Warsaw, 26 August 2025 Opinion-Nr.: CONST-MDA/523/2025 [TN/TO]
OPINION ON THE DRAFT CODE ON THE ORGANIZATION AND FUNCTIONNING OF THE PARLIAMENT OF MOLDOVA (REGARDING THE RELATIONS OF THE PARLIAMENT WITH OTHER BRANCHES OF POWER (CHAPTERS VI, VII, VIII, IX, XI AND XII))
REPUBLIC OF MOLDOVA This Opinion has benefited from contributions made by Mr. Xavier Philippe, Law Professor at Panthéon Sorbonne Paris 1 University; Ms. Tamara Otiashvili, Senior Legal Expert in Human Rights and Democratic Governance; and Mr. Zoltán Pozsár-Szentmiklósy, Associate Professor at the ELTE Eötvös Loránd University, Budapest.
Based on an unofficial English translation of the Draft Code commissioned by the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR).
OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights
Ul. Miodowa 10, PL-00-251 Warsaw Office: +48 22 520 06 00 www.legislationline.org ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Relations of the Parliament with Other Branches of Power, Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII)
EXECUTIVE SUMMARY AND KEY RECOMMENDATIONS The principle of separation of powers, which ensures the division of governmental authority among the executive, legislative, and judicial branches, is a cornerstone of democratic governance and the rule of law. While most human rights treaties do not explicitly provide for separation and balance of powers, they establish principles and standards that necessitate this division to safeguard human rights effectively. The Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament (Draft Code) generally provides a sound constitutional and procedural framework for shaping the separation and balance of powers. Embedding such provisions in an organic law is commendable, provided they safeguard the division of authority among the branches of government and establish clear procedures for parliamentary interaction with the executive and the judiciary. At the same time, certain areas of the Draft Code require careful revision to address potential gaps or ambiguities and align with international good practices. Specifically, provisions on the impeachment of the President should be further refined to clearly distinguish between offenses related to the President’s constitutional duties, which may warrant suspension or resignation, and those related to personal behaviour, which constitute grounds for impeachment. Moreover, by not relinquishing their parliamentary duties when assuming the role of interim President during temporary interim periods, the role of a Speaker may threaten the separation of powers. The Draft Code should also better define Parliament’s role in the appointment and dismissal of public officials, ensuring compatibility with the Constitution and other relevant organic laws, and mandate a qualified majority for electing Constitutional Court judges along with effective deadlock- breaking mechanism. To mitigate the risk of misuse of the procedure whereby the government may commit its confidence to a parliamentary vote on a draft law, the Draft Code should include additional safeguards and limitations to the use of this procedure to preserve the fundamental legislative functions of the Parliament. Additionally, provisions on legislative delegation should be revised to ensure enabling laws clearly define the delegated matters, duly justify the necessity of the delegation, and allow the Parliament to set effective oversight mechanisms for government ordinances. Lastly, gender and diversity considerations should be taken into account throughout public officials’ selection and nomination process to ultimately reflect the constitutional principle of gender equality between women and men. More specifically, ODIHR makes the following recommendations to further align the Draft Code with OSCE human dimension commitments and other international standards: A. Regarding Parliament’s Relations with the President: 1. To ensure a thorough assessment of incapacity of the President, the timeline for confirmation by the Constitutional Court could be extended, particularly when determining whether the incapacity is permanent; [para 19] 2. To prevent conflicts of interest, the Speaker should consider relinquishing their parliamentary duties when temporarily assuming the presidential mandate in case of temporary interim periods, as provided in case of definitive interim periods; [para 22] 3. To enhance clarity and efficiency, the Draft Code should establish clear deadlines for each stage of the President’s impeachment process; [para 31]
2 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Relations of the Parliament with Other Branches of Power, Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII)
4. To provide legal clarity, a clear distinction should be made between offences related to the President’s constitutional duties, which may warrant suspension or resignation, and those linked to personal behaviour, which may serve as grounds for impeachment, while ensuring that only sufficiently serious criminal offences may warrant impeachment of the President; [para 38] B. Regarding Government Formation: 1. To better align no-confidence motions with the risk of dissolution to prevent overuse and reserve them for exceptional cases; [para 45] 2. Regarding the procedure by which the government may assume responsibility before the parliament for a draft law, to include safeguards and limitations to prevent its misuse: - prohibiting the use of the procedure on certain subject matters; - removing from Article 169 (2) the possibility to use the procedure with respect to organic laws; - explicitly excluding the possibility to adopt constitutional amendments through this procedure; - reconsidering the possibility to adopt several laws simultaneously; - limiting the frequency of activation, including through extraordinary sessions; - explicitly requiring that the procedure may only be activated after a thorough discussion in the Parliament; [para 47]
C. Regarding Legislative Delegation Procedure: 1. To require enabling laws to explicitly specify the legislative matter(s) being delegated, demonstrate how the delegation and contemplated ordinance(s) would contribute to the implementation of specific components of the government’s policy programme, justify the necessity of the delegation, and allow the Parliament to define in the enabling law guiding principles and additional oversight mechanisms to inform and scrutinize the content of government’s ordinance enacted under the delegation; [para 53] 2. To authorize the use of the legislative delegation procedure in specific emergency situations – that fall short of meeting the grounds for declaring a state of emergency – and during parliamentary sessions; [para 55] 3. To explicitly exclude constitutional laws from the legislative delegation procedure; [para 58] 4. To prohibit sub-delegation, unless explicitly authorized by the legislature in the enabling law; [para 60] 5. To prescribe a maximum duration for the legislative delegation, and specify that the enabling law automatically lapses upon the dismissal of the government, dissolution of the Parliament or expiration of its tenure; [para 64] 6. To introduce a prohibition on retroactive ordinances in line with the principle of legal certainty under the rule of law; [para 70] 7. To provide that ordinances automatically lapse if not examined by parliament or, at a minimum, require that a ratification bill for all ordinances be submitted to the Parliament within the deadline specified in the enabling law, while explicitly specifying that the Parliament has the authority to amend ordinances and repeal parts thereof during the ratification process; [paras 73 and 74]
3 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Relations of the Parliament with Other Branches of Power, Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII)
D. Regarding Appointment and Dismissal Procedures: 1. To address potential disputes, particularly regarding dismissals, the text should clearly specify which public officials may be dismissed, emphasizing the irremovability of members of independent state organs; [para 77] 2. To strengthen legitimacy, decisions on appointing and dismissing public officials should require a qualified majority of all MPs, not just those present, while ensuring that effective deadlock-breaking mechanisms are in place; [para 79] 3. To increase women’s representation in public office, the Draft Code should include provisions ensuring gender parity in appointments while upholding merit; [para 80] 4. To ensure broader consensus and reduce politicization, a qualified majority should also be required for electing Constitutional Court judges, along with effective deadlock-breaking mechanism; [para 86] 5. To address gaps in the parliamentary selection process, a specific bill could define details such as the selection committee’s composition – which should reflect gender parity while also seeking to involve civil society representatives or representatives of the legal profession, candidate guarantees, and the application process. It should also enshrine transparency in nominating Constitutional Court judges; [para 88] 6. To ensure that the rules regarding the composition and selection/appointment to the Constitutional Court should be designed to prevent discrimination in the selection process, ensure the accessibility of the process and gender balance and a pluralistic composition in the Constitutional Court.; [para 89] E. To ensure clarity and enforceability, the Constitutional Court should explicitly define the wording “address” in its rulings — distinguishing between recommendations and binding directives — while the Draft Code could enhance clarity by listing relevant treaties, such as those on personal status and fundamental rights, or referring to the Law on International Treaties of Moldova; [paras 93 and 95], and F. To revise Article 194 of the Draft Code pursuant to which local administrations cannot take actions that threaten the territorial integrity, national security, or legality of the state more clearly so that the threat is defined as imminent, aligning with sovereignty and non-interference principles, ensuring only actions that directly endanger territorial integrity or national security qualify as threats, not all local administrative decisions [para 101].
These and additional recommendations are included throughout the text of this Opinion, highlighted in bold.
As part of its mandate to assist OSCE participating States in implementing their OSCE human dimension commitments, ODIHR reviews, upon request, draft and existing laws to assess their compliance with international human rights standards and OSCE human dimension commitments and provides concrete recommendations for improvement.
4 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Relations of the Parliament with Other Branches of Power, Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII)
TABLE OF CONTENTS
I. I NTRODUCTION ........................................................... 6 II. S COPE OF THE O PINION ............................................... 6 III. L EGAL A NALYSIS AND R ECOMMENDATIONS ................ 7 1. Relevant International Human Rights Standards, OSCE Human Dimension Commitments, and Key Considerations .....................................................................7 2. Parliament’s Relation with the President (Articles 142-163 of the Draft Code)10 2.1. Termination of the Mandate of the President ...................................................... 11 2.2. Suspension of the Mandate of the President ........................................................ 12 2.3. Impeachment ......................................................................................................... 14 3. Parliament’s Relations with the Government (Articles 164-186) ........................17 3.1. Government Formation ........................................................................................ 17 3.2. Commitment of the Government’s Responsibility in Relation to the Adoption of a Draft Law ............................................................................................................ 18 3.3. Legislative Delegation to the Government ........................................................... 20 3.3.1. Grounds for Delegation ................................................................................................21 3.3.2. Temporal Restrictions ...................................................................................................22 3.3.3. Material Restrictions ..............................................................................................22 3.3.4. Sub-delegation........................................................................................................23 3.3.5. Content and Adoption of the Enabling Law ...........................................................23 3.3.6. Enactment and Legal Status of Ordinance ....................................................................26 3.3.7. Considerations Regarding the Content of Ordinance ............................................26 4. Appointment and Dismissal From Public Office (Articles 202-208 and 187) ......29 4.1. General Rules and Procedures................................................................................ 29 4.2. Selection of Constitutional Court Judges............................................................. 30 5. Relations With the Constitutional Court (Articles 190-193) ................................34 6. Parliament’s Relation with the Local Public Administration (Articles 194-196)36 7. Budgetary Autonomy (Articles 210-211) ..................................................................38 8. The Legislative Process ...............................................................................................38
ANNEX: Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (as of April 2024)
5 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Relations of the Parliament with Other Branches of Power, Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII)
I. INTRODUCTION
1. Throughout 2024, representatives of the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) and the Head of the Committee on Legal Affairs, Appointments and Immunities of the Parliament of the Republic of Moldova have been discussing ways to support parliamentary reform, more enhanced democratic governance and inclusive political participation in the Republic of Moldova. During a country visit of ODIHR representatives to Moldova in September 2024, the Head of the above-mentioned Committee reiterated its interest in requesting ODIHR to review the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (hereinafter the “Draft Code”). 2. On 26 September 2024, ODIHR confirmed its readiness to assess the compliance of the Draft Code with international human rights standards and OSCE human dimension commitments. Given the broad scope of the Draft Code, ODIHR also informed that several legal opinions on different components of the Draft Code will be prepared.1 These legal analyses should be read together, along with the two ODIHR Opinions on the Draft Law on the Status, Conduct and Ethics of the Members of Parliament of the Republic of Moldova published in 2024.2 3. This Opinion was prepared in response to the above-mentioned request. ODIHR conducted this assessment within its general mandate to assist the OSCE participating States in the implementation of their OSCE human dimension commitments.3
II. SCOPE OF THE OPINION
4. The scope of this Opinion covers only the Draft Code submitted for review, especially the Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII, and relevant provisions of the Constitution of Moldova regulating the relations and balance of powers between the legislature and other branches of government.4 Thus limited, the Opinion does not constitute a full and comprehensive review of the entire legal and institutional framework regulating the
1 These legal reviews are focusing on the legislative procedure (Chapter III), the constitutional revision procedure (Chapter IV), procedure for declaring a state of emergency, siege or war (Chapter V), inter-institutional relations with other powers (Chapters VI to IX and XI-XII of the Draft Code), parliamentary oversight (Title III of the Draft Code), parliament’s representative role and co- operation with civil society (Chapter X), and/or a combination of these and other issues as deemed appropriate. All legal reviews pertaining to the Draft Code and other legislation of the Republic of Moldova are available here: Moldova | LEGISLATIONLINE. 2 See ODIHR, Opinion on Certain Provisions of the Draft Law on the Status, Conduct and Ethics of the Members of Parliament of the Republic of Moldova (26 March 2024), in English and in Romanian; and Opinion on the Draft Law on the Status, Conduct and Ethics of the Members of Parliament of the Republic of Moldova (11 December 2024), in English and in Romanian. 3 See in particular OSCE Decision No. 7/08 Further Strengthening the Rule of Law in the OSCE Area (2008), point 4, where the Ministerial Council “[e]ncourages participating States, with the assistance, where appropriate, of relevant OSCE executive structures in accordance with their mandates and within existing resources, to continue and to enhance their efforts to share information and best practices and to strengthen the rule of law [on the issue of] […] accountability of state institutions and officials, respect for the rule of law in public administration, […]”. See also Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE, 29 June 1990, Section III, para. 26; Declaration on Strengthening Good Governance and Combating Corruption, Money-Laundering and the Financing of Terrorism, 19th OSCE Ministerial Council, Dublin, 6-7 December 2012; see also OSCE, Decision No. 5/14 on the prevention of corruption, 21st OSCE Ministerial Council, Basel, 4-5 December 2014; Decision No.4/16 on Strengthening Good Governance and Promoting Connectivity, Hamburg 2016; and Decision 6/20 on Preventing and Combating Corruption through Digitalization and Increased Transparency, Tirana 2020, which calls upon participating States to prevent and combat corruption by, inter alia, “[e]nhancing good governance, including the principles of transparency and accountability, and promoting integrity and oversight”. 4 See the Constitution of the Republic of Moldova (1994, as last amended 2024).
6 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Relations of the Parliament with Other Branches of Power, Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII)
relations and balance of powers between the legislature and other branches of government in Moldova. 5. The Opinion raises key issues and provides indications of areas of concern. In the interests of conciseness, the Opinion focuses more on those provisions that require improvements rather than on the positive aspects of the Draft Code. The ensuing legal analysis is based on international and regional human rights and rule of law standards, norms and recommendations as well as relevant OSCE human dimension commitments. The Opinion also highlights, as appropriate, good practices from other OSCE participating States and beyond in this field. When referring to comparative good practices, ODIHR does not advocate for any specific model; any country example should be assessed with caution since it cannot necessarily be replicated in another country and should always be considered in light of the broader national institutional and legal framework, as well as the country’s legal system, social context and political culture. 6. Moreover, in accordance with the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (hereinafter “CEDAW”) and the 2004 OSCE Action Plan for the Promotion of Gender Equality and commitments to mainstream gender into OSCE activities, programmes and projects, the Opinion integrates, as appropriate, a gender and diversity perspective.5 7. The Opinion is based on an unofficial English translation of the Draft Code, which is attached to this document as an annex. Errors from translation may result. Should the Opinion be translated into another language, the English version shall prevail in case of discrepancies. 8. In view of the above, ODIHR would like to stress that this review does not prevent ODIHR from formulating additional written or oral recommendations or comments on respective subject matters in the future.
III. LEGAL ANALYSIS AND RECOMMENDATIONS
1. RELEVANT INTERNATIONAL HUMAN RIGHTS STANDARDS, OSCE HUMAN DIMENSION COMMITMENTS, AND KEY CONSIDERATIONS
9. In a democratic society, the power of the State is traditionally exercised through separate branches of government that operate largely independently while also serving as checks on one another to maintain a balance of power. These branches include the legislative branch, represented by a parliament; the executive branch, led by a government and, at times, a president; and a judiciary, which ensures the rule of law and legal accountability. In addition, a number of independent regulatory or accountability institutions or bodies, including national human rights institutions (NHRIs) that do not fall under these branches also exist, sometimes referred to as the
5 See the UN Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women, adopted by General Assembly resolution 34/180 on 18 December 1979; and the OSCE Action Plan for the Promotion of Gender Equality, adopted by Decision No. 14/04, MC.DEC/14/04 (2004), para. 32.
7 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Relations of the Parliament with Other Branches of Power, Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII)
“fourth branch”.6 The principles of “separation of powers” and “balance of powers” demand that the three functions of the democratic state should not be concentrated in one branch, but should be distributed amongst different institutions. This principle is a cornerstone of democratic governance and the rule of law. In a functioning democracy, the existence of an effective system of checks and balances and respect for the rule of law are essential to ensure the appropriate balance between the three pillars of state power. In this respect and as underlined in the ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III),7 parliamentary oversight is an essential component of the system of checks and balances which characterizes democratic regimes based on the rule of law.8 In addition, respect for human rights and fundamental freedoms are an essential part of democracy and the rule of law. 10. While most international and regional human rights treaties do not explicitly provide for separation and balance of powers, they establish certain principles and standards that necessitate this division to safeguard human rights effectively. 11. The Universal Declaration of Human Rights (UDHR) establishes the foundation for legal and institutional safeguards against governmental overreach. 9 Article 21 emphasizes the importance of a government that derives its authority from the will of the people, implying the necessity of checks and balances to prevent tyranny. The International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR) further elaborates on this principle.10 Article 14 guarantees the right to a fair trial by an independent and impartial tribunal, which necessitates independence from executive and legislative influence. 12. The UN documents have consistently stressed that effective separation of powers is a prerequisite for the protection of human rights. The UN Human Rights Committee in its General Comment No. 25 noted that the right to participate in public affairs, voting rights and the right of equal access to public service as reflected in Article 25 of the ICCPR requires that “[c]itizens also take part in the conduct of public affairs by exerting influence through public debate”.11 In addition, the 2004 UN General Assembly Resolution 59/201 recognizes essential elements of democracy, including the necessity of institutional checks and balances, separation and balance of powers and respect for the rule of law.12 Similarly, the 2003 UN Commission on Human Rights Resolution 2003/36 affirms the interdependence between democracy and human rights, underscoring the role of the separation of powers in ensuring democratic stability.13 13. Democracy is likewise one of the universal core values and principles of the Council of Europe.14 The European Convention on Human Rights (ECHR) also incorporates
6 See e.g., International IDEA, E. Bulmer, Independent Regulatory and Oversight (Fourth-Branch) Institutions Constitution-Building Primer No. 19 (2019). 7 For an overview of relevant standards and commitments pertaining specifically to parliamentary oversight, see ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III), Section III.1, at: <Moldova | LEGISLATIONLINE>. 8 See e.g., OSCE Parliamentary Assembly, St. Petersburg Declaration – Resolution on Correcting the Democratic Deficit of the OSCE (1999), page 5, paras. 2-3, which stress “the crucial role Parliaments and Parliamentarians play as guardians of democracy, the rule of law and the respect of human rights at both the national and international levels” and underline that “democratic oversight and accountability are essential elements of transparency, credibility and efficiency”. 9 See the Universal Declaration of Human Rights (UDHR). 10 See the UN International Covenant on Civil and Political Rights (hereinafter “ICCPR”), adopted by the UN General Assembly by resolution 2200A (XXI) of 16 December 1966. Moldova acceded to the Covenant on 26 January 1993. 11 UN Human Rights Committee, General Comment No. 25, 1996, para. 8. 12 See Resolution 59/201: Enhancing the role of regional, subregional and other organizations and arrangements in promoting and consolidating democracy, adopted by the General Assembly on 20 December 2004. 13 See Commission on Human Rights Resolution 2003/36: Interdependence between democracy and human rights, 23 April 2003. 14 European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) of the Council of Europe: Parameters on the Relationship Between the Parliamentary Majority and the Opposition in a Democracy: A Checklist, 24 June 2019, para. 10. See also ECtHR: Hyde
8 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Relations of the Parliament with Other Branches of Power, Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII)
provisions that uphold the separation of powers as a fundamental democratic requirement. The Preamble of the ECHR states that the members of the Council of Europe reaffirm “their profound belief in those Fundamental Freedoms which are the foundation of justice and peace in the world and are best maintained on the one hand by an effective political democracy”. Several limitation clauses in the ECHR presume the existence of a democratic regime, requiring that restrictions on fundamental rights are “necessary in a democratic society”.15 Article 6 of the ECHR ensures the right to an independent and impartial judiciary, shielding the courts from executive and legislative interference. In addition, the Council of Europe Group of States against Corruption (GRECO) has emphasized the importance of upholding the principle of separation of powers and respecting judicial independence in the context of criminal investigations and proceedings relating to corruption in parallel to the work of parliamentary inquiry commission.16 The Venice Commission’s Compilation of Opinions and Reports on the Separation of Powers may also serve as a useful source of references.17 14. In addition, at the European Union (EU) level, the EU Council's Regulation (EC) No. 976/1999 underscores the necessity of democratic governance and the separation of powers as conditions for cooperation and assistance.18 The European Commission’s 2020 Rule of Law Report also emphasized that “[e]ffective justice systems and robust institutional checks and balances are at the heart of the respect for the rule of law in our democracies” but that the rule of law also “requires an enabling ecosystem based on respect for judicial independence, effective anti-corruption policies, free and pluralistic media, a transparent and high-quality public administration, and a free and active civil society”.19 15. OSCE participating States have committed to build and strengthen democracy as the only system of government, and have recognized it as an inherent element of the rule of law.20 Furthermore, the importance of pluralism with regard to political organizations21 along with institutional and individual integrity of parliament and parliamentarians and public accountability have been recognized by OSCE participating States as core aspects of political life.22 Already the OSCE Copenhagen Document 1990 emphasizes
Park v. Moldova (No. 1), judgment of 31 March 2009, para. 27, where the Court reiterates that democracy “is the only political model contemplated in the Convention and the only one compatible with it.” 15 See Articles 8-11 ECHR; Article 2 of the Forth Protocol 4 to the ECHR) 16 In the context of a parliament’s investigation of an ongoing first instance corruption trial against a sitting politician, GRECO has acknowledged that “the setting up of a parliamentary enquiry commission can function as a form of parliamentary control over issues of public importance”, though further emphasizing that when directed towards the judiciary in ongoing individual cases, it “may potentially interfere with the separation of powers and respect for judicial independence” with “the risk of a chilling effect on judicial independence in the pending proceedings, as well as in future similar proceedings, and the potential impact on criminal investigations and proceedings relating to corruption against influential or politically connected persons”; see GRECO, Ad Hoc Report on Slovenia (Rule 34), adopted by GRECO at its 84th Plenary Meeting (Strasbourg, 2- 6 December 2019) Greco-AdHocRep (2019)3, para. 16. 17 See Venice Commission, Compilation of Venice Commission’s Opinions and Reports Concerning Separation of Powers, CDL- PI(2020)012. 18 See Council Regulation (EC) No 976/1999 of 29 April 1999, Article 3.2.b, laying down the requirements for the implementation of Community operations, other than those of development cooperation, which, within the framework of Community cooperation policy, contribute to the general objective of developing and consolidating democracy and the rule of law and to that of respecting human rights and fundamental freedoms in third countries. 19 European Union, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, 2020 Rule of Law Report - The rule of law situation in the European Union, Brussels, 30 September 2020, COM(2020) 580 final, page 4. 20 See CSCE/OSCE, Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE (1990 OSCE Copenhagen Document), 5 June-29 July 1990, para. 3 21 See CSCE/OSCE, Document of the Moscow Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE (1991 OSCE Moscow Document), 3 October 1991, para. 5. 22 See OSCE, Charter of Paris for a New Europe, Paris, 19 - 21 November 1990, which states that “[d]emocracy, with its representative and pluralistic character, entails accountability to the electorate, the obligation of public authorities to comply with the law and justice administered impartially”. See also 1999 OSCE Istanbul Document, 19 November 1999, where OSCE
9 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Relations of the Parliament with Other Branches of Power, Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII)
that “the rule of law does not mean merely a formal legality which assures regularity and consistency in the achievement and enforcement of democratic order, but justice based on the recognition and full acceptance of the supreme value of the human personality and guaranteed by institutions providing a framework for its fullest expression” (para. 2). OSCE participating States have agreed that it is a “duty of the government and public authorities to comply with the constitution and to act in a manner consistent with law” and that “the activity of the government and the administration as well as that of the judiciary will be exercised in accordance with the system established by law”.23 Numerous OSCE commitments also stress the role of openness and transparency in public affairs and the importance of effective and inclusive participation in public and political life.24 16. Lastly, various regional organizations also reinforce these principles and underline the fundamental role of the balance of powers as a safeguard against authoritarian rule and cornerstone of democracy.25
2. PARLIAMENT ’S RELATION WITH THE PRESIDENT (ARTICLES 142-163 OF THE DRAFT CODE)
17. The provisions of the Draft Code concerning the relationship between Parliament and the President have a significant impact on the functioning of the separation of powers, a fundamental principle that extends beyond law-making and parliamentary oversight, to the overall operation of Parliament.26 According to the Constitution, the President, as “the guarantor of national sovereignty, independence, and the unity and territorial integrity of the State” (Article 77(2)), holds substantial authority in the exercise of executive power. Articles 142-143 of the Draft Code outline the process for determining the President’s election date and the inauguration timeline, referencing
participating States committed to strengthen their efforts to “promote good government practices and public integrity” in a concerted effort to fight corruption. 23 See 1990 OSCE Copenhagen Document, paras. 5.3-5.5. 24 See CSCE/OSCE, Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE (1990 OSCE Copenhagen Document), 5 June-29 July 1990, para. 5.8; and CSCE/OSCE, Document of the Moscow Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE (1991 OSCE Moscow Document), 3 October 1991, para. 18.1. See also OSCE, Action Plan for the Promotion of Gender Equality, adopted by Decision No. 14/04, MC.DEC/14/04 (2004), para. 44(d); 2003 OSCE Action Plan on Improving the Situation of Roma and Sinti within the OSCE Area, para. 88; OSCE Ministerial Council, Decision No. 4/13 on the enhancing OSCE efforts to implement the Action Plan on Improving the Situation of Roma and Sinti Within the OSCE Area, With a Particular Focus on Roma and Sinti Women, Youth and Children (2013), para 4.2; Report of the CSCE Meeting of Experts on National Minorities (Geneva, 1991); OSCE/CSCE 1991 Moscow Document, para. 41. See also OSCE High Commissioner on National Minorities (HCNM), Ljubljana Guidelines on Integration of Diverse Societies, 7 November 2012, where it is noted that “[d]iversity is a feature of all contemporary societies and of the groups that comprise them” and which recommend that the legislative and policy framework should allow for the recognition that individual identities may be multiple, multi-layered, contextual and dynamic. 25 See e.g., Community of Democracies, Seoul Plan of Action Democracy: Investing for Peace and Prosperity, November 12, 2002, preamble, which recognizes democratic institutions as essential for peace and prosperity, reaffirming the role of checks and balances in governance; African Union (AU), Declaration on unconstitutional changes of government in Africa, 2022, which stresses the need to prevent excessive executive power; OAU/AU, Declaration on the Principles Governing Democratic Elections in Africa, (II.4.c), which highlights the role of judicial independence; Economic Community of West African States (ECOWAS), Supplementary Protocol of ECOWAS on Democracy and Good Governance, (A/SP1/12/01), Article 1.a, which affirms the separation of powers as a safeguard against authoritarian rule; Organization of American States (OAS), Inter-American Democratic Charter, 11 September 2001, Article 3, which states that democracy requires an independent judiciary and a balance between branches of government; Andean Community, Andean Charter for the Promotion and Protection of Human Rights (July 2002), Article 14, which emphasizes the importance of institutional checks and balances; Organisation internationale de la Francophonie (OIF), Bamako Declaration, 3 November 2000, 2.2, and Ulaanbaatar Plan of Action Democracy, Good Governance and Civil Society, 12 September 2003, 3.6.b, respectively, which highlight the role of parliaments in democratic governance and oversight. 26 See e.g., Venice Commission Compilation of Venice Commission opinions and reports concerning separation of powers, CDL- PI(2020)012, 8 October 2020, pp. 10-12. See also OSCE/ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (2024), para. 11.
10 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Relations of the Parliament with Other Branches of Power, Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII)
relevant organic laws. These provisions are mainly technical and do not warrant significant attention.
2.1. Termination of the Mandate of the President
18. The President may leave office through resignation (Article 144), death (Article 145), or permanent incapacity (Article 146). In the case of resignation, the President submits a request to the Parliament, which acknowledges it, declares the position vacant, sets the date for new elections, and seeks the Constitutional Court’s assessment of the interim presidency. In the event of death, the Parliament acknowledges it and follows the same procedure. If the President is permanently unable to fulfil their duties for more than 60 days, Parliament seeks for the Constitutional Court’s confirmation, after which it declares the office vacant, establishes an interim presidency, and schedules new election. 19. Article 146 of the Draft Code addresses the termination of the President’s mandate in the event of permanent impossibility to carry out duties. However, when a resignation results from a permanent inability to perform presidential duties for more than 60 days, ambiguity may arise as to whether this should be considered a voluntary act under Article 144 or should involve a determination made by the Parliament through a prior request for the Constitutional Court to confirm the President’s incapacity. Moreover, the sixty days-timespan seems rather brief to determine permanent incapacity, as a two- month inability to govern could result from temporary health conditions that do not necessarily indicate a lasting or permanent inability to fulfil presidential duties. While safeguards exist with the requirement to seek confirmation by the Constitutional Court, this timeline could be extended to allow for a more thorough assessment of incapacity, especially when determining whether it is permanent. 20. In addition, in the event of resignation, the Draft Code outlines the procedural steps the Parliament must follow, but does not require the Parliament to express its opinion on a presidential resignation as stated in Article 90(2) of the Constitution. The Draft Code only allows the Parliament to take note of the resignation, without expressing an opinion. It is recommended to amend Article 144 of the Draft Code to indicate this requirement in line with the Constitution. 21. According to Article 91 of the Constitution, if the President’s office becomes vacant, this role is assumed by the Speaker of the Parliament or by the Prime Minister, in this order. In this regard, the Draft Code differentiates between “definitive interim” and “temporary interim” periods (Articles 147-148, respectively). While the latter relates to the temporary impossibility of the President to exercise their powers and the occurrence of events or legal facts that could lead to the termination of their mandate, the former is a definitive state of affairs in which the mandate of the President is terminated, also confirmed by the Constitutional Court. More specifically, Article 148 (2) defines “a temporary interim” period as a situation when the Speaker of the Parliament or the Prime Minister temporarily assumes the duties of the President without being relieved of their original responsibilities, until the President resumes office or the Constitutional Court confirms the interim status of the presidency. From the perspective of the separation of powers, the manner in which a temporary interim presidency is established is of critical importance. Without appropriate safeguards and counterbalances, the President could be suspended from exercising their powers even against their will.
11 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Relations of the Parliament with Other Branches of Power, Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII)
22. During a definitive interim period in cases specified in Article 91 of the Constitution, Articles 34 (1) and 147 (3) of the Draft Code provide that the Speaker of the Parliament acting as interim President shall be relieved of the office of Speaker of the Parliament, and its role is carried out by one of the Vice-Speaker (Article 34 (2)). The Draft Code imposes specific limitations on the interim President regarding the exercise of presidential powers during the temporary interim period (Article 148 (7)), ensuring that the temporary office-holder cannot exceed their interim role.27 However, as the Speaker retains their role while assuming presidential duties during the temporary interim period, certain competencies may still grant them broad discretion, which should in principle be subject to parliamentary oversight. This ultimately creates a risk of conflict of interest should the Speaker retains full prerogatives.28 It is therefore recommended to provide in Article 148 of the Draft Code that during the time they are serving as interim President during the temporary interim period, the Speaker shall relinquish their parliamentary duties, as done in case of definitive interim. 23. Moreover, according to the Draft Code, when the President is absent due to regular, planned circumstances, they personally establish the temporary interim by decree (Article 148 (3) (1)). However, in situations that could lead to the termination of the mandate, such as death, resignation, suspension from office, or incapacity, or in situations where the President is unable to act (i.e., illness), the conditions of the interim are determined by the Speaker of Parliament, who may also assume the role of interim President. This concentration of power in the hands of the Speaker is counterbalanced by the requirement that the Parliament must seek confirmation from the Constitutional Court (Article 148 (2)). However, Article 148 (4) states that “[t]he establishment of the temporary interim by temporarily replacing the President of the Republic of Moldova does not require the confirmation of the Constitutional Court,” which seems to contradict the conditions for interim presidency outlined in Article 148 (2). Moreover, as noted above, since the Speaker of Parliament retains their original responsibilities while assuming the temporary interim presidency, this raises concerns about the separation of powers. To ensure consistency and uphold institutional safeguards, it is recommended to resolve the discrepancy between Articles 148 (2) and 148 (4).
2.2. Suspension of the Mandate of the President
24. Article 149 (1) of the Draft Code deals with the suspension of the President from office in case of acts committed in the exercise of the office, which amount to violations of the provisions of the Constitution, as per Article 89 of the Constitution. The Draft Code introduces a key procedural clarification to the existing constitutional provisions by requiring, in addition to the initiation by one-third of members of Parliament (MPs), the submission of Constitutional Court’s opinion (Article 149 (3)). This requirement aligns with the Constitutional Court’s role in determining the circumstances that justify the President’s removal as per Article 135(1)(f) of the Constitution, thereby serving as an important procedural safeguard. 25. These safeguards also include the requirement that the initiative for suspension, along with the Constitutional Court’s opinion and other relevant documents, be submitted to the Speaker of Parliament (Article 150 (1)); the obligation of the Speaker to promptly
27 During the temporary interim, the interim President of the Republic of Moldova may not dissolve the Parliament, appoint or dismiss ministers, appoint or dismiss the Prosecutor General or judges, or appoint or recall ambassadors. 28 See, for example, CoE, Recommendation CM/Rec(2000)10 on codes of conduct for public officials, Article 13.
