INFORMATION AGAINST HATE CRIMES TOOLKIT (INFAHCT) PROGRAMME DESCRIPTION TABLE OF CONTENTS BACKGROUND
BACKGROUND 3 The Information Against Hate Crimes Toolkit (INFAHCT) is an assistance programme aimed at improving systems for monitoring and collecting data WHY DOES HATE CRIME DATA COLLECTION MATTER? 6 on hate crimes. INFAHCT achieves this by helping to build and strengthen the policies and capacities of national institutions and other structures to WHAT IS INFAHCT? 8 collect data on hate crimes.
OVERVIEW OF INFAHCT ACTION AREAS 10 Hate crimes pose a threat to equality, social cohesion and the security of individuals and communities. Addressing hate crimes effectively requires FORMS OF ASSISTANCE THAT ODIHR PROVIDES 14 a multi-faceted approach involving a country’s political leadership, justice system, social services and civil society. Such a comprehensive response INFAHCT IMPLEMENTATION STEPS 17 to hate crimes must be based on a thorough understanding of the nature and scope of the problem. IDENTIFYING ASSISTANCE NEED 22 In recent years, a number of international organizations have prioritized INFAHCT IMPLEMENTATION COST-SHARING 24 the need for member states to strengthen hate crime recording and data collection.1 Participating States of the Organization for Security and OUTCOMES AND IMPACT 25 Co-operation in Europe (OSCE) have specifically recognized the need to collect data on hate crimes in order to develop evidence-based responses. ANNEXES 26 The OSCE participating States have committed themselves to:
Annex 1: Overview of INFAHCT action areas 26 Annex 2: Typical INFAHCT assistance 31 Annex 3: Sample agenda of INFAHCT diagnostic workshop 34 1 ODIHR collaborates closely with a number of United Nations agencies, as well as the Council of Europe’s European Commission against Racism and Intolerance (ECRI). The European Commission’s support, along with initiatives by the EU Agency for Fundamental Rights (FRA) have enabled co-operation with ODIHR on country-specific projects to strengthen hate left cover image © Chris Kamkhen/Flickr crime registration systems across the EU member states.
3 • Collect, maintain and make public reliable data and statistics in capacity-building tools, which are designed to improve how police officers,6 sufficient detail on hate crimes, including the numbers of cases prosecutors7 and civil society8 respond to hate crime. reported to law enforcement agencies, the numbers prosecuted and the sentences imposed; This publication describes the INFAHCT programme and outlines its • Take appropriate measures to encourage victims to report hate implementation. Participating States interested in further information are crimes;2 and encouraged to contact ODIHR, either directly or through their country’s • Facilitate the capacity development of civil society to contribute in mission to the OSCE in Vienna. monitoring and reporting hate-motivated incidents;3
INFAHCT, developed by the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR), applies the principles and recommendations from ODIHR’s Hate Crime Data-Collection and Monitoring Mechanisms: A Practical Guide to national realities.4 As such, it contributes to fulfilling ODIHR’s mandate to “assist participating States upon their request in developing appropriate methodologies and capacities for collecting and maintaining reliable information and statistics about hate crimes.”5
As a programme aimed at achieving structural changes in the way states collect hate crime data, INFAHCT complements ODIHR’s other
2 OSCE Ministerial Council, Decision No. 9/09, “Combating Hate Crimes”, Athens, 2 December 2009 <https://www.osce.org/cio/40695?download=true>. 3 OSCE Ministerial Council, Decision No. 13/06, “Combating Intolerance and Discrimination and Promoting Mutual Respect and Understanding”, 6 Training Against Hate Crime for Law Enforcement (TAHCLE): Programme Brussels <https://www.osce.org/mc/23114?download=true>. Description, OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights, 4 4 Hate Crime Data Collection and Monitoring: A Practical Guide, OSCE October 2012 <http://www.osce.org/odihr/tahcle>. Office for Democratic Institutions and Human Rights, 2014 <http://www. 7 Prosecutors and Hate Crime Training (PAHCT): Programme Description, osce.org/odihr/datacollectionguide>. 29 September 2014 <http://www.osce.org/odihr/pahct>. 5 OSCE Ministerial Council, Decision No. 10/05, “Tolerance and Non- 8 Coalition Building for Tolerance and Non-Discrimination: A Practical Guide, Discrimination: Promoting Mutual Respect and Understanding”, Ljubljana OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights, 25 June 2018 <https://www.osce.org/mc/17462>. <https://www.osce.org/odihr/385017>.
4 5 WHY DOES HATE CRIME DATA public about the government’s response, but also helps build trust in criminal justice systems and create partnerships. COLLECTION MATTER? • Understand the prevalence and nature of hate crimes. Capturing data on the number and types of hate crimes allows states to identify trends, better target prevention efforts and de- sign responses effectively. States can consider both the recorded criminal justice data and also take into account unreported hate crimes to measure the effectiveness of initiatives to address the ODIHR’s annual reporting on hate crimes demonstrates that there is phenomenon. a chronic lack of reliable and comprehensive national data on hate crimes across the OSCE region.9 Accurate and comprehensive data on hate crimes Many agencies need to be involved in the data collection process if accu- only emerge when there is an effective and comprehensive system to rate and comprehensive hate crime data are to be collected. Increased record them, and when information and statistics from various branches co-operation between key actors (police, the prosecutor’s offices, courts, of government and from civil society sources can be effectively collated, victim support structures, relevant ministries, equality bodies and civil while also taking into account the number of unreported hate crimes. society involved in monitoring hate crimes) in building a robust hate crime data collection process can also have a positive secondary effect on their Robust hate crime data and robust data collection mechanisms are needed sectoral approaches to addressing hate crimes – be it when investigating, to: prosecuting or adjudicating cases, supporting hate crime victims, or when formulating hate crime policies or laws that span the competencies of • Prosecute and sentence hate crime offenders. multiple ministries. Recognizing and capturing hate crimes as a separate category of crimes enables dedicated investigation, prosecution and sentenc- ing according to hate crime laws.
• Identify hate crime victims and record their needs. Responding to the specific needs of hate crime victims is only possible if cases can be identified and registered as hate crimes.
• Communicate the criminal justice response to hate crimes. Publishing statistics and communicating about cases and trends not only informs victims, affected communities and the broader
9 ODIHR’s dedicated hate crime reporting website: <http://hatecrime.osce.org/>.
6 7 WHAT IS INFAHCT? INFAHCT solutions will be tailored to the specific needs of each state and made compatible with approaches already in place. As such, an assessment of existing practices, gaps and opportunities for improvement will be carried out before implementation of the INFAHCT programme.
For the implementation of INFAHCT solutions to be successful, the national partners might need to work closely with and involve various government bodies. The INFAHCT programme is designed to be used by national INFAHCT primarily addresses the problems of: agencies, departments or officials working with hate crime data and that are in a position to formulate or influence policies for registering crimes, 1. Under-reporting of hate crimes by victims; compiling crime statistics or co-ordinating national hate crime response 2. Under-recording of reported incidents; and efforts. Units within the police, the ministries of interior or of justice, 3. The lack of robust statistics on hate crimes. the prosecutor’s office and the judicial administration are the most likely national partners that will need to engage with the INFAHCT programme. INFAHCT offers a menu of options to build or improve national policies, institutions and other structures to record hate crimes and collect and present hate crime data. It aims to increase co-ordination among govern- ment agencies, as well as collaboration with civil society organizations involved in monitoring hate crimes.
INFAHCT identifies eight policy areas that participating States should address, in line with their OSCE commitments. Any OSCE state can select priority areas, or request holistic implementation of the programme’s toolkit. INFAHCT offers a set of tools that can be used for each policy area, in co-operation with ODIHR.
The availability of hate crime data, approaches to hate crime recording, compilation of hate crime statistics and institutional landscapes vary significantly from one state to another. INFAHCT builds on ODIHR’s broad experience improving hate crime data collection mechanisms in different countries and on a set of standardized tools, methodologies and approaches, based on ODIHR’s publication: Hate Crime Data-Collection and Monitoring Mechanisms: A Practical Guide.
8 9 OVERVIEW OF INFAHCT ACTION AREAS Institutionalizing co-ordination and co-operation among key actors
A strong co-ordination mechanism is necessary to streamline how criminal justice systems handle hate crime cases and data. A strong co-ordination mechanism may also provide for recording of incidents that may have been reported to outside entities, such as national human rights institutions or civil society groups.
INFAHCT offers assistance in eight main policy areas, which are outlined Recommended measures include: here and explained in detail in Annex I. • Setting up a mechanism to co-ordinate the flow and exchange of Each area covers an important aspect of good practice for hate crime hate crime data; data collection. Taken together, these eight areas form the elements of • Development of cross-sectoral policies in co-ordination with other a comprehensive system for hate crime data collection. As such, these partner agencies; and areas can also be used to diagnose the main gaps in existing national data • Co-operating with civil society organizations as useful sources of collection systems. This overview, while not exhaustive, lists the main information and partners. actions national authorities need to take in order to produce robust hate crime data. Storing, using and compiling recorded hate crime data
Establishing a hate crime recording framework Most crime records are stored and managed within a government’s elec- tronic databases. To enable rapid identification of hate crime cases, case The first step in recording hate crimes is to ensure that they are cor- file flow, and compilation of statistics, adjustments to existing information rectly identified. This requires police, prosecutors or other officials to technology (IT) tools may be necessary. be equipped with the knowledge to effectively identify hate crimes. However, the main area of focus is the creation of a typical framework Recommended measures include: that is needed to capture all the relevant information once a hate crime has been identified. • Updating the IT systems across criminal justice agencies to enable identification, categorization and flagging of hate crime cases; Recommended measures include: • Improving communication across various IT systems; and • Developing IT systems so that they can generate hate crime • Developing a standard monitoring definition of hate crime that is statistics. applied across the government; • Designing an integrated recording policy, and developing depart- mental policies, instructions and guidelines to implement it; and • Updating the forms that are used to record hate crimes.
