ჯორჯია: დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული)

Warsaw, 12 November 2025 Opinion-Nr.: FOPA-GEO/564/2025 [ALC/TN]

URGENT OPINION ON THE AMENDMENTS TO THE CODE OF ADMINISTRATIVE OFFENCES AND THE CRIMINAL CODE OF GEORGIA (AS ADOPTED ON 16 OCTOBER 2025)

GEORGIA

This Urgent Opinion has benefited from contributions made by Ms. Anja Bienert, member of the ODIHR Panel of Experts on Freedom of Assembly and Association; Mr. Michael Hamilton, Co-Chair of the ODIHR Panel of Experts on Freedom of Assembly and Association; Mr. Rafael Ishkhanyan, member of the ODIHR Panel of Experts on Freedom of Assembly and Association; and Mr. Jon Peters, member of the ODIHR Panel of Experts on Freedom of Assembly and Association.

The Urgent Opinion was also prepared in consultation with Ms. Gina Romero, the UN Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association, as part of the Framework for Joint Action for the protection and promotion of civic space.

Based on an unofficial English translation of the Amendments provided by the Public Defender of Georgia.

OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights

Ul. Miodowa 10, PL-00-251 Warsaw Office: +48 22 520 06 00 www.legislationline.org ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

EXECUTIVE SUMMARY AND KEY RECOMMENDATIONS The rights to freedom of peaceful assembly and freedom of expression are an integral part of the foundations of a democratic, tolerant and pluralist society in which individuals and groups with different backgrounds and beliefs can voice their opinions, gather and interact peacefully with one another. States have positive obligations to respect, protect and facilitate the exercise of these rights, without discrimination. Effective protection of the rights to freedom of peaceful assembly and freedom of expression can help foster a culture of open democracy, enable participation in public affairs, and invigorate dialogue on issues of public interest. Any restriction on the right to freedom of peaceful assembly must meet the strict three- part test under international human rights law, namely that it must be provided by law, serve to protect one of the legitimate aims exhaustively recognized under international law and be necessary and proportionate to achieve this aim. In addition, any restrictions must be non-discriminatory. The state’s positive duty to facilitate peaceful assembly should be reflected in the legislative framework and relevant practices, and when considering restrictions to reconcile this right with the rights of others or other permissible grounds for limitation, the state should prioritize facilitation over unnecessary or disproportionate limitations. The current Urgent Opinion should be read against the backdrop of the serious concerns raised previously by ODIHR, international and regional organizations and bodies, national observers and other stakeholders regarding these and earlier legislative initiatives – in particular those unduly restricting the rights to freedom of peaceful assembly, freedom of expression and freedom of association, as well as the detention, in recent months, of peaceful protesters, human rights defenders, and opposition politicians for their peaceful participation in assemblies, in clear violation of Georgia’s international human rights obligations. The Amendments under review were submitted to the Parliament on 8 October 2025, adopted through an accelerated procedure on 16 October 2025, without public discussion, and entered into force upon publication on 17 October 2025. Overall, they introduce much harsher administrative and criminal penalties. They exclude the possibility to apply less restrictive alternative sanctions, introduce lengthier administrative detention as a default penalty for certain conduct defined as administrative offences, and criminal imprisonment where someone has a past record of committing these offenses. This further exacerbates the negative impact of the restrictions introduced in February 2025 and December 2024, which ODIHR found to unduly interfere with the exercise of the right to freedom of peaceful assembly in Georgia in the Urgent Opinion published in March 2025. In particular, the October 2025 Amendments introduce harsh terms of administrative detention up to the maximum of 60 days’ detention, as the sole penalty for certain assembly-related offences, eliminating judicial discretion to impose lighter sanctions

2 ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

such as fines of a proportionate nature or warnings. This approach directly contradicts international standards that require sanctions to be necessary, proportionate, and non- discriminatory. It transforms administrative detention into a default response to non- violent behaviour that do not reach the level of seriousness of the misbehaviour that may justify a stricter response (e.g., mere wearing of a mask or carrying laser and light-beam devices, disrupting the roadways or participation in a peaceful assembly that is considered unlawful). While deprivation of liberty, including administrative detention, should never be used as a punishment for the peaceful exercise of the right guaranteed under international law, the lack of less severe alternative sanctions also undermines the principle of proportionality. This, compounded by the absence of effective remedies to challenge such detentions, exacerbates the potential for abuse and the risk of arbitrary deprivation of liberty violating Article 9 of the ICCPR and Article 5 of the ECHR. Under Article 347 of the Criminal Code as amended, imprisonment for terms of up to one year may now be imposed for the mere commission of certain non-violent acts, qualified by the national legislation as administrative offences where someone has a past record of committing such specified administrative offences, and of up to two years for doing so repeatedly (meaning more than once, and not within any stipulated timeframe), without evidence of intent to cause harm to society or to the people or actually causing such harm. These provisions penalize conduct that is protected by international human rights law, including the wearing of a mask, or for the peaceful participation in assemblies deemed unlawful or obstructing roadways. The amendments make imprisonment the default sanction, de facto resulting into disproportionate criminal penalties for the mere exercise of the right to freedom of peaceful assembly, including when guaranteed by the norms of international law. Thus, imposition of criminal penalties in response to a conduct, which may be legitimate and lawful under the international law, would result in arbitrary deprivation of liberty in violation of Article 9 of the ICCPR and Article 5 of the ECHR. In addition, the introduction of criminal penalties involving imprisonment of up to one year for children (under 18 years of age) for repeated violations of the above-mentioned administrative provisions contravenes international obligations, which require that deprivation of liberty be used for children only as a measure of last resort, and call upon States to adopt non-custodial alternatives to detention as the default response to criminal offences allegedly committed by minors. As noted in previous Opinions, disproportionate penalties alone violate the right to freedom of peaceful assembly, as they may deter the organization and participation in such events and have a chilling effect on the exercise of the rights to freedom of peaceful assembly and freedom of expression. The amendments also criminalize verbal insults or other “offensive actions” against law enforcement and other officials, punishable by up to two years’ imprisonment for repeated offences. Such vague and broad terminology, which may lead to subjective interpretation, fails to meet the standards of legality, clarity, and foreseeability required under international law. It risks erroneous, overbroad, arbitrary and/or targeted

3 ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

enforcement against legitimate criticism of public officials, thereby undermining freedom of expression and further amplifying the chilling effect on civic activism. As underlined in ODIHR’s March 2025 Urgent Opinion, the vague and broad wording of certain assembly-related offences are vulnerable to target individuals expressing dissenting views, human rights defenders, civil and political activists, journalists or others legitimately exercising their rights to freedom of peaceful assembly and freedom of expression. Furthermore, the cumulative effect of the amendments to the legal framework governing the exercise of fundamental freedoms, when considered alongside enforcement patterns, raises serious concerns that the October 2025 Amendments may be used for purposes beyond those permitted under the ECHR, in violation of Article 18 of the ECHR, in particular. Overall, the October 2025 Amendments raise serious concerns about Georgia’s lack of compliance with international human rights obligations, especially Articles 9, 19 and 21 of the ICCPR and Article 5, 10, 11 and 18 of the ECHR and should be repealed. ODIHR also reiterates the previous recommendations with respect to the February 2025 Amendments as underlined in its March 2025 Urgent Opinion.

As part of its mandate to assist OSCE participating States in implementing their OSCE human dimension commitments, ODIHR reviews, upon request, draft and existing laws to assess their compliance with international human rights standards and OSCE commitments and provides concrete recommendations for improvement.

4  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

TABLE OF CONTENTS I. I NTRODUCTION ...................................................................... 6 II. S COPE OF THE U RGENT O PINIO N ............................................. 6 III. L EGAL A NALYSIS AND R ECOMMENDATIONS ............................. 7 1. Relevant International Human Rights Standards and OSCE Human Dimension Commitments ................................................................................................................. 7 1.1. The Right to Freedom of Peaceful Assembly ......................................................... 7 1.2. The Right to Freedom of Expression ...................................................................... 9 1.3 Restrictions on the Rights to Freedom of Peaceful Assembly and Expression .... 10 1.4. Right to Liberty and Security of Persons .............................................................. 12 2. Background and Overall Context ............................................................................. 12 3. Justifications Invoked for Introducing the October 2025 Amendments ................. 14 4. Increased Sanctions for Non-Compliance with the Law on Assemblies and Manifestations ............................................................................................................... 18 4.1. Suppression of Alternative Sanctions to Administrative Detention and Lack of Proportionality ...................................................................................................... 19 4.2. Fines Imposed in Case of Administrative Offences Committed by Pregnant Women, Women with Children Under the Age of 12, Persons under the Age of 18 and Persons with Severe or Significant Disabilities ............................................. 23 4.3. Strict Criminal Liability and Imprisonment for Repeated Violations of the CAO

................................................................................................................ 24 4.4. Criminal Sanctions Imposed on Minors ............................................................... 29 4.5. Sanctions for Disobedience to Lawful Orders and Verbal Insults and “Other Offensive Actions” Against Public Officials ........................................................ 30 6. Use of the October 2025 Amendments for Purposes Other than Those Permitted by International Human Rights Standards ..................................................................... 33 7. Process of Preparing and Adopting the October 2025 Amendments ...................... 34 6.1. Use of Accelerated Procedure ............................................................................... 34 6.2. Lack of Public Consultations Prior to the Introduction and Adoption of the 2025 October Amendments ........................................................................................... 35 ANNEX 1 – Summary Table of the October 2025 Amendments and related provisions of the Law on Assemblies and Demonstrations ANNEX 2 – October 2025 Amendments to the Code of Administrative Offences of Georgia ANNEX 3 – October 2025 Amendments to the Criminal Code of Georgia

5  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

I. INTRODUCTION

1. On 24 October 2025, the Public Defender of Georgia requested the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) to provide an urgent legal opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and to the Criminal Code of Georgia adopted on 16 October 2025 (hereinafter “the October 2025 Amendments”). 2. On 27 October 2025, ODIHR responded to this request, confirming the Office’s readiness to prepare a legal analysis on the compliance of these Amendments with international human rights standards and OSCE human dimension commitments. 3. Given the evolving contextual situation, the sensitive nature of the October 2025 Amendments and the resulting urgency, ODIHR decided to prepare an Urgent Opinion, which focuses on the most concerning issues. The absence of comments on certain of these amendments should not be interpreted as an endorsement of these provisions. 4. This Urgent Opinion should be read together with the previous legal reviews on the rights to freedom of peaceful assembly and freedom of association in Georgia that have been published by ODIHR in 2023-2025, in so far as the main findings and recommendations contained therein have not been addressed.1 5. This Urgent Opinion was prepared in response to the above request. ODIHR conducted this assessment within its mandate to assist OSCE participating States in the implementation of their OSCE human dimension commitments.2

II. SCOPE OF THE URGENT OPINION

6. The scope of this Urgent Opinion covers only the October 2025 Amendments submitted for review, and the provisions that have been amended. Thus limited, the Urgent Opinion does not constitute a full and comprehensive review of the entire legal and institutional framework regulating the exercise of the rights to freedom of peaceful assembly and freedom of expression in Georgia. 7. The Urgent Opinion raises key issues and provides indications of areas of concern and is based on international and regional human rights and rule of law standards, norms and recommendations as well as relevant OSCE human dimension commitments. 8. Moreover, in accordance with the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women3 (hereinafter “CEDAW”) and the 2004 OSCE Action Plan for the Promotion of Gender Equality4 and commitments to mainstream gender into OSCE activities, programmes and projects, the Urgent Opinion integrates, as appropriate, gender and diversity perspectives.

1 In particular, OSCE/ODIHR, Urgent Opinion on the Amendments to the Law on Assemblies and Demonstrations, the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 6 February 2025), 6 March 2025; and Urgent Opinion on Proposed Amendments to the Law of Georgia on Assemblies and Demonstrations and to the Administrative Offences Code of Georgia, 6 November 2023. These should be read together with other ODIHR legal reviews on recent legislation restricting the work of civil society organizations, including OSCE/ODIHR, Urgent Opinion on the Law “On Transparency of Foreign Influence” of Georgia, 30 May 2024. 2 In particular, CSCE/OSCE, Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE, 29 June 1990, para. 9.2; and Charter of Paris for a New Europe (1990). 3 UN Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (hereinafter “CEDAW”), adopted by General Assembly resolution 34/180 on 18 December 1979. Georgia acceded to the Convention on 26 October 1994. 4 See OSCE Action Plan for the Promotion of Gender Equality, adopted by Decision No. 14/04, MC.DEC/14/04 (2004), para. 32.

6  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

9. This Urgent Opinion is based on an unofficial English translation of the October 2025 Amendments. Errors from translation may result. Should the Urgent Opinion be translated in another language, the English version shall prevail. 10. In view of the above, ODIHR would like to stress that this Urgent Opinion does not prevent ODIHR from formulating additional written or oral recommendations or comments on respective subject matters in Georgia in the future.

III. LEGAL ANALYSIS AND RECOMMENDATIONS

1. Relevant International Human Rights Standards and OSCE Human Dimension Commitments

11. The rights to freedom of peaceful assembly and freedom of expression have been recognized as an integral part of the foundations of a democratic, tolerant and pluralist society in which individuals and groups with different backgrounds and beliefs should be able to voice their opinions, gather and interact peacefully with one another. The right to freedom of peaceful assembly can also help give voice to minority opinion and bring visibility to marginalized and under-represented groups. States have a positive obligation to respect, protect and facilitate the exercise of these rights, without discrimination. Effective protection of the rights to freedom of peaceful assembly and freedom of expression can help foster a culture of open democracy, enable non-violent participation in public affairs, and invigorate dialogue on issues of public interest. Public assemblies can also help ensure the accountability of corporate entities, public bodies and government officials and thus promote good governance in accordance with the rule of law.

1.1. The Right to Freedom of Peaceful Assembly

12. The right to freedom of peaceful assembly is enshrined in Article 20 (1) of the Universal Declaration on Human Rights (UDHR),5 Article 21 of the International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR),6 Article 11 of the European Convention on Human Rights (ECHR),7 Article 15 of the Convention on the Rights of the Child (UN CRC),8 and Articles 1, 21 and 29 of the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities (CRPD).9 Article 12 of the EU Charter of Fundamental Rights is also of relevance in anticipation of possible future resumption of the EU accession process.10 13. The jurisprudence of the UN Human Rights Committee (UN HRC) as well as its General Comment No. 37 on Article 21 of the ICCPR11 also offer authoritative interpretation of the nature and scope of the right to freedom of peaceful assembly. The various reports of the UN Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of

5 Universal Declaration on Human Rights (UDHR), adopted by General Assembly resolution 217 A on 10 December 1948. 6 International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR), adopted by UN General Assembly Resolution 2200A (XXI) on 16 December 1966. Georgia acceded to the ICCPR on 3 May 1994. 7 Council of Europe’s Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, Article 11, signed on 4 November 1950, entered into force on 3 September 1953. Georgia ratified the ECHR on 20 May 1999. 8 UN Convention on the Rights of the Child (CRC), adopted by General Assembly resolution 44/25 of 20 November 1989. Georgia acceded to the CRC on 2 June 1994. 9 Convention on the Rights of Persons with Disabilities (CRPD), adopted by General Assembly resolution 61/106 of 13 December 2006. Georgia ratified the CRPD on 13 March 2014. 10 Charter of Fundamental Rights of the European Union (EU), OJ C 326, 26 October 2012. 11 UN Human Rights Committee (UN HRC), General Comment No. 37 (2020) on the right of peaceful assembly (Article 21), CCPR/C/GC/37, 17 September 2020.

7  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

association provide further useful recommendations.12 The case law of the European Court of Human Rights (ECtHR) provides additional guidance for Council of Europe Member States on how to ensure that their laws and policies comply with key aspects of Article 11 of the ECHR.13 14. OSCE participating States committed to respect the right to freedom of peaceful assembly as stated in the 1990 Copenhagen Document.14 Further OSCE commitments regarding the right to peaceful assembly also include the 1990 Charter of Paris for a New Europe15 and the Helsinki 2008 Statement from the Ministerial Council.16 15. ODIHR and its Panel of Experts,17 in consultation with the Council of Europe’s European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), have also developed joint Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly (hereinafter “the Guidelines”),18 which are based on international and regional treaties, case-law and other documents related to the protection of human rights as well as the practice in other democratic countries adhering to the rule of law. These Guidelines provide useful guidance for developing and implementing national legislation on the right to freedom of peaceful assembly in accordance with international standards and OSCE human dimension commitments. 16. The right to freedom of peaceful assembly complements and intersects with other civil and political rights, including the right to freedom of expression (Article 19 of the ICCPR and Article 10 of the ECHR), the right to freedom of association (Article 22 of the ICCPR and Article 11 of the ECHR), the right to participate in public affairs (Article 25 (a) of the ICCPR) and the right to vote (Article 25 (b) of the ICCPR and Article 3 of Protocol No. 1 to the ECHR). Moreover, the right to freedom of peaceful assembly may overlap with the right to manifest one’s religion or belief in community with others.19 Recognizing the interrelation and interdependence of these different rights is vital to ensuring that the right to freedom of peaceful assembly is afforded practical and effective protection. 17. Freedom of peaceful assembly should be enjoyed, as far as possible, without (or with minimal) regulation,20 unless there is a need for special protection. Moreover, states have positive obligations to respect, protect and facilitate the exercise of the right to freedom of peaceful assembly and this duty should be reflected in the legislative framework and relevant law enforcement and other regulations and practices.21 This also means that

12 All the reports are available here. See in particular UN Human Rights Council, Joint Report of the Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association and the Special Rapporteur on extrajudicial, summary or arbitrary executions on the proper management of assemblies, A/HRC/31/66, 4 February 2016 (Joint Report of UN Special Rapporteurs (2016)). See also the Joint Declaration on Protecting the rights to freedom of peaceful assembly and of association from criminalization amid intensified existential threats, 17 September 2025. 13 See the Caselaw Guide on Article 11 of the ECHR, prepared by the Registry of the European Court of Human Rights (ECtHR) (updated 28 February 2025). 14 CSCE/OSCE, Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE, 29 June 1990, para. 9.2, whereby OSCE participating States reaffirmed that “(9.2) everyone will have the right of peaceful assembly and demonstration. Any restrictions which may be placed on the exercise of these rights will be prescribed by law and consistent with international standard”; and Charter of Paris for a New Europe (1990), where they affirmed that “without discrimination, every individual has the right to (…) freedom of association and peaceful assembly”. 15 Adopted by the meeting of heads of state or government of the CSCE, 21 November 1990 (preamble). 16 Adopted by the sixteenth Helsinki Ministerial Meeting on 4 and 5 December 2008 (p. 5). 17 See <ODIHR Panel of Experts on Freedom of Assembly and Association>. 18 See Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, ODIHR-Venice Commission, 3rd ed., adopted at the Venice Commission Session on 21-22 June 2019, and further edited as of 15 July 2020. 19 See e.g., ECtHR, Barankevich v. Russia, no. 10519/03, 26 July 2007. 20 ODIHR-Venice Commission Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, paras. 21 and 76. UN HRC, General Comment No. 37 (2020) on the right of peaceful assembly (article 21), paras. 8 and 23 (no unwarranted interference). However, the measures taken by the authorities and interfering with the right to freedom of assembly should always have a legal basis under domestic law and the law should be accessible to the persons concerned and formulated with sufficient precision (see ECtHR, Vyerentsov v. Ukraine, no. 20372/11, 11 April 2013, para. 52). 21 See ODIHR-Venice Commission Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, para. 22.

8  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

when considering restrictions to reconcile this right with the rights of others or broader public interests, the state should prioritize facilitation over unnecessary or disproportionate limitations. States must promote an enabling environment for the exercise of the right to peaceful assembly without discrimination, and should regulation be considered necessary,22 put in place an enabling legal and institutional framework within which the right can be exercised effectively.23 This also means that public authorities are required to remove all unnecessary legal and practical obstacles to the exercise of the right to freedom of peaceful assembly.24

1.2. The Right to Freedom of Expression

18. The right to freedom of opinion and expression is enshrined in Article 19 of the UDHR25 and is guaranteed by Article 19 of the ICCPR,26 Article 10 of the ECHR, Article 13 of the UN CRC, and Article 21 of the CRPD. Article 11 of the EU Charter of Fundamental Rights is also of relevance in anticipation of possible future resumption of the accession process.27 The jurisprudence of the UN HRC as well as its General Comment No. 34 on Article 19 of the ICCPR also offer authoritative interpretation of the nature and scope of the right to freedom of expression and access to information.28 The ECtHR case-law further serves as an important reference point, particularly for assessing the necessity and proportionality of restrictions to freedom of expression. In this respect, the ECtHR has underlined that states’ “discretion in punishing illegal conduct relating to expression or association, although wide, is not unlimited, and it must examine with particular scrutiny cases where sanctions imposed by the national authorities for non-violent conduct involve a prison sentence”,29 underlining that this may have an undesirable chilling effect on public speech. The Court further emphasized that when custodial sanction is being applied in the context of the exercise of a fundamental freedom, this calls for a particularly careful approach.30 19. At the OSCE level, a number of commitments proclaim the right of everyone to freedom of expression and to receive and impart information, as well as the right of the media to collect, report and disseminate information, news and opinion, underlining the essential role of independent and pluralistic media.31

22 In line with the principle of necessity to legislate, whereby state intervention by legislation should only take place where state action is necessary and other, non-legislative interventions are not feasible or unlikely to have a successful outcome, see ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (16 January 2024), Principle 4. 23 UN HRC, General comment No. 37 (2020) on the Right of Peaceful Assembly (Article 21), para. 24. T 24 ODIHR-Venice Commission Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, para. 76. 25 See the Universal Declaration on Human Rights (UDHR), adopted by General Assembly resolution 217 A on 10 December 1948. 26 Article 19 of the ICCPR provides that “everyone shall have the right to hold opinions without interference” and that “everyone shall have the right to freedom of expression; this right shall include freedom to seek, receive and impart information and ideas of all kinds, regardless of frontiers, either orally, in writing or in print, in the form of art, or through any other media of his choice.” 27 Charter of Fundamental Rights of the European Union (EU), OJ C 326, 26 October 2012. 28 See UN HRC, General Comment No. 34 on Article 19 of the ICCPR, CCPR/C/GC/34, para. 11, where the UN HRC further elaborates that “[f]reedom of expression is a necessary condition for the realization of the principles of transparency and accountability that are, in turn, essential for the promotion and protection of human rights” and protects “even expression that may be regarded as deeply offensive, although such expression may be restricted in accordance with the provisions of article 19, paragraph 3 and article 20.” 29 See ECtHR, Chkhartishvili v. Georgia, no. 31349/20, 11 May 2023, paras. 59-60. See also Taranenko v. Russia, no. 19554/05, 15 May 2014, para. 87. 30 See ECtHR, Chkhartishvili v. Georgia, no. 31349/20, 11 May 2023, para. 60.. 31 See in particular OSCE, Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE (Copenhagen, 5 June-29 July 1990), which states that “[t]his right will include freedom to hold opinions and to receive and impart information and ideas without interference by public authority and regardless of frontiers. The exercise of this right may be subject only to such restrictions as are prescribed by law and are consistent with international standards.” The OSCE participating States also reaffirmed “the right to freedom of expression, including the right to communication and the right of the media to collect, report and disseminate information, news and opinion” in OSCE, Document of the Moscow Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE, (Moscow, 3 October 1991). Moreover, in 1994, the OSCE participating States reaffirmed that “freedom of expression is a fundamental human right and a basic component of a democratic society” committing to “take as their guiding principle that they will safeguard this

9  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

1.3 Restrictions on the Rights to Freedom of Peaceful Assembly and Expression

20. Any restriction on the rights to freedom of peaceful assembly and expression must be compatible with the strict three-part test set out in, respectively, Article 21 of the ICCPR and Article 11 (2) of the ECHR, and Article 19 (3) of the ICCPR and Article 10 (2) of the ECHR. This test requires any restriction to be provided by law (requirement of legality), to be in pursuit of one or more of the legitimate aims listed exhaustively in the respective treaty/convention,32 to be necessary in a democratic society and to respect the principle of proportionality (which inter alia presupposes that any imposed restriction should represent the least intrusive measure possible among those effective enough to achieve the designated objective). In addition, the restriction must be non-discriminatory (Articles 2 and 26 of the ICCPR and Article 14 of the ECHR and Protocol 12 to the ECHR33). 21. The grounds for restrictions listed in international instruments should not be supplemented by additional grounds in domestic legislation and should be narrowly interpreted by the authorities.34 Restrictions shall not be applied for any purpose other than those for which they were prescribed (Article 18 of the ECHR) and must be directly related to the specific aim being pursued. 22. The requirement that any restrictions on assemblies be ‘prescribed by law’ not only requires that the restriction should have an explicit basis in domestic law, but also refers to the quality of the law in question.35 While acknowledging that absolute precision is not possible and that many laws are inevitably couched in terms which, to a greater or lesser extent, are vague and whose interpretation and application are questions of practice,36 laws must be sufficiently clear and precise to enable an individual to assess whether or not his or her conduct would be in breach of the law and to foresee the likely consequences of any such breach.37 This also means that the law must be formulated in terms that provide a reasonable indication as to how these provisions will be interpreted and applied.38 More generally, the requirement of legality also implies that any restrictions on assemblies must be compliant with international standards.

right” and emphasizing in this respect, that “independent and pluralistic media are essential to a free and open society and accountable systems of government”; see OSCE, CSCE Budapest Document 1994, Towards a Genuine Partnership in a New Era (Budapest, 21 December 1994), para. 36. 32 For Article 21 ICCPR, these are national security, public safety, public order (ordre public) or the prevention of disorder or crime. For Article 11 (2) of the ECHR, the aims are: the protection of public health or morals, and the protection of the rights and freedoms of others. For Article 19 (3) ICCPR: (a) for respect of the rights or reputations of others; (b) for the protection of national security or of public order (ordre public), or of public health or morals”; For Article 10(2) ECHR: “in the interests of national security, territorial integrity or public safety, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, for the protection of the reputation or rights of others, for preventing the disclosure of information received in confidence, or for maintaining the authority and impartiality of the judiciary.” 33 Georgia ratified the Protocol no. 12 to the ECHR on 15 June 2001 and it entered into force on 1 April 2005. 34 ODIHR-Venice Commission Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, paras. 28 and 130. 35 ODIHR-Venice Commission Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, para. 98. 36 See, for example, ECtHR, Kudrevičius and Others v. Lithuania [GC], no. 37553/05, 15 October 2015, para. 109. See also ECtHR, Perinçek v. Switzerland [GC], no. 27510/08, 15 October 2015, para. 131, where the Court underlined that: “A norm could not be regarded as a “law” unless it was formulated with sufficient precision to enable the person concerned to regulate his or her conduct: he or she needed to be able – if need be with appropriate advice – to foresee, to a degree that was reasonable in the circumstances, the consequences that a given action could entail. However, the Court went on to state that these consequences did not need to be foreseeable with absolute certainty, as experience showed that to be unattainable.” 37 See, for example, ECtHR, Hashman and Harrup v. the United Kingdom [GC], no. 25594/94, 25 November 1999; Gillan and Quinton v. the United Kingdom, no. 4158/05, 12 January 2010; Kudrevičius and Others v Lithuania [GC], no. 37553/05, 15 October 2015. See also Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, para. 23; UN HRC, General Comment No. 34 on Article 19 of the ICCPR, CCPR/C/GC/34, para. 25. See also ECtHR, The Sunday Times v. the United Kingdom (No. 1), no. 6538/74, paras. 48-49; and Perinçek v. Switzerland [GC], no. 27510/08, 15 October 2015, para. 131. 38 See e.g., Venice Commission, Rule of Law Checklist, CDL-AD(2016)007, para. 58. In addition, see ECtHR, The Sunday Times v. the United Kingdom (No. 1), no. 6538/74, where the Court ruled that “the law must be formulated with sufficient precision to enable the citizen to regulate his conduct,” by being able to foresee what is reasonable and what type of consequences an action may cause.”

10  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

23. The test of ‘necessary in a democratic society’ means that any restriction imposed on the rights of peaceful assembly and expression, whether set out in law or applied in practice, must meet a “pressing social need”,39 be proportionate to the legitimate aim pursued and the reasons justifying it must be relevant and sufficient. 40 The requirement to meet a “pressing social need” also means that a restriction must be considered imperative, rather than merely ‘reasonable’ or ‘expedient’.41 The means used should be proportionate to the aim pursued, which also means that where a wide range of interventions may be suitable, the least restrictive or invasive means must always be used.42 In addition, restrictions must not impair the essence of the right, or be aimed at discouraging participation in assemblies or causing a chilling effect.43 In particular, any restriction in the manner of assembly should not render the effective communication of the message of the assembly difficult or even impossible.44 As the UN HRC emphasized, proportionality “requires a value assessment, weighing the nature and detrimental impact of the interference on the exercise of the right against the resultant benefit to one of the grounds for interfering. If the detriment outweighs the benefit, the restriction is disproportionate and thus not permissible.”45 24. In addition, restrictions must not be discriminatory, either directly or indirectly.46 Restrictions must not unjustifiably target specific types of assemblies, particularly those used for political expression or opposition or those conveying a specific message or promoting the rights of certain marginalized or under-represented groups.47 25. Based on the foregoing, blanket legal restrictions would generally fail the proportionality test because they do not differentiate between different ways of exercising the right to freedom of peaceful assembly and preclude any consideration of the specific circumstances of each case.48 In addition, any restrictions on assemblies should not be based on the content of the message(s) that they seek to communicate.49 Moreover, broad powers of the public authorities and law enforcement to prohibit or disperse assemblies would not comply with the strict requirements for restrictions as underlined above.

39 This means that a restriction must be considered imperative, rather than merely ‘reasonable’ or ‘expedient’: ECtHR, Chassagnou v. France [GC], nos. 25088/94, 28331/95 and 28443/95, 29 April 1999. “Necessary” is not synonymous with “indispensable”, neither has it the flexibility of such expressions as “admissible”, “ordinary”, “useful”, “reasonable” or “desirable”; see ECtHR, The Sunday Times v. the United Kingdom (No. 1), no. 6538/74, para. 59. 40 See, for example, ECtHR, Taranenko v. Russia, no. 19554/05, 15 May 2014. In relation to freedom of expression, see, for example, ECtHR, Janowski v. Poland [GC], no. 25716/94, 21 January 1999, paras. 31 and 35. 41 ODIHR-Venice Commission Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, para. 131. 42 ODIHR-Venice Commission Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, para. 131. See e.g., ECtHR, Perinçek v. Switzerland [GC], no. 27510/08, 15 October 2015, para. 273. 43 UN HRC, General Comment No. 37 (2020) on the right of peaceful assembly (Article 21), para. 36. 44 ODIHR-Venice Commission Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, para. 148. 45 General Comment No. 37 (2020) on the right of peaceful assembly (Article 21), para. 40. 46 Georgia ratified the Protocol no. 12 to the ECHR on 15 June 2001 and it entered into force on 1 April 2005. 47 ODIHR-Venice Commission Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, para. 102. 48 Ibid. Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, para. 133. See also UN HRC, General Comment No. 37 (2020) on the right of peaceful assembly (Article 21), para. 38, which states that “[b]lanket restrictions on peaceful assemblies are presumptively disproportionate”; Report of the UN Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association, (Funding of associations and holding of peaceful assemblies), A/HRC/23/39, 24 April 2013, para. 63: “…blanket bans, are intrinsically disproportionate and discriminatory measures as they impact all citizens willing to exercise their right to freedom of peacefully assembly”; and Joint Report of UN Special Rapporteurs (2016), A/HRC/31/66, para. 30. 49 Ibid. ODIHR-Venice Commission Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, para. 133. See also ECtHR, Primov v. Russia, no. 17391/06, 12 June 2014, para. 137: “The Government should not have the power to ban a demonstration because they consider that the demonstrators’ ‘message’ is wrong. It is especially so where the main target of criticism is the very same authority which has the power to authorise or deny the public gathering, as in the case at hand. Content-based restrictions on the freedom of assembly should be subjected to the most serious scrutiny by this Court”. See also UN HRC, General Comment No. 37 (2020) on the right of peaceful assembly (Article 21), para. 48, which underlines that “[c]entral to the realization of the right is the requirement that any restrictions, in principle, be content neutral, and thus not be related to the message conveyed by the assembly. 57 A contrary approach defeats the very purpose of peaceful assemblies”; and UN HRC Views, Nikolai Alekseev v. Russian Federation, U.N. Doc. CCPR/C/109/D/1873/2009, 2 December 2013, para. 9.6, which stated that the restriction imposed on a person’s right to organize a public assembly on a specific subject is “one of the most serious interferences with the freedom of peaceful assembly”.

11  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

1.4. Right to Liberty and Security of Persons

26. As the October 2025 Amendments envisage some administrative and criminal sanctions for the violation of certain provisions of the Law on Assemblies and Demonstrations consisting of administrative detention up to 60 days or imprisonment up to four years, they must also comply with Article 9 of the ICCPR, Article 5 of the ECHR, Article 37 of the UN CRC, and Article 14 of the CRPD, on the protection of liberty and security of persons,50 which require that arrest and detention must not be arbitrary or unlawful. The UN Human Rights Committee has stated that “[a]rrest or detention as punishment for the legitimate exercise of the rights as guaranteed by the Covenant is arbitrary, including [in cases involving] freedom of assembly.”51 The ECtHR has held that when the facts point to a significant probability that individual arrests and detentions “were at least partly the result of acts and decisions which formed part of a larger strategy in relation to protests which had started peacefully and which, albeit characterized by pockets of violence, involved a vast majority of peaceful protesters”, this fails to meet the minimum standard set by Article 5 (1) (c) of the ECHR for the reasonableness of a suspicion required to justify the arrest or detention, concluding to the existence of an element of arbitrariness.52

2. Background and Overall Context

27. The right to freedom of peaceful assembly is guaranteed by Article 21 of the Constitution of Georgia.53 The existing Law on Assemblies and Demonstrations was adopted in 1997.54 Article 2 (3) of the Law provides that any restrictions imposed must be compatible with the Constitution of Georgia, be non-discriminatory, and be prescribed by law, necessary in a democratic society, and proportionate (such that the benefit of the restriction exceeds the damage caused by the restriction). 28. During the past years, several sets of amendments to the Law introducing new restrictions to the exercise of the right to freedom of peaceful assembly have been introduced and/or adopted.55 The latest processes of amending the Law on Assemblies and Demonstrations along with related criminal and administrative laws, began following the parliamentary elections on 26 October 202456 and the protests that ensued. In parallel, a series of other

50 See further, UN HRC, General Comment No. 35 (2014) on liberty and security of person, CCPR/C/GC/35, 16 December 2014; and ECtHR, Brega and Others v. Moldova, no. 61485, 24 January 2012, paras. 37-44. 51 UN HRC, General Comment No. 35 (2014) on liberty and security of person, CCPR/C/GC/35, 16 December 2014, para. 17. 52 ECtHR, Shmorgunov and Others v. Ukraine, nos. 15367/14 and 13 others, 21 January 2021, paras. 464-477. 53 Article 21 of the Constitution of Georgia provides “1. Everyone, except those enlisted in the Defence Forces or bodies responsible for state and public security, shall have the right to assemble publicly and unarmed, without prior permission. 2. The law may establish the necessity of prior notification of authorities if an assembly is held on a public thoroughfare. 3. Authorities may terminate an assembly only if it assumes an unlawful character.” 54 See Law of Georgia on Assemblies and Demonstrations (1997, as last amended 16 October 2025). 55 Amendments introduced by the Law of Georgia No. 4451 of 17 September 2024, introducing a new ground for prohibiting assemblies that allegedly promote “affiliation with neither biological sex, affiliation with a gender different from one’s biological sex, sexual relationships between persons of the same biological sex, or incest” as per Georgia’s Law on Family Values and the Protection of Minors (new paragraph 6 of Article 9 of the Law); Law of Georgia No. 176 of 13 December 2024 introducing new restrictions for participants in assemblies (new sub-paragraph (a1) and (a2) of Article 11 (2): (a1) to have a device with laser radiation and/or sharp radiation, the use of which may interfere with the activities of representatives of state agencies and/or the proper functioning of the technical means available to them; and (a2) to cover with a face mask or any other means; Law of Georgia No. 274 of 6 February 2025 (as reviewed in ODIHR, Urgent Opinion on the Amendments to the Law on Assemblies and Demonstrations, the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 6 February 2025), 6 March 2025); Law of Georgia No. 710 of 24 June 2025; Law of Georgia No. 774 of 26 June 2025; Law of Georgia No. 809 of 26 June 2025. 56 See OSCE/ODIHR, Georgia – Parliamentary Elections of 26 October 2025 - ODIHR Election Observation Mission Final Report, 20 December 2024; see also OSCE/ODIHR, Statement of 20 December 2024, which underlines that “[t]he elections took place amidst serious concerns about the impact of recently adopted legislation on fundamental freedoms and civil society, steps to diminish the independence of institutions involved in the election process, and pressure on voters, which combined with election day practices

12  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

restrictive laws and amendments have been adopted, introducing new restrictions unduly impacting the exercise of the rights to freedom of association and expression.57 29. On 13 December 2024, the Parliament adopted further restrictions, including new prohibitions of the possession of pyrotechnic or other similar items (amended Article 11 (2) (a) of the Law), of devices with a laser beam or sharp light beam, the use of which may interfere with the activities of state officials or the proper functioning of technical equipment at their disposal (new Article 11 (2) (a1) of the Law) and a complete ban on covering the face with a mask or any other means (new Article 11 (2) (a2) of the Law).58 Another set of amendments introduced on 3 February 2025 (hereinafter “the February 2025 Amendments”), was adopted by the Parliament in an accelerated procedure and promulgated by the President of Georgia on 6 February 2025. They introduced further restrictions on the exercise of the rights to freedom of peaceful assembly and freedom of expression, including the requirement of immediate notification for spontaneous assemblies, a general prohibition of holding assemblies inside closed spaces or buildings without the owner’s prior written agreement, the prohibition of intentionally creating obstacles to the movement of people, of erecting temporary structures and of participating in an assembly or demonstration that was terminated in accordance with Article 13(1) of the Law, as well as considerably more severe administrative and criminal sanctions.59 30. In particular, the revised Article 32 of the Code of Administrative Offences (CAO) as amended in February 2025 introduced a new maximum length of detention for administrative offences up to 60 days (previously, up to 15 days). The February 2025 Amendments also increased the maximum fine and length of detention for several administrative offences, using the newly introduced maximum threshold of 60 days of administrative detention, including for petty hooliganism (amended Article 166 CAO),60 disobedience to the lawful order or demand of a law enforcement officer (amended Article 173 CAO),61 violation of the rules for organizing and holding an assembly or demonstration and other provisions of the Law on Assemblies and Manifestations (amended Article 1741 CAO). 31. This Urgent Opinion should be read against the backdrop of the serious concerns raised previously by ODIHR, international and regional organizations and bodies, national observers and other stakeholders regarding these and earlier legislative initiatives – in particular those unduly restricting the rights to freedom of peaceful assembly, freedom of expression and freedom of association, as well as the detention, in recent months, of

compromised the ability of some voters to cast their vote without fear of retribution. In its assessment of post-election developments and complaints, ODIHR found that cases were not considered sufficiently, limiting legal remedies, and the forcible suppression of protests and numerous arrests caused grave concerns about compliance with international commitments to freedom of peaceful assembly.” 57 See the Law on Transparency of Foreign Influence adopted on 28 May 2024; the Law on Foreign Agents Registration adopted on 1 April 2025, two sets of amendments to the Law on Grants adopted on 16 April and 12 June 2025 respectively, and amendments to the Organic Law on Political Associations of Citizens adopted on 16 April 2025. For legal analysis of some of these legislative developments, see ODIHR, Urgent Opinion on the Law “On Transparency of Foreign Influence” of Georgia, 30 May 2024; and Venice Commission, Georgia - Opinion on the Law on the Registration of Foreign Agents, the amendments to the Law on Grants and other Laws relating to “foreign influence”, CDL-AD(2025)034-e, 15 October 2025; and Urgent Opinion on the Law of Georgia on Transparency of Foreign Influence, CDL-AD(2024)020, 24 June 2024. 58 See <Law on Amendments to the Law of Georgia on Assemblies and Demonstrations> adopted on 13 December 2024, published on 29 December 2024. 59 See ODIHR, Urgent Opinion on the Amendments to the Law on Assemblies and Demonstrations, the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 6 February 2025), 6 March 2025. 60 Fine ranging from GEL 500 to GEL 3,000 or administrative detention for a term of up to 20 days (instead of a fine of up to GEL 1,000 and up to 15 days of administrative detention provided previously). 61 Fine ranging from GEL 2,000 to GEL 5,000 or administrative detention for a term of up to 60 days (instead of a fine of up to GEL 3,000 and up to 15 days of administrative detention provided previously).

13  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

peaceful protesters, human rights defenders and opposition politicians contrary to international human rights standards.62

3. Justifications Invoked for Introducing the October 2025 Amendments

32. The Amendments were submitted to the Parliament on 8 October 2025 and were adopted pursuant to an accelerated procedure, with the three readings leading to the adoption of the Amendments on 16 October 2025 and promulgation by the President of the Republic on the same day. They entered into force upon publication on 17 October 2025. 33. Overall, the Amendments to the Code of Administrative Offences (CAO) and to the Criminal Code introduce a far more punitive enforcement framework, envisaging even more severe administrative penalties than those already introduced by the February 2025 Amendments, as well as criminal penalty of imprisonment in case of repeated violations of the CAO. 34. The Explanatory Statements to both sets of amendments underline the need to prevent “socially dangerous actions directed against public order and the rule of law”, noting that the existing administrative liability regime fails to have a deterrent effect. The initiators further underline that “intentionally creating obstacles to the movement of people or transport, in itself goes beyond the legitimate scope of freedom of expression and creates significant risks to public safety”, which justifies the need to envisage a more punitive framework for those already subject to administrative liability for partially or completely blocking a roadway. The Explanatory Statement to the Amendments to the Criminal Code also emphasizes that “the repeated commission of the above actions poses a threat to the life and health of others, as it makes it impossible for emergency, fire and other emergency services to respond promptly, for which it is necessary to establish a proportionate measure of responsibility”. It further underlines that the “establishment of criminal liability for the above-mentioned actions is a proportionate and necessary measure to ensure a fair balance between the freedom of assembly and expression and the rights of others” and that “the criminal liability envisaged in Article 347 of the current version of the Criminal Code of Georgia cannot ensure general prevention of crime”.

62 See e.g., OSCE/ODIHR Statements on the Situation in Georgia of 7 October 2025 and of 20 December 2024; Statement of the UN Special Rapporteur on the situation of human rights defenders of 5 September 2025, as endorsed by the UN Special Rapporteur on the Rights to Freedom of Peaceful Assembly and of Association; the Statements of the EU High Representative/Vice President Kallas and Commissioner for Enlargement Kos on Georgia of 5 October 2025 and of 7 February 2025; European Parliament’s Statement of 9 July 2025. See also European Parliament resolution on Georgia’s worsening democratic crisis following the recent parliamentary elections and alleged electoral fraud (2024/2933(RSP)); CoE Commissioner for Human Rights Statement of 1 July 2025 and of 4 December 2024; Joint Statement of 28 January 2025 of UN Special Rapporteurs on Torture and other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, on extrajudicial summary or arbitrary executions; on the Rights to Freedom of Peaceful Assembly and of Association; on the situation of human rights defenders; on the right to freedom of opinion and expression, on the independence of judges and lawyers; see also the various statements of the Public Defender of Georgia and national stakeholders and non-governmental organizations. See also ODIHR, Urgent Opinion on the Amendments to the Law on Assemblies and Demonstrations, the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 6 February 2025); and Venice Commission, Urgent Opinion on amendments to the Code of administrative offences and the Law on assemblies and demonstrations of Georgia, CDL-PI(2025)004-e, 3 March 2025. With respect to the amendments unduly impacting the exercise of the rights to freedom of association and freedom of expression, including the Law on Foreign Agents Registration, amendments to the Law on Grants and the Law on Transparency of Foreign Influence (adopted on 28 May 2024), see also ODIHR, Urgent Opinion on the Law “On Transparency of Foreign Influence” of Georgia, 30 May 2024; and Venice Commission, Georgia - Opinion on the Law on the Registration of Foreign Agents, the amendments to the Law on Grants and other Laws relating to “foreign influence”, CDL-AD(2025)034-e, 15 October 2025; and Urgent Opinion on the Law of Georgia on Transparency of Foreign Influence, CDL-AD(2024)020, 24 June 2024.