12 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Relations of the Parliament with Other Branches of Power, Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII)
communicate the proposal to the standing committee, notify the President, and inform MPs (Article 150 (2)); and the Speaker’s duty to convene a special parliamentary session to deliberate on the matter (Article 150 (3)). Additionally, the standing committee must verify the legality of the allegations within 10 days, examine evidence, hear the initiators and the President’s response, and submit a report to the Parliament (Article 151). Parliamentary debates must begin with the initiators’ presentation, allow the President to respond, ensure unrestricted discussion, and include questioning rounds, committee findings, and statements from parliamentary factions before the final vote (Article 152). Finally, a two-thirds majority of elected MPs is required to adopt the decision to suspend the President (Article 153). 26. The effectiveness of this qualified majority as a safeguard in the parliamentary decision-making process depends on whether it genuinely reflects a broad consensus among different political forces rather than merely the unilateral support of the governing majority.29 In addition, in some countries decisions made by such bodies should receive cross-party support (i.e., support from a certain number of members representing the opposition); if a consensus-based decision is impossible, the representatives of the opposition on the committee should be able to table a minority report.30 In the case of Moldova, there is an even more effective counterbalance of the possible political motivations behind the suspension from office of the President: after suspension, a national referendum has to be organized on the removal of the President (Article 89 (3) of the Constitution and Article 153 (3)-(5) of the Draft Code). According to the Constitution, “removal” is one of the legal grounds for ending the President’s mandate (Article 91). The Draft Code similarly establishes that a referendum held after the President’s suspension by Parliament results in removal (Article 153 (5)). Therefore, the provision stating that, following a referendum approving dismissal, the President shall be considered to have resigned (Article 153(6)) appears unnecessary. For legal clarity and consistency, it is advisable to avoid conflating different legal grounds for ending the President’s mandate, such as removal and resignation. 31 The Draft Code should be revised to eliminate this discrepancy. 27. In addition, despite Article 81 (1) of the Constitution containing a strict incompatibility provision for the President with regard to the holding of any other remunerated position, the Draft Code does not provide procedural rules for addressing such a situation.32 In the absence of these rules, an incompatibility may be treated as an alleged infringement of the President’s duties (Constitution, Article 89 (1); Draft Code, Article 149 (1)). As a result, suspension from office and a national referendum on the President’s removal could become the sole procedures to follow if an incompatibility situation arises. Generally, the simplest way to handle incompatibility is by setting a deadline for the voluntary resolution of the situation. If the incompatibility is not resolved voluntarily within the prescribed period, a declaratory decision by the Parliament could end the official’s mandate, provided that the proper procedural safeguards are followed. To clarify the relationship between the legal procedures in the Draft Code and the constitutional grounds for ending the President’s mandate,
29 See e.g., Venice Commission, Parameters on the relationship between parliamentary majority and the opposition in a democracy: a checklist, CDL-AD(2019)015, 24 June 2019, para. 114. 30 Ibid. para. 89. 31 For the explanation of consistency as part of the requirement of legal certainty, see e.g., OSCE/ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (2024), Principle 15 (Clarity and Intelligibility), para. 34; and CoE Venice Commission, Rule of law checklist, 11-12 March 2016, para. 60. 32 For a detailed overview of incompatibility provisions, see e.g., CoE Venice Commission, Report on democracy, limitation of mandates and incompatibility of political functions, CDL-AD (2012)027, 17 December 2012.
13 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Relations of the Parliament with Other Branches of Power, Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII)
it is recommended to include explicit provisions in the Draft Code outlining the procedure to follow when incompatibility occurs. This should include effective procedural safeguards regarding the initiation of the case, its examination, the President’s opportunity to resolve the incompatibility, and the decision-making process that could ultimately end President’s mandate. 28. Lastly, Article 152 (1) of the Draft Code refers to a “group of members of Parliament” initiating a “procedure of impeachment”. It is not clear whether this suspension procedure is distinct from a process related to a criminal offense committed by the President and the subsequent charges that may be brought against them potentially resulting in an impeachment procedure governed by Articles 154-163 of the Draft Code. This needs to be clarified.
2.3. Impeachment
29. Article 89 of the Constitution notes that the President may be suspended for committing serious offenses that infringe upon constitutional provisions, but the Draft Code introduces a broader approach by framing impeachment as a parliamentary procedure for authorizing the President’s criminal responsibility. The procedure outlined in the Draft Code follows a structured three-step process: (1) lifting the President’s immunity;33 (2) suspending the President from office; and (3) approving the Prosecutor General’s request for impeachment. If the Supreme Court finds the President criminally liable, their mandate ends, as per Article 81 (3) of the Constitution. 30. A simple majority vote in Parliament waives immunity (Article 158 (2)), and when immunity is waived, a two-thirds majority vote can suspend the President from office for the duration of criminal investigation (Article 158 (4)). Impeaching the President also requires at least a two-thirds vote of all elected MPs (Article 162 (2)), as well as the confirmation by the Supreme Court (Article 163 (3)). Generally, starting an impeachment procedure and obtaining the impeachment would require higher majorities than initiating and obtaining the vote of no confidence. However, those majorities should not be too high to make impeachment virtually impossible.34 The procedure envisaged by the Draft Code is reasonable as it sets higher requirements for starting the procedure that can end the mandate of the President. Based on the above, the Draft Code contains significant procedural safeguards and a balanced regulation that takes into account the immunity of the President but also opens the possibility of examining their criminal responsibility. 31. However, certain provisions would still require further elaboration. First, although the standing committee has 10 days to review the case (Article 151 (1) in case of lifting immunity and Article 160 (1) in case of impeachment), the Draft Code does not set a deadline for the Speaker to convene the hearings. Establishing a clear timeline would be crucial not only for enhancing transparency but also for ensuring procedural efficiency and for keeping all involved parties duly informed in advance about the hearing. It is recommended that the Draft Code include a clear deadline for the Speaker to convene the hearing.
33 More specifically, the impeachment process begins with the waiver of the President’s immunity, initiated by the Prosecutor General’s request by filing a request for waiver of the immunity of the President for the purpose of criminal investigation (Article 155 (2)), which includes evidence of a potential crime (Article 154 (1) (2)). The Speaker refers the request to a standing committee, which is then discussed in a special session (Article 155(4)). 34 See Venice Commission Parameters on the relationship between parliamentary majority and the opposition in a democracy: a checklist, para. 130.
14 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Relations of the Parliament with Other Branches of Power, Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII)
32. Second, timely consideration of a request to lift a President’s immunity is crucial. If the request is delayed, it provides the concerned President with the opportunity to potentially tamper with evidence. Prolonged and legally uncertain immunity removal processes can also lead to negative consequences, such as information leaks, insider trading (where individuals exchange information for favours), or witness intimidation.35 Therefore, it is recommended to set specific timelines for lifting presidential immunity while ensuring clear timeframes for each step, thereby allowing immunities to be lifted without undue delay. 33. In addition, Article 155 (4) stipulates that “[t]he Prosecutor General’s notification of the waiver of immunity shall be communicated without delay to the President of the Republic of Moldova.” This provision is welcome in principle, however it would be recommended to establish a concrete timeline to prevent any delays in the process. 34. Third, Article 156 (1) states that “within 10 days, the Standing Committee shall examine the Prosecutor General’s request [on merits of the case] for the waiver of the immunity of the President of the Republic of Moldova.” Article 156 (2) introduces the possibility of extending the procedure by requiring the Committee on Legal Affairs, Appointments, and Immunities to draft a report after examining the Prosecutor General’s request, which is then submitted to the Standing Bureau. Since no specific timeline is set for the preparation and submission of the report, this could result in undue delays. To ensure efficiency, it is recommended that the Standing Committee examine the request within 10 days and that the findings and conclusions be promptly included in the report, which should be submitted directly to the plenary of Parliament without unnecessary delays. 35. Fourth, when carrying its functions, the Standing Committee should also comply with the sub judice rule that is, refraining from commenting or taking actions or pursuing lines of inquiry that could prejudge or influence the outcome of the ongoing case or investigations or trials that are about to be initiated;36 it should not address the President’s criminal liability, which may otherwise breach their right to be presumed innocent as protected by key international instruments.37 The Draft Code should make it explicit that there should not be any examination of the merits of the case in question nor analysis of potential guilt or otherwise of the President by the standing committee or other parliamentary bodies that are involved. 36. Lastly, the Draft Code does not specify whether the hearings are public. The criteria for establishing and lifting immunity should be regulated in a clear and precise manner, and the procedures should be as transparent and open as possible, so as to ensure that
35 See OECD, Combatting High-level Corruption in Eastern Europe, 2024, p. 100. See also ODIHR Opinion on the Draft Law on the Status, Conduct and Ethics of the Members of Parliament of the Republic of Moldova, paras. 79-85. 36 i.e., a rule limiting comment and disclosure relating to judicial proceedings, in order not to prejudge or influence the outcome of a particular case or matter, which is under trial or being considered by a judge or court. See also e.g., OSCE/ODIHR, Note on Parliamentary Inquiries into Judicial Activities (2020). 37 According to Article 14 (2) of the ICCPR, “Everyone charged with a criminal offence shall have the right to be presumed innocent until proved guilty according to law”; according to Article 6(2) of the ECHR, “Everyone charged with a criminal offence shall be presumed innocent until proved guilty according to law”. With respect to parliamentary committee of investigation in particular, see also e.g., ECtHR, Rywin v. Poland, nos. 6091/06, 4047/07 and 4070/07, 18 February 2016), para. 225, where the Court underlined that “where a judicial procedure is opened concerning the same facts as those being examined by a parliamentary committee of investigation [PCI] the latter must maintain the requisite distance between its own investigations and the parallel procedure” and in particular “it must refrain from making any statements as to the merits of decisions taken by the courts or as to how the judicial proceedings are being conducted”, and paras. 114 and 118 and 226, which further underlined that PCI should not “address [one]’s criminal liability and ma[ke] finding that breach[es] [one’s] right to be presumed innocent”. See also Venice Commission, Amicus Curiae brief in the case of Rywin v. Poland before the ECtHR (on Parliamentary Committees of Inquiry) (2014), CDL-AD(2014)013, para. 31.
15 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Relations of the Parliament with Other Branches of Power, Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII)
they are not misused for political purposes.38 Given the public interest in these cases, it may be assumed that there are no restrictions on public attendance or broadcasting. This could be explicitly clarified in the Draft Code to ensure openness and transparency. 37. In addition, some other provisions warrant clarification. First, the types of crimes subject to impeachment remain unclear, which means that it may potentially encompass all types of crimes envisaged in the Criminal Code of Moldova, from light, less serious, serious, particularly serious to exceptionally serious.39 In principle, the alleged acts should reach the requisite criteria of sufficient seriousness in the circumstances to warrant an impeachment of the President.40 The term “crime” should be more precisely defined to clarify which offenses may trigger the procedure, ensuring they are sufficiently serious to warrant impeachment of the President. 38. Secondly, there is a need to distinguish between criminal acts committed by the President outside the scope of their duties and those that are related to constitutional violations during their tenure.41 The Draft Code seems to treat these situations separately, yet no clear distinction is made in Article 154, which only details the procedure for lifting immunity, suspending the President, and approving the Prosecutor General’s request for impeachment without addressing the specific grounds for initiating such actions. It is essential to explicitly differentiate between personal misconduct and violations tied to the President’s constitutional duties, in particular, when the request concerns a criminal conduct/offence which is manifestly unrelated to the performance of official functions but relates to acts committed in relation to other personal or professional functions. It is recommended that a clear distinction be made between offences committed within the framework of the President’s constitutional powers, which relate to their political and constitutional role and may warrant suspension or resignation, and those offences tied to the President’s personal behaviour, which are the basis for impeachment.
RECOMMENDATION A. 1. To ensure a thorough assessment of incapacity of the President, the timeline for confirmation by the Constitutional Court could be extended, particularly when determining whether the incapacity is permanent. 2. To prevent conflicts of interest, the Speaker should consider relinquishing their parliamentary duties when assuming the presidential mandate in case of temporary interim periods, as provided in case of definitive interim periods. 3. To enhance clarity and efficiency, the Draft Code should establish clear deadlines for each state of the President’s impeachment process. 4. To provide legal clarity, a clear distinction should be made between offences related to the President’s constitutional duties, which may
38 See e.g., as a comparison with respect to the lifting of parliamentary immunities, Venice Commission, Report on the Scope and Lifting of Parliamentary Immunities (2014), para. 157, 171 and 191. 39 See Article 16 of the Criminal Code of the Republic of Moldova. 40 See e.g., Venice Commission, Albania - Opinion on the powers of the President to set the dates of elections (2019), para. 101. 41 See Venice Commission, Report on the Scope and Lifting of Parliamentary Immunities (2014), para. 92.
16 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Relations of the Parliament with Other Branches of Power, Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII)
warrant suspension or resignation, and those linked to personal behaviour, which may serve as grounds for impeachment, while ensuring that only sufficiently serious criminal offences may warrant impeachment of the President.
3. PARLIAMENT ’S RELATIONS WITH THE GOVERNMENT (ARTICLES 164-186)
3.1. Government Formation
39. No international standard defines the ideal relationship between the legislature and the executive in a democracy. As the UN Human Rights Commission’s Resolution ‘Promotion of the Right to Democracy’ affirms, it is “the right of citizens to choose their governmental system through constitutional or other democratic means”.42 However, “when a state has opted for the parliamentary model, it is imperative that the elected body, Parliament, should have sufficient competencies to exercise legislative power and to hold government accountable.”43 40. As outlined in greater details in the ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova, parliamentary oversight is one of the fundamental functions of parliaments, along their legislative and representative roles, and it constitutes an essential component of the system of checks and balances that characterizes democratic regimes based on the rule of law and holds the executive accountable.44 Parliamentary oversight plays a vital role in preventing and detecting potential abuses of power, arbitrary actions, or unlawful and unconstitutional conduct by the government and public agencies; it serves as a mechanism for holding the executive to account, enhancing the quality and legitimacy of public policies, programmes, and practices, and ensuring their effective implementation.45 Parliamentary control is also necessary to help improve the transparency of the government’s actions and enhance public trust towards the executive. 46 At the same time, oversight power entails both a capacity (legal mandate) and sufficient resources (financial, human) to carry out the necessary tasks. Lastly, the basic relations of the Parliament with the Government are of key importance from the point of view of the functioning of the governmental system and should be regulated in the Constitution.47 41. The Draft Code outlines the procedures for the Prime Minister’s designation, specifying the parliamentary majority’s responsibility to propose a candidate, formalizing agreements between political groups (Article 164 (2)-(3)), and defining the conditions under which the President can designate the Prime Minister. It also sets limitations: if there are no functioning “governing bodies” in Parliament or if Parliament cannot convene, the President cannot make the designation (Article 164, paras. (6)-(7)).
42 See the UN Resolution on Promotion of the right to democracy, Doc E/CN.4/Res/1999/57. 43 See the Venice Commission Opinion on the balance of powers in the Constitution and the Legislation of the Principality of Monaco. 44 See ODIHR Preliminary Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding Parliamentary Oversight, Title III), para.10. 45 Inter-Parliamentary Union (IPU), Tools for Parliamentary Oversight (2007), pp. 9-10, where “parliamentary oversight” is defined as “the review, monitoring and supervision of government and public agencies, including the implementation of policy and legislation.” 46 See Inter-Parliamentary Union (IPU), Tools for Parliamentary Oversight (2007), pp. 9-10. 47 See e.g., CoE Venice Commission, Compilation of Venice Commission opinions and reports concerning separation of powers , pages 9-10.
17 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Relations of the Parliament with Other Branches of Power, Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII)
42. The provisions of the Draft Code reflect a “rationalized parliamentary system,” where pressure is applied to Parliament if a vote of confidence is not achieved. However, it is important to recognize that such a situation, if not exceptional, depends on Parliament’s ability to overcome internal divisions or else it may lead to deadlocks, making it difficult to form a majority, even after new elections. While the mechanisms and procedures appear well-designed, there is no guarantee that a lack of confidence can be effectively overcome. The Draft Code does not address scenarios where the government cannot be accepted, particularly in cases of fragile or minority coalitions. While the Draft Code outlines clear procedures for consultations and nominations, it does not fully address the risk of prolonged stalemates if no stable majority emerges. In such cases, additional safeguards, such as a constructive vote of no confidence or clearer caretaker government provisions, could help ensure continuity and reduce the risk of prolonged deadlock. 43. In addition, while requiring functioning governing bodies to organize debates and secure a vote of confidence is reasonable, the term “governing bodies” is not clearly defined, potentially causing legal uncertainty. While the Parliament requires an elected Speaker, Vice-speaker, and functioning Standing Bureau to operate, the situation differs when certain committees or factions temporarily lack leadership. To avoid ambiguity, it is recommended that the Draft Code explicitly identifies the positions and bodies that must be filled for the President to nominate a Prime Minister.
3.2. Commitment of the Government’s Responsibility in Relation to the Adoption of a Draft Law
44. Article 1061 (1) of the Constitution provides that the government may commit its confidence to a parliamentary vote on a programme, a statement of general policy or a draft law. When this procedure is triggered, the discussion on the draft law stops in the legislature (Article 169 (4) of the Draft Code), and the text is deemed adopted unless the Parliament passes a motion of no-confidence against the government within three days from the date of the presentation of the draft law (Article 1061 (2) and 1061 (3) of the Constitution). The Draft Code envisages this procedure for draft organic or ordinary laws (Article 169 (2)) and the possibility to commit its confidence with respect to several draft laws simultaneously. In essence, it enables the government to pass one or several statute(s), including of higher rank, without a vote in parliament. This powerful tool in the hands of the government is balanced by the possibility for the Parliament to table and adopt a motion of no confidence within three days, in which case the bill(s) is/are not adopted and the government is dismissed. This procedure forces MPs into a challenging position: accepting the adoption of a bill they might oppose without a vote or even without any obligation to deliberate, or instigating government instability, and possibly an institutional crisis. 45. As underlined in a recent Venice Commission Opinion, while the motion of confidence is regulated in the constitutions of the majority of states with a parliamentary system, this form of motion of confidence exists in three Council of Europe member States (France, Romania and the Republic of Moldova). It arises when the government commits its responsibility in relation to a specific bill, and the bill is adopted without a vote and even without deliberation unless the motion of confidence is adopted.48 In
48 See, CoE Venice Commission, France - Final Opinion on Article 49.3 of the Constitution, CDL-AD(2025)025-e, adopted by the Venice Commission at its 143rd Plenary Session (online, 13-14 June 2025), paras. 26-30.
18 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Relations of the Parliament with Other Branches of Power, Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII)
general, to ensure the balance of powers between the executive and the legislature, the adoption of a motion of no confidence against the government should be balanced with the possibility to dissolve the parliament and call snap elections to resolve the ensuing conflict between the executive and the legislature. Under this arrangement, the threat of dissolution can have a chilling effect on MPs, discouraging them from passing a motion of no confidence following the triggering of the procedure. By contrast, in Moldova, the risk of dissolution following the vote of a motion of no confidence is much more limited because the President can dissolve the parliament only under specific, limited circumstances.49 This makes it more tempting for MPs to overuse a vote of no confidence as a tool and pass a vote of no confidence regularly when it should be reserved for extraordinary circumstances. Consideration could be given to aligning the motion of no confidence procedure with a clearer possibility of parliamentary dissolution, thereby discouraging its overuse and preserving it as a tool for extraordinary circumstances. 46. Since the procedure envisages the adoptions of bills without a vote or even deliberation, and it represents a rather significant interference by the executive in the powers and role of the legislature, it is important to envisage safeguards to limit the over-use or risks of abuse by the government.50 Notably, neither the Constitution nor the Draft Code imposes substantive and procedural restrictions on the use of the contemplated procedure. Given the significant impact of this mechanism, several limitations could be considered, including restrictions on the subject matters of the bill, the type of acts (for instance excluding higher-ranking texts such as organic laws and constitutional amendments), or on the number of texts on which this procedure can be triggered. 51 In its Opinion on the similar mechanism that exists in France, the Venice Commission recommends a number of limitations that it considers necessary to preserve the legislative function of parliament, including the requirement to hold a thorough parliamentary discussion, excluding the possibility to activate the procedure for organic laws, limiting the frequency of activation, including through extraordinary sessions, and excluding the possibility to combine it with other tools of so-called rationalised parliamentarism.52 47. In light of the foregoing, the legal drafters should include additional safeguards and limitations to prevent the misuse of this procedure, including prohibiting the use of the procedure on certain subject matters, removing from Article 169 (2) the possibility to use the procedure with respect to organic laws (and explicitly excluding the possibility to adopt constitutional amendments through this procedure), while reconsidering the possibility to adopt several laws simultaneously and limiting the frequency of activation, including through extraordinary sessions. The Draft Code should also explicitly require that the procedure may only be activated after a thorough discussion in the Parliament.
49 According to Article 85 of the Constitution of Moldova, the Parliament may be dissolved by the President in the event of impossibility to form the Government or in case of blocking up the procedure of adopting the laws for a period of 3 months, following consultations with parliamentary fractions (para. 1), or if it has not accepted the vote of confidence for setting up of the new Government within 45 days following the first request and only upon declining at least two requests of investiture (para. 2). 50 See, CoE Venice Commission, France - Final Opinion on Article 49.3 of the Constitution, CDL-AD(2025)025-e, adopted by the Venice Commission at its 143rd Plenary Session (online, 13-14 June 2025), para. 48. 51 See, CoE Venice Commission, France - Final Opinion on Article 49.3 of the Constitution, CDL-AD(2025)025-e, adopted by the Venice Commission at its 143rd Plenary Session (online, 13-14 June 2025). For instance, in France, since 2008, this procedure can only be used on finance bill, social security finance bill, and one other bill per parliamentary session, effectively limiting number of bills ths procedure can be triggered; see Article 49 (3) of the Constitution of France. 52 See, CoE Venice Commission, France - Final Opinion on Article 49.3 of the Constitution, CDL-AD(2025)025-e, adopted by the Venice Commission at its 143rd Plenary Session (online, 13-14 June 2025), para. 56.
19 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Relations of the Parliament with Other Branches of Power, Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII)
The possibility to combine it with other tools of so-called rationalised parliamentarism should also be excluded. 48. It is noted that in some other countries, the logic is reversed and the bill can only be considered adopted if the legislature approves a motion of confidence. 53 A combined approach reflecting additional safeguards and limitations regarding the use of the procedure and requiring a vote of confidence for the adoption of the bill, could help mitigate the government’s overreach into the legislature’s lawmaking authority while maintaining government stability. Although acknowledging that constitutional amendments may not be envisaged at the moment, in the long run, such changes in the Constitution would be advisable.
RECOMMENDATION B. 1. To better align no-confidence motions with the risk of dissolution to prevent overuse and reserve them for exceptional cases; 2. To include safeguards and limitations to prevent the misuse of the procedure whereby the government may commit its confidence to a parliamentary vote on a draft law, including by: - prohibiting the use of the procedure on certain subject matters; - removing from Article 169 (2) the possibility to use the procedure with respect to organic laws; - explicitly excluding the possibility to adopt constitutional amendments through this procedure; - reconsidering the possibility to adopt several laws simultaneously; - limiting the frequency of activation, including through extraordinary sessions; - explicitly requiring that the procedure may only be activated after a thorough discussion in the Parliament.
3.3. Legislative Delegation to the Government
49. Article 1062 of the Constitution provides that the legislature can temporarily delegate to the Government the power to regulate, via ordinances, specific policy matters that fall under the legislative powers of Parliament. Articles 178 to 181 of the Draft Code further elaborate and operationalize this procedure. 50. Legislative delegation procedures serve several purposes.54 Firstly, they allow the legislature to prioritize its work and resources on substantial policy matters that require thorough debate, leaving relatively minor or administrative matters to be addressed by the executive through delegation. Secondly, the use of delegated legislation may be relevant for regulating policy matters that are highly technical or complex and require specialized expertise that legislators may not necessarily have. By delegating authority
53 See e.g., the Constitution of the Czech Republic (Article 44.3) and the Constitution of Niger (Article 107). 54 See in the OSCE region, for examples, Constitution of Andorra, Article 59; Constitution of Croatia, Article 88; Constitution of France, Article 38; Constitution of Germany, Article 80; Constitution of Greece, Article 43; Constitution of Italy, Articles 76 and 77; Constitution of Romania, Article 115; Constitution of Spain, Section. 82.
20 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Relations of the Parliament with Other Branches of Power, Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII)
to specialised executive agencies with relevant expertise, the legislature can ensure that technical policy areas receive specialist inputs. Delegated legislation can also be used to regulate policy matters which may need to be changed and updated more frequently, such as to implement or transpose changing international or regional norms into national law. In addition, delegated legislation can be beneficial to respond quickly to certain health emergencies. It enables the executive to take timely decisions and adapt the law, without going through the lengthy ordinary law-making procedure in parliament, nor resorting to a formal state of exception, which typically concentrates more powers within the central executive. Importantly, legislative delegation can also serve as a mechanism to ensure some continuity during periods of political gridlock, allowing the executive to make necessary legislative changes even when the legislature is divided and unable to pass statutes. 51. Originally meant as an exceptional tool to support parliament’s law-making authority, legislative delegation can undermine parliament’s role if unregulated or not accompanied by appropriate safeguards and limitations, thereby allowing the executive to excessively control policy matters within the legislative domain. To prevent such abuses, the constitutional and statutory provisions regulating the legislative delegation procedure should be carefully crafted.55 These provisions should establish adequate safeguards to uphold the primacy of parliament in crafting and adopting legislation, and preserve the balance of powers between the legislative and executive branches. 52. In particular, safeguards should be provided to ensure that any legislative delegation to the Government is: authorized by the legislature and provided by law; temporary; limited in scope; justified with a demonstrated necessity for the delegation; subject to legislative oversight, allowing parliament to monitor and review both the exercise of delegated powers and the content of ordinance; open to judicial review, to ensure that delegated authority is exercised within constitutional and legal boundaries; and transparent, requiring the government to publish ordinances and provide explanations on how delegated powers are used. In this regard, Article 1062 of the Constitution and Articles 178 to 181 of the Draft Code establish several important safeguards, which broadly align with comparative practices in the OSCE region. At the same time, certain provisions contain gaps and could be further clarified or improved. Additionally, more stringent constraints could also be considered to further prevent the risk of abuse of the delegated legislation procedure.
3.3.1. Grounds for Delegation
53. Delegated legislation can be used only in order to implement the Government’s programme of activity (Article. 1062.1 of the Constitution and Article 178 (2) of the Draft Code). Similar requirements exist in a few other countries.56 They ensure that delegated legislation can only be used for measures that would contribute to the implementation of the priorities contained in the Government’s policy programme, which has itself been discussed and approved by the legislature as part of the vote of investiture (Article 98 of the Constitution and Article 166 of the Draft Code). To ensure this safeguard is effective, the Government should be required to justify
55 See Principle 1, Compliance with Democratic Principles, ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws. 56 See, for example, Constitution of France, Article 38 (and from outside the OSCE region, e.g., Constitution of Benin, Article 102; 1991 Constitution of Burkina Faso, Article 107; Constitution of Chad, Article 137; Constitution of Mauritania, Article 60; Constitution of Togo, Article 86).
21 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Relations of the Parliament with Other Branches of Power, Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII)
and demonstrate how the delegation and contemplated ordinances would contribute to the implementation of specific components of its policy programme. 54. Although the Government’s programme may be relatively broad and include objectives such as maintaining public order, it may be relevant to also authorize the use of delegated legislation in case of certain emergencies. This would allow the government to request parliament’s authorization to issue ordinances to respond to certain crisis that may require quick adaptation of the law, without resorting to a state of exception (such as a state of emergency) that typically concentrates more powers in the central executive. This could also facilitate timely legislative responses to crisis that fall short of meeting the grounds for declaring a state of emergency.57
3.3.2. Temporal Restrictions
55. Article 178 (1) of the Draft Code appears to limit the possibility to use the delegated legislation procedure to the period between sessions of parliament. This temporal constraint means that ordinances can only be issued by the government when the legislature is in recess, and arguably that the legislature regains its law-making authority when sitting. While this arrangement protects the law-making authority of the parliament, it may lead to difficulties in certain circumstances. In case an emergency requiring a prompt adaptation to the law arises when the Parliament is sitting, the government would either have to use the accelerated law-making procedure in parliament, or if the grounds are met, to resort to a state of exception. The latter may not enable a sufficiently quick response to mitigate the crisis, while the former would lead to a temporary concentration of powers in the executive. To address this gap, it could be envisaged to allow the use of the delegated legislative procedure even during parliamentary sessions. 56. If such arrangement were to be considered, the Draft Code should also clarify whether the legislature can consider and/or pass legislation on a matter delegated to the government while the delegation is still ongoing.
3.3.3. Material Restrictions
57. The use of ordinances is prohibited for regulating policy matters falling under the domain of organic laws (Article 1062 (1) of the Constitution and Article 178 (2) of the Draft Code).58 Organic laws’ main purpose is to specify, supplement and operationalize specific provisions of the Constitution, particularly those related to the structure and functioning of state institutions, key government processes, and the guarantees for fundamental rights. In Moldova, policy issues regulated by organic statutes include core components of a constitutional democracy, such as, for examples, the electoral system; the regulation of political parties; the organisation and functioning of the Parliament, the Superior Council of the Magistracy and courts; the regulation of states of
57 Some comparative examples include – although from outside the OSCE region, e.g., Argentina (Article 76) where the Constitution permits the use of delegated legislation in case of ‘public emergency’, and Colombia (Article 150.10) where it is allowed in case of ‘public necessity’ 58 Organic laws have a special status under the Constitution. They subordinate to the Constitution but have a higher legal status compared to ordinary statute. This specific status is reflected in the conditions for their enactment, which are more stringent than for ordinary laws, since they require an absolute majority vote of all members of parliament after at least two readings to be adopted (Article 74.1 of the Constitution); organic laws cannot be subject to legislative delegation to the government (Article 106.b.1 of the Constitution), and they cannot be adopted, amended or abrogated during the period in which the mandate of the outgoing parliament is extended until the newly elected legislature starts its tenure (Article 63.3 of the Constitution).
22 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Relations of the Parliament with Other Branches of Power, Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII)
exceptions; and the responsibilities and structure of decentralised entities.59 The prohibition to regulate these matters via ordinance constitutes a robust safeguard for the primacy of the Parliament in lawmaking. It ensures that matters critical for the functioning of a constitutional democracy cannot be regulated by the Government through ordinance, and instead remain within the primacy of the legislature. 60 Similar restrictions are also found in other OSCE participating States.61 58. However, while the Constitution and the Draft Code prescribe a specific procedure for constitutional revision (Articles 141-143 of the Constitution and Articles 125-136 of the Draft Code),62 they do not explicitly exclude constitutional laws from the scope of the delegated legislative procedure. To ensure that constitutional revisions follow the proper procedure, it is recommended to explicitly exclude constitutional laws from the delegated legislation procedure.
3.3.4. Sub-delegation
59. Article 1062 of the Constitution and Articles 178-181 of the Draft Code regulate the delegation of legislative powers to the Government. The Constitution and the Draft Code are silent on the issue of sub-delegation by the Government. They neither authorize nor prohibit the Government from sub-delegating its delegated law-making power to another executive body, a regulatory or oversight institution, or a decentralised institution. 60. A few jurisdictions explicitly prohibit sub-delegation.63 This prohibition ensures that the authority that enacts the ordinance is accountable to the legislature. Sub-delegation may blur the line of accountability, making it more difficult for the public to identify who has taken decisions and is accountable for them. On the other hand, sub-delegation may be relevant for regulating policy matters that are highly technical or complex and require specialized expertise. In these cases, sub-delegation to a specialized agency can result in better-informed policy decisions. Therefore, it is recommended that the Draft Code provides for a general prohibition of sub-delegation, while envisaging an exception authorizing sub-delegation when explicitly authorized by the legislature in the enabling law.
3.3.5. Content and Adoption of the Enabling Law
59 Article 72.c of the Constitution lists 15 subject matters that must be regulated by organic statutes. Article 72.c of the Constitution also extends organic laws to certain societal policy areas, such as the education system, labour laws, criminal legislation, the regulation of religious cults and the procedure for establishing economic zones. Furthermore, the Constitution includes 19 other mentions of the necessity of adopting organic laws to establish or further regulate specific institutions, fundamental rights and policy matters; see Constitution of the Republic of Moldova (as amended 2023), Articles 3.2, 12.4, 13.4, 17.1, 36.3, 41.3, 61.2, 63.1, 70.2, 78.6, 80.3, 97, 99.2, 108.2, 110.2, 110.3, 115.4, 123.2, and 133.5. 60 The Constitution further empowers the legislature to extend the domain of organic laws. Article 172.3.r of the Constitution allows parliament to regulate through organic statutes subject matters not explicitly designated as part of the organic legislative domain. Should the legislature wish to exclude a specific policy matter from the ordinance procedure without amending the Constitution, it can achieve this by regulating the matter through organic statute. This provision grants the legislature a flexible mechanism to restrict the scope of delegated legislation (in addition to the requirement to define the scope of delegation in an enabling law). 61 See, for example, Constitution of Croatia, Article 88; Constitution of France, Article 38 and Constitutional Council, Decision 99- 421DC, 16 December 1999, para. 15 in which the Constitutional Council ruled that legislative matters falling under the domain or organic laws cannot be delegated to the Government; Constitution of Greece, Article 72.1; Constitution of Romania, Article 115.1; Constitution of Spain, Article 81.1.Outside of the OSCE region, see for examples, Constitution of Chile, Article 64; Constitution of Colombia, Article 150.10, Constitution of Senegal, Articles 77 and 78. 62 See OSCE/ODIHR, Opinion on the Provisions of the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova Related to the Constitutional Revision Procedure (Chapter IV), 19 May 2025. 63 See for examples, Constitution of Andorra, Article 59; Constitution of Spain, Article 82.3.