10 11 Reviewing recorded data Assessing the level and nature of unreported hate crime
Even robust recording systems can fail to capture all relevant reported Hate crimes are chronically under-reported to law enforcement agencies. cases of possible hate crimes. A mechanism should, therefore, be put in Understanding the full picture of hate crimes in a given state may, there- place to remedy potential shortcomings of initial recording activities. fore, require authorities to look beyond the scope of hate crime reported to the police and consider other ways of mapping the hate crime situation. Recommended measures include: Recommended measures include: • Identifying ways to set up a hate crime data review system; and • Setting up a system to synchronize the recording of hate crimes • Preparing hate crime victimization surveys and other research by police and prosecutors. activities to identify unreported hate crimes; and • Making use of other sources of information outside the criminal Analysing and publishing available information justice system, such as surveys and reports by international organizations or civil society organizations. Once a system has been established and begins to generate and com- pile hate crime data, trends can be analysed to identify how to improve Increasing the level of reporting policing, prosecution and victim support. This information, as well as updates on the action of the authorities against hate crimes, should also Having a solid system to record hate crimes, working with hate crime be disseminated as broadly as possible. victims and their communities and the overall response to hate crimes are likely to impact positively on the level of reporting to the authorities. Recommended measures include: In addition, governments should seek ways to increase reporting outside the criminal justice system. • Preparing a national hate crime report and other tools to inform the public about state responses to hate crimes. Recommended measures include:
Improving recording through training • Raising the awareness of police, targeted communities and the public of hate crimes and ways to report them; Many OSCE participating States train police officers, prosecutors and • Introducing alternative ways to report hate crimes; and others to effectively identify and address hate crimes. In addition to this • Supporting community policing approaches. generic hate crime training, those working with hate crime data should also be trained on recognizing, categorizing and registering hate crime cases.
Recommended measures include:
• Developing a training module dedicated to recording hate crimes.
12 13 FORMS OF ASSISTANCE THAT ODIHR as needed. This allows for very technical and engaged exchanges focused on the problem at hand. PROVIDES The outcomes of these workshops vary depending on the issue, from broad recommendations on ways to improve hate crime recording, to a national monitoring definition of hate crime, to highly technical docu- ments outlining the changes needed in police or prosecutors’ databases.
Once the needs of a state have been established based on the above action Standardized tools to improve hate crime areas, ODIHR can assist in implementing the solutions identified. This recording and data collection section lists the types of assistance typically provided by ODIHR: ODIHR has also developed a set of tools to address various aspects of hate Consultation and advice crime recording and data collection. These tools can be customized and delivered to interested national partners. ODIHR will advise on the issues identified. Its mandate has translated into broad experience assisting OSCE participating States on improving their These tools include guidance on developing a monitoring definition of hate responses to hate crimes. ODIHR has acquired a comparative international crimes; an instruction for the police on registering hate crimes; a template overview and technical insights into the functioning of national hate crime document for national hate crime recording policy; a national hate crime data collection systems. report template; a training module on identification, categorization and recording of hate crimes; and methodologies for various types of victimiza- ODIHR staff can, therefore, provide direct advice to the authorities, either tion surveys. ODIHR will continue to develop and share similar tools. through a written report or an in-person presentation. This advice is based on ODIHR’s approach to hate crime and knowledge of effective solutions International institutional assistance implemented in countries across the OSCE region, and is customized to suit local conditions. ODIHR can also facilitate co-operation with academ- ODIHR works closely with other international organizations, such as the ics, independent experts and government officials from other countries. EU’s Agency for Fundamental Rights (FRA), the European Commission, the Council of Europe’s European Commission against Racism and Intolerance Thematic participatory workshops (ECRI) and the UN Refugee Agency (UNHCR). As part of INFAHCT, ODIHR can facilitate engagement with these partners based on their Thematic workshops dedicated to solving specific problems are a highly mandates and interests, including on potential support for specific hate effective method of supporting national authorities. These workshops crime data collection related projects. combine ODIHR’s expertise and the impetus for change it brings, with the knowledge of local practitioners. Participants come from the relevant pub- lic bodies, civil society organizations and other international organizations,
14 15 Assistance in implementing technical solutions INFAHCT IMPLEMENTATION STEPS Thematic workshops may lead to a need for technical solutions. Beyond advising on the topic, ODIHR can also help undertake such tasks, which could include introducing anonymous reporting forms for police websites, building public online hate crime information and reporting portals, or putting in place new IT systems for better communication by public bodies about hate crime cases. The steps below outline the typical implementation of INFAHCT in a given country. These can be modified, upon agreement between the national partner and ODIHR.
Step One: Expression of interest and initial consultation
Any participating State or OSCE field operation (within the framework of its mandate) may express interest in ODIHR’s assistance under the INFAHCT programme. Typically, a public body approaches ODIHR to discuss national needs and co-operation. This request and initial discussion lead to an agreement on the format of the needs assessment.
Step Two: Needs assessment
No assistance can be provided without a thorough assessment of the country’s needs. ODIHR will conduct desk research to map the current national hate crime data collection landscape.
In addition, there are three avenues that can be used to identify priority areas. These are described in more detail in the following section and outlined below:
16 17 • One-day joint participatory diagnostic workshop, conducted in Step Four: Action planning and agreement on assistance partnership with the body which requested INFAHCT assistance;10 • A national hate crime data collection audit, conducted indepen- After a country’s needs, main action areas, suggested solutions and dently by ODIHR; and/or national partners have been identified, there needs to be detailed plan- • A national self-assessment of the needs and determination of ning and agreement on the precise forms of co-operation. The INFAHCT priority areas for action, conducted or commissioned by the programme’s assistance planning takes into consideration varying com- requesting body on the basis of the Overview of INFAHCT action plexities, costs and duration of interventions. This is a tailored process areas in Annex I. and agreement on the assistance programme will be adapted to the actual needs and preferences of the partners. All three formats result in a needs assessment report, which includes the main issues identified and sketches out possible solutions to address them. If only one area is identified, or a series of simple interventions are required, actions to be taken by ODIHR and the national partner, cost Step Three: Identifying national partners and request for assistance distribution and the timeline can be agreed through an email or exchange of letters between the national partner and ODIHR, unless a more formal The selection of a national partner is essential to ensure a lasting improve- approach is preferred. ment in hate crime data collection. Their selection must take into account their mandates, staffing, financial possibilities and their position in the More formal ways of planning and commitment will typically be required in national governmental structure, as implementing solutions can take time assistance scenarios, which involve one or more of the following situations: and prove relatively costly, or require the involvement of several agencies. • Several national partners are involved; The findings of the needs assessment report help determine the national • Extensive preparation, including removing political barriers, is partner. This can either be the body that initially approached ODIHR or required; another agency identified through the needs assessment. Formal consent • Extensive co-ordination with other entities or involvement of top and a real institutional commitment will be required of national partners. leadership of participating bodies is required; The agreement of these national partners constitutes a formal request • Implementation will take place over an extended period of time; for assistance. Each national partner should nominate a contact point • There will be significant cost involved; responsible for INFAHCT assistance. • There is a combination of several different interventions; or • ODIHR or the national partner require a more formal approach.
In these cases, the implementation of ODIHR assistance typically requires:
• A detailed action plan, agreed by the partners and ODIHR, that 10 In EU member states, the diagnostic workshops have been conducted jointly includes objectives, expected outcomes, specific actions, the with FRA. Such joint needs assessments can lead to trilateral (ODIHR-FRA- duration of co-operation and operational details, and; national partner) follow-up co-operation on implementation of selected INFAHCT solutions.
18 19 • A memorandum of understanding (MoU) signed between Upon request, ODIHR will further assist national authorities involved in ODIHR and its partners that incorporates the main aspects of the implementation of INFAHCT solutions through the implementation the action plan and outlines the responsibilities of each partner other tools to address hate crimes. and ODIHR. The MoU will include provisions on monitoring the implementation of the action plan, a post-implementation evaluation by ODIHR, and further follow-up activities agreed among partners.
Step Five (Optional): Introductory workshop
Throughout the planning stage, or following the agreement, ODIHR can organize a workshop to present the planned work, to raise awareness among important national stakeholders about the need to improve hate crime data collection, and to win their support and involvement should national partners so request.
Step Six: Assistance provision and project implementation
ODIHR will provide assistance and implementation will be undertaken by the national partners, as agreed. The agreement can limit the scope of work to a selected geographical area, for example a municipality or a region, instead of the whole country. This approach can also be used to pilot some of the INFAHCT solutions.
Step Seven: Monitoring, evaluation and follow-up
Implementation monitoring will be included as part of the MoU and, following the implementation of INFAHCT, ODIHR can facilitate an inde- pendent evaluation. National partners will provide information and other assistance to the evaluator, as needed. Monitoring and evaluation will specifically address the involvement of men and women in the process, and its impact on each group.
ODIHR will also help determine the best way to present the results of INFAHCT, including through the organization of national or international events on the progress achieved.
20 21 IDENTIFYING ASSISTANCE NEEDS A sample agenda for the workshop is available in Annex III.
The hate crime data collection audit
This audit is conducted independently by ODIHR and takes place during country visits by ODIHR’s experts over a period of one to three days. The visit is used to meet with national practitioners who have relevant expertise To determine the priority areas to improve data collection, a clear under- and knowledge about the process for collecting hate crime data. The audit standing of the current framework and its shortcomings is necessary, as findings inform the needs assessment report, which is drafted by ODIHR fol- per Step Two, outlined above. lowing the visit. ODIHR covers the costs of the visit but the national partner, or the body that requested ODIHR’s support, should facilitate the visit, for INFAHCT offers three approaches to conducting diagnostic assessments example by providing a space where ODIHR can meet with interlocutors. of the current systems in place: National self-assessment The diagnostic workshop This is reserved for partners with a pre-conceived idea of what action is This is a one-day event organized by ODIHR in the requesting state. It needed to improve their hate crime data collection process. The Action aims to: Areas (Annex I) and ODIHR’s hate crime data collection guide11 should be used to identify such priority actions. National self-assessments should • Raise awareness of the authorities concerning the importance of be presented to ODIHR along with the state’s reasoning on why the hate crime data collection and the main principles guiding this selected actions are considered a priority. ODIHR will include the national process; self-assessment in the needs assessment report it drafts, based on avail- • Discuss and identify gaps in national hate crime collection pro- able information and desk research. The needs identified by the national cesses; and partner will be considered as priorities for action under the INFAHCT • Prioritize resolution of the identified issues. programme, unless they are clearly unrealistic. National partners are fully responsible for conducting the self-assessment. Both decision-makers and experts working with hate crimes and hate crime data should attend this event, as should civil society groups that While national partners select which of the above options they wish to use, are actively monitoring hate crimes. All the relevant state bodies dealing ODIHR recommends that all states have either a diagnostic workshop or with hate crimes should be represented, and participants are expected a data collection audit to enable ODIHR and themselves to develop a better to actively contribute to the discussion. The national partner, or the understanding of the local situation. body that requested ODIHR’s support, should secure the participation of the aforementioned groups in the event. The result of the discussions undertaken at the workshop informs ODIHR’s needs assessment report. ODIHR funds the travel of its staff to the workshop, and can cover the costs of interpretation. 11 Hate Crime Data Collection and Monitoring: A Practical Guide, op.cit., note 4.
