativ din Muntenegru (30 decembrie 2024), par. 97. 56 A se vedea SIGMA/OCDE, Administrația publică în Republica Moldova, Evaluare conform principiilor administrației publice, octombrie 2023, p. 40. 17  Opinie preliminară cu referire la proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (sub aspectul procedurii legislative, capitolul III)

conțină dispoziții exprese ce impun proiectelor de legi și amendamentelor substanțiale la proiectele de legi ale guvernului care sunt inițiate de deputați individuali să respecte, de asemenea, toate cerințele necesare, similare cu cele aplicate proiectelor de legi prezentate de guvern, pentru a se evita două niveluri diferite de control. În același timp, acest lucru ar necesita acordarea unui sprijin adecvat deputaților individuali pentru ca aceștia să pregătească proiectele de o calitate înaltă și să efectueze toate evaluările necesare. 39. În general, cerințele pe care proiectele de lege trebuie să le îndeplinească pentru a fi înregistrate în Parlament nu sunt precizate în mod corespunzător în Proiectul de cod. În conformitate cu articolul 68 din Proiectul de cod, actele normative depuse la Parlament sunt recepționate și înregistrate de Secretariatul Parlamentului. După înregistrarea proiectului de act normativ, acesta este înaintat Direcției Generale Juridice (denumită în continuare "DGJ") pentru verificarea corectitudinii întocmirii sale și a prezenței tuturor actelor necesare în dosarul de însoțire, în conformitate cu cerințele Proiectului de cod și ale Legii privind actele normative. În termen de două zile lucrătoare, DGJ emite nota de admisibilitate, în conformitate cu cerințele stabilite de Biroul permanent, pe care o înaintează președintelui Parlamentului împreună cu proiectul de act normativ și dosarul de însoțire. Proiectele de acte normative care sunt propuse în calitate de inițiative legislative fără a ține cont de cerințele legale se remit, prin rezoluția Președintelui Parlamentului, autorului pentru înlăturarea neajunsurilor [articolul 68 alineatul (4)]. Cerințele față de proiectele de acte normative ce urmează a fi înregistrate în Parlament, modul de remitere a acestora autorilor pentru înlăturarea neajunsurilor, precum și circuitul lor în procedura legislativă se stabilesc de Biroul permanent [articolul 68 alineatul (5)]. Proiectele de acte normative neînregistrate în Parlament în modul stabilit nu se acceptă spre examinare în comisiile permanente și în subdiviziunile Secretariatului Parlamentului (articolul 68 alineatul (6)). 40. Articolul 76 din Proiectul de cod privind respingerea de către Parlament a unor proiecte de acte normative (situat în secțiunea 4 privind continuitatea proiectelor de acte normative în noul Parlament), de asemenea, nu oferă prea multe clarificări în acest sens, deoarece singurele motive menționate pentru respingerea proiectelor de acte normative sunt cazurile în care acestea și-au pierdut actualitatea sau în care rămân fără autori, de exemplu, în cazul în care autorii și-au pierdut funcțiile oficiale în Parlament sau în Guvern, sau la Președinție. Prin urmare, se recomandă clarificarea în Proiectul de cod a tuturor cerințelor pe care trebuie să le îndeplinească proiectele de lege pentru a fi înregistrate în Parlament, inclusiv lista și conținutul documentelor de însoțire, în loc să fie lăsat acest lucru la latitudinea Biroului permanent. 41. În conformitate cu articolul 40 din Legea privind actele normative, proiectul de act normativ este înaintat autorității publice învestite cu competența de a adopta, aproba sau emite, împreună cu materialele însoțitoare, inclusiv, printre altele, " după caz, raportul de analiză ex ante sau analiza impactului de reglementare". În același timp, ar fi recomandabil ca Proiectul de cod să menționeze în mod explicit raportul REI, în caz de necesitate (a se vedea, de asemenea, par. 40 infra), printre documentele obligatorii pentru înregistrarea unei propuneri legislative la Parlament. Lipsa unei cerințe formale de a include formularul REI ar face posibilă, în principiu, înregistrarea proiectului de lege în Parlament în lipsa raportului REI. 57 42. În plus, Legea privind actele normative nu este clară cu privire la circumstanțele în care este necesar un raport REI ex ante. Prin urmare, este recomandabil ca Legea privind actele normative, dar și Proiectul de cod, să elaboreze în mod clar criteriile de

57 A se vedea OSCE/ODIHR, Opinie preliminară privind cadrul juridic care reglementează procesul legislativ în Muntenegru, par. 63. 18  Opinie preliminară cu referire la proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (sub aspectul procedurii legislative, capitolul III)

exceptare a anumitor propuneri legislative de la cerințele REI, inclusiv în cazul impactului limitat al intervenției planificate. De exemplu, mai multe țări au elaborat criterii pentru a le ajuta să decidă dacă REI este necesar sau nu pentru un anumit act normativ.58 Acest lucru ar ajuta parlamentul să asigure o examinare adecvată a propunerilor legislative guvernamentale. 43. În plus, este esențial să se stabilească în mod clar întregul spectru de impact normativ care trebuie sau pot fi evaluat în cadrul raportului REI. Deși Proiectul de cod menționează "impactul social-economic și efectele asupra situației macroeconomice, mediului de afaceri, domeniului social și mediului ambiant, inclusiv evaluarea costurilor și beneficiilor; impactul financiar asupra bugetului consolidat general, inclusiv informația cu privire la venituri și cheltuieli" [articolul 92 alineatul (2)], ar trebui să se ia în considerare și alte aspecte ce țin de evaluarea impactului, inclusiv impactul asupra drepturilor omului, precum și impactul asupra egalității de gen, impactul asupra mediului și potențialul impact anticorupție. În acest sens, și în conformitate cu bunele practici, evaluările impactului normativ asupra drepturilor omului ar trebui, în general, să facă parte din REI ex ante, pentru a se asigura că legislația nu interferează în mod nejustificat cu drepturile omului ale persoanelor sau grupurilor.59 44. În plus, nu este clar dacă controlul efectuat de DGJ pentru a decide cu privire la admisibilitatea unui proiect legislativ (a se vedea par. 38 de mai sus) este mai degrabă formalist, verificându-se doar dacă sunt prezentate documentele de însoțire necesare, sau analizează, de asemenea, aspectele substanțiale și calitatea proiectelor de legi și a dosarului de însoțire, inclusiv REI. S-a raportat60 că, chiar și în cazul în care rapoartele REI sunt pregătite și împărtășite cu Parlamentul Republicii Moldova, este posibil ca deficiențele în calitatea REI sa afecteze ulterior examinarea proiectelor de legi de către Parlament. Conform Raportului de monitorizare SIGMA al OCDE (2023), rapoartele REI, care în Moldova sunt pregătite de guvern pentru proiectele de legi care provin de la executiv, de regulă nu oferă evaluări ale costurilor și beneficiilor opțiunii preferate, ceea ce face dificilă formularea unei concluzii în cunoștință de cauză cu privire la faptul dacă impactul net global al propunerii va fi benefic pentru societate.61 Deoarece controlul calității REI în Moldova este descentralizat, nu a fost desemnat niciun organism guvernamental central care să coordoneze și să supravegheze întregul proces. 45. În plus, în timp ce conformitatea juridică a propunerilor de politici elaborate de guvern este verificată periodic de MJ, viabilitatea financiară și impactul bugetar al proiectelor de acte nu sunt evaluate în mod consecvent. În general, ar fi benefică o abordare mai

58 Unele țări dispun de teste prag formale pentru a determina dacă ar trebui aplicată REI (de exemplu, în funcție de costurile/resursele preconizate sau de impactul economic, social sau de mediu global). Proiectele de lege care acoperă subiecte noi sau care se preconizează că vor impune sarcini administrative sau de reglementare considerabile sau că vor avea efecte de amploare asupra unei părți semnificative a populației, a economiei, a bugetului de stat sau a mediului, ar trebui să fie întotdeauna supuse unei forme de REI, deși pragul specific depinde de fiecare țară în parte. Pragurile REI nu ar trebui să excludă automat legile secundare din domeniul de aplicare al REI, având în vedere că acestea contribuie la punerea în aplicare a legislației primare și, prin urmare, sunt adesea la fel de responsabile pentru sarcinile administrative sau de reglementare; a se vedea OCDE: Practici mai bune de reglementare în Uniunea Europeană, 2019, Capitolul 3: Evaluarea impactului reglementării în Uniunea Europeană. 59 A se vedea, de exemplu, Banca Mondială, Studiu privind evaluările impactului asupra drepturilor omului (2013), p. 4. Evaluările impactului asupra drepturilor omului contribuie la evaluarea impactului pe termen scurt, mediu și lung asupra drepturilor omului al politicilor propuse și al proiectelor de lege. Aceste tipuri de evaluări se referă la modul în care politica propusă sau propunerea de reglementare este conformă cu obligațiile juridice internaționale ale statului de a respecta, proteja și realiza drepturile omului ale persoanelor. Procesul de realizare a EIDO ar trebui să garanteze că o gamă largă de părți interesate are posibilitatea de a participa și de a avea acces la toate informațiile relevante în timp util și în mod cuprinzător; în acest context, ar trebui să se urmărească un dialog național cât mai larg posibil, inclusiv cu grupurile marginalizate sau subreprezentate și cu cele expuse în mod special la risc. EIDO pot fi atât evaluări de sine stătătoare, cât și încorporate în evaluări mai ample ale impactului social și de mediu. 60 Administrația publică în Republica Moldova, Evaluare conform principiilor administrației publice, SIGMA/OCDE, octombrie 2023, p. 44. 61 Administrația publică în Republica Moldova, Evaluare conform principiilor administrației publice, SIGMA/OCDE, octombrie 2023, p. 103. 19  Opinie preliminară cu referire la proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (sub aspectul procedurii legislative, capitolul III)