23 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Relations of the Parliament with Other Branches of Power, Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII)
61. Article 1062 of the Constitution and Article 178 (2) of the Draft Code require that any delegation of legislative authority should be made through an enabling law adopted by the Parliament, upon request from the Government. The enabling law should define the scope and duration of the delegation (Article 1062 (2) of the Constitution and Articles 178 (3) and 179(1) of the Draft Code). This requirement is commendable and broadly aligns with good comparative practices, as it ensures that the Parliament retains ultimate control over the delegated legislation procedure. It guarantees that the delegation occurs only with legislative consent, that the Parliament determines the scope and duration of the delegation, and that such delegation is provided by law. Moreover, through the enabling law, the Parliament establishes judicially-enforceable terms and conditions on the availability and use of delegated powers. Importantly, it also allows the Parliament to modify or end the legislative delegation at any time, by amending or repealing the enabling legislation. However, as seen in comparative experiences, these safeguards are not always sufficient. Enabling laws sometimes grant excessively broad law-making powers to the executive for extended periods. In this context, additional constraints could be considered in the Draft Code to further mitigate the risk of abuse. 62. Regarding the scope of the legislative delegation, the Constitution and the Draft Code provide that the enabling law must define the scope of the delegation. To help prevent overly broad delegations, additional requirements could be introduced. Specifically, the draft enabling law submitted by the government should explicitly specify the legislative matter(s) delegated, demonstrate how the contemplated ordinance(s) would contribute to the implementation of a specific component of government’s policy programme, and justify the necessity of the delegation. Additionally, the Draft Code could foresee the possibility for the Parliament to include guiding principles in the enabling law to inform the content of government’s ordinance enacted under the delegation, which the government would be required to follow. These guiding principles would enable Parliament to have a degree of influence over the content of government ordinances. 63. Secondly, while the enabling law must define the duration of the delegation, neither the Constitution nor the Draft Code sets a maximum limit. Although relatively common in comparative practice, such arrangement raises concerns, as it may allow the legislature to delegate some of its law-making authority to the government for an extended period. To mitigate this risk, a few jurisdictions impose a maximum duration, typically ranging from six months to one year.64 This approach ensures that delegations remain temporary while still granting the legislature flexibility in determining their appropriate length within the prescribed limit. This does not entirely prevent prolonged delegation of certain policy matters as the government can submit a new enabling law after the existing one expires. However, such a requirement compels the government to justify the need for a new delegation and provides the legislature with an opportunity to examine, debate and vote on the new request. Therefore, to prevent overlong legislative delegation and reinforce its temporary nature, it is recommended that the Draft Code prescribe a maximum duration for the delegation. 64. Furthermore, the Draft Code does not specify whether the enabling law applies solely to the incumbent government and legislature or whether it also binds subsequent governments and the next legislature. It is not clear whether the delegation continues or lapses when a new government is formed following the removal of the current
64 For example, the maximum duration of legislative delegation is six months in Croatia (Constitution of Croatia, Article 88); Colombia (Constitution of Colombia, Article 150.10), and one year in Chile (Constitution of Chile, Article 64).
24 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Relations of the Parliament with Other Branches of Power, Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII)
government, or when a new legislature takes office after the dissolution of the current legislature or the expiration of its tenure. If the authority for delegated legislation originates from Parliament, its continuation should not depend solely on changes in government. Rather, it is for Parliament to decide whether such powers should lapse, instead of this occurring automatically upon a government’s resignation. However, given that delegated legislation can only be used for measures that would contribute to the implementation of the priorities contained in the government’s policy programme, it would be logical for the enabling law to automatically lapse upon the dismissal of the government, dissolution of the parliament or expiration of its tenure.65 Therefore, it is recommended to specify in the Draft Code that the enabling law automatically lapses upon the dismissal of the government, dissolution of the Parliament or expiration of its tenure. 65. Article 178 (2) of the Draft Code provides that enabling laws would have the status of organic statutes, and, as such, would require an absolute majority vote of all MPs with at least two readings (Article 74 (1) of the Constitution). While such arrangement is rare in comparative practice,66 it is to be welcomed. It ensures time for parliamentary examination and debate on the necessity and scope of the legislative delegation. The requirement of an absolute majority vote, combined with the proportional representation electoral system for electing the unicameral parliament, also fosters cross-party agreement, which is welcome. By contrast, the vast majority of constitutional systems with delegated legislation procedures require only a simple majority vote in parliament to adopt enabling laws. In such systems, when the executive has the support of (and control over) a majority in parliament, the executive may more easily resort to the delegated legislation procedure, which can significantly encroach the parliament’s role. This risk may somewhat be reduced in bicameral systems, where the two chambers of parliament may have different partisan compositions, and both must approve the enabling law. However, in unicameral system such as Moldova, the requirement of absolute majority vote appears commendable. A few constitutions with unicameral legislature go further by requiring a qualified majority vote to ensure broader cross- party agreement and limit the potential for abuse by an executive with a compliant parliamentary majority.67 If there is a desire to secure greater cross-party agreement and higher political consensus when delegating legislative authority to the government, legal drafters could consider defining a specific higher threshold for the adoption of enabling laws. 66. Finally, the Constitution and the Draft Code foresee judicial and legislative oversight mechanisms for the use of delegated legislative procedure. The Constitution provides for facultative judicial review of enabling laws and government ordinances (Article 135 (1.a) of the Constitution). The Constitution and the Draft Code also stipulate that, if the enabling law so requests, the Government must submit ordinances to Parliament for ex post approval (Article 1062 (4) of the Constitution and Article 179 (2) of the Draft Code). To further strengthen legislative scrutiny of the Government’s use of delegated powers, legal drafters could consider supplementing the Draft Code with a provision allowing the Parliament to introduce additional control mechanisms in
65 Several jurisdictions explicitly specify that enabling laws automatically lapse upon dissolution of parliament: in Mauritania, for example, enabling laws automatically lapse upon dissolution of the lower house of parliament. Similarly, in Morocco, enabling laws automatically lapse if either or both of the two chambers of the bicameral parliament are dissolved. 66 Colombia similarly requires an absolute majority vote of members of parliament to adopt enabling laws. However, unlike Moldova, Colombia has a bicameral legislature, and each of the two chambers must approve enabling laws by an absolute majority vote. 67 For instance, in Venezuela, enabling laws require a three-fifths majority vote of all members of the National Assembly, and in Benin, they require a two-thirds majority vote of all members of the National Assembly.
25 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Relations of the Parliament with Other Branches of Power, Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII)
the enabling law. These could include, for instance, a requirement for the Government to submit a progress report to the Parliament on the use of delegated legislative powers, a duty to share draft ordinance with the relevant parliamentary committee for input before publication, a duty to conduct ex ante impact assessment and/or provide rationale, or any other control mechanisms deemed relevant by the legislature.68
3.3.6. Enactment and Legal Status of Ordinance
67. Once delegation is granted through the enabling law, the Government may enact ordinances to regulate legislative matters delegated to it (Article 1062 (1) of the Constitution and Article 178 (2) of the Draft Code). 68. Article 102 (4) of the Constitution provides that government ordinances must be signed by the Prime Minister and countersigned by the ministers responsible for their implementation. Ordinances enter into force on the date of publication in the Official Gazette of the Republic of Moldova (Article 102 (4) of the Constitution and Article 181 (1) of the Draft Code). Ordinances do not need to be signed nor promulgated by the President of the Republic. 69. The requirement that ordinances be signed by the Prime Minister and the ministers responsible for their implementation is commendable. Since ministers are individually accountable to, and can be dismissed upon order from the Prime Minister (Article 98 (6) of the Constitution), ultimate decision-making regarding the content of ordinances is likely to rest with the Prime Minister in cases of disagreement within the government. However, the countersignature requirement fosters dialogue and exchange of views within the government on the content of contemplated ordinances. To further strengthen collegiality and collective decision-making, legal drafters could consider introducing in the Draft Code a requirement that ordinances be adopted in the council of ministers.69 3.3.7. Considerations Regarding the Content of Ordinance 70. The Constitution and the Draft Code do not define ordinance content. Best practice requires ordinances to cite their enabling law explicitly. This helps ensure that ordinances are provided by law and have a legitimate legal basis. It may also help prevent ultra vires ordinances, and facilitates judicial review by the Constitutional Court. Therefore, it is recommended that the Draft Code require government ordinances to reference the enabling law on which they are based. Legal drafters could also consider supplementing the Draft Code with a prohibition of retroactive ordinances in line with the principle of legal certainty under the rule of law.70 Retroactive application of ordinances not only creates legal uncertainty but also undermines the parliament’s legislative authority by retroactively modifying rules previously defined by parliament through legislation. 3.3.7. Scrutiny and Approval of Government Ordinances by Parliament 71. From a comparative perspective, the parliament’s primacy in the legislative delegation procedure is typically upheld through two key mechanisms. First, the parliament
68 See, for examples, Article 82.6 of the Constitution of Spain which provides that ‘The acts of delegation may provide for additional control devices in each case, without prejudice to the jurisdiction of the Courts.’ 69 See, for examples, Constitution of Benin, Article 102; 1991 Constitution of Burkina Faso, Article 107; Constitution of the Central African Republic, Article 76; Constitution of the Republic of the Congo, Article 158; Constitution of France, Article 38; Constitution of Mauritania, Article 60; Constitution of Togo, Article 86; Constitution of Niger, Article 106. 70 See, for example, Constitution of Croatia Article 88, and, Constitution of Spain, Article 83.b.
26 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Relations of the Parliament with Other Branches of Power, Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII)
predetermines the scope and duration of the legislative delegation through the enabling law (see section 4.5 above). Second, the parliament retains ultimate authority over the content of delegated legislations, by reviewing, and approving or rejecting, government ordinances after their enactment. 72. Article 1062 (4) of the Constitution and Article 179 (2) of the Draft Code provide that the Parliament may require, in the enabling law, the government to submit a draft law for the approval of ordinances by a specified deadline for its subsequent approval by the legislature. Failure to submit the draft law on approval of ordinances by the deadline specified in the enabling law results in the termination of the effects of the ordinances (Article 1062 (4) of the Constitution and Article 179 (3) of the Draft Code). If the Parliament rejects the draft law on approval of ordinances, the ordinances are repealed (Article 179 (5) of the Draft Code). If the Parliament approves or does not consider the draft law on approval of ordinances within the specified deadline, the ordinances remain in effect and may later on be amended or repealed only by law (Articles 1062 (4) and 1062 (5) of the Constitution and Articles 179 (4) and 181 (2) of the Draft Code). The decision to approve or reject a draft law on approval of ordinances is made through simple majority vote (Article 179.6 of the Draft Code). If the enabling law does not require the submission of a draft law for ordinance approval, government ordinances remain in force beyond the delegation period. Once the period set for issuing ordinances expires, ordinances may be amended or repealed only by law (Article 181 of the Draft Code). In essence, this arrangement means that the legislative scrutiny of government ordinances is not automatic. The government must submit its ordinances to the legislature for consideration and approval or rejection only when the Parliament explicitly requires so in the enabling law. This arrangement is rare in comparative practice,71 and raises concerns as it may limit legislative scrutiny of government ordinances. 73. To ensure legislative scrutiny of delegated legislation, jurisdictions have devised different approaches. In some countries, the government is required to submit ratification bill to the legislature for all ordinances. If the government fails to submit the ratification bill by the deadline specified in the enabling law, or if parliament rejects the ratification bill, the ordinances lapse. If parliament does not consider the ratification bill, the ordinances remain in effect but keep a regulatory status. If parliament approves the ratification bill within the specified deadline, the ordinances remain in effect, acquire legislative status, and may later on be amended or repealed only by statute. This arrangement ensures that ordinances are submitted to the legislature, but does not guarantee parliamentary scrutiny as there is no obligation to include the ratification bill in the parliamentary agenda, meaning it may never be examined. 74. In some other countries, ordinances are subject to sunset clauses, meaning they automatically lapse after a specified period of time unless ratified by the legislature. Under this arrangement, the logic is reversed; delegated legislation remains temporary unless explicitly approved by the legislature.72 Such arrangement ensures that delegated legislation enacted by the government remain in force beyond the delegation period only with parliamentary approval. An alternative approach could be to render ordinances null and void if the ratification bill has not been considered by parliament -
71 Similar arrangement exists in Romania; see Constitution of Romania, Article 115.3. 72 In Croatia, for example, delegated legislation automatically lapses one year after the delegation was granted unless parliament decides otherwise; see Constitution of Croatia, Article 88; in the Central African Republic, ordinances automatically lapse if they are not ratified by parliament within the deadline specified in the enabling law; Constitution of the Central African Republic, Article 42.
27 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Relations of the Parliament with Other Branches of Power, Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII)
as opposed to simply submitted by the government to parliament - within the specified timeline. This would prevent the submission of a ratification bill from being a mere formality with no follow-up, and would incentivize parliament to scrutinize government ordinances. Under this arrangement, there would be three possible scenarios: adoption of the ratification bill, which confers legislative status to the ordinance; rejection of the ratification bill, which retains the ordinance’s regulatory status; and non-submission or non-examination of the ratification bill, both of which render the ordinance null and void. Therefore, with a view to enhance legislative scrutiny of government ordinances, it is recommended to include in the Draft Code that ordinances automatically lapse if not examined by the Parliament, or at a minimum, that a ratification bill for all ordinances must be submitted to the Parliament within the deadline specified in the enabling law. 75. Finally, to ensure that the Parliament retains ultimate authority over the content of delegated legislation, it should have the authority to amend ordinances when voting on a ratification bill. As ratification bills follow the ordinary lawmaking procedure, the legislature can introduce amendments to the ratification bill, and thus amend the ordinances. For clarity, legal drafters could explicitly state in the Draft Code that the Parliament may amend or partially repeal ordinances during ratification.
RECOMMENDATION C. Regarding the legislative delegation procedure: 1. To require enabling laws to explicitly specify the legislative matter(s) being delegated, demonstrate how the delegation and contemplated ordinance(s) would contribute to the implementation of specific components of the government’s policy programme, justify the necessity of the delegation, and allow the Parliament to define in the enabling law guiding principles and additional oversight mechanisms to inform and scrutinize the content of government’s ordinance enacted under the delegation; 2. To authorize the use of the legislative delegation procedure in specific emergency situations – that fall short of meeting the grounds for declaring a state of emergency – and during parliamentary sessions; 3. To explicitly exclude constitutional laws from the legislative delegation procedure; 4. To prohibit sub-delegation, unless explicitly authorized by the legislature in the enabling law; 5. To prescribe a maximum duration for the legislative delegation, and specify that the enabling law automatically lapses upon the dismissal of the government, dissolution of the Parliament or expiration of its tenure. 6. To introduce a prohibition on retroactive ordinances in line with the principle of legal certainty under the rule of law; 7. To provide that ordinances automatically lapse if not examined by parliament or, at a minimum, require that a ratification bill for all ordinances be submitted to the Parliament within the deadline specified 28 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Relations of the Parliament with Other Branches of Power, Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII)
in the enabling law, while explicitly specifying that the Parliament has the authority to amend ordinances and repeal parts thereof during the ratification process.
4. APPOINTMENT AND DISMISSAL FROM PUBLIC OFFICE (ARTICLES 202-208 AND 187)
4.1. General Rules and Procedures
76. The Draft Code contains detailed general provisions on the appointment to and dismissal of public officials. Article 202 defines Parliament’s authority to appoint and dismiss persons from public office. Article 203 establishes the principles and procedure for selecting candidates for public office through open competition. Article 204 details the steps of the open competition process, including application process. Article 205 outlines how candidates are proposed for appointment/nomination and the procedure for dismissals. Article 206 specifies that a parliamentary committee reviews appointment proposals for compliance with the law and submits a report to Parliament. Article 207 describes how the Parliament considers appointments and dismissals, including discussions, reports, and voting procedures. Article 208 states that appointees must take an oath before the Parliament, with the process being verified by a committee. Article 209 sets deadlines for filling vacancies in public office. 77. According to the principles of separation of powers and the rule of law, parliaments may make such decisions only for those public officials whom it has authorized to exercise their powers and only in cases expressly provided by law. The Draft Code does not explicitly specify which public officials these provisions apply to. Additionally, the special legal status of certain officials, such as members of independent bodies who may have guarantees like irremovability, must be taken into account (see Section 4.2).73 To prevent future disputes, particularly concerning dismissals, it is recommended to amend the text to specify which public officials may be subject to dismissal, with special emphasis on irremovability of members of independent state organs. 78. Positively, the selection of candidates for appointment is based on open competition, merit, professionalism and integrity, transparency, and equal, non-discriminatory treatment (Article 203 (1)). The Draft Code provides detailed provisions regarding candidate interviews, the involvement of sectoral committees and parliamentary factions in the deliberation process, and the final decision-making by Parliament. Given the constitutional principle of openness in parliamentary sessions (Article 65 (1)) and the emphasis on transparency in the Draft Code, procedures related to the appointment and dismissals of public officials are also public.74 However, the Constitution allows Parliament to hold closed-door sessions under certain circumstances (Article 65 (2)). To ensure transparency and prevent excessive use of closed sessions, it is advisable to include explicit provisions in the Draft Code restricting their use to exceptional cases in appointment and dismissal procedures. Closed sessions may be justified,
73 See Venice Commission Compilation of Venice Commission opinions and reports concerning judges, 18 July 2023. 74 See OSCE/ODIHR Democratic Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws para. 24., however, in light of democratic accountability, it is also important in the case of other parliamentary procedures. See also Venice Commission: Parameters on the relationship between the parliamentary majority and the opposition in a democracy: a checklist, para. 65.
29 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Relations of the Parliament with Other Branches of Power, Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII)
particularly during committee deliberations, where classified information might be reviewed, and members may be more susceptible to external pressure. 79. Article 207 (5) of the Draft Code provides that “Parliament shall appoint to or dismiss persons from public office by a decision adopted by a majority of the Members of Parliament present, unless the Constitution of the Republic of Moldova provides for another majority.” The procedure of selection, nomination and appointment should be, to the maximum extent possible, based on a cross-party consensus. At a minimum, mechanisms should be in place which would reduce the dominance of the parliamentary majority within such collective bodies or limit the relevance of the affiliation of the office-holders with the governing party or a coalition. In that case, the requirement of a qualified majority may be even detrimental to the opposition in the long run, if it is not supplemented with an efficient anti-deadlock mechanism: without such a mechanism the replacement of an official at the end of their term may be problematic, and the qualified majority rule will therefore help to cement the influence of the current governing majority.75 In this respect, the decision on appointment and dismissal of the aforementioned officials should be taken by a special, qualified majority of all MPs, not only those of present, while ensuring effective deadlock-breaking mechanisms are in place. 80. Lastly, the Draft Code does not ensure that selection and appointment processes are guided by the principles of gender balance and diversity.76 The OSCE Athens Ministerial Council Decision on Women’s Participation in Political and Public Life calls on participating States to “consider providing for specific measures to achieve the goal of gender balance in all legislative, judicial and executive bodies.”77 In order to increase women’s representation, it is recommended to supplement the Draft Code with provisions ensuring that gender considerations are taken into account throughout the selection and appointment process. This could consist of introducing a mechanism that ensures that the relative representation of women and men is taken into consideration during appointments, though not at the expense of the basic criterion of merit.
4.2. Selection of Constitutional Court Judges
81. The independence of the judiciary is a fundamental principle and an essential element of any democratic state based on the rule of law.78 The principle is also crucial to upholding other international human rights standards.79 This independence means that
75 See the Parameters on the relationship between the parliamentary majority and the opposition in a democracy: a checklist, para. 142. 76 According to Council of Europe’s Recommendation Rec (2003)3, the Member States should provide for gender-balanced representation in all appointments made by a minister or government to public committees and in posts or functions whose holders are nominated by government and other public authorities; See also the Appendix to the Recommendation Rec (2003)3 of the Committee of Ministers to CoE Member States on the balanced participation of women and men in political and public decision-making, adopted on 30 April 2002. Furthermore, General Assembly Resolution 66/130General Assembly Resolution 66/130, adopted on 19 March 2012, encourages States “to appoint women to posts within all levels of their Governments, including, where applicable, bodies responsible for designing constitutional, electoral, political or institutional reforms”, para. 8. 77 See the OSCE Ministerial Council, Decision No. 7/09, Women's Participation in Political and Public Life, para. 20. 78 See UN Human Rights Council, Resolution on the Independence and Impartiality of the Judiciary, Jurors and Assessors, and the Independence of Lawyers, A/HRC/29/L.11, which stresses “the importance of ensuring accountability, transparency and integrity in the judiciary as an essential element of judicial independence and a concept inherent to the rule of law, when it is implemented in line with the Basic Principles on the Independence of the Judiciary and other relevant human rights norms, principles and standards”. As stated in the 1990 OSCE Copenhagen Document, “the rule of law does not mean merely a formal legality which assures regularity and consistency in the achievement and enforcement of democratic order, but justice based on the recognition and full acceptance of the supreme value of the human personality and guaranteed by institutions providing a framework for its fullest expression” (para. 2). 79 See OSCE Ministerial Council Decision No. 12/05 on Upholding Human Rights and the Rule of Law in Criminal Justice Systems, 6 December 2005. See also European Court of Human Rights (ECtHR), Campbell and Fell v. the United Kingdom (Application no.
30 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Relations of the Parliament with Other Branches of Power, Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII)
both the judiciary as an institution and also individual judges must be able to exercise their professional responsibilities without being influenced by the executive or legislative branches or other external sources. While every State is entitled to reform its judicial system in which its courts and judges operate, reform of the judiciary should respect longstanding international standards on the independence of the judiciary, the separation of powers and the rule of law, and other relevant obligations. 82. The requirement of independence refers, in particular, to the procedure for the appointment of judges, and guarantees relating to their security of tenure until a mandatory retirement age or the expiry of their term, where such exist, the conditions governing promotion, transfer, suspension of their functions, and the actual independence of the judiciary from political interference by the executive branch and legislature. As the UN Human Rights Committee has noted, “States should take specific measures guaranteeing the independence of the judiciary, protecting judges from any form of political influence in their decision-making through the constitution or adoption of laws establishing clear procedures and objective criteria for the appointment, remuneration, tenure, promotion, suspension and dismissal of the members of the judiciary and disciplinary sanctions taken against them.”80 In its Opinion, the Consultative Council of European Judges (CCJE) has also stated that “European practice is generally to make full-time appointments until the legal retirement age”81 83. This chapter analyses the role of the Parliament in appointing two Constitutional Court judges; however, it does not delve into the fundamental principles governing judicial appointment. Rather than providing a detailed examination of the broader framework of judicial selection, the focus remains on Parliament’s specific involvement in this process within the margins of Article 187 and general rules under Articles 203-205. 84. According to Article 187 of the Draft Code, the Parliament appoints two judges to the Constitutional Court in line with Article 136 of the Constitution, and the selection process follows the rules outlined in the Draft Code (Articles 203-205).82 According to these provisions, the selection of Constitutional Court judges is conducted through a transparent competition open to all eligible candidates, with the active involvement of the relevant sectoral committee in interviewing applicants. The selection process must comply with Article 138 of the Constitution, requiring candidates to possess outstanding judicial knowledge, high professional competence, and at least 15 years of experience in the legal field, legal education, or scientific activity. 85. There is a variety of mechanisms for judicial appointments across the OSCE region.83 It is generally emphasized that undue political influence over the appointment process should be avoided, and that candidates are selected based on their merits and never on political considerations.84 Selection of certain number of judges by the parliament is an
7819/77, 7878/77, judgment of 28 June 1984), para. 78. See also Olujić v. Croatia (Application no. 22330/05, judgment of 5 May 2009), para. 38; and Oleksandr Volkov v. Ukraine (Application no. 21722/11, judgment of 25 May 2013), para. 103. 80 See General Comment 32, United Nations Human Rights Committee, 9 to 27 July 2007 (CCPR/C/GC/32). See also Recommendation CM/Rec(2010)12 of the Committee of Ministers to member states on judges: independence, efficiency and responsibilities, para. 49, (Adopted by the Committee of Ministers on 17 November 2010 at the 1098th meeting of the Ministers' Deputies) 81 See Opinion no. 1(2001) of the CCJE for the attention of the Committee of Ministers of the Council of Europe on Standards concerning the independence of the judiciary and the irremovability of judges. para. 49. 82 According to the Constitution, two members are appointed by the Parliament, two by the Government and two by the Superior Council of Magistrates (Article 136 (2)). 83 Across OSCE, judicial appointments to constitutional courts vary widely, including mixed appointment systems involving multiple branches of government (France, Italy, Russia, Turkey, Romania, Portugal, Czech Republic, Bulgaria), bipartisan legislative approval (Germany, Austria, Netherlands), and presidential nominations with parliamentary confirmation (Georgia, Ukraine, Serbia). 84 See 2010 CoE Recommendation CM/Rec(2010)12), para.46. CCJE Opinion No. 10, para.8. See also 2007 Venice Commission’s Report on Judicial Appointments, paras 25-32.
31 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Relations of the Parliament with Other Branches of Power, Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII)
acceptable model, as “appointment of the constitutional judges by different state institutions has the advantage of shielding the appointment of a part of the members from political actors”.85 However, the election of two constitutional judges with the ordinary majority “of the Members of Parliament present” raises questions. In the European constitutional tradition, the election of constitutional judges by parliament is often subject to a qualified majority requirement.86 This ensures that the selection reflects broad political consensus rather than being dominated by a single majority. Such a safeguard is particularly crucial when the President and the Parliament share the same political affiliation, as it prevents them from appointing judges simultaneously without cross-party support.87 86. As also previously noted by ODIHR, “[w]hen the appointment of judges to the highest level is the subject of a vote by Parliament, as this is often the case in OSCE participating States, the risk that political considerations prevail over the objective merits of a candidate cannot be excluded. […] In any case, judicial councils or other independent bodies should have the decisive role when appointing judges, and not the political bodies, which, if they are involved at all, should be able to object only on procedural grounds.”88 While recognizing Parliament’s responsibility in appointing judges, the Draft Code fails to ensure safeguards against political bias in the selection process. At a minimum, consideration should be given to reviewing the required majority for electing members of the Constitutional Court. In its recent opinion the Venice Commission also noted that “the appointment of Constitutional Court judges is a sovereign prerogative of the nominating bodies and reflects the trust vested in the candidates. Therefore, this process cannot be equated with the bureaucratic, purely merit-based selection process applicable to public servants.”89 It is recommended that a rule be established requiring a qualified majority for the election of Constitutional Court judges, along with effective deadlock-breaking mechanism. This would help ensure broader consensus and reduce the risk of politicization in the process. By introducing such a requirement, the selection of these judges would be more likely to reflect a balanced and impartial approach, safeguarding the independence of the Constitutional Court while maintaining the integrity of the parliamentary role in the process. 87. At the same time, it may in some cases be difficult to reach a qualified majority, which may occasionally lead to deadlock, resulting in the inability for the Constitutional Court to sit and issue decisions due to lack of quorum. To avoid this situation, several countries in the OSCE region have devised default solutions and/or anti-deadlock
85 See Venice Commission Opinion on the draft amendments to three constitutional provisions relating to the Constitutional Court, the Supreme State Prosecutor and the Judicial Council of Montenegro, para. 21. 86 For example, in Poland, Judges of the Constitutional Tribunal are elected by a three-fifths majority in the Sejm; in Spain, appointments require a three-fifths majority in the respective chambers of Parliament. In Germany, both chambers (Bundestag and Bundesrat) select judges with a two-thirds majority; in Georgia Parliament confirms the candidates by a three-fifths majority vote. In its Opinion on amendments to the Act of 25 June 2015 on the Constitutional Tribunal of Poland, Venice Commission, CDL- AD(2016)001, the Venice Commission recommended that “the Constitution be amended in the long run to introduce a qualified majority for the election of the Constitutional Tribunal judges by the Sejm, combined with an effective anti-deadlock mechanism” also proposing as an alternative, “a system by which a third of the judges of the Constitutional Tribunal are each appointed / elected by three State powers – the President of Poland, Parliament and the Judiciary” (paras. 140-141). See also e.g., Opinion on Questions Relating to the Appointment of Judges of the Constitutional Court of Slovak Republic, Venice Commission, CDL-AD (2017)001, paras. 57-58, where it is noted that “an election of constitutional judges by qualified majority allows depoliticisation of the process of the judges’ election, because it requires that the opposition also has a significant position in the selection process” although this “can lead to a stalemate between majority and opposition but this can be overcome through specific anti-deadlock mechanisms”. 87 See the Venice Commission Final Opinion on the revised Draft Constitutional Amendments on the Judiciary in Albania, para. 37. 88 See ODIHR Opinion on the Laws on Courts, on Judicial Administration and on the Legal Status of Judges of Mongolia, 3 March 2020, paras. 125 -128. 89 See Venice Commission Opinion on Draft Law on the Constitutional Court of Moldova, 17 March 2025 paras.64 and 65.
32 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Relations of the Parliament with Other Branches of Power, Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII)
mechanisms, in addition to ensuring that the incumbent may remain in office until a successor is appointed.90 One deadlock breaking mechanism used in some countries involves lowering the required majority after several unsuccessful votes.91 However, providing for different, decreasing majorities in subsequent rounds of voting has the drawback that it may not be an effective incentive for the majority to reach a compromise in the first round of vote knowing that in subsequent rounds, the voting threshold will simply decrease; in principle, an anti-deadlock mechanism should be unattractive both to the majority and the minority to encourage compromise on both sides.92 It is therefore crucial that the lowered threshold still requires a qualified majority vote and a minimum quorum to ensure that elected judges have the support of a broad political spectrum. Another potential deadlock-breaking mechanism could consist in the nomination of new candidates by a neutral body, such as the judicial council or the national human rights institution. Should a qualified majority be contemplated, it should be accompanied by a tailor-made, effective deadlock breaking mechanism, which does not jeopardize the independence and impartiality of the Constitutional Court. 88. In addition, the Draft Code lacks sufficient clarity on the selection process for Constitutional Court judges, relying instead on general rules applicable to public office. Although some elements outline a general framework for parliamentary selection, several key details remain undecided, such as the composition of the selection committee – which should reflect gender parity while also seeking to involve civil society representatives or representatives of the legal profession, the guarantees required from candidates, and whether applications should be spontaneous or by invitation. 89. This gap could be addressed through a specific bill adopted by Parliament, introducing additional rules or exemptions for the selection process. It is also essential that the rules regarding the composition and selection/appointment to the Constitutional Court should be designed to prevent discrimination in the selection process, ensure the accessibility of the process and gender balance and a pluralistic composition in the Constitutional Court.93 By reflecting the composition of society, a pluralistic composition can enhance a constitutional court’s legitimacy for striking down legislation adopted by a parliament as the representative of the people94 and more generally foster greater public trust in the impartiality of the court. 95 There should also be provisions enshrining the principle of openness, transparency and accessibility in the nomination, selection and appointment process for judges of the Constitutional Court.
90 See Compilation of Venice Commission Opinions and Reports Relating to Qualified Majorities and Anti-Deadlock Mechanisms In Relation to the Election by Parliament of Constitutional Court Judges, Prosecutors General, Members of Supreme Judicial and Prosecutorial Councils and the Ombudsman, Venice Commission, 27 June 2018, pp. 4-8; 91 Ibid. In Italy, for example, for those judges of the constitutional court who are to be elected by parliament, the two-thirds majority requirement is reduced to three fifths after three unsuccessful ballots; see Legge Constituzionale 22 Novembre 1967, Republic of Italy, Article 3. 92 See e.g., Venice Commission, Opinion on the draft amendments to three constitutional provisions relating to the Constitutional Court, the Supreme State Prosecutor and the Judicial Council of Montenegro, CDL-AD(2013)028, paras. 5-8. 93 See Venice Commission, Opinion on Proposed Voting Rules for the Constitutional Court of Bosnia and Herzegovina, 8 November 2005, para. 13; and Opinion on Amendments to the Act of 25 June 2015 on the Constitutional Tribunal of Poland, 11 March 2016, para. 119. 94 See e.g., OSCE/ODIHR, ODIHR Opinion on Two Bills of the Republic of Poland on the Constitutional Tribunal (as of 24 July 2024), para. 62; see also e.g., Venice Commission, Opinion on Proposed Voting Rules for the Constitutional Court of Bosnia and Herzegovina, CDL-AD(2005)039, 14 November 2005, para. 3. 95 See e.g., Venice Commission, Opinion on the Law on the High Constitutional Court of the Palestinian National Authority, CDL- AD(2009)014, 20 March 2009, para. 48.
33 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Relations of the Parliament with Other Branches of Power, Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII)
90. It is also worth noting that the Constitution does not prohibit the reappointment of Constitutional Court judges after their six-year term, which jeopardizes the principle of independence and impartiality. This raises the question of whether sitting judges must undergo the same selection process if they seek reappointment. The possibility of reappointment could compromise judicial impartiality, as judges may be influenced by the prospect of securing another term.
RECOMMENDATION D. 1. To address potential disputes, particularly regarding dismissals, the text should clearly specify which public officials may be dismissed, emphasizing the irremovability of members of independent state organs. 2. To strengthen legitimacy, decisions on appointing and dismissing public officials should require a qualified majority of all MPs, not just those present, while ensuring that effective deadlock-breaking mechanisms are in place. 3. To increase women’s representation in public office, the Draft Code should include provisions ensuring gender parity in appointments while upholding merit. 4. To ensure broader consensus and reduce politicization, a qualified majority should also be required for electing Constitutional Court judges, along with effective deadlock-breaking mechanism. 5. To address gaps in the parliamentary selection process, a specific bill could define details such as the selection committee’s composition – which should reflect gender parity while also seeking to involve civil society representatives or representatives of the legal profession, candidate guarantees, and the application process. It should also enshrine transparency in nominating Constitutional Court judges. 6. To ensure that the rules regarding the composition and selection/appointment to the Constitutional Court should be designed to prevent discrimination in the selection process, ensure the accessibility of the process and gender balance and a pluralistic composition in the Constitutional Court.