22 23 INFAHCT IMPLEMENTATION OUTCOMES AND IMPACT COST-SHARING
Implementing INFAHCT or elements of it will have positive short-term Precise cost-sharing arrangements will be detailed in the Memorandum of and long-term effects. Victims of hate crime, affected communities and Understanding and/or determined on a case-by-case basis. the public are the main beneficiaries of improved data collection systems. Governmental bodies, criminal justice system agencies and agencies In general, ODIHR will cover costs related to: responsible for providing support to victims will all benefit, because better data on hate crimes mean better informed policymaking and more • ODIHR staff and other experts sent to the country by ODIHR; collaborative communities. • The translation of materials and interpretation services during meetings, workshops and other events; and A robust system to record hate crimes, compile and analyse the recorded • The evaluation of the programme. data, and work towards the full understanding of hate crime situation, including the unreported incidents, are vital aspects of a national response The national partner generally provides: to hate crimes.
• The venues for meetings with the authorities, for workshops and When officials are effectively trained, there is better inter-agency co- events; and ordination, and the policies for recording hate crimes are improved, more • Participant-related costs, such as travel, accommodation and hate crime cases will be recorded resulting in an increase in hate crime food, as relevant. prosecutions and sentencing judgments.
Following the completion of the agreed activities, all related costs will be Overall, improvements in the government’s ability to record and track hate borne by the national authorities. crime cases will strengthen the trust of the communities in the criminal justice system and lead to increased rates of reporting.
24 25 ANNEXES • Drafting instructions or guidance for the judicial administration and/or courts to report on judicial outcomes in hate crime cases; and • Drafting a protocol for assessment of needs of hate crime victims and provision of support, linked with and triggered at the moment a potential hate crime has been recorded.
Institutionalizing co-ordination and co-operation among key actors Annex 1: Overview of INFAHCT action areas The following actions should be considered: INFAHCT action areas can be used to identify the main gaps in a national data collection system. The overview below is not exhaustive. Rather, it 1. Develop a cross-governmental policy to determine the flow of re- lists the main actions local authorities should consider taking to produce corded data on hate crimes, the roles of various entities, to establish comprehensive and accurate hate crime data. a national “hate crime data leads” and determine processes for the centralized compilation of hate crime data and production of statistics; Establishing a hate crime recording framework 2. Establish a national co-ordination mechanism in the form of a regularly meeting working group, bringing together representatives of all the The following actions should be considered: agencies and civil society organizations (CSOs) working with hate crime complaints, incidents and statistics; 1. Develop and agree on a monitoring definition, defining the types of 3. Ensure the regular exchange of information on hate crimes between acts the authorities will register as hate crimes; the criminal justice system bodies and other entities, such as the 2. Develop a policy on hate crime recording, incorporating and im- equality body or CSOs monitoring hate crimes; and plementing the monitoring definition, and setting-up data-sharing 4. Form a joint hate crime monitoring network comprising government processes among the agencies involved; bodies and CSOs. 3. Improve the recording of hate crimes within each of the criminal justice bodies involved, by: Storing, using and compiling recorded hate crime data • Updating the police incident reporting forms to capture informa- tion identifying an incident as a hate crime; The following actions should be considered: • Drafting instructions for police agencies on using available IT and forms to capture bias indicators, bias motivations and to flag hate 1. Update the police agencies IT tools and/or databases to enable them crime cases and provide correct preliminary legal qualification; to perform the following functions: • Drafting guidance for prosecutors on recording of hate crimes • Capture bias indicators in a structured way; and prosecutorial action in hate crime cases and synchronizing • Identify bias motivation(s); this with approaches by police;
26 • Provide correct preliminary legal qualification (where relevant) by Analysing and publishing available information listing all hate crime provisions in the criminal code and enabling selection among them; The following actions should be considered: • Flag a case file as a (potential) hate crime, and have the flag accompany the case file; and 1. Analyse available data in their entirety in order to arrive at conclusions • Facilitate the implementation of the above by the recording offic- about the scope, nature and development of the hate crime problem, ers (use of prompts, pop-ups, mandatory fields, automation and as well as to inform further action; building in links between the above functions). 2. Publish hate crime data at least once per year to inform the public. 2. Update, connect or synchronize the IT used by police agencies with the This enables scrutiny and increases the public’s trust in the work of the system used by prosecutors to enable transfer of recorded information criminal justice system. The report on the data could also identify the on hate crimes; trends, lessons learned and priorities for government action; 3. Update the IT systems and/or database used by the prosecutors to 3. Inform the public about other initiatives to improve the recording and capture: data collection on hate crimes, as well as sectoral policies and work of • The hate crime flag, type of bias motivation, bias indicators, hate the government co-ordination mechanism; and crime provisions invoked in the indictment, and prosecutorial/ 4. Develop a dedicated website to report hate crime statistics and other judicial outcomes; related information. • Any removal or alteration (during investigation, prosecution) of the hate crime flag and the reasoning for the change in the crime Improving recording through training status; and 4. Provide for easy filtering and search of the hate crime cases across the The following action should be considered: IT systems used at all stages of the proceedings, in order to produce statistics. 1. Develop a specific training (programme or module) focused on cor- rectly recognizing, categorizing and registering hate incidents. Reviewing recorded data Assessing the level and nature of unreported hate crime The following actions should be considered: The following actions should be considered: 1. Set up a comprehensive review system to verify accuracy and consist- ency of data, as well as gaps in recording of hate crimes; and 1. Make use of available data (official, international, civil society monitor- 2. Set up separate review mechanism for the prosecutors and courts to ing) to identify potential target groups; handle registered potential hate crimes, where hate crime flagging 2. Broaden the scope of existing crime (victimization) surveys or a census has not been implemented and/or the flag cannot transfer from police by including questions about hate crime victimization; systems to those of prosecutors. 3. Regularly conduct a specific hate crime victimization survey or re- search activity;
28 29 4. Support and/or co-operate with academia and CSOs on joint research Annex 2: Typical INFAHCT assistance or surveys; and 5. Use data available to international organizations, based on their ODIHR offers the following types of support corresponding to the action research or surveys of local populations on issues of discrimination areas in Annex I. This list is non-exhaustive and other assistance scenarios or hate crime, to complement nationally available information. can be agreed upon.
Increasing the level of reporting Establishing a hate crime recording framework
The following actions should be considered: • Provide advice on the process of developing national policy on (recording of) hate crimes, based on ODIHR’s methodology; 1. Conduct awareness-raising campaigns, targeting the general public, • Conduct a thematic workshop focused on developing the monitor- communities known to be vulnerable to hate crimes, and police. ing definition, based on a list of typical policy questions; 2. Set up a network of community liaison officers within the police force • Conduct a thematic workshop focused on improving the processes across the country, including hate crime specialists; for recording by the police, including improving the forms used 3. Build or encourage additional systems for reporting hate crimes to to record hate crimes; police, such as telephone hotlines and online reporting tools, including • Provide sample guidelines for prosecutors on prosecuting and anonymous online forms; and recording hate crimes, and advice on how guidelines can be 4. Build the capacity of the police to act on reports from third parties, customized; such as the Ombudsman’s Office or a CSO. • Provide sample police recording instructions and advice on how they can be customized; and • Facilitate sharing of experience with other countries.
Institutionalizing co-ordination and co-operation among key actors
• Provide advice on setting up and co-ordinating a working group, and on the drafting of a protocol on co-operation in data collection; • Conduct an awareness-raising workshop for the working group members • Participate in initial meetings of the working group; • Provide advice on best practices from other states and facilitate the sharing of experience from countries that instituted co-ordination; • Provide advice on government-CSO data sharing agreements; • Facilitate the exchange of experience on setting up a hate crime monitoring network, involving government bodies and CSOs;
30 31 • Train the monitoring network member entities (CSOs); and Improving recording through training • Provide CSOs involved in monitoring hate incidents with electronic tools (reporting platform/database) to store hate incident data. • Provide standardized training modules on identification and recording of hate crimes and on how to customize according to Storing, using and compiling recorded hate crime data local conditions; and • Provide advice on improving existing training, based on ODIHR’s • Provide detailed advice on necessary changes in the available IT training methodology. tools; • Provide access to an expert who can work with local authorities Assessing the level and nature of unreported hate crime to recommend database modifications; • Provide advice on streamlining processes for reporting and • Conduct a thematic workshop on available methods of victimiza- centralizing recorded hate crime data; tion survey/research (including a review of current surveys for • Conduct a thematic workshop focused on IT solutions; and opportunities to add questions on hate crime); • Facilitate the exchange of experiences from other states, specifi- • Provide advice on victimization research methods, based on cally on flagging, case file management and police-prosecution ODIHR’s tested methodologies; and database integration. • Provide access to an expert who can advise on the most relevant method of survey/research. Reviewing recorded data Increasing the level of reporting • Conduct a thematic workshop to discuss possible review options; and • Share sample awareness-raising material (video, leaflets, posters) • Facilitate exchange of experiences from other states, specifically and customize them according to local conditions; on reviewing the quality of recording. • Facilitate exchange of experience from other states on raising • Analysing and publishing available information awareness of hate crimes; • Provide advice on setting up a national hate crime portal to • Conduct thematic workshop building on good practice from other present work and data on hate crimes; states, specifically on community outreach and the function of • Facilitate exchange of experiences from other states, specifically local community liaison officers; on drawing lessons from hate crime data; • Provide advice on alternative ways to report hate crime and • Conduct a thematic workshop to discuss options and present related assistance to law enforcement agencies and CSOs; and good practices on publishing hate crime data; and • Provide CSOs with electronic tools (reporting platform/reporting • Provide an ODIHR-designed template for a national hate crime app) to facilitate the reporting and storing of information on hate report. incidents.