14  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

35. A number of questions may be raised as to the necessity of adopting the October 2025 Amendments, given both the generic nature of the stated justifications and the non- alignment of these rationales with international human rights law and standards.63 36. First, the Explanatory Statements appear to refer to abstract “public concerns”, without pointing to a substantiated concrete risk analysis concerning particular, well-evidenced threats to public safety and the life and health of others.64 As underlined in the ODIHR- Venice Commission Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, “preventive restrictions of individual rights are only possible in exceptional cases where there is a clear and present danger that a crime will be committed. States should always seek to ensure that any preventive intervention that negatively impacts an individual’s right to freedom of peaceful assembly is based on objective evidence that without such intervention, the individual will commit a ‘concrete and specific’ offence of significance (constituting, for example, actual violence or serious criminal damage)”.65 Restrictions to the right to freedom of peaceful assembly can only be justified if they are necessary to avert a real, and not merely a hypothetical risk to public order.66 37. Second, the October 2025 Amendments are not based on any in-depth and comprehensive impact assessment, and the process of the adoption of these amendments was marked by a lack of meaningful consultation with those potentially affected (civil society, human rights defenders and the wider public). The reasons adduced by the national authorities to justify the October 2025 Amendments are generally neither relevant nor sufficient, and fail to evidence why the existing legal framework is insufficient and/or ineffective.67 38. Third, with respect to the stated justification for resorting to criminal offences in order to strengthen the deterrent effect (on the purported basis that administrative liability is ineffective in this respect), it must be emphasized that the legitimacy of criminal law depends on it being used sparingly, ultima ratio, as reflected in international law and practice.68 This was expressed, for example, in the EU approach to Criminal Law which

63 See e.g. General Comment No. 37 (2020) on the right of peaceful assembly (article 21), para. 7: The “scale or nature [of peaceful assemblies] can cause disruption, for example of vehicular or pedestrian movement or economic activity. These consequences, whether intended or unintended, do not call into question the protection such assemblies enjoy.” 64 See e.g., ODIHR-Venice Commission, Joint Opinion on Draft Law no. 6674 on Introducing Changes to some Legislative Acts to ensure Public Transparency of Information on Finance Activity of Public Associations and of the Use of International Technical Assistance and on Draft Law no. 6675 on Introducing Changes to the Tax Code of Ukraine to ensure Public Transparency of the Financing of Public Associations and of the Use of International Technical Assistance, CDL-AD(2018)006-e, para. 36. 65 See also., General Comment No. 37 (2020) on the right of peaceful assembly (article 21), para. 52 which provides “An unspecified risk of violence, or the mere possibility that the authorities will not have the capacity to prevent or neutralize the violence emanating from those opposed to the assembly, is not enough; the State must be able to show, based on a concrete risk assessment, that it would not be able to contain the stuation, even if significant law enforcement capability were to be deployed”. 66 See e.g., European Court of Human Rights, Partidul Comunistilor (Nepeceristi) and Ungureanu v. Romania, no. 46626/99, 3 February 2005, para. 48; and Gorzelik and Others v. Poland, no. 44158/98, 17 February 2004, paras. 95-96, where the Court has specifically held that “[a]ny interference must correspond to a ‘pressing social need’” and the reasons adduced by the national authorities to justify it should be “relevant and sufficient”, with “evidence of a sufficiently imminent risk to democracy”; see also Court of Justice of the European Union (CJEU), Commission v. Hungary Case C-78/18, 18 June 2020, para. 91, where the CJEU also underlined the need to establish “a genuine, present and sufficiently serious threat to a fundamental interest of society”;66 and UN Human Rights Committee, Mr. Jeong-Eun Lee v. Republic of Korea, Communication No. 1119/2002, U.N. Doc. CCPR/C/84/D/1119/2002(2005), para. 7.2. See also e.g., ODIHR-Venice Commission, Joint Opinion on Draft Law no. 6674 on Introducing Changes to some Legislative Acts to ensure Public Transparency of Information on Finance Activity of Public Associations and of the Use of International Technical Assistance and on Draft Law no. 6675 on Introducing Changes to the Tax Code of Ukraine to ensure Public Transparency of the Financing of Public Associations and of the Use of International Technical Assistance, CDL-AD(2018)006-e, para. 36; and Venice Commission, CDL-AD(2019)002, Report on Funding of Associations, para. 81, where ODIHR and the Venice Commission have observed, “[a]bstract ‘public concern’ and ‘suspicions’ about the legality and honesty of financing of NGO sector, without pointing to a substantiated concrete risk analysis concerning any specific involvement of the NGO sector in the commission of crimes, such as corruption or money-laundering cannot constitute a legitimate aim justifying restrictions to this right”. 67 ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (16 January 2024), Principle 5 on Evidence-based Lawmaking. 68 See e.g., ECtHR, Beizaras and Levickas v. Lithuania, ECtHR, no. 41288/15, 14 January 2020, para. 111, where the Court acknowledged that “criminal sanctions, including against the individuals responsible for the most serious expressions of hatred, inciting others to violence, could be invoked only as an ultima ratio measure […] That being so, it has also held that where acts that constitute serious

15  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

states: “whereas in view of its being able by its very nature to restrict certain human rights and fundamental freedoms of suspected, accused or convicted persons, in addition to the possible stigmatising effect of criminal investigations, and taking into account that excessive use of criminal legislation leads to a decline in efficiency, criminal law must be applied as a measure of last resort (ultima ratio) addressing clearly defined and delimited conduct, which cannot be addressed effectively by less severe measures and which causes significant damage to society or individuals…”69 This is also reflected for instance in the UN Guidelines on the Role of Prosecutors (1990).70 39. Hence, the criminalization of certain misbehaviours should be duly justified in light of the significant harm to society or individuals and should remain exceptional and limited to serious cases where use of the weighty tool of criminal law can meet the requirements of necessity and proportionality. This is also reflected in the Criminal Code of Georgia which underlines that an act shall not constitute a crime, even if it formally contains the elements of an offence provided for by the Criminal Code, if it has neither caused harm that would necessitate the criminal liability of the perpetrator, nor created a danger of such harm (Article 7). 40. In several recent Opinions, ODIHR has raised concerns about the tendency of over- criminalizing certain conduct that may not meet the threshold of causing significant damage to society or individuals. This creates a risk of potentially criminalizing the mere expression of opinion or ideas, in particular opinions and ideas contravening those in power, thus potentially violating the rights to political debate and participation, freedom of opinion and expression, and other fundamental freedoms.71 Moreover, penalties must correspond to the guilt of the individual and be commensurate with the gravity of the crime committed, be proportionate and effective. One significant dimension of the fair and proportionate application of criminal penalties is that courts must take into account all circumstances of the individuals and the crime(s) committed by them, in assessing appropriate and proportionate penalties.72 41. Further, as underlined in the ODIHR-Venice Commission Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, detention should be used only if there is a pressing need to prevent the commission of serious criminal offences and where an arrest is absolutely necessary (e.g., due to violent behaviour).73 States should ensure that protesters are not detained simply for expressing disagreement with police actions during an assembly.74 The UN Human Rights Committee has stated that “[a]rrest or detention as punishment for the

offences are directed against a person’s physical or mental integrity, only efficient criminal-law mechanisms can ensure adequate protection and serve as a deterrent factor (see Identoba and Others, cited above, § 86, and the case-law cited therein). The Court has likewise accepted that criminal-law measures were required with respect to direct verbal assaults and physical threats motivated by discriminatory attitudes”. See also ODIHR, Guidelines for Addressing the Threats and Challenges of "Foreign Terrorist Fighters" within a Human Rights Framework (2018), p. 39, and references cited therein. 69 European Parliament, Resolution of 22 May 2012 on an EU approach to criminal law (2010/2310(INI)), European Parliament, P7_TA(2012)0208, Point I, cited in ODIHR, Guidelines for Addressing the Threats and Challenges of "Foreign Terrorist Fighters" within a Human Rights Framework (2018), p. 39. 70 See UN Guidelines on the Role of Prosecutors (adopted by the Eighth United Nations Congress on the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders, Havana, Cuba, 27 August to 7 September 1990), para. 18: “In accordance with national law, prosecutors shall give due consideration to waiving prosecution, discontinuing proceedings conditionally or unconditionally, or diverting criminal cases from the formal justice system, with full respect for the rights of suspect(s) and the victim(s). For this purpose, States should fully explore the possibility of adopting diversion schemes not only to alleviate excessive court loads, but also to avoid the stigmatization of pre-trial detention, indictment and conviction, as well as the possible adverse effects of imprisonment.” 71 See e.g., ODIHR Urgent Opinion on the Draft Amendments to the Criminal Code of the Republic of Cyprus (3 October 2024), para. 34; ODIHR Opinion on Certain Articles of the Bill No. 1660 Relating to Countering Terrorism, Public Security, Protection of Personnel in Service and Prison Regulations in Italy (27 May 2024), para. 40; ODIHR Comments on the Criminalization of “Separatism” and Related Offences in Moldova (4 December 2023), para. 40; ODIHR Note on the Shanghai Convention on Combating Terrorism, Separatism and Extremism (21 September 2020), para. 31. 72 See Eurojust Annual Report 2016, page 13. 73 See Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, para. 220 and references therein. 74 Ibid. Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, para. 220 and references therein.

16  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

legitimate exercise of the rights as guaranteed by the Covenant is arbitrary, including [in cases involving] freedom of assembly.”75 Moreover, in accordance with Article 5 (1) of the ECHR, the notion of “arbitrariness” extends beyond lack of conformity with national law, meaning that deprivation of liberty may be lawful in terms of domestic law but still arbitrary and thus contrary to the ECHR.76 42. With respect to the alleged need to ensure a fair balance between the exercise of the right to freedom of peaceful assembly and the rights of others, it must be reiterated that a core component of the right to freedom of peaceful assembly is the ability of the assembly participants to choose the manner and place where they can best communicate their message to their desired audience.77 States have the duty to facilitate assemblies at the organizer’s preferred location and within ‘sight and sound’ of the intended audience unless compelling reasons (that conform with the permissible justifications for imposing limitations under Article 21 ICCPR or Article 11(2) ECHR) necessitate a change of venue.78 The venue may indeed be paramount for the message of the assembly to reach the target audience. 43. In addition, given the importance of freedom of peaceful assembly in a democratic society, assemblies should be regarded as an equally legitimate use of public space as other, more routine uses of such space, such as commercial activity or pedestrian and vehicular traffic.79 When balancing the rights of others against the competing right to freedom of peaceful assembly, the latter should prevail where there is no adequate alternative public space that would allow an assembly to take place in ‘sight and sound’ of its intended audience and if this does not impose unnecessary and disproportionate burdens on others’ rights.80 Neither temporary disruption of vehicular or pedestrian traffic, nor opposition to an assembly, are of themselves legitimate reasons to impose restrictions on an assembly.81 Where demonstrators do not engage in acts of violence, public authorities must show a certain degree of tolerance towards peaceful gatherings so that the freedom of assembly guaranteed by international instruments is not to be deprived of all substance.82 44. The Explanatory Statements also infer that assembly are public safety hazards, noting in particular that emergency services cannot be ensured because of the assemblies. It should be reiterated that states retain primary responsibility for the protection of public safety and security, have a positive obligation to provide adequately resourced policing arrangements and intervene when necessary, while also ensuring proper access to emergency services during assemblies. Mere traffic disruptions need to be tolerated. As underlined in the Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, public safety concerns may arise when the presence or conduct of assembly participants creates a significant and imminent danger of physical injury for other participants, public authorities or passers-

75 UN HRC, General Comment No. 35 (2014) on liberty and security of person, CCPR/C/GC/35, 16 December 2014, para. 17. 76 See ECtHR, Creangă v. Romania [GC], no. 29226/03, 23 February 2012, para. 84; and ECtHR, A. and Others v. the United Kingdom [GC], no. 3455/05, 19 February 2009, para. 164. 77 See ODIHR-Venice Commission Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, para. 147. See also, for example, UN HRC, Turchenyak et al. v. Belarus, CCPR/C/108/D/1948/2010 and Corr.1, 24 July 2013, para. 7.4: “The organizers of an assembly generally have the right to choose a location within sight and sound of their target audience.” See also e.g., ECtHR, Sáska v. Hungary, no. 58050/08, 27 November 2012, para. 21. See also ODIHR Urgent Interim Opinion on Article I of the Draft Act on “Some Measures to Improve the Security Situation in the Slovak Republic”, 25 June 2024, para. 25. 78 See ODIHR-Venice Commission Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, para. 82. 79 Ibid. Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, paras. 22 and 62. 80 Ibid. Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, para. 83. General Comment No. 37 (2020) on the right of peaceful assembly (article 21), paras. 6, 57; ECtHR, Annenkov v. Russia, App. 31475/10, 25 July 2017, para. 122: “… this right covers both private “assemblies” and “assemblies” in public places …” 81 Ibid. Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, para. 143. 82 See ECtHR, Kudrevičius and Others v. Lithuania [GC], no. 37553/05, 15 October 2015; Oya Ataman v. Turkey, no. 74552/01, 5 December 2006; Bukta and Others v. Hungary, no. 25691/04, 17 July 2007.

17  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

by, or of damage to property; in such cases, extra precautionary measures should generally be preferred over more extensive restrictions on the assembly itself. While organizers and stewards may provide assistance.83

4. Increased Sanctions for Non-Compliance with the Law on Assemblies and Manifestations

45. As underlined above, the 2025 February Amendments introduced a new maximum length of detention for administrative offences up to 60 days, instead of 15 days previously (Article 32 of the CAO). In its March 2025 Opinion, ODIHR recommended the removal of the imposition of administrative detention introduced by the Amendments as a sanction in case of violation of the Law on Assemblies and Demonstrations,84 noting that the possibility of imposing up to 60 days of administrative detention as a penalty for petty hooliganism, violation of the rules for organizing and holding an assembly or demonstration, or disobedience to the lawful order or demand of a law enforcement officer, when such actions are peaceful and non-violent, would constitute disproportionate interference with an individuals’ right to freedom of peaceful assembly, and right to liberty. 46. The October 2025 Amendments go even further as they remove from the CAO the possible alternative sanctions of a fine and only contemplate the imposition of administrative detention for a term of up to: - 60 days for the carrying “firearms, explosive, flammable, radioactive substances, cold weapons or pyrotechnic products”, or “an object or substance that is used or can be used for the purpose of causing harm to the life and health of [assembly participants or others]”, or for participating in an assembly or demonstration that has been terminated at the request of the Ministry of Internal Affairs (MIA) of Georgia in accordance with Article 13(1) of the Law on Assemblies and Demonstrations,85 as per amended Article 1741 (9) of the CAO; and - 15 days (20 days for organizers) with confiscation of the object of the offense for covering one’s face with a mask or any other means during assemblies (Article 11 (2) (a2) of the Law), carrying tear gas, nerve agent, or/and a poisonous substance (Article 11 (2) (c) of the Law), deliberately creating obstacles to the movement of people or vehicles – including if the roadway is partially or completely blocked by assembly participants (Article 11 (2) (e) of the Law), or erecting temporary construction posing a threat to assembly participants or other persons, interfering with the maintenance of public order and security by the police, or hindering the normal functioning of an enterprise, institution or organization ((Article 11 (2) (f) of the Law), as per new Article 1741 (10) of CAO. 47. Alternatives to administrative detention in the form of fines of 5,000 GEL or 15,000 GEL for organizers are only envisaged for pregnant women, mothers with children under the

83 ODIHR-Venice Commission Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, para. 138. 84 ODIHR, Urgent Opinion on the Amendments to the Law on Assemblies and Demonstrations, the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 6 February 2025), para. 93. See also Venice Commission, Urgent Opinion on amendments to the Code of administrative offences and the Law on assemblies and demonstrations of Georgia, CDL-PI(2025)004-e, 3 March 2025, para. 47. 85 i.e., for the violation en masse of the requirements of Article 11(1) (call to overthrow the constitutional order of Georgia or to violently change it, to violate the independence of the country, to violate the territorial integrity of the country, or call that amount to propaganda of war or violence, incites national, ethnic, religious or social hatred).and (2)(a-c) of this Law are violated en masse

18  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

age of twelve, persons under the age of eighteen, persons with severe or significant disabilities (Article 32(3) of CAO). 48. In addition, the October 2025 Amendments to Article 347 of the Criminal Code now criminalize the above-mentioned acts sanctioned under Article 174¹ (9) and (10) of the CAO, with imprisonment of up to one year where someone has a past record of committing these offenses, or up to two years for doing so repeatedly. When committed by a minor, such penalties are replaced by a fine or by corrective labour for a term of up to one year or by imprisonment for a term of up to one year (Article 347(3) of the Criminal Code). In case of violation of the rules for holding an assembly or demonstration by an organizer results in “serious consequences”, the penalty may reach four years of imprisonment (Article 347(4) of the Criminal Code) as opposed to a fine or house arrest for a term of six months to two years, or corrective labour for a term of up to one year previously. 49. As further elaborated below, the October 2025 Amendments raise serious concerns about their compliance with international human rights standards, particularly Articles 9, 19 and 21 of the ICCPR and Articles 5, 10 and 11 of the ECHR and should be repealed altogether. ODIHR also reiterates the previous recommendations with respect to the February 2025 Amendments.

4.1. Suppression of Alternative Sanctions to Administrative Detention and Lack of Proportionality

50. Where any sanction is imposed on organizers or participants of a peaceful assembly for their unlawful conduct, such sanctions must be necessary, proportionate, non- discriminatory in nature and must not be based on ambiguous or overbroad offences.86 In this respect, as underlined in the March 2025 Urgent Opinion, much of the conduct prohibited under Article 11 (2) of the Law on Assemblies and Demonstrations is vaguely and/or broadly formulated and may be subject to arbitrary application.87 This may lead to targeted enforcement against political dissidents or opposition, or human rights defenders, or others exercising their rights to freedom of peaceful assembly and freedom of expression.88 This also risks unduly impacting the work of journalists or other media actors, as well as assembly monitors, who may be detained or criminally prosecuted for their routine newsgathering or monitoring work, for instance if they are (wrongly) considered by the authorities to have repeatedly participated in unlawful assemblies simply because they are reporting on these assemblies that are a matter of public concern. In addition, as underlined in the Guidelines, no blanket or routine restrictions on the wearing of masks and face-coverings should be imposed.89 The wearing of masks and face coverings at assemblies for expressive purposes is a form of communication

86 ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, para. 222; UN HRC, General Comment No. 37 (2020) on the right of peaceful assembly (Article 21), para. 67. 87 ODIHR, Urgent Opinion on the Amendments to the Law on Assemblies and Demonstrations, the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 6 February 2025), para. 65 (Article 11 (2) (f) “obstruct”), para. 69 (Article 13 (1) of the Law “mass violations”), para. 70 (“covering the face with a mask or any other means” (new Article 11 (2) (a2)). See also Venice Commission, Urgent Opinion on amendments to the Code of administrative offences and the Law on assemblies and demonstrations of Georgia, CDL-PI(2025)004-e, 3 March 2025, paras. 30 and 33. 88 ODIHR, Urgent Opinion on the Amendments to the Law on Assemblies and Demonstrations, the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 6 February 2025), paras. 65, 69-70. See also ODIHR, Urgent Opinion on Proposed Amendments to the Law of Georgia on Assemblies and Demonstrations and to the Administrative Offences Code of Georgia, 6 November 2023, para. 50. 89 ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, para. 153, and references cited therein. See also UN HRC, General comment No. 37 (2020) on the right of peaceful assembly (Article 21), para. 60, which states that “[t]he anonymity of participants should be allowed unless their conduct presents reasonable grounds for arrest, or there are other similarly compelling reasons, such as the fact that the face covering forms part of a symbol that is, exceptionally, restricted for the reasons referred to above […]. The use of disguises should not in itself be deemed to signify violent intent.”

19  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

protected by the rights to freedom of speech and assembly, and may occur in order to express particular viewpoints or religious beliefs, to ensure individual protection in case of imminent exposure to chemical irritants or to ensure anonymity to protect an assembly participant from retaliation.90 The wearing of masks or other face coverings at a peaceful assembly should not be prohibited where there is no demonstrable evidence of imminent violence; an individual should not be required to remove a mask unless his/her conduct creates probable cause for arrest and the face covering prevents his/her identification91 51. The nature and severity of penalties – including those imposed for conduct involving a degree of disturbance of public order92 – is a relevant factor when assessing the necessity and proportionality of particular restrictions.93 Unnecessary or disproportionately harsh sanctions for behaviour during assemblies could inhibit the holding of such events and have a chilling effect that may prevent participants from attending.94 The ODIHR-Venice Commission Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly make clear that penalties for minor offences that do not threaten to cause or result in significant harm to public order or to the rights and freedoms of others should accordingly be low and the same as minor offences unrelated to assemblies.95 In cases involving minor administrative violations, it may be inappropriate to impose any sanction or penalty at all on assembly participants and organizers.96 Peaceful protesters should not, in principle, be rendered subject to the threat of a criminal sanction,97 and especially to custodial sentences/deprivation of liberty.98 In Chkhartishvili v. Georgia (2023), which involved participants throwing objects (dried beans) at police officers and a refusal to follow a police order leading to such participants being sentenced to eight days’ administrative detention as per Article 173 of the CAO, the ECtHR emphasized that the conduct in question was neither violent (it did not cause any injuries to the police officers and could hardly be aimed at causing physical harm to them) nor was it sufficiently serious to justify the imposition of a custodial term.99

90 ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, para. 153, and references cited therein. See also UN HRC, General comment No. 37 (2020) on the right of peaceful assembly (Article 21), para. 60, which states that “[t]he anonymity of participants should be allowed unless their conduct presents reasonable grounds for arrest, or there are other similarly compelling reasons, such as the fact that the face covering forms part of a symbol that is, exceptionally, restricted for the reasons referred to above […]. The use of disguises should not in itself be deemed to signify violent intent.” 91 ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, para. 153, and references cited therein. See also UN HRC, General comment No. 37 (2020) on the right of peaceful assembly (Article 21), para. 60, which states that “[t]he anonymity of participants should be allowed unless their conduct presents reasonable grounds for arrest, or there are other similarly compelling reasons, such as the fact that the face covering forms part of a symbol that is, exceptionally, restricted for the reasons referred to above […]. The use of disguises should not in itself be deemed to signify violent intent.” 92 See e.g., ECtHR, Ekrem Can and Others v. Turkey, no. 10613/10, 8 March 2022. 93 For example, ECtHR, Peradze and Others v. Georgia, no. 5631/16, 15 December 2022, para. 35: “The nature and severity of the penalties imposed are also factors to be taken into account when assessing the proportionality of an interference in relation to the aim pursued. Where the sanctions imposed on the demonstrators are criminal in nature, they require particular justification. A peaceful demonstration should not, in principle, be rendered subject to the threat of a criminal sanction, and notably to deprivation of liberty. Thus, the Court must examine with particular scrutiny the cases where sanctions imposed by the national authorities for non-violent conduct involve a prison sentence …”. Similarly, ECtHR, Kotov v. Russia, nos. 49282/19 and 50346/19, 26 November 2024, para. 58; and ECtHR, Chernega and Others v. Ukraine, no. 74768/10, 18 June 2019, para. 221. 94 ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, para. 222. 95 Ibid. 96 See ECtHR, Kudrevičius and Others v. Lithuania [GC], no. 37553/05, 15 October 2015, para. 149: “At the same time, the freedom to take part in a peaceful assembly is of such importance that a person cannot be subject to a sanction – even one at the lower end of the scale of disciplinary penalties – for participation in a demonstration which has not been prohibited, so long as that person does not himself commit any reprehensible act on such an occasion”, citing ECtHR, Ezelin v. France, no. 11800/85, 26 April 1991, para. 53. The Court has held that this is true also when the demonstration results in damage or other disorder (see Taranenko v. Russia, no. 19554/05, 15 May 2014, para. 88). 97 For example, ECtHR, Akgöl and Göl v. Turkey, nos. 28495/96 and 28516/06, 17 May 2011, para. 43; ECtHR, Gün and Others v. Turkey, no. 8029/07, 18 June 2013, para. 83; ECtHR, Ekrem Can and Others v. Turkey, no. 10613/10, 8 March 2022, para. 92; ECtHR, Chkhartishvili v. Georgia, no. 31349/20, 11 May 2023, para. 60. 98 E.g., ECtHR, Murat Vural v. Turkey, no. 9540/07, 21 October 2014, para. 66; ECtHR, Mariya Alekhina and others v. Russia, no. 38004/12, 17 July 2018, para. 228. ECtHR, Taranenko v. Russia, 19554/05, 15 May 2014, para. 87; ECtHR, Kudrevičius v. Lithuania, no. 37553/05, 15 October 2015 [GC], para. 146. 99 ECtHR, Chkhartishvili v. Georgia, no. 31349/20, 11 May 2023, paras. 57-60.

20  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

52. The October 2025 Amendments introduce even harsher administrative penalties for violations of the Law on Assemblies and Demonstrations, up to 15 days of administrative detention (20 days for organizers) (Article 1741 (10) of the CAO) instead of the previous alternative fine of 2,000 GEL or administrative detention of up to 7 days, 100 or up to 60 days of administrative detention (Article 1741 (9) of the CAO), without the alternative fine of 5,000 GEL provided previously.101 It is noted that Article 1741 of the CAO is the only provision of the CAO that envisages solely the imposition of the most serious administrative penalty, i.e., administrative detention of 60 days, without the possibility of alternative less restrictive sanctions, such as warning or fines.102 53. First, it is recalled that the amendments to Article 32 of the CAO introduced in February 2025 had already quadrupled the maximum duration of possible administrative detention that may be imposed for administrative offences, raising it to 60 days instead of 15 days previously. At the time, this new maximum sanction had been provided to ten administrative offences, the majority of which directly or indirectly linked to the exercise of the right to freedom of peaceful assembly.103 Although Article 32 of the CAO provides that administrative detention should only be applied in exceptional cases, the changes introduced by the October 2025 Amendments – which envisages solely administrative detention under Article 1741 (9) and (10) for certain violations of the Law on Assemblies and Demonstrations – de facto normalize the use of such penalties, primarily in cases involving alleged misbehaviours that may be committed in the context of exercising one’s right to freedom of peaceful assembly. This marks a sharp departure from the approach that used to be reflected in the previous versions of the CAO – before February 2025, where the maximum of 15 days administrative detention was reserved for a limited set of offences, not necessarily linked to the holding of assemblies or demonstrations, save for the blocking a courthouse entrance, or holding assemblies at the place of residence of a judge or in common courts of Georgia (former Article 1741 (3)) and violations of Articles 9, 11 and 111 of the Law on Assemblies and Demonstrations.104 By significantly increasing administrative detention periods, expanding their application and normalizing their use, the February 2025 Amendments combined with the October 2025 Amendments distort even more the overall coherence of the CAO’s gradation of

100 For covering one’s face with a mask or other means during protests, carrying tear gas, nerve agent, or/ and a poisonous substance, intentionally obstructing movement of people or transport, erecting an unsafe or obstructive structure during a demonstration, and partial or complete blockage of a roadway. 101 For possessing prohibited items (such as firearms or pyrotechnics) and other dangerous objects or substances, as well as for participation in an assembly which has been terminated by the Ministry of Internal Affairs. 102 Other provisions providing for up to 60 days of administrative detention envisage the possibility of alternative fines (see Articles 45, 1002, 166, 1662, 173, 17316). 103 Repeated commission of petty hooliganism (amended Article 166(2)), repeated commission of vandalism (amended Article 1662 (2)), disobedience to the lawful order or demand of several law enforcement office-holders (amended Article 173 (1)) or verbal abuse, swearing, persistent insults and/or other offensive actions against such law enforcement office-holders (amended Article 173 (2)) and repeated commission of such administrative offences (amended Article 173 (3)), verbal abuse, swearing, persistent insults and/or other offensive actions against various listed state-political officials (new Article 17316), and for violations of the rules for organizing and holding an assembly or demonstration (amended Article 1741). 104 See e.g., Failure to pay the fine for the failure to appear before the military conscription commission with the intention of evading military service or for the failure to appear when called for military reserve service with the intention of evading military reserve service, as a stand alone penalty (Article 1971 and Article 1973); Leaving the scene of a road accident or not complying with a police officer’s/traffic controller’s demand to stop the vehicle, when this resulted in the creation of an accident situation or interruption of traffic (Article 123(4) as an alternative to a fine of GEL 500), Repeated operation of a vehicle without a driving license during one year (Article 121), as an alternative to a fine of GEL 1,500; for the repeated misuse of the single emergency (rescue) service call number ‘112’ during one year (Article 17415), as an alternative to a fine of GEL 1,500. For the “Illegal manufacturing, purchase, storage, transportation, transfer and/or use of a small quantity of narcotic drugs” (Article 45), the provision specifies that administrative detention of up to 15 days should be applied only in exceptional cases, if the application of the fine of GEL 500 is considered insufficient after taking into account the circumstances of the case and the person of the offender; similarly, for the “Performing or servicing foreign exchange transactions without a licence” or “Unreasonable refusal by the employee of a foreign exchange institution to exchange foreign currency into national currency” (Article 178 (1) and (2) respectively), the provision specifies that the administrative detention of up to 15 days could be applied but only “if the application of the fine seems insufficient after taking into account the circumstances of the case and the person of the offender”.

21  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

administrative sanctions, which ought to ensure that penalties remain proportionate to the harm they may cause. 54. Second, possible alternatives to administrative detention such as fines, which were already disproportionately high, have been completely removed from Article 1741 (9) and are not envisaged in Article 1741 (10) of the CAO. Warnings are also excluded for the above-mentioned misconduct by Note 2 under Article 1741 of the CAO. This de facto limits the adjudicative functions of the court/tribunal. As a consequence, this results in harsher sanctions being imposed on peaceful protesters. In practice, having a reasonable range of possible sanctions that vary in severity facilitates compliance with the principle of proportionality when the competent body has to decide on a sanction.105 In that respect, limiting the range of exclusively to the most serious– administrative detention – for conduct which does not reach the requisite level of seriousness (e.g., mere wearing of a mask or carrying laser and light-beam devices or participation in an illegal – but potentially peaceful – assembly) is clearly disproportionate. As underlined in the ODIHR-Venice Commission Guidelines, unnecessary, or disproportionately harsh penalties can also be, in themselves, sufficient to constitute a violation of the right to freedom of peaceful assembly.106 The ECtHR has similarly held that “[t]he detention of an individual is such a serious measure that it is justified only as a last resort where other, less severe measures have been considered and found to be insufficient to safeguard the individual or public interest which might require that the person concerned be detained”.107 Detention should be used only if there is a pressing need to prevent the commission of serious criminal offences and where an arrest is absolutely necessary (e.g., due to violent behaviour).108 The ECtHR has also made clear that it will examine with particular scrutiny all cases where sanctions imposed by national authorities for non- violent conduct involve a prison sentence.109 The UN HRC has also emphasized that administrative detention, where criminal prosecution is not contemplated, presents severe risks of arbitrary deprivation of liberty.110 55. Third, the unwarranted removal of alternative sanctions for non-violent actions is punitive to an excessive degree. Although classified as administrative offences, the nature and severity of the penalty, which involves as a default sanction the deprivation of liberty, may qualify as a criminal sanction for the purpose of Article 14 of the ICCPR and Article 6 of the ECHR,111 while lacking the safeguards of a criminal trial. This also means that administrative detention will become the default sanction for the violations of Article 11(2)(a), (a2), (c), (e)-(g) of the Law on Assemblies and Demonstrations – which do not involve violent conduct, and will be applied automatically, without any assessment as to the necessity of the detention on a case-by-case basis. As such, this may qualify as an arbitrary deprivation of liberty in violation of Article 5 (1) (c) of the ECHR.112 States should ensure that protesters are not detained simply for expressing disagreement with police actions during an assembly.113 56. A fundamental element to be considered is whether there are sufficient safeguards against arbitrariness, including the existence of an effective remedy by which the “lawfulness”

105 See e.g., (2014 ODIHR-Venice Commission Opinion on Disciplinary Liability of Judges in the Kyrgyz Republic, para. 64. 106 ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, para. 36. 107 See e.g., S., V. and A. v. Denmark [GC], nos. 35553/12 and 2 others, 22 October 2018, para. 75; and ECtHR, Dzerkorashvili and Others v. Georgia, no. 70572/16, 2 March 2023, para. 99. 108 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, para. 220 and references therein. 109 See ECtHR, Peradze and Others v. Georgia, no. 5631/16, 15 December 2022, para. 35. 110 See UN HRC, General Comment No. 35 (2014) on liberty and security of person, CCPR/C/GC/35, 16 December 2014, para. 15. 111 See ECtHR, Engel and Others v. the Netherlands, nos. 5100/71 and 4 others, 8 June 1976, paras. 82-83. 112 See e.g., ECtHR, Dzerkorashvili and Others v. Georgia, no. 70572/16, 2 March 2023, paras. 104-105. 113 Ibid. Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, para. 220 and references therein.

22  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

and “length” of one’s detention may be contested. In this respect, it is worth referring to a recent judgment of the ECtHR, which examined whether there was an effective remedy against administrative arrest and detention under Georgian law, and concluded that the effectiveness of domestic remedies was not sufficiently certain in practice.114 57. Finally, the introduction of harsher, disproportionate penalties is likely to inhibit participation in assemblies, further amplifying the chilling effect on the exercise of the right to freedom of peaceful assembly, that was already noted in the ODIHR Urgent Opinion in March 2025 with respect to the substantively increased fines and administrative detention.115 Indeed, a chilling effect may arise, in the words of the ECtHR, “where a person engages in ‘self-censorship’, due to a fear of disproportionate sanctions or a fear of prosecution under overbroad laws. This chilling effect works to the detriment of society as a whole.”116 58. In light of the foregoing, it is emphasized that administrative detention should not be included as a sanction in case of violation of the Law on Assemblies and Demonstrations.117 Indeed, the possibility to impose up to 60 days of administrative detention, when the misconduct is peaceful and non-violent, would constitute a disproportionate interference in an individual’s rights to freedom of peaceful assembly and to liberty. 59. It must also be reiterated that prompt judicial supervision of the lawfulness of the administrative detention, in accordance with Article 9 (4) of the ICCPR and Article 5 (4) of the ECHR should be ensured. In this respect, where a person is detained under the second limb of Article 5 (1) (c) of the ECHR outside the context of criminal proceedings, the period needed between a person’s arrest for preventive purposes and the person’s prompt appearance before a judge should be shorter than in the case of pre-trial detention in criminal proceedings, and should be a matter of hours rather than days.118 4.2. Fines Imposed in Case of Administrative Offences Committed by Pregnant Women, Women with Children Under the Age of 12, Persons under the Age of 18 and Persons with Severe or Significant Disabilities 60. Article 32 (3) of the CAO provides that administrative detention is not allowed to be imposed on pregnant women, mothers with children under the age of twelve, persons under the age of eighteen, persons with severe or significant disabilities. In this respect, unless a specific definition is provided in other applicable legislation, the wording “persons with severe or significant disabilities” lacks legal certainty and it remains unclear how this terminology should be interpreted in practice and which authority or body is competent to determine whether a disability qualifies as “severe” or “significant”. This ambiguity may give rise to challenges in practical implementation, particularly in relation to individuals with non-visible disabilities or mental health conditions, which may result in substantial adverse impacts on them, especially in the context of exercising their rights to freedom of peaceful assembly, expression and to participate in public and political affairs.

114 See ECtHR, Dzerkorashvili and Others v. Georgia, no. 70572/16, 2 March 2023, paras. 77-87. 115 ODIHR, Urgent Opinion on the Amendments to the Law on Assemblies and Demonstrations, the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 6 February 2025), paras. 107-108. See also ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, para. 36; and Joint Report of UN Special Rapporteurs (2016), A/HRC/31/66, para.48. 116 See the Council of Europe, Study on the Case on Freedom of Expression and Defamation, p. 24. 117 Venice Commission, Urgent Opinion on amendments to the Code of administrative offences and the Law on assemblies and demonstrations of Georgia, CDL-PI(2025)004-e, 3 March 2025, para. 47. 118 See ECtHR, S., v. and A. v. Denmark [GC], nos. 35553/12, 36678/12 and 36711/12, 22 October 2018, paras. 133-134.

23  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

61. As the October 2025 Amendments have removed the possibility to impose penalties other than administrative detention for the above-mentioned listed violations of Article 11 (2) of the Law on Assemblies and Demonstrations, when the alleged misconduct is committed by persons covered by Article 32 (3) of the CAO, a fine of 5,000 GEL (15,000 GEL for organizers) shall apply instead of administrative detention. 62. It is noted that the February 2025 Amendments to the CAO had already significantly increased administrative fines, in some cases by a factor of ten (for instance, new fines of up to GEL 5,000 (approximately € 1,700), as opposed to GEL 500 (€ 170) in the previous law) alongside the substantial increase in the length of administrative detention. Organizers are particularly affected, facing fines two to three times higher than those imposed on assembly participants. As underlined in the March 2025 Opinion, compared to the average monthly salary119 of € 704, such heavy fines are likely to have a chilling effect on those seeking to exercise their right to freedom of peaceful assembly. Moreover, they appear comparatively much higher than those contemplated in the CAO for minor offences unrelated to assemblies. 63. Therefore, the alternative sanctions of a fine of 5,000 GEL (15,000 GEL) imposed for administrative offences under Article 1741 of the CAO committed by pregnant women, women with children under 12, minors or persons with severe or significant disabilities is clearly disproportionate and should be reconsidered entirely, especially with respect to minor violations such as mere wearing of a mask or carrying laser and light-beam devices or participation in an illegal – but peaceful – assembly.120

4.3. Strict Criminal Liability and Imprisonment for Repeated Violations of the CAO

64. The Explanatory Statement to the Amendments to the Criminal Code specifically states that criminalization is appropriate “in the event that participants in an assembly or demonstration partially or completely block a roadway in violation of the norms provided for by the legislation of Georgia” when committed by a person (already) subject to administrative liability for the same conduct. The main argument is that the Amendments aim to deter such conduct by increasing the severity of punishment and making the repetition of an administrative offense criminal instead of administrative. 65. As mentioned above, given their importance, assemblies should be regarded as an equally legitimate use of public space as other, more routine uses of such space, such as pedestrian and vehicular movement or economic activity.121 A certain level of disruption to ordinary life caused by assemblies, including temporary disruption of traffic, should be accommodated and tolerated, unless they impose unnecessary and disproportionate burdens on others or create significant and imminent danger to public safety by hindering

119 According to the National Statistics Office of Georgia, during quarter II of 2025, the average monthly salary amounted to GEL 2212 (approx. € 704). 120 ODIHR, Urgent Opinion on the Amendments to the Law on Assemblies and Demonstrations, the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 6 February 2025), paras. 94-95. See also Venice Commission, Urgent Opinion on amendments to the Code of administrative offences and the Law on assemblies and demonstrations of Georgia, CDL-PI(2025)004-e, 3 March 2025, para. 56. 121 See e.g., Guidelines on the Right to Freedom of Peaceful Assembly, OSCE/ODIHR and Venice Commission, 3rd edition, 2019, para. 62; see also, General Comment no. 37, “the right of peaceful assembly”, united Nations, Human Rights Committee , para. 7; ECtHR, Patyi and Others v. Hungary, no. 5529/05, 7 October 2008, where the ECtHR rejected the Hungarian government’s arguments regarding potential disruption to traffic and public transport; Körtvélyessy v. Hungary, no. 7871/10, 5 April 2016, para. 29, where the ECtHR concluded “the authorities, when issuing the prohibition on the demonstration and relying on traffic considerations alone, failed to strike a fair balance between the rights of those wishing to exercise their freedom of assembly and those others whose freedom of movement may have been frustrated temporarily, if at all.”

24  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

access to emergency health care services.122 Where demonstrators do not engage in acts of violence, public authorities must show a certain degree of tolerance towards peaceful gatherings if the right is not to be deprived of all substance. 66. The ECtHR has made clear that the manner of an assembly, in itself, may constitute a form of political expression and has held that peaceful assemblies can constitute expressions of opinion within the meaning of Article 10 of the ECHR.123 The organizers of an assembly should be able to decide upon, without undue state interference, the modalities that will help them maximize the reach of the event and effectively communicate their message.124 A number of ECtHR rulings also suggest the importance of considering the circumstances as well as the impact of protest actions on road passage/traffic.125 For instance, the ECtHR has considered custodial sentences to be disproportionate when domestic courts failed to assess whether that blocking of the road had been intentional or was rather the result of contextual factors such as the size of the protest or police demands.126 Similarly, in another case, the ECtHR concluded that no urgent social need was demonstrated for dispersing a road picket based on unverified claims of obstruction and endangerment to pedestrians and road users.127 These rulings underline the importance of taking into account the circumstances and impact of particular protest actions where they obstruct traffic on the roads. 67. Moreover, as noted above, any penalties imposed due to the holding of an assembly must be necessary and proportionate.128 Penalties for minor offences that do not threaten to cause or result in significant harm to public order or to the rights and freedoms of others should accordingly be low and the same as minor offences unrelated to assemblies.129 In addition, penalties for acts of ‘civil disobedience’, i.e., non-violent actions that, while in violation of the law, are undertaken peacefully for the purpose of amplifying or otherwise assisting in the communication of a message, should similarly always be proportionate.130 The ECtHR has also made clear that “[w]here the sanctions imposed on the demonstrators are criminal in nature, they require particular justification” and that a “peaceful demonstration should not, in principle, be rendered subject to the threat of a criminal sanction […] and notably to deprivation of liberty”, underlining that it will examine with particular scrutiny all cases where sanctions imposed by national authorities for non-violent conduct involve a prison sentence.131

122 See, Guidelines on the Right to Freedom of Peaceful Assembly, OSCE/ODIHR and Venice Commission, 3rd edition, 2019, paras. 138 and 143. See also Urgent Opinion on Proposed Amendments to the Law of Georgia on Assemblies and Demonstrations and to the Administrative Offences Code of Georgia, OSCE/ODIHR, 2023, para.39, and Urgent Opinion on the Law on Assemblies of the Republic of Moldova, OSCE/ODIHR, 2023, para. 34. See also ECtHR, Kudrevičius and Others v. Lithuania [GC], no. 37553/05, 15 October 2015, para. 155, which underlines that the mere disruption of traffic in itself does not justify an interference with the right to freedom of assembly. 123 The ECtHR has held that: “[t]he protection of personal opinions, secured by Article 10, is one of the objectives of freedom of peaceful assembly as enshrined in Article 11 [of the ECHR]”, ECtHR, Ezelin v. France, no. 11800/85, 26 April 1991, para. 37. 124 See Guidelines on the Right to Freedom of Peaceful Assembly, OSCE/ODIHR and Venice Commission, 3rd edition, 2019, para. 58. See also ECtHR, Women on Waves v. Portugal (2009), no. 31276/05, 3 February 2009, para. 38. 125 See e.g., ECtHR, Chumak v, Ukraine, no. 44529/09, 6 March 2018, where no pressing social need was considered to exist for the dispersal of a picket on a road based on unsubstantiated conclusions that the protesters concerned had “obstructed the passage of pedestrians” and “endangered road users”, with no estimate being made of the number of protesters or the size of the area they had allegedly blocked; more recently, custodial sentences were considered disproportionate in ECtHR, Makarashvili and Others v. Georgia, no. 23158/20, 1 September 2022, where no assessment was made by the courts of whether that blocking of a road had been intentional or a result of circumstances on the ground, such as the number of demonstrators and the related question of the “lawfulness” of the police demands, whereas one was not disproportionate in the case of demonstrators who had blocked the road during police attempts to reopen access to the Parliament building. 126 See, for example, ECtHR, Makarashvili and Others v. Georgia, no. 23158/20, 1 September 2022, 127 See, for example, ECtHR Chumak v, Ukraine, no. 44529/09, 6 March 2018. 128 See Guidelines on the Right to Freedom of Peaceful Assembly, OSCE/ODIHR-Venice Commission, 3rd edition, 2019, para. 222. 129 Ibid. 130 Ibid. para. 228. See also, UN Special Rapporteur on Environmental Defenders under the Aarhus Convention, Guidelines on the Right to Peaceful Environmental Protest and Civil Disobedience, para. 15.10. 131 See e.g., ECtHR, Kudrevičius and Others v. Lithuania [GC], no. 37553/05, 15 October 2015, para. 146; and ECtHR, Peradze and Others v. Georgia, no. 5631/16, 15 December 2022, para. 35.