cuprinzătoare a verificării calității REI,62 inclusiv la nivelul guvernamental. În plus, se recomandă introducerea în Proiectul de cod, ca parte a controlului DGJ și a normelor privind admisibilitatea, a unor dispoziții specifice care să asigure existența unui mecanism eficient de examinare a proiectelor de legi prezentate Parlamentului și a documentelor însoțitoare, inclusiv a evaluării impactului asupra drepturilor omului și a egalității de gen, a raportului REI sau a justificării pentru neprezentarea acestuia - și, în cazul alinierii la legislația UE, a declarației de compatibilitate și a tabelului de concordanță, cu posibilitatea de a le returna inițiatorului în cazul în care conținutul lor este în mod evident de o calitate inferioară standardelor, de exemplu atunci când REI nu conține evaluări ale costurilor și beneficiilor sau alte evaluări. 46. În cele din urmă, este important ca funcționarii publici relevanți să beneficieze de formare periodică cu privire la modul de efectuare a unui REI adecvat, inclusiv cu privire la modul de încorporare a considerentelor legate de drepturile omului, gen și diversitate, precum și cu privire la modul de îmbunătățire a procesului existent de efectuare a acestor evaluări.63 47. În contextul procesului de aderare la UE, este, de asemenea, fundamental ca proiectele de legi cu sigla UE să fie însoțite de declarația de compatibilitate și tabelul de concordanță (denumite în continuare "TdC"), împreună cu elementele acquis-ului UE și ale acordurilor internaționale ratificate care fac obiectul armonizării.64 Aceste documente sunt esențiale pentru a permite DGJ să evalueze nivelul de aproximare a legislației propuse. Amendamentele depuse de deputați ar trebui, de asemenea, să fie verificate în raport cu TdC.

RECOMANDARE C. 1. Să se clarifice în Proiectul de cod toate cerințele pe care trebuie să le îndeplinească proiectele de lege pentru a fi înregistrate în Parlament, inclusiv lista și conținutul documentelor de însoțire, în loc să se lase la latitudinea Biroului permanent. 2. Introducerea în Proiectul de cod, ca parte a controlului parlamentar și a normelor privind admisibilitatea proiectelor de lege prezentate Parlamentului, a unor dispoziții specifice care să asigure un mecanism eficient de examinare a proiectelor de lege și a documentelor care le însoțesc, inclusiv evaluarea impactului asupra drepturilor omului și a egalității de gen, raportul REI și, dacă este cazul, declarația de compatibilitate și tabelul de concordanță cu legislația UE, sau justificarea neprezentării acestora, acordând totodată Parlamentului competența de a returna

62 Un model care a fost lăudat de OCDE este cel al Parlamentului italian, care exercită un rol important de supraveghere a reglementărilor. Un rol important în această privință îl joacă Comitetul pentru legislație (Comitato per la legislazione), care a fost înființat în temeiul unei modificări a Regulamentului Camerei Deputaților - articolul 16-bis - care a intrat în vigoare în 1998. Comitetul pentru legislație are sarcina de a emite avize cu privire la calitatea proiectelor legislative și, în mod interesant, este singurul organism parlamentar cu un număr egal de reprezentanți ai guvernului și ai opoziției care participă la formarea legii pentru a atinge obiectivul calității legislative. În acest scop, acesta monitorizează în permanență rapoartele REI anexate la măsurile supuse examinării Camerei și formulează observații cu privire la calitatea sau conținutul acestora. Un alt organ activ la nivel parlamentar este Serviciul pentru calitatea legislației (Servizio per la qualità degli atti normativi), care funcționează în cadrul Senatului din 2010. Începând din 2015, Serviciul publică lunar un buletin care monitorizează prezența REI în proiectele de lege ale guvernului prezentate spre avizare comisiei parlamentare competente. 63 A se vedea ODIHR, Orientări privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, 2024, par. 147 64 A se vedea Manual privind aproximarea juridică (2022), disponibil la adresa: <handbook-on-the-legal-approximation_varianta-de- tipar-no-copy_0.pdf>. Declarația de conformitate cu UE și TdC sunt instrumente fundamentale în procesul de aderare la UE, deoarece ajută la evaluarea îndeplinirii criteriilor juridice de aderare, și anume capacitatea statului de a-și asuma obligațiile care decurg din statutul de membru al UE. Aceste instrumente facilitează procedura de evaluare a nivelului de armonizare și conduc, de asemenea, la îmbunătățirea pregătirii instituțiilor față de procesul de negociere și la monitorizarea calității alinierii legislației naționale la acquis-ul UE. 20  Opinie preliminară cu referire la proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (sub aspectul procedurii legislative, capitolul III)

inițiatorului proiectul de lege însoțit de aceste documente în cazul în care conținutul acestora este în mod evident de calitate inferioară standardelor.

5. EXAMINAREA PROIECTELOR DE LEGE

48. Articolul 69 din Proiectul de cod descrie modalitatea de înaintare a unei inițiative legislative în procedura legislativă de către președintele Parlamentului, care implică desemnarea comisiei permanente competente.65 . În cazul înaintării proiectului de act normativ cu sigla UE, coraportul comisiei responsabile de integrarea europeană este obligatoriu [articolul 69 alineatul (3)]. Comitetul permanent este responsabil pentru examinarea proiectului de lege și prezentarea unui raport în plenul Parlamentului și, de asemenea, împreună cu DGJ, examinează și avizează proiectul de act normativ. În timp ce articolul 69 vorbește doar despre avizare, Comitetul permanent ar trebui, probabil, să aibă și autoritatea să avizeze negativ un proiect de act normativ. Cu excepția cazului în care reiese clar din practică că comitetul poate face acest lucru, se recomandă clarificarea formulării articolului 69 pentru a permite în mod explicit o astfel de posibilitate. 49. La fel ca actualul RPP al Parlamentului,66 proiectul de Cod prevede că "după caz", pentru anumite proiecte de legi se solicită avizul Guvernului și al altor autorități (articolul 69 alineatul (2) litera (d)). În plus, în conformitate cu articolul 90 alineatul (1) din Proiectul de cod, "proiectele de acte normative înaintate de Președintele Republicii Moldova, de deputații în Parlament sau de Adunarea Populară a Unității Teritoriale Autonome Găgăuzia, întrate în procedură legislativă în Parlament se remit spre avizare Guvernului și altor autorități conform cerințelor legislației în vigoare". Neprezentarea ”avizului” în termen de cel mult 30 de zile sau într-un termen mai restrâns, stabilit de Președintele Parlamentului, nu împiedică examinarea proiectului de către Parlament, dacă legea nu prevede altfel [articolul 90 alineatul (2)]. Articolul 90 alineatele (7) și (8) clarifică în continuare faptul că un aviz pozitiv este obligatoriu - în conformitate cu articolul 131 din Constituție - atunci când proiectele de acte normative sau de amendamente implică o creștere sau o reducere a veniturilor bugetare sau a împrumuturilor, precum și o creștere sau o reducere a cheltuielilor bugetare, în timp ce un aviz negativ înseamnă că proiectul de act normativ este considerat respins de drept. 50. De asemenea, articolul 69 alineatul (5) reglementează obligația Secretariatului să asigure "transmiterea proiectului de act normativ și a notei de fundamentare" deputaților, fracțiunilor parlamentare și, după caz, Guvernului sau altor autorități competente. Pe de altă parte, articolul 69 alineatul (6) prevede că "proiectul de act normativ cu dosarul de însoțire se distribuie pentru examinare" comisiei permanente sesizate (pentru examinarea în fond a acestuia), comisiei coraportoare și DGJ. În timp ce alineatul (5) menționează nota de fundamentare, alineatul (6) se referă mai cuprinzător la dosarul de însoțire. Din motive de coerență și pentru a permite tuturor deputaților să se familiarizeze pe deplin cu dosarul legislativ, întregul dosar de însoțire - nu numai nota de fondamentare - ar trebui distribuit atât comisiei (comisiilor) responsabile, cât și deputaților.

65 În cazul în care proiectul de lege este considerat conform cu cerințele legale și, prin urmare, "admisibil" de către DGLA, acesta este introdus prin rezoluția președintelui Parlamentului, care, de asemenea: (a) desemnează comisia permanentă competentă - și, (b) după caz, comisia coraportoare - responsabilă cu examinarea proiectului de lege și prezentarea raportului în plenul Parlamentului; (c) însărcinează comisia permanentă și DGLA să examineze proiectul de lege; și (d) solicită avizul guvernului și al altor autorități, după caz. 66 A se vedea <Legea pentru adoptarea Regulamentului de procedură al Parlamentului>. 21  Opinie preliminară cu referire la proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (sub aspectul procedurii legislative, capitolul III)

51. În plus, articolul 69 alineatul (6) nu identifică cine, de exemplu, președintele Parlamentului sau secretariatul, trebuie să furnizeze proiectul legislativ și dosarul aferent comisiei permanente sesizate în fond, comisiei coraportoare și DGJ. Ar fi recomandabil să se specifice autoritatea sau organismul responsabil de îndeplinirea acestei cerințe, cu excepția cazului în care practica este clară.