32 33 Annex 3: Sample agenda of INFAHCT diagnostic workshop
09:00 – 09:30 Welcome and Introduction 14:00 – 15:15 National picture II: Barriers and challenges Welcome, introducing organizers, participants, expectations Small group work and discussion aimed at analysing shortcom- and outlining the objectives of the workshop ings in the existing data collection framework • Participants work in small groups to identify problems and 09:30– 11:00 Hate crimes in country X: Setting the scene potential improvements Presentations, followed by a discussion • Discussion to summarize the strengths and main shortcom- • Introducing the hate crime concept, bias indicators and ings of the current system and initial ideas for improvements observations from intergovernmental organisations (ODIHR facilitates) (Presenters: ODIHR) • National hate crime situation: Incidents, victims, scope and 15:15 – 15:45 Coffee break nature of the problem (Presenters: Ombudsman’s Office, 15:45 – 16:45 How things could improve: Solutions and next steps NGO representatives) • Mapping the institutional and legal landscape (Presenters: Presentation of international good practice, discussion of Ministry of Interior/ hate crime response co-ordinator) potential solutions and formulation of next steps • Recap issues identified so far and present relevant practices 11:00 – 11:30 Coffee Break from other states (ODIHR) • Work in small groups/plenary to develop and discuss 11:30 – 12:00 Recording hate crimes: What, why and how suggested solutions • Why record hate crimes and collect data; principles of • Participants formulate recommendations and next steps recording hate crimes (Presenters: ODIHR) 16:45 – 17:00 Conclusion 12:00 – 13:00 National picture I: How things are done today Presentation of national recording and data collection infrastructure: • Police identification and recording of hate crimes, and hate crime data management (Presenters: Police, Ministry of Interior) • Hate crime recording and case file management: Prosecutors’ and courts’ perspective (Presenters: Prosecutor, judicial data expert)
13:00 – 14:00 Lunch
34 35
Программа содействия надлежащемy учету преступлений на почве ненависти и борьбе с ними (ИНФАКТ)
Описание программы
©Chris Kamkhen/Flickr Содержание
Общая информация 3
Важность сбора данных о преступлениях на почве ненависти 6
Содержание программы ИНФАКТ 8
Обзор направлений работы в рамках программы ИНФАКТ 10
Формы помощи, предоставляемой БДИПЧ 15
Этапы реализации программы ИНФАКТ 18
Определение потребностей в оказании помощи 23
Распределение затрат на реализацию программы ИНФАКТ 26
Итоги и воздействие программы 27
Приложение 28 I. Общая информация о направлениях работы в рамках программы ИНФАКТ 28 Приложение II. Типовая помощь по программе ИНФАКТ 34 Приложение III. Примерный план диагностического семинара по программе ИНФАКТ 38
2 Общая информация
Программа содействия надлежащему учету преступлений на почве нена- висти и борьбе с ними (ИНФАКТ)1 представляет собой программу помощи, направленную на совершенствование систем мониторинга и сбора данных о преступлениях на почве ненависти. В целях решения этой задачи осу- ществляется содействие формированию и укреплению политики и потен- циала национальных институтов и других структур в области сбора данных о таких преступлениях.
Преступления на почве ненависти представляют собой угрозу для равно- правия, а также для сплоченности общества и безопасности отдельных лиц и целых общин. Для действенной борьбы с этим видом преступлений тре- буется многосторонний подход, предполагающий участие политического руководства страны, судебной системы, социальных служб и гражданского общества. Такое комплексное реагирование на преступления на почве ненависти должно основываться на глубоком понимании природы и мас- штаба этой проблемы.
В последние годы целый ряд международных организаций уделяет пер- воочередное внимание необходимости укрепления государствами-чле- нами своих систем регистрации преступлений на почве ненависти и сбора
1 Information Against Hate Crimes Toolkit (INFAHCT)
3 данных о них2. Например, государства-участники Организации по безопа- сности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) признают необходимость сбора данных о преступлениях на почве ненависти для разработки мер реаги- рования, основанных на фактических данных. Эти государства приняли на себя следующие обязательства: • собирать, хранить и обнародовать достоверные данные и доста- точно подробную статистическую информацию о преступлениях на почве ненависти, включая число случаев, о которых было заявлено в правоохранительные органы, число возбужденных дел и вынесенных приговоров; • принимать надлежащие меры для поощрения подачи потерпев- шими заявлений о преступлениях на почве ненависти3; • содействовать развитию потенциала гражданского общества для участия в мониторинге и сообщении информации об инцидентах, мотивированных ненавистью4.
В программе ИНФАКТ, разработанной Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), принципы и рекомендации из практического руководства БДИПЧ «Системы мониторинга и сбора дан- ных о преступлениях на почве ненависти»5используются с учетом реалий конкретной страны. Таким образом, программа вносит вклад в выполнение мандата БДИПЧ, в соответствии с которым Бюро должно «оказывать содей-
2 БДИПЧ тесно сотрудничает с рядом учреждений ООН, а также с Европейской комиссией по борьбе с расизмом и нетерпимостью Совета Европы (ЕКРН). Благодаря поддержке Европейской комиссии, а также инициативам Агентства ЕС по основным правам (АОП) стало возможным сотрудничество с БДИПЧ по проектам в конкретных странах в целях укрепления систем регистрации преступлений на почве ненависти в государствах-членах ЕС. 3 Совет министров ОБСЕ, Решение № 9/09 «Борьба с преступлениями на почве ненависти» (Афины, 2 декабря 2009 г.), https://www.osce.org/cio/40695. 4 Совет министров ОБСЕ, Решение № 13/06 «Борьба с нетерпимостью и дис- криминацией и содействие взаимному уважению и пониманию» (Брюссель, 2006 г.), https://www.osce.org/mc/23114. 5 Системы мониторинга и сбора данных о преступлениях на почве ненависти: практическое руководство. Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека, 2014, http://www.osce.org/odihr/datacollectionguide. ствие государствам-участникам по их просьбе в разработке соответствую- щей методики и потенциала по сбору и хранению надежной информации и статистики о преступлениях на почве ненависти»6.
Будучи программой, направленной на осуществление структурных изме- нений в процессах, при помощи которых государства собирают данные о преступлениях на почве ненависти, ИНФАКТ дополняет другие инстру- менты БДИПЧ, предназначенные для развития потенциала и призванные повысить эффективность мер реагирования сотрудников полиции7, про- куратуры8 и гражданского общества9 на преступления на почве ненависти.
В настоящей публикации содержится описание программы ИНФАКТ и крат- кое изложение ее реализации. Государства-участники, которых интересует более подробная информация, могут обращаться в БДИПЧ напрямую или через миссию своей страны в ОБСЕ (в Вене).
6 Совет министров ОБСЕ, Решение № 10/05 «Толерантность и недискрими- нация: содействие взаимному уважению и пониманию» (Любляна, 2005 г.), https://www.osce.org/mc/17462. 7 Обучение сотрудников правоохранительных органов мерам борьбы с пре- ступлениями на почве ненависти (ОБПН): описание программы. Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека, 4 октября 2012 г., http:// www.osce.org/odihr/tahcle. 8 Обучение сотрудников прокуратуры мерам борьбы с преступлениями на почве ненависти (ОПБНП): описание программы. Бюро ОБСЕ по демократи- ческим институтам и правам человека, 29 сентября 2014 г., http://www.osce. org/odihr/pahct. 9 Coalition Building for Tolerance and Non-Discrimination: A Practical Guide [Создание коалиций в поддержку толерантности и недискриминации: пра- ктическое руководство]. OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights, 25 June 2018, https://www.osce.org/odihr/385017.
5 Важность сбора данных о преступлениях на почве ненависти
Годовая отчетность БДИПЧ о борьбе с преступлениями на почве ненависти демонстрирует, что во всем регионе ОБСЕ на уровне стран имеет место хроническая нехватка достоверных и комплексных данных о таких пре- ступлениях10. Точные и всеобъемлющие данные о преступлениях этого вида появляются только там, где существует эффективная и комплексная система их учета и где информацию и статистику, поступающую от различ- ных ветвей государственной власти и источников в гражданском обществе, можно эффективным образом сопоставлять, учитывая при этом число пре- ступлений на почве ненависти, заявления о которых в правоохранитель- ные органы не подавались.
Надежные данные о преступлениях на почве ненависти и надежные системы сбора таких данных необходимы для следующего: • судебного преследования виновных в преступлениях на почве ненависти и вынесения им приговоров (распознавание преступлений на почве ненависти и их регистрация в качестве отдельной категории преступлений позволяют осуществлять специальные расследования, а также судебное преследование виновных и вынесение приговоров в соответствии с законода- тельством против преступлений на почве ненависти); • выявления потерпевших от преступлений на почве нена- висти и учета их потребностей (реагирование на конкретные потребности потерпевших от преступлений на почве ненависти
10 См.: специальный веб-сайт БДИПЧ, посвященный вопросам сообщения информации о преступлениях на почве ненависти – http://hatecrime.osce.org/.
6 возможно только тогда, когда эти случаи могут быть выявлены и зарегистрированы как преступления на почве ненависти); • сообщения информации о мерах реагирования органов уголовного правосудия на преступления на почве ненависти (публикация статистических данных и сообщение информации о случаях и тенденциях не только информирует потерпевших, затронутые общины и широкую общественность о мерах реаги- рования со стороны государства, но и способствует повышению доверия к системам уголовного правосудия и формированию партнерских связей); • понимания масштаба и природы преступлений на почве ненависти (сбор данных о количестве и типах преступлений на почве ненависти позволяет государствам выявлять тенденции, более целенаправленно осуществлять усилия по предупрежде- нию таких преступлений и разрабатывать эффективные меры реагирования на них; для оценки действенности инициатив по борьбе с этим видом преступлений государства могут не только рассматривать данные, зарегистрированные органами уголовного правосудия, но и учитывать преступления на почве ненависти, за- явления о которых в правоохранительные органы не подавались).
Для сбора точных и полных данных о преступлениях на почве ненависти необходимо, чтобы в процессе сбора данныхучаствовало как можно боль- шее число ведомств. Расширение сотрудничества ключевых субъектов (полиции, прокуратуры, судов, структур, оказывающих поддержку потер- певшим; соответствующих министерств; органов по вопросам равнопра- вия и организаций гражданского общества, осуществляющих мониторинг преступлений на почве ненависти) в деле организации надежного про- цесса сбора данных о преступлениях на почве ненависти также может ока- зать положительное вторичное воздействие на подходы к борьбе с такими преступлениями, принятые в сферах деятельности ключевых участников — в расследовании преступлений, судебном преследовании или вынесе- нии решений по делам, оказании поддержки потерпевшим или разработке политики или законодательства против преступлений на почве ненависти, относящихся к компетенции нескольких министерств.
7 Содержание программы ИНФАКТ
В рамках программы ИНФАКТ рассматриваются прежде всего следующие проблемы:
1. неподача потерпевшими заявлений о преступлениях на почве ненависти; 1. нерегистрация инцидентов, заявления о которых были поданы; 2. отсутствие надежной статистики по преступлениям на почве ненависти.