25  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

68. An interference with an assembly leading to the arrest and detention of participants can only be justified on specific and stated substantive grounds, such as serious risks provided for by law and only after the participants have been given sufficient opportunity to manifest their views.132 An assembly that remains peaceful while nevertheless causing a high level of disruption, such as the extended blocking of traffic or occupying-style movements, may be dispersed, as a rule, only if the disruption is “serious and sustained”.133 69. The October 2025 Amendments have introduced the possibility of imposing a term of up to one year of imprisonment where someone has a past record of committing a violation of Article 1741(9) or (10) of the CAO, and even up to two years in case of repeated violation(s) (Article 347 (1) and (2) of the Criminal Code) without any requirement of intent to cause property or personal damages, in sum equating strict liability for simply taking part in a peaceful assembly, even though obstructing road traffic. 70. The comments made above with respect to the imposition of administrative detention are a fortiori applicable with respect to the imposition of imprisonment for repeated commission of the same offences. 71. As a result of the October 2025 Amendments to the Criminal Code, imprisonment of up to one year becomes the default sanction for the repeated violations of Article 11(2)(a), (a2), (c), (e)-(g) of the Law on Assemblies and Demonstrations – which do not involve violent conduct, without any assessment as to the necessity of the detention on a case- by-case basis. As such, this may qualify as an arbitrary deprivation of liberty in violation of Article 5 (1) (c) of the ECHR.134 Detention should be used only if there is a pressing need to prevent the commission of serious criminal offences and where an arrest is absolutely necessary (e.g., due to violent behaviour).135 Moreover, default criminalization transforms a regime of facilitation into one of prior restraint and deterrence. 72. Furthermore, the October 2025 Amendments to Article 347 of the Criminal Code establish the same minimum-maximum-penalty for two categories of administrative offences that are subject to different sets of administrative penalties, i.e., 15 days of administrative detention (or 20 days for organizers) for those falling under Article 1741 (10) of the CAO or 60 days of administrative detention for those covered by Article 1741 (9) of the CAO, so allegedly considered by the legislator as being of graduated gravity. This therefore violates the requirement of proportional penalties. 73. Since the amendments to Article 347 of the Criminal Code envisage the imposition of imprisonment, they must also comply with Article 9 of the ICCPR and Article 5 of the ECHR on the protection of liberty and security of persons,136 which require that arrest and detention must not be arbitrary or unlawful. The UN Human Rights Committee has stated that “[a]rrest or detention as punishment for the legitimate exercise of the rights as guaranteed by the Covenant is arbitrary, including [in cases involving] freedom of assembly.”137 The ECtHR has held that when the facts point to a significant probability that individual arrests and detentions “were at least partly the result of acts and decisions

132 See ECtHR, Navalnyy v. Russia [GC], nos. 29580/12 and 4 others, 15 November 2018. UN Human Rights Committee, General comment No. 37 (2020) on the right of peaceful assembly (Article 21), para. 39. 133 See, General comment No. 37, “the right of peaceful assembly”, United Nations, Human Rights Committee, 17 September 2020, para. 85. 134 See e.g., ECtHR, Dzerkorashvili and Others v. Georgia, no. 70572/16, 2 March 2023, paras. 104-105. 135 See ODIHR-Venice Commission Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, para. 220 and references therein. 136 See further, UN HRC, General Comment No. 35 (2014) on liberty and security of person, CCPR/C/GC/35, 16 December 2014; and ECtHR, Brega and Others v. Moldova, no. 61485, 24 January 2012, paras. 37-44. 137 UN HRC, General Comment No. 35 (2014) on liberty and security of person, CCPR/C/GC/35, 16 December 2014, para. 17.

26  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

which formed part of a larger strategy in relation to protests which had started peacefully and which, albeit characterized by pockets of violence, involved a vast majority of peaceful protesters”, this fails to meet the minimum standard set by Article 5 (1) (c) of the ECHR for the reasonableness of a suspicion required to justify the arrest or detention, concluding to the existence of an element of arbitrariness.138Another fundamental element that should be considered to assess whether there are sufficient safeguards against arbitrariness, includes the existence of an effective remedy by which the “lawfulness” and “length” of one’s detention may be contested. 74. In addition, the fact that criminal liability, with the imposition of imprisonment, is introduced where someone has a past record of committing specified (non-violent) act qualified by the national legislation as administrative offences (up to one year), and of up to two years for doing so repeatedly (meaning more than once, and not within any stipulated timeframe), without evidence of intent to cause harm to society or serious property or personal damages or actually causing such harm is problematic. These provisions penalize conduct that is protected by international human rights law, including the wearing of a mask, or for the peaceful participation in assemblies deemed unlawful or obstructing roadways. This may also be problematic from the perspective of fair trial standards guaranteed by Article 14 of the ICCPR, Article 6 of the ECHR, Article 40 of the UN CRC, and Articles 47-49 of the EU Charter of Fundamental Rights.139 Indeed, this implies a regime of strict criminal liability, whereby the mere repetition of the listed administrative offences, irrespective of any mental element such as the intent to cause serious property or personal damages or harm, recklessness or negligence, leads to imprisonment. This implies conviction based only on the actus reus of the offence, without proof of the defendant’s culpability or mens rea, which may be based on the premise that any intentional engagement in the repeated alleged misconduct creates an irrebuttable presumption of substantive fault as to harm to society or persons. Should the provisions operate in such a manner that the imposition of two administrative sanctions automatically entails criminal liability and imprisonment of up to one year or two years in case of repeated administrative offence – without any judicial assessment of the underlying facts, this would constitute a violation of the presumption of innocence. 140 75. More specifically, with respect to the repeated peaceful participation in an assembly which has been terminated by the MIA as per Article 13 (1), it must be underlined that an assembly is still considered “peaceful” even if it is deemed “unlawful” under domestic law. The definition of “peaceful” also encompasses actions that may temporarily hinder, impede, or obstruct third parties, including temporary road blockages or traffic disruption.141 As a rule, authorities should prioritize the reorientation of traffic instead of

138 ECtHR, Shmorgunov and Others v. Ukraine, nos. 15367/14 and 13 others, 21 January 2021, paras. 464-477. 139 Compliance with the EU Charter of Fundamental Rights is also of relevance in anticipation of possible future resumption of the accession process. 140 Article 14 (2) of the ICCPR and Article 6 (2) of the ECHR provide that everyone charged with a criminal offence shall be presumed innocent until proven guilty according to law. The essential nature of this presumption has been clearly outlined by the UN Human Rights Committee in its General Comment No. 32 on Article 14 of the ICCPR, stating that “[t]he presumption of innocence, which is fundamental to the protection of human rights, imposes on the prosecution the burden of proving the charge, guarantees that no guilt can be presumed until the charge has been proved beyond reasonable doubt, ensures that the accused has the benefit of doubt, and requires that persons accused of a criminal act must be treated in accordance with this principle.” – see UN Human Rights Committee, General comment no. 32, Article 14 of the ICCPR, Right to equality before courts and tribunals and to fair trial, CCPR/C/GC/32, para. 30. See also ECtHR, Barberà, Messegué and Jabardo v. Spain, no. 10590/83, 6 December 1988, para. 77, which states that: “Paragraph 2 [Article. 6-2 of the ECHR] embodies the principle of the presumption of innocence. It requires, inter alia, that when carrying out their duties, the members of a court should not start with the preconceived idea that the accused has committed the offence charged; the burden of proof is on the prosecution, and any doubt should benefit the accused. It also follows that it is for the prosecution to inform the accused of the case that will be made against him, so that he may prepare and present his defence accordingly, and to adduce evidence sufficient to convict him”. 141 The ECtHR has often reiterated that a demonstration in a public place “may cause a certain level of disruption to ordinary life”; see for example Nurettin Aldemir and Others v. Turkey, nos. 32124/02, 32126/02, 32129/02, 32132/02, 32133/02, 32137/02 and 32138/02, 18

27  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

the redirection of an assembly and only if the disruption caused by an assembly is serious and sustained and cannot be mitigated otherwise, should its redirection to an alternative route be considered. 76. With respect to the concerns raised in the March 2025 Opinion regarding the grounds on which the MIA may request the immediate halting of an assembly (Article 13 (1) of the Law), prohibiting participation in such terminated assemblies – based on the assumption that the assembly was validly terminated by the MIA, without judicial control or confirmation by a court –would appear unjustified and disproportionate. It is worth recalling that participation in a peaceful assembly, even if unauthorized, should never be treated as a serious offence that leads to severe penalties.142 Participants in a peaceful assembly should not be subject to criminal sanctions143 or deprivation of liberty merely for participating in an assembly.144 The March 2025 Opinion concluded that the newly introduced Article 11 (2) (g) prohibiting assembly participants from participating in an assembly or demonstration that has been terminated at the MIA’s request as per Article 13 (1) of the Law should be reconsidered entirely, as should imprisonment on the basis of such a ground in case of subsequent violations. 77. Another consideration should also be the risk of the potential retrospective application of the new amendments to Article 347 of the Criminal Code should a past administrative punishment under Article 1741 of the CAO for acts committed before the Amendments entered into force could potentially become part of the corpus delicti for Article 347 (1) and (2) of the Criminal Code. In case of prior administrative penalty concerning acts carried out before the entry into force of the October 2025 Amendments taken into consideration, this would also violate the principle of “nullum crimen, nulla poena sine lege” (i.e., no crime without law, no punishment without law) guaranteed under Article 15 of the ICCPR and Article 7 of the ECHR, and would amount to the retroactive application of criminal law, in breach of Article 15 of the ICCPR and Article 7 of the ECHR.145 78. Finally, the stigmatizing effect of criminal liability will further inhibit the participation in assemblies, further amplifying the chilling effect on the exercise of the right to freedom of peaceful assembly already noted above with respect to administrative detention. 79. In light of the foregoing, the new provisions of the Criminal Code providing for up to one or two years of imprisonment in case of repeated violations of Article 1741 (9) and (10) of the CAO should be repealed. 80. The increase of the penalty previously envisaged under Article 347 of the Criminal Code (i.e., a fine or house arrest for a term of six months to two years, or corrective labour for a term of up to one year) to four years of imprisonment without any alternative less restrictive penalty (Article 347(4) of the Criminal Code) that may be imposed on organizers for violating the rules for holding an assembly or demonstration when this results in “serious consequences” also raises serious concerns. First, the wording “serious consequences” is unduly broad and vague and may lead to potential arbitrary application.

December 2007, para. 43. See also the Report of the Special Rapporteur on the rights to freedom of peaceful assembly and of association on his mission to the Republic of Korea, A/HRC/32/36/Add.2, 15 June 2016, para. 28, stating that: “The reasons that police rely on to ban or find assemblies unlawful, such as obstruction of traffic, disturbance of daily lives of citizens, high noise levels, and later notification of a simultaneous assembly, do not meet the criteria set out in article 21 of the ICCPR to justify limitations on assemblies. […]” 142 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, para. 176. See also ECtHR, Gün and Others v. Turkey, no. 8029/07, 18 June 2013 (only in French), para. 83; and Akgöl and Göl v. Turkey, nos. 28495/06 and 28516/06, 17 May 2011, para. 43. 143 Ibid. Akgöl and Göl v. Turkey, para. 43. 144 See ECtHR, Gün and Others v. Turkey, no. 8029/07, 18 June 2013, para. 83. 145 See e.g., ECtHR, Kotlyar v. Russia, nos. 38825/16 and 2 others, 12 July 2022, paras. 29-34.

28  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

Second, by removing the possibility to impose alternative, less restrictive penalties (such as fines or community service), this will de facto result in the imposition of harsher sanctions and lack of proportionality, further compounding the chilling effect mentioned above. Third, the said criminal provision also implies an – increased – responsibility of organizers for the behaviour of others, which is in contradiction with the principles of criminal law (individual responsibility). As emphasized in the Guidelines, organizers should not be held liable where they are not individually responsible, e.g., where property damage or disorder, or violent acts are caused by assembly participants or onlookers acting independently and liability will only exist where organizers or stewards have personally and intentionally incited, caused or participated in actual damage or disorder.146 Article 347 (4) of the Criminal Code should therefore be reconsidered entirely.

4.4. Criminal Sanctions Imposed on Minors

81. The October 2025 Amendments to the Criminal Code envisage specific criminal sanctions for minors who may repeatedly violate Article 1741 (9) and (10) of the CAO (violations of certain provisions of the Law on Assemblies and Demonstrations) or 173 (2) of the CAO (Disobedience to Lawful Orders and Verbal and other offensive actions): a fine or corrective labour for up to one year or imprisonment of up to one year may be imposed in such cases. 82. The comments above regarding the arbitrariness and illegality, under international law, of imprisonment as a sanction for the peaceful exercise of the right to freedom of peaceful assembly and that detention / imprisonment as a sanction should never be used for the peaceful exercise of rights are equally relevant in relation to minors. 83. In addition, in cases where minors are alleged to have committed acts defined as criminal offences, their detention or deprivation of liberty should be avoided as far as possible. As underlined by the UN Committee on the Rights of the Child (CRC Committee), the leading principles for the use of deprivation of liberty for the few situations where it may be justified are: (a) the arrest, detention or imprisonment of a child is to be used only in conformity with the law, only as a measure of last resort and for the shortest appropriate period of time; and (b) no child is to be deprived of his or her liberty unlawfully or arbitrarily.147 In its latest Concluding Observations on Georgia, the CRC Committee specifically called upon the State to “continue to ensure that detention is used as a measure of last resort and for the shortest appropriate period of time and is reviewed on a regular basis with a view to its withdrawal” and “[f]or the few situations where deprivation of liberty is justified as a measure of last resort, ensure that the children are not detained together with adults and that detention conditions are compliant with international standards, including with regard to access to education and health services”.148 84. Deprivation of liberty of a minor for acts which, as stated above, do not reach the threshold of seriousness calling for the criminalization of the alleged misconduct, is contrary to international standards on the rights of the child whereby deprivation

146 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, para. 224 and references cited therein. 147 See UN CRC, General Comment No. 24 on Children’s Rights in the Child Justice System, CRC/C/GC/24, 2019, para. 85. See also, UNICEF, Report on Policing Assemblies Involving Children, which call upon States to ensure that “the arrest and detention of children should always be a measure of last resort, for the shortest possible time and adhere to legal safeguards” and “prioritize diverting children away from judicial processes - and in particular from detention” p.42 148 See UN CRC, Concluding Observations on the combined fifth and sixth reports of Georgia, CRC/C/GEO/CO/5-6, 30 May 2024, para. 42 (f) and (g).

29  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

of liberty must be avoided as much as possible149 and criminal penalty of up to one year of imprisonment for minors should be repealed. In addition, such harsh sanctions will likely inhibit the participation of minors in peaceful assemblies for fear of criminal prosecution or disproportionate sanctions, further amplifying the chilling effect on the exercise of the right of the child to freedom of peaceful assembly guaranteed by Article 15 of the UN CRC.

4.5. Sanctions for Disobedience to Lawful Orders and Verbal Insults and “Other Offensive Actions” Against Public Officials

85. The February 2025 Amendments introduced a new offence of “verbal abuse, swearing, persistent insults and/or other offensive actions” against certain law enforcement officials punishable by a fine of GEL 2,000 to GEL 5,000 or up to 60 days of administration detention (amended Article 173 (2)) or, in case of repetition, a fine of GEL 3,500 to GEL 6,000 or administrative detention for a period of 7 to 60 days (amended Article 173 (3)). The administrative penalties envisaged in Article 173(3) also apply to repeated disobedience to a lawful order (Article 173(1)). 86. The October 2025 Amendments introduce a new Article 3533 in the Criminal Code, establishing criminal liability for repeated violation of Article 173(3) of the CAO, which itself sanctions the repeat violation of Article 173 (1) CAO (disobedience to lawful orders) or of Article 173 (2) CAO (verbal insult, abuse, offensively treat, and/or other offensive actions against certain public officials during or in connection with the performance of their duties). Such behaviour would be punishable by up to one year of imprisonment (Article 3533 (1) of the Criminal Code), and up to two years for subsequent violations (Article 3533 (2) of the Criminal Code). Previously, repeat violations of Article 173(3) of the CAO would have resulted in fines ranging from 3,500 – 6,000 GEL or administrative detention for up to 7 to 60 days. If committed by a minor, such violation is subject to a fine or corrective labour for up to one year or imprisonment of up to one year (Article 3533 (3) of the Criminal Code). 87. First, as underlined in the March 2025 Urgent Opinion, the requirement of legality of restrictions to freedom of expression (see Sub-Section 1.2 above) means that the law concerned must be precise, certain and foreseeable, and must be formulated in terms that provide a reasonable indication as to how these provisions will be interpreted and applied.150 While acknowledging that it may not be possible to attain absolute precision (see para. 22 supra), any offences – even administrative ones – and the relevant penalties must be clearly and precisely defined by law, meaning that an individual, either by himself/herself or with the assistance of a legal counsel, should know from the wording of the relevant provision which acts and omissions will make him/her criminally liable and what penalty s/he will face as a consequence.151 88. Any vaguely or broadly framed restrictive provisions open the possibility for misinterpretation and arbitrary application by public authorities, subsequently having a chilling effect on the exercise of fundamental rights. A chilling effect may arise, in the

149 See UN Committee on the Rights of the Child (CRC), General Comment No. 24 on Children’s Rights in the Child Justice System, CRC/C/GC/24, 2019; CRC, General Comment No. 20 on the Implementation of the Rights of the Child during Adolescence, CRC/C/GC/20, 2016, United Nations Office of the High Commissioner for Human Rights (OHCHR), United Nations Standard Minimum Rules for the Administration of Juvenile Justice (“The Beijing Rules”), A/RES/40/33, 29 November 1985. 150 See e.g., Venice Commission, Rule of Law Checklist, CDL-AD(2016)007, para. 58. In addition, see ECtHR, The Sunday Times v. the United Kingdom (No. 1), no. 6538/74, where the Court ruled that “the law must be formulated with sufficient precision to enable the citizen to regulate his conduct,” by being able to foresee what is reasonable and what type of consequences an action may cause.” 151 See e.g., ECtHR, Rohlena v. the Czech Republic [GC], no. 59552, 27 January 2015, paras. 78-79. See also UN HRC, General Comment No. 29 on States of Emergency (Article 4 of the ICCPR), CCPR/C/21/Rev.1/Add. 11 (2001), para. 7.

30  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

words of the ECtHR, “where a person engages in ‘self-censorship’, due to a fear of disproportionate sanctions or a fear of prosecution under overbroad laws. This chilling effect works to the detriment of society as a whole.”152 89. The mere reference to “verbal insult”, offensive or other offending actions without providing any description or definition of the meaning, nor indicating the constitutive elements of the criminal offence appears excessively broad and subjective and could be applied and interpreted in an arbitrary manner. With this wording, any criticism, even satirical could potentially be subjectively perceived as an insult or as being offensive. 90. The ECtHR has acknowledged that derogatory and insulting expressions can cause “emotional disturbance” and affect a person’s “psychological well-being, dignity and moral integrity” and, therefore, can interfere with the right to respect for private life protected under Article 8 of the ECHR.153 However, for insults to engage such a right, the Court expects the expression at stake to meet a certain threshold of severity. 154 In addition, it must be emphasized that someone who is active in the public domain must have a higher tolerance of criticism and the limits of acceptable criticism are wider with regard to politicians and state officials acting in their public capacity. 155 In this respect, the ECtHR has specifically recognized that “being a part of the security forces of the State, the police should display a particularly high degree of tolerance to offensive speech, unless such inflammatory speech is likely to provoke imminent unlawful actions in respect of their personnel and to expose them to a real risk of physical violence”, noting that “[i]t has only been in a very sensitive context of tension, armed conflict and the fight against terrorism or deadly prison riots that the Court has found that the relevant statements were likely to encourage violence capable of putting members of security forces at risk and thus accepted that the interference with such statements was justified”.156 As also noted by the UN Human Rights Committee, the mere fact that the expression is considered to be insulting to a public figure is not sufficient to justify restriction or penalties.157 91. Finally, in the case of insults, from the case-law of the ECtHR, it would appear that criminal sanctions per se would not be considered proportionate to the aim pursued due to their chilling effect on the exercise of freedom of expression as individuals are likely to self-censor themselves by fear of criminal prosecution or disproportionate sanctions,158 especially when the underlying legislation is vaguely and broadly worded as is the case here.

152 See the Council of Europe, Study on the Case on Freedom of Expression and Defamation, p. 24. 153 See ECtHR, F.O. v. Croatia, no. 29555/13, 22 April 2021, para. 60. 154 See ECtHR, Denisov v. Ukraine, no. 76639/11, 25 September 2018, para. 112, also quoting consolidated case-law such as A. v. Norway, paras. 63-64; Polanco Torres and Movilla Polanco v. Spain, no. 34147/06, 21 September 2010, paras. 40 and 44; Delfi AS v. Estonia, no. 64569/09, 2015, para. 136; Bédat v. Switzerland, no. 56925/08, para. 72. As a matter of example, Section 1 of the United Kingdom’s Defamation Act 2013 reads as follows: ‘A statement is not defamatory unless its publication has caused or is likely to cause serious harm to the reputation of the claimant.’ 155 See International Mandate-Holders on Freedom of Expression, 2023 Joint Declaration on Media Freedom and Democracy, which specifically provides that: “Politicians and public officials should demonstrate high levels of tolerance towards critical journalistic reporting bearing in mind that critical scrutiny of those in positions of power is a legitimate function of the media in democracy.” See also e.g., ECtHR, Karman v. Russia, no. 29372/02, 14 December 2006, para. 36; and ECtHR, Jerusalem v. Austria, no. 26958/95, 27 February 2001. 156 See ECtHR, Savva Terentyev v. Russia, no. 10692/09, 28 August 2018, para. 77. 157 See the UN Human Rights Committee General comment No. 34 to Article 19 of the ICCPR, CCPR/C/GC/34, para. 38. 158 See the Council of Europe, Study on the Case on Freedom of Expression and Defamation, p. 24. See e.g., Eon v. France, no. 26118/10, 14 March 2013, paras. 61-62, where the Court considered that even a suspended fine of merely 30 Euros imposed on a French citizen for insulting the President of France (a sum which the remitting court contended it had been imposed “as a matter of principle”) was considered “likely to have a chilling effect” simply due to its criminal nature, and was held “disproportionate to the aim pursued and hence unnecessary in a democratic society”. See also the UN Human Rights Committee General comment No. 34 to Article 19 of the ICCPR, CCPR/C/GC/34, para. 47.

31  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

92. In light of the foregoing, the criminal offences for the mere repetition of the administrative offence of “verbal insult” and other vaguely and broadly framed offensive actions against certain public officials should be repealed due to the disproportionate character of criminal sanctions and their chilling effect on freedoms of peaceful assembly and of expression, as well as the inherent difficulty of providing a definition compliant with the principles of legal certainty, foreseeability and specificity of criminal law, and given the risk of arbitrary application. ODIHR hereby also reiterates its findings from the March 2025 Urgent Opinion that in its current form, Article 173 (2) of the Code of Administrative Offences is not compliant with the requirement of legality and foreseeability of restrictions to the right to freedom of expression.

5. New Article 244 (4) of the Code of Administrative Offences on the Procedure and Conditions for Detecting and Responding to a Photographed or Videotaped Administrative Offence and Identification of Offenders

93. The October 2025 Amendments introduce a new sub-paragraph 4 under Article 244 of the Code of Administrative Offences which provides that the procedure and conditions for detecting and responding to a photographed or videotaped administrative offence and for identifying offenders (including by using a special programme) shall be determined by order of the Minister of Internal Affairs of Georgia. 94. While the use of cameras to monitor public space may allow law-enforcement agencies to identify and respond to imminent threats to public safety and actual or imminent occurrences of criminal activity and to facilitate peaceful assemblies – the routine, sustained and focused photographing, filming or recording of individual participants in a peaceful assembly is unduly intrusive and is likely to infringe upon personal data protection standards and the right of respect to private life of participants and organizers guaranteed by Article 17 of the ICCPR and Article 8 of the ECHR.159 Moreover, the routine use of digital image recording devices by law enforcement officers during a public assembly may have a ‘chilling effect’ on freedom of assembly and curtail the exercise of this right.160 The deployment of digital recording devices should therefore not be carried out routinely. 95. As underlined in the Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, digital images of organizers and participants in an assembly should not be recorded, except where specifically authorized by law and necessary in cases where there is probable cause to believe that the planners, organizers or participants will engage in serious unlawful activity.161 In general, intrusive overt or covert surveillance methods should only be applied where there is clear evidence that imminent unlawful activities, such as violence or use of fire arms are planned to take place during an assembly.162 The use of image recording for the purpose of identification (including facial recognition software) should be confined to those circumstances where criminal offences are actually taking place, or where there is a reasonable suspicion of imminent criminal behaviour.163 Hence, new

159 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, para. 169; and ODIHR, Report Monitoring of Freedom of Peaceful Assembly in Selected OSCE Participating States (May 2017–June 2018), para. 293. 160 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, para. 169; and ODIHR, Report Monitoring of Freedom of Peaceful Assembly in Selected OSCE Participating States (May 2017–June 2018), para. 293. 161 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, para. 169; and ODIHR, Report Monitoring of Freedom of Peaceful Assembly in Selected OSCE Participating States (May 2017–June 2018), para. 293. 162 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, para. 169; and ODIHR, Report Monitoring of Freedom of Peaceful Assembly in Selected OSCE Participating States (May 2017–June 2018), para. 293. 163 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, para. 169; and ODIHR, Report Monitoring of Freedom of Peaceful Assembly in Selected OSCE Participating States (May 2017–June 2018), para. 293.

32  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

Article 244 (4) of the CAO which envisages such means in the context of administrative offences of a lesser gravity should be reconsidered entirely. 96. The taking and retention of digital imagery for purposes of identifying persons engaged in lawful activities, or the retention of data extracted from such images (such as details of an individual’s presence at an assembly) in a permanent or systematic record violates the right to privacy and personal data protection standards that call for data minimisation and storage limitation. Laws, and policies of law enforcement agencies should codify operating procedures relating to digital recording at public assemblies, including a description of the (lawful and legitimate) purposes for and the circumstances in which such activities may take place, and procedures and policies for the retention and processing of resulting data and the information obtained in this manner should be destroyed after a reasonable period set out in law.164 97. Finally, given the significant risks posed to the enjoyment of human rights, including the right to freedom of peaceful assembly and of association, by the use by authorities of digital surveillance, such as spyware, facial recognition and other biometric technologies, and digital profiling tools, states should refrain from the use of facial recognition technologies and other biometric systems, to identify those peacefully participating in an assembly.165 They should also put in place a robust legal human rights-compliant regulatory framework that effectively protects the right to privacy, including with regards to facial images and the data derived from them.166 In particular, there should be mechanisms whereby individuals can ascertain whether information has been stored, and, if so, what information – and whereby they are provided with access to an effective process for making complaints or seeking redress relating to the collection, retention and use of their personal information. 167

6. Use of the October 2025 Amendments for Purposes Other than Those Permitted by International Human Rights Standards

98. The introduction of the October 2025 Amendments should be analysed within the broader context in Georgia, as pointed out in para. 31 supra. They follow a series of peaceful demonstrations that have led to the mass arrests and detention of peaceful protesters, human rights defenders and opposition figures, as shown in various reports, opinions and statements made by international and regional human rights organizations and other bodies, underlining the crackdown on civil society in the country.168

164 See ODIHR-Venice Commission, Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, para. 169; and ODIHR, Report Monitoring of Freedom of Peaceful Assembly in Selected OSCE Participating States (May 2017–June 2018), para. 293. 165 See International Mandate-Holders on Freedom of Peaceful Assembly and Freedom of Association, 2023 Joint Declaration on Freedom of Peaceful Assembly and of Association and Misuse of Digital Technologies, 15 September 2023. 166 See International Mandate-Holders on Freedom of Peaceful Assembly and Freedom of Association, 2023 Joint Declaration on Freedom of Peaceful Assembly and of Association and Misuse of Digital Technologies, 15 September 2023. 167 See ODIHR, Report Monitoring of Freedom of Peaceful Assembly in Selected OSCE Participating States (May 2017–June 2018), para. 293. 168 See e.g., OSCE/ODIHR Statements on the Situation in Georgia of 7 October 2025 and of 20 December 2024; Statement of the UN Special Rapporteur on the situation of human rights defenders of 5 September 2025, as endorsed by the UN Special Rapporteur on the Rights to Freedom of Peaceful Assembly and of Association; the Statements of the EU High Representative/Vice President Kallas and Commissioner for Enlargement Kos on Georgia of 5 October 2025 and of 7 February 2025; European Parliament’s Statement of 9 July 2025. See also European Parliament resolution on Georgia’s worsening democratic crisis following the recent parliamentary elections and alleged electoral fraud (2024/2933(RSP)); CoE Commissioner for Human Rights Statement of 1 July 2025 and of 4 December 2024; Joint Statement of 28 January 2025 of UN Special Rapporteurs on Torture and other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, on extrajudicial summary or arbitrary executions; on the Rights to Freedom of Peaceful Assembly and of Association; on the situation of human rights defenders; on the right to freedom of opinion and expression, on the independence of judges and lawyers; see also the various statements of the Public Defender of Georgia and national stakeholders and non-governmental organizations. See

33  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

99. The cumulative effect of the amendments to the legal framework governing the exercise of fundamental freedoms in Georgia, including those reviewed by ODIHR and the Venice Commission in their legal reviews published since 2023, when considered alongside enforcement patterns, raises serious concerns that the October 2025 Amendments may be used for purposes beyond those permitted under the ECHR, notably to silence or penalize peaceful protesters and civil society activists for legitimate social or political engagement and the lawful exercise of their rights to freedom of peaceful assembly, association, and expression, in violation of Article 18 of the ECHR.169

7. Process of Preparing and Adopting the October 2025 Amendments

100. As noted above, the Amendments were submitted to the Parliament on 8 October 2025 and were adopted pursuant to an accelerated procedure, with the three readings leading to the adoption of the Amendments on 16 October 2025 and promulgation by the President of the Republic on the same day. They entered into force upon publication on 17 October 2025. 101. As noted in Section 3 supra, the Explanatory Statements to the October 2025 Amendments are not based on any in-depth and comprehensive impact assessment, and the reasons adduced by national authorities to justify them are neither relevant nor sufficient, failing to provide evidence-based demonstration of why the existing legal framework is insufficient and/or ineffective.170 102. Moreover, as already emphasized in the previous Urgent Opinion of March 2025, numerous, frequent and piecemeal amendments to legislation may raise doubts as to whether there is any thorough and coherent policy underpinning the reform process, in addition to creating legal uncertainty. As underlined in the ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (2024), overly frequent amendments to laws, often due to lack of planning and prior research into policy topics, undermine the stability of the legislative framework and legal certainty in general, and should be avoided.171

7.1. Use of Accelerated Procedure

103. Article 117 of the Rules of Procedure of the Parliament of Georgia provides the possibility of resorting to an accelerated procedure.172 Pursuant to Article 117 (3) of the Rules of Procedure, a decision on the use of the accelerated procedure shall be made by the Parliamentary Bureau, on the basis of a written substantiated request of the initiator of the draft law. The provision however does not provide for precisely and narrowly defined circumstances when the use of such a procedure may be invoked. 104. In the Explanatory Statement to the Draft Amendments to the Criminal Code, the initiators simply state that “[g]iven the importance of the issue addressed by the draft

also ODIHR, Urgent Opinion on the Amendments to the Law on Assemblies and Demonstrations, the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 6 February 2025); and Venice Commission, Urgent Opinion on amendments to the Code of administrative offences and the Law on assemblies and demonstrations of Georgia, CDL-PI(2025)004-e, 3 March 2025. With respect to the amendments unduly impacting the exercise of the rights to freedom of association and freedom of expression, including the Law on Foreign Agents Registration, amendments to the Law on Grants and the Law on Transparency of Foreign Influence (adopted on 28 May 2024), see also ODIHR, Urgent Opinion on the Law “On Transparency of Foreign Influence” of Georgia, 30 May 2024; and Venice Commission, Georgia - Opinion on the Law on the Registration of Foreign Agents, the amendments to the Law on Grants and other Laws relating to “foreign influence”, CDL-AD(2025)034-e, 15 October 2025; and Urgent Opinion on the Law of Georgia on Transparency of Foreign Influence, CDL-AD(2024)020, 24 June 2024. 169 See e.g., ECtHR, Rashad Hasanov and Others v. Azerbaijan, nos. 48653/13 and 3 others, 7 June 2018, paras. 121-127. 170 ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (16 January 2024), Principle 5 on Evidence-based Lawmaking. 171 ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (16 January 2024), Principle 9. 172 See Rules of Procedure of the Parliament of Georgia | სსიპ ”საქართველოს საკანონმდებლო მაცნე” (matsne.gov.ge).

34  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

law, it is necessary to respond effectively and promptly to the crime presented, therefore, the initiators request expedited consideration of the draft law”. The Explanatory Statement to the Draft Amendments to the CAO refers to the need to effective and timely response to the issues linked to the introduction of the amendments to the Criminal Code, without further elaboration. 105. As underlined in ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (2024), accelerated legislative procedure “should be used rarely and only in exceptional cases of genuine urgency to pass a specific law, as the process entails a lack of legislative planning and less or no time for in-depth consultations on draft laws, nor for adequate parliamentary scrutiny.”173 The Guidelines further underline that “[t]he legal framework should define precisely and narrowly the circumstances in which fast-track procedures may be applied and should require proper justification” and “[a]ccelerated lawmaking procedures should only be possible if they are based on a formal request submitted in accordance with the relevant legislation”.174 They should not be applied to introduce important and/or wide-ranging reforms, such as legislation significantly impacting the exercise of human rights and fundamental freedoms,175 as is the case here. In any case, laws passed by accelerated procedures should be subjected to special oversight and should ideally contain a review clause.176 It would be recommended to more precisely define in the Rules of Procedure the strictly limited circumstances when fast-track procedures may be used, or should not be used, while ensuring that a special oversight mechanism is in place. 106. The accelerated legislative procedure should not be used to amend legislation impacting fundamental rights, and, should it be nevertheless used, special oversight should be in place, including a review clause.

7.2. Lack of Public Consultations Prior to the Introduction and Adoption of the 2025 October Amendments

107. The October 2025 Amendments were adopted without prior public consultations, as also reflected in the Explanatory Statements. 108. OSCE participating States have committed to ensure that legislation will be “adopted at the end of a public procedure, and [that] regulations will be published, that being the condition for their applicability” (1990 Copenhagen Document, para. 5.8).177 Moreover, key commitments specify that “[l]egislation will be formulated and adopted as the result of an open process reflecting the will of the people, either directly or through their elected representatives” (1991 Moscow Document, para. 18.1).178 The ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws underline the importance of a participatory and inclusive lawmaking process.179 The Venice Commission’s Rule of Law Checklist also emphasizes that the public should have a meaningful opportunity to provide input.180 109. The ODIHR-Venice Commission Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly specifically underline the importance of ensuring a consultative approach to the drafting of legislation and related regulations pertaining to the right to freedom of peaceful

173 See ODIHR, Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (16 January 2024), Principle 11. 174 Ibid. Principle 11. 175 Ibid. Principle 11. 176 Ibid. Principle 11. 177 See 1990 OSCE Copenhagen Document, para. 5.8. 178 See 1991 OSCE Moscow Document, para. 18.1, 179 See ODIHR Guidelines on Democratic Lawmaking for Better Laws (January 2024), in particular Principle 7. See also Venice Commission, Rule of Law Checklist, CDL-AD(2016)007, Part II.A.5. 180 See Venice Commission, Rule of Law Checklist, CDL-AD(2016)007, Part II.A.5.

35  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

assembly, to ensure that the needs and perspectives of all persons or groups are taken into consideration, including those responsible for or affected by its implementation, as well as other interested individuals and groups (including local human rights organizations).181 Such consultations should be an integral part of the legislative drafting process, and need to be open, transparent, meaningful and inclusive. In particular, sufficient and appropriate outreach activities should ensure the involvement of interested parties from various groups (particularly those facing particular challenges in the exercise of their rights to freedom of peaceful assembly) representing different and opposing views (including those that may be critical of the proposals made). The authorities responsible for organizing consultations should respond to proposals made by stakeholders, in particular where these proposals are not incorporated into the relevant draft law or policy (in this case, the authorities should explain why).182 110. Such important amendments should have been subjected to inclusive, extensive and effective consultations, including with civil society, and ensuring the involvement of interested parties from various, diverse groups representing different and opposing views, offering equal opportunities for women and men, for persons with disabilities, and persons from under-represented or marginalized groups to participate. According to the principles stated above, such consultations should have taken place in a timely manner, at all stages of the law-making process, especially before the Parliament. More generally, as an important element of good law-making, a consistent monitoring and evaluation system of the implementation of the Amendments and their impact should also be put in place that would efficiently evaluate the operation and effectiveness of the revised legislation.183

[END OF TEXT]

181 See ODIHR-Venice Commission Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, para. 99. 182 Ibid. para.99 183 See e.g., OECD, Evaluating Laws and Regulations, the Case of the Chilean Chamber of Deputies, (2010).

36  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

ANNEX 1 – Summary Table of the October 2025 Amendments and related provisions of the Law on Assemblies and Demonstrations Sanctions for violations of the Law on Assemblies and Demonstrations introduced by the October Provisions of the Law on February 2025 CAO Amendments October 2025 CAO October 2025 CC Assemblies and Amendments Amendments Demonstrations Article 11 (2) (a): Fine of 5,000 GEL and up to 10,000 Administrative detention for a “carrying firearms, in case of repetition (15,000 GEL for term of up to 60 days, except explosive, flammable, organizers, 20,000 GEL in case of for cases covered by Article 32 radioactive substances, repetition) or administrative (3) CAO184 (fine of 5,000 GEL cold weapons or detention for a term of up to 15 days (15,000 GEL for organizers)) pyrotechnic products;” or up to 20 days in case of Article 1741 (9) of CAO - as repetition (20 days for organizers, 60 amended by October 2025 days in case of repetition), with Amendments confiscation of the object of the offense. Article 1741 (5) and (6) of CAO Article 11 (2) (a2): Fine of 2,000 GEL and up to 5,000 in Administrative detention for a “covering one’ face with a case of repetition or administrative term of up to 15 days (20 days mask or any other means” detention for a term of up to 7 days for organizers) with (20 days in case of repetition), with confiscation of the object of the confiscation of the object of the offense, except for cases offense. covered by Article 32 (3) CAO Article 1741 (7) and (8) of CAO (fine of 5,000 GEL (15,000 GEL Imprisonment of up to one for organizers)) year where someone has a New Article 1741 (10) of CAO - past record of committing a as introduced by October 2025 violation of Article 1741 (9) Amendments and (10) of CAO and up to Article 11 (2) (b): Fine of 5,000 GEL and up to 10,000 Administrative detention for a two years for doing so “carrying an object or in case of repetition (15,000 GEL for term of up to 60 days, except repeatedly. substance that is used or organizers, 20,000 GEL in case of for cases covered by Article 32 New Article 347 (1) and (2) of can be used for the repetition) or administrative (3) CAO (fine of 5,000 GEL the CC purpose of causing harm detention for a term of up to 15 days (15,000 GEL for organizers)) to the life and health of or up to 20 days in case of For a minor: fine, or participants in an repetition (20 days for organizers, 60 corrective labour up to one assembly or days in case of repetition), with Article 1741 (9) of CAO - as year, or imprisonment up to demonstration or other confiscation of the object of the amended by October 2025 one year. persons” offense. Amendments Article 1741 (5) and (6) of CAO New Article 347 (3) of the CC Article 11 (2) (c) “carrying Fine of 5,000 GEL and up to 10,000 Administrative detention for a tear gas, nerve agent, in case of repetition (15,000 GEL for term of up to 15 days (20 days or/and a poisonous organizers, 20,000 GEL in case of for organizers) with substance” repetition) or administrative confiscation of the object of the detention for a term of up to 15 days offense, except for cases or up to 20 days in case of covered by Article 32 (3) CAO repetition (20 days for organizers, 60 (fine of 5,000 GEL (15,000 GEL days in case of repetition), with for organizers)) confiscation of the object of the New Article 1741 (10) of CAO - offense. as introduced by October 2025 Article 1741 (5) and (6) of CAO Amendments Article 11 (2) (e) Fine of 5,000 GEL and up to 10,000 Administrative detention for a “intentionally obstructing in case of repetition (15,000 GEL for term of up to 15 days (20 days the movement of people or organizers, 20,000 GEL in case of for organizers) with vehicles, including repetition) or administrative confiscation of the object of the

184 Article 32 (3) CAO provides that administrative detention is not allowed to be imposed on pregnant women, mothers with children under the age of twelve, persons under the age of eighteen, persons with severe or significant disabilities.