5.1. Desfășurarea lucrărilor în comisiile permanente

52. Secțiunea 5 din capitolul III al Proiectului de cod se referă la desfășurarea lucrărilor în comisiile permanente ale Parlamentului. În conformitate cu articolul 80 alineatul (3), deciziile acestor comisii sunt adoptate, de regulă, prin vot deschis. Cu toate acestea, pot exista cazuri în care membrii nu doresc ca ceilalți membri să cunoască cum s-a exprimat votul și, prin urmare, ar putea fi recomandat să se introducă posibilitatea de a vota prin vot secret, în cazul în care un membru al comisiei dorește acest lucru. Se recomandă să se ia în considerare completarea în acest sens a articolului 80 din Proiectul de cod. 53. În timp ce articolul 82 reglementează participarea reprezentanților guvernului și a altor conducători ai organelor administrației publice la ședințele comisiei, articolul 83 se referă la participarea altor persoane la astfel de ședințe. Aceste "alte persoane" includ reprezentanți ai societății civile, persoane interesate și specialiști din cadrul autorităților administrației publice, precum și funcționari din cadrul DGJ și din cadrul secretariatelor altor comitete permanente. Cu toate acestea, ar fi recomandabil să se extindă lista părților interesate prevăzută la articolul 83 pentru a include și experți independenți care nu fac parte din organele administrației publice, recunoscându-se astfel avantajele includerii diferitelor tipuri de expertiză în discuțiile privind proiectele de legi. Deși redactorii juridici care lucrează în cadrul executivului și al Parlamentului pot avea o experiență bogată în materie de redactare, pot exista lacune în domeniile în care este necesară o expertiză tehnică externă suplimentară. Avându-se în vedere complexitatea legislației contemporane, informațiile tehnice suplimentare sau expertiza furnizată de actorii extrainstituționali pot contribui, de asemenea, la informarea factorilor de decizie și a legislatorilor cu privire la diferitele opțiuni politice și legislative. De asemenea, este posibil să fie necesar ca procesele de verificare din cadrul Parlamentului să fie completate cu procedura de efectuare a expertizei juridice/de drepturile omului, inclusiv a expertizei în materie de gen, de mediu, științifică, economică, academică sau alte forme de expertiză, pentru a se asigura că un proiect legislativ este pe calea cea bună pentru a îndeplini obiectivele de politică vizate.67 Este o bună practică ca comisiile parlamentare permanente să întocmească și să mențină liste curative, bazate pe merit, de experți recunoscuți, inclusiv experți internaționali sau organizații de renume, care să fie consultați cu privire la o varietate de subiecte și să dispună de proceduri pentru a asigura diversitatea, obiectivitatea și transparența în ceea ce privește experții invitați la ședințele comisiei.68 Implicarea unor astfel de experți ar trebui să se bazeze pe criterii neutre și obiective pentru a se asigura că o serie de opinii credibile sunt audiate pe un anumit subiect de către o pluralitate de experți obiectivi diferiți din medii diverse.69 54. Articolul 83 alineatul (2) prevede că comisiile permanente organizează ședințe de consultare cu reprezentanții societății civile, precum sunt reprezentanții asociațiilor obștești, sindicatelor, cu reprezentanții administrației publice centrale și/sau locale, drept urmare a propunerii parvenite din partea membrilor comisiei permanente sau a ”celor

67 A se vedea ODIHR, Orientări privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, 2024, par. 85. 68 A se vedea, ODIHR, Orientări privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, 2024, par. 88. 69 A se vedea, de asemenea, Opinie preliminară a ODIHR cu referire la proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (aspecte legate de funcțiile de reprezentare ale Parlamentului), disponibil la adresa: <revizuiri juridice | LEGISLATIONLINE>. 22  Opinie preliminară cu referire la proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (sub aspectul procedurii legislative, capitolul III)

interesați”. În conformitate cu articolul 83 alineatul (3), membrii comitetului sau "cei interesați" pot propune organizarea unor astfel de reuniuni de consultare. Cu toate acestea, termenul "cei interesați" nu este complet clar (probabil, dacă s-ar fi avut în vedere autorii proiectelor de lege, acest lucru ar fi fost specificat). Prin urmare, ar fi benefic să se precizeze termenul "cei interesați" în articolul 83 alineatul (3), avându-se în vedere că acest grup de persoane are competențe similare cu cele ale membrilor comitetului în ceea ce privește convocarea ședințelor de consultare. 55. Articolul 84 reglementează situațiile de conflict de competență între două comisii. În cazul în care comisia permanentă consideră că proiectul de act normativ remis ei spre dezbatere este de competența altei comisii, ea poate cere Președintelui Parlamentului transmiterea proiectului de act normativ către comisia respectivă [articolul 84 alineatul (1)]. De asemenea, articolul prevede că, în cazul în care o astfel de solicitare este respinsă de președintele Parlamentului, problema va fi soluționată de Parlament. În același timp, Proiectul de cod nu precizează procedura care trebuie urmată de Parlament pentru soluționarea acestei chestiuni și ar trebui completat în acest sens. În plus, două sau mai multe comisii pot avea motive întemeiate să examineze un proiect din unghiuri diferite, iar acest lucru ar trebui luat în considerare în Proiectul de cod prin indicarea modului în care comisiile pot repartiza sau îndeplini în comun competențele, cum ar fi, de exemplu, prin intermediul unei comisii mixte, al unui raportor sau al unui alt mecanism de coordonare. 56. În practică, nu este o practică neobișnuită ca mai multe proiecte de lege care abordează același subiect/problemă să fie inițiate de deputați diferiți sau de grupuri politice diferite sau, eventual, de camere diferite. Această multiplicitate a inițiativelor legislative poate fi abordată printr-o discuție comună a proiectelor concurente pentru a se păstra dreptul de inițiativă al diferiților autori, asigurându-se în același timp că se parcurg etapele procesului decizional în parlament. Mecanismul prevăzut la articolul 93 din Proiectul de cod abordează problema proiectelor concurente (proiecte de lege principale și alternative), precum și faptul dacă acestea se bazează sau nu pe "aceeași concepție". În caz afirmativ, comisia permanentă responsabilă, după ce a examinat fiecare proiect separat, propune Parlamentului ca proiectele concurente să fie comasate (într-un singur text) pentru a doua lectură [articolul 93 alineatul (1)]. În cazul în care se consideră că nu se bazează pe "aceeași concepție", problema va fi înaintată Parlamentului, care va decide care proiect va fi dezbătut ca fiind principal, în timp ce celelalte proiecte vor fi considerate alternative, fără a fi supuse la vot [articolul 93 alineatul (2)]. 57. Cu toate acestea, ar putea fi dificil să se evalueze în practică dacă două sau mai multe proiecte se bazează pe "aceeași concepție", deoarece sintagma respectivă ar putea să se refere la faptul că acestea au aceleași obiective, aderă la aceleași principii de drept și/sau urmează aceleași considerente. În plus, Proiectul de cod nu prevede o soluție pentru situația în care proiecte concurente se bazează doar parțial pe aceeași concepție. De asemenea, nu este clar modalitatea prin care Comisia permanentă urmează să stabilească dacă proiectele de lege se bazează pe aceeași concepție fără să le examineze în mod comparativ. În plus, solicitarea unei decizii a Parlamentului cu privire la chestiuni precum comasarea proiectelor concurente sau alegerea proiectului principal poate fi supusă politizării. În schimb, conferirea unei competențe discreționare Comitetului permanent poate constitui o procedură eficientă de prevenire a practicilor obstrucționiste. 58. Prin urmare, se recomandă fuzionarea alineatelor (1) și (2) din articolul 93 într-un singur alineat, care să prevadă că, în cazul în care Comitetul permanent are simultan pe ordinea de zi două sau mai multe proiecte de acte normative cu același subiect, comitetul examinează în comun și comparativ proiectele concurente. Pe

23  Opinie preliminară cu referire la proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (sub aspectul procedurii legislative, capitolul III)

baza acestei examinări, Comitetul permanent alege unul dintre proiectele de acte normative ca proiect principal sau poate comasa proiectele de acte normative într- un singur text pentru a doua lectură. Proiectele alternative de acte normative sunt luate în considerare ca bază pentru eventualele modificări.