Программа предлагает набор подходов к разработке и совершенст- вованию государственной политики, а также к созданию и повышению эффективности национальных институтов и других структур, работающих в области регистрации преступлений на почве ненависти и сбора и пред- ставления данных о таких преступлениях. Цель программы состоит в том, чтобы улучшить координацию деятельности государственных ведомств, а также расширить сотрудничество с организациями гражданского обще- ства, осуществляющими мониторинг преступлений на почве ненависти.
В программе ИНФАКТ указаны восемь областей политики, которые госу- дарствам-участникам следует рассмотреть в соответствии с их обяза- тельствами в рамках ОБСЕ. Любое государство-участник может выбрать отдельные приоритетные области или направить запрос об использовании всего инструментария программы. ИНФАКТ предлагает набор инструмен- тов, которые в сотрудничестве с БДИПЧ можно использовать для каждой из рассматриваемых областей политики.
Наличие данных о преступлениях на почве ненависти, подходы к реги- страции таких преступлений, сбор соответствующей статистики
8 и институциональные условия в разных государствах в значительной сте- пени различаются. Программа ИНФАКТ использует богатый опыт Бюро в области совершенствования механизмов сбора данных о преступле- ниях на почве ненависти в различных странах, а также набор стандартных инструментов, методик и подходов, представленных в опубликованном БДИПЧ практическом руководстве «Системы мониторинга и сбора данных о преступлениях на почве ненависти».
Решения, предлагаемые в рамках программы ИНФАКТ, будут адаптированы к конкретным потребностям каждого государства и согласованы с уже при- нятыми подходами. В связи с этим до начала осуществления программы проводится оценка существующей практики, пробелов в ней и возможно- стей для улучшения ситуации.
Для того чтобы решения в рамках ИНФАКТ были успешно внедрены, национальным партнерам может потребоваться работа в тесном взаи- модействии с различными государственными органами, а также участие этих органов в соответствующем проекте. Программа ИНФАКТ использу- ется государственными органами страны, ведомствами и должностными лицами, работающими с данными о преступлениях на почве ненависти и способными формулировать политику в области регистрации преступле- ний, сбора соответствующей статистики и координации мер реагирования на преступления на почве ненависти на национальном уровне (или способ- ными оказывать влияние на эту политику). Наиболее вероятными нацио- нальными партнерами, которым необходимо участвовать в программе ИНФАКТ, являются подразделения полиции, министерство внутренних дел или министерство юстиции, прокуратура и судебные органы.
9 Обзор направлений работы в рамках программы ИНФАКТ
Программа ИНФАКТ предлагает помощь в восьми областях деятельности, которые перечислены ниже и подробно изложены в Приложении I.
Каждая область охватывает один из важных аспектов хорошей практики в области сбора данных о преступлениях на почве ненависти. В совокуп- ности эти восемь областей образуют компоненты комплексной системы сбора данных о таких преступлениях. При этом их список также можно использовать для выявления основных пробелов в существующих нацио- нальных системах сбора данных. Представленный далее обзор, хотя и не является исчерпывающим, содержит перечень основных шагов, которые должны быть предприняты государственными органами страны для полу- чения надежных данных о преступлениях на почве ненависти.
Создание системы регистрации преступлений на почве ненависти
Первым этапом регистрации преступлений на почве ненависти является обеспечение правильного выявления таких преступлений. Для этого тре- буется, чтобы полиция, прокуратура и другие должностные лица владели знаниями, необходимыми для эффективного распознавания преступлений на почве ненависти. Однако главным вопросом является создание стан- дартной схемы для сбора всей значимой информации уже после того, как было выявлено преступление на почве ненависти.
Рекомендуемые меры включают следующее: • разработку стандартного определения преступления на почве ненависти для целей мониторинга, которое используется всеми государственными органами;
10 • разработку комплексной политики регистрации, а также ве- домственных правил, инструкций и руководящих принципов, касающихся реализации этой политики; • обновление форм, используемых для регистрации преступлений на почве ненависти.
Институциональное оформление координации и сотрудничества между основными субъектами
Для оптимизации работы систем уголовного правосудия со случаями преступлений на почве ненависти и данными о таких случаях необходим эффективный механизм координации. Этот механизм также может пред- усматривать регистрацию инцидентов, заявления о которых могут быть поданы в другие структуры – например, в национальные правозащитные институты или организации гражданского общества.
Рекомендуемые меры включают следующее: • создание механизма для координации потока данных о престу- плениях на почве ненависти и обмена такими данными; • разработку межведомственной политики в рамках координации с другими ведомствами-партнерами; • сотрудничество с организациями гражданского общества как полезными источниками информации и партнерами.
Хранение, использование и сбор зарегистрированных данных о преступлениях на почве ненависти
Хранение зарегистрированных данных о преступлениях и управление этими данными происходит в основном в электронных базах данных, при- надлежащих правительству. Для обеспечения быстрого выявления случаев преступлений на почве ненависти, отслеживания материалов дел и сбора статистики может потребоваться внесение необходимых изменений в суще- ствующие инструментальные средства информационных технологий.
11 Рекомендуемые меры включают следующее: • обновление ИТ-систем всех органов уголовного правосудия с целью создать возможность для выявления, классификации и отслеживания случаев преступлений на почве ненависти; • улучшение связи между различными ИТ-системами; • развитие ИТ-систем, обеспечивающее генерирование этими системами статистики по преступлениям на почве ненависти.
Обзор зарегистрированных данных
Даже надежные системы регистрации могут не отражать все случаи воз- можных преступлений на почве ненависти, заявления о которых были поданы в правоохранительные органы. Таким образом, следует создать механизм, позволяющий устранить потенциальные недостатки процесса первоначальной регистрации. • Рекомендуемые меры включают следующее: • определение способов создания системы обзора данных о пре- ступлениях на почве ненависти; • создание системы, синхронизирующей регистрацию преступле- ний на почве ненависти в полиции и органах прокуратуры.
Анализ и публикация имеющейся информации
После того, как система была создана и начала генерировать и получать данные о преступлениях на почве ненависти, можно проанализировать наблюдаемые тенденции, с тем чтобы определить, каким образом можно повысить эффективность работы полиции, судебного преследования виновных и поддержки потерпевших. Помимо этого, указанную инфор- мацию, а также актуальныеданные о мерах, предпринимаемых государст- венными органами в целях борьбы с преступлениями на почве ненависти, следует распространять максимально широко.
Рекомендуемые меры включают следующее: • подготовку национального доклада о преступлениях на почве ненависти, а также других инструментов для информирования
12 общественности о мерах реагирования на эти преступления со стороны государства.
Улучшение регистрации при помощи обучения
Во многих государствах-участниках ОБСЕ проводится обучение сотрудников полиции, прокуроров и других специалистов эффективным методам выяв- ления преступлений на почве ненависти и борьбы с ними. Помимо общего обучения по проблеме преступлений на почве ненависти лица, работающие с данными об этих преступлениях, должны быть обучены методам распозна- вания, классификации и регистрации случаев таких преступлений.
Рекомендуемые меры включают следующее: • разработку учебного модуля, посвященного регистрации престу- плений на почве ненависти.
Оценка числа и характера преступлений на почве ненависти, заяв- ления о которых в правоохранительные органы не подавались
Следует отметить явление хронической неподачи заявлений о преступле- ниях на почве ненависти в правоохранительные органы. В связи с этим для понимания полной картины таких преступлений в конкретном государстве может потребоваться, чтобы государственные органы не только рассма- тривали те преступления на почве ненависти, о которых было заявлено в полицию, но и учитывали другие способы отражения ситуации с этим видом преступлений.
Рекомендуемые меры включают следующее: • проведение опросов о виктимизации в связи с преступлениями на почве ненависти и осуществление другой исследовательской деятельности для выявления преступлений на почве ненависти, за- явления о которых в правоохранительные органы не подавались; • использование источников информации, существующих вне си- стемы уголовного правосудия – например, опросов и докладов меж- дународных организаций и организаций гражданского общества.
13 Увеличение показателей подачи заявлений о преступлениях на почве ненависти
Наличие надежной системы регистрации преступлений на почве ненави- сти, ведение работы с потерпевшими и их общинами, а также общие меры реагирования на эту проблему могут положительно повлиять на показатели подачи заявлений о преступлениях на почве ненависти в государственные органы. Помимо этого, правительствам следует искать способы увеличения этих показателей за пределами системы уголовного правосудия.
Рекомендуемые меры включают следующее: • повышение уровня информированности полиции, общин, против которых направлены преступления на почве ненависти, и общест- венности о преступлениях на почве ненависти и способах подачи заявлений о них; • внедрение альтернативных способов подачи заявлений о престу- плениях на почве ненависти; • поддержку совместного обеспечения правопорядка силами полиции и местных общин.
14 Формы помощи, предоставляемой БДИПЧ
После того, как были определены потребности конкретного государства (с учетом вышеперечисленных направлений работы), БДИПЧ может оказать помощь в деле внедрения выбранных решений. В данном разделе приво- дится перечень видов помощи, которые обычно оказывает Бюро.
Консультации и рекомендации
БДИПЧ дает консультации по выявленным проблемам. Выполняя свой ман- дат, Бюро накопило большой опыт в области оказания помощи государст- вам-участникам ОБСЕ в деле повышения эффективности принимаемых ими мер реагирования на преступления на почве ненависти. БДИПЧ владеет информацией в рамках международного сравнительного обзора, а также техническими знаниями, касающимися функционировании национальных систем сбора данных о таких преступлениях.
В связи с этим сотрудники Бюро могут непосредственно консультиро- вать государственные органы (в форме письменного доклада или лич- ной презентации). Такие консультации основаны на подходе к борьбе с преступлениями на почве ненависти, принятом БДИПЧ, и на инфор- мации об эффективных решениях, внедренных в странах региона ОБСЕ. Консультации всегда адаптированы к местным условиям. Помимо этого, Бюро способствует сотрудничеству с представителями научного сооб- щества, независимыми экспертами и государственными должностными лицами других стран.
15 Тематические семинары с участием заинтересованных сторон
Тематические семинары, посвященные решению конкретных проблем, представляют собой действенный метод оказания поддержки государ- ственным органам страны. На этих семинарах экспертный потенциал БДИПЧ и тотстимул к переменам, который он в себе несет, соединяются со знаниями местных специалистов-практиков. В таких мероприятиях принимают участие представители соответствующих государственных органов, организаций гражданского общества и, если это необходимо, других международных организаций. Все это дает возможность провести активное обсуждение имеющейся проблемы с участием лиц, хорошо раз- бирающихся в технической стороне вопроса.