37  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

violating Article 111 of this detention for a term of up to 15 days offense, except for cases Law requirements” or up to 20 days in case of covered by Article 32 (3) CAO repetition (20 days for organizers, 60 (fine of 5,000 GEL (15,000 GEL days in case of repetition), with for organizers)) confiscation of the object of the New Article 1741 (10) of CAO - offense. as introduced by October 2025 Article 1741 (5) and (6) of CAO Amendments Article 11 (2) (f): Fine of 5,000 GEL and up to 10,000 Administrative detention for a “organizing a temporary in case of repetition (15,000 GEL for term of up to 15 days (20 days construction if its organizers, 20,000 GEL in case of for organizers) with arrangement poses a repetition) or administrative confiscation of the object of the threat to the participants of detention for a term of up to 15 days offense, except for cases an assembly or or up to 20 days in case of covered by Article 32 (3) CAO demonstration or other repetition (20 days for organizers, 60 (fine of 5,000 GEL (15,000 GEL persons, interferes with days in case of repetition), with for organizers)) the maintenance of public confiscation of the object of the New Article 1741 (10) of CAO - order and security by the offense. as introduced by October 2025 police, hinders the normal Article 1741 (5) and (6) of CAO Amendments functioning of an enterprise, institution or organisation…” Article 11 (2) (g) Fine of 5,000 GEL or administrative Administrative detention for a “participating in an detention for a term of up to 60 term of up to 60 days, except assembly or days. for cases covered by Article 32 demonstration that has Article 1741 (9) of CAO (3) CAO (fine of 5,000 GEL been terminated at the (15,000 GEL for organizers)) request of the Ministry of Article 1741 (9) of CAO - as Internal Affairs of Georgia amended by October 2025 in accordance with Article Amendments 13(1) of this Law”

Other Amendments to the Criminal Code Previous version October 2025 Amendments

Article 347 of the CC - Violation of the rules for Article 347 (4) of the CC holding an assembly or demonstration Violation of the rules for holding an assembly or demonstration by the organizer of this action, which led to serious consequences, Violation of the rules for holding an assembly or – shall be punishable by imprisonment for a term of up to four years. demonstration by the organizer of this action, which led to serious consequences, – shall be punishable by a fine or house arrest for a term of six months to two years, or corrective labour for a term of up to one year. New Article 3533 of the Criminal Code Disobedience to a lawful order or request of a military serviceman, an employee of a law enforcement body or an employee of the Special State Protection Service, an enforcement police officer, an employee of the General Inspectorate of the Ministry of Justice of Georgia or an agency or a person equated thereto, or the commission of another unlawful action against such person 1. The commission of any action specified in the same Article by a person subject to administrative punishment for the commission of an administrative offence provided for Article 173 (3) of the Code of Administrative Offenses of Georgia [i.e., repeated disobedience to a lawful order of or repeated verbal insult, cursing, insulting or other offensive actions against certain public officials] – shall be punishable by imprisonment for a term of up to one year. 2. The same action, committed repeatedly, – shall be punished by imprisonment for a term of up to two years. 3. The act provided for in Part One of this Article, committed by a minor, – shall be punished by a fine or by corrective labour for a term of up to one year or by imprisonment for a term of up to one year.

38  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

ANNEX 2 – October 2025 Amendments to the Code of Administrative Offences of Georgia

LAW OF GEORGIA

ON THE AMENDMENTS TO THE ADMINISTRATIVE OFFENCES CODE OF GEORGIA

Article 1. The following amendment shall be made to the Administrative Offences Code of Georgia

(Official Gazette of the Supreme Council of the Georgian SSR, No. 12, 1984, Article 421):

1. Article 174¹:

a) Part 5 shall be formulated as follows:

"5. Violation of the norms provided for in Articles 9 and 11 of the Law of Georgia on Assemblies and Demonstrations (except for subparagraphs "a"–"c" and "e"–“g" of paragraph 2 of Article 11) -

shall entail a fine of GEL 5,000 or administrative detention for a term of up to 15 days, with confiscation of the item used as a tool of the offence, and if the offender is the organizer – in the amount of GEL 15,000 or administrative detention for a term of up to 20 days, with confiscation of the item used as a tool of the offence.”;

b) Part 7 shall be formulated as follows:

“7. Violation of the norm stipulated in subparagraph “a¹” of paragraph 2 of Article 11 of the Law of Georgia on Assemblies and Demonstrations shall entail a fine of GEL 2,000 or administrative detention for a term of up to 7 days, with confiscation of the item used as a tool of the offence.”;

c) Part 9 shall be formulated as follows:

“9. Violation of the norms stipulated in subparagraphs “a”, “b” and “g” of paragraph 2 of Article 11 of the Law of Georgia on Assemblies and Demonstrations shall entail administrative detention for a term of up to 60 days. In the case provided for in part 3 of Article 32 of this Code, the offender shall be fined GEL 5,000, and if the offender is the organizer of the offence - GEL 15,000.”;

d) Part 10 shall de added after part 9, with the following content:

“10. Violation of the norms stipulated in subparagraphs “a2”, “c”, “e” and “f” of paragraph 2 of Article 11 and Article 111 of the Law of Georgia on Assemblies and Demonstrations shall entail administrative detention for a term of up to 15 days, with confiscation of the item used as a tool of the offence, and if the offender is the organizer - administrative detention for a term of up to 20 days, with confiscation of the item used as a tool of the offence. In the case provided for in part 3 of Article 32 of this Code, the offender shall be fined GEL 5,000, and if the offender is the organizer in the same case - GEL 15,000.

2. Article 208 shall be formulated as follows:

39  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

"Article 208. Cases of administrative offences to be considered by a district (city) court

A district (city) court shall consider cases of administrative offences provided for in part 2 of Article 43, Articles 431-443, 445, 447-4411, 45-464, 48, 49, Articles 50¹, 51-551, 553, 554, 56, 57-59, 592-60, 603– 61¹, 63-65, 66-69, 694, 696, 71, 711, 721-77, 78 and 791-793, Article 794 (except for parts 2-5 of Article 794), 795-80, 821-825, 84-86, 871-893, 912, 913, 94, 95, 99, 1001, 1002, 103¹, 104 and 105¹, parts 3–7 of Article 1152, parts 3, 5, 6, 8 and 9 of Article 116, part 2 of Article 1164, part 2 of Article 1165, part 2 of Article 1166, part 2 of Article 1167, part 5 of Article 127¹, Articles 1281–1286, Articles 143, 144, 14410, 145 and 150, parts 1 and 2 of Article 151, Articles 153 and 153¹, parts 2 and 5 of Article 1533, Article 1535, parts 2 and 5 of Article 1536, Articles 154-1542, Articles 155¹ and 1552, parts 11-20 of Article 1553, parts 3-5 of Article 1556, Articles 1557-156 and 1571-1581, parts 3 and 4 of Article 1585, Articles 1594-15910, Articles 163, 164, 1644, 165-1653, 166 and 166¹, part 2 of Article 1662, Article 1701, part 3 of Article 171, Articles 1712–1714, parts 1, 2, 4–6, 8 and 9–18 of Article 1715, Articles 172, 1724–1726, 173, 1734–1737, 1739 and 17314-17316, parts 3, 4, 6 and 8–10 of Article 1741, part 4 of Article 17415, Articles 175¹ and 1752, parts 4, 5, 8, 12 and 13 of Article 177, Articles 1778, 1779, 17711 and 17712, Article 17713 (only in the case provided for by part 41 of Article 245 of this Code), Articles 178, 1791-1793, 1816, 183, 187, 187¹, 189, 192, 195, 1963, 1966 and 1971, part 2 of Article 1973 and Article 1991 of this Code, as well as the cases filed with a district (city) court by an authorized person in accordance with Article 2081 of this Code.

3. Part 1 of Article 209 shall be formulated as follows:

“1. The internal affairs bodies of Georgia shall consider cases of administrative offences referred to in Articles 4210, 583, 861, 1071–1073, 1075, 108, 114¹, 1142 and 1151, parts 1 and 2 of Article 1152, Article 116 (except for parts 3, 5, 6, 8 and 9 of Article 116 of this Code), Articles 1161–1163, part 1 of Article 1164, part 1 of Article 1163, part 1 of Article 1166, part 1 of Article 1167, Articles 1168, 118-1184, 119 and 120-123, Article 125 (except for part 16 of Article 125 of this Code), Article 127, parts 1-22 and 6-72 of Article 1271, parts 1 and 2 of Article 128, Article 1291, Article 131 (for administrative offences committed in motor transport), Articles 134, 1352-1354, 1395, 1527 and 1528, parts 1, 3 and 4 of Article 1533, parts 1, 3 and 4 of Article 1536, Articles 155 and 1562-1564, part 1 of Article 1662, Articles 167 and 170, parts 1 and 2 of Article 171, Article 171¹ (against all institutions (except for the Georgian Defence Forces and penitentiary institutions), drivers of vehicles (except for railway, maritime and air transport), owners/possessors of railway, maritime and air transport, as well as individuals (except for administrative offences committed by individuals in railway transport)), parts 1, 2, 5 and 7 of Article 174¹, Article 17415 (except for part 4 of Article 17415 of this Code), Articles 17416-17418, 1761 and 1763, Article 177 (except for parts 4,5, 8, 12 and 13 of Article 177 of this Code) and Articles 17715, 180-1811, 1813-1815, 182-1825, 190, 1902–1911 and 1983 of this Code.“.

4. Part 4 shall be added to Article 244 with the following content:

“4. The procedure and conditions for detecting and responding to a photographed or videotaped administrative offence, and identifying the offender (including by using a special programme),

40  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

within the competence of the Ministry of Internal Affairs of Georgia, shall be determined by the order of the Minister of Internal Affairs of Georgia.”

Article 2. This Law shall take effect upon its publication.

President of Georgia Mikheil Kavelashvili

Tbilisi,

October 16, 2025

41  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

ANNEX 3 – October 2025 Amendments to the Criminal Code of Georgia

LAW OF GEORGIA

ON THE AMENDMENTS TO THE CRIMINAL CODE OF GEORGIA

Article 1. The following amendment shall be made to the Criminal Code of Georgia (Georgian Legislative Herald, No. 41(48), 1999, Article 209):

1. Article 347 shall be formulated as follows:

"Article 347. Violation of the rules for holding an assembly or demonstration

1. Commission of any act specified in parts 9 or 10 of Article 1741 of the Administrative Offences Code of Georgia by a person subject to administrative punishment for committing an administrative offence provided for in the same parts-

shall be punishable by imprisonment for a term of up to one year.

2. The same act, committed repeatedly, -

shall be punishable by imprisonment for a term of up to two years.

3. The act provided for in part 1 of this Article, committed by a minor,

– shall be punishable by a fine or corrective labour for a term of up to one year or by imprisonment for a term of up to one year.

4. Violation of the rules for holding an assembly or demonstration by the organizer of this assembly or demonstration, if the above causes serious consequences, -

shall be punishable by imprisonment for a term of up to four years.“

2. Article 3533 shall be added to the Code with the following content:

“Article 3533. Disobedience to the lawful order or request of a military serviceman, a law enforcement officer, an employee of the Special State Protection Service, an enforcement police officer, a representative of the Special Penitentiary Service, an agency or general inspectorate of the Ministry of Justice of Georgia or a person equated to them, or other unlawful actions against these persons

1. Commission of any action provided for in part 3 of Article 173 of the Administrative Offences Code of Georgia by a person subject to administrative punishment for the commission of an administrative offence specified in the same Article -

shall be punishable by imprisonment for a term of up to one year.

2. The same action, committed repeatedly, –

shall be punishable by imprisonment for a term of up to two years.

42  ODIHR Urgent Opinion on the Amendments to the Code of Administrative Offences and the Criminal Code of Georgia (as adopted on 16 October 2025)

3. The act provided for in part 1 of this Article, committed by a minor, –

shall be punishable by a fine or corrective labour for a term of up to one year or by imprisonment for a term of up to one year.“

Article 2. This Law shall take effect upon its publication.

President of Georgia Mikheil Kavelashvili

Tbilisi

October 16, 2025.

43

ვარშავა, 2025 წლის 12 ნოემბერი დასკვნა -Nr.: FOPA-GEO/564/2025 [ALC/TN]

დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული)

საქართველო წინამდებარე დაჩქარებული დასკვნის შედგენაში მნიშვნელოვანი წვლილი შეიტანეს ქ-მა ანია ბიენერტმა -ოდირის შეკრებისა და გაერთიანების თავისუფლების ექსპერტთა პანელის წევრმა; ბ-მა მაიქლ ჰამილტონმა-ოდირის შეკრებისა და გაერთიანების თავისუფლების ექსპერტთა პანელის თანა- თავმჯდომარემ; ბ-მა რაფაელ იშხანიანმა--ოდირის შეკრებისა და გაერთიანების თავისუფლების ექსპერტთა პანელის წევრმა და ბ-მა ჯონ პიტერსმა ოდირის შეკრებისა და გაერთიანების თავისუფლების ექსპერტთა პანელის წევრმა.

დაჩქარებული დასკვნა ასევე მომზადდა ქ-ნ ჯინა რომეროსთან კონსულტაციების მეშვეობით, რომელიც გაეროს სპეციალური მომხსენებელია მშვიდობიანი შეკრებისა და გაერთიანების თავისუფლების საკითხებზე, სამოქალაქო მშვიდობის დაცვისა და ხელშეწყობისათვის მიმართული ერთობლივი ქმედებების ჩარჩოს ფარგლებში. ეფუძნება საქართველოს სახალხო დამცველის აპარატის მიერ მოწოდებულ საკანონმდებლო ცვლილებების არაოფიციალურ ინგლისურ თარგმანს.

ეუთოს დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებების ოფისი

მიოდოვას ქუჩა 10, PL-00-251 ვარშავა ოფისი: +48 22 520 06 00, ფაქსი: +48 22 520 0605 www.legislationline.org  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

მოკლე შინაარსი და ძირითადი რეკომენდაციები

მშვიდობიანი შეკრებისა და გამოხატვის თავისუფლების უფლებები დემოკრატიული, შემწყნარებლური და პლურალისტური საზოგადოების ერთ- ერთ საფუძვლადაა აღიარებული, რომელშიც ცალკეულ ინდივიდებსა და ჯგუფებს, რომლებსაც განსხვავებული წარმომავლობა და რწმენა აქვთ, საკუთარი მოსაზრებების გამოხატვა, შეკრება და ერთმანეთთან მშვიდობიანი ურთიერთობა შეუძლიათ.

სახელმწიფოს გააჩნია პოზიტიური ვალდებულება პატივი სცეს, დაიცვას და ხელი შეუწყოს აღნიშნული უფლებების განხორციელებას ყოველგვარი დისკრიმინაციის გარეშე. მშვიდობიანი შეკრებისა და გამოხატვის თავისუფლების უფლებების ეფექტურმა დაცვამ შესაძლოა ხელი შეუწყოს ღია დემოკრატიის კულტურის განვითარებას, შესაძლებელი გახადოს არაძალადობრივი მონაწილეობა საზოგადოებასთან ურთიერთობაში და მოახდინოს დიალოგის სტიმულირება საზოგადოებისთვის საინტერესო თემებზე. მშვიდობიანი შეკრების უფლების ნებისმიერი შეზღუდვა უნდა აკმაყოფილებდეს ადამიანის უფლებათა საერთაშორისო სამართლის მკაცრ, სამნაწილიან ტესტს, კერძოდ კანონით უნდა იყოს განსაზღვული, უნდა ემსახურებოდეს ერთ-ერთი კანონიერი მიზნის დაცვას, რომელიც სრულადაა აღიარებული საერთაშორისო სამართლის მიერ და უნდა იყოს აუცილებელი და პროპორციული აღნიშნული მიზნის მისაღწევად, ამას გარდა, ნებისმიერი შეზღუდვა უნდა იყოს არადისკრიმინაციული. სახელმწიფოს პოზიტიური ვალდებულება-ხელი შეუწყოს მშვიდობიან შეკრებას-საკანონმდებლო ჩარჩოსა და შესაბამის პრაქტიკებში უნდა იყოს ასახული, ხოლო შეზღუდვების დაწესების განხილვისას, ამ უფლების შეჯერებისას სხვათა უფლებებთან, ან უფრო ფართო საჯარო ინტერესებთან, სახელმწიფომ ნაცვლად არასაჭირო, ან არაპროპორციული შეზღუდვებისა, პრიორიტეტი ხელშეწყობას უნდა მიანიჭოს.

წინამდებარე დაჩქარებული დასკვნის წაკითხვა უნდა მოხდეს იმ სერიოზული შეშფოთების ფონზე, რომელიც ეუთოს დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებების ოფისიმა/ODIHR, საერთაშორისო და რეგიონალურმა ორგანიზაციებმა და უწყებებმა, ადგილობრივმა დამკვირვებლებმა და სხვა დაინტერესებულმა მხარეებმა გამოთქვეს წინამდებარე და უფრო ადრე მიღებულ საკანონმდებლო ინიციატივებთან დაკავშირებით. კერძოდ, მათ შესახებ რომლებიც მეტისმეტად ზღუდავს მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლებას, გამოხატვისა და გაერთიანების უფლებას. გარდა ამისა, წინა თვეების განმავლობაში მშვიდობიანი დემონსტრანტების, ადამიანის უფლებათა

2  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

დამცველებისა და ოპოზიციონერი პოლიტიკოსების დაკავება შეკრებებში მშვიდობიანი მონაწილეობის გამო, ადამიანის უფლებებთან მიმართებაში საქართველოს საერთაშორისო ვალდებულებების აშკარა დარღვევას წარმოადგენს.

განსახილველი საკანომდებლო ცვლილებები 2025 წლის 8 ოქტომბერს წარადგინეს პარლამენტში, 2025 წლის 16 ოქტომბერს კი დაჩქარებული პროცედურის მეშვეობით და საჯარო განხილვის გარეშე მოხდა მათი მიღება და 2025 წლის 17 ოქტომბერს გამოქვეყნებისთანავე შევიდა ძალაში. მთლიანობაში, ცვლილებები გაცილებით მკაცრ ადმინისტრაციულ და სისხლისსამართლებრივ სანქციებს აკანონებს, გამორიცხავს ნაკლებად შემზღუდავი-ალტერნატიული სანქციების გამოყენებას, გარკვეული ქცევებისთვის სტანდარტულ სახდელად უფრო ხანგრძლივ ადმინისტრაციულ დაკავებას აწესებს, რომლებიც ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევად განისაზღვრება და სისხლის სამართლის წესით დაკავება შემოაქვს იმ შემთხვევაში, თუ პირს წარსულში უკვე ჩადენილი აქვს აღნიშნული სამართალდარღვევები.

აღნიშნული კიდევ უფრო ამწვავებს 2025 წლის თებერვალსა და 2024 წლის დეკემბერში შემოღებული შეზღუდვების უარყოფით ზეგავლენას, რომლებიც ODIHR-ის შეფასებით მეტისმეტად ერევა საქართველოში მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების უფლების განხორციელებაში, როგორც ეს ODIHR-ის დაჩქარებულ დასკვნაშია აღნიშნული, რომელიც 2025 წლის მარტში გამოქვეყნდა.

კერძოდ, 2025 წლის ცვლილებები შეკრებასთან დაკავშირებული გარკვეული სამართალდარღვევებისთვის ადმინისტრაციული დაკავების მკაცრ ზომებს აწესებს-მაქსიმუმ 60 დღემდე ვადით დაკავებას, როგორც ერთადერთ საქნციას- გამორიცხავს რა სასამართლოს დისკრეციულ უფლებას უფრო მსუბუქი სანქციები დააწესოს, როგორებიცაა პროპორციული ჯარიმა, ან გაფრთხილება. ეს მიდგომა პირდაპირ ეწინააღმდეგება საერთაშორისო სტანდარტებს, რომელთა მოთხოვნების მიხედვით, სანქციები უნდა იყოს საჭირო, პროპორციული და არადისკრიმინაციული. იგი ადმინისტრაციულ დაკავებას გარდაქმნის სტანდარტულ რეაგირებად იმ არაძალადობრივ საქციელზე, რომელიც ვერ აღწევს მართლსაწინააღმდეგო ქმედების სერიოზულობის იმ დონეს, რომელსაც შესაძლოა გაემართლებინა უფრო მკაცრი რეაგირება (მაგალითად, უბრალოდ ნიღბის, ან ლაზერული და მკვეთრი გამოსხივების მოწყობილობების ტარება, გზის სავალი ნაწილის გადაკეტვა, ან იმ მშვიდობიან შეკრებაში მონაწილეობა, რომელიც უკანონოდ ითვლება). მიუხედავად იმისა, რომ თავისუფლების აღკვეთა, მათ შორის, ადმინისტრაციული დაკავება არასდროს უნდა იქნას სასჯელად გამოყენებული იმ უფლებათა მშვიდობიანი განხორციელების გამო, რომელთა დაცვასაც საერთაშორისო სამართალი უზრუნველყოფს, ნაკლებად

3  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

მკაცრი ალტერნატიული სანქციების არარსებობა ასევე ძირს უთხრის პროპორციულობის პრინციპს. ამგვარად, ასეთი დაკავებების გასაჩივრების ეფექტური საშუალებების არარსებობით გართულება ამწვავებს ძალაუფლების ბოროტად გამოყენების პოტენციურ შესაძლებლობას და თავისუფლების თვითნებურად აღკვეთის საფრთხეს, რითაც ირღვევა სამოქალაქო და პოლიტიკური უფლებების საერთაშორისო პაქტის/ICCP 9-ე და ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციის/ECHR 5-ე მუხლი.

საქართველოს სისხლის სამართლის კოდექსის 347-ე მუხლში შესული ცვლილებების თანახმად, ერთ წლამდე თავისუფლების აღკვეთა შესაძლოა მიესაჯოს პირს მხოლოდ გარკვეული არაძალადობრივი ქმედებების ჩადენისთის, რომლებიც ეროვნულ კანონმდებლობაში ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევებად კვალიფიცირდება, ხოლო იმ შემთხვევაში, თუ პირს მსგავსი სამართალდარღვევა უკვე ჩადენილი აქვს, განმეორებით ჩადენის შემთხვევაში, დასაშვებია თავისუფლების აღკვეთის შეფარდება ვადით ორ წლამდე (რაც ერთზე მეტჯერ/(არაერთგზის) ჩადენას გულისხმობს და არც გარკვეული დროის მონაკვეთია განსაზღვრული), ყოველგვარი მტკიცებულების გარეშე, რომელიც საზოგადოებისთვის, ან პირებისთვის ზიანის მიყენების განზრახვაზე, ან რეალურად ამგვარი ზიანის მიყენებაზე მიუთითებდა. აღნიშნული დებულებები სისხლის სამართლის დარღვევად აკანონებს ისეთ ქმედებას, რომელსაც ადამიანის უფლებათა საერთაშორისო სამართალი იცავს, მათ შორის ნიღბის ტარება, ან ისეთ შეკრებებში მშვიდობიანი მონაწილეობა, რომლებიც კანონის დარღვევად მიიჩნევა, ან გზის სავალი ნაწილის ბლოკირება. აღნიშნული ცვლილებები თავისუფლების აღკვეთას სტანდარტულ სასჯელად აქცევს. დეფაქტო შედეგად ვიღებთ არაპროპორციულ სისხლის სამართლებრივ სასჯელს მხოლოდ მშვიდობიან შეკრებაში მონაწილეობის უფლების განხორციელებისთვის, რაც საერთაშორისო სამართლის ნორმებითაა უზრუნველყოფილი.

ამრიგად, სისხლის სამართლებრივი სასჯელის დაკისრება იმ ქმედებისთვის, რომელიც საერთაშორისო სამართლის მიხედვით შესაძლოა ლეგიტიმურად და კანონიერადაც კი ჩაითვალოს, გამოიწვევს თავისუფლების თვითნებურ აღკვეთას, რაც სამოქალაქო და პოლიტიკურ უფლებათა პაქტის/ICCPR 9-ე მუხლის და ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციის/ECHR 5-ე მუხლის დარღვევას წარმოადგენს. ამას გარდა, ზემოთხსენებული ადმინისტრაციული სამართალდარღვევების განმეორებით ჩადენისათვის, სისხლის სამართლებრივი სანქციების დაწესება არასრულწოვანთა მიმართ (18 წლამდე ასაკის), რომლებიც ერთ წლამდე თავისუფლების აღკვეთას მოიცავს, წინააღმდეგობაში მოდის საერთაშორისო ვალდებულებებთან, რომელთა მოთხოვნებითაც

4  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

არასრულწლოვანთა მიმართ თავისუფლების აღკვეთის გამოყენება უნდა მოხდეს მხოლოდ როგორც უკიდურესი ზომა და ქვეყნებს მოუწოდებს გამოიყენონ არასაპატიმრო ალტერნატიული სანქციები, როგორც სტანდარტული სასჯელი არასრულწლოვან ეჭვმიტანილთა მიერ ჩადენილი სისხლის სამართლის დანაშაულზე რეაგირებისას.

როგორვ წინა დასკვნებშია აღნიშნული, ცალკე აღებული არაპროპორციული სანქციები-როგორც ასეთი, არღვევს მშვიდობიანი შეკრების უფლებას, რადგან მათ შესაძლოა შეაფერხონ ამგვარი შეკრებების ორგანიზება და მათში მონაწილეობა და ასევე შესაძლოა შემაკავებელი ეფექტი იქონიონ მშვიდობიანი შეკრებისა და გამოხატვის თავისუფლების უფლების განხორციელებაზე.

აღნიშნული ცვლილებები სამართალდამცავი ორგანოების წარმომადგენლებისა და სხვა თანამდებების პირთა მიმართ სიტყვიერი შეურაცხყოფის, ან სხვა „შეურაცხმყოფელი ქმედებების“ კრიმინალიზებას ახდენს, რაც განმეორებითი ჩადენის შემთხვევაში დასჯადი იქნება მაქსიმუმ ორ წლამდე თავისუფლების აღკვეთით. ამგვარი ბუნდოვანი და ზედმეტად ზოგადი ტერმინების გამოყენებამ შესაძლოა გამოიწვიოს სუბიექტური ინტერპრეტაცია და ვერ აკმაყოფილებს საერთაშორისო სამართლის მიერ გათვალისწინებული კანონიერების, მკაფიოობისა და განჭვრეტადობის სტანდარტებს. რაც წარმოშობს საფრთხეს, რომ საჯარო თანამდებობის პირთა მიმართ გამოთქმული კანონიერი კრიტიკა თვითნებურად, არამართებულად და მიზანმიმართულად დაისჯება, რაც ძირს უთხრის გამოხატვის თავისუფლებას და კიდევ უფრო ზრდის სამოქალაქო აქტივიზმზე შემაკავებელ ეფექტს.

როგორც ODIHR-ის 2025 წლის მარტის დაჩქარებულ დასკვნაშია აღნიშნული, შეკრებებთან დაკავშირებული გარკვეული სამართალდარღვევების ბუნდოვან და ზოგად ფორმულირებას სუსტი დაცვის ეფექტი აქვს იმ პირთა მიმართ, რომლებიც განსხვავებულ მოსაზრებებს გამოხატავენ, ადამიანის უფლებების დამცველების, სამოქალაქო და პოლიტიკური აქტივისტების, ჟურნალისტების, ან სხვათა მიმართ, ვინც კანონიერად იყენებს მშვიდობიანი შეკრებისა და გამოხატვის თავისუფლების უფლებას. გარდა ამისა, სერიოზულ შეშფოთებას იწვევს აღნიშნული ცვლილებების კუმულაციური მოქმედება ძირითად თავისუფლებების განხორციელებასთან დაკავშირებულ მარეგულირებელ საკანონმდებლო ჩარჩოზე, როცა იქვე განიხილება აღსრულების პრაქტიკა, რადგანაც 2025 წლის ოქტომბერში მიღებული ცვლილებები შესაძლოა ისეთი მიზნებისთვის იქნას გამოყენებული, რომლებიც სცილდება ECHR-ის მიერ დაშვებულს, კერძოდ კი ECHR-ის 18-ე მუხლის დარღვევას წარმოადგენს.

5  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

რომ შევაჯამოთ, 2025 წლის ოქტომბრის საკანონმდებლო ცვლილებები სერიოზულ შეშფოთებას იწვევს საქართველოს ადამიანის უფლებათა საერთაშორისო სტანდარტებთან შესაბამისობის ვალდებულებების შეუსრულებებლობის გამო, განსაკუთრებით სამოქალაქო და პოლიტიკური უფლებების საერთაშორისო პაქტის/ICCP 9-ე, 19-ე და 21-ე მუხლებთან და ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციის/ECHR-ის 5-ე, 10-ე, 11-ე და 18-ე მუხლებთან და უნდა მოხდეს მათი გაუქმება. ODIHR-ი კვლავ იმეორებს წინა რეკომენდაციებს 2025 წლის თებერვლის საკანონმდებლო ცვლილებებთან დაკავშირებით, როგორც ხაზგასმით აღნიშნული იყო მის 2025 წლის დაჩქარებულ დასკვნაში.

ODIHR-ი თავისი მანდატის ფარგლებში-დაეხმაროს ეუთოს წევრ სახელმწიფოებს ეუთოს ადამიანური განზომილების ვალდებულებების განხორციელებაში, მოთხოვნის საფუძველზე მიმოიხილავს კანონპროექტებსა და არსებულ კანონმდებლობას ადამიანის უფლებათა საერთაშორისო სტანდარტებთან და ეუთოს ვალდებულებებთან მათი შესაბამისობის შესაფასებლად და წარმოადგენს კონკრეტულ რეკომენდაციებს მათ გასაუმჯობესებლად.

6  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

სარჩევი I. შესავალი ............................................................................. 9 II. დაჩქარებული დასკვნის ფარგლები .................................. 10 III. სამართლებრივი ანალიზი და რეკომენდაციები ............... 10 1. ადამიანის უფლებების შესაბამისი საერთაშორისო სტანდარტები და ეუთოს ადამიანური განზომილების ვალდებულებები ..................................................11 1.1. მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების უფლება ....................................... 11 1.2. გამოხატვის თავისუფლების უფლება ............................................................ 14 1.3 მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლებისა და გამოხატვის უფლებების შეზღუდვები ....................................................................................................... 15 1.4. პირთა თავისუფლებისა და უსაფრთხოების უფლება ................................ 18 2. წინაისტორია და საერთო კონტექსტი ...................................................................19 3. 2025 წლის ოქტომბრის ცვლილებების შემოღებასთან დაკავშირებით წარმოდგენილი დასაბუთება ....................................................................................22 4. შეკრებებისა და მანიფესტაციების შესახებ კანონის დაუმორჩილებლობისთვის გაზრდილი სანქციები.................................................................................................29 4.1. ალტერნატიული სანქციების ჩანაცვლება ადმინისტრაციული დაკავებით და პროპორციულობის არარსებობა .......................................... 31 4.2. ჯარიმები, რომლებიც წესდება იმ შემთხვევაში, როცა ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევებს ჩადიან ორსულები, 12 წლამდე ბავშვების დედები, 18 წლამდე პირები და მძიმე და ღრმა შეზღუდული შესაძლებელობების მქონე პირები. ................................................................. 38 4.3. მკაცრი სისხლისსამართლებრივი პასუხისმგებლობა და თავისუფლების აღკვეთა ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსის განმეორებით დარღევის შემთხვევაში ........................................................... 39 4.4. არასრულწოვანთათვის დაკისრებული სისხლისსამართლებრივი პასუხისმგებლობა .............................................................................................. 48 4.5. კანონიერი ბრძანებების დაუმორჩილებლობისთის, თანამდებობის პირთა მიმართ სიტყვიერი შეურაცხყოფისთვის და „სხვაგვარი შეურაცხმყოფელი ქმედებებისთვის" დაკისრებული სანქციები .............. 49 5. ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსის ახალი 244-ე მუხლის (4) პუნქტი ფოტო ან ვიდეო საშუალებით გადაღებული ადმინისტრაციული სამართალდარღვევის გამოვლენისა და რეაგირების პროცედურებისა და პირობების, ასევე სამართალდამრღვევთა იდენტიფიცირების შესახებ ...........53 6. 2025 წლის ოქტომბრის ცვლილებების გამოყენება იმ მიზნებისთვის, რაც ნებადართული არ არის ადამიანის უფლებათა საერთაშორისო სტანდარტებით ................................................................................................................................55 7. 2025 წლის ოქტომბრის ცვლილებების მომზადებისა და მიღების პროცესი ...56 7.1. დაჩქარებული პროცედურის გამოყენება ...................................................... 57 7.2. საჯარო კონსულტაციების არარსებობა 2025 წლის ოქტომბრის ცვლილებების ინიცირებამდე და მიღებამდე ............................................... 58

7  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

დანართი 1 – 2025 წლის ოქტომბრის საკანონმდებლო ცვლილებებისა და შეკრებებისა და მანიფესტაციების შესახებ კანონთან დაკავშირებული საკანონმდებლო ნორმების შემაჯამებელი ცხრილი......................................................61 დანართი 2 – საქართველოს ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსში 2025 წლის ოქტომბერში შეტანილი ცვლილებები ..............................................................65 დანართი 3 – საქართველოს სისხლის სამართლის კოდექსში 2025 წლის ოქტომბერში შეტანილი ცვლილებები ...................................................................................68

8  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

I. შესავალი

1. 2025 წლის 24 ოქტომბერს საქართველოს სახალხო დამცველმა თხოვნით მიმართა ეუთოს დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებათა ოფისს (ODIHR), რათა მოემზადებინათ გადაუდებელი სამართლებრივი დასკვნა ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა და სისხლის სამართლის კოდექსში 2025 წლის 16 ოქტომბერს შეტანილი საკანონმდებლო ცვლილებების შესახებ (შემდგომში 2025 წლის „ოქტომბრის საკანონმდებლო ცვლილებები“). 2. 2025 წლის 27 ოქტომბერს ODIHR-ი გამოეხმაურა აღნიშნულ თხოვნას, დაადასტურა ოფისის მზადყოფნა მოემზადებინა დაჩქარებული სამართლებრივი ანალიზი, თუ რამდენად შეესაბამებოდა აღნიშნული საკანონმდებლო ცვლილებები ადამიანის უფლებების საერთაშორისო სტანდარტებსა და ეუთოს ადამიანური განზომილების ვალდებულებებს. 3. განვითარებული მოვლენების, 2025 წლის ოქტომბრის არჩევნების საკითხის მგრძნობოარობისა და აქედან გამომდინარე გადაუდებლობის გათვალისწინებით, ODIHR-მა გადაწყვიტა დაჩქარებული დასკვნის მომზადება, რომელშიც ყურადღება გამახვილდებოდა ყველაზე შემაშფოთებელ საკითხებზე. ამიტომ აღნიშნული ცვლილებების გარკვეულ დებულებებზე კომენტარის არარსებობა, ამ დებულებების მხარდაჭერად არ უნდა იქნას აღქმული. 4. წინამდებარე სამართლებრივი ანალიზის წაკითხვა უნდა მოხდეს საქართველოში მშვიდობიანი შეკრებისა და გაერთიანების თავისუფლების უფლების შესახებ წინა სამართლებრივ დასკვნებთან ერთად, რომლებიც ODIHR-მა 2023-2025 წლებში გამოაქვეყნა, რადგანაც არ მომხდარა მათში ასახული ძირითადი მიგნებებისა და რეკომენდაციების გათვალისწინება.1 5. წინამდებარე დაჩქარებული დასკვნა მომზადდა ზემოთხსენებული თხოვნის საპასუხოდ. ODIHR-მა აღნიშნული შეფასება განახორციელა თავისი მანდატის ფარგლებში-დაეხმაროს ეუთოს წევრ სახელმწიფოებს განახორციელონ თავიანთი ვალდებულებები ეუთოს ადამიანურ გაზომილებასთან მიმართებაში. 2

1 კერძოდ, ეუთო/ოდირის დაჩქარებული დასკვნა „შეკრებებისა და მანიფესტაციების შესახებ“ კანონში, საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 6 თებერვალს მიღებული), 2025 წლის 6 მარტი; და დაჩქარებული დასკვნა შემოთავაზებული ცვლილებების შესახებ კანონში „შეკრებებისა და მანიფესტაციების შესახებ და საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსში“, 2023 წლის 6 ნოემბერი. აღნიშნული დასკვნების წაკითხვა უნდა მოხდეს ოდირის სამართლებრივ დასკვნებთან ერთად ბოლოდროინდელი კანონმდებლობის შესახებ, რომელიც ზღუდავს სამოქალაქო საზოგადოების ორგანიზაციების მუშაობას, მათ შორის: ეუთო/ოდირის დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს კანონზე „უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ“ 2024 წლის 30 მაისი.

2 კერძოდ, ეუთო/ოდირი, CSCE-ის ადამიანური განზომილების კონფერენციის კოპენჰაგენის შეხვედრის დოკუმენტი 1990 წლის 29 ივნისი, პუნქტი 9.2; და პარიზის ქარტია ახალი ევროპისთვის (1990).

9  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

II. დაჩქარებული დასკვნის ფარგლები

6. აღნიშნული დაჩქარებული დასკვნის ფარგლები მოიცავს განსახილველად წარმოდგენილ მხოლოდ 2025 წლის ოქტომბრის საკანონმდებლო ცვლილებებს და იმ დებულებებს, რომლებშიც ცვლილებები შევიდა. ამგვარად, შეზღუდული დაჩქარებული დასკვნა არ მოიცავს მთელი სამართლებრივი და ინსტიტუციური ჩარჩოს სრულ და ყოვლისმომცველ მიმოხილვას, რომელიც საქართველოში მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლებისა და გამოხატვის თავისუფლების უფლებებს არეგულირებს. 7. დაჩქარებულ დასკვნაში მთავარი პრობლემებია წამოჭრილი. მასში პრობლემურ ასპექტებზე მითითებებია მოცემული და ეფუძნება ადამიანის უფლებებსა და კანონის უზენაესობასთან დაკავშირებით საერთაშორისო და რეგიონალურ სტანდარტებს, ნორმებსა და რეკომენდაციებს, ისევე როგორც ეუთოს ადამიანური განზომილების შესაბამის ვალდებულებებს. 8. გარდა ქალების წინააღმდეგ ყველა ფორმის დისკრიმინაციის ამისა, აღმოფხვრის კონვენციის,3 (შემდგომში „CEDAW“) ეუთოს 2004 წლის გენდერული თანასწორობის ხელშეწყობის სამოქმედო გეგმისა და ეუთოს აქტივობებში, პროგრამებსა და პროექტებში გენდერისთვის პრიორიტეტული მნიშვნელობის მინიჭების ვალდებულებების შესაბამისად,4 დაჩქარებული დასკვნა სათანადო შემთხვევებში ახდენს გენდერული და მრავალფეროვნების შეხედულებების ინტეგრირებას. 9. წინამდებარე დაჩქარებული დასკვნა ეფუძნება 2025 წლის ოქტომბრის საკანონმდებლო ცვლილებების არაოფიციალურ ინგლისურ თარგმანს. თარგმანში შეცდომებს შესაძლოა მოჰყვეს გარკვეული შედეგები. დაჩქარებული დასკვნის სხვა ენაზე თარგმნის შემთხვევაში, უპირატესად ინგლისური ვერსია უნდა ჩაითვალოს. 10. ზემოაღნიშნულის გათვალისწინებით, ODIHR-ს სურს ხაზგასმით აღნიშნოს, რომ წინამდებარე დაჩქარებული დასკვნა სამომავლოდ ხელს არ შეუშლის ODIHR-ის მიერ დამატებითი წერილობითი, ან ზეპირი რეკომენდაციების, ან კომენტარების შემუშავებას საქართველოში აღნიშნულ თემატიკასთან მიმართებაში.

III. სამართლებრივი ანალიზი და რეკომენდაციები

3 გაეროს კონვენცია ქალთა მიმართ დისკრიმინაციის ყველა ფორმის აღმოფხვრის შესახებ (შემდგომში “CEDAW”), რომელიც გენერალური ასამბლეის 34/180 რეზოლუციით იქნა მიღებული 1979 წლის 18 დეკემბერს. საქართველო 1994 წლის 26 ოქტომბერს შეუერთდა აღნიშნულ კონვენციას. 4 იხილეთ ეუთოს გენდერული თანასწორობის მხარდამჭერი სამოქმედო გეგმა, რომლის მიღებაც მოხდა გადაწყვეტილებით N 14/04, MC.DEC/14/04 (2004) პუნქტი 32,

10  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

1. ადამიანის უფლებების შესაბამისი საერთაშორისო სტანდარტები და ეუთოს ადამიანური განზომილების ვალდებულებები

11. მშვიდობიანი შეკრებისა და გამოხატვის თავისუფლების უფლებები დემოკრატიული, შემწყნარებლური და პლურალისტური საზოგადოების ერთ-ერთ საფუძვლადაა აღიარებული, რომელშიც ცალკეულ ინდივიდებსა და ჯგუფებს, რომლებსაც განსხვავებული წარმომავლობა და რწმენა აქვთ, საკუთარი მოსაზრებების გამოხატვა, შეკრება და ერთმანეთთან მშვიდობიანი ურთიერთობა შეუძლიათ. მშვიდობიანი შეკრების უფლებას უმცირესობათა შეხედულებების გამოხატვაში დახმარება შეუძლია, ისევე როგორც- მარგინალიზებული და უმცირესობათა ჯგუფების სააშკარაოზე გამოყვანა. სახელმწიფოს გააჩნია პოზიტიური ვალდებულება პატივი სცეს, დაიცვას და ხელი შეუწყოს აღნიშნული უფლებების გამოყენებას ყოველგვარი დისკრიმინაციის გარეშე. მშვიდობიანი შეკრებისა და გამოხატვის თავისუფლების უფლებების ეფექტურმა დაცვამ შესაძლოა ხელი შეუწყოს ღია დემოკრატიის კულტურის განვითარებას, შესაძლებელი გახადოს არაძალადობრივი მონაწილეობა საზოგადოებასთან ურთიერთობაში და მოახდინოს საზოგადოებისთვის საინტერესო თემებზე დიალოგის სტიმულირება. საზოგადოების შეკრებებს კორპორატიული სტრუქტურების, საჯარო ორგანოებისა და სახელმწიფო-პოლიტიკური თანამდებობის პირების დახმარება შეუძლია ანგარიშვალდებულების უზრუნველყოფაში და აქედან გამომდინარე-კარგი მმართველობის ხელშეწყობა კანონის უზენაესობის შესაბამისად.

1.1. მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების უფლება

12. მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების უფლება მოცემულია: ადამიანის უფლებათა საყოველთაო დეკლარაციის 20-ე (1) მუხლში (UDHR),5 სამოქალაქო და პოლიტიკურ უფლებათა საერთაშორისო პაქტის 21-ე მუხლში (ICCPR),6 ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციის 11-ე მუხლში (ECHR),7 ბავშვთა უფლებების კონვენციის 15-ე მუხლში (UN CRC),8 გაეროს შეზღუდული შესაძლებლობების მქონე პირთა უფლებების კონვენციის 1 და 21-ე და 29-ე მუხლებში (CRPD)9 და ევროკავშირის ძირითადი უფლებების ქარტიის 12-ე

5 ადამიანის უფლებათა საყოველთაო დეკლარაცია (UDHR), რომელიც 1948 წლის 10 დეკემბერს გენერალური ასამბლეის 217-ე A რეზოლუციით მიიღეს. 6 სამოქალაქო და პოლიტიკური უფლებების საერთაშორისო პაქტი (ICCPR), რომელიც 1966 წლის 16 დეკემბერს გაეროს გენერალურმა ასამბლეამ მიიღო რეზოლუციით 2200A (XXI). საქართველო ICCPR -ს 1994 წლის 3 მაისს მიუერთდა. 7 ევროპის საბჭოს ადამიანის უფლებათა და ძირითად თავისუფლებათა დაცვის კონვენცია, მუხლი 11, 1950 წლის 4 ნოემბერს მოეწერა ხელი, ხოლო ძალაში შევიდა 1953 წლის 3 სექტემბერს. საქართველომ 1999 წლის 20 მაისს მოახდინა ECHR-ის რატიფიცირება. 8 გაეროს ბავშვთა უფლებების დაცვის კონვენცია (CRC), რომლის მიღებაც მოხდა გენერალური ასამბლეის რეზოლუციით 44/25 1989 წლის 20 ნოემბერს. საქართველო CRC-ს მიუერთდა 1994 წლის 2 ივნისს. 9 შეზღუდული შესაძლებლობების მქონე პირთა უფლებების კონვენცია (CRPD), რომლის მიღებაც მოხდა გენერალური ასამბლეის რეზოლუციით 61/106 2006 წლის 13 დეკემბერს. საქართველომ CRPD-ის რატიფიცირება მოახდინა 2014 წლის 13 მარტს.