5.2. Termenele pentru dezbateri și consultările publice

59. Articolul 86 din Proiectul de cod stabilește termenele de dezbatere de către Comisia permanentă sesizată în fond. Acesta precizează că Comisia permanentă sesizată în fond dezbate proiectul de act normativ în decurs de cel mult 60 de zile lucrătoare de la introducerea în procedură legislativă, dacă prezentul cod sau Președintele Parlamentului nu stabilește un alt termen. În această perioadă, deputații pot depune amendamente la proiectul de act normativ în termen de cel mult 30 de zile de la introducerea proiectului în procedura legislativă (articolul 87), în timp ce alte comisii permanente, precum și DGJ, au la dispoziție 30 de zile lucrătoare pentru a-și prezenta avizul cu privire la proiectul de act normativ (articolele 88 și 89). În mod similar, autoritățile publice locale și, în cazurile referitoare la statutul acesteia, Unitatea Teritorială Autonomă Găgăuzia, au la dispoziție 30 de zile pentru a prezenta un aviz cu privire la un proiect de act normativ la etapa de examinare de către comisie [articolul 195 alineatul (6)]. 60. După cum s-a menționat deja mai sus (a se vedea par. 48 supra), în cazul proiectelor de acte normative prezentate de Președintele Republicii, de deputați sau de Adunarea Populară a Unității Teritoriale Autonome Găgăuzia, Guvernul are la dispoziție 30 de zile pentru a prezenta un aviz (sau mai puțin, dacă președintele Parlamentului decide astfel) [articolul 90 alineatele (1) și (2)]. După expirarea termenului de depunere a amendamentelor, amendamentele cu impact bugetar sunt transmise guvernului, care are la dispoziție 15 zile lucrătoare pentru a emite un aviz cu privire la acestea [articolul 90 alineatul (4)]. 61. Între prima și a doua lectură a unui proiect legislativ în plen, deputații, fracțiunile parlamentare și comisiile permanente au la dispoziție 10 zile lucrătoare de la aprobarea proiectului de lege pentru a doua lectură pentru a depune amendamente suplimentare la comisia permanentă competentă [articolul 104 alineatul (2)]. Guvernul are la dispoziție 15 zile lucrătoare pentru a-și prezenta avizul cu privire la aceste amendamente [articolul 104 alineatul (5)]. Dezbaterea proiectului de lege în a doua lectură are loc apoi în termen de cel mult 60 de zile de la data aprobării în primă lectură [articolul 104 alineatul (9)]. 62. În primul rând, pentru a se asigura deschiderea și transparența procesului legislativ, este esențial ca versiunea consolidată a proiectelor de lege care reflectă amendamentele adoptate în timpul diferitelor ședințe ale comisiilor parlamentare, precum și lecturile parlamentare, să fie ușor accesibilă deputaților, precum și publicului, înainte de adoptarea proiectelor de lege în plen. Proiectul de cod ar trebui completat în acest sens. De asemenea, lipsesc criteriile clare în ceea ce privește amendamentele introduse în proiectele de legi. În special, ar fi de preferat să se clarifice ce criterii ar trebui să utilizeze comisia pentru a decide dacă acceptă amendamente tardive și, în cazul în care aceste amendamente tardive par să fie de o semnificație majoră, ar trebui să se solicite reexaminarea sau consultarea suplimentară (concisă) a proiectului de lege. Prin urmare, se recomandă să se precizeze în Proiectul de cod că orice amendament propus după termenul inițial, care modifică în mod fundamental domeniul de aplicare al proiectului de lege sau are implicații semnificative asupra drepturilor omului, trebuie să facă obiectul unei runde succinte suplimentare de examinare de către comisie sau de consultare publică, cu excepția cazului în care parlamentul decide altfel prin vot calificat. 24  Opinie preliminară cu referire la proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (sub aspectul procedurii legislative, capitolul III)

63. Examinându-se procedura legislativă în general, atât în fața comisiilor permanente, cât și atunci când proiectele de legi sunt prezentate în plen, procesul de examinare și dezbatere a proiectelor de legi pare să fie foarte strict reglementat, cu termene specifice și aparent neextensibile. De asemenea, aceste termene nu sunt foarte îndelungate: dacă toate părțile respectă termenele, proiectele de lege vor fi examinate și adoptate de Parlament într-o perioadă de aproximativ patru luni. În cazul unei legislații complexe, un astfel de calendar legislativ succint poate impune, probabil, sarcini considerabile comisiilor și altor părți interesate implicate și poate avea un impact negativ asupra calității legilor adoptate. Întrucât comisiile nu examinează proiectele de legi consecutiv, ci adesea trebuie să examineze simultan diferite inițiative legislative, termenele existente par să îngreuneze examinarea corespunzătoare a proiectelor de legi de către membrii comisiilor și părțile interesate. Acest lucru este și mai valabil în cazul legislației prioritare, care trebuie să fie examinată într-un timp și mai scurt (jumătate din termenele obișnuite). În funcție de frecvența cu care guvernul face uz de această opțiune în practică, aceasta ar putea crește semnificativ presiunea asupra comisiilor (a se vedea, de asemenea, subsecțiunea 6.3. privind urgența, prioritatea și procedurile simplificate). 64. În plus, nu este clar nici de ce unele dintre aceste termene sunt indicate în zile lucrătoare, iar altele nu. Deși articolul 70 din Proiectul de cod implică faptul că termenele din Proiectul de cod " sunt calculate în zile lucrătoare, cu excepția situațiilor în care, conform legii, se prevede altfel", această diferențiere nu pare să fie clară. 65. De asemenea, se remarcă faptul că Proiectul de cod nici nu menționează posibilitatea prelungirii termenelor pentru comisii, deputați și alte părți interesate în cazurile care implică proiecte de legi deosebit de voluminoase și complexe, deși se pare că președintele Parlamentului are, eventual, competența de a stabili termene mai lungi, dacă alege să facă acest lucru (deși Proiectul de cod menționează doar cazurile în care președintele poate stabili termene mai scurte). Chiar și în cazurile în care sunt create comisiile speciale, printre altele, pentru a elabora legi complexe și pentru a exercita controlul parlamentar în anumite domenii (articolul 242), Proiectul de cod nu prevede termene mai îndelungate pentru control și dezbatere. 66. În principiu, termenele pentru examinarea proiectelor de legi în cadrul parlamentului, în special la nivelul comisiilor, nu ar trebui să fie nici prea scurte, nici prea rigide, pentru a permite flexibilitatea în cazul proiectelor de legi voluminoase sau complexe sau pentru a acorda prioritate proiectelor de legi cu o mai mare importanță politică, juridică sau pentru drepturile omului.70 În plus, Proiectul de cod nu este întotdeauna clar cu privire la consecințele nerespectării termenelor stabilite. Deși este important să se respecte termenele, nerespectarea acestei cerințe nu ar trebui să servească drept motiv de respingere a proiectului și ar trebui să se acorde mai multă flexibilitate atunci când termenele ar putea fi compromise în mod deliberat.71 67. Prin urmare, ar fi recomandabil să se introducă posibilitatea prelungirii termenelor de examinare de către comisii și pentru lecturile parlamentare, atunci când complexitatea chestiunii reglementate de proiectul legislativ, circumstanțe extraordinare sau alte motive întemeiate justifică acest lucru. 68. Termenul succint menționat mai sus pentru examinarea parlamentară a proiectelor de lege este, de asemenea, problematic atunci când se are în vedere participarea reprezentanților societății civile la procesul legislativ, deoarece aceștia au la dispoziție doar 15 zile lucrătoare pentru a-și prezenta contribuția. Acest termen este calculat de la data la care un proiect legislativ a fost făcut public pe pagina web a Parlamentului

70 A se vedea, OSCE/ODIHR, Orientări privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, 2024, par. 131. 71 Aviz cu privire la Regulamentul de procedură al Jogorku Kenesh din Republica Kârgâzstan, 2023, par. 56. 25  Opinie preliminară cu referire la proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (sub aspectul procedurii legislative, capitolul III)

[articolul 200 alineatul (3)], care poate să nu fie întotdeauna cunoscută, astfel fiind redus și mai mult termenul real pentru contribuție. Acest termen este și mai scurt în cazul procedurilor legislative accelerate, deși nu poate fi mai scurt de 3 zile lucrătoare [articolul 200 alineatul (3)]. Invitațiile la audierile publice ale comisiei trebuie trimise părților interesate cu cel puțin șapte zile (nu șapte zile lucrătoare) înainte de ședință [articolul 232 alineatul (2)], ceea ce pare a fi, de asemenea, un interval de timp destul de scurt pentru ca OSC și alte părți interesate să se pregătească și să se organizeze. De asemenea, nu este clar de ce termenul limită pentru OSC este mult mai scurt decât cel oferit deputaților, comisiilor parlamentare și altor reprezentanți ai statului. Pentru ca consultările publice să fie semnificative și eficiente, participanții trebuie să fie informați din timp cu privire la calendarul consultărilor și să dispună de suficient timp pentru a furniza informații adecvate, în funcție de durata și complexitatea proiectului de lege.72 Se remarcă faptul că, în trecut, ODIHR a constatat că sunt problematice termenele strânse pentru examinarea în comisii și în plen, precum și atunci când a fost acordată o perioadă foarte scurtă de timp OSC-urilor pentru comentarii scrise cu privire la proiectele de legi, ceea ce poate reprezenta o problemă în special pentru OSC-urile mai mici, care pot fi limitate în ceea ce privește personalul și resursele financiare.73 69. Avându-se în vedere cele de mai sus, se recomandă reconsiderarea dispozițiilor relevante din Proiectul de cod pentru a se asigura că se alocă timp suficient – ținându-se cont de durata și complexitatea proiectului de lege - pentru ca părțile interesate să poată furniza informații în timpul procesului de consultare publică (a se vedea, de asemenea, Opinia preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (aspecte legate de funcțiile de reprezentare ale Parlamentului)). 70. În cele din urmă, în conformitate cu articolul 77 din Proiectul de cod, proiectele de acte normative care nu au fost supuse votului în plen devin nule de drept dacă au trecut mai mult de doi ani de la înregistrarea lor. Este oarecum neclar care sunt cazurile care cad sub incidența acestei dispoziții normative - dacă sa au în vedere proiecte de legi care au fost înregistrate, dar care, din anumite motive, nu au fost atribuite unei anumite comisii sau despre cele aflate în curs de examinare în comisii, care nu au trecut la etapa sesiunii plenare și a votului. Avându-se în vedere consecințele stabilite pentru aceste proiecte de lege, ar fi recomandabilă o formulare mai clară.