Итоги таких семинаров бывают разными в зависимости от рассматривае- мой проблемы: это могут быть общие рекомендации о том, как улучшить регистрацию преступлений на почве ненависти; формулировка националь- ного определения преступлений на почве ненависти для целей монито- ринга или же документы технического характера, в которых указано, какие изменения необходимо внести в базу данных полиции или прокуратуры.
Стандартные инструменты для совершенствования регистрации преступлений на почве ненависти и сбора данных о таких преступлениях
БДИПЧ также подготовило набор инструментов для работы с различными аспектами регистрации преступлений на почве ненависти и сбора данных о них. Эти инструменты могут быть адаптированы к местным потребностям и предоставлены заинтересованным национальным партнерам.
Данные инструменты включают рекомендации по разработке определения преступлений на почве ненависти для целей мониторинга; инструкцию для полиции по регистрации преступлений на почве ненависти; образец документа о национальной политике в области регистрации преступле- ний на почве ненависти; шаблон национального доклада о преступле- ниях на почве ненависти; учебный модуль по выявлению, классификации и регистрации преступлений на почве ненависти; методики проведения
16 различных типов опросов о виктимизации. Бюро будет продолжать раз- рабатывать и предоставлять подобные инструменты.
Помощь со стороны международных институтов
БДИПЧ тесно сотрудничает с другими международными организациями – Агентством ЕС по основным правам (АОП), Европейской комиссией, Европейской комиссией по борьбе с расизмом и нетерпимостью Совета Европы (ЕКРН) и Управлением верховного комиссара ООН по делам бежен- цев (УВКБ ООН). В рамках программы ИНФАКТ Бюро может способствовать взаимодействию с этими партнерами, исходя из их мандатов и интересов, в том числе в отношении возможной поддержки конкретных проектов в области сбора данных о преступлениях на почве ненависти.
Помощь в деле внедрения технических решений
По итогам тематического семинара может быть сформулирована необходи- мость использования технических решений. Помимо предоставления кон- сультаций на эту тему, БДИПЧ может помочь в решении соответствующих задач: речь идет, например, о внедрении анонимных бланков заявлений на веб-сайтах полиции, создании общедоступных онлайн-порталов для сообщения информации и подачи заявлений о преступлениях на почве ненависти, а также о разработке новых ИТ-систем для более эффективной коммуникации государственных органов в связи со случаями преступле- ний на почве ненависти.
17 Этапы реализации программы ИНФАКТ
Ниже представлены типовые этапы реализации программы ИНФАКТ в отдельно взятой стране. В эту схему могут быть внесены изменения в соот- ветствии с договоренностью между национальным партнером и БДИПЧ.
Этап 1. Выражение интереса и предварительные консультации
Любое государство-участник или работающая в стране миссия ОБСЕ (в рамках своего мандата) может выразить заинтересованность в получе- нии помощи БДИПЧ в рамках программы ИНФАКТ. Как правило, государ- ственный орган обращается к Бюро для обсуждения потребностей страны и возможного сотрудничества. По итогам такого запроса и предваритель- ного обсуждения согласуется формат, в котором будет проходить оценка потребностей.
Этап 2. Оценка потребностей
Помощь может быть предоставлена только после тщательной оценки потребностей данной страны. БДИПЧ проводит кабинетное исследова- ние, с тем чтобы составить картину существующего положения со сбором данных о преступлениях на почве ненависти.
Помимо этого, существуют три способа определения приоритетных направлений работы. Они подробно описаны в следующем разделе и кратко изложены ниже: • однодневный совместный диагностический семинар с участием заинтересованных сторон, который проводится совместно
18 с государственным органом, запросившим помощь по программе ИНФАК11; • национальный аудит сбора данных о преступлениях на почве ненависти, который независимым образом проводится БДИПЧ; • самостоятельная оценка страной своих потребностей и опре- деление приоритетных направлений работы; проводится или заказывается запросившим помощь государственным органом на основе общей информации о направлениях работы в рамках программы ИНФАКТ (представлена в Приложении I).
По итогам использования всех трех вариантов составляется отчет об оценке потребностей, в котором указываются основные выявленные проблемы и в общих чертах определяются возможные решения для их устранения.
Этап 3. Определение национальных партне- ров и запрос об оказании помощи
Выбор национального партнера имеет большое значение для обеспечения долгосрочных улучшений в сфере сбора данных о преступлениях на почве ненависти. При выборе такого партнера необходимо учитывать его мандат, штаты, финансовые возможности и положение в системе государственных органов страны, поскольку внедрение соответствующих решений может потребовать времени и оказаться сравнительно дорогостоящим или же может потребовать участия нескольких ведомств.
Определить национального партнера помогают выводы, содержащиеся в отчете об оценке потребностей. Таким партнером может быть орган, первоначально обратившийся в БДИПЧ, или другое ведомство, опреде- ленное по итогам оценки потребностей. От национальных партнеров тре- буется официальное согласие и реальная институциональная готовность
11 В государствах-членах ЕС диагностические семинары проводятся совместно с АОП. Такие совместные оценки потребностей могут иметь своим результатом последующее трехстороннее сотрудничество (БДИПЧ, АОП и национального партнера) в сфере внедрения выбранных решений программы ИНФАКТ.
19 к осуществлению проекта. Согласие национальных партнеров выражается в официальном запросе об оказании помощи. Каждому национальному партнеру следует назначить контактное лицо, ответственное за помощь в рамках программы ИНФАКТ.
Этап 4. Планирование действий и согласование помощи
После того, как были определены потребности страны, основные направле- ния работы, предлагаемые решения и национальные партнеры, необходимо провести детальное планирование и согласование конкретных форм сотруд- ничества. При планировании помощи по программе ИНФАКТ учитываются различные сложности проекта, затраты и продолжительность работы. Этот процесс учитывает конкретные условия, и согласование программы помощи проходит с учетом реальных потребностей и предпочтений партнеров БДИПЧ.
В случае, если было определено только одно направление деятельности или требуется несколько простых мероприятий, согласование будущих действий БДИПЧ и национального партнера, а также распределения затрат и сроков можно провести при помощи электронной почты или обмена письмами между национальным партнером и Бюро, за исключением слу- чаев, когда предпочтительным является более официальный подход.
Как правило, более официальные способы планирования и выражения готовности к работе требуются для сценариев оказания помощи, включа- ющих одну или несколько следующих ситуаций: • предусматривается участие нескольких национальных партнеров; • требуются масштабные приготовления, в том числе устранение политических препятствий; • требуется масштабная координация с другими субъектами или привлечение высшего руководства задействованных органов; • реализация будет происходить в течение длительного периода; • предусматриваются значительные затраты; • необходимо сочетание нескольких видов работ; • БДИПЧ или национальный партнер требуют более официального подхода.
20 В таких случаях для получения помощи от БДИПЧ, как правило, требуется следующее: • подробный план действий, согласованный партнерами и БДИПЧ, в котором указаны цели, ожидаемые результаты, конкретные дей- ствия, продолжительность сотрудничества и практические детали; • меморандум о договоренности (МОД), подписанный Бюро и его партнерами, который включает основные аспекты плана действий и определяет ответственность каждого партнера и Бюро. В МОД содержатся положения о мониторинге выполнения плана дей- ствий, оценке, проводимой БДИПЧ в период после выполнения плана, и о дальнейших мероприятиях по итогам работы, которые были согласованы партнерами.
Этап 5 (по желанию). Ознакомительный семинар
На этапе планирования или после согласования работы БДИПЧ может по запросу национальных партнеров организовать семинар с целью предста- вить планируемую работу, повысить уровень информированности основ- ных заинтересованных сторон о необходимости улучшить сбор данных о преступлениях на почве ненависти, а также заручиться поддержкой и участием этих сторон.
Этап 6. Предоставление помощи и реализация проекта
БДИПЧ предоставляет помощь, а реализацией проекта занимаются наци- ональные партнеры в соответствии с достигнутой договоренностью. Стороны могут договориться о том, что работа будет проводиться только в выбранной географической области (например, в конкретном муни- ципалитете или регионе), а не по всей стране. Такой подход может быть использован и для пилотной реализации некоторых решений в рамках программы ИНФАКТ.
21 Этап 7. Мониторинг, оценка и дальнейшая дея- тельность по итогам реализации проекта
Мониторинг реализации предусматривается МОД, а после внедрения решений программы ИНФАКТ Бюро может обеспечить проведение неза- висимой оценки. Национальные партнеры предоставляют оценивающей стороне информацию и оказывают прочее содействие, если это необхо- димо. В ходе мониторинга и оценки рассматривается, в частности, участие в проекте мужчин и женщин и влияние проекта на каждую из этих групп.
БДИПЧ также помогает определить наилучший способ представления результатов программы ИНФАКТ, включая проведение национальных и международных мероприятий, посвященных достигнутым успехам.
Бюро по запросу оказывает дальнейшее содействие государственным орга- нам страны, участвующим во внедрении решений ИНФАКТ, путем примене- ния других инструментов для борьбы с преступлениями на почве ненависти.
22 Определение потребностей в оказании помощи
Для того чтобы определить приоритетные направления для улучшения сбора данных, необходимо иметь четкое понимание существующей системы и ее недостатков в соответствии с описанием этапа 2, представ- ленным выше.
В программе ИНФАКТ предлагаются три подхода к проведению диагности- ческих оценок существующих систем.
Диагностический семинар
Это однодневное мероприятие, которое проводится БДИПЧ в государстве, направившем запрос. Семинар решает следующие задачи:
1. повышение уровня информированности государственных органов о важности сбора данных о преступлениях на почве ненависти и об основных руководящих принципах, касающихся этого процесса; 2. обсуждение и выявление пробелов в национальных процессах сбора данных о преступлениях на почве ненависти; 3. определение приоритетности решения выявленных проблем.
В таком мероприятии должны участвовать как лица, принимающие реше- ния, так и эксперты, работающие с проблемой преступлений на почве ненависти и данными об этих преступлениях, а также группы гражданского общества, которые активно занимаются мониторингом преступлений на почве ненависти. На семинаре должны быть представлены все госу- дарственные органы, занимающиеся данной проблемой; от участников
23 ожидается активное участие в обсуждении. Участие представителей выше- указанных групп должно быть обеспечено национальным партнером или органом, который запросил поддержку у БДИПЧ. По итогам дискуссий, про- веденных в рамках семинара, Бюро составляет отчет об оценке потребно- стей. БДИПЧ финансирует поездку своих сотрудников на семинар и может покрыть затраты на перевод.