5. RELATIONS WITH THE CONSTITUTIONAL COURT (ARTICLES 190-193)
91. Overall, Articles 192-194 of the Draft Code primarily serve as a reaffirmation of the separation of powers and the supremacy of the rule of law. However, in terms of concrete obligations, it remains largely general, lacking specific procedural or substantive requirements, and instead functions as a reiteration and extension of existing constitutional principles. 92. For example, Article 192 outlines the requirement for the Constitutional Court to submit an annual report on its activities and emphasizes parliament’s obligation to address unresolved constitutional issues. However, this provision appears somewhat redundant, as Article 190 already requires the Parliament to take action on unconstitutionalities. 34 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Relations of the Parliament with Other Branches of Power, Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII)
Similarly, Article 193 reinforces the principle of separation of powers while emphasizing the necessary collaboration between parliament and the judiciary. While both branches operate independently, the Parliament has a constitutional duty to uphold judicial independence and impartiality through its legislative role and actions concerning the judiciary. Furthermore, Article 194 requires the Parliament to cooperate with judicial institutions, including courts and the prosecution, while refraining from interfering in their functional activities, serving as a concrete reaffirmation of the separation of powers. At the same time, the Parliament is entitled to receive information on the judiciary’s administrative functioning through an annual report and may request additional reports or data on justice-related matters. To enhance clarity and effectiveness, provisions like these should be accompanied by more specific procedural and substantive requirements to ensure their enforceability and practical impact, with due respect to judicial independence. 93. In addition, Article 190 of the Draft Code obligates the Parliament to prioritize laws addressing legal gaps identified by the Constitutional Court, ensuring unconstitutional provisions are corrected. However, the term “address” is vague: it could refer to non- binding recommendations or binding directives requiring legislative action. To ensure clarity and enforceability, the Draft Code should clearly distinguish between “address” and “recommendation.” 94. Article 191 of the Draft Code addresses the constitutional review of treaties and international agreements signed by Moldova before their ratification process is completed. This provision grants MPs and political parties represented in parliament the right to refer a signed treaty or international agreement to the Constitutional Court prior to its ratification. The referral must be made from the moment the treaty is registered in parliament until the authorization for ratification is granted. Notably, the treaty cannot be ratified before the Court has issued its decision, and any identified unconstitutionality must be resolved before the ratification process can proceed, either by making reservations to the treaty or by amending the Constitution if necessary. 95. While the mechanism follows a classical dualist approach similar to countries with a system of incorporating international law, some aspects would need further clarification.96 First, it appears that the term “international treaties” is limited to those agreements explicitly classified as such, potentially excluding other international agreements that could also affect constitutionality. Article 11 of the Law on International Treaties of the Republic of Moldova lists the treaties that are applicable.97 For clarity, such treaties could either be explicitly listed in the Code, for example, treaties on the status of persons, fundamental human rights and freedoms whose denunciation requires a parliamentary decision or a reference should be made to the Law on International Treaties of the Republic of Moldova. 96. Second, if the treaty is found unconstitutional, Article 191 (4) of the Draft Code presents only two options: making reservations to the treaty (if permitted) or amending the Constitution to align the treaty with constitutional requirements. However, the rejection of the treaty as a potential solution is not addressed. Lastly, the President of
96 Such practice reflects procedures in other OSCE participating States where constitutional courts review international treaties before ratification to ensure compliance with national constitutions. For example, in Bulgaria, the Constitutional Court has the authority to conduct a priori reviews of treaties. Similarly, in France, the Constitutional Council can be requested to review an international treaty before ratification to determine its compatibility with the Constitution. In Georgia, the Constitutional Court has the authority to review international treaties upon request to ensure their compliance with constitutional norms. In Ukraine, the Constitutional Court can provide an opinion on whether an international treaty aligns with the Constitution before it is ratified by Parliament. 97 See Law No. 595-XIV of 24.09.1999 on International Treaties of the Republic of Moldova, N 24-26/137 of 02.03.2000.
35 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Relations of the Parliament with Other Branches of Power, Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII)
the Republic of Moldova plays a role in the ratification of treaties by submitting them to the Parliament, but this specific function is not explicitly mentioned in Article 86 (1), which may create inconsistencies with the Constitution and the Law on International Treaties of the Republic of Moldova. These issues could be better clarified.
RECOMMENDATION E. 1. To ensure clarity and enforceability, the Constitutional Court should explicitly define the wording “address” in its rulings, distinguishing between recommendations and binding directives. 2. For clarity, the Draft Code could either list relevant treaties, such as those on personal status and fundamental rights, or refer to the Law on International Treaties of Moldova.
6. PARLIAMENT ’S RELATION WITH THE LOCAL PUBLIC ADMINISTRATION (ARTICLES 194-196)
97. According to Article 109 (1) of the Constitution, local public administration is organized on the basis of principles of local autonomy, decentralization of public services, eligibility of the local public administration authorities and consultation of citizens on local problems of special interest. These principles are reflected in the Draft Code, supplemented by the requirement of transparency and institutional cooperation. 98. According to Article 194, the Parliament’s relationship with local public administration (including the Autonomous Territorial Unit of Gagauzia and the left bank of the Dniester River) is based on principles of autonomy, legality, transparency, accountability, and cooperation. A specific role is assigned to the standing committee on the merits of the case, tasked with addressing cooperation and challenges between national and local levels. Parliament is granted the right to request information and decisions made by local public administrations, highlighting the hierarchical relationship between the two levels of government. Due to the fact that the subject of supervision provided by the Draft Code is the functioning of these public bodies in accordance with legal requirements, these provisions are in line with the principle of autonomy, even in the case of territories having special legal status. 98 99. However, while oversight mechanisms are essential, they must be exercised in a manner that is fair, objective, and non-discriminatory, ensuring they do not serve as tools for intimidation. Provided that the standing committee’s requests are specific and accompanied by appropriate legal safeguards, such oversight is proportionate and not unduly burdensome. At the same time, allowing any branch of the state to hold unchecked and absolute power would contradict the fundamental principles of the rule of law as a constitutional foundation. A 30-day deadline is set for the authority to provide the required information, with no provision for an extension, unless there is a compelling reason to do so. However, there are no regulations specifying the consequence if a local government fails to comply with this requirement, which may result in inconsistent or arbitrary implementation. To ensure legal clarity and
98 According to the European Charter of Local Self-Government, The administrative supervision of the activities of the local authorities shall aim only at ensuring compliance with the law. (Article 8. para. 2)
36 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Relations of the Parliament with Other Branches of Power, Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII)
uniform enforcement, such consequences or sanctions should be incorporated into Article 194 (6) of the Draft Code. 100. Article 194 establishes that local administrations must operate within the legal framework set by the Constitution and cannot take actions that threaten the territorial integrity, national security, or legality of the state. This aligns with international law, particularly the UN Charter, which prohibits any threat or use of force against the territorial integrity or political independence of any state (Article 2(4)). Local actions that seek to undermine national sovereignty, such as unconstitutional declarations of independence, secessionist movements, or attempts to alter national borders, are considered a threat to both national security and territorial integrity. However, this is generally interpreted to apply to situations where there is an imminent threat to the state’s sovereignty or territorial integrity. In practice, for an action to be deemed a threat, it often must involve clear and present danger or an explicit attempt to undermine national security. 101. In addition, even though lawmakers may have a legitimate interest in ensuring national security and territorial integrity, the scope of this Code should be appropriately limited to protect political debate. When the restriction is based on the protection of national security or of public order, the UN Human Rights Committee warns that it is not compatible “to suppress or withhold from the public information of legitimate public interest that does not harm national security or to prosecute journalists, researchers, environmental activists, human rights defenders, or others, for having disseminated such information.”99 It is recommended to review Article 194 to specify that the threat must be imminent, as defined by the principles of sovereignty and non- interference under international law. This revision would support the understanding that not all actions by local administrations automatically pose a threat; rather, it is those actions that directly challenge the state's territorial integrity or national security that would be considered threats. 102. It is particularly important because, according to Article 196, if local public administration authorities deliberately violate the provisions of the Constitution or legislation, or if their actions jeopardize territorial integrity, national security, or the rule of law, their activity may be suspended by Parliament. This is partly safeguarded by the fact that, the Code requires that the circumstances justifying the suspension be examined by administrative courts (Article 196 (2)), which is welcomed. 103. Article 195 of the Draft Code outlines provisions for institutional dialogue between the Parliament and local public authorities, emphasizing consultation and participation. As a general rule, sectoral committees are required to inform and consult with local public authorities on matters directly affecting them, aligning with the principles of participation100 and subsidiarity.101 Additionally, when it comes to draft normative acts that concern the status of the Autonomous Territorial Unit of Gagauzia or the powers of its authorities, Article 195.5 mandates that these acts must receive approval from the People’s Assembly of Gagauzia, in accordance with the specific provisions of the Constitution (Article 111). This ensures that the unique status and autonomy of Gagauzia are respected, reinforcing the constitutional framework that governs its relationship with the central government, in line with the Constitution.
99 See Human Rights Committee Concluding observations on the Russian Federation (CCPR/CO/79/RUS). 100 See OSCE/ODIHR Democratic Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, para. 25. 101 See European Charter of Local Self-Government, Article 4.3.
37 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Relations of the Parliament with Other Branches of Power, Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII)
RECOMMENDATION F. To revise Article 194 of the Draft Code pursuant to which local administrations cannot take actions that threaten the territorial integrity, national security, or legality of the state more clearly so that the threat is defined as imminent, aligning with sovereignty and non-interference principles, ensuring only actions that directly endanger territorial integrity or national security qualify as threats, not all local administrative decisions.
7. BUDGETARY AUTONOMY (ARTICLES 210-211)
104. The Constitution grants to the Parliament the authority to approve the state budget— including that of its Secretariat and independent bodies, and oversee its implementation (Article 66 (h)). Article 210 of the Draft Code affirms this by recognizing Parliament’s budgetary autonomy, with its financial resources allocated through the Secretariat’s budget, which Parliament approves. Since the Parliament ultimately approves the state budget, ensuring its autonomy depends more on independent budgetary procedures and effective financial management than on the approval process itself. To uphold this autonomy, the Draft Code entrusts the Parliament’s Secretariat with overseeing budgetary processes and managing financial resources independently. Article 211 of the Draft Code further reinforces the financial independence of independent public authorities by granting them the right to draft their own budgets, submit them to the Government, and follow parliamentary procedures in case of disputes, aligning with the Constitution. These provisions effectively reinforce Parliament’s budgetary autonomy and strengthen the financial independence of public authorities, aligning with constitutional principles and promoting more transparent and accountable financial management.
8. THE LEGISLATIVE PROCESS
105. OSCE participating States have committed to ensuring that legislation will be “adopted at the end of a public procedure, and [that] regulations will be published, that being the condition for their applicability” (1990 Copenhagen Document, para. 5.8).102 Moreover, key commitments specify that “[l]egislation will be formulated and adopted as the result of an open process reflecting the will of the people, either directly or through their elected representatives” (1991 Moscow Document, para. 18.1).103 The ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (2024) underline that “all interested parties and stakeholders should have the opportunity to access the lawmaking process, be informed about it and be able meaningfully to participate and contribute”.104 The Venice Commission’s Rule of Law Checklist also emphasizes that the public should have a meaningful opportunity to provide input and may be a useful source of good practice.105
102 See 1990 OSCE Copenhagen Document. 103 See 1991 OSCE Moscow Document. 104 See Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws, OSCE/ODIHR, 16 January 2024, Principle 7. 105 See Rule of Law Checklist, Venice Commission, CDL-AD(2016)007, Part II.A.5.
38 ODIHR Opinion on the Draft Code on the Organization and Functioning of the Parliament of Moldova (regarding the Relations of the Parliament with Other Branches of Power, Chapters VI, VII, VIII, IX, XI and XII)
106. As such, public consultations constitute a means of open and democratic governance as they lead to higher transparency and accountability of public institutions, and help ensure that potential controversies are identified before a law is adopted. Consultations on draft legislation and policies, in order to be effective, need to be inclusive and to provide relevant stakeholders with sufficient time to prepare and submit recommendations on draft legislation.106 To guarantee effective participation, consultation mechanisms should allow for input throughout the process, meaning not only when the draft is being prepared but also when it is discussed before Parliament, be it during public hearings or during the meetings of the parliamentary committees. 107. ODIHR therefore recommends that the Draft Code be subject to transparent, inclusive, and extensive consultations throughout the adoption process.
[END OF TEXT]
106 According to recommendations issued by international and regional bodies and good practices within the OSCE area, public consultations generally last from a minimum of 15 days to two or three months, although this should be extended as necessary, taking into account, inter alia, the nature, complexity and size of the proposed draft act and supporting data/information. See ODIHR, Opinion on the Draft Law of Ukraine “On Public Consultations” (1 September 2016), paras. 40-41.
39
Varșovia, 26 august 2025 Opinia nr.: CONST-MDA/523/2025 [TN/TO]
OPINIA PRIVIND PROIECTUL DE COD CU PRIVIRE LA ORGANIZAREA ȘI FUNCȚIONAREA PARLAMENTULUI REPUBLICII MOLDOVA (CU REFERIRE LA RELAȚIILE PARLAMENTULUI CU ALTE PUTERI ALE STATULUI (CAPITOLELE VI, VII, VIII, IX, XI ȘI XII))
REPUBLICA MOLDOVA Prezenta opinie a beneficiat de contribuțiile domnului Xavier Philippe, profesor de drept la Universitatea Panthéon Sorbonne Paris 1, doamnei Tamara Otiashvili, expert juridic principal în domeniul drepturilor omului și guvernanței democratice, și domnului Zoltán Pozsár-Szentmiklósy, profesor asociat la Universitatea ELTE Eötvös Loránd din Budapesta.
Pe baza unei traduceri neoficiale în limba engleză a Proiectului de cod comandate de Biroul OSCE pentru Instituții Democratice și Drepturile Omului (ODIHR).
Biroul OSCE pentru Instituții Democratice și Drepturile Omului
Ul. Miodowa 10, PL-00-251 Varșovia Birou: +48 22 520 06 00 www.legislationline.org Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
REZUMATUL EXECUTIV ȘI RECOMANDĂRILE CHEIE Principiul separării puterilor, care asigură împărțirea autorității guvernamentale între puterea executivă, legislativă și judiciară, este o piatră de temelie a guvernării democratice și a statului de drept. Deși majoritatea tratatelor privind drepturile omului nu prevăd în mod explicit separarea și echilibrul puterilor, acestea stabilesc principii și standarde care necesită această împărțire pentru a proteja în mod eficient drepturile omului. Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului (Proiectul de cod) prevede, în general, un cadru constituțional și procedural robust pentru configurarea separării și echilibrului puterilor. Includerea unor astfel de dispoziții într-o lege organică este salutabilă, cu condiția ca acestea să garanteze diviziunea autorității între puterile guvernamentale și să stabilească proceduri clare pentru interacțiunea parlamentară cu puterea executivă și cea judecătorească. În același timp, anumite aspecte ale Proiectului de cod necesită o revizuire atentă pentru a remedia eventualele lacune sau ambiguități și pentru a se alinia la bunele practici internaționale. Mai precis, dispozițiile privind suspendarea din funcție a Președintelui ar trebui să fie îmbunătățite pentru a face o distincție clară între infracțiunile legate de atribuțiile constituționale ale Președintelui, care pot justifica suspendarea din funcție sau demisia, și cele legate de comportamentul personal, care constituie motive de punere sub acuzare. În plus, prin faptul că nu renunță la atribuțiile parlamentare atunci când își asumă rolul de Președinte interimar în perioadele interimare temporare, rolul unui președinte al Parlamentului poate amenința separarea puterilor. Proiectul de cod ar trebui, de asemenea, să definească mai bine rolul Parlamentului în numirea și demiterea funcționarilor publici, asigurând compatibilitatea cu Constituția și alte legi organice relevante, și să prevadă votul obligatoriu al majorității calificate a deputaților pentru alegerea judecătorilor Curții Constituționale, împreună cu un mecanism eficient de deblocare a situațiilor de impas. Pentru a atenua riscul de utilizare abuzivă a procedurii prin care guvernul poate supune votului parlamentar un proiect de lege, Proiectul de cod ar trebui să includă garanții și limitări suplimentare privind utilizarea acestei proceduri, pentru a păstra funcțiile legislative fundamentale ale Parlamentului. În plus, dispozițiile privind delegarea legislativă ar trebui revizuite pentru a se asigura că legile de abilitare definesc în mod clar aspectele delegate, justifică în mod corespunzător necesitatea delegării și permit Parlamentului să stabilească mecanisme eficiente de supraveghere a ordonanțelor guvernamentale. În cele din urmă, considerentele legate de gen și diversitate ar trebui luate în considerare pe tot parcursul procesului de selecție și numire a funcționarilor publici, pentru a reflecta în cele din urmă principiul constituțional al egalității de gen între femei și bărbați. Mai precis, ODIHR formulează următoarele recomandări pentru a alinia în continuare Proiectul de cod cu angajamentele OSCE în materie de dimensiune umană și cu alte standarde internaționale: A. În ceea ce privește relațiile Parlamentului cu Președintele: 1. Pentru a asigura o evaluare aprofundată a incapacității Președintelui, termenul pentru confirmarea de către Curtea Constituțională ar putea fi prelungit, în special atunci când se stabilește dacă incapacitatea este permanentă; [alineatul 19] 2. Pentru a preveni conflictele de interese, președintele Parlamentului ar trebui să ia în considerare renunțarea la funcțiile parlamentare atunci când preia temporar mandatul prezidențial în cazul unor perioade interimare temporare, astfel cum se prevede în cazul perioadelor interimare definitive; [alineatul 22] 3. Pentru a spori claritatea și eficiența, Proiectul de cod ar trebui să stabilească
2 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
termenele clare pentru fiecare etapă a procesului de punere sub acuzare a Președintelui; [alineatul 31] 4. Pentru a asigura claritatea juridică, ar trebui să se facă o distincție clară între infracțiunile legate de atribuțiile constituționale ale Președintelui, care pot justifica suspendarea sau demisia, și cele legate de comportamentul personal, care pot constitui motive de punere sub acuzare, asigurându-se în același timp că numai infracțiunile suficient de grave pot justifica punerea sub acuzare a Președintelui; [alineatul 38] B. În ceea ce privește formarea guvernului: 1. Alinierea mai eficientă a moțiunilor de cenzură cu riscul de dizolvare, pentru a preveni utilizarea excesivă a acestora și a le rezerva pentru cazuri excepționale; [alineatul 45] 2. În ceea ce privește procedura prin care Guvernul își poate angaja răspunderea în fața Parlamentului pentru un proiect de lege, să se includă garanții și limitări pentru a preveni utilizarea abuzivă a acesteia: - interzicerea utilizării procedurii pentru anumite subiecte; - eliminarea din articolul 169 alineatul (2) a posibilității de a utiliza procedura în ceea ce privește legile organice; - excluderea explicită a posibilității de a adopta amendamente constituționale prin această procedură; - reevaluarea posibilității de a adopta simultan mai multe legi; - limitarea frecvenței procedurilor, inclusiv prin sesiuni extraordinare; - solicitarea explicită ca procedura să poată fi inițiată numai după o discuție aprofundată în Parlament; [alineatul (47)]
C. În ceea ce privește procedura de delegare legislativă: 1. Să se solicite ca legile de abilitare să specifice în mod explicit problemele legislative care sunt delegate, să demonstreze modul în care delegarea și ordonanțele avute în vedere ar contribui la punerea în aplicare a componentelor specifice ale programului politic al guvernului, să justifice necesitatea delegării și să permită Parlamentului să definească în legea de abilitare principiile directoare și mecanismele suplimentare de supraveghere pentru a informa și a examina conținutul ordonanței guvernului adoptate în temeiul delegării; [alineatul 53] 2. Să se autorizeze utilizarea procedurii de delegare legislativă în situații de urgență specifice – care nu îndeplinesc condițiile pentru declararea stării de urgență – și în timpul sesiunilor parlamentare; [alineatul 55] 3. Să excludă în mod explicit legile constituționale din procedura de delegare legislativă; [alineatul 58] 4. Să se interzică subdelegarea, cu excepția cazului în care aceasta este autorizată în mod explicit de către legislativ în legea de abilitare; [alineatul 60] 5. Să se prescrie o durată maximă pentru delegarea legislativă și să se specifice că legea de abilitare expiră automat la demiterea guvernului, dizolvarea Parlamentului sau expirarea mandatului acestuia; [alineatul 64] 6. Introducerea unei interdicții privind ordonanțele retroactive, în conformitate cu principiul securității juridice în cadrul statului de drept; [alineatul 70] 7. Să se prevadă că ordonanțele automat expiră dacă nu sunt examinate de către
3 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
Parlament sau, cel puțin, să se impună ca un proiect de lege de adoptate a tuturor ordonanțelor să fie prezentat Parlamentului în termenul specificat în legea de abilitare, precizându-se în mod explicit că Parlamentul are competența de a modifica ordonanțele și de a abroga părți din acestea în timpul procesului de ratificare; [alineatele 73 și 74] D. În ceea ce privește procedurile de numire și demitere: 1. Pentru a soluționa potențialele litigii, în special în ceea ce privește revocările, textul ar trebui să specifice în mod clar care funcționari publici pot fi revocați, subliniind imposibilitatea revocării membrilor organelor independente ale statului; [alineatul 77] 2. Pentru a consolida legitimitatea, deciziile privind numirea și revocarea funcționarilor publici ar trebui să necesite votul majorității calificate a tuturor deputaților, nu doar a celor prezenți, asigurându-se în același timp existența unor mecanisme eficiente de deblocare a situațiilor de impas; [alineatul 79] 3. Pentru a crește reprezentarea femeilor în funcțiile publice, Proiectul de cod ar trebui să includă dispoziții care să asigure paritatea de gen în numiri, respectându- se în același timp competențele; [alineatul 80] 4. Pentru a asigura un consens mai larg și a reduce politizarea, ar trebui să fie necesar votul unei majorități calificate inclusiv și pentru alegerea judecătorilor Curții Constituționale, împreună cu elaborarea unui mecanism eficient de ieșire din impas; [alineatul 86] 5. Pentru a remedia lacunele din procesul de selecție parlamentară, un proiect de lege specific ar putea defini detalii precum componența comisiei de selecție – care ar trebui să reflecte paritatea de gen, urmărind în același timp să implice reprezentanți ai societății civile sau juriști, să fie prevăzute garanții pentru candidați și procedura de depunere a cererilor din partea candidaților. De asemenea, ar trebui să fie asigurată transparența în desemnarea judecătorilor Curții Constituționale; [alineatul 88] 6. Pentru a se asigura că normele privind componența și selecția/numirea judecătorilor în componența Curții Constituționale sunt formulate astfel încât să prevină discriminarea în procesul de selecție, să se asigure accesibilitatea procesului și echilibrul de gen, precum și o componență pluralistă în Curtea Constituțională; [alineatul 89] E. Pentru a asigura claritatea și aplicabilitatea, Curtea Constituțională ar trebui să definească în mod explicit termenul „adreselor” în hotărârile sale — făcând distincție între recomandările și directivele obligatorii, în timp ce Proiectul de cod ar putea spori claritatea prin enumerarea tratatelor relevante, cum ar fi cele privind statutul personal și drepturile fundamentale, sau prin trimiterea la Legea privind tratatele internaționale ale Republicii Moldova; [alineatele 93 și 95]; și F. Revizuirea articolului 194 din Proiectul de cod, potrivit căruia autoritățile de administrație publică locală nu pot adopta decizii care pun în pericol integritatea teritorială, securitatea națională sau ordinea de drept, astfel încât amenințarea să fie definită ca iminentă, în conformitate cu principiile suveranității și neamestecului, asigurându-se că numai acțiunile care pun în pericol direct integritatea teritorială sau securitatea națională sunt considerate drept amenințări, și nu toate deciziile administrative locale [alineatul 101]. Aceste recomandări și alte recomandări suplimentare sunt incluse în textul prezentei opinii, evidențiate cu caractere aldine.
4 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
Ca parte a mandatului său de a acorda asistență statelor participante la OSCE în punerea în aplicare a angajamentelor lor în domeniul dimensiunii umane ale OSCE, Biroul ODIHR examinează, la cerere, proiectele de legi și legile existente pentru a evalua conformitatea acestora cu standardele internaționale în materie de drepturile omului și cu angajamentele OSCE în domeniul dimensiunii umane și formulează recomandări concrete de îmbunătățire.
CUPRINS I. I NTRODUCERE ............................................................. 6 II. D OMENIUL DE APLICARE AL OPINIEI ........................... 6 III. A NALIZ A JURIDICĂ ȘI RECOMANDĂRILE ...................... 7 1. Standardele internaționale relevante în materie de drepturile omului, angajamentele OSCE privind dimensiunea umană și considerații cheie .............7 2. Raporturile Parlamentului cu Președintele (articolele 142-163 din Proiectul de cod) 11 2.1. Încetarea mandatului Președintelui ..................................................................... 11 2.2. Suspendarea mandatului Președintelui ............................................................... 13 2.3. Punerea sub acuzare ............................................................................................ 14 3. Raporturile Parlamentului cu Guvernul (articolele 164-186) ..............................18 3.1. Formarea Guvernului ........................................................................................... 18 3.2. Angajarea răspunderii Guvernului în legătură cu adoptarea unui proiect de lege 19 3.3. Delegarea legislativă către guvern ....................................................................... 21 3.3.1. Motivele delegării .........................................................................................................22 3.3.2. Restricții temporale .......................................................................................................23 3.3.3. Restricții materiale ........................................................................................................23 3.3.4. Subdelegarea .................................................................................................................24 3.3.5. Conținutul și adoptarea legii de abilitare .....................................................................25 3.3.6. Promulgarea și statutul juridic al ordonanței ...............................................................27 3.3.7. Considerații privind conținutul ordonanței ...................................................................27 4. Numirea și revocarea din funcții publice (articolele 202-208 și 187) ....................30 4.1. Normele și procedurile generale ............................................................................. 30 4.2. Selectarea judecătorilor Curții Constituționale ................................................... 32 5. Raporturile cu Curtea Constituțională (articolele 190-193) .................................36 6. Raporturile Parlamentului cu administrația publică locală (articolele 194-196)38 7. Autonomia bugetară (articolele 210-211) .................................................................40 8. Procesul legislativ .........................................................................................................40
ANEXĂ: Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (din aprilie 2024)
5 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
I. INTRODUCERE
1. Pe parcursul anului 2024, reprezentanții Biroului OSCE pentru Instituții Democratice și Drepturile Omului (ODIHR) și președintele Comisiei pentru afaceri juridice, numiri și imunități a Parlamentului Republicii Moldova au discutat modalități de sprijinire a reformei parlamentare, a unei guvernanțe democratice mai consolidate și a participării politice incluzive în Republica Moldova. În timpul unei vizite a reprezentanților Biroului ODIHR în Moldova, în septembrie 2024, președintele comisiei menționate mai sus și-a reiterat interesul de a solicita Biroului ODIHR să revizuiască Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (denumit în continuare „Proiectul de cod”). 2. Pe 26 septembrie 2024, Biroul ODIHR și-a confirmat disponibilitatea de a evalua conformitatea Proiectului de cod cu standardele internaționale în materie de drepturile omului și cu angajamentele OSCE în domeniul dimensiunii umane. Având în vedere sfera largă de aplicare a Proiectului de cod, Biroul ODIHR a informat, de asemenea, că vor fi pregătite mai multe avize juridice cu privire la diferite componente ale Proiectului de cod.1 Aceste analize juridice ar trebui citite împreună cu cele două opinii ale ODIHR privind proiectul de lege privind statutul, conduita și etica deputaților din Parlamentul Republicii Moldova, publicate în 2024.2 3. Prezenta opinie a fost elaborată ca răspuns la solicitarea menționată mai sus. Biroul ODIHR a efectuat această evaluare în cadrul mandatului său general de a asista statele participante la OSCE în punerea în aplicare a angajamentelor acestora în domeniul dimensiunii umane ale OSCE.3
II. DOMENIUL DE APLICARE AL OPINIEI
4. Domeniul de aplicare al prezentei opinii acoperă numai Proiectul de cod supus examinării, în special capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII, precum și dispozițiile relevante din Constituția Republicii Moldova care reglementează relațiile și echilibrul
1 Aceste analize juridice se concentrează pe procedura legislativă (capitolul III), procedura de revizuire a constituției (capitolul IV), procedura declarării stării de urgență, de asediu sau de război (capitolul V), raporturile interinstituționale cu alte puteri (capitolele VI- IX și XI-XII din Proiectul de cod), controlul Parlamentar (titlul III din Proiectul de cod), rolul reprezentativ al Parlamentului și cooperarea cu societatea civilă (capitolul X) și/sau o combinație a acestor aspecte și a altor aspecte considerate adecvate. Toate analizele juridice referitoare la Proiectul de cod și la alte acte legislative ale Republicii Moldova sunt disponibile aici: Moldova | LEGISLATIONLINE. 2 A se vedea ODIHR, Opinia privind anumite prevederi ale proiectului de lege privind statutul, conduita și etica deputaților din Parlamentul Republicii Moldova (26 martie 2024), în limba engleză și în limba română; și Opinia privind proiectul de lege privind statutul, conduita și etica deputaților din Parlamentul Republicii Moldova (11 decembrie 2024), în limba engleză și în limba română. 3 A se vedea, în special, Decizia OSCE nr. 7/08 privind consolidarea în continuare a statului de drept în zona OSCE (2008), punctul 4, în care Consiliul Ministerial „încurajează statele participante, cu asistența, după caz, a structurilor executive relevante ale OSCE, în conformitate cu mandatele acestora și în limita resurselor existente, să continue și să intensifice eforturile de schimb de informații și de bune practici și de consolidare a statului de drept [în ceea ce privește] […] responsabilitatea instituțiilor și funcționarilor publici, respectarea statului de drept în administrația publică, […]”. A se vedea, de asemenea, Documentul reuniunii de la Copenhaga a Conferinței privind dimensiunea umană a CSCE, 29 iunie 1990, secțiunea III, punctul 26; Declarația privind consolidarea bunei guvernanțe și combaterea corupției, spălării banilor și finanțării terorismului, al 19-lea Consiliu Ministerial al OSCE, Dublin, 6-7 decembrie 2012; a se vedea, de asemenea, OSCE, Decizia nr. 5/14 privind prevenirea corupției, al 21-lea Consiliu Ministerial al OSCE, Basel, 4-5 decembrie 2014; Decizia nr. 4/16 privind consolidarea bunei guvernări și promovarea conectivității, Hamburg 2016; și Decizia 6/20 privind prevenirea și combaterea corupției prin digitalizare și creșterea transparenței, Tirana 2020, care solicită statelor participante să prevină și să combată corupția, printre altele, prin „consolidarea bunei guvernări, inclusiv a principiilor transparenței și responsabilității, și promovarea integrității și supravegherii”.
6 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
de puteri între legislativ și celelalte puteri ale statului.4 Fiind astfel delimitată, opinia nu constituie o examinare completă și cuprinzătoare a întregului cadru juridic și instituțional care reglementează relațiile și echilibrul de puteri între legislativ și celelalte puteri ale statului în Republica Moldova. 5. Opinia evidențiază probleme cheie și oferă indicații cu privire la domeniile care prezintă îngrijorare. Din motive de concizie, opinia se concentrează mai mult pe dispozițiile care necesită îmbunătățiri decât pe aspectele pozitive ale Proiectului de cod. Analiza juridică care urmează se bazează pe standardele, normele și recomandările internaționale și regionale în materie de drepturile omului și statul de drept, precum și pe angajamentele relevante ale OSCE în domeniul dimensiunii umane. Opinia evidențiază, de asemenea, după caz, bunele practici din alte state participante la OSCE și din afara acesteia în acest domeniu. Atunci când se referă la bune practici comparative, ODIHR nu pledează pentru niciun model specific; orice exemplu de țară trebuie evaluat cu prudență, deoarece nu poate fi neapărat replicat în altă țară și trebuie întotdeauna luat în considerare prin prisma cadrului instituțional și juridic național mai larg, precum și a sistemului juridic, a contextului social și a culturii politice ale țării respective. 6. În plus, în conformitate cu Convenția privind eliminarea tuturor formelor de discriminare împotriva femeilor (denumită în continuare „CEDAW”) și cu Planul de acțiune al OSCE din 2004 pentru promovarea egalității de gen și angajamentele de integrare a dimensiunii de gen în activitățile, programele și proiectele OSCE, opinia integrează, după caz, o perspectivă de gen și diversitate.5 7. Opinia se bazează pe o traducere neoficială în limba engleză a Proiectului de cod, care este atașată la prezentul document ca anexă. Pot apărea erori de traducere. În cazul în care opinia este tradusă într-o altă limbă, versiunea în limba engleză va prevala în caz de discrepanțe. 8. Având în vedere cele de mai sus, Biroul ODIHR dorește să sublinieze că această analiză nu constituie un impediment ca acesta să formuleze în viitor recomandări sau observații suplimentare, scrise sau orale, cu privire la subiectele respective.
III. ANALIZA JURIDICĂ ȘI RECOMANDĂRILE
1. STANDARDELE INTERNAȚIONALE RELEVANTE ÎN MATERIE DE DREPTURILE OMULUI , ANGAJAMENTELE OSCE PRIVIND DIMENSIUNEA UMANĂ ȘI CONSIDERAȚII CHEIE
9. Într-o societate democratică, puterea statului este exercitată în mod tradițional prin intermediul unor instituții separate ale guvernului, care funcționează în mare măsură independent, servind în același timp ca mecanisme de control reciproc pentru a menține echilibrul puterilor. Aceste instituții includ puterea legislativă, reprezentată prin intermediul Parlamentului; puterea executivă, condusă de Guvern și, uneori, de către un
4 A se vedea Constituția Republicii Moldova (1994, modificată ultima dată în 2024). 5 A se vedea Convenția ONU privind eliminarea tuturor formelor de discriminare împotriva femeilor, adoptată prin Rezoluția 34/180 a Adunării Generale din 18 decembrie 1979; și Planul de acțiune al OSCE pentru promovarea egalității de gen, adoptat prin Decizia nr. 14/04, MC.DEC/14/04 (2004), paragraful 32.