RECOMANDAREA D. 1. Să se ia în considerare posibilitatea prelungirii în continuare a termenelor de examinare de către comisii și de lectură parlamentară, atunci când complexitatea subiectului vizat de proiectul de lege, circumstanțe extraordinare sau alte motive întemeiate justifică acest lucru. 2. Să se asigure că, ținându-se seama de durata și complexitatea proiectului de lege, se alocă timp suficient pentru ca părțile interesate să își prezinte observațiile în timpul procesului de consultare publică.

5.3. Procedura de urgență, modul prioritar și procedura simplificată

72 A se vedea, OSCE/ODIHR, Orientări privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, 2024, par. 131. 73 A se vedea OSCE/ODIHR, Evaluarea procesului de legiferare în Republica Moldova, 2010, p. 39. A se vedea, de asemenea, Orientările OSCE privind protecția apărătorilor drepturilor omului, par. 220 (disponibil la: https://www.osce.org/files/f/documents/c/1/119633.pdf) 26  Opinie preliminară cu referire la proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (sub aspectul procedurii legislative, capitolul III)

71. În practică, în Moldova, procedurile accelerate sunt utilizate frecvent și o mare parte din proiectele de legi sunt adoptate prin proceduri prescurtate, ceea ce face ca controlul democratic și consultarea publică să fie o provocare.74 72. Secțiunea 3 din capitolul III al Proiectului de cod reglementează procedura de urgență, modul prioritar și procedura simplificată. De remarcat, secțiunea care abordează astfel de situații și proceduri extraordinare și excepționale ar părea mai bine plasată chiar înainte sau după secțiunea 5, care reglementează procedura standard în fața comisiilor permanente. 73. În conformitate cu articolul 74 din Constituția Republicii Moldova, un proiect de lege poate fi examinat în cadrul procedurilor urgente sau prioritare, care sunt reglementate de articolele 71-73 din Proiectul de cod. În timp ce articolul 71 din Proiectul de cod identifică autoritățile care au dreptul să propună și să aprobe procedurile de urgență sau prioritare, articolul 72 stabilește normele procedurale pentru procedurile de urgență, în timp ce articolul 73 reglementează procedura prioritară. 74. În conformitate cu articolul 71 alineatul (1) din Proiectul de cod, la cererea guvernului, Parlamentul "examinează" proiectele de legi " în mod prioritar sau în procedură de urgență ". De asemenea, se precizează că proiectele de legi care urmează să fie examinate în procedură de urgență sunt prezentate plenului Parlamentului de către prim-ministru sau, în absența acestuia, de către prim-viceprim-ministru sau viceprim-ministru [articolul 71 alineatul (2)]. În special, această dispoziție, deși reglementează "procedura de urgență", nu menționează modul prioritar. Prin urmare, adăugarea sintagmei "sau procedura prioritară" la dispoziția de mai sus ar fi recomandabilă, cu excepția cazului în care este prevăzută o procedură separată pentru modul prioritar, ceea ce nu pare a fi cazul în Proiectul de cod. 75. Articolul 71 alineatul (3) stipulează suplimentar că, în cazurile expres prevăzute de lege, procedura prioritară sau de urgență poate fi solicitată și de Președintele Republicii. De asemenea, articolul 71 alineatul (4) prevede că procedura prioritară sau de urgență pentru examinarea proiectelor de lege se dispune prin rezoluție a președintelui Parlamentului. În cele din urmă, articolul 71 alineatul (5) reiterează articolul 140 din Proiectul de cod, care se referă la decizia privind declararea stării de urgență, de asediu sau de război, pentru a evalua admisibilitatea procedurii de urgență. În același timp, nu este clar dacă acest lucru înseamnă că o procedură de urgență poate fi utilizată numai atunci când a fost declarată o stare de urgență, asediu sau război. Acest aspect ar trebui clarificat. 76. În ceea ce privește cadrul procedural pentru procedura de urgență, articolul 72 din Proiectul de cod prevede că președintele Parlamentului stabilește un termen pentru prezentarea raportului asupra proiectului de lege de către Comisia permanentă, care nu poate depăși zece zile lucrătoare de la introducerea proiectului de lege în procesul legislativ. După primirea raportului comisiei permanente, Biroul permanent include proiectul de lege în proiectul ordinii de zi pentru următoarea sesiune plenară [articolul 72 alineatul (3)]. 77. Urgența procedurii se reflectă, de asemenea, în faptul că proiectele de lege pot fi examinate în primă și a doua lectură în aceeași ședință [articolul 72 alineatul (5)] și că Parlamentul poate limita timpul rezervat dezbaterilor asupra proiectului de lege [articolul

74 SIGMA/OCDE, Administrația publică în Republica Moldova, Evaluare conform principiilor administrației publice, octombrie 2023, p. 40, care raportează că, în 2022, din 114 legi propuse de Guvern și adoptate de Parlament, 50 au fost adoptate prin proceduri urgente sau prioritare (43,9%). A se vedea, de asemenea, UE, Document de lucru al personalului Comisiei, Raportul pentru Republica Moldova 2023, SWD(2023) 698 final, Bruxelles, p. 13, care menționează că, în 2022, un total de 65 de proiecte de legi au fost votate în două lecturi în aceeași ședință plenară, iar 124 de proiecte de legi au fost adoptate în două lecturi în termen de 30 de zile (34% din total) din momentul înregistrării proiectului. 27  Opinie preliminară cu referire la proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (sub aspectul procedurii legislative, capitolul III)

72 alineatul (4)]. În plus, deputații pot propune amendamente numai "într-un termen care nu depășește 5 zile lucrătoare" [articolul 72 alineatul (2)]. Cu toate acestea, nu este clar când începe să curgă acest termen. Prin urmare, este recomandabil să se clarifice dacă acest termen începe să curgă de la introducerea proiectului de lege, și anume de la rezoluția președintelui Parlamentului prin care se dispune procedura de urgență sau, ceea ce este mai preferabil, de la data la care proiectul legislativ și dosarul care îl însoțește sunt distribuite deputaților [a se vedea articolul 69 alineatul (5)]. 78. Articolul 73 prevede, de asemenea, că atunci când proiectele de lege sunt considerate prioritare, termenul de depunere a raportului de către comisia permanentă (menționat la articolul 72) se reduce la jumătate, ceea ce înseamnă că acesta nu poate depăși cinci zile lucrătoare. În sfârșit, articolul 74 se referă la procedura simplificată de examinare, care se aplică numai proiectelor de hotărâri cu caracter individual care pot fi examinate fără a fi supuse tuturor procedurilor prealabile în cadrul organelor de lucru ale Parlamentului. În conformitate cu articolul 74 alineatul (3) din Constituția Republicii Moldova, proiectele de legi prezentate de Guvern, precum și inițiativele legislative înaintate de deputați și acceptate de Guvern sunt examinate de Parlament "în modul și conform priorităților stabilite de Guvern, inclusiv în procedură de urgență". Această dispoziție ar putea să implice faptul că agenda legislativă a Parlamentului ar trebui să fie aliniată la programul legislativ al Guvernului și, prin urmare, anumite proiecte de legi, incluse în acest program, ar trebui examinate "cu prioritate" [a se vedea, în acest context, articolul 46 alineatul (2) din Proiectul de cod, care prevede că, la elaborarea programului său legislativ anual, Parlamentul ia în considerare planul de acțiune al Guvernului]. 79. În același timp, este necesară o mai mare claritate în ceea ce privește modul prioritar în Proiectul de cod. În special, Proiectul de cod ar trebui să specifice dacă, atunci când guvernul solicită un tratament prioritar pentru un anumit proiect legislativ, Parlamentul poate, de asemenea, să respingă o astfel de solicitare în cazul în care consideră că nu există nicio justificare pentru o astfel de prioritizare sau că o lege este atât de complexă și de voluminoasă încât necesită o revizuire completă și mai îndelungată. 80. După cum s-a menționat deja mai sus (a se vedea par. 66 supra), Proiectul de cod nu prevede un grad de flexibilitate în ceea ce privește prelungirea termenelor în cazul proiectelor de lege complexe sau voluminoase. De asemenea, ar trebui să existe posibilitatea, atunci când se examinează în mod prioritar anumite proiecte de lege, de a se permite prelungirea termenelor atunci când complexitatea problemei în cauză o impune. 81. În conformitate cu bunele practici și recomandările internaționale, deși legiferarea accelerată poate fi uneori necesară, aceasta ar trebui aplicată numai în circumstanțe excepționale și niciodată în mod obișnuit sau automat.75 Acestea trebuie limitate la adevăratele cazuri de urgență, atunci când circumstanțele nu permit desfășurarea obișnuită a procedurilor, atât în cadrul guvernului, cât și, în special, în fața parlamentului sau atunci când alte circumstanțe justifică prioritizarea. Astfel de proceduri nu ar trebui aplicate doar pentru a atinge rapid obiectivele politice sau pentru a ocoli normele privind consultarea publică sau evaluările de impact. O astfel de utilizare abuzivă afectează calitatea legislației, slăbește controalele externe asupra guvernului, nu respectă principiul separării puterilor și afectează securitatea juridică.76 În plus, aceasta reduce oportunitatea unor procese legislative incluzive și a unor dezbateri semnificative. Pentru a se asigura că procedurile accelerate nu sunt utilizate în mod abuziv, legislația ar trebui să contureze