С примерным планом семинара можно ознакомиться в Приложении III.
Аудит сбора данных о преступлениях на почве ненависти
Аудит проводится БДИПЧ на независимой основе; это происходит во время визитов в страну экспертов Бюро и занимает 1-3 дня. В рамках такого визита проводятся встречи с местными специалистами-практиками, имею- щими экспертный опыт и знания о процессе сбора данных о преступлениях на почве ненависти. Результаты аудита используются в отчете об оценке потребностей, который составляется БДИПЧ после визита в страну. Бюро покрывает затраты, связанные с визитом, а национальный партнер или орган, который запросил поддержку со стороны БДИПЧ, должен оказывать содействие визиту – например, предоставить помещение, в котором могут проводиться встречи.
Проведение страной самостоятельной оценки потенциала
Самостоятельная оценка проводится партнерами, заранее имеющими представление о том, какие действия должны быть предприняты для улучшения существующего процесса сбора данных о преступлениях на почве ненависти. Для определения этих первоочередных действий следует использовать информацию о направлениях работы (Приложение I) и опу- бликованное БДИПЧ руководство по сбору данных о преступлениях на
24 почве ненавис12. Самостоятельная оценка, проведенная страной, должна быть предоставлена БДИПЧ вместе с аргументацией, объясняющей, почему выбранные государством действия являются приоритетными. Бюро вклю- чает самостоятельную оценку, проведенную страной, в отчет об оценке потребностей, который оно составляет на основе имеющейся информации и кабинетных исследований. Потребности, выявленные национальным партнером, будут считаться приоритетными для деятельности в рамках программы ИНФАКТ, за исключением случаев, когда они являются оче- видно нереалистичными. За проведение самостоятельной оценки полно- стью отвечают национальные партнеры.
При том, что национальные партнеры выбирают, какие из вышеуказанных вариантов проведения оценки они хотят использовать, БДИПЧ рекомен- дует, чтобы все государства проводили или диагностический семинар, или аудит сбора данных, с тем чтобы Бюро и они сами могли лучше понять ситуацию в стране.
12 Системы мониторинга и сбора данных о преступлениях на почве ненависти: практическое руководство, указ. соч., сноска 4.
25 Распределение затрат на реализацию программы ИНФАКТ
Конкретные механизмы распределения затрат подробно излагаются в Меморандуме о договоренности и/или определяются для каждого кон- кретного случая.
Как правило, БДИПЧ покрывает затраты на следующее: • направление в страну сотрудников БДИПЧ и других экспертов; • перевод материалов и услуги перевода на совещаниях, семинарах и других мероприятиях; • оценку программы.
Национальный партнер обычно предоставляет следующее: • помещения для проведения совещаний с представителями госу- дарственных органов, а также семинаров и других мероприятий; • оплату расходов, связанных с участниками программы – проезд, проживание и питание (в зависимости от того, что применимо).
По завершении согласованной деятельности все соответствующие затраты несут государственные органы страны.
26 Итоги и воздействие программы
Реализация программы ИНФАКТ или ее компонентов имеет положи- тельный краткосрочный и долгосрочный эффект. Основную выгоду от совершенствования систем сбора данных получают потерпевшие от пре- ступлений на почве ненависти, общины, против которых направлены такие преступления, и общественность. Государственные органы, учреждения системы уголовного правосудия и ведомства, ответственные за оказание поддержки потерпевшим, — все они выиграют от реализации программы, поскольку более качественные данные о преступлениях на почве ненави- сти означают разработку более обоснованной и точной политики, а также бόльшую готовность к сотрудничеству со стороны общин.
Надежная система регистрации преступлений на почве ненависти, сбора и анализа зарегистрированных данных, а также работа, направленная на полное понимание ситуации с преступлениями на почве ненависти, в том числе с инцидентами, заявления о которых в правоохранительные органы не подавались, являются важнейшими аспектами мер реагирова- ния страны на преступления этого вида.
Если должностные лица проходят эффективное обучение, улучшается меж- ведомственная координация и совершенствуются процедуры регистрации преступлений на почве ненависти, тогда будет регистрироваться больше случаев преступлений на почве ненависти, и в результате вырастет число судебных дел, связанных с такими преступлениями, и число вынесенных приговоров.
В целом, улучшение способности государства регистрировать и отслежи- вать случаи преступлений на почве ненависти повышает доверие общин к системе уголовного правосудия и ведет к улучшению ситуации с подачей заявлений о такого рода преступлениях в правоохранительные органы.
27 Приложение
I. Общая информация о направлениях работы в рамках программы ИНФАКТ
Используя информацию о направлениях работы, включенных в программу ИНФАКТ, можно выявить основные пробелы в системе сбора данных в кон- кретной стране. Далее приводится информация о направлениях работы в рамках программы; эта информация не является исчерпывающей – в ней скорее указаны основные меры, возможность принятия которых следует рассмотреть местным государственным органам в целях получения точных и всеобъемлющих данных о преступлениях на почве ненависти.
Создание системы регистрации преступлений на почве ненависти
Следует рассмотреть возможность выполнения следующих действий:
1. разработка и согласование определения для целей мониторинга, кото- рое указывает, какие виды деяний будут регистрироваться государст- венными органами как преступления на почве ненависти; 2. разработка правил регистрации преступлений на почве ненависти, которые включают и используют определение для целей мониторинга и создают процессы совместного использования данных задейство- ванными ведомствами; 3. совершенствование регистрации преступлений на почве ненависти в каждом из задействованных органов уголовного правосудия при помощи следующих действий: • обновления форм заявлений в полицию об инцидентах в целях получения информации, указывающей на то, что инцидент явля- ется преступлением на почве ненависти; • составления инструкций для органов полиции по вопросам использования доступных информационных технологий и форм с целью регистрации индикаторов предубеждения, мотивов предубеждения, а также определения случаев преступлений на
28 почве ненависти и обеспечения правильной предварительной юридической квалификации таких случаев; • составления указаний для прокуратуры, касающихся регистрации преступлений на почве ненависти и судебного преследования по делам о таких, а также синхронизации этих действий с подходами полиции; • составления инструкций и указаний для судебной администрации и/или судов, которые касаются сообщения итогов судебных дел о преступлениях на почве ненависти; • составления протокола, используемого для оценки потребностей потерпевших от преступлений на почве ненависти и оказания поддержки этим лицам; протокол привязан к моменту регистра- ции потенциального преступления на почве ненависти и вступает в действие в этот момент.
Институциональное оформление координации дея- тельности и сотрудничества ключевых субъектов
Следует рассмотреть возможность выполнения следующих действий:
1. разработка единой межведомственной политики в отношении опреде- ления потока зарегистрированных данных о преступлениях на почве ненависти, роли различных субъектов, создания национальных «источ- ников данных» о преступлениях на почве ненависти» и определения процессов централизованного сбора данных о таких преступлениях и получения соответствующей статистики; 2. создание национального координационного механизма в форме проводящей регулярные заседания рабочей группы, объединяющей представителей всех ведомств и организаций гражданского общества (ОГО), работающих с жалобами на преступления на почве ненависти, соответствующими инцидентами и статистикой в этой области; 3. обеспечение регулярного обмена информацией о преступлениях на почве ненависти между органами системы уголовного правосудия и другими субъектами – такими, как орган по вопросам равноправия
29 или ОГО, осуществляющие мониторинг преступлений на почве ненависти; 4. создания сети для совместного мониторинга преступлений на почве ненависти с участием государственных органов и ОГО.
Хранение, использование и сбор зарегистрированных данных о преступлениях на почве ненависти
Следует рассмотреть возможность выполнения следующих действий:
1. обновление инструментальных средств информационных технологий и/или баз данных органов полиции, с тем чтобы они имели следующие функции: • структурированная регистрация индикаторов предубеждения; • выявление мотива (мотивов) предубеждения; • обеспечение правильной предварительной юридической квали- фикации инцидента (если это необходимо) при помощи включения в соответствующий список всех положений уголовного кодекса, касающихся преступлений на почве ненависти, и предоставления возможности выбора из этого списка; • обозначение материалов дела как относящихся к (потенциаль- ному) делу о преступлении на почве ненависти и сохранение этой пометки на таких материалах; • облегчение выполнения вышеуказанного сотрудниками, реги- стрирующими преступления (использование подсказок системы, выпадающих окон, обязательных для заполнения полей; авто- матизация и создание стандартных связей между функциями, перечисленными выше); 2. обновление информационных технологий, используемых органами полиции, а также их привязка к системе, используемой прокуратурой, и синхронизация их с этой системой с целью обеспечить возможность передачи зарегистрированной информации о преступлениях на почве ненависти; 3. обновление ИТ-систем и/или базы данных, используемых прокурату- рой, для отражения в них следующего:
30 • пометок, указывающих на преступления на почве ненависти; вида мотива предубеждения; индикаторов предубеждения; положений законодательства против преступлений на почве ненависти, на которые ссылается обвинительное заключение, и исхода уголов- ного преследования/рассмотрения дела в суде; • снятия или изменения (в ходе расследования или судебного преследования) пометки, указывающей на преступление на почве ненависти, и аргументации, объясняющей изменение статуса преступления; 4. обеспечение возможности легкого использования фильтров и пои- ска случаев преступлений на почве ненависти во всех ИТ-системах, используемых на всех этапах судебного разбирательства, в целях полу- чения статистических данных.
Обзор зарегистрированных данных
Следует рассмотреть возможность выполнения следующих действий:
1. создание комплексной системы для проверки точности и согласован- ности данных, а также для выявления пробелов в регистрации престу- плений на почве ненависти; 2. создание отдельного механизма обзора для прокуратуры и судов, работающих с зарегистрированными потенциальными преступлени- ями на почве ненависти, в случаях, когда специальные пометки, указы- вающие на преступление на почве ненависти, не внедрены в систему и/или когда такую пометку невозможно перенести из систем полиции в системы прокуратуры.
Анализ и публикация имеющейся информации
Следует рассмотреть возможность выполнения следующих действий:
1. анализ имеющихся данных во всей их полноте с целью сделать выводы относительно масштаба, характера и развития проблемы преступле- ний на почве ненависти, а также обосновать дальнейшие действия;
31 2. публикация (не реже одного раза в год) данных о преступлениях на почве ненависти в целях информирования общественности, что дает возможность внимательного изучения данных и повышает доверие общественности к работе системы уголовного правосудия; в докладе, содержащем данные о преступлениях на почве ненависти, также можно указать тенденции, выводы и приоритеты действий государ- ства в этой сфере; 3. информирование общественности о других инициативах, направлен- ных на улучшение регистрации преступлений на почве ненависти и сбора данных о них, а также на совершенствование ведомственной политики и работы механизма координации для государственных органов; 4. создание специального веб-сайта для публикации статистических дан- ных о преступлениях на почве ненависти и другой соответствующей информации.