11  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

მუხლში, რომელიც ასევე მნიშვნელოვანია სამომავლოდ ევროკავშირთან გაწევრიანების პროცესის შესაძლო განახლების მოლოდინში10. 13. გაეროს ადამიანის უფლებათა კომიტეტის (UN HRC) იურისდიქცია, ისევე როგორც მისი ზოგადი კომენტარი N 37 ICCPR11-ის 21-ე მუხლის შესახებ გვთავაზობს მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების უფლების ფარგლებისა და არსის ავტორიტეტულ ინტერპრეტაციას. ასევე გვაწვდის საჭირო რეკომენდაციებს გაეროს სპეციალური მომხსენებლის მრავალი ანგარიში მშვიდობიანი შეკრებისა და გაერთიანებების თავისუფლების უფლების შესახებ.12 ევროპის ადამიანის უფლებების სასამართლოს (ECtHR) პრეცენდენტულ სამართალში მოცემულია დამატებითი სახელმძღვანელო პრინციპები ევროპის საბჭოს წევრი ქვეყნებისთვის, თუ როგორ უნდა უზრუნველყონ მათი კანონმდებლობისა და პოლიტიკის ECHR13-ის 11-ე მუხლის ძირითად ასპექტებთან შესაბამისობა. 14. ეუთოს წევრმა სახელმწიფოებმა ვალდებულება აიღეს პატივი სცენ მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების უფლებას, როგორც 1990 წლის კოპენჰაგენის დოკუმენტშია მოცემული.14 ეუთოს შემდგომი ვალდებულები მშვიდობიანი შეკრების უფლების შესახებ ასევე მოიცავს 1990 წლის პარიზის ქარტიას ახალი ევროპისთვის15 და 2008 წლის ჰელსინკის მინისტრთა საბჭოს განცხადებას.16 15. ODIHR-მა და მისმა ექსპერტთა პანელმა17 ევროპის საბჭოს ევროპული კომისია სამართლის მეშვეობით დემოკრატიის დასაცავად/(ვენეციის კომისიასთან) კონსულტაციების გზით ასევე შეიმუშავა ერთობლივი სახელმძღვანელო პრინციპები მშვიდობიანი შეკრებების თავისუფლების შესახებ (შემდგომში „სახელმძღვანელო პრინციპები“),18 რომლებიც ეფუძნება საერთაშორისო და რეგიონალურ შეთანხმებებს, პრეცენდენტულ სამართალსა და სხვა

10 ევროკავშირის ძირითადი უფლებების ქარტია (EU), OJ C 326, 26 October 2012. 11 გაეროს ადამიანის უფლებათა კომიტეტი (UN HRC), ზოგადი კომენტარი N 37 (2020) მშვიდობიანი შეკრების უფლების შესახებ (მუხლი 21), CCPR/C/GC/37, 2020 წლის 17 სექტემბერი. 12 ყველა ანგარიში ხელმისაწვდომია აქ. იხილეთ კერძოდ, გაეროს ადამიანის უფლებების საბჭოს სპეციალური მომხსენებლის ერთობლივი მოხსენება მშვიდობიანი შეკრებებისა და გაერთიანების თავისუფლების უფლებათა შესახებ და არასასამართლო საკითხებზე სპეციალური მომხსენებლის შეჯამება, ან შეკრებების სათანადო მართვის თვითნებური აღსრულების შესახებ. A/HRC/31/66/ 2016 წლის 4 თებერვალი (გაეროს სპეციალური მომხსენებლების ერთობლივი ანგარიში (2016). ასევე იხილეთ ერთობლივი დეკლარაცია მშვიდობიანი შეკრებისა და გაერთიანების თავისუფლების უფლებების კრიმინალიზებისგან დაცვის შესახებ, ეგზისტენციალური საფრთხეების გაზრდის პირობებში.“ 2025 წლის 17 სექტემბერი. 13 იხილეთ პრეცენდენტული სამართლის გზამკვლევი ECHR-ის 11-ე მუხლის შესახებ, რომელიც მომზადდა ევროპის ადამიანის უფლებათა სასამართლოს მიერ (ECtHR) (განახლდა 2024 წლის 29 თებერვალს). 14 CSCE/ეუთო, CSCE-ის ადამიანური განზომილების კონფერენციის კოპენჰაგენის შეხვედრის დოკუმენტი, 1990 წლის 29 ივნისი, პუნქტი 9.2, რის საფუძველზეც ეუთოს წევრი სახელმწიფოები განმეორებით ადასტურებენ, რომ “(9.2) ყველას უნდა ჰქონდეს მშვიდობიანი შეკრებისა და მანიფესტაციების უფლება. ნებისმიერი შეზღუდვა, რომელიც შესაძლოა დაწესდეს აღნიშნული უფლებების განხორციელებაზე დადგენილი უნდა იყოს კანონით და შესაბამისობაში უნდა იყოს საერთაშორისო სტანდარტებთან”; და პარიზის ქარტია ახალი ევროპისთვის (1990), რომელშიც მათ დაადასტურეს, რომ „დისკრიმინაციის გარეშე ყოველ ადამიანს აქვს (....) მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლება და გაერთიანების უფლება”. 15 მიღებულ იქნა CSCE-ის წევრი სახელმწიფოების ხელმძღვანელებისა და მთავრობების შეხვედრის მიერ, 1990 წლის 21 ნოემბერს (პრეამბულა). 16 მიღებულ იქნა ჰელსინკის 16-ე მინისტერიალის შეხვედრის მიერ 2008 წლის 4 და 5 დეკემბერს (გვ. 5). 17 იხილეთ <ოდირის ექსპერტთა პანელი შეკრებისა და გაერთიანების თავისუფლების შესახებ >. 18 იხილეთ მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების სახელმძღვანელო პრინციპები, ODIHR-ი ვენეციის კომისია, 3-ე რედ., მიღებულ იქნა ვენეციის კომისიის სესიაზე 2019 წლის 21-22 ივნისს და შემდგომში რედაქტირებულია 2020 წლის 15 ივლისს.

12  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

დოკუმენტებს, რომლებიც ეხება ადამინის უფლებათა დაცვას, ისევე როგორც სხვა დემოკრატიულ ქვეყნებში კანონის უზენაესობის დაცვის არსებულ პრაქტიკას. აღნიშნულ სახელმძღვანელო პრინციპებში საჭირო მითითებებია მოცემული მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების უფლების შესახებ ეროვნული კანონმდებლობის შესამუშავებლად და განსახორციელებლად საერთაშორისო სტანდარტებისა და ეუთოს ადამიანური განზომილების შესაბამისად. 16. მშვიდობიანი შეკრებების თავისუფლება ავსებს და იკვეთება სხვა სამოქალაქო და პოლიტიკურ უფლებებთან, მათ შორის: გამოხატვის თავისუფლებასთან (ICCPR-ის მუხლი 19 და ECHR-ის მუხლი 10), გაერთიანების თავისუფლებასთან (ICCPR-ის მუხლი 22 და ECHR-ის მუხლი 11), საჯარო საქმეებში მონაწილეობის უფლებასთან ICCPR-ის მუხლი 25 (ა)) ხმის მიცემის უფლებასთან (ICCPR-ის მუხლი 25 (ბ) და ECHR-ის N 1 პროტოკოლის მუხლი 3). უფრო მეტიც, შესაძლოა მოხდეს მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების მიერ თემში სხვათა რელიგიის, ან რწმენის გამოხატვის თავისუფლების უფლების გადაფარვა.19 უმნიშვნელოვანესია ამ განსხვავებული უფლებების ურთიერთდამოკიდებულებისა და ურთიერთმიმართების აღიარება, რათა მოხდეს მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების პრაქტიკული და ეფექტური დაცვის უზრუნველყოფა. 17. მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების განხორციელების შესაძლებლობა მაქსიმალურად უნდა იყოს უზრუნველყოფილი რეგულირების გარეშე (ან მინიმალური რეგულირებით),20 გარდა იმ შემთხვევებისა, როცა განსაკუთრებული დაცვის საჭიროება არსებობს. უფრო მეტიც, სახელმწიფოებს აქვთ პოზიტიური ვალდებულება პატივი სცენ, დაიცვან და ხელი შეუწყონ მშვიდობიანი შეკრების უფლების გამოყენებას და აღნიშნული ვალდებულება ასახული უნდა იყოს საკანონმდებლო ჩარჩოსა და შესაბამის სამართალდამცავ და სხვა რეგულაციებსა და პრაქტიკაში.21 რაც აგრეთვე ნიშნავს იმას, რომ როდესაც შეზღუდვების დაწესება განიხილება ამ უფლების დასარეგულირებლად სხვების უფლებებთან, ან უფრო ფართო საზოგადოების უფლებებთან მიმართებაში, სახელმწიფომ პრიორიტეტი ხელშეწყობას უნდა მიანიჭოს, არასაჭირო ან არაპროპორციული შეზღუდვების ნაცვლად. ქვეყნებმა ხელი უნდა შეუწყონ ისეთი გარემოს შექმნას, რომელშიც მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების რეალიზაციის შესაძლებლობა იქნება დისკრიმინაციის გარეშე. რეგულირების საჭიროდ ჩათვლის შემთხვევაში კი,22

19 იხილეთ, მაგ., ECtHR, ბარანკევიჩი რუსეთის წინააღმდეგ, N. 10519/03, 2007 წლის 26 ივლისი. 20 მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების სახელმძღვანელო პრინციპები, პუნქტები 21 და 76. UN HRC, ზოგადი კომენტარი N 37 (2020) მშვიდობიანი შეკრების უფლების შესახებ (მუხლი 21), პუნქტები 8 და 23 (არანაირი დაუსაბუთებელი ჩარევა). თუმცა ხელისუფლების წარმომადგენლების მხრიდან გატარებულ ღონისძიებებსა და მშვიდობიანი შეკრების უფლების განხორციელებაში ხელის შეშლას ყოველთვის უნდა ჰქონდეს სამართლებრივი საფუძველი ქვეყნის შიდა კანონმდებლობის მიხედვით და აღნიშნული კანონი ხელმისაწვდომი უნდა იყოს დაინტერესებული პირებისთვის და საკმარისი სიზუსტით უნდა იყოს ფორმულირებული (იხილეთ ECtHR, ვიერენცოვი უკრაინის წინააღმდეგ, N 20372/11, 2013 წლის 11 აპრილი, პუნქტი 52). 21 იხილეთ მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების სახელმძღვანელო პრინციპები, პუნქტი 22 22 კანონის დაგდენის აუცილებლობის პრინციპის შესაბამისად, სახელმწიფოს ჩარევა კანონის მიღების გზით მხოლოდ იმ შემთხვევაში უნდა მოხდეს, როცა ეს აუცილებელია და როცა სხვა-არასაკანონმდებლო ზომები არამიზანშეწონილი, ან ნაკლებად ეფექტურია. იხილეთ, ODIHR-ის, სახელმძღვანელო პრინციპები- დემოკრატიული კანონშემოქმედება კანონმდებლობის გასაუმჯობესებლად (2024 წლის 16 იანვარი), 4-ე პრინციპი.

13  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

უნდა მოხდეს ისეთი სამართლებრივი და ინსტიტუციური ჩარჩოს მიღება, რომელშიც შესაძლებელი იქნება აღნიშნული უფლების ეფექტური განხორციელბა.23 რაც ასევე გულისხმობს იმას, რომ ხელისუფლების წარმომადგენლებს მოეთხოვებათ ყველა არასაჭირო სამართლებრივი და პრაქტიკული ბარიერის მოხსნა, რათა მოხდეს მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების განხორციელება.24

1.2. გამოხატვის თავისუფლების უფლება

18. აზრისა და გამოხატვის თავისუფლება დაკანონებულია UDHR-ის 19-ე მუხლში25 და გარანტირებულია ICCPR-ის 19-ე მუხლით,26 ECHR-ის 10-ე მუხლით, UN CRC-ის 13-ე მუხლით და CRPD-ის 21-ე მუხლით. ასევე მნიშვნელოვანია ევროკავშირის ძირითადი უფლებების ქარტიის 11-ე მუხლი სამომავლოდ ევროკავშირთან გაწევრიანების პროცესის შესაძლო განახლების მოლოდინში.27 გაეროს ადამიანის უფლებათა კომიტეტის (UN HRC) იურისდიქცია, ისევე როგორც მისი ზოგადი კომენტარი N34 ICCPR-ის 19-ე მუხლის შესახებ გვთავაზობს მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლებისა და ინფორმაციაზე წვდომის ფარგლებისა და არსის ავტორიტეტულ ინტერპრეტაციას. ECtHR-ის პრეცენდენტული სამართალი ინფორმაციის 28

მნიშვნელოვან წყაროს წარმოადგენს, განსაკუთრებით გამოხატვის თავისუფლების შეზღუდვების აუცილებლობისა და პროპორციულობის შესაფასებლად. ამასთან დაკავშირებით ადამიანის უფლებათა ევროპულმა სასამართლომ/ECtHR ხაზგასმით აღნიშნა-„მიუხედავად იმისა, რომ ფართოა სახელმწიფოს დისკრეცია გამოხატვისა თუ გაერთიანების თავისუფლებასთან დაკავშირებულ უკანონო ქცევის დასჯასთან მიმართებაში, იგი შეუზღუდავი სულაც არ არის, ამიტომ მან განსაკუთრებული ყურადღებით უნდა განიხილოს ის შემთხვები, როცა არაძალადობრივი ქმედების ჩადენისათვის ქვეყნის ხელისუფლების მიერ დაწესებული სანქციები თავისუფლების აღკვეთას ითვალისწინებს.“29 ხაზგასმით აღინიშნა, რომ ამან შესაძლოა არასასურველი შემაკავებელი ეფექტი იქონიოს საჯარო გამოსვლებზე. სასამართლომ დამატებით ყურადღება გაამახვილა იმ გარემოებაზე, რომ როდესაც თავისუფლების აღკვეთის შეფარდება ხდება ძირითადი თავისუფლების

23 UN HRC, ზოგადი კომენტარი N 37 მშვიდობიანი შეკრების უფლების შესახებ (მუხლი 21) პუნქტი 24 T 24 მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების სახელმძღვანელო პრინციპები, პუნქტი 76. 25 იხილეთ ადამიანის უფლებათა საყოველთაო დეკლარაცია (UDHR), რომელიც 1948 წლის 10 დეკემბერს გენერალური ასამბლეის 217-ე A რეზოლუციით მიიღეს 26 ICCPR-ის 19-ე მუხლში ნათქვამია, რომ: „ყველას უნდა ჰქონდეს ჩარევის გარეშე თავის მოსაზრებებზე დარჩენის უფლება“ და ყველას უნდა ჰქონდეს გამოხატვის თავისუფლება; აღნიშნული უფლება უნდა მოიცავდეს ყველა სახის ინფორმაციისა და იდეის შეგროვების, მიღებისა და გადაცემის თავისუფლებას, საზღვრების მიუხედავად, ზეპირად, წერილობით, ან ბეჭდური ფორმით, ხელოვნების ნიმუშის სახით, ან მის მიერ არჩეული რაიმე სხვა საშუალებით.” 27 ევროკავშირის ძირითადი უფლებების ქარტია (EU), OJ C 326, 2012 წლის 26 ოქტომბერი 28 იხილეთ UN HRC, ზოგადი კომენტარი N 34 ICCPR-ის 19-ე მუხლის შესახებ, CCPR/C/GC/34, აბზაცი 11, რომელშიც UN HRC-ი შემდგომ განავრცობს: „გამოხატვის თავისუფლება გამჭვირვალობისა და ანგარიშვალდებულების პრინციპების განხორციელების აუცილებელი გარემოებაა, რომლებიც თავის მხრივ უმთავრესია ადამიანის უფლებების დასაცავად და წასახალისებლად” და იცავს „ისეთ გამოხატვასაც, რომელიც შესაძლოა დიდ შეურაცხყოფად იქნას მიჩნეული, მიუხედავად იმისა, რომ ამგვარი გამოხატვა შესაძლოა შეიზღუდოს 19-ე მუხლის დებულებების, პუნქტი 3 და 20-ე მუხლის შესაბამისად.“ 29 იხილეთ ECtHR, ჩხარტიშვილი საქართველოს წინააღმედ, N 31349/20, 2023 წლის 11 მაისი, პუქნტები. 59-60. იხილეთ ასევე ტარანენკო რუსეთის წინააღმდეგ N 19554/05, 2014 წლის 15 მაისი, პუნქტი 87.

14  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

განხორციელების კონტექსტში, ეს განსაკუთრებით ფრთხილ და გულდასმით მიდგომას მოითხოვს.30 19. ეუთოს დონეზე მთელ რიგ ვალდებულებებში გაცხადებულია, რომ ყოველ ადამიანს აქვს გამოხატვის თავისუფლება და ინფორმაციის მიღებისა და გავრცელების თავისუფლება, ისევე როგორც მედიის უფლება შეაგროვოს, გააშუქოს და გაავრცელოს ინფორმაცია, ახალი ამბები და მოსაზრებები, ამასთან ყურადღება გამახვილებულია დამოუკიდებელი და პლურალისტული მედიის უმნიშვნელოვანეს როლზე. 31

1.3 მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლებისა და გამოხატვის უფლებების შეზღუდვები

20. მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლებისა და გამოხატვის უფლებების ნებისმიერი შეზღუდვა უნდა აკმაყოფილებდეს მკაცრ, სამნაწილიან ტესტს, რომელიც მოცემულია ICCPR-ის 21-ე მუხლსა და ECHR-ის 11 (2)-ე მუხლში, ასევე ICCPR-ის 19 (3)-ე მუხლსა და ECHR-ის 10 (2)-ე მუხლში. აღნიშნული ტესტი მოითხოვს, რომ ნებისმიერი შეზღუდვა, რომელიც კანონითაა დადგენილი (კანონიერების მოთხოვნა), უნდა მიისწრაფოდეს შესაბამის შეთანხმებაში/კონვენციაში ამომწურავად ჩამოთვლილი ერთი, ან მეტი ლეგიტიმური მიზნისკენ,32 უნდა იყოს აუცილებელი დემოკრატიულ საზოგადოებაში და უნდა იცავდეს პროპორციულობის პრინციპს (რომელიც მათ შორის გულისხმობს, რომ ნებისმიერი დაკისრებული შეზღუდვა უნდა წარმოადგენდეს ყველაზე ნაკლები ჩარევის ზომას იმ ზომებს შორის, რომლებიც საკმარისად ეფექტურია დასახული ამოცანის მისაღწევად). ამას

30 იხილეთ ECtHR, ჩხარტიშვილი საქართველოს წინააღმედ, N 31349/20, 2023 წლის 11 მაისი, პუნქტი 60. 31 იხილეთ კერძოდ, ეუთო/ოდირი, CSCE-ის ადამიანური განზომილების კონფერენციის კოპენჰაგენის შეხვედრის დოკუმენტი (კოპენჰაგენი, 1990 წლის 5 ივნისი-29 ივლისი), რომელშიც ნათქვამია: „აღნიშნულმა უფლებამ უნდა მოიცვას საკუთარ მოსაზრებებზე დარჩენის თავისუფლება და ინფორმაციისა და იდეების მიღებისა და გადაცემის უფლება სახელმწიფო ორგანოების ჩარევის გარეშე და საზღვრების მიუხედავად. ამ უფლების განხორციელება შესაძლოა დაექვემდებაროს მხოლოდ ისეთ შეზღუდვებს, რომლებიც კანონითაა დადგენილი და შეესაბამება საერთაშორისო სტანდარტებს.” ეუთოს წევრი სახელმწიფოები ასევე ადასტურებენ „გამოხატვის თავისუფლებას, მათ შორის კომუნიკაციის უფლებას და მედიის უფლებას შეაგროვოს, გააშუქოს და გაავრცელოს ინფორმაცია, ახალი ამბები და მოსაზრებები,” ეუთოს CSCE-ის ადამიანის უფლებათა განზომილების კონფერენციის მოსკოვის შეხვედრის დოკუმენტში (მოსკოვი, 1991 წლის 3 ოქტომბერი). გარდა ამისა, ეუთოს წევრმა სახელმწიფოებმა 1994 წელს კიდევ ერთხელ დაადასტურეს, რომ: „გამოხატვის თავისუფლება ადამიანის ძირითად უფლებას და დემოკრატიული საზოგადოების უმთავრეს შემადგენელ ნაწილს წარმოადგენს, და პირობა დადეს რომ „დაიცავდნენ ამ უფლებას და ამით, როგორც სახელმძღვანელო პრინციპით იხელმძღვანელებდნებდნენ“ და ამ მიზნით ყურადღება გაამახვილეს იმაზე, რომ „დამოუკიდებელი და პლურალისტური მედია უმთავრესია თავისუფალი და ღია საზოგადოებისთვის და მთავრობის ანგარიშვალდებულებიანი სისტემებისთვის.“ იხილეთ ეუთოს CSCE-ის ბუდაპეშტის დოკუმენტი 1994 წელი, ახალ ეპოქაში ჭეშმარიტი პარტნიორობის გზაზე (ბუდაპეშტი, 1994 წლის 21 დეკემბერი), პუნქტი 36. 32 ICCPR-ის 21-ე მუხლის შემთხვევაში ესენია: ეროვნული უშიშროება, საზოგადოების დაცვა, საზოგადოებრივი წესრიგის დაცვა (ordre public), და არეულობის, ან დანაშაულის პრევენცია. ECHR-ის 11-ე (2) მუხლი შემდეგ მიზნებს ისახავს: საზოგადოებრივი ჯანდაცვის, ან მორალის დაცვა და სხვათა უფლებებისა და თავისუფლების დაცვა. ICCPR-ის 19-ე (3) მუხლის შემთხვევაში: (ა) სხვათა უფლებებისა და რეპუტაციის პატივისცემისთვის; (ბ) ეროვნული უშიშროების, ან საზოგადოებრივი წესრიგის (ordre public), ან საზოგადოებრივი ჯანდაცვის, ან მორალის დაცვისთვის”; ECHR-ის 10-ე (2) მუხლის შემთხვევაში: „ეროვნული უშიშროების, ტერიტორიული მთლიანობის, ან საზოგადოების დაცვის ინტერესებიდან გამომდინარე, არეულობის, ან დანაშაულის პრევენციის მიზნით, ჯანმრთელობის, ან მორალის დაცვის მიზნით, სხვათა რეპუტაციის, ან უფლებების დასაცავად, კონფიდენციალურად მიღებული ინფორმაციის გამჟღავნების პრევენციის მიზნით ან სასამართლო ხელისუფლების ავტორიტეტისა და მიუკერძოებლობის შესანარჩუნებლად.”

15  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

გარდა, შეზღუდვა არადისკრიმინაციული უნდა იყოს (ICCPR-ის მუხლები 2 და 26, ასევე ECHR-ის მუხლი 14 და ECHR-ის პროტოკოლი 12)33. 21. საერთაშორისო ინსტრუმენტებში ჩამოთვლილი შეზღუდვების საფუძვლებს არ უნდა დაემატოს შიდა კანონმდებლობის დამატებითი საფუძვლები და სახელმწიფო ორგანოების მიერ უნდა მოხდეს მათი ვიწრო ინტერპრეტაცია.34 შეზღუდვების გამოყენება უნდა მოხდეს მხოლოდ იმ მიზნებისთვის, რისთვისაც მოხდა მათი დაწესება და პირდაპირ უნდა უკავშირდებოდეს კონკრეტულ განსახორციელებელ მიზანს (ECHR-ის მუხლი 18). 22. მოთხოვნა, რომლის მიხედვითაც შეკრებების შესახებ ნებისმიერი შეზღუდვა „კანონით უნდა იყოს დადგენილი“, მოითხოვს არა მხოლოდ იმას, რომ ამ აკრძალვას შიდა კანონმდებლობაში მკაფიო საფუძველი გააჩნდეს, არამედ შესაბამისი კანონის ხარისხსაც ეხება.35 ვაღიარებთ რა, რომ აბსოლუტური სიზუსტე შეუძლებელია და მრავალი კანონი გარდაუვლად ისეთი ტერმინებითაა ფორმულირებული, რომლებიც მეტ-ნაკლებად ბუნდოვანია და რომელთა ინტერპრეტაცია და გამოყენება პრაქტიკის საგანს წარმოადგენს,36 კანონები მაინც საკმარისად მკაფიო და ზუსტი უნდა იყოს, რათა საშუალება მისცეს ცალკეულ პირს შეაფასოს, წარმოადგენს თუ არა მისი ქცევა კანონდარღვევას და წინასწარ განსაზღვროს ამგვარი კანონდარღვევის შესაძლო შედეგები.37 რაც ასევე იმას ნიშნავს, რომ კანონი ისეთი ტერმინებით უნდა იყოს ფორმულირებული, რომ გონივრულ მითითებას იძლეოდეს ამ საკანონმდებლო ნორმების ინტერპრეტაციისა და გამოყენების შესახებ.38 საერთო ჯამში, კანონიერების მოთხოვნა ასევე გულისხმობს იმას, რომ ნებისმიერი შეზღუდვა შეკრებებთან მიმართებაში უნდა შეესაბამებოდეს საერთაშორისო სტანდარტებს. 23. ტესტი „დემოკრატიულ საზოგადოებაში აუცილებელი“ იმას ნიშნავს, რომ ნებისმიერი შეზღუდვა, რომლის დაკისრებაც ხდება მშვიდობიანი შეკრებისა

33 საქართველომ ECHR-ის პროტოკოლის N 12 რატიფიცირება 2001 წლის 15 ივნისს მოახდინა და იგი 2005 წლის 1 აპრილს შევიდა ძალაში. 34 მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების სახელმძღვანელო პრინციპები, პუნქტები 28 და 130 35 მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების სახელმძღვანელო პრინციპები, პუნქტი 98. 36 იხილეთ, მაგალითად: ECtHR, კუდრევიჩიუსი და სხვები ლიტვის წინააღმდეგ [GC], N 37553/05, 2015 წლის 15 ოქტომბერი, პუნქტი 109. იხილეთ აგრეთვე: ECtHR, პერინჩეკი შვეიცარიის წინააღმდეგ [GC], N 27510/08, 2015 წლის 15 ოქტომბერი, პუნქტი 131, რომელშიც სასამართლომ ხაზგასმით აღნიშნა, რომ: „ნორმა „კანონად“ ვერ ჩაითვლებოდა თუ იგი საკმაოდ ზუსტად არაა ფორმულირებული, რაც საშუალებას მისცემს დაინტერესბულ პირს თავისი ქცევა დაარეგულიროს: მას უნდა შეეძლოს, საჭიროების შემთხვევაში სათანადო რჩევის მიღების შედეგად, არსებული გარემოებებიდან გამომდინარე, გარკვეულ გონივრულ დონეზე წინასწარ განჭვრიტოს თუ რა შედეგები შეიძლება მოჰყვეს მის ამ კონკრეტულ საქციელს, თუმცა სასამართლო აქვე დასძენს, რომ აღნიშნული შესაძლო შედეგების აბსოლუტური სიზუსტით განჭვრეტა არ იყო საჭირო, რადგანაც როგორც გამოცდილებამ აჩვენა-ეს მიუღწეველია.“ 37 იხილეთ მაგალითად: ECtHR, ჰაშმანი და ჰარუპი დიდი ბრიტანეთის წინააღმდეგ [GC], N 25594/94, 1999 წლის 25 ნოემბერი; გილანი და კვინტონი დიდი ბრიტანეთის წინააღმდეგ, N 4158/05, 2010 წლის 12 იანვარი; კუდრევიჩიუსი და სხვები ლიტვის წინააღმდეგ [GC], N 37553/05, 2015 წლის 15 ოქტომბერი. იხილეთ ასევე: მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების სახელმძღვანელო პრინციპები, პუნქტი 23; UN HRC, ზოგადი კომენტარი N 34 ICCPR-ის 19-ე მუხლზე, CCPR/C/GC/34, პუნქტი 25. იხილეთ ასევე ECtHR, სანდეი თაიმსი დიდი ბრიტანეთის წინააღმდეგ (N. 1), N 6538/74, პუნქტი 48-49; და პეტრინჩეკი შვეიცარიის წინააღმდეგ [GC], N 27510/08, 2015 წლის 15 ოქტომბერი, პუნქტი 131. 38 იხილეთ ასევე: ვენეციის კომისიის კანონის უზენაესობის საკონტროლო სია, CDL-AD(2016)007, აბზაცი 58. ამას გარდა, იხილეთ ECtHR, სანდეი თაიმსი დიდი ბრიტანეთის წინააღმდეგ (N 1), N 6538/74, სადაც სასამართლომ გადაწყვიტა, რომ: „კანონი საკმარისი სიზუსტით უნდა იყოს ფორმულირებული, რათა მოქალაქეს თავისი ქცევის დარეგულირების საშუალება მისცეს“ იმის მეშვეობით, რომ „შეეძლება წინასწარ განჭვრიტოს რა არის გონივრული და რა სახის შედეგები შეიძლება მოჰყვეს მის საქციელს.“

16  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

და გამოხატვის უფლებების შეზღუდვის მიზნით, მიუხედავად იმისა კანონითაა დადგენილი თუ პრაქტიკაში გამოიყენება, უნდა აკმაყოფილებდეს „მწვავე სოციალურ მოთხოვნას“,39 პროპორციული უნდა იყოს კანონიერ მიზანთან, რომლის მიღწევასაც ცდილობენ და ამის გასამართლებელი მიზეზები უნდა იყოს სათანადო და საკმარისი.40 მოთხოვნა-„მწვავე სოციალურ მოთხოვნას“ აკმაყოფილებდეს ასევე იმას ნიშნავს, რომ შეზღუდვა უნდა ჩაითვალოს იმპერატიულად და არა უბრალოდ „დასაბუთებულად“, ან „გადაუდებლად“.41 გამოყენებული საშუალებები უნდა იყოს განსახორციელებელი მიზნის პროპორციული, რაც აგრეთვე იმას ნიშნავს, რომ სადაც შესაძლებელია ინტერვენციათა ფართო სპექტრის მისადაგება, იქ ყოველთვის ყველაზე ნაკლებ შემზღუდავი, ან აგრესიული საშუალება უნდა იქნას გამოყენებული.42 ამას გარდა, შეზღუდვებმა ზიანი არ უნდა მიაყენოს ამ უფლების არსს, არც შეკრებებში მონაწილეობის დაბრკოლებას უნდა ისახავდეს მიზნად, და არც შემაკავებელი ეფექტი უნდა ჰქონდეს.43 კერძოდ, შეკრების წესის ნებისმიერი შეზღუდვა არ უნდა ართულებდეს, ან შეუძლებლადაც კი ხდიდეს შეკრების გზავნილის ეფექტურ კომუნიკაციას.44 გაეროს ადამიანის უფლებათა საბჭო ყურადღებას იმაზე ამახვილებს, რომ: პროპორციულობა „მოითხოვს სარგებლიანობის შეფასებას, ამ უფლების განხორციელებაზე ჩარევის მეთოდისა და არასასურველი შედეგის შედარებას მიღებულ სარგებელთან, როგორც ჩარევის ერთ-ერთ მიზეზთან. თუ ზიანი გადაწონის სარგებელს, შეზღუდვა არაპროპორციული და აქედან გამომდინარე-დაუშვებელია.“45 24. ამას გარდა, შეზღუდვები არც პირდაპირ და არც ირიბად არ უნდა იყოს დისკრიმინაციული.46 შეზღუდვები დაუსაბუთებლად არ უნდა ეხებოდეს შეკრებების კონკრეტულ ტიპს, განსაკუთრებით იმ შეზღუდვებს, რომლებიც გამოიყენება პოლიტიკური, ან ოპოზიციური მოსაზრებების გამოხატვის, ან იმ შეკრებების მიმართ, რომლებსაც კონკრეტული გზავნილი აქვთ, ან მხარს უჭერს ცალკეული მარგინალიზებული, ან უმცირესობათა ჯგუფების უფლებებს.47 25. ზემოთთქმულიდან გამომდინარე, სრული სამართლებრივი შეზღუდვები ჩვეულებრივ ვერ დააკმაყოფილებს პროპორციულობის კრიტერიუმს,

39 რაც იმას ნიშნავს, რომ შეზღუდვა იმპერატიულად უნდა ჩაითვალოს და არა უბრალოდ „გონივრულად“, ან „მიზანშეწონილად“: ECtHR ჩასაგნოუ საფრანგეთის წინააღმდეგ [GC], ნომრები 25088/94, 28331/95 და 28443/95, 1999 წლის 29 აპრილი. „აუცილებელი“ არ არის „სავალდებულო“-ს სინონიმი. არც ისეთი მოქნილობა ახასიათებს, როგორც ისეთ ტერმინებს, როგორებიცაა „დასაშვები“, „ჩვეულებრივი“, „სასარგებლო“, „გონივრული“, ან „სასურველი“; იხილეთ ECtHR, სანდეი თაიმსი დიდი ბრიტანეთის წინააღმდეგ (N 1), N 6538/74, პუნქტი 59. 40 იხილეთ, მაგალითად ECtHR-ი, ტარანენკო რუსეთის წინააღმდეგ, N. 19554/05, 2014 წლის 15 მაისი. გამოხატვის თავისუფლებასთან მიმართებაში იხილეთ, მაგალითად, ECtHR-ი, ჯანოვსკი პოლონეთის წინააღმდეგ [GC], N. 25716/94, 1999 წლის 21 იანვარი, პუნქტები 31 და 35. 41 მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების სახელმძღვანელო პრინციპები, პუნქტი 131. 42 მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების სახელმძღვანელო პრინციპები, პუნქტი 131. იხილეთ, მაგ. ECtHR-ის პერინჩეკი შვეიცარიის წინააღმდეგ, [GC], N 27510/08, 2015 წლის 15 ოქტომბერი, პუნქტი 273. 43 UN HRC-ი, ზოგადი კომენტარი N 37 (2020) მშვიდობიანი შეკრების უფლების შესახებ (მუხლი 21), პუნქტი36. 44 მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების სახელმძღვანელო პრინციპები, პუნქტი148. 45 ზოგადი კომენტარი N 37 (2020) მშვიდობიანი შეკრების უფლების შესახებ (მუხლი 21), პუნქტი 40. 46 საქართველომ ECHR -ის პროტოკოლის N 12 რატიფიცირება 2001 წლის 15 ივნისს მოახდინა და იგი 2005 წლის 1 აპრილს შევიდა ძალაში. 47 მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების სახელმძღვანელო პრინციპები, პუნქტი102.

17  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

რადგანაც მათში არ ხდება მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების განხორციელების სხვადასხვა მეთოდის დიფერენციაცია და თითოეული შემთხვევისთვის დამახასიათებელი კონკრეტული გარემოებების რამენაირ გათვალისწინებას გამორიცხავს.48 ამას გარდა, ნებისმიერი შეზღუდვა შეკრებებთან მიმართებაში არ უნდა ეფუძნებოდეს იმ გზავნილ(ებ)ის შინაარსს, რომლის გავრცელებასაც ისახავენ მიზნად.49 უფრო მეტიც, სახელმწიფო სტრუქტურებისა და სამართალდამცავი ორგანოების ფართო უფლებამოსილებები შეკრებების აკრძალვასა და დაშლასთან მიმართებაში არ შეესაბამება შეზღუდვების მიმართ არსებულ მკაცრ მოთხოვნებს, როგორც ზევითაა ხაზგასმული.

1.4. პირთა თავისუფლებისა და უსაფრთხოების უფლება

26. რადგან 2025 წლის ოქტომბრის ცვლილებები შეკრებებისა და მანიფესტაციების შესახებ კანონის გარკვეული დებულებების დარღვევისთვის ადმინისტრაციულ და სისხლისსამართლებრივ საქნციებს ითვალისწინებს, მათ შორის ადმინისტრაციულ პატიმრობას ვადით 60 დღემდე, ან ოთხ წლამდე თავისუფლების აღკვეთას, აღნიშნული ცვლილებები ასევე უნდა შეესაბამებოდეს პირთა თავისუფლებისა და უსაფრთხოების დაცვის შესახებ საერთაშორისო სტანდარტებს-საზოგადოებრივი და პოლიტიკური უფლებების პაქტის/(ICCPR) 9-ე მუხლს, ადამიანის უფლებათა და ძირითადი თავისუფლებების დაცვის შესახებ ევროპული კონვენციის/ECHR 5-ე მუხლს, ბავშვთა უფლებების კონვენციის/UN CRC 37-ე მუხლს და შეზღუდული შესაძლებლობების მქონე პირთა უფლებების კონვენციის/CRPD 14-ე მუხლს50 - პირთა თავისუფლებისა და უსაფრთხოების დაცვის შესახებ, რომლებიც

48 იქვე, მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების სახელმძღვანელო პრინციპები, პუნქტი 133. იხილეთ აგრეთვე UN HRC-ის, ზოგადი კომენტარი N 37 (2020) მშვიდობიანი შეკრების უფლების შესახებ (მუხლი 21), პუნქტი 38, რომელის მიხედვითაც“მშვიდობიანი შეკრებების სრული შეზღუდვები სავარაუდოდ არაპროპორციულია”; გაეროს სპეციალური მომხსენებლის ანგარიში შეკრების თავისუფლებასა და გაერთიანების უფლებაზე, (გაერთიანებების დაფინანსება და მშვიდობიანი შეკრებების გამართვა), A/HRC/23/39, 2013 წლის 24 აპრილი. პუნქტი 63: “…სრული აკრძალვები არსებითად არაპროპორციული და დისკრიმინაციული ზომებია, რადგანაც ისინი გავლენას ახდენს ყველა მოქალაქეზე, რომელთაც სურთ მშვიდობიანი შეკრების თავიანთი უფლების განხორციელება.”; და გაეროს სპეციალური მომხსენებლების ერთობლივი ანგარიში (2016), A/HRC/31/66, პუნქტი 30. 49 იქვე, მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების სახელმძღვანელო პრინციპები, პუნქტი 133. აგრეთვე იხილეთ ECtHR-ის პრიმოვი რუსეთის წინააღმდეგ N. 17391/06, 2014 წლის 12 ივნისი, პუნქტი 137: „მთავრობას არ უნდა ჰქონდეს მანიფესტაციის აკრძალვის უფლება, მხოლოდ იმის გამო, რომ დემონსტრანტების „გზავნილს“ არასწორად მიიჩნევს. ეს განსაკუთრებით ასეა იმ შემთხვევაში, როცა კრიტიკის მთავარი სამიზნე სწორედ იგივე სახელმწიფო ორგანოა, რომელსაც გააჩნია უფლებამოსილება ნება დართოს ან უარი უთხრას საზოგადოებას შეკრებაზე, როგორც აქ წარმოდგენილ შემთხვევაში. შეკრების თავისუფლების შინაარსობრივი შეზღუდვები სასამართლოს მხრიდან უმკაცრეს დეტალურ შემოწმებას უნდა დაექვემდებაროს”. იხილეთ აგრეთვე UN HRC-ის, ზოგადი კომენტარი N 37 (2020) მშვიდობიანი შეკრების უფლების შესახებ (მუხლი 21), პუნქტი 48, რომელიც ყურადღებას ამახვილებს იმაზე, რომ „ამ უფლების განხორციელებისთვის უმთავრესია ის მოთხოვნა, რომლის მიხედვითაც ნებისმიერი შეზღუდვა, საერთო ჯამში, ნეიტრალური უნდა იყოს შინაარსთან მიმართებაში და ამგვარად კავშირში არ უნდა იყოს იმ გზავნილთან, რომლის გავრცელებასაც ცდილობენ აღნიშნულ შეკრებაზე. 57 საწინააღმდეგო მიდგომა მშვიდობიანი შეკრებების თავად მიზანს ეწინააღმდეგება”; და UN HRC-ის მოსაზრებები, ნიკოლაი ალექსეევი რუსეთის ფედერაციის წინააღმდეგ, გაეროს დოკ. CCPR/C/109/D/1873/2009, 2013 წლის 2 დეკემბერი, პუნქტი 9.6, რომელშიც ნათქვამია, რომ შეზღუდვა, რომელიც დაუწესდა პირს კონკრეტულ თემაზე საჯარო შეკრების გამართვის უფლებაზე, „მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების ერთ-ერთ ყველაზე სერიოზულ დარღვევას წარმოადგენს ”. 50 იხილეთ ზოგადი კომენტარი N 35 (2014) პიროვნების თავისუფლებისა და უსაფრთხოების შესახებ, CCPR/C/GC/35, 2014 წლის 16 დეკემებრი, ბრეგა და სხვები მოლდოვას წინააღმდეგ, No 61485, 2012-ის 24 იანვარი, 37-44-ე პუნქტები.