75 A se vedea, OSCE/ODIHR, Orientări privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, 2024, par. 238. 76 OSCE/ODIHR, Orientări privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, 2024, p. 136, par. 238. 28  Opinie preliminară cu referire la proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (sub aspectul procedurii legislative, capitolul III)

criterii clare și să stabilească în mod explicit cazurile limitate în care procedurile accelerate sunt permise sau nu.77 În plus, guvernul și alte organisme cu drept de inițiativă legislativă trebuie să fie obligate să justifice în detaliu necesitatea accelerării, Parlamentul având posibilitatea de a respinge cererea de aplicare a procedurii accelerate în cazul în care nu sunt îndeplinite criteriile necesare.78 În principiu, procedurile accelerate ar trebui să constituie o excepție și nu ar trebui aplicate pentru a introduce reforme importante, complexe sau de amploare, cum ar fi legislația care afectează în mod semnificativ exercitarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale sau care introduce modificări structurale permanente în funcționarea instituțiilor, procedurilor și mecanismelor democratice.79 În plus, prelucrarea proiectelor de lege în procedură de urgență nu ar trebui să fie utilizată nici pentru adoptarea periodică a bugetului de stat. 82. Se recomandă specificarea mai clară a criteriilor și circumstanțelor în care nu ar trebui utilizată procedura de urgență sau prioritară. În plus, Proiectul de cod ar trebui să clarifice și procesul prin care utilizarea procedurilor accelerate este confirmată de plen (în mod ideal, prin vot parlamentar calificat). Abuzul de procedură accelerată poate fi evitat, de asemenea, prin introducerea unor garanții suplimentare pentru a preveni utilizarea abuzivă sau excesivă, cum ar fi un prag prin care să se limiteze numărul de proiecte de lege care pot fi adoptate prin proceduri accelerate pe parcursul unei anumite perioade sau sesiuni.80 83. După cum a remarcat în trecut Biroul ODIHR,81 în ceea ce privește actualul Regulament de procedură al Parlamentului, cadrul juridic moldovenesc prevede în mode expres obligație să se stabilească circumstanțele care justifică utilizarea procedurii de urgență, iar singura protecție împotriva unei posibile utilizări abuzive este cerința ca proiectul de lege să fie aprobat de către Biroul permanent.82 Din Proiectul de cod reiese clar cine poate solicita adoptarea unui proiect legislativ prin intermediul procedurii accelerate. Însă, dispozițiile relevante nu precizează condițiile de solicitare a procedurii de urgență sau de prioritate și nici nu prevăd că solicitarea de utilizare a acestor proceduri ar trebui să fie justificată în mod corespunzător în fiecare caz sau că solicitarea ar trebui respinsă atunci când nu îndeplinește criteriile necesare. După cum s-a menționat deja, articolul 71 alineatul (5) conține o referință la condițiile prevăzute în dispozițiile articolului 140 din Proiectul de cod în scopul evaluării admisibilității procedurii de urgență, însă această referință nu este pe deplin clară, avându-se în vedere că articolul 140 se referă la decizia privind declararea stării de urgență, de asediu sau de război.83 84. Luându-se în considerare cele de mai sus, Proiectul de cod nu circumscrie strict criteriile și circumstanțele în care pot fi aplicate procedurile urgente sau prioritare, ceea ce creează un risc semnificativ de utilizare abuzivă sau excesivă, care, după cum s-a subliniat mai sus, este în prezent o problemă în Moldova. Prin urmare, se recomandă revizuirea procedurilor de examinare accelerată a proiectelor de legi pentru ca 1) să se

77 A se vedea, OSCE/ODIHR, Orientări privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, 2024, par. 239. 78 Ibid. par. 239-240. 79 A se vedea ODIHR, Orientări privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, 2024, par. 241; a se vedea, de asemenea, de exemplu, Comisia de la Veneția, Turcia - Opinie privind decretele de urgență nr. 667-676, CDL-AD(2016)037, par. 89. 80 De exemplu, în Italia, articolul 69 din Regulamentul Camerei Parlamentului italian prevede: "La prezentarea unui proiect de lege sau chiar ulterior, guvernul, un președinte de grup sau zece deputați pot solicita declararea urgenței acestuia". În 1997, articolul 69 a fost modificat pentru a include o dispoziție suplimentară care prevede că "[p]entru fiecare program de lucru, nu mai mult de cinci proiecte de lege pot fi declarate urgente dacă programul este pregătit pentru trei luni, sau nu mai mult de trei dacă programul este pregătit pentru două luni. Urgența proiectelor de lege constituționale și a proiectelor de lege menționate la articolul 24 alineatul (12) ultima teză nu poate fi declarată." În mod similar, în Albania, Adunarea nu poate aplica procedura accelerată pentru mai mult de trei proiecte de lege pe parcursul unui program de lucru de 12 săptămâni și mai mult de un proiect de lege pe parcursul programului său de lucru de trei săptămâni [a se vedea articolul 28 alineatul (5) din Regulamentul de procedură al Adunării]. 81 OSCE/ODIHR, Evaluarea procesului legislativ în Republica Moldova, p. 40. 82 RPP al Parlamentului Republicii Moldova, articolul 44 alineatul (1). 83 În ceea ce privește funcționarea Parlamentului în timpul stării de urgență, al asediului sau al războiului, a se vedea OSCE/ODIHR, Opinie cu referire la proiectul de Cod de organizare și funcționare a Parlamentului Republicii Moldova (capitolul V). 29  Opinie preliminară cu referire la proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (sub aspectul procedurii legislative, capitolul III)

stabilească condiții stricte și criterii clare pentru solicitarea procedurilor de urgență și prioritare; 2) să se solicite ca cererea de utilizare a acestor proceduri să fie justificată în mod adecvat; și 3) să se asigure că cererea este respinsă atunci când nu îndeplinește criteriile necesare.84 Garanția cea mai clară în această privință ar fi limitarea utilizării procedurilor accelerate la situații excepționale sau urgente și obligarea prim-ministrului, atunci când solicită utilizarea unor astfel de proceduri, să prezinte Biroului permanent o justificare bine motivată, explicând circumstanțele specifice care justifică utilizarea acestora. 85. Legile adoptate prin proceduri accelerate ar trebui să facă obiectul unor discuții și al unei supravegheri speciale. În cazul în care legile sunt adoptate prin proceduri accelerate, trebuie instituite mecanisme de supraveghere care să ia în considerare faptul că aceste legi nu au putut fi consultate sau dezbătute în profunzime înainte de adoptare. Aceste legi trebuie să fie supuse unei evaluări ex post obligatorii, care ar putea fi integrată în dispozițiile Proiectului de cod.85 86. Însă, s-a raportat că, în trecut, suplimentar procedurii de urgență prevăzute la articolul 44 din actualul regulament de procedură al Parlamentului, există o procedură informală în cadrul căreia, spre deosebire de procedura legislativă stipulată în lege, prim-ministrul nu înaintează o cerere oficială Parlamentului și nu există termene specifice pentru etapele de adoptare în Parlament.86 Cu toate acestea, trebuie reiterat faptul că procedurile accelerate ar trebui să fie posibile numai în urma unei cereri oficiale, depuse în conformitate cu legile sau procedurile aplicabile. Prin urmare, în niciun caz elementele- cheie ale procesului legislativ nu ar trebui să fie scurtate sau ocolite doar pe baza unor discuții informale.87 Pentru a atenua riscurile democratice asociate "caracterului informal" al acestei proceduri accelerate, Proiectul de cod ar trebui să includă o dispoziție suplimentară la articolul 71 care să precizeze în mod clar că, în niciun caz, examinarea unui proiect de act normativ nu poate fi accelerată pe baza unei cereri sau decizii informale.

RECOMANDAREA E. 1. Să se introducă în Proiectul de cod a unor criterii și circumstanțe clare și strict definite care să specifice când procedurile de urgență și prioritare pot sau nu pot fi utilizate, solicitând ca cererea de utilizare a acestor proceduri să fie justificată în mod corespunzător și oferind Parlamentului motive de respingere a cererilor care nu îndeplinesc criteriile necesare. 2. Să se permită prelungirea termenelor pentru examinarea cu prioritate a anumitor proiecte de lege, atunci când complexitatea problemei în cauză o impune. 3. Să se completeze Proiectului de cod prin dispoziții ce reglementează obligativitatea evaluării ex post a legilor adoptate prin procedura de urgență sau prioritară, inclusiv a consultărilor privind punerea în aplicare a legii, cu accent pe eventualele lacune, incoerențe, probleme practice de punere în aplicare și potențialul impact discriminatoriu asupra anumitor grupuri ale societății.