7 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
președinte; și puterea judecătorească, care asigură principiile statului de drept și responsabilitatea juridică. În plus, există o serie de instituții sau organisme independente de reglementare sau de responsabilitate, inclusiv instituțiile naționale pentru drepturile omului (INDO), care nu se încadrează în aceste trei puteri ale statului, denumite uneori și „a patra putere” a statului democratic.6 Principiile „separării puterilor” și „echilibrului puterilor” impun ca cele trei funcții ale statului democratic să nu fie concentrate într-o singură instituție, ci să fie distribuite între diferite instituții. Acest principiu este o piatră de temelie a guvernării democratice și a statului de drept. Într-o democrație funcțională, existența unui sistem eficient de control și echilibru și respectarea statului de drept sunt esențiale pentru a asigura un echilibru adecvat între cei trei piloni ai puterii de stat. În acest sens și așa cum se subliniază în Opinia preliminară a Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III),7 controlul parlamentar este o componentă esențială a sistemului de control și echilibru care caracterizează regimurile democratice bazate pe statul de drept.8 În plus, respectarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale este o parte esențială a democrației și a statului de drept. 10. Deși majoritatea tratatelor internaționale și regionale privind drepturile omului nu prevăd în mod explicit separarea și echilibrul puterilor, acestea stabilesc anumite principii și standarde care necesită respectiva diviziune pentru a proteja în mod eficient drepturile omului. 11. Declarația Universală a Drepturilor Omului (DUDO) stabilește bazele garanțiilor juridice și instituționale împotriva abuzurilor guvernamentale.9 Articolul 21 subliniază importanța unui guvern care își derivă autoritatea din voința poporului, implicând necesitatea unui sistem de control și echilibru pentru a preveni tirania. Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice (PIDCP) dezvoltă în continuare acest principiu.10 Articolul 14 garantează dreptul la un proces echitabil în fața unui tribunal independent și imparțial, care implică independența față de influența executivă și legislativă. 12. Documentele ONU au subliniat în mod constant că separarea efectivă a puterilor este o condiție prealabilă pentru protecția drepturilor omului. Comitetul ONU pentru Drepturile Omului, în Comentariul său general nr. 25, a menționat că dreptul de a participa la afacerile publice, dreptul de vot și dreptul la acces egal la serviciile publice, astfel cum se reflectă în articolul 25 din PIDCP, implică faptul ca „cetățenii să participe, de asemenea, la conducerea afacerilor publice, exercitând influență prin dezbaterea publică”.11 În plus, Rezoluția 59/201 a Adunării Generale a ONU din 2004 recunoaște elementele esențiale ale democrației, inclusiv necesitatea unui sistem instituțional de control și echilibru, separarea și echilibrul puterilor și respectarea
6 A se vedea, de exemplu, International IDEA, E. Bulmer, Instituții independente de reglementare și supraveghere (a patra ramură) - Introducere la elaborarea Constituției nr. 19 (2019). 7 Pentru o prezentare generală a standardelor și angajamentelor relevante referitoare în mod specific la supravegherea parlamentară, a se vedea Opinia preliminară a ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la supravegherea parlamentară, titlul III), secțiunea III.1, la: <Moldova | LEGISLATIONLINE>. 8 A se vedea, de exemplu, Adunarea parlamentară a OSCE, Declarația de la Sankt Petersburg – Rezoluția privind corectarea deficitului democratic al OSCE (1999), pagina 5, paragrafele 2-3, care subliniază „rolul crucial pe care îl joacă Parlamentele și deputații ca gardieni ai democrației, statului de drept și respectării drepturilor omului atât la nivel național, cât și internațional” și subliniază că „controlul democratic și responsabilitatea sunt elemente esențiale ale transparenței, credibilității și eficienței”. 9 A se vedea Declarația Universală a Drepturilor Omului (DUDO). 10 A se vedea Pactul internațional al ONU privind drepturile civile și politice (denumit în continuare „PIDCP”), adoptat de Adunarea Generală a ONU prin rezoluția 2200A (XXI) din 16 decembrie 1966. Moldova a aderat la Pact la 26 ianuarie 1993. 11 Comitetul ONU pentru Drepturile Omului, Comentariul general nr. 25, 1996, paragraful 8.
8 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
statului de drept.12 În mod similar, Rezoluția 2003/36 a Comisiei ONU pentru Drepturile Omului din 2003 afirmă interdependența dintre democrație și drepturile omului, subliniind rolul separării puterilor în asigurarea stabilității democratice.13 13. Democrația este, de asemenea, una dintre valorile și principiile fundamentale universale ale Consiliului Europei.14 Convenția europeană a drepturilor omului (CEDO) include, de asemenea, dispoziții care susțin separarea puterilor ca o cerință democratică fundamentală. Preambulul CEDO prevede că membrii Consiliului Europei reafirmă „convingerea lor profundă în libertățile fundamentale care stau la baza justiției și păcii în lume și care sunt cel mai bine menținute, pe de o parte, printr-o democrație politică eficientă”. Mai multe dispoziții restrictive din CEDO presupun existența unui regim democratic, impunând ca restricțiile asupra drepturilor fundamentale să fie „necesare într-o societate democratică”.15 Articolul 6 din CEDO garantează dreptul la un sistem judiciar independent și imparțial, protejând instanțele de interferența executivului și a legislativului. În plus, Grupul de state împotriva corupției (GRECO) al Consiliului Europei a subliniat importanța respectării principiului separării puterilor și a independenței judiciare în contextul anchetelor și procedurilor penale legate de corupție, în paralel cu activitatea comisiei parlamentare de anchetă.16 Compilația de avize și rapoarte ale Comisiei de la Veneția privind separarea puterilor poate constitui, de asemenea, o sursă utilă de referințe.17 14. În plus, la nivelul Uniunii Europene (UE), Regulamentul (CE) nr. 976/1999 al Consiliului UE subliniază necesitatea guvernanței democratice și a separării puterilor drept criterii pentru cooperare și asistență.18 Raportul Comisiei Europene din 2020 privind statul de drept a subliniat, de asemenea, că „sistemele judiciare eficiente și mecanismele instituționale solide de control și echilibru sunt esențiale pentru respectarea statului de drept în democrațiile noastre”, dar că statul de drept „necesită, de asemenea, un ecosistem favorabil, bazat pe respectarea independenței judiciare, politici anticorupție eficiente, instituții mass-media libere și pluraliste, o administrație publică transparentă și de înaltă calitate și o societate civilă liberă și activă”.19 15. Statele participante la OSCE s-au angajat să construiască și să consolideze democrația ca singurul sistem de guvernare și au recunoscut-o ca un element inerent al statului de
12 A se vedea Rezoluția 59/201: Consolidarea rolului organizațiilor și acordurilor regionale, subregionale și de altă natură în promovarea și consolidarea democrației, adoptată de Adunarea Generală la 20 decembrie 2004. 13 A se vedea Rezoluția 2003/36 a Comisiei pentru Drepturile Omului: Interdependența dintre democrație și drepturile omului, 23 aprilie 2003. 14 Comisia Europeană pentru Democrație prin Drept (Comisia de la Veneția) a Consiliului Europei: Parametrii relației dintre majoritatea parlamentară și opoziție într-o democrație: o listă de verificare, 24 iunie 2019, paragraful 10. A se vedea, de asemenea, CtEDO: Hyde Park c. Moldovei (nr. 1), hotărârea din 31 martie 2009, punctul 27, în care Curtea reiterează că democrația „este singurul model politic avut în vedere în convenție și singurul compatibil cu aceasta”. 15 A se vedea articolele 8-11 din CEDO; articolul 2 din Protocolul nr. 4 la CEDO) 16 În contextul anchetei parlamentare privind un proces de corupție în primă instanță împotriva unui politician în funcție, GRECO a recunoscut că „înființarea unei comisii parlamentare de anchetă poate funcționa ca o formă de control Parlamentar asupra problemelor de importanță publică”, subliniind totuși că, atunci când vizează sistemul judiciar în cauze individuale în curs, aceasta „poate interfera cu separarea puterilor și respectarea independenței judiciare”, cu „riscul unui efect descurajator asupra independenței judiciare în procedurile pendinte, precum și în proceduri similare viitoare, și cu un impact potențial asupra anchetelor și procedurilor penale referitoare la corupția persoanelor influente sau cu legături politice”; a se vedea GRECO, Raportul ad hoc privind Slovenia (articolul 34), adoptat de GRECO în cadrul celei de-a 84-a reuniuni plenare (Strasbourg, 2-6 decembrie 2019) Greco-AdHocRep (2019)3, punctul 16. 17 A se vedea Comisia de la Veneția, Compilație a avizelor și rapoartelor Comisiei de la Veneția privind separarea puterilor, CDL- PI(2020)012. 18 A se vedea Regulamentul (CE) nr. 976/1999 al Consiliului din 29 aprilie 1999, articolul 3 alineatul (2) litera (b), care stabilește cerințele pentru punerea în aplicare a operațiunilor comunitare, altele decât cele de cooperare pentru dezvoltare, care, în cadrul politicii comunitare de cooperare, contribuie la obiectivul general de dezvoltare și consolidare a democrației și a statului de drept, precum și la respectarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale în țările terțe. 19 Uniunea Europeană, Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor, Raportul privind statul de drept 2020 – Situația statului de drept în Uniunea Europeană, Bruxelles, 30 septembrie 2020, COM(2020) 580 final, pagina 4.
9 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
drept.20 În plus, importanța pluralismului în ceea ce privește organizațiile politice,21 împreună cu integritatea instituțională și individuală a Parlamentului și a parlamentarilor, precum și responsabilitatea publică, au fost recunoscute de statele participante la OSCE ca aspecte esențiale ale vieții politice.22 Documentul de la Copenhaga al OSCE din 1990 sublinia deja că „statul de drept nu înseamnă doar o legalitate formală care asigură regularitatea și coerența în realizarea și aplicarea ordinii democratice, ci și justiția bazată pe recunoașterea și acceptarea deplină a valorii supreme a personalității umane și garantată de instituții care oferă un cadru pentru exprimarea sa deplină” (alineatul 2). Statele participante la OSCE au convenit că este „datoria guvernului și a autorităților publice să respecte Constituția și să acționeze în conformitate cu legea” și că „activitatea guvernului și a administrației, precum și cea a sistemului judiciar, se vor exercita în conformitate cu sistemul stabilit de lege”.23 Numeroase angajamente ale OSCE subliniază, de asemenea, rolul deschiderii și transparenței în afacerile publice și importanța participării efective și incluzive la viața publică și politică. 24 16. În cele din urmă, diverse organizații regionale consolidează, de asemenea, aceste principii și subliniază rolul fundamental al echilibrului puterilor ca garanție împotriva guvernării autoritare și piatră de temelie a democrației. 25
20 A se vedea CSCE/OSCE, Documentul reuniunii de la Copenhaga a Conferinței privind dimensiunea umană a CSCE (Documentul OSCE de la Copenhaga din 1990), 5 iunie-29 iulie 1990, punctul 3. 21 A se vedea CSCE/OSCE, Documentul reuniunii de la Moscova a Conferinței privind dimensiunea umană a CSCE (Documentul OSCE de la Moscova din 1991), 3 octombrie 1991, punctul 5. 22 A se vedea OSCE, Carta de la Paris pentru o nouă Europă, Paris, 19-21 noiembrie 1990, care prevede că „democrația, cu caracterul său reprezentativ și pluralist, implică responsabilitatea față de electorat, obligația autorităților publice de a respecta legea și justiția administrată în mod imparțial”. A se vedea, de asemenea, Documentul OSCE de la Istanbul din 1999, 19 noiembrie 1999, în care statele participante la OSCE s-au angajat să își intensifice eforturile de „promovare a bunelor practici de guvernare și a integrității publice” într-un efort concertat de combatere a corupției. 23 A se vedea Documentul OSCE de la Copenhaga din 1990, punctele 5.3-5.5. 24 A se vedea CSCE/OSCE, Documentul reuniunii de la Copenhaga a Conferinței privind dimensiunea umană a CSCE (Documentul OSCE de la Copenhaga din 1990), 5 iunie-29 iulie 1990, punctul 5.8; și CSCE/OSCE, Documentul reuniunii de la Moscova a Conferinței privind dimensiunea umană a CSCE (Documentul OSCE de la Moscova din 1991), 3 octombrie 1991, paragraful 18.1. A se vedea, de asemenea, OSCE, Planul de acțiune pentru promovarea egalității de gen, adoptat prin Decizia nr. 14/04, MC.DEC/14/04 (2004), paragraful 44(d); Planul de acțiune al OSCE din 2003 privind îmbunătățirea situației romilor și a sintilor în zona OSCE, paragraful 88; Consiliul Ministerial al OSCE, Decizia nr. 4/13 privind intensificarea eforturilor OSCE de punere în aplicare a Planului de acțiune privind îmbunătățirea situației romilor și a sintilor în zona OSCE, cu accent special pe femeile, tinerii și copiii romi și sinti (2013), punctul 4.2; Raportul reuniunii experților CSCE privind minoritățile naționale (Geneva, 1991); Documentul de la Moscova al OSCE/CSCE din 1991, paragraful 41. A se vedea, de asemenea, Înaltul Comisar al OSCE pentru Minoritățile Naționale (HCNM), Orientările de la Ljubljana privind integrarea societăților diverse, 7 noiembrie 2012, în care se menționează că „diversitatea este o caracteristică a tuturor societăților contemporane și a grupurilor care le compun” și care recomandă ca cadrul legislativ și politic să permită recunoașterea faptului că identitățile individuale pot fi multiple, multistratificate, contextuale și dinamice. 25 A se vedea, de exemplu, Comunitatea Democrațiilor, Planul de acțiune de la Seul pentru democrație: Investiții pentru pace și prosperitate, 12 noiembrie 2002, preambul, care recunoaște instituțiile democratice ca fiind esențiale pentru pace și prosperitate, reafirmând rolul echilibrului puterilor în guvernare; Uniunea Africană (UA), Declarația privind schimbările neconstituționale de guvern în Africa, 2022, care subliniază necesitatea de a preveni puterea executivă excesivă; OUA/UA, Declarația privind principiile care guvernează alegerile democratice în Africa, (II.4.c), care subliniază rolul independenței judiciare; Comunitatea Economică a Statelor din Africa de Vest (CEDEAO), Protocolul suplimentar al CEDEAO privind democrația și buna guvernare, (A/SP1/12/01), articolul 1.a, care afirmă separarea puterilor ca garanție împotriva guvernării autoritare; Organizația Statelor Americane (OAS), Carta Democratică Interamericană, 11 septembrie 2001, articolul 3, care prevede că democrația necesită un sistem judiciar independent și un echilibru între puterile statului; Comunitatea Andină, Carta Andină pentru promovarea și protecția drepturilor omului (iulie 2002), articolul 14, care subliniază importanța controlului și echilibrului instituțional; Organizația Internațională a Francofoniei (OIF), Declarația de la Bamako, 3 noiembrie 2000, 2.2, și Planul de acțiune de la Ulaanbaatar privind democrația, buna guvernare și societatea civilă, 12 septembrie 2003, 3.6.b, respectiv, care subliniază rolul Parlamentelor în guvernarea democratică și supravegherea.
10 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
2. RAPORTURILE PARLAMENTULUI CU PREȘEDINTELE (ARTICOLELE 142-163 DIN PROIECTUL DE COD )
17. Dispozițiile Proiectului de cod privind relația dintre Parlament și Președinte au un impact semnificativ asupra funcționării separării puterilor, un principiu fundamental care depășește legiferarea și controlul parlamentar, fiind aplicabile inclusiv la funcționarea generală a Parlamentului.26 Conform Constituției, Președintele, în calitate de „garant al suveranității naționale, al independenței, al unității și al integrității teritoriale a statului” (articolul 77 alineatul (2)), deține o autoritate substanțială în exercitarea puterii executive. Articolele 142-143 din Proiectul de cod prezintă procesul de stabilire a datei alegerii Președintelui și a agendei de desemnare în funcție, făcând referire la legile organice relevante. Aceste dispoziții sunt în principal de natură tehnică și nu necesită o atenție deosebită.
2.1. Încetarea mandatului Președintelui
18. Președintele poate părăsi funcția prin demisie (articolul 144), deces (articolul 145) sau imposibilitatea definitivă de exercitare a atribuțiilor (articolul 146). În cazul demisiei, Parlamentul examinează cererea de demisie a Președintelui Republicii Moldova, declară vacantă funcția de Președinte al Republicii Moldova, stabilește data alegerilor pentru funcția de Președinte al Republicii Moldova și sesizează Curtea Constituțională pentru constatarea circumstanțelor care justifică interimatul funcției de Președinte al Republicii Moldova. În caz de deces, Parlamentul constată acest fapt și urmează aceeași procedură. Dacă Președintele este în imposibilitate definitivă de exercitare a atribuțiilor, Parlamentul sesizează Curtea Constituțională pentru constatarea circumstanțelor ce justifică imposibilitatea Președintelui Republicii Moldova de a-și exercita atribuțiile mai mult de 60 de zile, după care declară funcția vacantă, stabilește o președinție interimară și programează alegeri noi. 19. Articolul 146 din Proiectul de cod se referă la încetarea mandatului Președintelui în cazul imposibilității definitive de a-și îndeplini atribuțiile. Cu toate acestea, atunci când demisia rezultă dintr-o incapacitate definitivă de a îndeplini atribuțiile prezidențiale pentru o perioadă de mai mult de 60 de zile, poate apărea o ambiguitate cu privire la faptul dacă aceasta ar trebui considerată un act voluntar în temeiul articolului 144 sau ar trebui să implice o hotărâre a Parlamentului prin intermediul unei cereri prealabile adresate Curții Constituționale pentru a confirma incapacitatea Președintelui. În plus, perioada de șaizeci de zile pare a fi relativ scurtă pentru a determina incapacitatea definitivă, întrucât o incapacitate de a guverna timp de două luni ar putea rezulta din condiții temporare de sănătate care nu indică neapărat o incapacitate durabilă sau permanentă de a îndeplini atribuțiile prezidențiale. Deși există garanții prin cerința de a solicita confirmarea Curții Constituționale, acest termen ar putea fi prelungit pentru a permite o evaluare mai aprofundată a incapacității, în special atunci când se determină dacă aceasta este definitivă. 20. În plus, în cazul demisiei, Proiectul de cod prezintă etapele procedurale pe care Parlamentul trebuie să le urmeze, dar nu impune Parlamentului să se pronunțe cu privire la demisia Președintelui, astfel cum se prevede la articolul 90 alineatul (2) din Constituție. Proiectul de cod permite Parlamentului doar să ia act de demisie, fără a-și
26 A se vedea, de exemplu, Compilația avizelor și rapoartelor Comisiei de la Veneția privind separarea puterilor, CDL-PI(2020)012, 8 octombrie 2020, pp. 10-12. A se vedea, de asemenea, OSCE/ODIHR, Orientări privind legiferarea democratică pentru legi mai bune (2024), punctul 11.
11 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
exprima opinia. Se recomandă modificarea articolului 144 din Proiectul de cod pentru a indica această cerință în conformitate cu Constituția. 21. În conformitate cu articolul 91 din Constituție, în cazul în care funcția de Președinte devine vacantă, aceasta este preluată de președintele Parlamentului sau de prim- ministru, în această ordine. În acest sens, Proiectul de cod face distincție între perioadele „interimare definitive” și „interimare temporare” (articolele 147-148, respectiv). În timp ce cea din urmă se referă la imposibilitatea temporară a Președintelui de a-și exercita atribuțiile și la apariția unor evenimente sau fapte juridice care ar putea duce la încetarea mandatului său, prima este o situație definitivă în care mandatul Președintelui încetează, confirmată și de Curtea Constituțională. Mai precis, articolul 148 alineatul (2) definește „interimatul temporar” ca fiind o situație în care președintele Parlamentului sau prim-ministrul preia temporar atribuțiile Președintelui fără a fi eliberat de responsabilitățile sale inițiale, până când Președintele își reia funcția sau Curtea Constituțională confirmă statutul interimar al președinției. Din perspectiva separării puterilor, modul în care se stabilește o președinție interimară temporară are o importanță crucială. Fără garanții și atribuții care să asigure o contrabalansare adecvată, Președintele ar putea fi suspendat din exercitarea puterilor sale chiar și împotriva voinței sale. 22. În timpul unei perioade interimare definitive, în cazurile prevăzute la articolul 91 din Constituție, articolele 34 alineatul (1) și 147 alineatul (3) din Proiectul de cod prevăd că președintele Parlamentului care exercită funcția de Președinte interimar este eliberat din funcția de Președinte al Parlamentului, iar rolul său este îndeplinit de unul dintre vicepreședinți (articolul 34 alineatul (2)). Proiectul de cod impune limitări specifice Președintelui interimar în ceea ce privește exercitarea atribuțiilor prezidențiale în timpul perioadei interimare temporare (articolul 148 alineatul (7)), asigurându-se faptul că titularul temporar al funcției nu poate depăși rolul său interimar.27 Cu toate acestea, întrucât președintele Parlamentului menține rolul său în timp ce își asumă atribuțiile prezidențiale în timpul perioadei interimare temporare, anumite competențe îi pot conferi în continuare o marjă largă de apreciere, care ar trebui, în principiu, să fie supusă controlului parlamentar. În ultimă instanță, acest fapt creează un risc de conflict de interese în cazul în care președintele Parlamentului își menține prerogativele depline.28 Prin urmare, se recomandă să se prevadă la articolul 148 din Proiectul de cod că, pe durata exercitării funcției de președinte interimar în perioada de interimat temporar, președintele Parlamentului renunță la atribuțiile sale parlamentare, așa cum se procedează în cazul interimatului definitiv. 23. În plus, potrivit Proiectului de cod, atunci când Președintele este absent din cauza unor circumstanțe normale, planificate, acesta stabilește personal interimatul temporar prin decret (articolul 148 alineatul (3) punctul 1). Cu toate acestea, în situații care ar putea rezulta în încetarea mandatului, cum ar fi decesul, demisia, suspendarea din funcție sau incapacitatea, sau în situații în care Președintele nu poate acționa (de exemplu, boală), condițiile interimatului sunt stabilite de președintele Parlamentului, care poate prelua și rolul de Președinte interimar. Această concentrare a puterii în mâinile președintelui Parlamentului este contrabalansată de cerința ca Parlamentul să solicite confirmarea Curții Constituționale (articolul 148 alineatul (2)). Cu toate acestea, articolul 148 alineatul (4) prevede că „instituirea interimatului temporar prin înlocuirea temporară
27 În cadrul exercitării interimatului temporar, Președintele interimar al Republicii Moldova nu poate dizolva Parlamentul, numi sau revoca miniștrii, numi sau demite din funcție Procurorul General sau judecătorii, nu poate numi sau rechema ambasadorii. 28 A se vedea, de exemplu, CoE, Recomandarea CM/Rec(2000)10 privind codurile de conduită pentru funcționarii publici, articolul 13.
12 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
a Președintelui Republicii Moldova nu necesită confirmarea Curții Constituționale”, ceea ce pare să contrazică condițiile pentru președinția interimară prevăzute la articolul 148 alineatul (2). În plus, după cum s-a menționat mai sus, întrucât președintele Parlamentului își păstrează responsabilitățile inițiale în timp ce își asumă președinția interimară temporară, acest fapt generează îngrijorări sub aspectul separării puterilor. Pentru a asigura coerența și a menține garanțiile instituționale, se recomandă rezolvarea discrepanței dintre articolele 148 alineatul (2) și 148 alineatul (4).
2.2. Suspendarea mandatului Președintelui
24. Articolul 149 alineatul (1) din Proiectul de cod se referă la suspendarea Președintelui din funcție în cazul faptelor săvârșite în exercitarea funcției, prin care încalcă prevederile Constituției, în conformitate cu articolul 89 din Constituție. Proiectul de cod introduce o clarificare procedurală esențială a dispozițiilor constituționale existente, impunând, pe lângă inițierea de către o treime din deputați, prezentarea avizului Curții Constituționale (articolul 149 alineatul (3)). Această cerință este în concordanță cu rolul Curții Constituționale de a determina circumstanțele care justifică demiterea Președintelui, în conformitate cu articolul 135 alineatul (1) litera (f) din Constituție, servind astfel ca o garanție procedurală importantă. 25. Aceste garanții includ, de asemenea, cerința ca inițiativa de suspendare, împreună cu avizul Curții Constituționale și alte documente relevante, să fie depuse la președintele Parlamentului (articolul 150 alineatul (1)); obligația președintelui Parlamentului de a remite fără întârziere propunerea comisiei permanente, de a comunica Președintelui și de a informa deputații (articolul 150 alineatul (2)); și obligația președintelui Parlamentului de a convoca o sesiune parlamentară specială pentru dezbaterea și soluționarea problemei abordate (articolul 150 alineatul (3)). În plus, comisia permanentă trebuie să verifice legalitatea acuzațiilor în termen de 10 zile, să examineze probele, să audieze inițiatorii și răspunsul Președintelui și să prezinte un raport Parlamentului (articolul 151). Dezbaterile parlamentare trebuie să înceapă cu prezentarea inițiatorilor, să permită Președintelui să răspundă, să asigure o discuție fără restricții și să includă runde de întrebări, concluziile comisiei și declarațiile fracțiunilor parlamentare înainte de votul final (articolul 152). În cele din urmă, este necesară o majoritate de două treimi din deputații aleși pentru a adopta decizia de suspendare a Președintelui (articolul 153). 26. Eficacitatea acestei majorități calificate ca garanție în procesul decizional parlamentar depinde de faptul dacă aceasta reflectă cu adevărat un consens larg între diferite forțe politice, și nu doar sprijinul unilateral al majorității aflate la guvernare.29 În plus, în unele țări, deciziile luate de astfel de organisme ar trebui să beneficieze de sprijinul tuturor partidelor (adică de sprijinul unui anumit număr de membri care reprezintă opoziția); dacă nu este posibilă o decizie bazată pe consens, reprezentanții opoziției din comisie ar trebui să poată prezenta un raport minoritar.30 În cazul Moldovei, există o contrapondere și mai eficientă a posibilelor motivații politice care stau la baza suspendării din funcție a Președintelui: după suspendare, trebuie organizat un referendum național privind demiterea Președintelui (articolul 89 alineatul (3) din Constituție și articolul 153 alineatele (3)-(5) din Proiectul de cod). Conform Constituției, „demiterea” este unul dintre motivele legale pentru încetarea mandatului
29 A se vedea, de exemplu, Comisia de la Veneția, Parametri privind relația dintre majoritatea parlamentară și opoziție într-o democrație: o listă de verificare, CDL-AD(2019)015, 24 iunie 2019, paragraful 114. 30 Ibid. punctul 89.
13 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
Președintelui (articolul 91). Proiectul de cod stabilește în mod similar că un referendum organizat după suspendarea Președintelui de către Parlament are ca rezultat demiterea acestuia (articolul 153 alineatul (5)). Prin urmare, dispoziția care prevede că, în urma unui referendum de aprobare a demiterii, Președintele este considerat demis de drept (articolul 153 alineatul (6)) pare inutilă. Din motive de claritate și coerență juridică, este recomandabil să se evite combinarea diferitelor motive legale pentru încetarea mandatului Președintelui, cum ar fi destituirea și demisia.31 Proiectul de cod ar trebui revizuit pentru a elimina această discrepanță. 27. În plus, în pofida faptului că articolul 81 alineatul (1) din Constituție conține o dispoziție strictă privind incompatibilitatea Președintelui cu referire la ocuparea oricărei alte funcții remunerate, Proiectul de cod nu prevede norme procedurale pentru abordarea unei astfel de situații.32 În absența acestor norme, o incompatibilitate poate fi tratată ca o presupusă încălcare a îndatoririlor Președintelui (Constituția, articolul 89 alineatul (1); Proiectul de cod, articolul 149 alineatul (1)). În consecință, suspendarea din funcție și organizarea unui referendum național privind destituirea Președintelui ar putea deveni singurele proceduri de urmat în cazul apariției unei situații de incompatibilitate. În general, cea mai simplă modalitate de a aborda incompatibilitatea este stabilirea unui termen limită pentru soluționarea voluntară a situației. Dacă incompatibilitatea nu este soluționată voluntar în termenul prevăzut, o decizie declarativă a Parlamentului ar putea pune capăt mandatului funcționarului, cu condiția respectării garanțiilor procedurale corespunzătoare. Pentru a clarifica relația dintre procedurile legale din Proiectul de cod și motivele constituționale pentru încetarea mandatului Președintelui, se recomandă includerea în Proiectul de cod a unor dispoziții explicite care să descrie procedura de urmat în cazul apariției unei incompatibilități. Aceasta ar trebui să includă garanții procedurale eficiente privind inițierea cazului, examinarea acestuia, posibilitatea Președintelui de a soluționa situația de incompatibilitate și procesul decizional care ar putea duce în cele din urmă la încetarea mandatului Președintelui. 28. În cele din urmă, articolul 152 alineatul (1) din Proiectul de cod se referă la un „grup de deputați” care inițiază o „procedură de demiterii”. Nu este clar dacă această procedură de suspendare este distinctă de un proces legat de o infracțiune penală comisă de Președinte și de acuzațiile ulterioare care pot fi aduse împotriva acestuia, ceea ce ar putea duce la o procedură de demitere reglementată de articolele 154-163 din Proiectul de cod. Acest aspect trebuie clarificat.
2.3. Punerea sub acuzare
29. Articolul 89 din Constituție prevede că Președintele poate fi suspendat pentru comiterea de infracțiuni grave care încalcă dispozițiile constituționale, dar Proiectul de cod introduce o abordare mai largă, definind demiterea ca o procedură parlamentară de autorizare a răspunderii penale a Președintelui. Procedura descrisă în Proiectul de cod urmează un proces structurat în trei etape: (1) ridicarea imunității Președintelui;33 (2)
31 Pentru explicația consecvenței ca parte a cerinței de securitate juridică, a se vedea, de exemplu, OSCE/ODIHR, Orientări privind legiferarea democratică pentru legi mai bune (2024), Principiul 15 (Claritate și inteligibilitate), punctul 34; și CoE Comisia de la Veneția, Lista de verificare a statului de drept, 11-12 martie 2016, punctul 60. 32 Pentru o prezentare detaliată a dispozițiilor privind incompatibilitatea, a se vedea, de exemplu, CoE Comisia de la Veneția, Raport privind democrația, limitarea mandatelor și incompatibilitatea funcțiilor politice, CDL-AD (2012)027, 17 decembrie 2012. 33 Mai precis, procedura de demitere începe cu ridicarea imunității Președintelui, inițiată de procurorul general prin depunerea unei cereri de ridicare a imunității Președintelui în scopul anchetei penale (articolul 155 alineatul (2)), care include dovezi ale unei potențiale infracțiuni (articolul 154 alineatele (1) și (2)). Președintele Parlamentului trimite cererea unei comisii permanente, care este apoi discutată într-o sesiune specială (articolul 155 alineatul (4)).
14 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
suspendarea Președintelui din funcție; și (3) aprobarea cererii procurorului general de punere sub acuzare. Dacă Curtea Supremă constată că Președintele poate fi tras la răspundere penală, mandatul acestuia încetează, în conformitate cu articolul 81 alineatul (3) din Constituție. 30. O majoritate simplă de voturi în Parlament rezultă în ridicarea imunității (articolul 158 alineatul (2)), iar atunci când imunitatea este ridicată, o majoritate de două treimi din voturi poate suspenda Președintele din funcție pe durata anchetei penale (articolul 158 alineatul (4)). Punerea sub acuzare a Președintelui necesită, de asemenea, cel puțin două treimi din voturile tuturor deputaților aleși (articolul 162 alineatul (2)), precum și confirmarea de către Curtea Supremă (articolul 162 alineatul (3)). În general, inițierea unei proceduri de punere sub acuzare și obținerea punerii sub acuzare ar necesita un număr mai mare de voturi majoritare decât în cazurile inițierii și obținerii votului de neîncredere. Cu toate acestea, numărul acestor voturi majoritare nu ar trebui să fie excesiv de mare, astfel încât să facă practic imposibilă punerea sub acuzare.34 Procedura prevăzută de Proiectul de cod este rezonabilă, întrucât stabilește cerințe mai stricte pentru inițierea procedurii care poate pune capăt mandatului Președintelui. Pe baza celor de mai sus, Proiectul de cod conține garanții procedurale semnificative și o reglementare echilibrată care ține seama de imunitatea Președintelui, dar lasă deschisă și posibilitatea examinării răspunderii penale a acestuia. 31. Cu toate acestea, anumite dispoziții ar necesita o elaborare suplimentară. În primul rând, deși comisia permanentă are la dispoziție 10 zile pentru a examina cazul (articolul 151 alineatul (1) în cazul ridicării imunității și articolul 160 alineatul (1) în cazul punerii sub acuzare), Proiectul de cod nu stabilește un termen limită pentru convocarea audierilor de către președintele Parlamentului. Stabilirea unui termen clar ar fi esențială nu numai pentru sporirea transparenței, ci și pentru asigurarea eficienței procedurale și pentru informarea prealabilă a tuturor părților implicate în ședința de audiere. Se recomandă ca Proiectul de cod să includă un termen clar pentru convocarea audierii de către președintele Parlamentului. 32. În al doilea rând, examinarea în timp util a unei cereri de ridicare a imunității Președintelui este esențială. Dacă cererea este întârziată, aceasta oferă Președintelui în cauză posibilitatea să altereze elementele de probatoriu. Procesele de ridicare a imunității prelungite și incerte din punct de vedere juridic pot avea, de asemenea, consecințe negative, cum ar fi scurgeri de informații, tranzacții privilegiate (în care persoanele fizice fac schimb de informații în schimbul unor favoruri) sau intimidarea martorilor.35 Prin urmare, se recomandă stabilirea unor termene specifice pentru ridicarea imunității prezidențiale, asigurând în același timp termene clare pentru fiecare etapă, permițând astfel ridicarea imunităților fără întârzieri nejustificate. 33. În plus, articolul 155 alineatul (4) prevede că „sesizarea Procurorului General cu privire la ridicarea imunității se aduce neîntârziat la cunoștința Președintelui Republicii Moldova”. Această dispoziție este binevenită în principiu, însă se recomandă stabilirea unui termen concret pentru a preveni orice întârziere de procedură. 34. În al treilea rând, articolul 156 alineatul (1) prevede că „Comisia permanentă sesizată în fond, în termen de 10 zile, examinează sesizarea Procurorului General cu privire la 34 A se vedea Parametrii Comisiei de la Veneția privind relația dintre majoritatea parlamentară și opoziție într-o democrație: o listă de verificare, paragraful 130. 35 A se vedea OCDE, Combaterea corupției la nivel înalt în Europa de Est, 2024, p. 100. A se vedea, de asemenea, Opinia ODIHR privind proiectul de lege privind statutul, conduita și etica deputaților în Parlamentul Republicii Moldova, punctele 79-85.