18  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

მოითხოვს, რომ დაპატიმრება და დაკავება არ უნდა იყოს თვითნებური, ან უკანონო. გაეროს ადამიანის უფლებათა კომიტეტმა განაცხადა, რომ „[კ]ონვენციით გარანტირებული უფლებების კანონიერად განხორციელებისთვის დასჯის მიზნით დაკავება, ან პატმრობა თვითნებურია, მათ შორის [იმ შემთხვევებში, როცა საქმე] შეკრების თავისუფლებას ეხება“.51ადამიანის უფლებათა ევროპულმა სასამართლომ დაადგინა, რომ როდესაც ფაქტები მნიშვნელოვან ალბათობაზე მიუთითებს, რომ ინდივიდუალური დაპატიმრებები და დაკავებები „ნაწილობრივ მაინც იმ ქმედებებისა და გადაწყვეტილებების შედეგი იყო, რომლებიც მშვიდობიანად დაწყებულ საპროტესტო აქციებთან დაკავშირებით უფრო ფართო სტრატეგიის ნაწილს წარმოადგენდა და რომლებშიც, მიუხედავად ცალკეული ძალადობრივი ეპიზოდებისა, მშვიდობიანი მომიტინგეების დიდი უმრავლესობა მონაწილეობდა“, ეს ვერ აკმაყოფილებს ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციის მე-5 მუხლის (1) (გ) ქვეპუნქტით დადგენილ მინიმალურ სტანდარტს დაკავების ან დაკავების გასამართლებლად საჭირო ეჭვის გონივრულობის შესახებ, რაც თვითნებურობის ელემენტის არსებობას იწვევს.52

2. წინაისტორია და საერთო კონტექსტი

27. მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლება საქართველოს კონსტიტუციის 21-ე მუხლითაა გარანტირებული.53 არსებული კანონი შეკრებებისა და მანიფესტაციების შესახებ მიღებულია 1997 წელს.54 ამ კანონის 2-ე მუხლის მიხედვით, ნებისმიერი დაწესებული შეზღუდვა თანხვედრაში უნდა იყოს საქართველოს კონსტიტუციასთან, ასევე უნდა იყოს არადისკრიმინაციული, კანონით გათვალისწინებული, აუცილებელი დემოკრატიული საზოგადოებისთვის და პროპორციულად შემზღუდველი (ისეთი რომ შეზღუდვით დაწესებული სიკეთე აღემატებოდეს შეზღუდვით მიყენებულ ზიანს). 28. გასული წლების განმავლობაში აღნიშნულ კანონში ცვლილებათა რამდენიმე პაკეტი მიიღეს და/ან დაამტკიცეს, რითაც მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების განხორციელებასთან დაკავშირებით ახალი შეზღუდვების დაწესება მოხდა.55 შეკრებებისა და მანიფესტაციების კანონში, ისევე როგორც

51 UN HRC, ზოგადი კომენტარი N 35 (2014) პიროვნების თავისუფლებისა და უსაფრთხოების შესახებ, CCPR/C/GC/35, 2014 წლის 16 დეკემბერი, პუნქტი 17. 52 ECtHR, შმორგუნოვი და სხვები უკრაინის წინააღმდეგ, N 15367/14 და 13 სხვა, 2021 წლის 21 იანვარი, პუნქტები 464-477. 53 საქართველოს კონსტიტუციის 21-ე მუხლში ნათქვამია “1. ყველას, გარდა იმ პირებისა, რომლებიც არიან თავდაცვის ძალების, ან საზოგადოებრივი უსაფრთხოების დაცვაზე პასუხისმგებელი ორგანოს შემადგენლობაში, აქვს წინასწარი გაფრთხილების გარეშე საჯაროდ და უიარაღოდ შეკრების უფლება. 2. კანონით შესაძლოა დაწესდეს ხელისუფლების წინასწარი გაფრთხილების აუცილებლობა, თუ შეკრება ხალხის ან ტრანსპორტის სამოძრაო ადგილას იმართება. 3.ხელისუფლებას შეუძლია შეკრების შეწყვეტა მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუ მან კანონსაწინააღმდეგო ხასიათი მიიღო.“ 54 იხილეთ საქართველოს კანონი შეკრებებისა და მანიფესტაციების შესახებ . 55 საკანონმდებლო ცვლილებები N 4451, რომლებიც 2024 წლის 17 სექტემბერს იქნა მიღებული შეკრებების გამართვაზე უარის თქმის ახალ საფუძველს ქმნის, იმ მოტივით თითქოს ეს შეკრებები მიმართულია ..„ადამიანის

19  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

სისხლის სამართლისა და ადმინისტრაციული კოდექსის შესაბამის კანონებში ცვლილებების შეტანის ბოლო პროცესი 2024 წლის 26 ოქტომბრის საპარლამენტო არჩევნებსა და შემდგომ დაწყებულ საპროტესტო გამოსვლებს მოჰყვა.56 პარალელურად სხვა შემზღუდავი კანონები და საკანონმდებლო ცვლილებების პაკეტი მიიღეს, რითაც ახალი შეზღუდვები დაწესდა, რომლებიც არასათანადო ზეგავლენას ახდენენ გამოხატვისა და გაერთიანების თავისუფლების განხორციელებაზე.57 29. 2024 წლის 13 დეკემბერს პარლამენტმა დამატებითი შეზღუდვები მიიღო, მათ შორის, პიროტექნიკის ფლობის ახალი აკრძალვა, (კანონის შესწორებული მუხლი 11(2)(ა)), ასევე აიკრძალა ისეთი ლაზერული ან მკვეთრი გამოსხივების მქონე მოწყობილობის ტარება, რომლის გამოყენებამაც შესაძლოა ხელი შეუშალოს სახელმწიფო უწყებების წარმომადგენელთა საქმიანობას, ან/და მათ სარგებლობაში არსებულ ტექნიკურ საშუალებათა გამართულ ფუნქციონირებას.“(კანონის ახალი მუხლი 11 (2) (a1)) და ასევე სრულად აიკრძალა სახის ნიღბით, ან სხვა რაიმე საშუალებით დაფარვა (კანონის ახალი მუხლი 11 (2) (a2)).58 2025 წლის 3 თებერვალს პარლამენტმა დაჩქარებული პროცედურით საკანონმდებლო ცვლილებების კიდევ ერთი პაკეტი მიიღო (შემდგომში „2025 წლის თებერვლის ცვლილებები“), რომლებიც

არცერთი ბიოლოგიური სქესისთვის მიკუთვნების ან/და მისი ბიოლოგიური სქესისგან განსხვავებული სქესისთვის მიკუთვნების, ერთი და იმავე ბიოლოგიური სქესის წარმომადგენლებს შორის სექსუალური ორიენტაციის ნიშნით გამოხატული ურთიერთობის, ან ინცესტის პოპულარიზაციისკენ.“ რაც შეეხება საქართველოს კანონსს „ოჯახური ღირებულებებისა და არასწრულწლოვანის დაცვის შესახებ“ (კანონის 9-ე მუხლის ახალი 6-ე პუქნტი); 2024 წლის 13 დეკემბერს მიღებულ საქართველოს კანონი N 176 შეკრებების მონაწილეებისთვის ახალ შეზღუდვებს აწესებს (11-ე მუხლის (2): (ა1) აქალი ქვე-პუნქტი (a1) და (a2).. „ასევე აიკრძალა ლაზერული და/ან მკვეთრი გამოსხივების მქონე ისეთი მოწყობილობის ტარება, რომლის გამოყენებამაც შესაძლოა ხელი შეუშალოს სახელმწიფო უწყებების წარმომადგენელთა საქმიანობას, ან/და მათ სარგებლობაში არსებულ ტექნიკურ საშუალებათა გამართულ ფუნქციონირებას.“ და და ასევე სრულად აიკრძალა სახის ნიღბით, ან სხვა რაიმე საშუალებით დაფარვა. 2025 წლის 6 თებერვლის საქართველოს კანონი N 274 (როგორც მიმოხილულია ODIHR-ის, 2025 წლის 6 მარტის დაჩქარებულ დასკვნაში „შეკრებებისა და მანიფესტაციების შესახებ“ საქართველოს კანონში, ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა და სისხლის სამართლის კოდექსში შესატანი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 6 თებერვალს მიღებული); 2025 წლის 24 ივნისის საქართველოს კანონი N 710; 2025 წლის 26 ივნისის საქართველოს კანონი N 774; 2025 წლის 26 ივნისის საქართველოს კანონი N 809. 56 იხილეთ ეუთო/ოდირი, საქართველო-2025 წლის 26 ოქტომბრის საპარლამენტო არჩევნები- ODIHR-ის არჩევნებზე სადამკვირებლო მისიის საბოლოო დასკვნა 2024 წლის 20 დეკემბერი; ასევე იხილეთ: ეუთო/ოდირის, 2024 წლის 20 დეკემბრის განცხადება, რომელშიც ხაზგასმულია, რომ “[ა]რჩევნები სერიოზული შეშფოთების ფონზე ჩატარდა, რაც უკავშირდებოდა ახლად მიღებული კანონმდებლობის გავლენას ძირითად თავისუფლებებსა და სამოქალაქო საზოგადოებაზე, საარჩევნო პროცესში ჩართული ინსტიტუტების დამოუკიდებლობის შესუსტების მცდელობებსა და ამომრჩევლებზე ზეწოლას, რამაც საარჩევნო დღეს განვითარებულ პროცესებთან ერთად ზოგიერთ ამომრჩეველს ხმის მიცემის შესაძლებლობა შეუზღუდა შურისძიების შიშის გარეშე. არჩევნების შემდგომი მოვლენებისა და საჩივრების შეფასებისას, ODIHR-მა დაადგინა, რომ საქმეები სათანადოდ არ განიხილებოდა, რაც სამართლებრივი დაცვის საშუალებებს ზღუდავდა. გარდა ამისა, პროტესტის ძალადობრივი ჩახშობა და მრავალრიცხოვანი დაკავებები სერიოზულ შეშფოთებას იწვევდა მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების დაცვის საერთაშორისო ვალდებულებების შესრულების კუთხით.” 57 იხილეთ კანონი უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ, რომელიც 2024 წლის 28 მაისს მიიღეს; უცხოური აგენტების რეგისტრაციის აქტი, რომელიც 2025 წლის 1 აპრილს მიიღეს, გრანტების შესახებ კანონში შეტანილი ცვლილებების ორი პაკეტი, რომლებიც 2025 წლის 16 აპრილს და 12 ივნისს მიიღეს და ცვლილებები საქართველოს ორგანულ კანონში მოქალაქეთა პოლიტიკური გაერთიანების შესახებ, რომლებიც 2025 წლის 16 აპრილს მიიღეს. აღნიშნული საკანონმდებლო ცვლილებების თაობაზე სამართლებრივი ანალიზის გასაცნობად იხილეთ ოდირის დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს კანონზე „უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ“ 2024 წლის 30 მაისი; და ვენეციის კომისიის დასკვნა საქართველოში უცხოური აგენტების რეგისტრაციის აქტის, გრანტების შესახებ კანონში შეტანილი ცვლილებებისა და სხვა კანონების თაობაზე, რომლებიც „უცხოურ გავლენებს“ ეხება. CDL-AD(2025) 034-ე, 2025 წლის 15 ოქტომბერი; და დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს კანონის შესახებ უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის თაობაზე CDL-AD(2024)020, 2024 წლის 24 ივნისი.“ 58 იხილეთ <კანონი „შეკრებისა და მანიფესტაციების შესახებ“ საქართველოს კანონში ცვლილებების შეტანის თაობაზე>, რომელიც 2024 წლის 13 დეკემბერს მიიღეს და 2024 წლის 29 დეკემბერს გამოქვეყნდა.

20  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

საქართველოს პრეზიდენტის მიერ 2025 წლის 6 თებერვალს გამოცხადდა. აღნიშნული ცვლილებებით კიდევ უფრო მეტი შეზღუდვის დაწესება ხდება მშვიდობიანი შეკრებებისა და გამოხატვის თავისუფლების უფლების განხორციელებზე. მათ შორის, დაუყოვნებელი გაფრთხილების მოთხოვნა სპონტანური შეკრებების თაობაზე, შეკრებების საერთოდ აკრძალვა დახურულ სივრცეებსა და ნაგებობებში, თუ მათი მფლობელი წინასწარ წერილობით თანხმობას არ გასცემს, ან ისეთი შეკრებების აკრძალვა, რომლებიც განზრახ ქმნის ბარიერებს და აფერხებს ადამიანთა გადაადგილებას, ან დროებითი კონსტრუქციების აგება და ისეთ შეკრებებსა და მანიფესტაციებში მონაწილეობა, რომელიც შეწყვეტას დაექვემდებარა კანონის 13 (1) მუხლის შესაბამისად, ასევე მნიშვნელოვნად უფრო მკაცრი ადმინისტრაციული და სისხლისსამართლებრივი სანქციები.59 30. კერძოდ, ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსის/CAO შეცვლილი 32-ე მუხლით, რომელშიც ცვლილებების შეტანა 2025 წლის თებერვალში მოხდა და ადმინისტრაციული სამართალდარღვევებისთვის თავისუფლების აღკვეთის ახალი მაქსიმალური ვადა დაწესდა-60 დღემდე (მანამდე -15 დღე იყო). 2025 წლის თებერვლის ცვლილებებით ასევე გაიზარდა რამდენიმე ადმინისტრაციული სამართალდარღვევისთვის დაწესებული ჯარიმის მაქსიმალური ოდენობა და დაკავების ვადა, მათ შორის, წვრილმანი ხულიგნობისთვის ახლად დადგენილი 60 დღემდე ადმინისტრაციული პატიმრობის მაქსიმალური ზღვრის გამოყენებით (შეცვლილი CAO-ს 166-ე მუხლი)60, სამართალდამცავი ორგანოს თანამშრომლის კანონიერ მოთხოვნასა თუ განკარგულებაზე დაუმორჩილებლობისთვის (შეცვლილი CAO-ს 173-ე მუხლი)61, შეკრებებისა და მანიფესტაციის ორგანიზებისა და ჩატარების წესების დარღვევისთვის, ასევე საზოგადოებრივი შეკრებებისა და მანიფესტაციების შესახებ კანონის სხვა დებულებების დარღვევისთვის (შეცვლილი CAO-ს 174¹-ე მუხლი). 31. წინამდებარე დაჩქარებული დასკვნის წაკითხვა უნდა მოხდეს იმ სერიოზული შეშფოთებების ფონზე, რომლებიც ეუთოს დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებების ოფისიმა/ODIHR, საერთაშორისო და რეგიონალურმა ორგანიზაციებმა და უწყებებმა, ადგილობრივმა დამკვირვებლებმა და სხვა დაინტერესებულმა მხარეებმა გამოთქვეს წინამდებარე და უფრო ადრე მიღებულ საკანონმდებლო ინიციატივებთან დაკავშირებით. კერძოდ, მათ შესახებ, რომლებიც მეტისმეტად ზღუდავს მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლებას, გამოხატვისა და გაერთიანების უფლებას, ისევე როგორც წინა თვეების განმავლობაში მშვიდობიანი დემონსტრანტების, ადამიანის უფლებათა დამცველებისა და ოპოზიციონერი

59 იხილეთ ODIHR-ის 2025 წლის 6 მარტის დაჩქარებული დასკვნა „შეკრებისა და მანიფესტაციების შესახებ“ საქართველოს კანონში, ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა და სისხლის სამართლის კოდექსში შესატანი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 6 თებერვალს მიღებული); 60 500 ლარიდან 3,000 ლარამდე ჯარიმა, ან 20 დღემდე ვადით ადმინისტრაციული დაკავება (ნაცვლად 1,000 ლარამდე ჯარიმისა და 15 დღემდე ვადით ადმინისტრაციული დაკავებისა, რაც კანონით მანამდე იყო გათვალისწინებული). 61 2,000 ლარიდან 5,000 ლარამდე ჯარიმა, ან 60 დღემდე ვადით ადმინისტრაციული დაკავება (ნაცვლად 3,000 ლარამდე ჯარიმისა და 15 დღემდე ვადით ადმინისტრაციული დაკავებისა, რაც კანონით მანამდე იყო გათვალისწინებული).

21  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

პოლიტიკოსების დაკავება ეწინააღმდეგება ადამიანის უფლებათა საერთაშორისო სტანდარტებს. 62

3. 2025 წლის ოქტომბრის ცვლილებების შემოღებასთან დაკავშირებით წარმოდგენილი დასაბუთება

32. ეს ცვლილებები საქართველოს პარლამენტში დასამტკიცებლად 2025 წლის 8 ოქტომბერს წარადგინეს და მათი მიღება დაჩქარებული პროცედურის მიხედვით და სამი მოსმენით მოხდა, რის შედეგადაც 2025 წლის 16 ოქტომბერს პარლამენტმა მიიღო აღნიშნული ცვლილებები და ქვეყნის პრეზიდენტის მიერ იმავე დღეს მოხდა მათი გამოცხადება. ეს ცვლილებები ძალაში შევიდა გამოქვეყნებისთანავე 2025 წლის 17 ოქტომბერს. 33. საერთო ჯამში, ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა და სისხლის სამართლის კოდექსში შეტანილი ამ ცვლილებებით მოხდა გაცილებით უფრო მძიმე-სასჯელზე დაფუძნებული სამართლებრივი ჩარჩოს შემოღება, რომელიც უფრო მკაცრ ადმინისტრაციულ სანქციებს ითვალისწინებს, ვიდრე 2025 წლის თებერვალში მიღებული ცვლილებები, ისევე როგორც ითვალისწინებს სისხლის სამართლებრივ პასუხისმგებლობას- თავისუფლების აღკვეთას ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსის განმეორებით დარღვევების შემთხვევაში. 34. საკანონმდებლო ცვლილებების ორივე პაკეტში ხაზგასმითაა აღნიშნული „საზოგადოებრივი წესრიგისა და კანონის უზენაესობის წინააღმდეგ ჩადენილი საზოგადოებისთვის საშიში ქმედებების ჩადენის“ პრევენციის საჭიროება, რაც არაფერია ისეთი, რაზეც შემაკავებელ ეფექტს ვერ იქონიებდა არსებული ადმინისტრაციული პასუხისმგებლობის რეჟმი. ამ ცვლილებათა

62 იხილეთ, მაგალითად 2025 წლის 7 ოქტომბრისა და 2024 წლის 20 დეკემბრის ეუთო/ოდირის განცხადება; 2025 წლის 5 სექტემბრის გაეროს სპეციალური მომხსენებლის განცხადება ადამიანის უფლებათა დამცველების მდგომარეობის შესახებ, როგორც დადასტურებულია გაეროს სპეციალური მომხსენებლის მიერ მშვიდობიანი შეკრებისა და გაერთიანების თავისუფლების უფლებებთან მიმართებაში; საქართველოს შესახებ ევროკავშირის უმაღლესი წარმომადგენლის/ვიცე პრეზიდენტ კალასისა და გაფართოების კომისრის კოსის მიერ 2025 წლის 5 ოქტომბრისა და 2025 წლის 7 თებერვლის განცხადებებში; 2025 წლის 9 ივლისის ევროპარლამენტის განცხადება. ასევე იხილეთ ევროპარლამენტის რეზოლუცია საქართველოში დემოკრატიული კრიზისის გაუარესების შესახებ, რაც ბოლო საპარლამენტო არჩევნებს და არჩევნების სავარაუდო გაყალბებას მოჰყვა (2024/2933(RSP)); ევროპის საბჭოს ადამიანის უფლებათა კომისრის 2025 წლის 1 ივლისის და 2024 წლის 4 დეკემბრის განცხადება; გაეროს სპეციალური მომხსენებლების: წამებისა და სხვა სასტიკი, არაადამიანური ან დამამცირებელი მოპყრობის, ან დასჯის საკითხებზე; სასამართლო გადაწყვეტილების გარეშე, ან თვითნებური დასჯის საკითხებზე; მშვიდობიანი შეკრების და გაერთიანების თავისუფლების საკითხზე; ადამიანის უფლებათა დამცველების საკითხებზე, გამოხატვის თავისუფლების საკითხებსა და მოსამართლეთა და ადვოკატთა დამოუკიდებლობის საკითხებზე 2025 წლის 28 იანვრის ერთობლივი განცხადება. ასევე იხილეთ საქართველოს სახალხო დამცველის, ქვეყნის შიგნით დაინტერესებული მხარეებისა და არასამთავრობო ორგანიზაციების მრავალი განცხადება. ასევე იხილეთ ODIHR-ის 2025 წლის 3 მარტის დაჩქარებული დასკვნა „შეკრებებისა და მანიფესტაციების შესახებ“ საქართველოს კანონში, ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა და სისხლის სამართლის კოდექსში შესატანი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 6 თებერვალს მიღებული), CDL-PI(2025)004-ე. რაც შეეხება იმ ცვლილებებს, რომლებიც არასათანადო გავლენას ახდენს გაერთიანებისა და გამოხატვის თავისუფლების განხორციელებაზე, მათ შორის უცხოური აგენტების რეგისტრაციის აქტი და გრანტების შესახებ კანონში შეტანილი ცვლილებები, იხილეთ ოდირის დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს კანონზე „უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ“ 2024 წლის 28 მაისი; და ვენეციის კომისიის დასკვნა საქართველოში უცხოური აგენტების რეგისტრაციის აქტის, გრანტების შესახებ კანონში შეტანილი ცვლილებებისა და სხვა კანონების თაობაზე, რომლებიც „უცხოურ გავლენებს“ ეხება. CDL-AD(2025)034- ე, 2025 წლის 15 ოქტომბერი; და დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს კანონის შესახებ უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის თაობაზე CDL-AD(2024)020, 2024 წლის 24 ივნისი.“

22  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

ინიციატორები შემდეგ ასევე ხაზგასმით აღნიშნავენ, რომ „ადამიანებისა და ავტომობილებისთვის განზრახ ხელოვნური ბარიერების შექმნა, როგორც ასეთი, სცილდება გამოხატვის თავისუფლების ლეგიტიმურ ფარგლებს და მნიშვნელოვან საფრთხეს უქმნის საზოგადოების უსაფრთხოებას.“ რითაც ხდება გაცილებით მძიმე სადამსჯელო ჩარჩოს შემოღების საჭიროების დასაბუთება ადმინისტრაციულსახდელდადებული პირის მიმართ საავტომობილო გზის ნაწილობრივ, ან მთლიანად ბლოკირებისთვის. სისხლის სამართლის კოდექსში შეტანილი ცვლილებების განმარტებით ბარათში ყურადღება ასევე გამახვილებულია იმაზე, რომ „ზემოთ აღნიშნული ქმედებების ხელმეორედ ჩადენა საფრთხეს უქმნის სხვა პირთა სიცოცხლესა და ჯანმრთელობას, რადგან შეუძლებელს ხდის სასწრაფო დახმარების, სახანძრო და სხვა საგანგებო სამსახურების ოპერატიულ რეაგირებას, რისთვისაც აუცილებელია დაწესდეს თანაზომიერი პასუხისმგებლობის ზომა.“ მასში ასევე ხაზგასმითაა აღნიშნული, რომ „დასახელებული ქმედებისთვის სისხლისსამართლებრივი პასუხისმგებლობის დაკისრება პროპორციულ და აუცილებელ ზომას წარმოადგენს იმისთვის, რომ უზრუნველყოფილ იქნას შეკრებისა და გამოხატვის თავისუფლებასა და სხვათა უფლებებს შორის სამართლიანი ბალანსის დაცვა“ და რომ „საქართველოს სისხლის სამართლის კოდექსის ამჟამინდელი ვერსიის 347-ე მუხლით გათვალისწინებული სისხლისსამართლებრივი პასუხისმგებლობა ვერ უზრუნველყოფს დანაშაულის გენერალურ პრევენციას.“ 35. შესაძლოა მთელი რიგი კითხვები წამოიჭრას 2025 წლის ოქტომბრის ცვლილებების მიღების საჭიროებასთან დაკავშირებით, როგორც მოცემული დასაბუთების ზოგადი ხასიათის გამო, ასევე ამ განმარტებების შეუთავსებლობის გამო ადამიანის უფლებათა საერთაშორისო სამართალთან და მის სტანდარტებთან.“63 36. პირველი, განმარტებით ბარათში ნახსენებია აბსტრაქტული „საზოგადოების შეშფოთება“, კონკრეტული რისკის კარგად დასაბუთებული ანალიზის გარეშე, რაც საზოგადოების სიცოცხლის, უსაფრთხოებისა და სხვათა ჯანმრთელობასთან მიმართებაში კონკრეტულ, კარგად დასაბუთებულ საფრთხეებზე მიუთითებდა.64 როგორც ხაზგასმითაა აღნიშნული ODIHR- ვენეციის კომისიის სახელმძღვანელო პრინციპებში მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების შესახებ: „ინდივიდუალური უფლებების პრევენციული შეზღუდვა მხოლოდ გამონაკლის შემთხვევებშია დასაშვები, მაშინ როცა

63 იხილეთ, მაგ. ზოგადი კომენტარი N. 37 (2020) მშვიდობიანი შეკრების შესახებ (21-ე მუხლი), პუნქტი. 7: „[მშვიდობიანი შეკრების] მასშტაბმა, ან ფორმამ შესაძლოა გამოიწვიოს მაგალითად ავტომობილების, ან ფეხითმოსიარულეთა გადაადგილების, ან ეკონომიკური საქმიანობის შეფერხება. აღნიშნული შედეგები, მიუხედავად იმისა გამიზნული იყო, თუ უნებლიე, ეჭვ ქვეშ ვერ აყენებს იმ დაცვას, რომლითაც აღნიშნული შეკრებები სარგებლობს.“ 64 იხილეთ მაგალითად, ODIHR-ი ვენეციის კომისიის ერთობლივი დასკვნა საკანონმდებლო პროექტზე N 6674 საკანონმდებლო აქტებში ცვლილებების შეტანის შესახებ საზოგადოებრივი ასოციაციების ფინანსური საქმიანობისა და საერთაშორისო ტექნიკური დახმარების გამოყენების შესახებ ინფორმაციის საჯაროობის და გამჭვირვალობის უზრუნველსაყოფად და საკანონმდებლო პროექტი N. 6675 უკრაინის საგადასახადო კოდექსში ცვლილებების შეტანის თაობაზე საზოგადოებრივი ასოციაციების ფინანსური საქმიანობისა და საერთაშორისო ტექნიკური დახმარების გამოყენების შესახებ ინფორმაციის საჯაროობის და გამჭვირვალობის უზრუნველსაყოფად, CDL-AD(2018)006-ე, პუნქტი 36.

23  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

არსებობს დანაშაულის ჩადენის მკაფიო და რეალური საფრთე. ქვეყნები ყოველთვის უნდა ცდილობდნენ რომ უზრუნველყონ შემდეგი: „ნებისმიერი პრევენციული ინტერვენცია, რომელმაც შესაძლოა ნეგატიური გავლენა იქონიოს ინდივიდის მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების უფლებაზე, ისეთ ობიექტურ მტკიცებულებას უნდა ეფუძნებოდეს, რომლის მიხედვითაც ამგვარი ინტერვენციის გარეშე პირი ჩაიდენს „კონკრეტული და სპეციფიკური“ მნიშვნელობის მქონე დანაშაულს (მაგალითად, რეალური ძალადობის აქტი, ან სერიოზული კანონსაწინაღმდეგო ზიანის მიყენება).“ 65 მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების უფლების შეზღუდვა მხოლოდ იმ შემთხვევაშია გამართლებული, როცა ეს აუცილებელია რეალური საფრთხის ასაცილებლად და არა უბრალოდ საზოგადოებრივ წესრიგთან დაკავშირებით არსებული ჰიპოთეტური საფრთხის გამო.66 37. მეორე, 2025 წლის ოქტომბრის ცვლილებები მისი ზეგავლენის არანაირ სიღრმისეულ და ყოვლისმომცველ შეფასებას არ ეფუძნება და აღნიშნული ცვლილებების მიღების პროცესი გამოირჩეოდა იმით, რომ არ ჩატარებულა მნიშვნელოვანი კონსულტაციები იმ პირებთან, რომლებზეც ამ ცვლილებებმა შესაძლოა იქონიოს გავლენა (სამოქალაქო საზოგადოება, ადამიანის უფლებათა დამცველები და ფართო საზოგადოება). ქვეყნის ხელისუფლების მიერ წარმოდგენილი არგუმენტაცია, რომლითაც შეეცადნენ 2025 წლის ოქტომბრის ცვლილებების დასაბუთებას ზოგადად არც რელევანტურია და

65 იხილეთ ასევე, ზოგადი კომენტარი N 37 მშვიდობიანი შეკრების უფლების შესახებ (მუხლი 21) პუნქტი 52 რომელშიც ნათქვამია: „არ კმარა ძალადობის დაუკონკრეტებელი რისკი, ან უბრალოდ იმის ალბათობა, რომ ხელისუფლებას არ ექნება ძალადობის პრევენციისა და ნეიტრალიზების შესაძლებლობა, რომელიც იმ პირებისგან მომდინარეობს, ვინც შეკრების გამართვას ეწინააღმდეგება; სახელმწიფომ უნდა შეძლოს კონკრეტული რისკების შეფასების საფუძველზე დაასაბუთოს, რომ სამართალდამცავი ორგანოების სერიოზული შესაძლებლობების დისლოცირების შემთხვევაშიც კი, ის ვერ შეძლებს სიტუაციის მართვას.“ 66 იხილეთ მაგ., ევროპის ადამიანის უფლებათა სასამართლო, პარტედოლ კომონეშტიარ ნეპეჩირიშტი და უნგურიანო რუმინეთის წინააღმდეგ N 46626/99 2005 წლის 3 თებერვალი, პუნქტი. 48; და გორჟელიკი და სხვები პოლონეთის წინააღმდეგ, N 44158/98, 2004 წლის 17 თებერვალი, პუნქტები 95-96, რომელშიც სასამართლომ მიიღო კონკრეტული გადაწყვეტილება: „[ნ]ებისმიერი ჩარევა უნდა შეესაბამებოდეს „მწვავე სოციალურ საჭიროებას“ და მის გასამართლებლად ეროვნული ხელისუფლების მიერ წარმოდგენილი დასაბუთება უნდა იყოს „შესაბამისი და საკმარისი“, რაც „დემოკრატიისთვის გარდაუვალი რისკის არსებობის საკმარის მტკიცებულებას გულისხმობს.“ იხილეთ ასევე ევროკავშირის მართლმსაჯულების სასამართლო/CJEU, კომისია უნგრეთის წინააღმდეგ საქმე C- 78/18, 2020 წლის 18 ივნისი, პუნქტი 91, რომელშიც CJEU-მ ასევე ყურადღება გაამახვილა „საზოგადოების ფუნდამენტური ინტერესების მიმართ არსებული საფუძვლიანი, მიმდინარე და საკმაოდ სერიოზული საფრთხის“ არსებობის დასაბუთების საჭიროებაზე; 66 და გაეროს ადამიანის უფლებათა კომიტეტის, ბატონი ჯანგ-იუნ ლიი კორეის რესპუბლიკის წინააღმდეგ, კომუნიკაცია N 1119/2002, გაეროს დოკ. CCPR/C/84/D/1119/2002(2005), პუნქტი 7.2. ასევე იხილეთ მაგ., ODIHR-ვენეციის კომისიის, ერთობლივი დასკვნა საკანონმდებლო პროექტზე N 6674 საკანონმდებლო აქტებში ცვლილებების შეტანის შესახებ საზოგადოებრივი ასოციაციების ფინანსური საქმიანობისა და საერთაშორისო ტექნიკური დახმარების გამოყენების შესახებ ინფორმაციის საჯაროობისა და გამჭვირვალობის უზრუნველსაყოფად და საკანონმდებლო პროექტი N. 6675 უკრაინის საგადასახადო კოდექსში ცვლილებების შეტანის თაობაზე საზოგადოებრივი ასოციაციების ფინანსური საქმიანობისა და საერთაშორისო ტექნიკური დახმარების გამოყენების შესახებ ინფორმაციის საჯაროობის და გამჭვირვალობის უზრუნველსაყოფად, CDL-AD(2018)006-ე, პუნქტი 36 და ვენეციის კომისიის, CDL-AD(2019)002, ანგარიში ასოციაციების დაფინანსების შესახებ, პუნქტი 81, რომელშიც ODIHR-ისა და ვენეციის კომისიის მიერ აღინიშნა „აბსტრაქტული ‘საზოგადოების წუხილი’ ან ‘ეჭვები’ არასამთავრობო ორგანიზაციების სექტორის დაფინანსების კანონიერებისა და გამჭვირვალობის შესახებ, არასამთავრობო სექტორის ისეთ დანაშაულებში ჩართულობის თაობაზე, როგორებიცაა კორუფცია ან ფულის გათეთრება, თითოეული კონკრეტული შემთხვევის მიმართ გამყარებული და დასაბუთებული რისკის ანალიზის მითითების გარეშე, ვერ ჩაითვლება ამ უფლების შეზღუდვის გამამართლებელ კანონიერ მიზნად.“

24  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

არც საკმარისი და ვერც იმას ასაბუთებს, თუ რატომაა არსებული საკანონმდებლო ჩარჩო არასაკმარისი და/ან არაფექტური.67 38. მესამე, შემაკავებელი ეფექტის გასაძლიერებლად სისხლის სამართლებრივი პასუხისმგებლობის შეფარდების შემოღებასთან დაკავშირებით წარმოდგენილ დასაბუთებასთან მიმართებაში, (იმის საფუძველზე, რომ თითქოსდა ამ შემთხვევაში ადმინისტრაციული პასუხისმგებლობა არაეფექტურია), ყურადღება უნდა გამახვილდეს იმაზე, რომ სისხლის სამართლის ლეგიტიმურობა დამოკიდებულია იმაზე, რომ მას სიფრთხილით და უკიდურეს ზომად -ultima ratio, იყენებენ, როგორც ეს საერთაშორისო სამართალსა და პრაქტიკაშია ასახული.68 აღნიშნული გადმოცემულია, მაგალითად ევროკავშირის დამოკიდებულებაში სისხლის სამართალთან, რომელშიც ვკითხულობთ: „იმის გათვალისწინებით, რომ თავისი არსიდან გამომდინარე, მას შეუძლია შეუზღუდოს ეჭვმიტანილს, ბრალდებულს, ან მსჯავრდებულს გარკვეული ადამიანის უფლებები და ძირითადი თავისუფლებები, გარდა ამისა სისხლის სამართლის გამოძიებას შესაძლოა სტიგმატიზების ეფექტიც ჰქონდეს და ასევე იმ გარემოების გათვალისწინებით, რომ სისხლის სამართლის კანონმდებლობის მეტისმეტად გამოყენება ამცირებს მის ეფექტურობას, სისხლის სამართალი უნდა იქნას გამოყენებული როგორც უკიდურესი ზომა (ultima ratio), რომელიც მიმართულია მკაფიოდ განსაზღვრულ და შეზღუდულ ქცევაზე, რომელზეც ეფექტური რეაგირება ნაკლებად მკაცრი ზომებით შეუძლებელია და რომელიც საზოგადოებას ან ინდივიდებს მნიშვნელოვან ზიანს აყენებს…“69 სისხლის სამართალი გამოყენებული უნდა იყოს მხოლოდ უკიდურეს შემთხვევაში. იგივე აზრია ასახული, მაგალითად გაეროს სახელმძღვანელო პრინციპებში პროკურორების როლის შესახებ (1990).70

67 ODIHR-ის სახელმძღვანელო პრინციპები-დემოკრატიული კანონშემოქმედება კანონმდებლობის გასაუმჯობესებლად (2024 წლის 16 იანვარი), მტკიცებულებაზე დაფუძნებული კანონშემოქმედების 5-ე პრინციპი. 68 იხილეთ მაგალითად, ECtHR, ბეიზარა და ლევიცკა ლიტვის წინააღმდეგ, ECtHR, N 41288/15, 2020 წლის 14 იანვარი, პუნქტი 111, რომელშიც სასამართლომ აღიარა, რომ „სისხლისსამართლებრივი პასუხისმგებლობა, მათ შორის იმ პირთა მიმართ, რომლებიც პასუხისმგებელნი არიან სიძულვილის ყველაზე მძიმე გამოვლინებაზე, ძალადობის ჩასადენად სხვების წაქეზებაზე, შეიძლება დაეკისროთ, როგორც მხოლოდ უკიდურესი ზომა[…], შესაბამისად სასამართლომ ასევე დაადგინა, რომ როდესაც ქმედებები, რომლებიც სერიოზულ დანაშაულს წარმოადგენს მიზნად ისახავს პირის ფიზიკური, ან მენტალური მთლიანობის ხელყოფას, მხოლოდ ეფექტური სისხხლისსამართლებრივი მექანიზმები უზრუნველყოფს ადეკვატურ დაცვას და შემაკავებელ ფაქტორს წარმოადგენს (იხილეთ იდენტობა და სხვები, ზემოთ მოყვანილი ციტატა § 86, და პრეცენდენტული სამართალი აქვე მოტანილი ციტატა). სასამართლომ ასევე დააგინა, რომ სისხლის სამართლის კანონით გათვალისწინებული ზომების გამოყენება საჭირო იყო იმ შემთხვევაში, როცა ადგილი ჰქონდა სიტყვიერ შეურაცხყოფას და ფიზიკური ანგარიშსწორების მუქარას, რომლებიც დისკრიმინაციული დამოკიდებულებებით იყო მოტივირებული“. იხილეთ ასევე ODIHR-ის, ადამიანის უფლებების ჩარჩოს ფარგლებში „უცხოელი ტერორისტი მებრძოლების“ მიერ წარმოქმნილი საფრთხეებისა და გამოწვევების მოგვარების სახელმძღვანელო პრინციპები (2018), გვ. 39, და იქვე ციტატებად მოტანილი წყაროები. 69 ევროპარლამენტი, 2012 წლის 22 მაისის რეზოლუცია ევროკავშირის დამოკიდებულება სისხლის სამართალთან (2010/2310(INI)), ევროპარლამენტი P7_TA(2012)0208, პუნქტი I, ციტატა მოტანილია ODIHR-ის, ადამიანის უფლებების ჩარჩოს ფარგლებში „უცხოელი ტერორისტი მებრძოლების“ მიერ წარმოქმნილი საფრთხეებისა და გამოწვევების მოგვარების სახელმძღვანელო პრინციპები (2018), გვ. 39. 70 იხილეთ გაეროს სახელმძღვანელო პრინციპები პროკურორების როლის შესახებ (რომელიც გაეროს დანაშაულის პრევენციისა და დამნაშავეებთან მოპყრობის 8-ე კონგრესის მიერ იქნა მიღებული, ჰავანა, კუბა, 1990 წლის 27 აგვისტოდან 7 სექტემბრამდე), პუნქტი 18: „ეროვნული კანონმდებლობის შესაბამისად, პროკურორებმა სათანადო ყურადღება უნდა მიაქციონ სისხლისსამართლებრივი დევნისგან უარის თქმის, მიმდინარე საქმეთა პირობით ან უპირობოდ შეწყვეტის, ან სისხლის სამართლის საქმეების ოფიციალური მართლმსაჯულების სისტემიდან

25  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

39. ამრიგად, გარკვეული არასწორი ქმედების კრიმინალიზება სათანადოდ უნდა იყოს დასაბუთებული საზოგადოების, ან ცალკეული პირებისთვის მიყენებული მნიშვნელოვანი ზიანით და მხოლოდ გამონაკლის შემთხვევებში და შეზღუდულად უნდა გამოიყენებოდეს იმ მძიმე შემთხვევებთან მიმართებაში, როდესაც სისხლის სამართლის მძიმე ინსტრუმენტის გამოყენება აკმაყოფილებს აუცილებლობისა და პროპორციულობის მოთხოვნებს. აღნიშნული ასევე ასახულია საქართველოს სისხლის სამართლის კოდექსში, რომელიც ხაზგასმით ადგენს, რომ: „დანაშაულს არ წარმოადგენს ისეთი ქმედება, რომელიც თუმცა ფორმალურად შეიცავს სისხლის სამართლის კოდექსით გათვალისწინებული რომელიმე ქმედების ნიშნებს, მაგრამ მცირე მნიშვნელობის გამო არ გამოუწვევია ისეთი ზიანი, რომელიც აუცილებელს გახდიდა მისი ჩამდენის სისხლისსამართლებრივ პასუხისმგებლობას, ან არ შეუქმნია ასეთი ზიანის საფრთხე (მუხლი 7).“ 40. ODIHR-მა თავის რამდენიმე წინა დასკვნაში წუხილი გამოთქვა გარკვეული ისეთი ქმედებების ზედმეტად კრიმინალიზების გამო, რომლებმაც შესაძლოა ვერ დააკმაყოფილოს ის ზღვარი, რაც საზოგადოებისთვის ან ინდივიდებისთვის არსებითი ზიანის გამოწვევას წარმოადგენს. რაც იმის საფრთხეს ქმნის, რომ მოხდება უბრალოდ მოსაზრების, ან აზრის გამოხატვის კრიმინალიზება, კერძოდ იმ შეხედულებებისა და მოსაზრებების, რომლებიც წინააღმდეგობაში მოდის ხელისუფლებაში მყოფთა შეხედულებებთან, რითაც შესაძლოა მოხდეს პოლიტიკური დებატებისა და მონაწილეობის უფლების, აზრისა და გამოხატვის თავისუფლებისა და სხვა ძირითადი თავისუფლებების დარღვევა.71 უფრო მეტიც, დაკისრებული პასუხისმგებლობა შესაბამისობაში უნდა იყოს პირის ბრალეულობასთან და თანაზომიერი უნდა იყოს ჩადენილი დანაშაულის სიმძიმესთან, აგრეთვე უნდა იყოს პროპორციული და ეფექტური. სამართლიანი და პროპორციული სისხლის სამართლის პასუხისმგებლობის გამოყენების ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი განზომილება არის ის, რომ სასამართლომ შესაბამისი და პროპორციული სასჯელის განსაზღვრისას უნდა გაითვალისწინოს როგორც პირის, ისე მის მიერ ჩადენილი დანაშაულ(ებ)ის ყველა გარემოება.72 41. გარდა ამისა, როგორც ODIHR-ისა და ვენეციის კომისიის მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების შესახებ სახელმძღვანელო პრინციპებშია ხაზგასმული, დაკავება დასაშვებია მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუ არსებობს

გადამისამართების შესაძლებლობას, როგორც ეჭვმიტანილ(ებ)ის, ასევე დაზარალებულ(ებ)ის უფლებების სრული პატივისცემით. ამ მიზნისთვის, სახელმწიფოებმა სრულად უნდა განიხილონ განრიდების სქემების დანერგვის შესაძლებლობა, არა მხოლოდ სასამართლოების გადატვირთულობის თავიდან ასაცილებლად, არამედ წინასწარი პატიმრობის, ბრალდებისა და გასამართლების შედეგად წარმოშობილი სტიგმისა და თავისუფლების აღკვეთის შესაძლო უარყოფითი შედეგების თავიდან არიდების მიზნით.” 71 იხილეთ, მაგ., ODIHR დაჩქარებული დასკვნა კვიპროსის რესპუბლიკის სისხლის სამართლის კოდექსში შესატანი საკანონმდებლო ცვლილებების პროექტის შესახებ (2024 წლის 3 ოქტომბერი), პუნქტი 34; ODIHR-ის დასკვნა N.1660 კანონის გარკვეულ მუხლებზე, რომლებიც იტალიაში ტერორიზმთან ბრძოლას, საზოგადოების უსაფრთხოებას, საჯარო სამსახურებში პირადი შემადგენლობის დაცვასა და ციხის რეგულაციებს ეხება (2024 წლის 27 მაისი), პუნქტი 40; ODIHR მოსაზრებები მოლდოვაში „სეპარატიზმის“ კრიმინალიზებისა და მასთან დაკავშირებული დანაშაულების თაობაზე (2023 წლის 4 დეკემბერი), პუნქტი 40; ODIHR მოსაზრება შანჰაის ტერორიზმთან, სეპარატიზმთან და ექსტრემიზმთან ბრძოლის კონვენციის შესახებ (2020 წლის 21 სექტემბერი), პუნქტი 31. 72 იხილეთ ევროჯასტის ყოველწლიური ანგარიში 2016, გვ. 13

26  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

სისხლის სამართლის მძიმე დანაშაულების აღკვეთის გადაუდებელი საჭიროება და როცა დაკავება აბსოლუტურად აუცილებელია (მაგალითად, ძალადობრივი ქცევის გამო).73 ქვეყნებმა უნდა უზრუნველყონ, რომ მომიტინგეთა დაკავება არ ხდება მხოლოდ შეკრების დროს პოლიციის ქმედებებთან დაკავშირებით უბრალოდ პროტესტის გამოხატვისთვის გამო.74 გაეროს ადამიანის უფლებათა კომიტეტმა აღნიშნა, რომ „[ზ]ემოთხსენებულ უფლებათა პაქტით გარანტირებული უფლებების ლეგიტიმური განხორციელებისთვის დაკავება, ან დაპატიმრება თვითნებობას წარმოადგენს, მათ შორის [იმ შემთხვევებშიც, რომლებიც დაკავშირებულია] შეკრების თავისუფლებასთან“.75 უფრო მეტიც, ECHR-ის 5(1)-ე მუხლის თანახმად, „თვითნებურობის“ ცნება სცდება მხოლოდ ეროვნული კანონმდებლობის შეუსაბამობას; რაც იმას ნიშნავს, რომ თავისუფლების აღკვეთა შეიძლება იყოს ქვეყნის შიდა კანონმდებლობასთან შესაბამისი, მაგრამ მაინც თვითნებური და, შესაბამისად, წინააღმდეგობაში მოდიოდეს ECHR-თან.“76 42. რაც შეეხება არგუმენტს, რომ თითქოს საჭიროა მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების განხორციელებასა და სხვათა უფლებების დაცვას შორის სამართლიანი თანაფარდობის დაცვა, კვლავაც უნდა აღინიშნოს, რომ მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების ერთ-ერთი ძირითადი შემადგენელი ნაწილია ის, რომ მონაწილეებს ჰქონდეთ შესაძლებლობა თავად აირჩიონ გამოხატვის ისეთი ფორმა და ადგილი, სადაც მათთვის სასურველი აუდიტორიისთვის ყველაზე ეფექტურად შეძლებენ თავიანთი გზავნილის მიწოდებას.77 სახელმწიფოებს კი აკისრიათ ვალდებულება, ხელი შეუწყონ შეკრებების გამართვას ორგანიზატორის მიერ არჩეულ ადგილას და მათი სამიზნე აუდიტორიის ‘ხედვისა და სმენის’ არეალში, გარდა იმ შემთხვევებისა, როდესაც არსებობს უდაო არგუმენტები (რომლებიც შეესაბამება შეზღუდვების დაწესებისათვის დასაშვებ დასაბუთებას ICCPR-ის 21-ე და ECHR-ის 11-ე მუხლების მიხედვით“), რომლებიც ადგილის შეცვლას აუცილებელს ხდის.78 თავად შეკრების ადგილი შესაძლოა ნამდვილად გადამწყვეტიც კი აღმოჩნდეს იმის უზრუნველსაყოფად, რომ შეკრების გზავნილმა მიზნობრივ აუდიტორიას მიაღწიოს. 43. ამას გარდა, დემოკრატიულ საზოგადოებაში მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების ძირითადი მნიშვნელობის გათვალისწინებით, შეკრებები

73 იხილეთ მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების სახელმძღვანელო პრინციპები, პუნქტი 220 და იქვე მითითებული წყაროები 74 იქვე. მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების სახელმძღვანელო პრინციპები, პუნქტი 220 და იქ მითითებული წყაროები. 75 UN HRC, ზოგადი კომენტარი N 35 (2014) პიროვნების თავისუფლებისა და უსაფრთხოების შესახებ CCPR/C/GC/35, 2014 წლის 16 დეკემბერი, პუნქტი 17. 76 იხილეთ ECtHR, კრეანგა რუმინეთის წინააღმდეგ [GC], N 29226/03, 2012 წლის 23 თებერვალი, პუნქტი 84; და ECtHR, ა. და სხვები დიდი ბრიტანეთის წინააღმდეგ [GC], N 3455/05, 2009 წლის 19 თებერვალი, პუნქტი164. 77 იხილეთ ECtHR-ვენეციის კომისიის სახელმძღვანელო პრინციპები მშვიდობიანი შეკრების შესახებ პუნქტი 147. იხილეთ, მაგ., UN HRC, ტურჩენიაკ ეტ ალ. ბელარუსის წინააღმდეგ CCPR/C/108/D/1948/2010 და შესწ.1, 2013 წლის 24 ივლისი, პუნქტი 7.4: „შეკრების ორგანიზატორებს ჩვეულებრივ აქვთ უფლება შეარჩიონ შეკრების ადგილი მათი სამიზნე აუდიტორიის ‘ხედვისა და სმენის’ არეალში.” იხილეთ ასევე მაგ., ECtHR, შაშკა უნგრეთის წინააღმდეგ, N 58050/08, 2012 წლის 27 ნოემბერი, პუნქტი 21. იხილეთ ასევე, ODIHR-დაჩქარებული შუალედური დასკვნა კანონპროექტის „სლოვაკეთის რესპუბლიკაში უსაფრთხოების ვითარების გასაუმჯობესებელი გარკვეული ღონისძიებების შესახებ“ I მუხლის თაობაზე, 2024 წლის 25 ივნისი, პუნქტი 25. 78 იხილეთ ODIHR-ვენეციის კომისიის სახელმძღვანელო პრინციპები მშვიდობიანი შეკრების შესახებ პუნქტი 82.