Улучшение регистрации при помощи обучения
Следует рассмотреть возможность выполнения следующих действий:
1. разработка специального обучения (программы или модуля) по вопро- сам правильного распознавания, классификации и регистрации инци- дентов на почве ненависти.
Оценка числа и характера преступлений на почве ненависти, заяв- ления о которых в правоохранительные органы не подавались
Следует рассмотреть возможность выполнения следующих действий:
1. использование имеющихся данных (официальных, международных, полученных в результате мониторинга силами гражданского обще- ства) для определения групп, которые могут быть мишенью для пре- ступлений на почве ненависти;
32 2. расширение охвата проводимых опросов о преступлениях (виктими- зации) или переписи населения путем включения вопросов о викти- мизации жертв преступлений на почве ненависти; 3. регулярное проведение специального опроса о виктимизации жертв преступлений на почве ненависти или исследований в этой области; 4. оказание поддержки научному сообществу и ОГО и/или сотрудниче- ство с ними в проведении совместных исследований и опросов; 5. использование данных, имеющихся у международных организаций по итогам их исследований и опросов местного населения о дискрими- нации и преступлениях на почве ненависти, для дополнения инфор- мации, имеющейся в стране.
Увеличение показателей подачи заявлений о преступлениях на почве ненависти
Следует рассмотреть возможность выполнения следующих действий:
1. проведение информационных кампаний, нацеленных на широкую общественность, общины, заведомо уязвимые с точки зрения престу- плений на почве ненависти, и полицию; 2. создание сети специалистов по связям с общинами в рамках полицей- ских служб по всей стране, в том числе специалистов по проблеме преступлений на почве ненависти; 3. создание и поощрение создания дополнительных систем для сооб- щения в полицию о преступлениях на почве ненависти – например, «горячих» телефонных линий и онлайн-инструментов для сообщения о преступлениях, в том числе анонимных онлайн-форм; 4. развитие потенциала полиции для реагирования на сообщения тре- тьих лиц – например, управления омбудсмена или ОГО.
33 Приложение II. Типовая помощь по программе ИНФАКТ
Далее перечислены виды поддержки, предлагаемые БДИПЧ; они соответст- вуют направлениям работы, указанным в Приложении I. Данный список не является исчерпывающим, и стороны могут договориться о других схемах оказания помощи.
Создание системы регистрации преступлений на почве ненависти
• Предоставление консультаций, касающихся процесса разработки национальной политики в отношении (регистрации) преступлений на почве ненависти, с использованием методики БДИПЧ; • проведение тематического семинара, посвященного разработке определения для целей мониторинга, с использованием списка типовых вопросов; • проведение тематического семинара, посвященного повышению эффективности процессов регистрации, используемых полицией, в том числе совершенствованию форм для регистрации престу- плений на почве ненависти; • предоставление типового руководства для прокуратуры по вопросам судебного преследования в случае совершения пре- ступлений на почве ненависти и вопросам регистрации престу- плений на почве ненависти, а также рекомендаций, касающихся адаптации такого руководства к местным условиям; • предоставление примерных инструкций по вопросам регистра- ции преступлений полицией, а также рекомендаций относительно способов адаптации этих инструкций к местным потребностям; • содействие обмену опытом с другими странами.
34 Институциональное оформление координации деятельности и сотрудничества ключевых субъектов
• Предоставление консультаций по вопросам создания и коорди- нации рабочей группы и составления протокола сотрудничества в области сбора данных; • проведение информационного семинара для членов рабочей группы; • участие в первых заседаниях рабочей группы; • предоставление консультаций по вопросам успешной практики, существующей в других государствах, и обмена опытом со стра- нами, имеющими официальные механизмы координации; • предоставление консультаций по вопросам соглашений о сов- местном использовании данных между государством и ОГО; • содействие обмену опытом в области создания сети для монито- ринга преступлений на почве ненависти с участием государст- венных органов и ОГО; • обучение организаций (ОГО), являющихся членами сети мониторинга; • предоставление ОГО, осуществляющим мониторинг инцидентов на почве ненависти, электронных инструментов для хранения дан- ных о таких инцидентах (в виде платформы для подачи заявлений о преступлениях на почве ненависти/базы данных). • Хранение, использование и сбор зарегистрированных данных о преступлениях на почве ненависти • Предоставление подробных консультаций по вопросам измене- ний, которые необходимо внести в имеющиеся инструментальные средства информационных технологий; • предоставление доступа к эксперту, который может работать с местными государственными органами, предлагая рекоменда- ции относительно внесения изменений в базы данных; • предоставление консультаций по вопросам оптимизации процессов подачи заявлений о преступлениях на почве ненависти и по вопросам централизации зарегистрированных данных о таких преступлениях; • проведение тематического семинара, посвященного ИТ-решениям;
35 • содействие обмену опытом с другими государствами, в частности, в отношении обозначения специальными пометками данных о преступлениях на почве ненависти, управления материалами дел и интеграции баз данных полиции и прокуратуры.
Обзор зарегистрированных данных
• Проведение тематического семинара, посвященного обсуждению возможных вариантов обзора; • содействие обмену опытом с другими государствами, в частности, по вопросам проверки качества регистрации.
Анализ и публикация имеющейся информации
• Предоставление консультаций по вопросам создания наци- онального Интернет-портала для публикации информации о работе с преступлениями на почве ненависти и данных о таких преступлениях; • содействие обмену опытом с другими государствами, в частности, по вопросам получения выводов из анализа данных о преступле- ниях на почве ненависти; • проведение тематического семинара, посвященного обсуждению вариантов обнародования данных о преступлениях на почве ненависти и примеров хорошей практики в этой области; • предоставление созданного БДИПЧ шаблона национального доклада о преступлениях на почве ненависти.
Улучшение регистрации при помощи обучения
• Предоставление стандартных учебных модулей по вопросам выявления и регистрации преступлений на почве ненависти и адаптации этого процесса к местным потребностям; • предоставление консультаций по вопросам совершенствования проводимого обучения на основе методики обучения, принятой БДИПЧ.
36 Оценка числа и характера преступлений на почве ненависти, заяв- ления о которых в правоохранительные органы не подавались
• Проведение тематического семинара, посвященного существу- ющим методам проведения опросов/исследований по проблеме виктимизации (включая обзор существующих опросов с точки зрения возможности включения в них вопросов о преступлениях на почве ненависти); • предоставление консультаций по методам исследования про- блемы виктимизации на основе опробованных методик БДИПЧ; • предоставление доступа к эксперту, который может дать реко- мендации относительно выбора наиболее подходящего метода проведения опроса/исследования.
Увеличение показателей подачи заявлений о преступлениях на почве ненависти
• Предоставление образцов информационных материалов (видео- роликов, брошюр, плакатов) и адаптация их к местным условиям; • содействие обмену опытом с другими государствами в области повышения информированности о преступлениях на почве ненависти; • проведение тематического семинара на основе примеров хоро- шей практики, существующей в других государствах, в частности, в области работы с населением и деятельности специалистов по связям с местными общинами; • предоставление консультаций по альтернативным способам подачи заявлений о преступлениях на почве ненависти и вопро- сам оказания соответствующей помощи правоохранительным органам и ОГО; • предоставление ОГО электронных инструментов для сообщения и хранения информации об инцидентах на почве ненависти (в виде платформы/приложения для сообщения о таких инцидентах).
37 Приложение III. Примерный план диагностического семинара по программе ИНФАКТ
Цели семинара: • повысить уровень информированности о необходимости регистрации преступлений на почве ненависти и получения качественных данных о таких преступлениях; • проанализировать существующую систему регистрации престу- плений на почве ненависти и сбора данных о таких преступлениях и выявить пробелы в этой системе; • обсудить решения и предложить дальнейшие действия по совер- шенствованию национальной системы данных о преступлениях на почве ненависти.
09:00 – 09:30 Приветствие и введение Приветствие, представление организаторов и участников, целей и ожидаемых результатов семинара
09:30– 11:00 Преступления на почве ненависти в стране X: общая характеристика ситуации Выступления и последующие дискуссии • Понятие преступления на почве ненависти, индикаторы предубеждения и замечания межправительственных организаций • (докладчики: БДИПЧ) • Ситуация с преступлениями на почве ненависти: инциденты, потерпевшие, масштаб и характер проблемы (докладчики: управление омбудсмена, представители НПО) • Институциональные и правовые условия (докладчики: Министерство внутренних дел/координатор мер реагирования на преступления на почве ненависти)
11:00 – 11:30 Перерыв на кофе
11:30 – 12:00 Регистрация преступлений на почве ненависти: что, для чего и как • Цели регистрации преступлений на почве ненависти и сбора данных; принципы регистрации преступлений на почве ненависти (докладчики: БДИПЧ)
38 12:00 – 13:00 Ситуация в стране I: как это делается сегодня Презентация национальной инфраструктуры регистрации и сбора данных: • Выявление и регистрация преступлений на почве ненависти полицией и управление данными о таких преступлениях (докладчики: полиция, Министерство внутренних дел) • Регистрация преступлений на почве ненависти и управление материалами дел: взгляд прокуратуры и судов (докладчики: прокурор, эксперт по судебным данным)
13:00 – 14:00 Обед
14:00 – 15:15 Ситуация в стране II: препятствия и проблемы Работа в небольших группах и дискуссии с целью анализа недостатков существующей системы сбора данных • Участники работают в небольших группах с целью выявления проблем и предложения возможных улучшений • Дискуссия с целью обобщения информации о положительных сторонах и основных недостатках существующей системы и предложения возможных улучшений (модератор: БДИПЧ)
15:15 – 15:45 Перерыв на кофе
15:45 – 16:45 Как улучшить ситуацию: решения и дальнейшие действия Презентация примеров хорошей международной практики, обсуждение возможных решений и определение дальнейших действий • Краткое изложение выявленных проблем и презентация соответствующей практики других государств (БДИПЧ) • Работа в небольших группах / пленарное заседание для выработки и обсуждения предлагаемых решений • Подготовка рекомендаций и определение дальнейших действий участниками семинара
16:45 – 17:00 Завершение семинара
39