15 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
ridicarea imunității Președintelui Republicii Moldova”. Articolul 156 alineatul (2) introduce posibilitatea prelungirii procedurii, solicitând Comisiei pentru afaceri juridice, numiri și imunități să elaboreze un raport după examinarea cererii procurorului general, care este apoi prezentat Biroului permanent. Deoarece nu este stabilit un termen specific pentru pregătirea și prezentarea raportului, acest fapt ar putea duce la întârzieri nejustificate. Pentru a asigura eficiența, se recomandă ca Comisia permanentă să examineze cererea în termen de 10 zile și ca constatările și concluziile să fie incluse prompt în raport, care ar trebui prezentat direct plenului Parlamentului, fără întârzieri inutile. 35. În al patrulea rând, în exercitarea funcțiilor sale, Comisia permanentă ar trebui să respecte și regula sub judice, adică să se abțină de la a face comentarii, de a lua măsuri sau de a urmări linii de anchetă care ar putea prejudicia sau influența rezultatul cauzei în curs sau al anchetelor sau proceselor care urmează să fie inițiate;36 să se abțină să abordeze subiectul răspunderii penale a Președintelui, ceea ce ar putea rezulta în încălcarea dreptului acestuia la prezumția de nevinovăție, fiind principiu protejat de instrumentele internaționale cheie.37 Proiectul de cod ar trebui să precizeze în mod explicit că nu ar trebui să existe nicio examinare a fondului cauzei respective și nicio analiză a vinovăției potențiale sau a nevinovăției Președintelui de către comisia permanentă sau alte organe parlamentare implicate. 36. În cele din urmă, Proiectul de cod nu specifică dacă audierile sunt publice. Criteriile pentru stabilirea și ridicarea imunității ar trebui reglementate în mod clar și precis, iar procedurile ar trebui să fie cât mai transparente și deschise posibil, astfel încât să se asigure că acestea nu sunt utilizate în mod abuziv în scopuri politice.38 Având în vedere interesul public pentru aceste cazuri, se poate presupune că nu există restricții privind participarea publicului sau difuzarea. Acest aspect ar putea fi clarificat în mod explicit în Proiectul de cod pentru a asigura deschiderea și transparența. 37. În plus, unele dispoziții necesită clarificări suplimentare. În primul rând, tipurile de infracțiuni care fac obiectul punerii sub acuzare rămân neclare, ceea ce înseamnă că ar putea include toate tipurile de infracțiuni prevăzute în Codul penal al Republicii Moldova, de la cele ușoare, mai puțin grave, grave, deosebit de grave până la cele excepțional de grave.39 În principiu, faptele imputate ar trebui să întrunească criteriile necesare de gravitate suficientă în circumstanțele date pentru a justifica punerea sub acuzare a Președintelui.40 Termenul „infracțiune” ar trebui definit mai precis pentru a clarifica care sunt infracțiunile care pot declanșa procedura, asigurându-
36 Adică o regulă care limitează comentariile și divulgarea informațiilor referitoare la procedurile judiciare, pentru a nu prejudicia sau influența rezultatul unui anumit caz sau al unei anumite chestiuni, care se află în curs de judecare sau este examinată de un judecător sau de o instanță. A se vedea, de asemenea, de exemplu, OSCE/ODIHR, Nota privind anchetele parlamentare privind activitățile judiciare (2020). 37 În conformitate cu articolul 14 alineatul (2) din PIDCP, „Orice persoană acuzată de o infracțiune penală are dreptul să fie prezumată nevinovată până la dovedirea vinovăției sale în conformitate cu legea”; în conformitate cu articolul 6 alineatul (2) din CEDO, „Orice persoană acuzată de o infracțiune penală este prezumată nevinovată până la dovedirea vinovăției sale în conformitate cu legea”. În ceea ce privește comisia parlamentară de anchetă în special, a se vedea, de exemplu, CtEDO, Rywin c. Poloniei, nr. 6091/06, 4047/07 și 4070/07, 18 februarie 2016), punctul 225, în care Curtea a subliniat că „în cazul în care se deschide o procedură judiciară privind aceleași fapte ca cele examinate de o comisie parlamentară de anchetă [CPA], aceasta din urmă trebuie să mențină distanța necesară între propriile investigații și procedura paralelă” și, în special, „trebuie să se abțină de la a face declarații cu privire la fondul deciziilor luate de instanțe sau la modul în care se desfășoară procedurile judiciare”, precum și punctele 114, 118 și 226, în care s-a subliniat în continuare că CPA nu ar trebui „să se pronunțe asupra răspunderii penale a unei persoane și să constate că aceasta încalcă dreptul la prezumția de nevinovăție”. A se vedea, de asemenea, Comisia de la Veneția, Memoriul Amicus Curiae în cauza Rywin c. Poloniei în fața CtEDO (privind comisiile parlamentare de anchetă) (2014), CDL-AD(2014)013, punctul 31. 38 A se vedea, de exemplu, ca comparație în ceea ce privește ridicarea imunităților parlamentare, Comisia de la Veneția, Raportul privind domeniul de aplicare și ridicarea imunităților parlamentare (2014), punctele 157, 171 și 191. 39 A se vedea articolul 16 din Codul penal al Republicii Moldova. 40 A se vedea, de exemplu, Comisia de la Veneția, Albania – Aviz privind competențele Președintelui de a stabili datele alegerilor (2019), punctul 101.
16 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
se că acestea sunt suficient de grave pentru a justifica punerea sub acuzare a Președintelui. 38. În al doilea rând, este necesar să se facă distincția între faptele penale comise de Președinte în afara sferei atribuțiilor sale și cele legate de încălcări constituționale în timpul mandatului său.41 Proiectul de cod pare să trateze aceste situații drept separate, însă nu se face o distincție clară în articolul 154, care detaliază doar procedura de ridicare a imunității, suspendarea Președintelui și aprobarea cererii procurorului general de punere sub acuzare, fără a aborda motivele specifice pentru inițierea unor astfel de acțiuni. Este esențial să se facă o diferență clară între abaterile personale și încălcările legate de atribuțiile constituționale ale Președintelui, în special atunci când cererea se referă la o conduită/infracțiune penală care nu are în mod evident nicio legătură cu exercitarea funcțiilor oficiale, ci se referă la fapte comise în legătură cu alte funcții personale sau profesionale. Se recomandă să se facă o distincție clară între infracțiunile comise în cadrul competențelor constituționale ale Președintelui, care se referă la rolul său politic și constituțional și pot justifica suspendarea sau demisia, și infracțiunile legate de comportamentul personal al Președintelui, care constituie temei pentru punerea sub acuzare.
RECOMANDAREA A. 1. Pentru a asigura o evaluare aprofundată a incapacității Președintelui, termenul pentru confirmarea de către Curtea Constituțională ar putea fi prelungit, în special atunci când se stabilește dacă incapacitatea este permanentă. 2. Pentru a preveni conflictele de interese, președintele Parlamentului ar trebui să ia în considerare renunțarea la funcțiile parlamentare atunci când preia mandatul prezidențial în cazul unor perioade interimare temporare, astfel cum se prevede în cazul perioadelor interimare definitive. 3. Pentru a spori claritatea și eficiența, Proiectul de cod ar trebui să stabilească termene clare pentru fiecare etapă a procesului de demitere a Președintelui. 4. Pentru a asigura claritatea juridică, ar trebui să se facă o distincție clară între infracțiunile legate de atribuțiile constituționale ale Președintelui, care pot justifica suspendarea sau demisia, și cele legate de comportamentul personal, care pot constitui motive de punere sub acuzare, asigurându-se în același timp că numai infracțiunile suficient de grave pot justifica punerea sub acuzare a Președintelui.
41 A se vedea Comisia de la Veneția, Raportul privind domeniul de aplicare și ridicarea imunităților parlamentare (2014), paragraful 92.
17 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
3. RAPORTURILE PARLAMENTULUI CU GUVERNUL (ARTICOLELE 164-186)
3.1. Formarea Guvernului
39. Niciun standard internațional nu definește relația ideală între puterea legislativă și cea executivă într-o democrație. După cum afirmă Rezoluția Comisiei ONU pentru Drepturile Omului „Promovarea dreptului la democrație”, acesta este „dreptul cetățenilor de a-și alege sistemul de guvernare prin mijloace constituționale sau alte mijloace democratice”.42 Cu toate acestea, „atunci când un stat a optat pentru modelul parlamentar, este imperativ ca organismul ales, Parlamentul, să aibă competențe suficiente pentru a exercita puterea legislativă și pentru a trage guvernul la răspundere”.43 40. După cum se subliniază în detaliu în Opinia ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova, controlul Parlamentar este una dintre funcțiile fundamentale ale Parlamentelor, alături de rolurile lor legislative și reprezentative, și constituie o componentă esențială a sistemului de control și echilibru care caracterizează regimurile democratice bazate pe statul de drept și care trage la răspundere executivul.44 Controlul parlamentar joacă un rol vital în prevenirea și detectarea potențialelor abuzuri de putere, acțiuni arbitrare sau comportamente ilegale și neconstituționale ale guvernului și agențiilor publice; acesta servește ca mecanism de responsabilizare a executivului, îmbunătățind calitatea și legitimitatea politicilor, programelor și practicilor publice și asigurând punerea lor în aplicare eficientă.45 Controlul parlamentar este, de asemenea, necesar pentru a contribui la îmbunătățirea transparenței acțiunilor guvernului și la consolidarea încrederii publicului în executiv.46 În același timp, puterea de supraveghere implică atât o capacitate (mandat legal), cât și resurse suficiente (financiare, umane) pentru a îndeplini sarcinile necesare. În cele din urmă, raporturile de bază ale Parlamentului cu Guvernul sunt de o importanță fundamentală din punctul de vedere al funcționării sistemului guvernamental și ar trebui reglementate în Constituție.47 41. Proiectul de cod prezintă procedurile de desemnare a prim-ministrului, specificând responsabilitatea majorității parlamentare de a propune un candidat, formalizând acordurile între grupurile politice (articolul 164 alineatele (2)-(3)) și definind condițiile în care Președintele poate desemna prim-ministrul. De asemenea, Proiectul de cod stabilește și limitări: dacă în Parlament nu există „organe de conducere” funcționale sau dacă Parlamentul nu se poate întruni, Președintele nu poate face desemnarea (articolul 164 alineatele (6)-(7)). 42. Dispozițiile Proiectului de cod reflectă un „sistem parlamentar raționalizat”, în care se exercită presiuni asupra Parlamentului dacă nu se obține votul de încredere. Cu toate acestea, este important să se recunoască faptul că o astfel de situație, dacă nu este excepțională, depinde de capacitatea Parlamentului de a depăși diviziunile interne,
42 A se vedea Rezoluția ONU privind promovarea dreptului la democrație, Doc E/CN.4/Res/1999/57. 43 A se vedea Avizul Comisiei de la Veneția privind echilibrul puterilor în Constituția și legislația Principatului Monaco. 44 A se vedea Opinia preliminară ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la controlul parlamentar, titlul III), punctul 10. 45 Uniunea Interparlamentară (UIP), Instrumente pentru controlul parlamentar (2007), pp. 9-10, unde „controlul Parlamentar” este definit ca „revizuirea, monitorizarea și supravegherea guvernului și a agențiilor publice, inclusiv punerea în aplicare a politicilor și a legislației”. 46 A se vedea Uniunea Interparlamentară (UIP), Instrumente pentru controlul parlamentar (2007), pp. 9-10. 47 A se vedea, de exemplu, CoE Comisia de la Veneția, Compilarea avizelor și rapoartelor Comisiei de la Veneția privind separarea puterilor în stat , paginile 9-10.
18 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
altfel poate duce la blocaje, făcând dificilă formarea unei majorități, chiar și după noi alegeri. Deși mecanismele și procedurile par bine concepute, nu există nicio garanție că lipsa de încredere poate fi depășită în mod eficient. Proiectul de cod nu abordează scenariile în care guvernul nu poate fi acceptat, în special în cazurile de coaliții fragile sau minoritare. Deși Proiectul de cod prezintă proceduri clare pentru consultări și nominalizări, acesta nu abordează pe deplin riscul unor impasuri prelungite în cazul în care nu se formează o majoritate stabilă. În astfel de cazuri, includerea de garanții suplimentare, cum ar fi un vot constructiv de neîncredere sau dispoziții mai clare privind guvernul interimar, ar putea contribui la asigurarea continuității și la reducerea riscului unui impas prelungit. 43. În plus, deși este rezonabil să se solicite organelor de conducere funcționale să organizeze dezbateri și să asigure un vot de încredere, termenul „organe de conducere” nu este definit în mod clar, ceea ce poate cauza incertitudine juridică. Deși Parlamentul are nevoie de un președinte ales, un vicepreședinte și un birou permanent funcțional pentru activitatea acestuia, situația este diferită atunci când anumite comisii sau fracțiuni nu au temporar conducere. Pentru a evita ambiguitatea, se recomandă ca Proiectul de cod să identifice în mod explicit funcțiile și organele care trebuie să fie funcționale pentru ca Președintele să poată numi un prim-ministru.
3.2. Angajarea răspunderii Guvernului în legătură cu adoptarea unui proiect de lege
44. Articolul 1061 (1) din Constituție prevede că Guvernul își poate angaja răspunderea în fața Parlamentului asupra unui program, unei declarații de politică generală sau unui proiect de lege. Atunci când se declanșează această procedură, discuția privind proiectul de lege se oprește în legislativ (articolul 169 alineatul (4) din Proiectul de cod), iar textul este considerat adoptat, cu excepția cazului în care Parlamentul adoptă o moțiune de cenzură împotriva guvernului în termen de trei zile de la data prezentării proiectului de lege (articolul 1061 (2) și articolul 1061 (3) din Constituție). Proiectul de cod prevede această procedură pentru proiectele de legi organice sau ordinare (articolul 169 alineatul (2)) și posibilitatea de a-și angaja răspunderea cu privire la mai multe proiecte de lege simultan. În esență, aceasta permite guvernului să adopte una sau mai multe legi, inclusiv de rang superior, fără votul Parlamentului. Acest instrument puternic în mâinile guvernului este echilibrat de posibilitatea Parlamentului de a depune și adopta o moțiune de cenzură în termen de trei zile, caz în care proiectul (proiectele) de lege nu este (sunt) adoptat(e) și guvernul este demis. Această procedură îi pune pe deputați într-o poziție dificilă: să accepte adoptarea unui proiect de lege la care s-ar putea opune fără vot sau chiar fără obligația de a delibera, sau să provoace instabilitate guvernamentală și, eventual, o criză instituțională. 45. După cum s-a subliniat într-un aviz recent al Comisiei de la Veneția, deși moțiunea de cenzură este reglementată în constituțiile majorității statelor cu sistem Parlamentar, această formă de moțiune de cenzură există în trei state membre ale Consiliului Europei (Franța, România și Republica Moldova). Ea apare atunci când guvernul își asumă responsabilitatea în legătură cu un proiect de lege specific, iar proiectul de lege este adoptat fără vot și chiar fără deliberare, cu excepția cazului în care moțiunea de cenzură este adoptată.48 În general, pentru a asigura echilibrul puterilor între executiv și
48 A se vedea Comisia de la Veneția a Consiliului Europei, Franța – Aviz final privind articolul 49.3 din Constituție, CDL- AD(2025)025-e, adoptat de Comisia de la Veneția în cadrul celei de-a 143-a sesiuni plenare (online, 13-14 iunie 2025), punctele 26- 30.
19 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
legislativ, adoptarea unei moțiuni de cenzură împotriva guvernului ar trebui să fie echilibrată cu posibilitatea de a dizolva Parlamentul și de a convoca alegeri anticipate pentru a rezolva conflictul care rezultă între executiv și legislativ. În cadrul acestui aranjament, amenințarea dizolvării poate avea un efect disuasiv asupra deputaților, descurajându-i să adopte o moțiune de cenzură după declanșarea procedurii. În schimb, în Moldova, riscul dizolvării în urma votului unei moțiuni de cenzură este mult mai limitat, deoarece Președintele poate dizolva Parlamentul numai în circumstanțe specifice și limitate.49 Acest lucru face ca deputații să fie mai tentați să abuzeze de votul de cenzură ca instrument și să adopte în mod regulat moțiuni de cenzură, care ar trebui rezervate pentru circumstanțele extraordinare. S-ar putea lua în considerare alinierea procedurii de moțiune de cenzură cu o posibilitate mai clară de dizolvare a Parlamentului, descurajând astfel utilizarea excesivă a acesteia și păstrând-o ca instrument pentru circumstanțe extraordinare. 46. Întrucât procedura prevede adoptarea proiectelor de lege fără vot sau chiar fără deliberare și reprezintă o interferență semnificativă a executivului în competențele și rolul legislativului, este important să se prevadă garanții pentru a limita utilizarea excesivă sau riscurile de abuz din partea guvernului.50 În special, nici Constituția, nici Proiectul de cod nu impun restricții substanțiale și procedurale privind utilizarea procedurii respective. Având în vedere impactul semnificativ al acestui mecanism, ar putea fi luate în considerare mai multe limitări, inclusiv restricții privind obiectul proiectului de lege, tipul de acte (de exemplu, excluzând textele de rang superior, cum ar fi legile organice și amendamentele constituționale) sau numărul de proiecte de lege pentru care poate fi declanșată această procedură.51 În avizul său privind mecanismul similar care există în Franța, Comisia de la Veneția recomandă o serie de limitări pe care le consideră necesare pentru a păstra funcția legislativă a Parlamentului, inclusiv cerința de a organiza o discuție Parlamentară aprofundată, excluzând posibilitatea de a activa procedura pentru legile organice, limitând frecvența activării, inclusiv prin sesiuni extraordinare, și excluzând posibilitatea de a o combina cu alte instrumente ale așa-numitului Parlamentarism raționalizat.52 47. Având în vedere cele de mai sus, autorii proiectelor legislative ar trebui să includă garanții și limitări suplimentare pentru a preveni utilizarea abuzivă a acestei proceduri, inclusiv interzicerea utilizării procedurii pentru anumite subiecte, eliminarea din articolul 169 alineatul (2) a posibilității de a utiliza procedura în ceea ce privește legile organice (și excluderea explicită a posibilității de a adopta amendamente constituționale prin această procedură), fiind reexaminată în același timp posibilitatea de a adopta simultan mai multe legi și limitându-se frecvența activării procedurii, inclusiv prin sesiuni extraordinare. Proiectul de cod ar trebui, de asemenea, să prevadă în mod explicit că procedura poate fi activată numai după o discuție aprofundată în Parlament. Ar trebui, de asemenea, exclusă
49 În conformitate cu articolul 85 din Constituția Republicii Moldova, Parlamentul poate fi dizolvat de către Președinte în cazul imposibilității de a forma guvernul sau în cazul blocării procedurii de adoptare a legilor pentru o perioadă de 3 luni, după consultări cu fracțiunile parlamentare (alineatul 1) sau dacă nu a acceptat votul de încredere pentru formarea noului guvern în termen de 45 de zile de la prima cerere și numai după ce a respins cel puțin două cereri de investitură (alineatul 2). 50 A se vedea Comisia de la Veneția a Consiliului Europei, Franța - Aviz final privind articolul 49.3 din Constituție, CDL- AD(2025)025-e, adoptat de Comisia de la Veneția în cadrul celei de-a 143-a sesiuni plenare (online, 13-14 iunie 2025), paragraful 48. 51 A se vedea Comisia de la Veneția a Consiliului Europei, Franța - Aviz final privind articolul 49.3 din Constituție, CDL- AD(2025)025-e, adoptat de Comisia de la Veneția în cadrul celei de-a 143-a sesiuni plenare (online, 13-14 iunie 2025). De exemplu, în Franța, începând din 2008, această procedură poate fi utilizată numai pentru proiectele de lege privind finanțele, proiectele de lege privind finanțele securității sociale și un alt proiect de lege pe sesiune parlamentară, limitând în mod efectiv numărul de proiecte de lege pentru care poate fi declanșată această procedură; a se vedea articolul 49 alineatul (3) din Constituția Franței. 52 A se vedea Comisia de la Veneția a Consiliului Europei, Franța - Aviz final privind articolul 49.3 din Constituție, CDL- AD(2025)025-e, adoptat de Comisia de la Veneția în cadrul celei de-a 143-a sesiuni plenare (online, 13-14 iunie 2025), paragraful 56.
20 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
posibilitatea combinării acesteia cu alte instrumente ale așa-numitului Parlamentarism raționalizat. 48. Se observă că, în unele țări, logica este inversată și proiectul de lege poate fi considerat adoptat numai dacă legislativul aprobă o moțiune de încredere. 53 O abordare combinată, care să reflecte garanții și limitări suplimentare privind utilizarea procedurii și să impună un vot de încredere pentru adoptarea proiectului de lege, ar putea contribui la atenuarea ingerinței excesive a guvernului în autoritatea legislativă a Parlamentului, menținând în același timp stabilitatea guvernului. Deși se recunoaște că, în prezent, nu se preconizează modificări constituționale, pe termen lung, astfel de modificări ale Constituției ar fi recomandabile.
RECOMANDAREA B. 1. Alinierea mai eficientă a moțiunilor de cenzură la prevenirea riscului de dizolvare, pentru a preveni utilizarea excesivă a acestora și a le rezerva pentru cazuri excepționale; 2. Să se includă garanții și limitări pentru a preveni utilizarea abuzivă a procedurii prin care guvernul își poate angaja încrederea într-un vot Parlamentar asupra unui proiect de lege, inclusiv prin: - interzicerea utilizării procedurii pentru anumite subiecte; - eliminarea din articolul 169 alineatul (2) a posibilității de a utiliza procedura în ceea ce privește legile organice; - excluderea explicită a posibilității de a adopta amendamente constituționale prin această procedură; - reconsiderarea posibilității de a adopta simultan mai multe legi; - limitarea frecvenței activării, inclusiv prin sesiuni extraordinare; - solicitarea explicită ca procedura să poată fi activată numai după o discuție aprofundată în Parlament.
3.3. Delegarea legislativă către guvern
49. Articolul 1062 din Constituție prevede că legislativul poate delega temporar Guvernului competența de a reglementa, prin ordonanțe, anumite aspecte politice care țin de competențele legislative ale Parlamentului. Articolele 178-181 din Proiectul de cod detaliază și pun în aplicare această procedură. 50. Procedurile de delegare legislativă servesc mai multor scopuri.54 În primul rând, ele permit legislativului să-și prioritizeze activitatea și resursele în chestiuni politice importante care necesită o dezbatere aprofundată, lăsând chestiunile relativ minore sau administrative să fie abordate de executiv prin delegare. În al doilea rând, utilizarea legislației delegate poate fi relevantă pentru reglementarea chestiunilor politice extrem de tehnice sau complexe, care necesită expertiză specializată de care legislatorii nu
53 A se vedea, de exemplu, Constituția Republicii Cehe (articolul 44.3) și Constituția Nigerului (articolul 107). 54 A se vedea, în regiunea OSCE, de exemplu, Constituția Andorrei, articolul 59; Constituția Croației, articolul 88; Constituția Franței, articolul 38; Constituția Germaniei, articolul 80; Constituția Greciei, articolul 43; Constituția Italiei, articolele 76 și 77; Constituția României, articolul 115; Constituția Spaniei, secțiunea 82.
21 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
dispun în mod necesar. Prin delegarea autorității către agențiile executive specializate cu expertiză relevantă, legislativul poate asigura că domeniile de politică tehnică beneficiază de contribuții specializate. Legislația delegată poate fi utilizată și pentru a reglementa chestiuni politice care pot necesita modificări și actualizări mai frecvente, cum ar fi punerea în aplicare sau transpunerea în legislația națională a normelor internaționale sau regionale în schimbare. În plus, legislația delegată poate fi benefică pentru a răspunde rapid la anumite urgențe sanitare. Aceasta permite executivului să ia decizii în timp util și să adapteze legislația, fără a trece prin procedura îndelungată de legiferare obișnuită în Parlament și fără a recurge la o stare formală de excepție, care de regulă necesită concentrarea mai multor competențe în cadrul executivului central. Este important de menționat că delegarea legislativă poate servi și ca mecanism de asigurare a unei anumite continuități în perioadele de blocaj politic, permițând executivului să efectueze modificările legislative necesare chiar și atunci când legislativul este divizat și incapabil să adopte legi. 51. Concepută inițial ca un instrument excepțional pentru a sprijini autoritatea legislativă a Parlamentului, delegarea legislativă poate submina rolul Parlamentului dacă nu este reglementată sau nu este însoțită de garanții și limitări adecvate, permițând astfel executivului să controleze în mod excesiv chestiunile politice din domeniul legislativ. Pentru a preveni astfel de abuzuri, dispozițiile constituționale și legale care reglementează procedura de delegare legislativă ar trebui elaborate cu atenție.55 Aceste dispoziții ar trebui să stabilească garanții adecvate pentru a menține primatul Parlamentului în elaborarea și adoptarea legislației și pentru a păstra echilibrul de puteri între puterea legislativă și cea executivă. 52. În special, ar trebui prevăzute garanții pentru a se asigura că orice delegare legislativă către guvern este: autorizată de legislativ și prevăzută de lege; temporară; limitată ca domeniu de aplicare; justificată de o necesitate demonstrată pentru delegare; supusă controlului legislativ, permițând Parlamentului să monitorizeze și să revizuiască atât exercitarea competențelor delegate, cât și conținutul ordonanței; deschisă controlului judiciar, pentru a se asigura că autoritatea delegată este exercitată în limitele constituționale și legale; și transparentă, impunând guvernului să publice ordonanțele și să furnizeze explicații cu privire la modul în care sunt utilizate competențele delegate. În acest sens, articolul 1062 din Constituție și articolele 178-181 din Proiectul de cod stabilesc mai multe garanții importante, care se aliniază în mare măsură practicilor comparative din regiunea OSCE. În același timp, anumite dispoziții conțin lacune și ar putea fi clarificate sau îmbunătățite în continuare. În plus, ar putea fi luate în considerare și impunerea unor restricții mai stringente pentru a preveni în continuare riscul de abuz al procedurii de delegare a legislației.
3.3.1. Motivele delegării
53. Legislația delegată poate fi utilizată numai în vederea realizării programului de activitate al guvernului (articolul 1062 (1) din Constituție și articolul 178 alineatul (2) din Proiectul de cod). Cerințe similare există și în câteva alte țări.56 Acestea garantează că legislația delegată poate fi utilizată numai pentru măsuri care ar contribui la punerea
55 A se vedea Principiul 1, Respectarea principiilor democratice, Orientările ODIHR privind legiferare democratică pentru legi mai bune. 56 A se vedea, de exemplu, Constituția Franței, articolul 38 (și din afara regiunii OSCE, de exemplu, Constituția Beninului, articolul 102; Constituția Burkina Faso din 1991, articolul 107; Constituția Ciadului, articolul 137; Constituția Mauritaniei, articolul 60; Constituția Togo, articolul 86).
22 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
în aplicare a priorităților cuprinse în programul politic al guvernului, care a fost discutat și aprobat de către legislativ în cadrul votului de investitură (articolul 98 din Constituție și articolul 166 din Proiectul de cod). Pentru a sec asigura eficacitatea acestei garanții, guvernul ar trebui să fie obligat să justifice și să demonstreze modul în care delegarea și ordonanțele avute în vedere ar contribui la punerea în aplicare a componentelor specifice ale programului său politic. 54. Deși programul guvernului poate fi relativ amplu și poate include obiective precum menținerea ordinii publice, ar putea fi relevantă și autorizarea utilizării legislației delegate în cazul anumitor situații de urgență. Acest lucru ar permite guvernului să solicite autorizarea Parlamentului pentru a emite ordonanțe în vederea răspunsului la anumite crize care pot necesita adaptarea rapidă a legii, fără a recurge la o stare de excepție (cum ar fi starea de urgență) care, de regulă, concentrează mai multe competențe în executivul central. Acest lucru ar putea facilita, de asemenea, reacționarea legislativului în timp util la crize care nu îndeplinesc condițiile pentru declararea stării de urgență.57
3.3.2. Restricții temporale
55. Articolul 178 alineatul (1) din Proiectul de cod pare să limiteze posibilitatea de a utiliza procedura de delegare a legiferării la perioada dintre sesiunile Parlamentului. Această constrângere temporală înseamnă că ordonanțele pot fi emise de guvern numai atunci când legislativul se află în vacanță și se presupune că legislativul își restabilește autoritatea legislativă atunci când se întrunește. Deși această dispoziție protejează autoritatea legislativă a Parlamentului, ea poate duce la dificultăți în anumite circumstanțe. În cazul în care apare o situație de urgență care necesită o adaptare rapidă a legislației în timpul sesiunii Parlamentare, guvernul ar trebui fie să utilizeze procedura accelerată de legiferare în Parlament, fie, dacă sunt îndeplinite condițiile, să recurgă la o stare de excepție. Aceasta din urmă ar putea să nu permită o reacție suficient de rapidă pentru a atenua criza, în timp ce prima ar duce la o concentrare temporară a puterilor în executiv. Pentru a remedia această lacună, s-ar putea prevedea utilizarea procedurii legislative delegate chiar și în timpul sesiunilor parlamentare. 56. Dacă s-ar lua în considerare o asemenea soluție, Proiectul de cod ar trebui să clarifice, de asemenea, dacă legislativul poate examina și/sau adopta legislație cu privire la o problemă delegată guvernului în timp ce delegarea este încă în curs.
3.3.3. Restricții materiale
57. Utilizarea ordonanțelor este interzisă pentru reglementarea problemelor de politică care fac obiectul legilor organice (articolul 1062 (1) din Constituție și articolul 178 alineatul (2) din Proiectul de cod).58 Scopul principal al legilor organice este de a preciza, completa și operaționaliza dispoziții specifice ale Constituției, în special cele referitoare la structura și funcționarea instituțiilor statului, procesele guvernamentale cheie și
57 Câteva exemple comparative includ – deși din afara regiunii OSCE, de exemplu, Argentina (articolul 76), unde Constituția permite utilizarea legislației delegate în caz de „urgență publică”, și Columbia (articolul 150.10), unde aceasta este permisă în caz de „necesitate publică”. 58 Legile organice au un statut special în temeiul Constituției. Ele sunt subordonate Constituției, dar au un statut juridic superior în comparație cu legile obișnuite. Acest statut specific se reflectă în condițiile de adoptare a acestora, care sunt mai stricte decât în cazul legilor obișnuite, deoarece necesită votul majorității absolute a tuturor membrilor Parlamentului după cel puțin două lecturi pentru a fi adoptate (articolul 74.1 din Constituție); legile organice nu pot face obiectul delegării legislative către guvern (articolul 106.b.1 din Constituție) și nu pot fi adoptate, modificate sau abrogate în perioada în care mandatul Parlamentului care își încheie mandatul este prelungit până la începerea mandatului noii legislaturi (articolul 63.3 din Constituție).
23 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
garanțiile drepturilor fundamentale. În Moldova, aspectele de politică reglementate prin legi organice includ componente esențiale ale unei democrații constituționale, cum ar fi, de exemplu, sistemul electoral; reglementarea partidelor politice; organizarea și funcționarea Parlamentului, a Consiliului Superior al Magistraturii și a instanțelor judecătorești; reglementarea stărilor de excepție; și responsabilitățile și structura entităților descentralizate.59 Interdicția de a reglementa aceste aspecte prin ordonanță constituie o garanție solidă pentru primatul Parlamentului în procesul legislativ. Aceasta asigură că aspectele critice pentru funcționarea unei democrații constituționale nu pot fi reglementate de guvern prin ordonanță, ci rămân în sfera de competență a legislativului.60 Restricții similare se regăsesc și în alte state participante la OSCE. 61 58. Cu toate acestea, deși Constituția și Proiectul de cod prevăd o procedură specifică pentru revizuirea constituțională (articolele 141-143 din Constituție și articolele 125- 136 din Proiectul de cod),62 acestea nu exclud în mod explicit legile constituționale din domeniul de aplicare al procedurii legislative delegate. Pentru a se asigura că revizuirile constituționale respectă procedura corespunzătoare, se recomandă excluderea explicită a legilor constituționale din procedura legislativă delegată.