84 ODIHR a remarcat anterior că cazurile de respingere a cererilor de legiferare accelerată de către Biroul permanent au fost destul de rare; a se vedea OSCE/ODIHR, Evaluarea procesului de legiferare în Republica Moldova, p. 40. 85 OSCE/ODIHR, Orientări privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, 2024, par. 242. 86 OSCE/ODIHR, Evaluarea procesului legislativ în Republica Moldova, pp. 40-41. 87 OSCE/ODIHR, Orientări privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, 2024, p. 103, par. 173. 30  Opinie preliminară cu referire la proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (sub aspectul procedurii legislative, capitolul III)

6. PUBLICAREA ȘI ACCESIBILITATEA LEGISLAȚIEI

87. Articolul 69 din Proiectul de cod prevede publicarea proiectului de lege și a documentelor care îl însoțesc pe pagina web oficială a Parlamentului, făcând distincție între proiectele de lege examinate în cadrul procedurii ordinare (alineatul (7)) și cele examinate în cadrul procedurilor urgente sau în mod prioritar (alineatul (8)). În cazul celor dintâi, publicarea ar trebui să aibă loc "în termen de cel mult două zile lucrătoare de la data includerii în procedura legislativă", în timp ce în cazul celor din urmă, publicarea trebuie să aibă loc "în termen de 24 de ore". Cu toate acestea, ar fi recomandabil să se precizeze că termenul de mai sus începe să curgă de la data rezoluției președintelui Parlamentului prin care se dispune procedura de urgență sau prioritară [articolul 71 alineatul (4) din Proiectul de cod]. 88. Publicarea pe pagina web a Parlamentului a tuturor proiectelor de lege și a documentelor însoțitoare este binevenită, în principiu, pentru a asigura accesul publicului la informații. În același timp, instrumentele online ar trebui să fie adaptate pentru a spori incluziunea, transparența și a facilita participarea88 pentru a nu exclude anumite persoane sau grupuri. Prin urmare, este important ca pagina web a Parlamentului să respecte orientările privind accesibilitatea conținutului web pentru persoanele cu dizabilități,89 asigurându-se în același timp că, atunci când se consideră relevant, aceste documente ar trebui să fie disponibile și în formate adaptate sau într-un limbaj ușor de citit. 89. În plus, în conformitate cu articolul 76 din Constituție, legislația primară trebuie să fie publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. În cazul în care nu este publicată, aceasta nu produce efecte. Legislația intră în vigoare la data specificată în dispozițiile sale, sau în lipsa specificării, la data publicării sale. 90. Parlamentul trebuie să țină o evidență a legislației primare. Articolul 64 din Proiectul de cod prevede în acest sens că ”actele normative” adoptate de Parlament și dosarele acestora, precum și actele și materialele Biroului permanent, ale comisiilor parlamentare, ale fracțiunilor, precum și ale Secretariatului Parlamentului se depun, anual, la arhiva Parlamentului în modul stabilit de Biroul permanent. Întrucât categoriile de acte care pot fi adoptate de Parlament în temeiul articolului 61 includ atât acte normative (lege constituțională, legi organice și legi ordinare), cât și moțiuni, hotărârii și AEP, și luându- se în considerare că toate actele Parlamentului trebuie să fie arhivate în mod corespunzător - nu doar cele normative - ar fi, de asemenea, recomandabil să se elimine sintagma "normative" din textul articolului 64.

7. INTEGRAREA DIMENSIUNII DE GEN ȘI CONSIDERAȚIILE PRIVIND DIVERSITATEA

91. Dispozițiile Proiectului de cod referitoare la procedura legislativă ar beneficia de o reflectare mai proeminentă a perspectivelor de gen și diversitate. Prezenta opinie preliminară a abordat deja mai multe aspecte legate de egalitatea de gen și de diversitate, care ar trebui să fie integrate în toate procesele de elaborare a politicilor și a legislației,

88 A se vedea ODIHR, Orientări privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, 2024, par. 175. A se vedea, de asemenea, Conferința INGO a Consiliului Europei: Cod de bune practici pentru participarea civilă la procesul decizional, adoptat la 30 octombrie 2019, p. 17. Instrumentele online și paginile web ar trebui să fie în conformitate cu orientările Consorțiului World-wide Web privind accesibilitatea conținutului web: <Home | Web Accessibility Initiative (WAI) | W3C>. 89 A se vedea ODIHR, Orientări privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, 2024, par. 209; și <Home | Web Accessibility Initiative (WAI) | W3C > 31  Opinie preliminară cu referire la proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (sub aspectul procedurii legislative, capitolul III)

inclusiv în ceea ce privește pregătirea REI, caracterul incluziv al consultărilor publice, redactarea juridică și accesibilitatea legislației.90 92. Integrarea dimensiunii de gen91 implică asigurarea încorporării perspectivei egalității de gen în procesul de elaborare a politicilor și a legislației, astfel încât experiențele, nevoile și preocupările femeilor, precum și ale bărbaților - recunoscând diversitatea diferitelor grupuri de femei și bărbați - să fie integrate în elaborarea, discutarea, punerea în aplicare, monitorizarea și evaluarea politicilor, legislației și programelor și să fie abordate atât drepturile individuale, cât și inegalitățile structurale.92 Integrarea perspectivei de gen implică sprijinirea activă a includerii aspectelor ce țin de perspectiva de gen, a reprezentării echilibrate a femeilor și bărbaților în procesul decizional public la toate nivelurile și promovarea egalității de șanse în activitățile și procedurile guvernamentale, parlamentare, judiciare și ale altor instituții publice, precum și să fie reflectate de cadrul juridic care stau la baza acestora. În conformitate cu obligațiile și angajamentele internaționale privind reprezentarea echilibrată pe criterii de gen în procesul decizional public la toate nivelurile,93 este important să se asigure că femeile sunt suficient reprezentate în parlamente și guverne și în organele lor respective, inclusiv în cele implicate în procesele de elaborare a politicilor și a legislației. Reprezentarea echilibrată este, de asemenea, fundamentală pentru a spori percepția legitimității proceselor de elaborare a politicilor și a legislației și a rezultatelor acestora, și anume, legislația adoptată.94 În lumina celei mai recente Recomandări generale nr. 40 a Comitetului CEDAW privind reprezentarea egală și incluzivă a femeilor în sistemele decizionale, adoptată pe 23 octombrie 2024, ar trebui adoptate norme pentru a se asigura paritatea în funcțiile de conducere din parlamente.95 93. Articolul 89 din Proiectul de cod stipulează că DGJ oferă un aviz complet cu privire la proiectele de legi, care include o evaluare a conformității proiectelor de legi cu "drepturile omului și egalitatea de gen". În rest, în afară de o declarație generală la articolul 8 din Proiectul de cod conform căreia " protejarea drepturilor și libertăților omului este un principiu fundamental și o prioritate a Parlamentului." și de câteva dispoziții referitoare la controlul parlamentar sau la mandatarea reprezentării femeilor în fracțiunile parlamentare (articolul 20) sau în delegațiile parlamentare permanente (articolul 260), Proiectul de cod nu include măsuri cuprinzătoare sau un cadru instituțional pentru a integra egalitatea de gen și diversitatea în activitatea legislativă a Parlamentului. 94. Deși mandatul Comisiei parlamentare pentru drepturile omului și relațiile interetnice ar fi, în principiu, relevant pentru evaluarea proiectelor de lege din perspectiva de gen, în conformitate cu articolul 88 din Proiectul de cod, în cazul în care nu este desemnată comisia principală pentru un anumit proiect legislativ, o comisie permanentă poate decide să elaboreze un aviz privind un proiect legislativ, dar nu este obligată să facă acest lucru. Mai general, eficacitatea unei evaluări a proiectelor de lege care să țină seama de

90 A se vedea, de asemenea, cele două opinii ODIHR privind funcțiile reprezentative ale Parlamentului Republicii Moldova și, respectiv, privind controlul parlamentar. 91 În prezent, conceptul de integrare a dimensiunii de gen este ferm încorporat în tratatele UE și în Carta drepturilor fundamentale a UE. 92 A se vedea ODIHR, Orientări privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, 2024, par. 220. 93 A se vedea, de exemplu, articolul 7 din Convenția ONU privind eliminarea discriminării împotriva femeilor, care se referă la reprezentarea egală și incluzivă a femeilor în sistemele de luare a deciziilor în viața politică și publică, și articolul 8, care solicită tuturor statelor părți să ia măsurile corespunzătoare pentru a asigura un astfel de acces; Platforma de acțiune de la Beijing, capitolul I din Raportul celei de-a patra Conferințe mondiale privind femeile, Beijing, 4-15 septembrie 1995 (A/CONF.177/20 și Add.1), Obiectivul strategic G.1. "Adoptarea de măsuri pentru a asigura accesul egal și participarea deplină a femeilor la structurile de putere și la procesul decizional"; Recomandarea Rec (2003)3 a Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei către statele membre ale Consiliului Europei privind participarea echilibrată a femeilor și bărbaților la procesul decizional politic și public, adoptată la 30 aprilie 2002; Decizia MC DEC/7/09 a Consiliului Ministerial al OSCE privind participarea femeilor la viața politică și publică, 2 decembrie 2009. 94 A se vedea ODIHR, Orientări privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, 2024, par. 220. 95 Comitetul CEDAW, Recomandarea generală nr. 40 a Comitetului CEDAW privind reprezentarea egală și incluzivă a femeilor în sistemele decizionale, 23 octombrie 2024, alin. 47 (b). 32  Opinie preliminară cu referire la proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (sub aspectul procedurii legislative, capitolul III)