27  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

უნდა განიხილებოდეს საზოგადოებრივი სივრცის გამოყენების ისეთივე ლეგიტიმურ ფორმად, როგორც ამავე სივრცის სხვა, უფრო რუტინული გამოყენება, მათ შორის, კომერციული საქმიანობა, ან ფეხითმოსიარულეთა და ავტომობილების გადაადგილება.79 სხვა პირთა უფლებებსა და მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების კონკურენტ უფლებას შორის ბალანსირებისას, პრიორიტეტი შეკრების თავისუფლებას უნდა მიენიჭოს იმ შემთხვევაში, როცა არ არსებობს შესაბამისი ალტერნატიული საზოგადოებრივი სივრცე, სადაც შესაძლებელი გახდებოდა შეკრების ჩატარება მისთვის განკუთვნილი აუდიტორიის ‘ხედვისა და სმენის’ საუკეთესო არეალში და თუ ეს სხვა პირთა უფლებების მიმართ ზედმეტი და არაპროპორციული ტვირთის დაწესებას არ წარმოადგენს.80 არც საავტომობილო გზების, ან ფეხითმოსიარულეთა მოძრაობის დროებითი შეფერხება და არც შეკრებისადმი წინააღმდეგობა, თავისთავად არ წარმოადგენს შეკრებაზე შეზღუდვების დაწესების ლეგიტიმურ საფუძველს.81 იმ შემთხვევაში, როცა დემონსტრანტები ძალადობრივ ქმედებებს არ მიმართავენ, ხელისუფლების წარმომადგენლებს მართებთ გარკვეული დონის შემწყნარებლობის გამოვლენა მშვიდობიანი შეკრებების მიმართ, რათა საერთაშორისო დოკუმენტებით გარანტირებულმა შეკრების თავისუფლებამ ყოველგვარი შინაარსი არ დაკარგოს.“82 44. განმარტებით ბარათში ასევე ნათქვამია, რომ შეკრებები საფრთხეს უქმნის საზოგადოებრივ უსაფრთხოებას, კონკრეტულად არაა დასაბუთებული ის, რომ შეკრების გამო იზღუდება გადაუდებელი დახმარების სამსახურების ფუნქციონირების უზრუნველყოფა. კიდევ ერთხელ უნდა აღინიშნოს, რომ სწორედ ქვეყნის უპირველესი პასუხისმგებლობაა საზოგადოების უსაფრთხოებისა და დაცულობის უზრუნველყოფა. მას აქვს პოზიტიური ვალდებულება უზრუნველყოს სათანადო რესურსებით აღჭურვილი საპოლიციო ღონისძიებები და ჩაერიოს აუცილებლობის შემთხვევაში, იმავდროულად შეკრებების დროს შეზღუდვებისა და შეფერხების გარეშე უზრუნველყოს გადაუდებელი დახმარების სამსახურებზე სათანადო წვდომა. მხოლოდ სატრანსპორტო შეფერხებები ასატანი უნდა იყოს, როგორც მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების სახელმძღვანელო პრინციპებშია ხაზგასმული. საზოგადოებრივი უსაფრთხოების საკითხები შეიძლება წარმოიშვას მაშინ, როდესაც შეკრების მონაწილეთა ყოფნა ან ქცევა ქმნის სხვა მონაწილეთა, ხელისუფლების ორგანოების წარმომადგენლთა, ან შემთხვევითი გამვლელების, ან ქონების დაზიანების მნიშვნელოვან და გარდაუვალ საფრთხეს; ასეთ შემთხვევებში, ზოგადად დამატებითი სიფრთხილის ზომების დაცვას უფრო უნდა მიენიჭოს უპირატესობა, ვიდრე შეკრებისთვის ფართომაშტაბიანი შეზღუდვების დაწესებას. იმავდროულად

79 იქვე, სახელმძღვანელო პრინციპები მშვიდობიანი შეკრების შესახებ, პუნქტი 22 80 იქვე, სახელმძღვანელო პრინციპები მშვიდობიანი შეკრების შესახებ, პუნქტი 83. ზოგადი კომენტარი N 37 (2020) მშვიდობიანი შეკრების უფლების შესახებ, პუნქტები 6, 57; ECtHR, ანენკოვი რუსეთის წინააღმდეგ, სარჩ. 31475/10, 2017 წლის 25 ივლისი, პუნქტი 122: „… აღნიშნული უფლება ეხება როგორც კერძო „შეკრებებს“, ასევე „შეკრებებს“ საზოგადოებრივ ადგილებში...“ 81 იქვე, სახელმძღვანელო პრინციპები მშვიდობიანი შეკრების შესახებ, პუნქტი 143. 82 იხილე მაგალითად: ECtHR, კუდრევიჩიუსი და სხვები ლიტვის წინააღმდეგ [GC], N 37553/05, 2015 წლის 15 ოქტომბერი; ოია ატამანი თურქეთის წინააღმდეგ N 74552/01, 2006 წლის 5 დეკემბერი; ბუტკა და სხვები უნგრეთის წინააღმდეგ, N 25691/04, 2007 წლის 17 ივლისი.

28  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

შესაძლოა ორგანიზატორებმა და შეკრებაზე პასუხისმგებელმა პირებმაც გაუწიონ დახმარება.83

4. შეკრებებისა და მანიფესტაციების შესახებ კანონის დაუმორჩილებლობისთვის გაზრდილი სანქციები

45. როგორც ზემოთ აღინიშნა, 20025 წლის თებრვლის საკანონმდებლო ცვლილებებით ადმინისტრაციული სამართალდარღვევებისთვის 60 დღემდე თავისუფლების აღკვეთის ახალი მაქსიმალური ვადის დაწესება მოხდა, ნაცვლად მანამდე არსებული 15 დღისა (CAO-ს 32-ე მუხლი). თავის 2025 წლის მარტის დასკვნაში ODIHR-მა რეკომენდაცია გასცა გაუქმებულიყო ამ საკანონმდებლო ცვლილებებით დაწესებული ადმინისტრაციული დაკავება, როგორც შეკრებებისა და მანიფესტაციების კანონის დარღვევის შემთხვევაში დაკისრებული პასუხისმგებლობა,84 ხაზგასმით აღსანიშნავია, რომ სასჯელის სახით 60 დღემდე ადმინისტრაციული დაკავების დაწესების შესაძლებლობა წვრილმანი ხულიგნობისათვის, შეკრებისა და მანიფესტაციის ორგანიზებისა და ჩატარების წესების დარღვევისთვის და სამართალდამცავი ორგანოს თანამშრომლის კანონიერ მოთხოვნასა, თუ განკარგულებაზე დაუმორჩილებლობისთვის, იმ პირობებში, როცა ასეთი ქმედებები მშვიდობიანი და არაძალადობრივია, არაპროპორციულ ჩარევას წარმოადგენს პირის მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლებასა და თავისუფლების უფლებაში. 46. 2025 წლის ოქტომბრის საკანონმდებლო ცვლილებები კიდევ უფრო შორს მიდის, რადგანაც მათი მიხედვით, ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსიდან ჯარიმის შესაძლო ალტერნატიული სანქციების ამოღება და მხოლოდ ადმინისტრაციული პატიმრობის დაკისრებაა გათვალისწინებული შემდეგი ვადით: - 60 დღის ვადით „ცეცხლსასროლი იარაღის, ასაფეთქებელი, აალებადი, რადიატქიული ნივთიერებების, ცივი იარაღის, ან პიროტექნიკის ტარებისთვის“, ან „იმ საგნის, ან ნივთიერების ტარებისთვის, რომელიც გამოიყენება, ან შესაძლოა გამოიყენებოდეს [შეკრების მონაწილის, ან სხვებისთვის] ზიანის მისაყენებლად,“ ან ისეთ შეკრებასა თუ მანიფესტაციაში მონაწილეობის მიღება, რომელიც საქართველოს შინაგან საქმეთა სამინისტროს მოთხოვნით შეწყვეტას დაექვემდებარა საქართველოს შეკრებისა და მანიფესტაციების შესახებ კანონის 13-ე (1)

83 ODIHR-ვენეციის კომისიის სახელმძღვანელო პრინციპები მშვიდობიანი შეკრების შესახებ, პუნქტი 138. 84 ODIHR, დაჩქარებული დასკვნა „შეკრებებისა და მანიფესტაციების შესახებ“ კანონში, „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 6 თებერვალს მიღებული), პუნქტი 93, იხილეთ ასევე ვენეციის კომისიის, დაჩქარებული დასკვნა ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა და საქართველოს კანონში შეკრებებისა და მანიფესტაციების შესახებ შესატანი ცვლილებების თაობაზე, CDL-PI(2025)004-ე, 2025 წლის 3 მარტი, პუნქტი 47.

29  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

მუხლის შესაბამისად85 და CAO-ს შეცვლილი 1741 მუხლის (9)-ე პუნქტის თანახმად; - 15 დღის ვადით (ორგანიზატორთა შემთხვევაში 20 დღით) იმ ნივთის ჩამორთმევით, რომლითაც პირმა სამართალდარღვევა ჩაიდინა-შეკრების დროს სახის ნიღბით, ან ნებისმიერი სხვა საშუალებით დაფარვით (ამ კანონის მუხლი 11 (2) (ა2)), ცრემლსადენი აირის, ნერვული აგენტის, ან/და მომწამვლელი ნივთიერების ტარება (ამ კანონის მუხლი 11 (2) (გ)), ხალხის, ან ტრანსპორტის გადაადგილებისთვის განზრახ დაბრკოლების შექმნა, მათ შორის მაშინ, თუ გზის სავალი ნაწილი სრულად ან ნაწილობრივ ბლოკირებულია შეკრების მონაწილეთა მიერ (ამ კანონის მუხლი 11 (2) (ე)), ან დროებითი კონსტრუქციების აგება, რომლებიც საფრთხეს უქმნის შეკრების მონაწილეებს, ან სხვა პირებს, პოლიციის მიერ საზოგადოებრივი წესრიგის დაცვისა და უსაფრთხოების უზრუნველყოფაში ხელის შეშლა, ან საწარმოს, დაწესებულების, ან ორგანიზაციის ნორმალური ფუნქციონირების შეფერხება ((ამ კანონის მუხლი11 (2) (ვ)), და CAO-ს შეცვლილი 1741 მუხლის (10)-ე პუნქტის თანახმად. 47. ადმინისტრაციული დაკავების ალტერნატივა 5,000 ლარი, ან 15,000 ლარი ორგანიზატორებისთვის გათვალისწინებულია მხოლოდ ორსული ქალებისთვის, 12 წლამდე ბავშვების დედებისთვის, 18 წლამდე არასრულწლოვნებისთვის, ან მძიმე და ღრმა შეზღუდული შესაძლებლობების მქონე პირებისთვის (CAO-ს მუხლი 32(3)). 48. გარდა ამისა, 2025 წლის ოქტომბრის ცვლილებების შედეგად საქართველოს სისხლის სამართლის კოდექსის 347-ე მუხლში ზემოაღნიშნული ქმედებები ახლა უკვე დასჯადია CAO-ს 174¹ მუხლის (9) და (10) პუნქტებით. სისხლის სამართლის კოდექსით გათვალისწინებულია ერთ წლამდე თავისუფლების აღკვეთა, თუ პირს წარსულში ჩადენილი აქვს აღნიშნული დანაშაულები, ან ორ წლამდე ვადით განმეორებით ჩადენისთვის. არასრულწლოვნის მიერ ჩადენის შემთხვევაში, აღნიშნული სანქციები იცვლება ჯარიმით ან გამასწორებელი სამუშაოთი ერთ წლამდე ვადით, ან ერთ წლამდე თავისუფლების აღკვეთით (სისხლის სამართლის კოდექსის 347-ე მუხლის 3-ე პუნქტი). იმ შემთხვევაში თუ ორგანიზატორის მიერ შეკრების ან მანიფესტაციის ჩატარების წესების დარღვევა იწვევს „მძიმე შედეგებს“, სასჯელმა შეიძლება 4 წლამდე თავისუფლების აღკვეთას მიაღწიოს (სისხლის სამართლის კოდექსის 347-ე მუხლის 4-ე პუნქტი), ნაცვლად ექვსი თვიდან ორ წლამდე ვადით ჯარიმის ან შინაპატიმრობის და მანამდე არსებული ერთ წლამდე ვადით გამასწორებელი სამუშაოსი. 49. როგორც ქვემოთ, უფრო დეტალურადაა განმარტებული, 2025 წლის ოქტომბრის საკანონმდებლო ცვლილებები სერიოზულ შეშფოთებას იწვევს

85 მაგ., ამ კანონის 11-ე მუხლის (1) პუნქტის მოთხოვნათა მასობრივი დარღვევის შემთხვევაში (საქართველოს კონსტიტუციური წესრიგის დამხობისკენ, ან მისი ძალადობრივი შეცვლისკენ მოწოდება, ქვეყნის დამოუკიდებლობის დარღვევისკენ მოწოდება, ქვეყნის ტერიტორიული მთლიანობის დარღვევისკენ მოწოდება, ან ომისა თუ ძალადობის პროპაგანდად კვალიფიცირებადი მოწოდება, ასევე ეროვნული, ეთნიკური, რელიგიური ან სოციალური სიძულვილის წაქეზება) და ამავე მუხლის (2)(ა-გ) ქვეპუნქტებით გათვალისწინებული მოთხოვნათა მასობრივი დარღვევის შემთხვევაში.

30  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

მათ შესაბამისობასთან დაკავშირებით ადამიანის უფლებათა საერთაშორისო სტანდარტებთან, განსაკუთრებით კი -ICCPR-ის 9-ე, 19-ე და 21-ე მუხლებთან და ECHR-ის 5-ე, 10-ე და 11-ე მუხლებთან და ისინი საერთოდ უნდა გაუქმდეს. ODIHR-ი კიდევ ერთხელ იმეორებს წინა რეკომენდაციებს, რომლებიც 2025 წლის თებერვლის საკანონმდებლო ცვლილებებს ეხება.

4.1. ალტერნატიული სანქციების ჩანაცვლება ადმინისტრაციული დაკავებით და პროპორციულობის არარსებობა

50. იმ შემთხვევაში, როცა მშვიდობიანი შეკრების ორგანიზატორებს ან მონაწილეებს უკანონო ქმედებისთვის პასუხისმგებლობა ეკისრებათ, სასჯელი უნდა იყოს აუცილებელი, პროპორციული, არადისკრიმინაციული და არ უნდა ეფუძნებოდეს ბუნდოვან ან ზედმეტად ზოგად სამართალდარღვევებს86. ამასთან დაკავშირებით, როგორც 2025 წლის მარტის ბოლო დასკვნაშია აღნიშნული „შეკრებებისა და მანიფესტაციების შესახებ“ კანონის 11-ე მუხლის (2) პუნქტის არაერთი აკრძალვა ბუნდოვნად და/ან ზოგადად არის ჩამოყალიბებული და შეიძლება თვითნებური გამოყენების საფუძვლად იქცეს.87 რამაც შესაძლოა შერჩევითი აღსრულება გამოიწვიოს პოლიტიკური დისიდენტების, ოპოზიციის, ადამიანის უფლებათა დამცველების ან სხვა პირთა მიმართ, რომლებიც მშვიდობიანი შეკრებისა და გამოხატვის თავისუფლებას ახორციელებენ.88 აღნიშნული ასევე საფრთხეს უქმნის ჟურნალისტების, სხვა მედია საშუალებების წარმომადგენლების, ისევე როგორც აღნიშნული შეკრებების მონიტორების საქმიანობას, რომლებიც შესაძლოა დააკავონ, ან მათ წინააღმდეგ სისხლის სამართლებრივი დევნა აღძრან ინფორმაციის შეგროვების ან მონიტორინგის ყოველდღიური სამუშაოსთვის, მაგალითად იმ შემთხვევაში, თუ ხელისუფლება მათ (არასწორად) მიიჩნევს, უკანონო შეკრებებში განმეორებით მონაწილედ, მხოლოდ იმიტომ რომ ისინი იმ შეკრებებს აშუქებდნენ, რომლებიც საზოგადოებრივი ინტერესის საგანს წარმოადგენდა. გარდა ამისა, როგორც სახელმძღვანელო პრინციპებშია ხაზგასმული, ნიღბებისა და სახის დაფარვის საშუალებების ტარებაზე არ უნდა დაწესდეს არანაირი რუტინული, ან სრული შეზღუდვა.89 გამოხატვის მიზნით ნიღბებისა და სახის დამცავი საშუალებების

86 ODIHR-ვენეციის კომისიის, სახელმძღვანელო პრინციპები მშვიდობიანი შეკრების შესახებ, პუნქტი 222; UN HRC, ზოგადი კომენტარი N 37 (2020) მშვიდობიანი შეკრების უფლების შესახებ (მუხლი21), პუნქტი. 67. 87 ODIHR, დაჩქარებული დასკვნა „შეკრებებისა და მანიფესტაციების შესახებ“ კანონში, „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 6 თებერვალს მიღებული), პუნქტი 65 (მუხლი 11 (2) (f) “ბლოკირება”), პუნქტი. 69 (კანონი „მასობრივი დარღვევების“ შესახებ) მუხლი 13 (1)), პუნქტი. 70 („სახის ნიღბით, ან ნებისმიერი სხვა საშუალებით დაფარვა“ (ახალი მუხლი 11 (2) (a2)). იხილეთ ასევე ვენეციის კომისიის დაჩქარებული დასკვნა ადმინისტრაციულ კოდექსსა და საქართველოს კანონში შეკრებებისა და მანიფესტაციების შესახებ შეატანილი ცვლილებების თაობაზე CDL-PI(2025)004-ე, 2025 წლის 3 მარტი, პუნქტები 30 და 33. 88 ODIHR, დაჩქარებული დასკვნა „შეკრებებისა და მანიფესტაციების შესახებ“ კანონში, „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 6 თებერვალს მიღებული), პუნქტები 65, 69-70. იხილეთ ასევე ODIHR დაჩქარებული დასკვნა ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა და საქართველოს კანონში შეკრებებისა და მანიფესტაციების შესახებ შესატანი ცვლილებების თაობაზე, ODIHR, 2023 წლის 6 ნოემბერი, პუნქტი 50. 89 ODIHR-ვენეციის კომისიის სახელმძღვანელო პრინციპები მშვიდობიანი შეკრების შესახებ, პუნქტი 153, და იქვე მოცემული წყაროები. იხილეთ ასევე UN HRC, ზოგადი კომენტარი N 37 მშვიდობიანი შეკრების უფლების

31  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

ტარება შეკრებებზე კომუნიკაციის ფორმაა, რომელიც დაცულია სიტყვისა და შეკრების თავისუფლების უფლებებით და შესაძლოა გამოიყენებოდეს კონკრეტული მოსაზრების ან რელიგიური შეხედულებების გამოსახატავად, ქიმიური გამღიზიანებლების გარდაუვალი ზემოქმედების შემთხვევაში, ინდივიდუალური დაცვის მიზნით, ან შეკრების მონაწილის ანონიმურობის უზრუნველსაყოფად, რათა თავი დაიცვას შურისძიებისგან.90 მშვიდობიან შეკრებაზე ნიღბების ან სხვა სახის დამცავი საშუალებების ტარება არ უნდა აიკრძალოს, თუ არ არსებობს გარდაუვალი ძალადობის აშკარა მტკიცებულება; პირს არ უნდა მოეთხოვოს ნიღბის მოხსნა, თუ მისი ქმედება არ ქმნის დაპატიმრებისთვის საკმარის დასაბუთებულ ვარაუდს, სახის დამცავი საშუალებები კი ხელს უშლის მის ამოცნობას.91 51. სასჯელის არსი და სიმკაცრე-მათ შორის ისეთი ქცევისთვის, რომელიც გარკვეულ დონეზე არღვევს საზოგადოებრივ წესრიგს92 -მნიშვნელოვან ფაქტორს წარმოადგენს კონკრეტული შეზღუდვების აუცილებლობისა და პროპორციულობის შეფასებისას.93 შეკრებების დროს გამოვლენილი ქცევისთვის არასაჭირო ან არაპროპორციულად მკაცრმა სანქციებმა შესაძლოა შეაფერხოს ასეთი ღონისძიებების ჩატარება და იქონიოს შემაკავებელი გავლენა, რაც ხელს შეუშლის მონაწილეების მისვლას შეკრებაზე. 94 ODIHR–ის და ვენეციის კომისიის სახელმძღვანელო პრინციპები მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების შესახებ მკაფიოდ განსაზღვრავს, რომ მცირე სამართალდარღვევებისთვის, რომლებიც არ ქმნის საზოგადოებრივი წესრიგის ან სხვათა უფლებებისა და თავისუფლებების სერიოზული

თაობაზე (მუხლი 21), პუნქტი 60, რომელშიც ნათქვამია, რომ „[მ]ონაწილეთა ანონიმურობა ნებადართული უნდა იყოს გარდა იმ შემთხვევებისა, როცა მათი ქცევა დაკავების გონივრულ საფუძველს იძლევა, ან არსებობს სხვა მსგავსი უდაო არგუმენტები, როგორებიცაა, მაგალითად ის რომ, სახის დაფარვა გარკვეული სიმბოლოს ნაწილს შეადგენს, რაც გამონაკლისის სახით აკრძალულია ზემოთ მოყვანილ მიზეზთა გამო[…]. შენიღბვის გამოყენება კი, როგორც ასეთი, არ უნდა აღიქმებოდეს ძალადობრივი ჩანაფიქრის გამომხატველად.” 90 ODIHR-ვენეციის კომისიის სახელმძღვანელო პრინციპები მშვიდობიანი შეკრების შესახებ, პუნქტი 153, და იქვე მოცემული წყაროები. იხილეთ ასევე UN HRC, ზოგადი კომენტარი N 37 მშვიდობიანი შეკრების უფლების თაობაზე (მუხლი 21), პუნქტი 60, რომელშიც ნათქვამია, რომ „[მ]ონაწილეთა ანონიმურობა ნებადართული უნდა იყოს გარდა იმ შემთხვევებისა, როცა მათი ქცევა დაკავების გონივრულ საფუძველს იძლევა, ან არსებობს სხვა მსგავსი უდაო არგუმენტები, როგორებიცაა, მაგალითად ის რომ, სახის დაფარვა გარკვეული სიმბოლოს ნაწილს შეადგენს, რაც გამონაკლისის სახით აკრძალულია ზემოთ მოყვანილ მიზეზთა გამო[…]. შენიღბვის გამოყენება კი, როგორც ასეთი, არ უნდა აღიქმებოდეს ძალადობრივი ჩანაფიქრის გამომხატველად.” 91 ODIHR-ვენეციის კომისიის სახელმძღვანელო პრინციპები მშვიდობიანი შეკრების შესახებ, პუნქტი 153 და იქვე მოცემული წყაროები. იხილეთ ასევე UN HRC, ზოგადი კომენტარი N 37 მშვიდობიანი შეკრების უფლების შესახებ (მუხლი 21) პუნქტი 60, რომელშიც ნათქვამია „[მ]ონაწილეთა ანონიმურობა ნებადართული უნდა იყოს გარდა იმ შემთხვევებისა, როცა მათი ქცევა დაკავების გონივრულ საფუძველს იძლევა, ან არსებობს სხვა მსგავსი უდაო არგუმენტები, როგორებიცაა, მაგალითად ის რომ, სახის დაფარვა გარკვეული სიმბოლოს ნაწილს შეადგენს, რაც გამონაკლისის სახით აკრძალულია ზემოთ მოყვანილ მიზეზთა გამო[…]. შენიღბვის გამოყენება კი, როგორც ასეთი, არ უნდა აღიქმებოდეს ძალადობრივი ჩანაფიქრის გამომხატველად.” 92 იხილეთ მაგ., ECtHR, ექრემ ქენი და სხვები თურქეთის წინააღმდეგ N 10613/10, 2022 წლის 8 მარტი 93 მაგალითად, ECtHR, ფერაძე და სხვები საქართველოს წინააღმდეგ, N 5631/16, 2022 წლის 15 დეკემბერი, პუნქტი 35: „ჩარევის პროპორციულობის შეფასებისას დაკისრებული პასუხისმგებლობის არსი და სიმკაცრე ასევე გასათვალისწინებელი ფაქტორებია დასახულ მიზანთან მიმართებაში. თუ მომიტინგეებისათვის დაკისრებული პასუხისმგებლობა სისხლისსამართლებრივია, ამ შემთხვევაში განსაკუთრებული დასაბუთებაა საჭირო. მშვიდობიანი დემონსტრაცია პრინციპში, არ უნდა იყოს სისხლისსამართლებრივი პასუხისმგებლობის და განსაკუთრებით თავისუფლების აღკვეთის საფრთხის შემცველი. ამრიგად, სასამართლომ განსაკუთრებული ყურადღებით უნდა შეისწავლოს ის შემთხვევები, როდესაც არაძალადობრივი ქმედებებისათვის ეროვნული ხელისუფლების მიერ დაკისრებული სანქციები თავისუფლების აღკვეთას გულისხმობს...“. მსგავსად, ECtHR, კოტოვი რუსეთის წინააღმდეგ, ნომრები: 49282/19 და 50346/19, 2024 წლის 26 ნოემბერი, პუნქტი 58; და ECtHR, ჩერნეგა და სხვები უკრაინის წინააღმდეგ N 74768/10, 2019 წლის 18 ივნისი, პუნქტი 221. 94 ODIHR-ვენეციის კომისიის, სახელმძღვანელო პრინციპები მშვიდობიანი შეკრების შესახებ, პუნქტი 222.

32  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

დარღვევის საფრთხეს, სასჯელი უნდა იყოს შესაბამისად ნაკლები და ანალოგიური სხვა მსგავსი მცირე სამართალდარღვევებისთვის არსებული სანქციებისა, რომლებიც შეკრებებთან არაა დაკავშირებული.95 მცირე ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევებთან დაკავშირებულ საქმეებში შესაძლოა საერთოდაც არასათანადო იყოს შეკრების მონაწილეების ან ორგანიზატორების მიმართ რაიმე სახდელის, ან სასჯელის დაკისრება,96 პრინციპში, მშვიდობიანი მომიტინგეები საერთოდ არ უნდა ექვემდებარებოდნენ სისხლისსამართლებრივი პასუხისმგებლობის დაკისრების, განსაკუთრებით კი საპატიმრო სასჯელების/თავისუფლების 97

აღკვეთის შეფარდების საფრთხეს.98 ECtHR-ის ჩხარტიშვილი საქართველოს წინააღმდეგ საქმეში (2023), რომელშიც მომიტინგეები პოლიციის თანამშრომლების მიმართულებით სხვადასხვა საგნებს (ლობიოს მარცვლებს) ისროდნენ და ასევე უარს ამბობდნენ დამორჩილებოდნენ პოლიციის კანონიერ მოთხოვნას, რის შედეგადაც აღნიშნულ პირებს CAO-ს 173-ე მუხლის მიხედვით, 8 დღით ადმინისტრაციული დაკავება შეეფარდათ. ECtHR-მა ყურადღება იმაზე გაამახვილა, რომ განხილული ქმედება არ იყო არც ძალადობრივი (პოლიციის თანამშრომლებისთვის არანაირი დაზიანება არ მიუყენებია და საერთოდაც ფიზიკური ზიანის მისაყენებლად ნაკლებად შეიძლებოდა ყოფილიყო გამიზნული) და არც საკმარისად მძიმე იმისთვის, რომ საპატიმრო სასჯელის დაკისრება გაემართლებინა.).99 52. 2025 წლის ოქტომბრის ცვლილებები უფრო მკაცრ ადმინისტრაციულ სახდელებს აწესებს შეკრებებისა და მანიფესტაციების შესახებ კანონის დარღვევებისთვის. კერძოდ, ადმინისტრაციული დაკავების ვადა 15 დღემდე განისაზღვრა (ორგანიზატორების შემთხვევაში-20 დღემდე) (CAO-ს მუხლი (10), ნაცვლად ადრე გათვალისწინებული ალტერნატიული ჯარიმისა 2, 000 ლარის ოდენობით ან 7 დღემდე ვადით ადმინისტრაციული დაკავებისა,100 ან 60 დღემდე ვადით ადმინისტრაციული დაკავებისა (CAO-ს მუხლი 1741 (9) მანამდე გათვალისწინებული ალტერნატიული 5, 000 ლარიანი ჯარიმის

95 იქვე 96 იხილეთ ECtHR, კუდრევიჩიუსი და სხვები ლიტვის წინააღმდეგ [GC], N 37553/05, 2015 წლის 15 ოქტომბერი, პუნქტი 149: „ამავდროულად მშვიდობიან შეკრებაში მონაწილეობის მიღების თავისუფლება ისეთი მნიშვნელობისაა, რომ პირი ვერ დაექვემდებარება ვერანაირ სანქციას, არსებული დისციპლინარული სახდელების სპექტრიდან, თუნდაც ყველაზე მინიმალურს, იმ დემონსტრაციაში მონაწილეობის გამო, რომელიც არ ყოფილა აკრძალული, ვიდრე თავად ეს პირი არ ჩაიდენს რაიმე დასაგმობ ქმედებას მსგავსი ღონისძიების დროს“, ციტირება ECtHR, ეზელინი საფრანგეთის წინააღმდეგ, N 11800/85, 1991 წლის 26 აპრილი, პუნქტი 53. სასამართლომ დაადგინა, რომ ეს წესი ძალაშია მაშინაც, როცა მანიფესტაციას შედეგად მოჰყვება გარკვეული ზიანი, ან არეულობა. (იხილეთ ტარანენკო რუსეთის წინააღმდეგ, N 19554/05, 2014 წლის 15 მაისი, პუნქტი 88). 97 მაგალითად ECtHR, აკგოლი და გოლი თურქეთის წინააღმდეგ, ნომრები 28495/96 და 28516/06, 2011 წლის 17 მაისი, პუნქტი 43; ECtHR, გუნი და სხვები თურქეთის წინააღმდეგ, N 8029/07, 2013 წლის 18 ივნისი, პუნქტი 83; ECtHR, ექრემ ჩენი და სხვები თურქეთის წინააღმდეგ, N 10613/10, 2022 წლის 8 მარტი, პუნქტი 92; ECtHR, ჩხარტიშვილი საქართველოს წინააღმდეგ, N 31349/20, 2023 წლის 11 მაისი, პუნქტი 60. 98 მაგ., ECtHR, მურატ ვურალი თურქეთის წინააღმდეგ N 9540/07, 2014 წლის 21 ოქტომბერი, პუნქტი 66; ECtHR, მარია ალეხინა და სხვები რუსეთის წინააღმდეგ N 38004/12, 2018 წლის 17 ივლისი, პუნქტი 228. ECtHR, ტარანენკო რუსეთის წინააღმდეგ, 19554/05, 2014 წლის 15 მაისი, პუნქტი 87; ECtHR, კუდრევიჩიუსი ლიეტუვის წინააღმდეგ N 37553/05, 2015 წლის 15 ოქტომბერი [GC], პუნქტი 146. 99 ECtHR, ჩხარტიშვილი საქართველოს წინააღმდეგ N 31349/20, 2023 წლის 11 მაისი, პუნქტები 57-60. 100 საპროტესტო აქციის დროს სახის ნიღბით ან სხვა საშუალებით დაფარვისთვის; ცრემლსადენი გაზის, ნერვულ-პარალიტიკური ან/და სხვა სახის მომწამვლელი ნივთიერების ტარებისთვის; ფეხითმოსიარულეების, ან სატრანსპორტო საშუალებების გადაადგილების განზრახ შეფერხებისთვის, დემონსტრაციის მიმდინარეობისას სახიფათო ან დამაბრკოლებელი კონსტრუქციის აღმართვისთვის; საავტომობილო გზის ნაწილობრივი ან სრული ბლოკირებისთვის.

33  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

ნაცვლად.101 აღსანიშნავია, რომ CAO-ს მუხლი 1741 ერთადერთი დებულებაა, რომელიც მხოლოდ ყველაზე მძიმე ადმინისტრაციული სახდელის შეფარდებას ითვალისწინებს, მაგალითად-როგორიცაა 60 დღემდე ადმინისტრაციული დაკავება, ალტერნატიული ნაკლებად შემზღუდველი სახდელების შეფარდების შესაძლებლობის გარეშე, როგორებიცაა გაფრთხილება ან ჯარიმა.102 53. პირველი, უნდა აღინიშნოს, რომ CAO-ს 32-ე მუხლში 2025 წლის თებერვალში შეტანილი ცვლილებებით უკვე გაოთხმაგდა ადმინისტრაციული სამართალდარღვევებისთვის ადმინისტრაციული დაკავების შესაძლო მაქსიმალური ვადა და მანამდე არსებული 15 დღიდან 60 დღემდე გაიზარდა. აღნიშნული ახალი მაქსიმალური სახდელი იმ დროს ვრცელდებოდა ათ ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევაზე, რომელთაგან უმრავლესობა უშუალოდ ან ირიბად უკავშირდებოდა მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების განხორციელებას.103 მიუხედავად იმისა, რომ CAO-ს მუხლი 32 ადმინისტრაციული პატიმრობის გამოყენებას მხოლოდ გამონაკლის შემთხვევებში ითვალისწინებს, 2025 წლის ოქტომბრის შესწორებებით შეტანილი ცვლილებები, რომლებიც შეკრებისა და მანისფესტაციების კანონის გარკვეული დარღვევებისთვის 1741-ე მუხლის (9)-ე და (10)-ე პუნქტების თანახმად მხოლოდ ადმინისტრაციული პატიმრობას ითვალისწინებს, რითაც ფაქტობრივად ამ სანქციების გამოყენებას ნორმალურ პრაქტიკად აქცევს, ძირითადად იმ შემთხვევებში, როცა ეს მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების განხორციელების კონტექსტში ჩადენელ სავარაუდო სამართალდარღვევებს უკავშირება. აღნიშნული მკვეთრად სცდება CAO-ს წინა ვერსიების მიდგომას-2025 წლის თებერვლამდე, როცა 15 დღემდე ადმინისტრაციული დაკავება განისაზღვრებოდა, როგორც მაქსიმალური ვადა მხოლოდ შეზღუდული რაოდენობის დარღვევებზე, რომლებიც შესაძლოა სულაც არ ყოფილიყო დაკავშირებული შეკრებებისა და მანიფესტაციების გამართვასთან. გარდა სასამართლოს შენობის შესასვლელების ბლოკირების, მოსამართლის საცხოვრებელ სახლთან ან საქართველოს საერთო სასამართლოებთან შეკრების გამართვის შემთხვევებისა (ყოფილი მუხლი 1741 (3)) და შეკრებებისა და მანიფესტაციების შესახებ კანონის 9-ე, 11-ე და 111-ე

101 აკრძალული ნივთების (მაგალითად, ცეცხლსასროლი იარაღის ან პიროტექნიკის) და სხვა სახის სახიფათო ნივთების ან ნივთიერებების ფლობისთვის, ასევე იმ შეკრებაში მონაწილეობისთვის, რომელიც შინაგან საქმეთა სამინისტრომ უკვე შეწყვიტა. 102 სხვა დებულებები, რომლებიც 60 დღემდე ვადით ადმინისტრაციულ დაკავებას ადგენს, თუმცა ასევე სხვა ალტერნატიული ჯარიმების დაკისრების შესაძლებლობასაც ითვალისწინებს (იხილეთ მუხლები 45, 1002, 166, 1662, 173, 17316). 103 წვრილმანი ხულიგნობის განმეორებით ჩადენა (შესწორებული მუხლი 166(2)), ვანდალიზმის განმეორებით ჩადენისთვის (შესწორებული მუხლი 1662 (2)), სამართალდამცავი ორგანოების რამდენიმე თანამდებობის პირის კანონიერი ბრძანების, ან მოთხოვნის დაუმორჩილებლობა (შესწორებული მუხლი 173 (1)) ან სიტყვიერი შეურაცხყოფა, ლანძღვა-გინება, შეურაცხმყოფელი გადაკიდება ან/და სხვაგვარი შეურაცხმყოფელი ქმედების განხორციელება სამართალდამცავი ორგანოების გარკვეული თანამდებობის პირების მიმართ (შესწორებული მუხლი 173 (2)) და ამგვარი ადმინისტრაციული სამართალდარღვევების განმეორებით ჩადენას (შესწორებული მუხლი 173 (3)), სიტყვიერი შეურაცხყოფა, ლანძღვა-გინება, შეურაცხმყოფელი გადაკიდება ან/და სხვაგვარი შეურაცხმყოფელი ქმედების განხორციელება ჩამოთვლილ სხვადასხვა სახელმწიფო და პოლიტიკური თანამდებობის პირების მიმართ (ახალი მუხლი 17316) და შეკრებებისა და მანიფესტაციის გამართვისა და ორგანიზების წესების დარღვევისთვის (შესწორებული მუხლი1741).

34  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

მუხლების დარღვევისა.104 ადმინისტრაციული დაკავების ვადების მნიშვნელოვანი გაზრდით, მათი გამოყენების გაფართოებითა და ნორმალურ პრაქტიკად დამკვიდრებით, 2025 წლის თებერვლის ცვლილებები 2025 წლის ოქტომბრის ცვლილებებთან ერთად, კიდევ უფრო არღვევს CAO-ში ადმინისტრაციული სანქციების საერთო გრადაციის ზოგად თანმიმდევრულობას, რომელიც სანქციების პროპორციულობას უნდა უზრუნველყოფდეს იმ ზიანთან მიმართებაში, რაც შესაძლოა მათ მოჰყვეს. 54. მეორე, ადმინისტრაციული დაკავების შესაძლო ალტერნატივა, როგორიცაა ჯარიმები, რომლებიც ისედაც არაპროპორციულად მაღალი იყო, სრულად ამოღებულია CAO-ს 1741 (9)-ე მუხლიდან და საერთოდ აღარაა გათვალისწინებული 1741 (10) მუხლში. გარდა ამისა, ამოღებულია ასევე გაფრთხილებაც ზემოთხსენებული მართლსაწინააღმდეგო ქცევის შემთხვევაში, რაც CAO-ს 174 მუხლის 2-ე შენიშვნით განისაზღვრება, რაც 1

დეფაქტო ზღუდავს სასამართლოს/ტრიბუნალის სამართალწარმოების ფუნქციებს. რაც შედეგად იწვევს მშვიდობიანი მომიტინგეების მიმართ უფრო მკაცრი სანქციების დაკისრებას. პრაქტიკაში სანქციების გონივრული დიაპაზონის არსებობა, რომელიც სიმძიმის მიხედვით განსხვავდება, ხელს უწყობს პროპორციულობის პრინციპის დაცვას მაშინ, როცა კომპეტენტურმა ორგანომ სასჯელის შეფარდების საკითხი უნდა გადაწყვიტოს.105 ამ მხრივ, სანქციების დიაპაზონის შეზღუდვა მხოლოდ ყველაზე მძიმე სანქციით- ადმინისტრაციული დაკავებით აშკარად არაპროპორციულია იმ ქმედებებისთვის, რომლებიც არ აღწევს საჭირო სიმძიმის ხარისხს (მაგალითად, მხოლოდ ნიღბის ტარება ან ლაზერული და მკვეთრი გამოსხივების მოწყობილობების ტარება ან უკანონო, მაგრამ პოტენციურად მშვიდობიან შეკრებაში მონაწილეობა). როგორც ეუთოს ვენეციის კომისიის ერთობლივ სახელმძღვანელო პრინციპებშია ხაზგასმული, არასაჭირო ან არაპროპორციულად მკაცრი სასჯელები თავისთავადაც შეიძლება წარმოადგენდეს მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების უფლების

104 იხილეთ მაგ., გამოძახების შემდეგ სამხედრო კომისარიატში გამოუცხადებლობისთვის დაკისრებული ჯარიმის არ გადახდა, როცა ეს გამოუცხადებლობა სამხედრო სამსახურისთვის თავის არიდებას ისახავს მიზნად, ასევე სამხედრო რეზერვის გავლის მიზნით გამოძახების შემდეგ გამოუცხადებლობისთვის დაკისრებული ჯარიმის, როგორც დამოუკიდებელი სანქციის აუნაზღაურებლობა, როცა აღნიშნული გამოუცხადებლობა მიზნად ისახავს სამხედრო რეზერვის სამსახურისთვის თავის არიდებას (მუხლი 197¹ და მუხლი 197³). ავტოსაგზაო შემთხვევის ადგილის მიტოვება, ან მანქანის გაჩერებაზე უარის თქმა პოლიციელის/საგზაო მოძრაობის მარეგულირებლის კანონიერ მოთხოვნაზე, იმ შემთხვევაში, როდესაც აღნიშნული ქმედება იწვევს ავარიის საფრთხის შექმნას ან მოძრაობის შეფერხებას (მუხლი 123(4)), როგორც დადგენილი 500 ლარიანი ჯარიმის ალტერნატივა; ერთი წლის განმავლობაში მართვის უფლების გარეშე სატრანსპორტო საშუალების განმეორებით მართვა (მუხლი 121) დადგენილია როგორც 1,500 ლარის ჯარიმის ალტერნატივა. ერთიანი სასწრაფო-სამაშველო სამსახურის („112“) ნომრის განმეორებით ბოროტად გამოყენება ერთი წლის მანძილზე (მუხლი 174¹⁵) დადგენილია როგორც 1,500 ლარის ჯარიმის ალტერნატივა. „ნარკოტიკული საშუალებების მცირე ოდენობით უკანონო დამზადება, შეძენა, შენახვა, ტრანსპორტირება, გადაცემა და/ან გამოყენება“ (მუხლი 45); დებულება განსაზღვრავს, რომ ადმინისტრაციული დაკავება 15 დღემდე ვადით გამოიყენება მხოლოდ გამონაკლის შემთხვევებში, როდესაც საქმის ვითარებისა და სამართალდამრღვევი პირის მონაცემების გათვალისწინებით 500 ლარიანი ჯარიმის გამოყენება საკმარისად არ განიხილება. ანალოგიურად, „სავალუტო ოპერაციების განხორციელება ლიცენზიის გარეშე “ ან „სავალუტო გაცვლის დაწესებულების თანამშრომლის მიერ უცხოური ვალუტის ეროვნულ ვალუტაზე გადაცვლაზე დაუსაბუთებელი უარის თქმა“ (მუხლი 178(1) და შესაბამისად(2)) ეს დებულება ითვალისწინებს ადმინისტრაციული დაკავების გამოყენების შესაძლებლობას 15 დღემდე ვადით, მაგრამ მხოლოდ იმ შემთხვევაში, „თუ საქმის გარემოებებისა და სამართალდამრღვევის პიროვნული მონაცემების გათვალისწინებით ჯარიმის გამოყენება არასაკმარისად შეფასდება.“ 105 ODIHR-ვენეციის კომისიის სახელმძღვანელო პრინციპები მშვიდობიანი შეკრების შესახებ, პუნქტი 36.