3.3.4. Subdelegarea
59. Articolul 1062 din Constituție și articolele 178-181 din Proiectul de cod reglementează delegarea competențelor legislative către guvern. Constituția și Proiectul de cod nu se pronunță cu privire la subdelegarea de către guvern. Acestea nu autorizează și nici nu interzic guvernului să subdelege competența legislativă delegată către un alt organ executiv, o instituție de reglementare sau de supraveghere sau o instituție descentralizată. 60. Câteva țări interzic în mod explicit subdelegarea.63 Această interdicție garantează că autoritatea care adoptă ordonanța este responsabilă în fața legislativului. Subdelegarea poate estompa linia de responsabilitate, făcând mai dificil pentru public să identifice cine a luat deciziile și cine este responsabil pentru acestea. Pe de altă parte, subdelegarea poate fi relevantă pentru reglementarea aspectelor de politică care sunt extrem de tehnice sau complexe și necesită expertiză specializată. În aceste cazuri, subdelegarea către o agenție specializată poate duce la decizii de politică mai bine informate. Prin urmare, se recomandă ca Proiectul de cod să prevadă o interdicție generală a subdelegării, prevăzând totodată o excepție care să autorizeze
59 Articolul 72.c din Constituție enumeră 15 domenii care trebuie reglementate prin legi organice. Articolul 72.c din Constituție extinde, de asemenea, legile organice la anumite domenii de politică socială, cum ar fi sistemul de învățământ, legislația muncii, legislația penală, reglementarea cultelor religioase și procedura de înființare a zonelor economice. În plus, Constituția include alte 19 mențiuni privind necesitatea adoptării de legi organice pentru înființarea sau reglementarea suplimentară a anumitor instituții, drepturi fundamentale și chestiuni de politică; a se vedea Constituția Republicii Moldova (modificată în 2023), articolele 3.2, 12.4, 13.4, 17.1, 36.3, 41.3, 61.2, 63.1, 70.2, 78.6, 80.3, 97, 99.2, 108.2, 110.2, 110.3, 115.4, 123.2 și 133.5. 60 Constituția împuternicește în continuare legislativul să extindă domeniul legilor organice. Articolul 172.3.r din Constituție permite Parlamentului să reglementeze prin legi organice subiecte care nu sunt desemnate în mod explicit ca făcând parte din domeniul legislativ organic. În cazul în care legislativul dorește să excludă o anumită chestiune politică din procedura de ordonanță fără a modifica Constituția, acesta poate realiza acest lucru prin reglementarea chestiunii respective printr-o lege organică. Această dispoziție conferă legislativului un mecanism flexibil de restricționare a domeniului de aplicare al legislației delegate (în plus față de cerința de a defini domeniul de aplicare al delegării într-o lege de abilitare). 61 A se vedea, de exemplu, Constituția Croației, articolul 88; Constituția Franței, articolul 38 și Consiliul Constituțional, Decizia 99- 421DC, 16 decembrie 1999, paragraful 15, în care Consiliul Constituțional a hotărât că chestiunile legislative care intră în domeniul legilor organice nu pot fi delegate guvernului; Constituția Greciei, articolul 72.1; Constituția României, articolul 115.1; Constituția Spaniei, articolul 81.1. În afara regiunii OSCE, a se vedea, de exemplu, Constituția Chile, articolul 64; Constituția Columbiei, articolul 150.10, Constituția Senegalului, articolele 77 și 78. 62 A se vedea OSCE/ODIHR, Opinia privind proiectului de cod privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova referitoare la procedura de revizuire constituțională (capitolul IV), 19 mai 2025. 63 A se vedea, de exemplu, Constituția Andorrei, articolul 59; Constituția Spaniei, articolul 82.3.
24 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
subdelegarea atunci când aceasta este autorizată în mod explicit de către legislativ în legea de abilitare.
3.3.5. Conținutul și adoptarea legii de abilitare
61. Articolul 1062 din Constituție și articolul 178 alineatul (2) din Proiectul de cod prevăd că orice delegare a autorității legislative trebuie să se facă printr-o lege de abilitare adoptată de Parlament, la propunerea Guvernului. Legea de abilitare ar trebui să definească domeniul de aplicare și durata delegării (articolul 1062 (2) din Constituție și articolele 178 alineatul (3) și 179 alineatul (1) din Proiectul de cod). Această cerință este salutabilă și se aliniază în mare măsură la bunele practici comparative, deoarece asigură că Parlamentul păstrează controlul final asupra procedurii de delegare a legislației. Aceasta garantează că delegarea are loc numai cu consimțământul legislativ, că Parlamentul stabilește domeniul de aplicare și durata delegării și că această delegare este prevăzută de lege. În plus, prin legea de abilitare, Parlamentul stabilește condiții și clauze aplicabile din punct de vedere juridic privind disponibilitatea și utilizarea competențelor delegate. Este important de menționat că aceasta permite, de asemenea, Parlamentului să modifice sau să pună capăt delegării legislative în orice moment, prin modificarea sau abrogarea legii de abilitare. Cu toate acestea, după cum se observă din experiențele comparative, aceste garanții nu sunt întotdeauna suficiente. Legile de abilitare acordă uneori puteri legislative excesiv de largi executivului pentru perioade îndelungate. În acest context, ar putea fi luată în considerare elaborarea unor constrângeri suplimentare în Proiectul de cod pentru a reduce și mai mult riscul de abuz. 62. În ceea ce privește domeniul de aplicare al delegării legislative, Constituția și Proiectul de cod prevăd că legea de abilitare trebuie să definească domeniul de aplicare al delegării. Pentru a contribui la prevenirea delegărilor excesiv de largi, ar putea fi introduse cerințe suplimentare. Mai precis, proiectul de lege de abilitare prezentat de guvern ar trebui să specifice în mod explicit problemele legislative delegate, să demonstreze modul în care ordonanțele avute în vedere ar contribui la punerea în aplicare a unei componente specifice a programului politic al guvernului și să justifice necesitatea delegării. În plus, Proiectul de cod ar putea prevedea posibilitatea ca Parlamentul să includă în legea de abilitare principii directoare care să informeze conținutul ordonanței guvernului adoptate în temeiul delegării, pe care guvernul ar fi obligat să le respecte. Aceste principii directoare ar permite Parlamentului să exercite o anumită influență asupra conținutului ordonanțelor guvernului. 63. În al doilea rând, deși legea de abilitare trebuie să definească durata delegării, nici Constituția, nici Proiectul de cod nu stabilesc o limită maximă. Deși relativ comună în practica comparativă, o astfel de dispoziție generează îngrijorări, deoarece poate permite legislativului să delege o parte din autoritatea sa legislativă guvernului pentru o perioadă îndelungată. Pentru a atenua acest risc, câteva țări impun o durată maximă, care variază de obicei între șase luni și un an.64 Această abordare garantează că delegările rămân temporare, acordând în același timp legislativului flexibilitate în stabilirea duratei adecvate a acestora în limita prescrisă. Acest lucru nu împiedică în totalitate delegarea prelungită a anumitor chestiuni de politică, deoarece guvernul poate
64 De exemplu, durata maximă a delegării legislative este de șase luni în Croația (Constituția Croației, articolul 88); Columbia (Constituția Columbiei, articolul 150.10) și un an în Chile (Constituția Chile, articolul 64).
25 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
prezenta o nouă lege de abilitare după expirarea celei existente. Cu toate acestea, o astfel de cerință obligă guvernul să justifice necesitatea unei noi delegări și oferă legislativului posibilitatea de a examina, dezbate și vota noua cerere. Prin urmare, pentru a preveni delegarea legislativă pentru o perioadă excesiv de îndelungată și a consolida caracterul temporar al acesteia, se recomandă ca Proiectul de cod să prescrie o durată maximă pentru delegare. 64. În plus, Proiectul de cod nu specifică dacă legea de abilitare se aplică numai guvernului și legislativului în funcție sau dacă este obligatorie și pentru guvernele și legislativul ulterioare. Nu este clar dacă delegarea continuă sau expiră atunci când se formează un nou guvern după demiterea actualului guvern sau când un nou legislativ își preia funcția după dizolvarea legislativului actual sau expirarea mandatului acestuia. Dacă autoritatea pentru legislația delegată provine de la Parlament, continuarea acesteia nu ar trebui să depindă exclusiv de schimbările de guvern. De fapt, Parlamentul este cel care decide dacă aceste competențe ar trebui să expire, în loc ca acest lucru să se întâmple automat la demisia unui guvern. Cu toate acestea, având în vedere că legislația delegată poate fi utilizată numai pentru măsuri care ar contribui la punerea în aplicare a priorităților cuprinse în programul politic al guvernului, ar fi logic ca legea de abilitare să expire automat la demiterea guvernului, dizolvarea Parlamentului sau expirarea mandatului acestuia.65 Prin urmare, se recomandă să se specifice în Proiectul de cod că legea de abilitare expiră automat la demiterea guvernului, dizolvarea Parlamentului sau expirarea mandatului acestuia. 65. Articolul 178 alineatul (2) din Proiectul de cod prevede că legile de abilitare ar avea statutul de legi organice și, ca atare, ar necesita o majoritate absolută a voturilor tuturor deputaților, cu cel puțin două lecturi (articolul 74 alineatul (1) din Constituție). Deși o astfel de dispoziție este rară în practica comparativă,66 ea este de salutat. Aceasta asigură timpul necesar pentru examinarea și dezbaterea în Parlament a necesității și a domeniului de aplicare al delegării legislative. Cerința votului cu majoritate absolută, combinată cu sistemul electoral de reprezentare proporțională pentru alegerea Parlamentului unicameral, favorizează, de asemenea, acordul între partide, ceea ce este binevenit. În schimb, marea majoritate a sistemelor constituționale cu proceduri de delegare a legiferării necesită doar o majoritate simplă de voturi în Parlament pentru adoptarea legilor de abilitare. În astfel de sisteme, atunci când executivul are sprijinul (și controlul) majorității din Parlament, acesta poate recurge mai ușor la procedura de delegare a legiferării, ceea ce poate afecta în mod semnificativ rolul Parlamentului. Acest risc poate fi redus într-o măsură anumită în sistemele bicamerale, în care cele două camere ale Parlamentului pot avea compoziții de partide diferite și ambele trebuie să aprobe legea de abilitare. Cu toate acestea, într-un sistem unicameral precum cel din Moldova, cerința votului cu majoritate absolută este salutabilă. Câteva constituții cu legislatură unicamerală au evoluat prin a impune o majoritate calificată pentru a asigura un acord mai larg între partide și a limita potențialul de abuz din partea unui executiv cu o majoritate parlamentară conformistă.67 Dacă se dorește asigurarea unui acord mai larg între partide și a unui consens politic mai larg, atunci când se deleagă
65 Mai multe jurisdicții specifică în mod explicit că legile de abilitare se fac automat caduce la dizolvarea Parlamentului: în Mauritania, de exemplu, legile de abilitare se fac automat caduce la dizolvarea camerei inferioare a Parlamentului. În mod similar, în Maroc, legile de abilitare se fac automat caduce dacă una sau ambele camere ale Parlamentului bicameral sunt dizolvate. 66 Columbia impune, de asemenea, o majoritate absolută a voturilor membrilor Parlamentului pentru adoptarea legilor de abilitare. Cu toate acestea, spre deosebire de Moldova, Columbia are un sistem legislativ bicameral, iar fiecare dintre cele două camere trebuie să aprobe legile de abilitare cu o majoritate absolută de voturi. 67 De exemplu, în Venezuela, legile de abilitare necesită o majoritate de trei cincimi din voturile tuturor membrilor Adunării Naționale, iar în Benin, acestea necesită o majoritate de două treimi din voturile tuturor membrilor Adunării Naționale.
26 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
autoritatea legislativă guvernului, autorii proiectelor de lege ar putea lua în considerare definirea unui prag specific mai ridicat pentru adoptarea legilor de abilitare. 66. În cele din urmă, Constituția și Proiectul de cod prevăd mecanisme de control judiciar și legislativ pentru utilizarea procedurii legislative delegate. Constituția prevede controlul constituționalității la cerere al legilor de abilitare și al ordonanțelor guvernamentale (articolul 135 alineatul (1) litera (a) din Constituție). Constituția și Proiectul de cod stipulează, de asemenea, că, dacă legea de abilitare o prevede, guvernul trebuie să prezinte ordonanțele Parlamentului pentru aprobare ex post (articolul 1062 (4) din Constituție și articolul 179 alineatul (2) din Proiectul de cod). Pentru a consolida și mai mult controlul legislativ asupra utilizării de către guvern a competențelor delegate, redactorii legii ar putea lua în considerare completarea Proiectului de cod cu o dispoziție care să permită Parlamentului să introducă mecanisme de control suplimentare în legile de abilitare. Acestea ar putea include, de exemplu, obligația guvernului de a prezenta Parlamentului un raport privind progresele înregistrate în exercitarea competențelor legislative delegate, obligația de a transmite proiectul de ordonanță comisiei Parlamentare competente pentru a obține avizul acesteia înainte de publicare, obligația de a efectua o evaluare ex ante a impactului și/sau de a furniza o justificare sau orice alte mecanisme de control considerate relevante de către legislativ.68
3.3.6. Promulgarea și statutul juridic al ordonanței
67. Odată ce delegarea este acordată prin legea de abilitare, guvernul poate adopta ordonanțe pentru a reglementa chestiunile legislative care i-au fost delegate (articolul 1062 (1) din Constituție și articolul 178 alineatul (2) din Proiectul de cod). 68. Articolul 102 alineatul (4) din Constituție prevede că ordonanțele guvernamentale trebuie semnate de prim-ministru și contrasemnate de miniștrii responsabili cu punerea lor în aplicare. Ordonanțele intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova (articolul 102 alineatul (4) din Constituție și articolul 181 alineatul (1) din Proiectul de cod). Ordonanțele nu trebuie să fie semnate sau promulgate de Președintele Republicii. 69. Cerința ca ordonanțele să fie semnate de prim-ministru și de miniștrii responsabili cu punerea lor în aplicare este salutabilă. Întrucât miniștrii sunt responsabili individual în fața prim-ministrului și pot fi demiși la ordinul acestuia (articolul 98 alineatul (6) din Constituție), decizia finală cu privire la conținutul ordonanțelor revine probabil prim- ministrului în caz de dezacord în cadrul guvernului. Cu toate acestea, cerința de contrasemnare favorizează dialogul și schimbul de opinii în cadrul guvernului cu privire la conținutul ordonanțelor avute în vedere. Pentru a consolida și mai mult colegialitatea și procesul decizional colectiv, autorii proiectului de lege ar putea lua în considerare introducerea în Proiectul de cod a unei cerințe ca ordonanțele să fie adoptate în cadrul Consiliului de Miniștri.69 3.3.7. Considerații privind conținutul ordonanței
68 A se vedea, de exemplu, articolul 82.6 din Constituția Spaniei, care prevede că „Actele de delegare pot prevedea dispozitive de control suplimentare în fiecare caz, fără a aduce atingere competenței instanțelor judecătorești”. 69 A se vedea, de exemplu, Constituția Beninului, articolul 102; Constituția Burkina Faso din 1991, articolul 107; Constituția Republicii Centrafricane, articolul 76; Constituția Republicii Congo, articolul 158; Constituția Franței, articolul 38; Constituția Mauritaniei, articolul 60; Constituția Togo, articolul 86; Constituția Nigerului, articolul 106.
27 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
70. Constituția și Proiectul de cod nu definesc conținutul ordonanțelor. Cele mai bune practici impun ca ordonanțele să menționeze în mod explicit legea de abilitare. Acest lucru contribuie la asigurarea faptului că ordonanțele sunt prevăzute de lege și au o bază juridică legitimă. De asemenea, poate contribui la prevenirea ordonanțelor ultra vires și facilitează controlul judiciar de către Curtea Constituțională. Prin urmare, se recomandă ca Proiectul de cod să impună ca ordonanțele guvernamentale să facă referire la legea de abilitare pe care se bazează. Autorii proiectului de lege ar putea, de asemenea, să ia în considerare completarea Proiectului de cod cu o interdicție privind ordonanțele retroactive, în conformitate cu principiul securității juridice în cadrul statului de drept.70 Aplicarea retroactivă a ordonanțelor nu numai că creează incertitudine juridică, dar și subminează autoritatea legislativă a Parlamentului, modificând retroactiv normele definite anterior de Parlament prin legislație. 3.3.7. Examinarea și aprobarea ordonanțelor guvernamentale de către Parlament 71. Dintr-o perspectivă comparativă, primatul Parlamentului în procedura de delegare legislativă este de regulă menținut prin două mecanisme cheie. În primul rând, Parlamentul predetermină domeniul de aplicare și durata delegării legislative prin legea de abilitare (a se vedea secțiunea 4.5 de mai sus). În al doilea rând, Parlamentul păstrează autoritatea supremă asupra conținutului legislației delegate, prin examinarea și aprobarea sau respingerea ordonanțelor guvernamentale după promulgarea acestora. 72. Articolul 1062 (4) din Constituție și articolul 179 alineatul (2) din Proiectul de cod prevăd că Parlamentul poate solicita, în legea de abilitare, ca guvernul să prezinte un proiect de lege pentru aprobarea ordonanțelor într-un termen specificat, în vederea aprobării ulterioare de către legislativ. Nerespectarea termenului specificat în legea de abilitare pentru prezentarea proiectului de lege privind aprobarea ordonanțelor are ca rezultat încetarea efectelor ordonanțelor (articolul 1062 (4) din Constituție și articolul 179 alineatul (3) din Proiectul de cod). În cazul în care Parlamentul respinge proiectul de lege privind aprobarea ordonanțelor, acestea sunt abrogate (articolul 179 alineatul (5) din Proiectul de cod). În cazul în care Parlamentul aprobă sau nu examinează proiectul de lege privind aprobarea ordonanțelor în termenul prevăzut, ordonanțele rămân în vigoare și pot fi modificate sau abrogate ulterior numai prin lege (articolele 1062 (4) și 1062 (5) din Constituție și articolele 179 alineatul (4) și 181 alineatul (2) din Proiectul de cod). Decizia de aprobare sau respingere a unui proiect de lege privind aprobarea ordonanțelor se ia cu majoritate simplă de voturi (articolul 179 alineatul (6) din Proiectul de cod). În cazul în care legea de abilitare nu prevede prezentarea unui proiect de lege pentru aprobarea ordonanțelor, ordonanțele guvernamentale rămân în vigoare după expirarea perioadei de delegare. Odată expirată perioada stabilită pentru emiterea ordonanțelor, acestea pot fi modificate sau abrogate numai prin lege (articolul 181 din Proiectul de cod). În esență, această dispoziție înseamnă că controlul legislativ al ordonanțelor guvernamentale nu este automat. Guvernul trebuie să prezinte ordonanțele sale legislativului pentru examinare și aprobare sau respingere numai atunci când Parlamentul solicită în mod explicit acest lucru în legea de abilitare. Această dispoziție este rară în practica comparativă,71 și generează îngrijorări, deoarece poate limita controlul legislativ al ordonanțelor guvernamentale.
70 A se vedea, de exemplu, Constituția Croației, articolul 88, și Constituția Spaniei, articolul 83.b. 71 O dispoziție similară există și în România; a se vedea Constituția României, articolul 115.3.
28 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
73. Pentru a asigura controlul legislativ al legislației delegate, țările au conceput abordări diverse. În unele țări, guvernul este obligat să prezinte legislativului proiectul de lege de ratificare pentru toate ordonanțele. Dacă guvernul nu prezintă proiectul de lege de ratificare până la termenul specificat în legea de abilitare sau dacă Parlamentul respinge proiectul de lege de ratificare, ordonanțele sunt anulate. Dacă Parlamentul nu examinează proiectul de lege de ratificare, ordonanțele rămân în vigoare, dar păstrează statutul de reglementare. Dacă Parlamentul aprobă proiectul de lege de ratificare în termenul specificat, ordonanțele rămân în vigoare, dobândesc statut legislativ și pot fi ulterior modificate sau abrogate numai prin lege. Acest aranjament asigură că ordonanțele sunt prezentate legislativului, dar nu garantează controlul parlamentar, deoarece nu există obligația de a include proiectul de lege de ratificare în agenda Parlamentară, ceea ce înseamnă că acesta poate să nu fie niciodată examinat. 74. În alte țări, ordonanțele sunt supuse unor clauze de caducitate, ceea ce înseamnă că expiră automat după o perioadă determinată de timp, cu excepția cazului în care sunt ratificate de legislativ. În cadrul acestui aranjament, logica este inversată; legislația delegată rămâne temporară, cu excepția cazului în care este aprobată în mod explicit de legislativ.72 Un astfel de aranjament garantează că legislația delegată adoptată de guvern rămâne în vigoare după perioada de delegare numai cu aprobarea Parlamentului. O abordare alternativă ar putea fi aceea de a declara ordonanțele nule dacă proiectul de lege de ratificare nu a fost examinat de Parlament – în loc să fie pur și simplu prezentat de guvern Parlamentului – în termenul specificat. Acest lucru ar împiedica prezentarea unui proiect de lege de ratificare drept o simplă formalitate fără urmări și ar stimula Parlamentul să examineze ordonanțele guvernului. În cadrul acestui aranjament, ar exista trei scenarii posibile: adoptarea proiectului de lege de ratificare, care conferă statut legislativ ordonanței; respingerea proiectului de lege de ratificare, care menține statutul de reglementare al ordonanței; și neprezentarea sau neexaminarea proiectului de lege de ratificare, ambele situații făcând ordonanța nulă. Prin urmare, în vederea îmbunătățirii controlului legislativ al ordonanțelor guvernamentale, se recomandă includerea în Proiectul de cod a prevederii că ordonanțele devin automat nule dacă nu sunt examinate de Parlament sau, cel puțin, că un proiect de lege de ratificare pentru toate ordonanțele trebuie prezentat Parlamentului în termenul specificat în legea de abilitare. 75. În cele din urmă, pentru a se asigura că Parlamentul păstrează autoritatea supremă asupra conținutului legislației delegate, acesta ar trebui să aibă autoritatea de a modifica ordonanțele atunci când votează un proiect de lege de ratificare. Deoarece proiectele de lege de ratificare urmează procedura legislativă obișnuită, legislativul poate introduce amendamente la proiectul de lege de ratificare și, astfel, poate modifica ordonanțele. Pentru claritate, redactorii legali ar putea menționa în mod explicit în Proiectul de cod că Parlamentul poate modifica sau abroga parțial ordonanțele în timpul ratificării.
RECOMANDAREA C. În ceea ce privește procedura de delegare legislativă:
72 În Croația, de exemplu, legislația delegată expiră automat la un an după acordarea delegării, cu excepția cazului în care Parlamentul decide altfel; a se vedea Constituția Croației, articolul 88; în Republica Centrafricană, ordonanțele expiră automat dacă nu sunt ratificate de Parlament în termenul specificat în legea de abilitare; Constituția Republicii Centrafricane, articolul 42.
29 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
1. Să se solicite ca legile de abilitare să specifice în mod explicit problemele legislative care fac obiectul delegării, să demonstreze modul în care delegarea și ordonanțele avute în vedere ar contribui la punerea în aplicare a componentelor specifice ale programului politic al guvernului, să justifice necesitatea delegării și să permită Parlamentului să definească în legea de abilitare principiile directoare și mecanismele suplimentare de supraveghere pentru a informa și a examina conținutul ordonanței guvernului adoptate în temeiul delegării; 2. Să se autorizeze utilizarea procedurii de delegare legislativă în situații de urgență specifice – care nu îndeplinesc condițiile pentru declararea stării de urgență – și în timpul sesiunilor Parlamentare; 3. Să se excludă în mod explicit legile constituționale din procedura de delegare legislativă; 4. Să se interzică subdelegarea, cu excepția cazului în care aceasta este autorizată în mod explicit de către legislativ în legea de abilitare; 5. Să se prescrie o durată maximă pentru delegarea legislativă și să se specifice că legea de abilitare expiră automat la demiterea guvernului, dizolvarea Parlamentului sau expirarea mandatului acestuia. 6. Să se introducă o interdicție privind ordonanțele retroactive, în conformitate cu principiul securității juridice în cadrul statului de drept; 7. Să se prevadă că ordonanțele devin automat nule dacă nu sunt examinate de Parlament sau, cel puțin, să se impună ca un proiect de lege de ratificare a tuturor ordonanțelor să fie prezentat Parlamentului în termenul prevăzut în legea de abilitare, precizând în mod explicit că Parlamentul are competența de a modifica ordonanțele și de a abroga părți din acestea în cursul procesului de ratificare.
4. NUMIREA ȘI REVOCAREA DIN FUNCȚII PUBLICE (ARTICOLELE 202-208 ȘI 187)
4.1. Normele și procedurile generale
76. Proiectul de cod conține dispoziții generale detaliate privind numirea și eliberarea funcționarilor publici. Articolul 202 definește autoritatea Parlamentului de a numi și elibera persoane din funcții publice. Articolul 203 stabilește principiile și procedura de selecție a candidaților pentru funcții publice prin concurs deschis. Articolul 204 detaliază etapele procesului de concurs public, inclusiv procesul de depunere a candidaturilor. Articolul 205 descrie modul în care candidații sunt propuși pentru numire/desemnare și procedura de eliberare. Articolul 206 specifică faptul că o comisie Parlamentară examinează propunerile de numire pentru a verifica conformitatea cu legea și prezintă un raport Parlamentului. Articolul 207 descrie modul în care Parlamentul examinează numirile și eliberările, inclusiv discuțiile, rapoartele și procedurile de vot. Articolul 208 prevede că persoanele numite trebuie să depună jurământul în fața Parlamentului, procesul fiind verificat de o comisie. Articolul 209 stabilește termenele pentru ocuparea posturilor vacante în funcțiile publice.
30 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
77. În conformitate cu principiile separării puterilor și statului de drept, Parlamentele pot lua astfel de decizii numai pentru funcționarii publici pe care i-au autorizat să își exercite puterile și numai în cazurile prevăzute în mod expres de lege. Proiectul de cod nu specifică în mod explicit funcționarii publici la care se aplică aceste dispoziții. În plus, trebuie luat în considerare statutul juridic special al anumitor funcționari, cum ar fi membrii organelor independente care pot beneficia de garanții precum inamovibilitatea (a se vedea secțiunea 4.2).73 Pentru a preveni viitoarele litigii, în special în ceea ce privește eliberările, se recomandă modificarea textului pentru a specifica care funcționari publici pot fi eliberați, cu accent special pe inamovibilitatea membrilor organelor independente ale statului. 78. Un aspect pozitiv este faptul că selecția candidaților pentru numire se bazează pe concurs deschis, merit, profesionalism și integritate, transparență și tratament egal și nediscriminatoriu (articolul 203 alineatul (1)). Proiectul de cod prevede dispoziții detaliate privind interviurile cu candidații, implicarea comisiilor sectoriale și a fracțiunilor parlamentare în procesul de deliberare și luarea deciziei finale de către Parlament. Având în vedere principiul constituțional al caracterului public al ședințelor Parlamentare (articolul 65 alineatul (1)) și accentul asupra aspectului de transparență în Proiectul de cod, procedurile legate de numirea și eliberarea funcționarilor publici sunt, de asemenea, publice.74 Cu toate acestea, Constituția permite Parlamentului să țină ședințe cu ușile închise în anumite circumstanțe (articolul 65 alineatul (2)). Pentru a asigura transparența și a preveni utilizarea excesivă a ședințelor cu ușile închise, este recomandabil să se includă în Proiectul de cod dispoziții explicite care să limiteze utilizarea acestora la cazuri excepționale în procedurile de numire și eliberare. Ședințele cu ușile închise pot fi justificate, în special în timpul deliberărilor comisiilor, în cazul în care pot fi examinate informații clasificate, iar membrii pot fi mai susceptibili la presiuni externe. 79. Articolul 207 alineatul (5) din Proiectul de cod prevede că „Parlamentul numește sau eliberează persoanele în/din funcții publice prin hotărâre adoptată cu votul majorității deputaților prezenți, dacă Constituția Republicii Moldova nu prevede o altă majoritate”. Procedura de selecție, nominalizare și numire ar trebui să se bazeze, în măsura posibilului, pe un consens între partide. Cel puțin, ar trebui să existe mecanisme care să reducă dominanța majorității Parlamentare în cadrul acestor organe colective sau să limiteze relevanța afilierii titularilor de funcții la partidul sau coaliția de guvernare. În acest caz, cerința unei majorități calificate poate fi chiar în detrimentul opoziției pe termen lung, dacă nu este completată cu un mecanism eficient de combatere a blocajelor: fără un astfel de mecanism, înlocuirea unui funcționar la sfârșitul mandatului său poate fi problematică, iar regula majorității calificate va contribui, prin urmare, la consolidarea influenței actualei majorități de guvernare.75 În acest sens, decizia privind numirea și eliberarea funcționarilor menționați anterior ar trebui luată cu o majoritate calificată specială a tuturor deputaților, nu numai a celor prezenți, asigurându-se în același timp existența unor mecanisme eficiente de ieșire din impas.
73 A se vedea Compilația Comisiei de la Veneția a avizelor și rapoartelor Comisiei de la Veneția privind judecătorii, 18 iulie 2023. 74 A se vedea Orientările democratice ale OSCE/ODIHR privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, paragraful 24. Cu toate acestea, din perspectiva responsabilității democratice, acest aspect este important și în cazul altor proceduri parlamentare. A se vedea, de asemenea, Comisia de la Veneția: Parametrii privind relația dintre majoritatea parlamentară și opoziție într-o democrație: o listă de verificare, paragraful 65. 75 A se vedea Parametrii privind relația dintre majoritatea parlamentară și opoziție într-o democrație: o listă de verificare, paragraful 142.
31 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
80. În cele din urmă, Proiectul de cod nu garantează că procesele de selecție și numire sunt ghidate de principiile echilibrului de gen și diversității.76 Decizia Consiliului Ministerial al OSCE de la Atena privind participarea femeilor la viața politică și publică invită statele participante să „ia în considerare adoptarea de măsuri specifice pentru a atinge obiectivul echilibrului de gen în toate organele legislative, judiciare și executive”.77 Pentru a crește reprezentarea femeilor, se recomandă completarea Proiectului de cod cu dispoziții care să asigure luarea în considerare a aspectelor legate de gen pe parcursul întregului proces de selecție și numire. Aceasta ar putea consta în introducerea unui mecanism care să asigure luarea în considerare a reprezentării relative a femeilor și bărbaților în timpul numirilor, fără a se aduce atingere criteriului de bază al meritelor.
4.2. Selectarea judecătorilor Curții Constituționale
81. Independența sistemului judiciar este un principiu fundamental și un element esențial al oricărui stat democratic bazat pe statul de drept.78 Acest principiu este, de asemenea, crucial pentru respectarea altor standarde internaționale în materie de drepturile omului.79 Această independență înseamnă că atât sistemul judiciar ca instituție, cât și judecătorii individuali trebuie să poată să își exercite responsabilitățile profesionale fără a fi influențați de puterea executivă sau legislativă sau de alte surse externe. Deși fiecare stat are dreptul să reformeze sistemul judiciar în care funcționează instanțele și judecătorii săi, reforma sistemului judiciar ar trebui să respecte standardele internaționale de lungă durată privind independența sistemului judiciar, separarea puterilor și statul de drept, precum și alte obligații relevante. 82. Cerința de independență se referă, în special, la procedura de numire a judecătorilor și la garanțiile privind siguranța mandatului acestora până la vârsta obligatorie de pensionare sau până la expirarea mandatului, acolo unde acestea există, la condițiile care reglementează promovarea, transferul, suspendarea funcțiilor acestora și la independența efectivă a sistemului judiciar față de interferența politică a puterii executive și legislative. După cum a observat Comitetul ONU pentru drepturile omului, „statele ar trebui să ia măsuri specifice pentru a garanta independența sistemului judiciar, protejând judecătorii de orice formă de influență politică în procesul decizional prin constituirea sau adoptarea de legi care să stabilească proceduri clare și criterii obiective pentru numirea, remunerarea, mandatul, promovarea, suspendarea și
76 Conform Recomandării Rec (2003)3 a Consiliului Europei, statele membre ar trebui să asigure o reprezentare echilibrată din punct de vedere al genului în toate numirile efectuate de un ministru sau de guvern în comisiile publice și în posturile sau funcțiile ale căror persoane sunt numite de guvern și de alte autorități publice; A se vedea, de asemenea, anexa la Recomandarea Rec (2003)3 a Comitetului de Miniștri către statele membre ale Consiliului Europei privind participarea echilibrată a femeilor și bărbaților la procesul decizional politic și public, adoptată la 30 aprilie 2002. În plus, Rezoluția 66/130 a Adunării Generale, adoptată la 19 martie 2012, încurajează statele „să numească femei în funcții la toate nivelurile guvernelor lor, inclusiv, după caz, în organele responsabile de elaborarea reformelor constituționale, electorale, politice sau instituționale”, paragraful 8. 77 A se vedea Consiliul Ministerial al OSCE, Decizia nr. 7/09, Participarea femeilor la viața politică și publică, paragraful 20. 78 A se vedea Rezoluția Consiliului ONU pentru Drepturile Omului privind independența și imparțialitatea sistemului judiciar, jurați și evaluatori și independența avocaților, A/HRC/29/L.11, care subliniază „importanța asigurării responsabilității, transparenței și integrității în sistemul judiciar ca element esențial al independenței judiciare și concept inerent statului de drept, atunci când este pus în aplicare în conformitate cu Principiile de bază privind independența sistemului judiciar și alte norme, principii și standarde relevante în materie de drepturile omului”. După cum se menționează în Documentul de la Copenhaga al OSCE din 1990, statul de drept nu înseamnă doar o legalitate formală care asigură regularitatea și coerența în realizarea și aplicarea ordinii democratice, ci și justiția bazată pe recunoașterea și acceptarea deplină a valorii supreme a personalității umane și garantată de instituții care oferă un cadru pentru exprimarea sa deplină” (alineatul (2)). 79 A se vedea Decizia nr. 12/05 a Consiliului Ministerial al OSCE privind respectarea drepturilor omului și a statului de drept în sistemele de justiție penală, 6 decembrie 2005. A se vedea, de asemenea, Curtea Europeană a Drepturilor Omului (CtEDO), Campbell și Fell c. Regatului Unit (cererea nr. 7819/77, 7878/77, hotărârea din 28 iunie 1984), paragraful 78. A se vedea, de asemenea, Olujić c. Croației (cererea nr. 22330/05, hotărârea din 5 mai 2009), punctul 38; și Oleksandr Volkov c. Ucrainei (cererea nr. 21722/11, hotărârea din 25 mai 2013), punctul 103.