aspectele de gen de către un organ parlamentar cu mai multe portofolii poate fi pusă sub semnul întrebării.96 Mai mult, în lipsa unui mandat explicit al acestei comisii de a examina toate proiectele de lege din perspectiva de gen - sau în lipsa unui organ sau mecanism parlamentar separat dedicat exclusiv egalității de gen, evaluarea impactului potențial al proiectelor de lege din perspectiva de gen ar putea să nu fie efectuată.97 O astfel de analiză ar trebui să includă date dezagregate în funcție de etnie, dizabilitate, vârstă și alți factori relevanți, în conformitate cu Recomandarea generală nr. 40 CEDAW (2024)98 pentru a se asigura o abordare intersecțională care să identifice și să elimine barierele multiple. 95. Luându-se în considerare cele de mai sus, se recomandă mandatarea explicită a Comisiei parlamentare pentru drepturile omului și relațiile interetnice sau a unui organ/mecanism parlamentar separat dedicat egalității de gen pentru a examina conformitatea tuturor proiectelor de lege cu standardele și angajamentele naționale și internaționale în materie de egalitate de gen înainte de examinarea acestora în cadrul ședinței Parlamentului.99 În acest scop, ar trebui alocate resurse umane suficiente și sprijin adecvat. 96. În plus, comisia permanentă care preia conducerea cu privire la un proiect legislativ ar trebui, de asemenea, să fie mandatată să analizeze impactul potențial diferit al proiectelor de lege asupra femeilor și bărbaților și asupra diferitelor grupuri ale acestora. Articolul 92 alineatul (2) din Proiectul de cod ar trebui completat pentru a impune ca raportul comisiei permanente pentru prima lectură să cuprindă și o evaluare a impactului de gen. 97. Deși Proiectul de cod impune fracțiunilor parlamentare să asigure o reprezentare echilibrată a femeilor și bărbaților în organele lor de conducere, în organele de lucru și în alte structuri [articolul 20 alineatul (13)] și să ia în considerare echilibrul de gen atunci când constituie delegațiile parlamentare, Proiectul de cod nu impune paritatea de gen în toate organele parlamentare și în conducerea acestora. În lumina celei mai recente Recomandări generale nr. 40 a Comitetului CEDAW privind reprezentarea egală și incluzivă a femeilor în sistemele decizionale, adoptată la 23 octombrie 2024, ar trebui adoptate norme pentru a se asigura paritatea în funcțiile de conducere din parlamente.100 Atunci când legislativele instituie comisii parlamentare, ar trebui să se acorde atenție faptului că aceste organisme nu sunt compuse doar din reprezentanți ai diferitelor partide politice, ci și dintr-un număr echilibrat de femei și bărbați. Ar fi recomandabil să se ia în considerare introducerea echilibrului de gen și a diversității în timpul procesului de numire a președinților/copreședinților și vicepreședinților comisiilor, precum și introducerea unor rate minime de reprezentare a femeilor și bărbaților deputați în toate organismele de lucru și delegațiile parlamentare.101 98. Pentru a se asigura că legile abordează, de asemenea, nevoile, perspectivele și experiențele specifice ale grupurilor minoritare sau ale grupurilor marginalizate sau subreprezentate istoric, este esențial ca aspectele legate de diversitate să fie integrate în întregul proces legislativ. Este posibil ca autorii proiectelor legislative să fie nevoiți să- și testeze ipotezele pentru a se asigura că evită scenariile implicite, reprezentările

96 A se vedea ODIHR, Set de instrumente pentru guvernare sensibilă la gen - Organe parlamentare pentru egalitatea de gen - Prezentare generală și recomandări - Instrumentul 3 (2024), p. 27. 97 A se vedea ODIHR, Set de instrumente pentru guvernare sensibilă la gen - Organe parlamentare pentru egalitatea de gen - Prezentare generală și recomandări - Instrumentul 3 (2024), p. 27. 98 A se vedea CEDAW, Recomandarea generală nr. 40 privind reprezentarea egală și incluzivă a femeilor în sistemele decizionale, 25 octombrie 2024. 99 A se vedea, de exemplu, pentru o recomandare similară, ODIHR, Raport de evaluare cuprinzător privind procesul de legiferare din Muntenegru (30 decembrie 2024), par. 177. 100 Comitetul CEDAW, Recomandarea generală nr. 40 a Comitetului CEDAW privind reprezentarea egală și incluzivă a femeilor în sistemele decizionale, 23 octombrie 2024, alin. 47 (b). 101 ODIHR, Raport de evaluare cuprinzător privind procesul de legiferare din Muntenegru (30 decembrie 2024), par. 174. 33  Opinie preliminară cu referire la proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (sub aspectul procedurii legislative, capitolul III)

majoritare sau prejudecățile sau stereotipurile conștiente/inconștiente și ar trebui să se asigure că legile sunt, de asemenea, redactate pentru a reprezenta pe fiecare în mod egal.102 99. Normele și practicile legislative existente ar trebui să reflecte perspectivele diversității, în special cele legate de evaluarea ex ante a impactului proiectelor legislative, precum și de evaluarea ex post, de caracterul incluziv al proceselor de consultare publică, de deschiderea proceselor de elaborare a politicilor și a legislației și de accesibilitatea legislației adoptate. În acest sens, se remarcă faptul că raportul elaborat de comisia sesizată în fond ar trebui să includă o evaluare a impactului asupra drepturilor omului. În principiu, o astfel de evaluare ar trebui să includă o analiză a impactului potențial pe care proiectul de legislație îl poate avea asupra drepturilor omului ale persoanelor sau grupurilor, în special ale grupurilor minoritare sau ale grupurilor marginalizate sau subreprezentate istoric, care ar trebui să includă, de asemenea, examinarea impactului potențial asupra persoanelor cu identități marginalizate suprapuse. 100. Atunci când un proiect legislativ poate avea impact asupra părților interesate din anumite grupuri dezavantajate, marginalizate sau subreprezentate, este important să li se ofere posibilitatea ca aceste persoane să-și prezente propria perspectivă.103 Măsurile ample și proactive de informare ale Parlamentului ar trebui să contribuie la identificarea și includerea tuturor părților interesate și relevante, inclusiv a organizațiilor care reprezintă grupuri marginalizate sau subreprezentate istoric. La selectarea mijloacelor de consultare, situația specială a grupurilor marginalizate sau subreprezentate ar trebui luată în considerare,104 iar strategiile de consultare trebuie să fie adaptate atât sub aspect de agendă cât și a metodelor de consultare, respectiv. În special, și după caz, este necesar să se prevadă modalități de adaptare rezonabile pentru a se asigura faptul că consultările sunt accesibile persoanelor cu dizabilități, inclusiv prin luarea în considerare a unor măsuri de adaptare - cum ar fi comunicarea informațiilor în formate adaptate, limbaj ușor de citit, acces fizic la evenimente și locuri de desfășurare a consultărilor etc.105 (a se vedea, de asemenea, Opinia preliminară a Biroului ODIHR privind proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (aspecte legate de funcțiile de reprezentare ale Parlamentului)).

RECOMANDAREA F. 1. Să se mandateze în mod expres Comisia parlamentară pentru drepturile omului și relațiile interetnice sau un organ/mecanism parlamentar separat dedicat egalității de gen cu funcția de examinare a conformității tuturor proiectelor de lege cu standardele și angajamentele naționale și internaționale în materie de egalitate de gen înainte de examinarea acestora în ședința Parlamentului. 2. Să se includă în dispoziția articolului 92 alineatul (2) din Proiectul de cod condiția ca raportul comisiei permanente sesizate în fond pentru prima lectură să cuprindă o evaluare a impactului de gen. 3. Să se ia în considerare introducerea echilibrului de gen și a diversității în timpul procesului de numire a președinților/copreședinților și vicepreședinților comisiilor, precum și introducerea unor rate minime de reprezentare pentru

102 A se vedea ODIHR, Orientări privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, 2024, par. 224. 103 A se vedea ODIHR, Orientări privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, 2024, par. 231. 104 Ibid. par. 231. A se vedea, de asemenea, Recomandările privind sporirea participării asociațiilor la procesele de luare a deciziilor publice (2015), elaborate de experți ai societății civile cu sprijinul Biroului OSCE pentru instituții democratice și drepturile omului, alineatul (19), cu trimitere la orientările Consorțiului World-wide Web privind accesibilitatea conținutului web (1999), actualizate în prezent aici: <Home | Web Accessibility Initiative (WAI) | W3C>. 105 Ibidem, par. 231. A se vedea, de asemenea, OSCE/ODIHR, Orientări privind promovarea participării politice a persoanelor cu dizabilități (2019), pp. 87-88. 34 Opinie preliminară cu referire la proiectul de Cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (sub aspectul procedurii legislative, capitolul III)

deputații de sex feminin și masculin în toate organismele de lucru parlamentare și în delegații în general. 4. Să se prevadă anumite mecanisme care să garanteze că, atunci când proiectele de lege pot avea un impact asupra părților interesate din anumite grupuri dezavantajate, marginalizate sau subreprezentate, Parlamentul ia măsuri ample și proactive pentru a identifica și consulta în mod semnificativ toate părțile interesate și relevante, inclusiv organizațiile care reprezintă grupurile marginalizate sau subreprezentate din punct de vedere istoric, asigurând în același timp accesibilitatea mijloacelor de consultare și a tuturor documentelor însoțitoare relevante.

[SFÂRȘIT DE TEXT]

35