32 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
demiterea membrilor sistemului judiciar, precum și sancțiunile disciplinare aplicate acestora”.80 În avizul său, Consiliul Consultativ al Judecătorilor Europeni (CCJE) a afirmat, de asemenea, că „practica europeană este, în general, aceea de a face numiri cu normă întreagă până la vârsta legală de pensionare”.81 83. Acest capitol analizează rolul Parlamentului în numirea a doi judecători ai Curții Constituționale; cu toate acestea, nu aprofundează principiile fundamentale care reglementează numirea judecătorilor. În loc să ofere o examinare detaliată a cadrului mai larg al selecției judecătorilor, accentul rămâne pe implicarea specifică a Parlamentului în acest proces, în limitele articolului 187 și ale normelor generale prevăzute la articolele 203-205. 84. În conformitate cu articolul 187 din Proiectul de cod, Parlamentul numește doi judecători la Curtea Constituțională, în conformitate cu articolul 136 din Constituție, iar procesul de selecție respectă normele prevăzute în Proiectul de cod (articolele 203- 205).82 Conform acestor dispoziții, selecția judecătorilor Curții Constituționale se realizează printr-un concurs transparent, deschis tuturor candidaților eligibili, cu implicarea activă a comisiei sectoriale relevante în intervievarea candidaților. Procesul de selecție trebuie să respecte articolul 138 din Constituție, care impune candidaților să dețină cunoștințe juridice excepționale, competențe profesionale ridicate și cel puțin 15 ani de experiență în domeniul juridic, în învățământul juridic sau în activitatea științifică. 85. Există o varietate de mecanisme de numire a judecătorilor în regiunea OSCE.83 În general, se subliniază că trebuie evitată influența politică nejustificată asupra procesului de numire și că candidații sunt selectați pe baza meritelor lor și niciodată pe baza considerentelor politice.84 Selectarea unui anumit număr de judecători de către Parlament este un model acceptabil, întrucât „numirea judecătorilor constituționali de către diferite instituții ale statului are avantajul de a proteja numirea unei părți a membrilor de actorii politici”.85 Cu toate acestea, alegerea a doi judecători constituționali cu majoritatea obișnuită „a membrilor Parlamentului prezenți” ridică semne de întrebare. În tradiția constituțională europeană, alegerea judecătorilor constituționali de către Parlament este adesea supusă unei cerințe de majoritate calificată.86 Acest lucru garantează că selecția reflectă un consens politic larg, în loc să
80 A se vedea Comentariul general nr. 32, Comitetul pentru drepturile omului al Organizației Națiunilor Unite, 9-27 iulie 2007 (CCPR/C/GC/32). A se vedea, de asemenea, Recomandarea CM/Rec(2010)12 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind judecătorii: independență, eficiență și responsabilități, paragraful 49, (adoptată de Comitetul de Miniștri la 17 noiembrie 2010, în cadrul celei de-a 1098-a reuniuni a delegaților miniștrilor). 81 A se vedea Avizul nr. 1(2001) al CCJE în atenția Comitetului de Miniștri al Consiliului Europei privind standardele referitoare la independența sistemului judiciar și inamovibilitatea judecătorilor. paragraful 49. 82 Conform Constituției, doi membri sunt numiți de Parlament, doi de Guvern și doi de Consiliul Superior al Magistraturii (articolul 136 alineatul (2)). 83 În cadrul OSCE, numirile judiciare în curțile constituționale variază foarte mult, incluzând sisteme mixte de numire care implică mai multe ramuri ale guvernului (Franța, Italia, Rusia, Turcia, România, Portugalia, Republica Cehă, Bulgaria), aprobarea legislativă bipartidă (Germania, Austria, Țările de Jos) și nominalizări prezidențiale cu confirmare parlamentară (Georgia, Ucraina, Serbia). 84 A se vedea Recomandarea CM/Rec(2010)12 a Consiliului Europei din 2010, punctul 46. Avizul nr. 10 al CCJE, punctul 8. A se vedea, de asemenea, Raportul Comisiei de la Veneția din 2007 privind numirile în funcții judiciare, punctele 25-32. 85 A se vedea Avizul Comisiei de la Veneția privind proiectul de modificare a trei dispoziții constituționale referitoare la Curtea Constituțională, Procurorul General al Statului și Consiliul Judiciar din Muntenegru, paragraful 21. 86 De exemplu, în Polonia, judecătorii Tribunalului Constituțional sunt aleși cu o majoritate de trei cincimi în Sejm; în Spania, numirile necesită o majoritate de trei cincimi în camerele respective ale Parlamentului. În Germania, ambele camere (Bundestag și Bundesrat) selectează judecătorii cu o majoritate de două treimi; în Georgia, Parlamentul confirmă candidații cu o majoritate de trei cincimi din voturi. În avizul său privind modificările aduse Legii din 25 iunie 2015 privind Tribunalul Constituțional al Poloniei, Comisia de la Veneția, CDL-AD(2016)001, Comisia de la Veneția a recomandat ca „Constituția să fie modificată pe termen lung pentru a introduce o majoritate calificată pentru alegerea judecătorilor Tribunalului Constituțional de către Sejm, combinată cu un mecanism eficient de combatere a blocajelor”, propunând, de asemenea, ca alternativă, „un sistem prin care o treime din judecătorii Tribunalului Constituțional să fie numiți/aleși de fiecare dintre cele trei puteri ale statului – Președintele Poloniei, Parlamentul și puterea judecătorească” (paragrafele 140-141). A se vedea, de asemenea, de exemplu, Avizul privind aspecte legate de numirea judecătorilor
33 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
fie dominați de o singură majoritate. O astfel de garanție este deosebit de importantă atunci când Președintele și Parlamentul au aceeași afiliere politică, deoarece îi împiedică să numească judecătorii în mod simultan fără sprijinul tuturor partidelor. 87 86. După cum a remarcat anterior și ODIHR, „atunci când numirea judecătorilor la cel mai înalt nivel face obiectul unui vot în Parlament, așa cum se întâmplă adesea în statele participante la OSCE, nu poate fi exclus riscul ca considerentele politice să prevaleze asupra meritelor obiective ale unui candidat. […] În orice caz, consiliile judiciare sau alte organisme independente ar trebui să aibă rolul decisiv în numirea judecătorilor, și nu organismele politice, care, dacă sunt implicate, ar trebui să poată prezenta obiecții numai din motive procedurale.”88 Deși recunoaște responsabilitatea Parlamentului în numirea judecătorilor, Proiectul de cod nu asigură garanții împotriva prejudecăților politice în procesul de selecție. Cel puțin, ar trebui să se ia în considerare revizuirea majorității necesare pentru alegerea membrilor Curții Constituționale. În avizul său recent, Comisia de la Veneția a menționat, de asemenea, că „numirea judecătorilor Curții Constituționale este o prerogativă suverană a organelor de numire și reflectă încrederea acordată candidaților. Prin urmare, acest proces nu poate fi asimilat procesului de selecție birocratic, bazat exclusiv pe merite, aplicabil funcționarilor publici.”89 Se recomandă introducerea unei dispoziții care să impună votul majorității calificate pentru alegerea judecătorilor Curții Constituționale, împreună cu un mecanism eficient de deblocare a situațiilor de impas. Acest lucru ar contribui la asigurarea unui consens mai larg și la reducerea riscului de politizare a procesului. Prin introducerea unei astfel de cerințe, selecția acestor judecători ar asigura în mod mai cert o abordare echilibrată și imparțială, garantând independența Curții Constituționale și menținând în același timp integritatea rolului parlamentar în acest proces. 87. În același timp, în unele cazuri poate fi dificil să se obțină o majoritate calificată, ceea ce poate rezulta ocazional în blocaje, având drept rezultat imposibilitatea Curții Constituționale de a se întruni și de a emite decizii din cauza lipsei cvorumului. Pentru a evita această situație, mai multe țări din regiunea OSCE au elaborat soluții implicite și/sau mecanisme anti-blocaj, pe lângă asigurarea faptului că titularul poate rămâne în funcție până la numirea unui succesor.90 Un mecanism de ieșire din impas utilizat în unele țări implică reducerea majorității necesare după mai multe voturi fără rezultat.91 Cu toate acestea, prevederea unor majorități diferite, descrescătoare, în rundele de vot ulterioare are dezavantajul că poate să nu constituie un stimulent eficient pentru majoritate să ajungă la un compromis în prima rundă de vot, știind că în rundele ulterioare pragul de vot va scădea pur și simplu; în principiu, un mecanism anti-impas ar trebui să fie neatractiv atât pentru majoritate, cât și pentru minoritate, pentru a
Curții Constituționale a Republicii Slovace, Comisia de la Veneția, CDL-AD (2017)001, paragrafele 57-58, în care se menționează că „alegerea judecătorilor constituționali cu majoritate calificată permite depolitizarea procesului de alegere a judecătorilor, deoarece impune ca opoziția să aibă, de asemenea, o poziție semnificativă în procesul de selecție”, deși acest lucru „poate duce la un impas între majoritate și opoziție, dar acesta poate fi depășit prin mecanisme specifice de combatere a blocajelor”. 87 A se vedea Avizul final al Comisiei de la Veneția privind proiectul revizuit de amendamente constituționale referitoare la sistemul judiciar din Albania, paragraful 37. 88 A se vedea Opinia ODIHR privind legile referitoare la instanțe, administrația judiciară și statutul juridic al judecătorilor din Mongolia, 3 martie 2020, punctele 125-128. 89 A se vedea Avizul Comisiei de la Veneția privind proiectul de lege privind Curtea Constituțională din Moldova, 17 martie 2025, punctele 64 și 65. 90 A se vedea Compilația avizelor și rapoartelor Comisiei de la Veneția referitoare la majoritățile calificate și mecanismele anti-blocaj în legătură cu alegerea de către Parlament a judecătorilor Curții Constituționale, a procurorilor generali, a membrilor Consiliilor Supreme Judiciare și Procuroriale și a Ombudsmanului, Comisia de la Veneția, 27 iunie 2018, pp. 4-8; 91 Ibid. În Italia, de exemplu, pentru judecătorii Curții Constituționale care urmează să fie aleși de Parlament, cerința majorității de două treimi este redusă la trei cincimi după trei tururi de scrutin fără rezultat; a se vedea Legge Constituzionale 22 Novembre 1967, Republica Italia, articolul 3.
34 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
încuraja compromisul de ambele părți.92 Prin urmare, este esențial ca pragul redus să necesite în continuare un vot cu majoritate calificată și un cvorum minim pentru a se asigura că judecătorii aleși beneficiază de sprijinul unui spectru politic larg. Un alt mecanism potențial de ieșire din impas ar putea consta în numirea de noi candidați de către un organism neutru, cum ar fi consiliul judiciar sau instituția națională pentru drepturile omului. În cazul în care se are în vedere o majoritate calificată, aceasta ar trebui să fie însoțită de un mecanism eficient și adaptat de ieșire din impas, care să nu pună în pericol independența și imparțialitatea Curții Constituționale. 88. În plus, Proiectul de cod nu este suficient de clar în ceea ce privește procesul de selecție a judecătorilor Curții Constituționale, bazându-se în schimb pe norme generale aplicabile funcțiilor publice. Deși unele elemente conturează un cadru general pentru selecția parlamentară, mai multe detalii esențiale rămân nedefinite, cum ar fi componența comitetului de selecție – care ar trebui să reflecte paritatea de gen, urmărind în același timp să implice reprezentanți ai societății civile sau ai profesiei juridice, garanțiile solicitate candidaților și dacă candidaturile ar trebui desemnate prin depunere de cereri spontane sau pe bază de invitație. 89. Această lacună ar putea fi remediată printr-un proiect de lege specific adoptat de Parlament, care să introducă norme suplimentare sau excepții pentru procesul de selecție. De asemenea, este esențial ca normele privind componența și selecția/numirea în Curtea Constituțională să fie concepute astfel încât să prevină discriminarea în procesul de selecție, să asigure accesibilitatea procesului și echilibrul de gen, precum și o componență pluralistă în Curtea Constituțională.93 Reflectând compoziția societății, o compoziție pluralistă poate spori legitimitatea unei curți constituționale de a anula legislația adoptată de un Parlament ca reprezentant al poporului94 și, în general, poate favoriza o mai mare încredere a publicului în imparțialitatea curții.95 De asemenea, ar trebui să existe dispoziții care să consacre principiul deschiderii, transparenței și accesibilității în procesul de nominalizare, selecție și numire a judecătorilor Curții Constituționale. 90. De asemenea, este de remarcat faptul că Constituția nu interzice reînnoirea mandatului judecătorilor Curții Constituționale după expirarea mandatului de șase ani, ceea ce pune în pericol principiul independenței și imparțialității. Acest fapt ridică întrebarea dacă judecătorii în funcție trebuie să treacă prin același proces de selecție dacă doresc să fie reînnoit mandatul lor. Posibilitatea reînnoirii mandatului ar putea compromite imparțialitatea judiciară, deoarece judecătorii ar putea fi influențați de perspectiva obținerii unui nou mandat.
92 A se vedea, de exemplu, Comisia de la Veneția, Avizul privind proiectul de modificare a trei dispoziții constituționale referitoare la Curtea Constituțională, Procurorul General al Statului și Consiliul Judiciar din Muntenegru, CDL-AD(2013)028, punctele 5-8. 93 A se vedea Comisia de la Veneția, Avizul privind propunerile de norme de vot pentru Curtea Constituțională din Bosnia și Herțegovina, 8 noiembrie 2005, punctul 13; și Avizul privind modificările aduse Legii din 25 iunie 2015 privind Tribunalul Constituțional din Polonia, 11 martie 2016, punctul 119. 94 A se vedea, de exemplu, OSCE/ODIHR, Opinia ODIHR privind două proiecte de lege ale Republicii Polone privind Tribunalul Constituțional (din 24 iulie 2024), punctul 62; a se vedea, de asemenea, de exemplu, Comisia de la Veneția, Avizul privind propunerile de reguli de vot pentru Curtea Constituțională din Bosnia și Herțegovina, CDL-AD(2005)039, 14 noiembrie 2005, punctul 3. 95 A se vedea, de exemplu, Comisia de la Veneția, Avizul privind Legea privind Curtea Constituțională Supremă a Autorității Naționale Palestiniene, CDL-AD(2009)014, 20 martie 2009, punctul 48.
35 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
RECOMANDAREA D. 1. Pentru a soluționa potențialele litigii, în special în ceea ce privește eliberările, proiectul de lege ar trebui să specifice în mod clar care funcționari publici pot fi eliberați, subliniind inamovibilitatea membrilor organelor independente ale statului. 2. Pentru a consolida legitimitatea, deciziile privind numirea și eliberarea funcționarilor publici ar trebui să necesite o majoritate calificată a tuturor deputaților, nu doar a celor prezenți, asigurându-se în același timp existența unor mecanisme eficiente de deblocare a situațiilor de impas. 3. Pentru a crește reprezentarea femeilor în funcțiile publice, Proiectul de cod ar trebui să includă dispoziții care să asigure paritatea de gen în numiri, respectând în același timp meritele. 4. Pentru a asigura un consens mai larg și a reduce politizarea, ar trebui să fie necesară o majoritate calificată și pentru alegerea judecătorilor Curții Constituționale, împreună cu un mecanism eficient de ieșire din impas. 5. Pentru a remedia lacunele din procesul de selecție parlamentară, un proiect de lege special ar putea defini detalii precum componența comisiei de selecție – care ar trebui să reflecte paritatea de gen, urmărind în același timp implicarea reprezentanților societății civile sau ai profesiei juridice, garanțiile candidaților și procesul de candidatură. De asemenea, acesta ar trebui să asigure transparența în numirea judecătorilor Curții Constituționale. 6. Pentru a se asigura că normele privind componența și selecția/numirea în Curtea Constituțională sunt concepute astfel încât să prevină discriminarea în procesul de selecție, să se asigure accesibilitatea procesului și echilibrul de gen, precum și o componență pluralistă în Curtea Constituțională.
5. RAPORTURILE CU CURTEA CONSTITUȚIONALĂ (ARTICOLELE 190-193)
91. În ansamblu, articolele 192-194 din Proiectul de cod servesc în primul rând ca o reafirmare a separării puterilor și a supremației statului de drept. Cu toate acestea, în ceea ce privește obligațiile concrete, ele rămân în mare parte generale, lipsite de cerințe procedurale sau substanțiale specifice, și funcționează preponderent ca o reiterare și o extindere a principiilor constituționale existente. 92. De exemplu, articolul 192 prevede obligația Curții Constituționale de a prezenta un raport anual privind activitățile sale și subliniază obligația Parlamentului de a aborda problemele constituționale nerezolvate. Cu toate acestea, această dispoziție pare oarecum redundantă, întrucât articolul 190 prevede deja obligația Parlamentului de a lua măsuri în cazul situațiilor de neconstituționalitate. În mod similar, articolul 193 consolidează principiul separării puterilor, subliniind în același timp necesitatea colaborării între Parlament și puterea judecătorească. Deși ambele puteri funcționează în mod independent, Parlamentul are obligația constituțională de a apăra independența și imparțialitatea puterii judecătorești prin rolul său legislativ și prin acțiunile sale 36 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
privind puterea judecătorească. În plus, articolul 194 impune Parlamentului să coopereze cu instituțiile judiciare, inclusiv cu instanțele judecătorești și procuratura, având obligația să se abțină în același timp de la imixtiunea în activitățile funcționale ale acestora, ceea ce reprezintă o reafirmare concretă a separării puterilor. În același timp, Parlamentul are dreptul să primească informații cu privire la funcționarea administrativă a puterii judecătorești prin intermediul unui raport anual și poate solicita rapoarte sau date suplimentare cu privire la chestiuni legate de justiție. Pentru a spori claritatea și eficacitatea, dispoziții precum acestea ar trebui să fie însoțite de cerințe procedurale și de fond mai specifice, pentru a se asigura aplicabilitatea și impactul lor practic, cu respectarea independenței puterii judecătorești. 93. În plus, articolul 190 din Proiectul de cod obligă Parlamentul să acorde prioritate legilor care abordează lacunele juridice identificate de Curtea Constituțională, asigurându-se că dispozițiile neconstituționale sunt corectate. Cu toate acestea, termenul „adresele” este vag: ar putea face referire la recomandări fără caracter obligatoriu sau la directive obligatorii care necesită acțiuni legislative. Pentru a asigura claritatea și aplicabilitatea, Proiectul de cod ar trebui să facă o distincție clară între „abordări” și „recomandări”. 94. Articolul 191 din Proiectul de cod se referă la controlul constituțional al tratatelor și acordurilor internaționale semnate de Moldova înainte de finalizarea procesului de ratificare. Această dispoziție acordă deputaților și partidelor politice reprezentate în Parlament dreptul de a sesiza Curtea Constituțională cu privire la un tratat sau acord internațional semnat înainte de ratificarea acestuia. Sesizarea trebuie făcută din momentul înregistrării tratatului în Parlament până la acordarea autorizației de ratificare. În mod special, tratatul nu poate fi ratificat înainte ca Curtea să fi emis decizia sa, iar orice neconstituționalitate identificată trebuie rezolvată înainte ca procesul de ratificare să poată continua, fie prin formularea de rezerve la tratat, fie prin modificarea Constituției, dacă este necesar. 95. Deși mecanismul urmează o abordare dualistă clasică similară cu cea a țărilor cu un sistem de incorporare a dreptului internațional, unele aspecte ar necesita clarificări suplimentare.96 În primul rând, se pare că termenul „tratate internaționale” se limitează la acele acorduri clasificate în mod explicit ca atare, excluzând potențial alte acorduri internaționale care ar putea afecta, de asemenea, constituționalitatea. Articolul 11 din Legea privind tratatele internaționale ale Republicii Moldova enumeră tratatele aplicabile.97 Pentru claritate, astfel de tratate ar putea fi fie enumerate în mod explicit în Cod, de exemplu, tratatele privind statutul persoanelor, drepturile și libertățile fundamentale ale omului, a căror denunțare necesită o decizie parlamentară, fie ar trebui să se facă referire la Legea privind tratatele internaționale a Republicii Moldova. 96. În al doilea rând, în cazul în care tratatul este considerat neconstituțional, articolul 191 alineatul (4) din Proiectul de cod prezintă doar două opțiuni: aprobarea de rezerve la tratat (dacă este permis) sau modificarea Constituției pentru a alinia tratatul la cerințele
96 Această practică reflectă procedurile din alte state participante la OSCE, în care curțile constituționale examinează tratatele internaționale înainte de ratificare pentru a se asigura că acestea sunt conforme cu constituțiile naționale. De exemplu, în Bulgaria, Curtea Constituțională are competența de a efectua examinări a priori ale tratatelor. În mod similar, în Franța, Consiliului Constituțional i se poate solicita să examineze un tratat internațional înainte de ratificare pentru a determina compatibilitatea acestuia cu Constituția. În Georgia, Curtea Constituțională are autoritatea de a examina tratatele internaționale la cerere, pentru a se asigura că acestea sunt conforme cu normele constituționale. În Ucraina, Curtea Constituțională poate emite un aviz cu privire la conformitatea unui tratat internațional cu Constituția înainte de ratificarea acestuia de către Parlament. 97 A se vedea Legea nr. 595-XIV din 24.09.1999 privind tratatele internaționale ale Republicii Moldova, N 24-26/137 din 02.03.2000.
37 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
constituționale. Cu toate acestea, respingerea tratatului ca potențială soluție nu este abordată. În cele din urmă, Președintele Republicii Moldova joacă un rol în ratificarea tratatelor prin prezentarea acestora Parlamentului, dar această funcție specifică nu este menționată în mod explicit la articolul 86 alineatul (1), ceea ce poate crea neconcordanțe cu Constituția și cu Legea privind tratatele internaționale ale Republicii Moldova. Aceste aspecte ar putea fi clarificate mai detaliat.
RECOMANDAREA E. 1. Pentru a asigura claritatea și aplicabilitatea, Curtea Constituțională ar trebui să definească în mod explicit termenul „adresele” în hotărârile sale, făcând distincția între recomandări și directive obligatorii. 2. Pentru claritate, Proiectul de cod ar putea fie să enumere tratatele relevante, cum ar fi cele privind statutul personal și drepturile fundamentale, fie să facă referire la Legea privind tratatele internaționale a Moldovei.
6. RAPORTURILE PARLAMENTULUI CU ADMINISTRAȚIA PUBLICĂ LOCALĂ (ARTICOLELE 194-196)
97. În conformitate cu articolul 109 alineatul (1) din Constituție, administrația publică locală se întemeiază pe principiile autonomiei locale, ale descentralizării serviciilor publice, ale eligibilității autorităților administrației publice locale şi ale consultării cetățenilor în problemele locale de interes deosebit. Aceste principii sunt reflectate în Proiectul de cod, completate de cerința de transparență și cooperare instituțională. 98. Conform articolului 194, relația Parlamentului cu administrația publică locală (inclusiv Unitatea Autonomă Teritorială Găgăuzia și malul stâng al râului Nistru) se bazează pe principiile autonomiei locale, legalității, transparenței, responsabilității și colaborării instituționale. Comisia permanentă este însărcinată cu abordarea colaborării și a provocărilor dintre nivelurile național și local. Parlamentului i se acordă dreptul de a solicita informații și decizii luate de administrațiile publice locale, subliniind relația ierarhică dintre cele două niveluri de guvernare. Având în vedere că obiectul supravegherii prevăzute de Proiectul de cod este funcționarea acestor organe publice în conformitate cu cerințele legale, aceste dispoziții sunt în conformitate cu principiul autonomiei, chiar și în cazul teritoriilor cu statut juridic special. 98 99. Cu toate acestea, deși mecanismele de supraveghere sunt esențiale, ele trebuie exercitate într-un mod echitabil, obiectiv și nediscriminatoriu, asigurându-se că nu servesc ca instrumente de intimidare. Cu condiția ca solicitările comisiei permanente să fie specifice și însoțite de garanții juridice adecvate, o astfel de supraveghere este proporțională și nu reprezintă o sarcină excesivă. În același timp, permiterea oricărei puteri a statului să dețină o autoritate necontrolată și absolută ar contrazice principiile fundamentale ale statului de drept ca fundament constituțional. Autoritatea are la dispoziție un termen de 30 de zile pentru a furniza informațiile solicitate, fără posibilitatea prelungirii, cu excepția cazului în care există un motiv imperios pentru
98 Conform Cartei europene a autonomiei locale, supravegherea administrativă a activităților autorităților locale are ca scop exclusiv asigurarea respectării legii. (Articolul 8 alineatul (2))
38 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
aceasta. Cu toate acestea, nu există reglementări care să specifice consecințele în cazul în care un organ de administrație locală nu respectă această cerință, ceea ce poate duce la o aplicare inconsecventă sau arbitrară. Pentru a asigura claritatea juridică și o aplicare uniformă, astfel de consecințe sau sancțiuni ar trebui incluse în articolul 194 alineatul (6) din Proiectul de cod. 100. Articolul 194 stabilește că autoritățile de administrație locală au obligația să activeze în cadrul legal stabilit de Constituția Republicii Moldova și de legi și nu pot adopta decizii care pun în pericol integritatea teritorială, securitatea națională ori ordinea de drept. Acest aspect este în conformitate cu dreptul internațional, în special cu Carta ONU, care interzice orice amenințare sau utilizare a forței împotriva integrității teritoriale sau a independenței politice a oricărui stat (articolul 2 alineatul (4)). Acțiunile autorităților locale care urmăresc să submineze suveranitatea națională, cum ar fi declarațiile neconstituționale de independență, mișcările secesioniste sau încercările de a modifica frontierele naționale, sunt considerate o amenințare atât la adresa securității naționale, cât și a integrității teritoriale. Cu toate acestea, în general, se consideră că acest lucru se aplică situațiilor în care există o amenințare iminentă la adresa suveranității sau integrității teritoriale a statului. În practică, pentru ca o acțiune să fie considerată o amenințare, aceasta trebuie să implice adesea un pericol clar și prezent sau o încercare explicită de a submina securitatea națională. 101. În plus, chiar dacă legiuitorii pot avea un interes legitim în asigurarea securității naționale și a integrității teritoriale, domeniul de aplicare al acestui cod ar trebui să fie limitat în mod corespunzător pentru a proteja dezbaterea politică. Atunci când restricția se bazează pe protejarea securității naționale sau a ordinii publice, Comitetul ONU pentru Drepturile Omului avertizează că nu este compatibil „să se suprime sau să se ascundă de public informații de interes public legitim care nu dăunează securității naționale sau să se urmărească penal jurnaliști, cercetători, activiști de mediu, apărători ai drepturilor omului sau alți reprezentanți, pentru că au difuzat astfel de informații”.99 Se recomandă revizuirea articolului 194 pentru a specifica că amenințarea trebuie să fie iminentă, astfel cum este definită de principiile suveranității și neintervenției în conformitate cu dreptul internațional. Această revizuire ar susține înțelegerea că nu toate acțiunile autorităților de administrație locală reprezintă automat o amenințare; doar acțiunile care pun în pericol în mod direct integritatea teritorială a statului sau securitatea națională ar fi considerate amenințări. 102. Acest lucru este deosebit de important deoarece, în conformitate cu articolul 196, dacă autoritățile administrației publice locale încalcă în mod deliberat dispozițiile Constituției sau ale legislației sau dacă acțiunile lor pun în pericol integritatea teritorială, securitatea națională sau ordinea de drept, activitatea lor poate fi suspendată de Parlament. Acest lucru este parțial garantat de faptul că Codul prevede ca circumstanțele care justifică suspendarea să fie examinate de instanțele administrative (articolul 196 alineatul (2)), ceea ce este binevenit. 103. Articolul 195 din Proiectul de cod prezintă dispoziții privind dialogul instituțional între Parlament și autoritățile publice locale, punând accentul pe consultare și participare. Ca regulă generală, comisiile de profil sunt obligate să informeze și să consulte autoritățile publice locale cu privire la chestiuni care le afectează în mod direct, în conformitate cu principiile participării100 și subsidiarității.101 În plus, în ceea ce privește proiectele de
99 A se vedea Observațiile finale ale Comitetului pentru drepturile omului privind Federația Rusă (CCPR/CO/79/RUS). 100 A se vedea Orientările democratice ale OSCE/ODIHR privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, alineatul (25). 101 A se vedea Carta europeană a autonomiei locale, articolul 4.3.
39 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
acte normative care privesc statutul Unității Teritoriale Autonome Găgăuze sau competențele autorităților sale, articolul 195.5 prevede că aceste acte trebuie să fie vizate de Adunarea Populară a Găgăuziei, în conformitate cu dispozițiile specifice ale Constituției (articolul 111). Acest fapt asigură respectarea statutului unic și a autonomiei Găgăuziei, consolidând cadrul constituțional care reglementează relația acesteia cu guvernul central, în conformitate cu Constituția.
RECOMANDAREA F. Revizuirea articolului 194 din Proiectul de cod, potrivit căruia autoritățile administrației publice locale nu pot lua măsuri care să amenințe integritatea teritorială, securitatea națională sau legalitatea statului, astfel încât amenințarea să fie definită ca iminentă, în conformitate cu principiile suveranității și neintervenției, asigurându-se că numai acțiunile care pun în pericol direct integritatea teritorială sau securitatea națională sunt considerate amenințări, și nu toate deciziile administrative locale.
7. AUTONOMIA BUGETARĂ (ARTICOLELE 210-211)
104. Constituția conferă Parlamentului autoritatea de a aproba bugetul de stat, inclusiv bugetul Secretariatului său și al organelor independente, și de a supraveghea executarea dispozițiilor privind acest buget (articolul 66 litera (h)). Articolul 210 din Proiectul de cod confirmă acest lucru, recunoscând autonomia bugetară a Parlamentului, cu resursele sale financiare prevăzute în bugetul Secretariatului, aprobat de Parlament. Întrucât Parlamentul aprobă în ultimă instanță bugetul de stat, asigurarea autonomiei sale depinde mai mult de procedurile bugetare independente și de gestionarea financiară eficientă decât de procesul de aprobare în sine. Pentru a menține această autonomie, Proiectul de cod încredințează Secretariatului Parlamentului supravegherea proceselor bugetare și gestionarea independentă a resurselor financiare. Articolul 211 din Proiectul de cod consolidează și mai mult independența financiară a autorităților publice independente, acordându-le dreptul de a-și elabora propriile bugete, de a le prezenta Guvernului și de a urma procedurile parlamentare în caz de divergențe, în conformitate cu Constituția. Aceste dispoziții consolidează în mod eficient autonomia bugetară a Parlamentului și întăresc independența financiară a autorităților publice, în conformitate cu principiile constituționale și promovând o gestionare financiară mai transparentă și mai responsabilă.
8. PROCESUL LEGISLATIV
105. Statele participante la OSCE s-au angajat să se asigure că legislația va fi „adoptată la sfârșitul unei proceduri publice și [că] reglementările vor fi publicate, aceasta fiind condiția pentru aplicabilitatea lor” (Documentul de la Copenhaga din 1990, paragraful 5.8).102 În plus, angajamentele cheie specifică faptul că „legislația va fi formulată și adoptată ca rezultat al unui proces deschis care reflectă voința poporului, fie direct, fie prin intermediul reprezentanților săi aleși” (Documentul de la Moscova din 1991,
102 A se vedea Documentul de la Copenhaga al OSCE din 1990.
40 Opinia Biroului ODIHR privind Proiectul de cod cu privire la organizarea și funcționarea Parlamentului Republicii Moldova (referitor la relațiile Parlamentului cu alte puteri ale statului, capitolele VI, VII, VIII, IX, XI și XII)
paragraful 18.1).103 Orientările Biroului ODIHR privind legiferarea democratică pentru legi mai bune (2024) subliniază că „toate părțile interesate și actorii implicați ar trebui să aibă posibilitatea de a accesa procesul legislativ, de a fi informați cu privire la acesta și de a putea participa și contribui în mod semnificativ”.104 Lista de verificare a Comisiei de la Veneția privind statul de drept subliniază, de asemenea, că publicul ar trebui să aibă o posibilitate semnificativă de a-și exprima opinia și poate constitui o sursă utilă de bune practici.105 106. Astfel, consultările publice constituie un mijloc de guvernanță deschisă și democratică, deoarece conduc la o mai mare transparență și responsabilitate a instituțiilor publice și contribuie la identificarea potențialelor controverse înainte de adoptarea unei legi. Pentru a fi eficiente, consultările privind proiectele de legi și politici trebuie să fie incluzive și să ofere părților interesate relevante suficient timp pentru a pregăti și a prezenta recomandări cu privire la proiectele de legi.106 Pentru a garanta o participare eficientă, mecanismele de consultare ar trebui să permită contribuții pe tot parcursul procesului, adică nu numai în momentul elaborării proiectului, ci și în momentul discutării acestuia în Parlament, fie în cadrul audierilor publice, fie în cadrul reuniunilor comisiilor parlamentare. 107. Prin urmare, Biroul ODIHR recomandă ca Proiectul de cod să facă obiectul unor consultări transparente, incluzive și ample pe tot parcursul procesului de adoptare.
[SFÂRȘITUL TEXTULUI]
103 A se vedea Documentul OSCE de la Moscova din 1991. 104 A se vedea Orientările privind legiferarea democratică pentru legi mai bune, OSCE/ODIHR, 16 ianuarie 2024, Principiul 7. 105 A se vedea Lista de verificare privind statul de drept, Comisia de la Veneția, CDL-AD(2016)007, partea II.A.5. 106 Conform recomandărilor emise de organele internaționale și regionale și bunelor practici din zona OSCE, consultările publice durează, în general, de la minimum 15 zile la două sau trei luni, deși această perioadă ar trebui prelungită, dacă este necesar, ținând seama, printre altele, de natura, complexitatea și dimensiunea proiectului de act propus și de datele/informațiile justificative. A se vedea ODIHR, Opinia privind proiectul de lege al Ucrainei „Cu privire la consultările publice” (1 septembrie 2016), punctele 40-41.
41