35  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

დარღვევას.106 ECHR-მა ანალოგიურად დაადგინა, რომ „[პ]ირის თავისუფლების აღკვეთა წარმოადგენს სასჯელის იმდენად სერიოზულ ზომას, რომ იგი გამართლებულია მხოლოდ უკიდურესი აუცილებლობის შემთხვევაში, როდესაც განხილულია სხვა, ნაკლებად მკაცრი ზომები და დადგენილია მათი არასაკმარისობა იმ ინდივიდუალური ან საჯარო ინტერესის დასაცავად, რომლის გამოც შესაძლოა საჭირო გახდეს შესაბამისი პირის დაკავება“107 თავისუფლების აღკვეთა უნდა გამოიყენებოდეს მხოლოდ მაშინ, როდესაც არსებობს გადაუდებელი აუცილებლობა მძიმე სისხლის სამართლის დანაშაულის ჩადენის თავიდან ასაცილებლად და როდესაც დაკავება აბსოლუტურად აუცილებელია (მაგ., ძალადობრივი ქცევის გამო).108 EctHR-მა ასევე განმარტა, რომ განსაკუთრებული ყურადღებით განიხილავს ყველა იმ შემთხვევას, როდესაც ქვეყნის ხელისუფლების მიერ არაძალადობრივი ქმედებისთვის დადგენილი სანქცია თავისუფლების აღკვეთას გულისხმობს.109 UN HRC-მა ასევე ყურადღება იმაზე გაამახვილა, რომ ადმინისტრაციული დაკავება იმ შემთხვევაში, როცა სისხლისსამართლებრივი დევნა არ განიხილება, ქმნის თვითნებურად თავისუფლების აღკვეთის მძიმე რისკებს.110 55. მესამე, არაძალადობრივი ქმედებებისთვის ალტერნატიული სანქციების უსაფუძვლო გაუქმება მეტისმეტად რეპრესიული და დასჯაზე ორიენტირებულია. მიუხედავად იმისა, რომ დარღვევები ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევებად კლასიფიცირდება, სანქციის არსიდან და სიმკაცრიდან გამომდინარე, რომელიც სტანდარტულ სახდელად თავისუფლების აღკვეთას ითვალისწინებს, შეიძლება სისხლისსამართლებრივ პასუხისმგებლობად ჩაითვალოს ICCPR-ის 14-ე მუხლისა და ECHR-ის 6-ე მუხლის მიზნებისთვის,111 მაშინ როცა სისხლის სამართლის პროცესისთვის დამახასიათებელი გარანტიები არ არის უზრუნველყოფილი. რაც ასევე იმას ნიშნავს, რომ ადმინისტრაციული დაკავება გახდება სტანდარტული სასჯელი შეკრებებისა და მანიფესტაციების შესახებ კანონის 11-ე მუხლის მე-2 პუნქტის (ა), (ა2), (გ), (ე)–(ზ) ქვეპუნქტებით გათვალისწინებული დარღვევებისთვის, რომლებიც არ შეიცავს ძალადობრივ ქცევას, და ავტომატურად მოხდება მისი დაკისრება, ყოველ კონკრეტულ შემთხვევაში თავისუფლების აღკვეთის აუცილებლობის ინდივიდუალური შეფასების გარეშე. ამგვარად, აღნიშნული შეიძლება თავისუფლების თვითნებურ შეზღუდვად ჩაითვალოს, რაც არღვევს ECHR-ის 5-ე (1) (გ)

106 ODIHR-ვენეციის კომისიის სახელმძღვანელო პრინციპები მშვიდობიანი შეკრების შესახებ, პუნქტი 36. 107 იხილეთ მაგალითად, ს.ვ. და ა. დანიის წინააღმდეგ [GC], ნომრები 35553/12 და 2 სხვა, 2018 წლის 22 ოქტომბერი, პუნქტი 75; და ECtHR, ძერკორაშვილი და სხვები საქართველოს წინააღმდეგ N 70572/16, 2023 წლის 2 მარტი, პუნქტი 99. 108 იხილეთ ODIHR-ვენეციის კომისიის სახელმძღვანელო პრინციპები მშვიდობიანი შეკრების შესახებ, პუნქტი 220 და იქვე მოცემული წყაროები. 109 იხილეთ ECtHR, ფერაძე და სხვები საქართველოს წინააღმდეგ N 5631/16, 2022 წლის 15 დეკემბერი, პუნქტი 35. 110 იხილეთ UN HRC, ზოგადი კომენტარი N 35 (2014) პიროვნების თავისუფლებისა და უსაფრთხოების შესახებ CCPR/C/GC/35, 2014 წლის 16 დეკემბერი, პუნქტი 15. 111 იხილეთ ECtHR, ენჯელი და სხვები ნიდერლანდების წინააღმდეგ, ნომრები 5100/71 და 4 სხვა, 1976 წლის 8 ივნისი, პუნქტები 82-83.

36  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

მუხლს.112 სახელმწიფოებმა უნდა უზრუნველყონ, რომ არ მოხდეს დემონსტრანტების დაკავება მხოლოდ იმიტომ, რომ შეკრების დროს უთანხმოება გამოხატეს პოლიციის ქმედებების მიმართ.113 56. ფუნდამენტური მნიშვნელობის გასათვალისწინებელი საკითხია, არსებობს თუ არა თვითნებურობისგან დაცვის საკმარისი გარანტიები, მათ შორის ეფექტიანი სამართლებრივი მექანიზმი, რომლის მეშვეობითაც შესაძლებელია პირის დაკავების „კანონიერებისა“ და „ხანგრძლივობის“ გასაჩივრება. ამასთან დაკავშირებით ნამდვილად ღირს მოვიხმოთ ECtHR-ის ბოლოდროინდელი გადაწყვეტილება, რომლითაც მოხდა იმის შეფასება-არსებობდა თუ არა ადმინისტრაციული დაკავებისა და პატიმრობის გასაჩივრების ეფექტიანი საშუალება საქართველოს კანონმდებლობაში. სასამართლომ დაასკვნა, რომ შიდა სამართლებრივი საშუალებების ეფექტიანობა პრაქტიკაში არასაკმარისად იყო გარკვეული. 114

57. და ბოლოს, უფრო მკაცრი და არაპროპორციული სანქციების შემოღება სავარაუდოდ შეაფერხებს შეკრებებში მონაწილეობას და კიდევ უფრო გააძლიერებს შემაკავებელ ეფექტს მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების განხორციელებაზე. რაც უკვე აღინიშნა ეუთო/ოდირის 2025 წლის მარტის დაჩქარებულ დასკვნაში, რომელშიც ყურადღება გამახვილებული იყო მნიშვნელოვნად გაზრდილ ჯარიმებსა და ადმინისტრაციულ დაკავებაზე.115 როგორც ECtHR-ი აღნიშნავს, შემაკავებელი ეფექტი შესაძლოა ნამდვილად იქონიოს იმ შემთხვევაში, „როდესაც პირი ‘თვითცენზურას’ იწყებს, არაპროპორციული სანქციების ან ზედმეტად ფართო სამართლებრივი ნორმების საფუძველზე შესაძლო სამართლებრივი დევნის შიშის გამო.. ამგვარი შემაკავებელი ეფექტი მთელი საზოგადოების საზიანოდ მოქმედებს.“116 58. ზემოთთქმულიდან გამომდინარე, ხაზგასმით უნდა აღინიშნოს, რომ სასჯელის სახით ადმინისტრაციული დაკავება არ უნდა იყოს გათვალისწინებული შეკრებებისა და მანიფესტაციების შესახებ კანონის დარღვევის შემთხვევაში.117 მართლაც, 60 დღემდე ადმინისტრაციული დაკავების გამოყენების შესაძლებლობა, როდესაც მართლსაწინააღმდეგო ქმედება მშვიდობიანი და არაძალადობრივია, პირის მშვიდობიანი შეკრების

112 იხილეთ მაგ. ECtHR, ძერკორაშვილი და სხვები საქართველოს წინააღმდეგ N 70572/16, 2023 წლის 2 მარტი, პუნქტები 104-105. 113 იქვე, სახელმძღვანელო პრინციპები მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების შესახებ პუნქტი 220 და იქვე მოცემული წყაროები. 114 იხილეთ ECtHR, ძერკორაშვილი და სხვები საქართველოს წინააღმდეგ N. 70572/16, 2023 წლის 2 მარტი, პუნქტები: 77-87. 115 ODIHR დაჩქარებული დასკვნა „შეკრებებისა და მანიფესტაციების შესახებ“ კანონში, „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 6 თებერვალს მიღებული), პუნქტები 107-108. იხილეთ ასევე ODIHR-ვენეციის კომისიის მშვიდობიანი შეკრების სახელმძღვანელო პრინციპები პუნქტი 36; და გაეროს სპეციალური წარმომადგენლების ერთობლივი ანგარიში (2016), A/HRC/31/66, პუნქტი 48. 116 იხილეთ ევროპის საბჭოს კვლევა გამოხატვის თავისუფლების და დიფამაციის საქმის შესახებ, გვ. 24 117 ვენეციის კომისია, დაჩქარებული დასკვნა ადმინისტრაციულ კოდექსსა და საქართველოს კანონში შეკრებებისა და მანიფესტაციების შესახებ შეატანილი ცვლილებების თაობაზე, CDL-PI(2025)004-ე, 2025 წლის 3 მარტი, პუნქტი 47.

37  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

თავისუფლებასა და თავისუფლების უფლებაში არაპროპორციულ ჩარევას წარმოადგენს. 59. აგრეთვე კვლავაც უნდა აღინიშნოს, რომ ICCPR-ის 9(4) მუხლისა და ECHR-ის 5(4) მუხლის შესაბამისად, ადმინისტრაციული დაკავების კანონიერებაზე ოპერატიული სასამართლო კონტროლი უნდა იყოს უზრუნველყოფილი. ამ თვალსაზრისით, როდესაც პირი ECHR-ის 5(1)(გ) მუხლის მეორე პუნქტის საფუძველზეა დაკავებული, ანუ სისხლის სამართლის წესით სამართალწარმოების ფარგლებს მიღმა, პრევენციის მიზნით პირის დაკავებასა და მის მოსამართლესთან ოპერატიულ წარდგენას შორის დრო კიდევ უფრო ხანმოკლე უნდა იყოს, ვიდრე სისხლის სამართლის პროცესის ფარგლებში წინასასამართლო პატიმრობის შემთხვევაში და უნდა განიზომებოდეს საათებით და არა დღეებით.118

4.2. ჯარიმები, რომლებიც წესდება იმ შემთხვევაში, როცა ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევებს ჩადიან ორსულები, 12 წლამდე ბავშვების დედები, 18 წლამდე პირები და მძიმე და ღრმა შეზღუდული შესაძლებელობების მქონე პირები. 60. CAO-ს 32-ე მუხლის (3) პუნქტის მიხედვით, ადმინისტრაციული დაკავების გამოყენება დაუშვებელია შემდეგ პირებთან მიმართებაში: ორსული ქალები, თორმეტ წლამდე ასაკის ბავშვების დედები, თვრამეტ წლამდე პირები, ასევე მძიმე ან ღრმა შეზღუდული შესაძლებლობის მქონე პირები. ამასთან, თუ შესაბამის კანონმდებლობაში არ არსებობს ამ ტერმინების კონკრეტული განმარტება, ფორმულირება - „მძიმე ან ღრმა შეზღუდული შესაძლებლობის მქონე პირები“ - სამართლებრივად გაურკვეველია და ბუნდოვანია, როგორ უნდა მოხდეს აღნიშნული ტერმინების ინტერპრეტაცია პრაქტიკაში და რომელი ორგანო ან უწყებაა უფლებამოსილი დაადგინოს მიეკუთვნება თუ არა კონკრეტული შეზღუდული შესაძლებლობა „მძიმე“ ან „ღრმა“ კატეგორიას. ასეთმა ბუნდოვანებამ შესაძლოა პრაქტიკაში განხორციელების სირთულეები გამოიწვიოს, განსაკუთრებით უხილავი შეზღუდული შესაძლებლობების ან ფსიქიკური ჯანმრთელობის პრობლემების მქონე პირებთან დაკავშირებით, რამაც შესაძლოა მათზე მნიშვნელოვნად უარყოფითი გავლენა იქონიოს. მათ შორის მათი მშვიდობიანი შეკრების, გამოხატვის თავისუფლების, ასევე საზოგადოებრივ და პოლიტიკურ ცხოვრებაში მონაწილეობის უფლებების განხორციელების კონტექსტში. 61. იმის გათვალისწინებით, რომ 2025 წლის ოქტომბრის ცვლილებებით საქართველოს შეკრებისა და მანიფესტაციების კანონის 11 (2)-ე მუხლში მოცემული სამართალდარღვევებისთვის ადმინისტრაციული დაკავების გარდა სხვა სახდელების დაკისრების შესაძლებლობა გაუქმდა, მაშინ როცა პირთა მიერ ჩადენილი სავარაუდო მართლსაწინააღმდეგო ქმედება CAO-ს 32 (3)-ე მუხლით რეგულირდება, ადმინისტრაციული დაკავების ნაცვლად 5,000

118 იხილეთ ECtHR, ს.ვ. და ა. დანიის წინაამდეგ [GC], ნომრები: 35553/12, 36678/12 და 36711/12, 2018 წლის 22 ოქტომბერი, პუნქტები 133-134.

38  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

ლარის ოდენობის ჯარიმა უნდა დაეკისროთ (15,000 ლარი ორგანიზატორების შემთხვევაში). 62. როგორც უკვე აღინიშნა CAO-ში 2025 წლის თებერვლის ცვლილებებით, ადმინისტრაციული ჯარიმები უკვე მნიშვნელოვნად გაიზარდა- ზოგ შემთხვევაში, 10-ჯერაც კი (მაგალითად, ახალი ჯარიმები 5,000 ლარამდე ოდენობით (დაახლოებით € 1,700), ნაცვლად 500 ლარისა (€ 170) წინა კანონის მიხედვით). პარალელურად მნიშვნელოვნად გაიზარდა ადმინისტრაციული დაკავების ხანგრძლივობა. განსაკუთრებული გავლენა ამან ორგანიზატორებზე იქონია, მათ შემთხვევაში ხდება ორჯერ და სამჯერ მეტი ჯარიმების დაკისრება, ვიდრე მონაწილეთა მიმართ დაკისრების შემთხვევაში. როგორც 2025 წლის მარტის დასკვნაშია აღნიშნული, თუ საშუალო ყოველთვიურ ხელფასს შევადარებთ119, რაც of € 704 შეადგენს, ამგვარმა დიდმა ჯარიმებმა შესაძლოა შემაკავებელი ეფექტი იქონიოს მათზე, ვისაც თავიანთი გამოხატვის თავისუფლების უფლების განხორციელება სურთ. უფრო მეტიც, თუ შევადარებთ, ისინი გაცილებით მეტია, ვიდრე CAO-ში იმ უმნიშვნელო სამართალდარღვევებისთვის დაწესებული სანქციები, რომლებიც შეკრებებს არ უკავშირდება. 63. მაშასადამე 5,000 ლარის ჯარიმის ალტერნატიული სანქციები (15,000 ლარი) CAO-ს 1741 მუხლში გათვალისწინებულ ადმინისტრაციული სამართალდარღვევებისთვის, რომლებსაც ორსული ქალი, 12 წლამდე ბავშვთა დედები, არასრულწლოვნები, ან მძიმე და ღრმა შეზღუდული უნარების მქონე პირები ჩაიდენენ აშკარად არაპროპორციულია და მთლიანად უნდა გადაიხედოს. განსაკუთრებით უმნიშვნელო სამართალდარღვევებთან მიმართებაში, როგორებიცაა უბრალოდ ნიღბის ტარება, ან ლაზერული, ან მკვეთრი გამოსხივების მქონე მოწყობილობის ტარება, ან უკანონო, მაგრამ მშვიდობიან შეკრებაში მონაწილეობა.120

4.3. მკაცრი სისხლისსამართლებრივი პასუხისმგებლობა და თავისუფლების აღკვეთა ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსის განმეორებით დარღევის შემთხვევაში

64. სისხლის სამართლის კოდექსში შეტანილი ცვლილებების განმარტებით ბარათში დაკონკრეტებულია, რომ კრიმინალიზება მართებულია „იმ შეთხვევაში, როცა შეკრების, ან მანიფესტაციის მონაწილეები ნაწილობრივ, ან სრულად ახდენენ გზის სავალი ნაწილის ბლოკირებას, რაც არღვევს საქართველოს კანონმდებლობით დადგენილ ნორმებს“ და როცა ამას ანალოგიური საქციელის გამო (უკვე) ადმინისტრაციულსახდელდადებული

119 საქართველოს სტატისტიკის ეროვნული სამსახურის მონაცემების მიხედვით, 2025 წლის II-ე კვარტალში ყოველთვიური საშუალო ხელფასი 2212 ლარს შეადგენდა (დაახლ. € 704). 120 ODIHR, დაჩქარებული დასკვნა „შეკრებებისა და მანიფესტაციების შესახებ“ კანონში, „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 6 თებერვალს მიღებული), პუნქტები 94-95. იხილეთ ასევე ვენეციის კომისიის დაჩქარებული დასკვნა ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა და საქართველოს კანონში შეკრებებისა და მანიფესტაციების შესახებ შესატანი ცვლილებების თაობაზე, CDL-PI(2025)004-ე, 2025 წლის 3 მარტი, პუნქტი 56.

39  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

პირი ჩადის. მთავარი არგუმენტი ისაა, რომ აღნიშნული ცვლილებები მიზნად ისახავს ამგვარი ქცევის თავიდან არიდებას სასჯელის გამკაცრების მეშვეობით და განმეორებით ჩადენის შემთხვევაში ხდება ადმინისტრაციული სამართალდარღვევის კრიმინალიზება. 65. როგორც ზევით უკვე აღინიშნა შეკრებების გამართვა, მათი მნიშვნელობის გათვალისწინებით, აღქმული უნდა იყოს, როგორც ამ საზოგადოებრივი სივრცის ისეთივე ლეგიტიმური დანიშნულებით გამოყენება, როგორც სხვა უფრო რუტინული დანიშნულებით, როგორებიცაა ფეხითმოსიარულეთა და ავტოსატრანსპორტო საშუალებების გადაადგილება, ან ეკონომიკური საქმიანობა.121 შეკრებების შედეგად ჩვეულებრივი ცხოვრების გარკვეული დონით არევა, მათ შორის ავტოსაგზაო მოძრაობის დროებით შეფერხება, ასატანი და მისაღები უნდა იყოს, გარდა იმ შემთხვევებისა, როცა ისინი სხვებისთვის არასაჭირო და არაპროპორციულ ტვირთად იქცევა, ან საზოგადოებრივ უსაფრთხოებას სერიოზულ და გარდაუვალ საფრთხეს უქმნის საგანგებო-სამაშველო და სასრაფო დახმარების სამსახურებზე წვდომის შეზღუდვის შედეგად.122 როცა მომიტინგეები არ მიმართავენ ძალადობრივ ქმედებებს, სახელმწიფო სტრუქტურების მესვეურებმა გარკვეული დონის შემწყნარებლობა უნდა გამოავლინონ მშვიდობიანი შეკრების მიმართ თუ არ გვსურს, რომ აღნიშნულმა უფლებამ ყოველგვარი აზრი დაკარგოს. 66. EctHR-მა მკაფიოდ განმარტა, რომ შეკრების ფორმა, როგორც ასეთი, შესაძლოა თავად წარმოადგენდეს პოლიტიკური გამოხატვის ფორმას და დაადგინა, რომ მშვიდობიანი შეკრებები შესაძლოა მოიცავდეს შეხედულებების გამოხატვას ECHR-ის 10-ე მუხლში მოცემული ფორმის ფარგლებში.123 შეკრების ორგანიზატორებს თავად უნდა შეეძლოთ გადაწყვიტონ სახელმწიფოს ყოველგვარი არაპროპორციული ჩარევის გარეშე რა მეთოდიკა გამოიყენონ იმისათვის, რომ მაქსიმალურად გაზარდონ ღონისძიების მიღწევადობა და

121 იხილეთ მაგ., მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების უფლების სახელმძღვანელო პრინციპები, OSCE/ODIHR ეუთო/ოდირი და ვენეციის კომისია, 3-ე გამოცემა, 2019, პუნქტი. 62; ასევე იხილეთ, ზოგადი კომენტარი N 37 „მშვიდობიანი შეკრების უფლება“ გაერო, ადამიანის უფლებათა კომიტეტი, პუნქტი 7; ECtHR, პატი და სხვები უნგრეთის წინააღმდეგ, N 5529/05, 2008 წლის 7 ოქტომბერი, რომელშიც ECtHR-მა უარყო უნგრეთის მთავრობის არგუმენტები ავტოსაგზაო და სატრანსპორტო მოძრაობის პოტენციური ბლოკირების თაობაზე და; ქორთველიესი უნგრეთის წინააღმდეგ, N 7871/10, 2016 წლის 5 აპრილი, პუნქტი 29, რომელშიც ECtHR-მა დაასკვნა, რომ „როცა ხელისუფლება მანიფესტაციას კრძალავს მხოლოდ იმ არგუმენტით, რომ შეფერხდება ტრანსპორტის გადაადგილება, სამართლიან ბალანსს არღვევს იმ პირთა უფლების მიმართ, რომლებსაც სურთ თავიანთი შეკრების თავისუფლების განხორციელება, იმ პირთა უფლებებთან მიმართებაში, რომელთა გადაადგილების თავისუფლებაც შესაძლოა დროებით შეიზღუდოს, თუ საერთოდ შეიზღუდება.” 122 იხილეთ, მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების უფლების სახელმძღვანელო პრინციპები, ეუთო/ოდირი და ვენეციის კომისია, 2019, პუნქტები 138 და 143. ასევე იხილეთ დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს შეკრებებისა და მანიფესტაციების შესახებ კანონისა და ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსში შემოთავაზებულ საკანონმდებლო ცვლილებების შესახებ, ეუთო/ოდირი, 2023, პუნქტი 39, და დაჩქარებული დასკვნა მოლდოვის რესპუბლიკის კანონზე შეკრების შესახებ, ეუთო/ოდირი, 2023, პუნქტი 34. იხილეთ ასევე ECtHR, კუდრევიჩიუსი და სხვები ლიეტუვის წინააღმდეგ [GC], N 37553/05, 2015 წლის 15 ოქტომბერი, პუნქტი 155, სადაც ხაზგასმითაა აღნიშნული, რომ მხოლოდ ავტოსაგზაო მოძრაობის შეფერხება, როგორც ასეთი, არ წარმოადგენს შეკრების თავისუფლების უფლების შეზღუდვის გამართლებას. 123 ECtHR-მა ასევე დაადგინა: „[პ]ირადი შეხედულებების დაცვა, რაც გარანტირებულია 10-ე მუხლით, მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების ერთ-ერთ მიზანს წარმოადგენს, როგორც [ECHR-ის] 11-ე მუხლშია დაკანონებული”, ECtHR, ეზელინი საფრანგეთის წინააღმდეგ, N 11800/85, 1991 წლის 26 აპრილი, პუნქტი 37.

40  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

მათი გზავნილის ეფექტურად გავრცელება.124 ECtHR-ის რამდენიმე დადგენილებაში ასევე აღნიშნულია გარემოებათა გათვალისწინების მნიშვნელობა, ისევე როგორც რა გავლენას ახდენს საპროტესტო გამოსვლები გზის სავალ ნაწილზე/ავტოსაგზაო მოძრაობაზე.125 მაგალითად, ECtHR საპატიმრო სასჯელი არაპროპორციულად მიიჩნია, როცა ქვეყნის სასამართლოებმა ვერ მოახდინეს იმის შეფასება გამიზნულად მოხდა გზის გადაკეტვა, თუ კონტექსტუალური ფაქტორების შედეგად, როგორებიცაა საპროტესო გამოსვლის მასშტაბი, ან პოლიციის მოთხოვნა.126 მსგავსად ამისა, სხვა საქმეში ECtHR-მა დაასკვნა, რომ არ მომხდარა არანაირი გადაუდებელი სოციალური საჭიროების დემონსტრირება გზის პიკეტირების დაშლისას დაუდასტურებელი პრეტენზიების საფუძველზე, რომ თითქოს ფერხდებოდა და საფრთხე ექმნებოდა ფეხითმოსიარულეებს და ავტოსაგზაო მოძრაობის მონაწილეებს.127 აღნიშნული დადგენილებები ხაზგასმით აღნიშნავს, თუ რამდენად მნიშვნელოვანია გარემოებებისა და კონკრეტული საპროტესტო გამოსვლების გავლენის გათვალისწინება, მაშინ როცა ისინი ავტოსაგზაო მოძრაობას აფერხებენ. 67. გარდა ამისა, როგორც ზემოთაა მითითებული, შეკრების ჩატარებასთან დაკავშირებით დაკისრებული ნებისმიერი სასჯელი უნდა იყოს აუცილებელი და პროპორციული.128 იმ მცირე სამართალდარღვევებისთვის დაკისრებული სახდელები, რომელთაგანაც მომდინარეობს საფრთხე, რომ სერიოზულ ზიანს მიაყენებს საზოგადოებრივ წესრიგს ან სხვა პირთა უფლებებსა და თავისუფლებებს, შესაბამისად უნდა იყოს მსუბუქი და ისეთივე, როგორიცაა მსგავსი მცირე სამართალდარღვევების შემთხვევებში, რომლებიც შეკრებებს არ უკავშირდება.129 გარდა ამისა, ‘სამოქალაქო დაუმორჩილებლობით’ ჩადენილი ქმედებებისთვის, ანუ არაძალადობრივი ქმედებებისთვის, რომლებიც კანონის დარღვევას წარმოადგენს, მაგრამ მშვიდობიანად ხორციელდება გარკვეული გზავნილის გაძლიერების, ან მისი გავრცელების ხელშეწყობის მიზნით, დაკისრებული სანქციები ყოველთვის პროპორციული

124 იხილეთ მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების უფლების სახელმძღვანელო პრინციპები, ეუთო/ოდირი და ვენეციის კომისია, 3-ე გამოცემა 2019, პუნქტი 58; ასევე იხილეთ ECtHR, ქალები ტალღებზე პორტუგალიის წინააღმდეგ (2009), N 31276/05, 2009 წლის 3 თებერვალი, პუნქტი 38. 125 იხილეთ მაგ., ECtHR, ჩუმაკი უკრაინის წინააღმდეგ, N 44529/09, 2018 წლის 6 მარტი, რომელშიც მიიჩნიეს რომ არანაირი მწვავე სოციალური საჭიროება არ არსებობდა გზაზე მიმდინარე პიკეტირების დასაშლელად, დაუსაბუთებელი დასკვნების საფუძველზე თითქსოდა პიკეტირების მონაწილეებმა „შეაფერხეს ფეხითმოსიარულეთა გადაადგილება” და “საფრთხე შეუქმნეს ავტოსაგზაო მოძრაობის მონაწილეებს“, ისე რომ არ მომხდარა დემონსტრანტთა რაოდენობისა და იმ ტერიტორიის სიდიდის შეფასება, რომლის ბლოკირებაც თითქოსდა მათ მოახდინეს; შედარებით ახლახანს, საპატიმრო სასჯელები არაპროპორციულად მიიჩნიეს ECtHR- ში, მაქარაშვილი და სხვები საქართველოს წინააღმდეგ N 23158/20, 2022 წლის 1 სექტემბერი, სადაც სასამართლოების მიერ არ მომხდარა იმის შეფასება, რამდენად მიზანმიმართული იყო აღნიშნული გზის გადაკეტვა, თუ ის ადგილზე არსებულმა გარემოებებმა გამოიწვია. როგორებიცაა მომიტინგეთა რაოდენობა და პოლიციის მოთხოვნების „კანონიერებასთან“ დაკავშირებული საკითხები, იმის გათვალისწინებით, რომ ეს მოთხოვნა არაპროპორციული არ იყო იმ მომიტინგეთა მიმართ, ვინც გზა გადაკეტა პოლიციელთა მიერ პარლამენტის შენობის შესასვლელის ხელმეორედ გახსნის დროს. 126 იხილეთ, მაგ. ECtHR, მაქარაშვილი და სხვები საქართველოს წინააღმდეგ N 23158/20, 2022 წლის 1 სექტემბერი, 127 იხილეთ მაგალითად, ECtHR ჩუმაკი უკრაინის წინააღმდეგ, N 44529/09, 2018 წლის 6 მარტი. 128 იხილეთ სახელმძღვანელო პრინციპები მშვიდობიანი შეკრების უფლების თაობაზე, OSCE/ODIHR-ვენეციის კომისია, 3-ე რედაქცია, 2019, პუნქტი 222. 129 იქვე

41  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

უნდა იყოს.130 ECtHR-მა ასევე განმარტა, რომ „[რ]ოცა დემონსტრანტებზე დაკისრებული სანქციები თავისი არსით სისხლისსამართლებრივია, აუცილებელია განსაკუთრებული დასაბუთების წარმოდგენა“ და რომ „მშვიდობიანი დემონსტრაცია, პრინციპში, არ უნდა დაექვემდებაროს სისხლისსამართლებრივ პასუხისმგებლობის დაკისრების[…], განსაკუთრებით კი, თავისუფლების აღკვეთის საფრთხეს“, რითაც ხაზგასმით აღნიშნავს, რომ განსაკუთრებული სიფრთხილით შეისწავლის ყველა იმ საქმეს, რომელშიც ეროვნული ხელისუფლების მიერ არაძალადობრივი ქმედებისთვის დაკისრებული პასუხისმგებლობა საპატიმრო სასჯელს მოიცავს.131 68. შეკრებაში ჩარევა, რაც მონაწილეთა დაკავებასა და დაპატიმრებას გამოიწვევს, შესაძლოა გამართლდეს მხოლოდ კონკრეტული და მითითებული არსებითი საფუძვლებით, როგორიცაა კანონით გათვალისწინებული სერიოზული რისკები, ასევე მხოლოდ იმ შემთხვევაში, თუ მონაწილეებს მიეცათ მათი მოსაზრებების გამოხატვისთვის საკმარისი შესაძლებლობა.132 მშვიდობიანი ხასიათის, თუმცა მაღალი ინტენსივობის შეფერხების გამომწვევი შეკრება, რომელიც სატრანსპორტო მოძრაობის ხანგრძლივ ბლოკირებას იწვევს ან ოკუპაციის ტიპის გადაადგილებები, როგორც წესი, მხოლოდ მაშინ შეიძლება დაიშალოს, თუ აღნიშნული შეფერხება „სერიოზული და ხანგრძლივია“.133 69. 2025 წლის ოქტომბრის ცვლილებებით დაწესდა იმის შესაძლებლობა, რომ პირს ერთ წლამდე თავისუფლების აღკვეთა დაეკისროს, თუ მანამდე უკვე დარღვეული ჰქონდა CAO-ს 174¹ მუხლის მე-9 ან მე-10 პუნქტები, ხოლო განმეორებითი დარღვევის შემთხვევაში-ორ წლამდე თავისუფლების აღკვეთა შეეფარდოს (სისხლის სამართლის კოდექსის 347-ე მუხლის 1 და 2 პუნქტები), მიუხედავად იმისა, მოიცავდა თუ არა მისი ქმედება ქონებრივი ან პიროვნული ზიანის მიყენების განზრახვას. რომ შევაჯამოთ, ფაქტობრივად მკაცრი პასუხისმგებლობა განისაზღვრება მხოლოდ მშვიდობიან შეკრებაში მონაწილეობისთვის იმ შემთხვევაშიც კი, თუ ეს მხოლოდ ავტოსაგზაო მოძრაობის შეფერხებით შემოიფარგლება 70. ზემოთ წარმოდგენილი შენიშვნები ადმინისტრაციული დაკავების შეფარდების შესახებ მით უფრო/fortiori ვრცელდება იმ შემთხვევებზე, როდესაც თავისუფლების აღკვეთის დაკისრება ხდება იგივე სამართალდარღვევების განმეორებით ჩადენისთვის. 71. 2025 წლის ოქტომბერში სისხლის სამართლის კოდექსში შეტანილი ცვლილებების შედეგად, ერთ წლამდე თავისუფლების აღკვეთა სტანდარტულ

130 იქვე. პუნქტი 228. იხილეთ ასევე, გაეროს ორჰუსის კონვენციის ფარგლებში გარემოს დამცველთა საკითხებში გაეროს სპეციალური მომხსენებელი, მშვიდობიანი გარემოსდაცვითი პროტესტისა და სამოქალაქო დაუმორჩილებლობის უფლების სახელმძღვანელო პრინციპები, პუნქტები 15.10 131 იხილეთ მაგ., ECtHR, კუდრევიჩიუსი და სხვები ლიეტუვის წინააღმდეგ [GC], N 37553/05, 2015 წლის 15 ოქტომბერი, პუნქტი 146; და ECtHR, ფერაძე და სხვები საქართველოს წინააღმდეგ, N 5631/16, 2022 წლის 15 დეკემბერი, პუნქტი. 35. 132 იხილეთ ECtHR, ნავალნი რუსეთის წინააღმდეგ [GC], ნომრები 29580/12 და 4 სხვა, 2018 წლის 15 ნოემბერი. გაეროს ადამიანის უფლებათა კომიტეტი, ზოგადი კომენტარი No. 37 (2020) მშვიდობიანი შეკრების უფლების შესახებ (მუხლი 21), პუნქტი 39. 133 იხილეთ, ზოგადი კომენტარი N 37 „მშვიდობიანი შეკრების უფლება“, გაეროს ადამიანის უფლებათა კომიტეტი, 2020 წლის 17 სექტემბერი, პუნქტი. 85.

42  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

სანქციად იქცა შეკრებებისა და მანიფესტაციების შესახებ კანონში გათვალისწინებული 11-ე მუხლის (2) პუნქტის (ა), (ა²), (გ), (ე)-(ზ) ქვეპუნქტების განმეორებით დარღვევისთვის, რაც ძალადობრივ ქცევას არ მოიცავს-ყოველგვარი შეფასების გარეშე, თუ რამდენადაა საჭირო თითოეულ კონკრეტულ შემთხვევაში თავისუფლების აღკვეთა. ამის გამო, აღნიშნული რეგულაცია შეიძლება შეფასდეს, როგორც თვითნებური თავისუფლების აღკვეთა, რაც ეწინააღმდეგება ECHR-ის 5-ე მუხლის (1)(გ) ქვეპუნქტს. თავისუფლების აღკვეთა უნდა გამოიყენებოდეს მხოლოდ იმ 134

შემთხვევაში, როდესაც არსებობს მძიმე სისხლისსამართლებრივი დანაშაულის ჩადენის თავიდან აცილების განსაკუთრებული საჭიროება და დაკავება უკიდურეს აუცილებლობას წარმოადგენს (მაგალითად ძალადობრივი ქმედების გამო). 135

72. გარდა ამისა, სისხლის სამართლის კოდექსის 347-ე მუხლში 2025 წლის ოქტომბერში შეტანილი ცვლილებებით დაწესებულია ერთი და იგივე მინიმალური და მაქსიმალური სასჯელი ორი განსხვავებული კატეგორიის ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევაზე, მიუხედავად იმისა, რომ მათზე განსხვავებული ადმინისტრაციული სახდელებია განსაზღვრული: კერძოდ, CAO-ს 174¹ მუხლის მე-10 პუნქტის დარღვევისათვის გათვალისწინებულია ადმინისტრაციული დაკავება 15 დღით (ან 20 დღით- ორგანიზატორების შემთხვევაში), ხოლო 174¹ მუხლის მე-9 პუნქტის დარღვევისთვის-60 დღით ადმინისტრაციული დაკავება, რაც, კანონმდებლის მიერ თითქოს სხვადასხვა სიმძიმის ხარისხის ქმედებად არის მიჩნეული. ამდენად, აღნიშნული რეგულაცია არღვევს სანქციების პროპორციულობის მოთხოვნას. 73. გამომდინარე იქედან, რომ სისხლის სამართლის კოდექსის 347-ე მუხლში შეტანილი ცვლილებები თავისუფლების აღკვეთის შეფარდებას ითვალისწინებს, ისინი ასევე უნდა შეესაბამებოდეს ICCPR-ის 9-ე მუხლსა და ECHR-ის 5-ე მუხლს, რომლებიც პირის თავისუფლებისა და უსაფრთხოების დაცვას ეხება136 და მოითხოვს, რომ დაკავება და დაპატიმრება არ უნდა იყოს თვითნებური ან უკანონო. გაეროს ადამიანის უფლებათა კომიტეტმა განაცხადა, რომ „[ს]ასჯელის სახით დაკავება ან პატიმრობა, პაქტით დაცული უფლებების კანონიერი განხორციელებისთვის, თვითნებურად მიიჩნევა, მათ შორის შეკრების თავისუფლებასთან დაკავშირებულ შემთხვევებშიც“.137 ECtHR-მა დაადგინა, რომ როცა ფაქტობრივი გარემოებები იმის მნიშვნელოვან ალბათობაზე მიუთითებს, რომ ცალკეული დაკავებები და პატიმრობა „სულ მცირე, ნაწილობრივ მაინც იყო იმ ქმედებებისა და გადაწყვეტილებების შედეგი, რომლებიც უფრო ფართო სტრატეგიის ნაწილს მოიცავდა იმ საპროტესტო გამოსვლებთან მიმართებაში, რომლებიც მშვიდობიანად დაიწყო

134 იხილეთ მაგ., ECtHR, ძერკორაშვილი და სხვები საქართველოს წინააღმდეგ N 70572/16, 2023 წლის 2 მარტი, პუნქტები 104-105. 135 იხილეთ ოდირი-ვენეციის კომისიის სახელმძღვანელო პრინციპები მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების შესახებ, პუნქტი 220 და იქვე მოცემული წყაროები. 136 იხილეთ ასევე, UN HRC, ზოგადი კომენტარი N 35 (2014) პიროვნების თავისუფლებისა და უსაფრთხოების შესახებ, CCPR/C/GC/35, 2014 წლის 16 დეკემბერი; და ECtHR, ბრეგა და სხვები მოლდოვას წინააღმდეგ N 61485, 2012 წლის 24 იანვარი, პუნქტები 37-44. 137 UN HRC, ზოგადი კომენტარი N 35 (2014) პიროვნების თავისუფლებისა და უსაფრთხოების შესახებ CCPR/C/GC/35, 2014 წლის 16 დეკემბერი, პუნქტი 17.

43  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

და მიუხედავად ცალკეული ძალადობრივი ეპიზოდებისა, მაინც უმეტესწილად მშვიდობიანი დემონსტრანტებისგან შედგებოდა,“ ასეთ შემთხვევაში მოცემული პრაქტიკა ვერ აკმაყოფილებს ECHR-ის 5-ე მუხლის (1)(გ) ქვეპუნქტით დადგენილ მინიმალურ სტანდარტს, დაკავების ან პატიმრობის გასამართლებლად აუცილებელი ეჭვის საფუძვლიანობის მოთხოვნის კუთხით და თვითნებურობის ელემენტზე მიანიშნებს.138 კიდევ ერთი ძირითადი ელემენტი, რომელიც გათვალისწინებული უნდა იყოს თვითნებურობისგან დაცვის საკმარისი გარანტიების არსებობის შეფასებისას, ეფექტური გასაჩივრების საშუალების არსებობაა, რომლის მეშვეობითაც შესაძლებელია პირის დაკავების „კანონიერებისა“ და მისი „ხანგრძლივობის“ გასაჩივრება.“ 74. გარდა ამისა, პრობლემურია ის გარემოებაც, რომ თავისუფლების აღკვეთის გამოყენებით სისხლისსამართლებრივი პასუხისმგებლობის შემოღება მოხდა იმ შემთხვევებში, როცა პირს წარსულში ჩადენილი აქვს ქვეყნის კანონმდებლობით ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევად კვალიფიცირებული კონკრეტული (არაძალადობრივი) ქმედება, (რომლისთვისაც ერთ წლამდე ვადით თავისუფლების აღკვეთაა გათვალისწინებული), ხოლო განმეორებით ჩადენის შემთხვევაში ორ წლამდე ვადით თავისუფლების აღკვეთა (რაც ერთზე მეტჯერ განმეორებას გულისხმობს, ყოველგვარი დადგენილი ვადის განსაზღვრის გარეშე), მიუხედავად იმისა, არსებობს თუ არა რაიმე მტკიცებულება, რომ ეს ქმედებები მიზნად ისახავდა საზოგადოებისთვის ზიანის მიყენებას, ან მძიმე ქონებრივ ან პიროვნულ ზიანს, ან აღნიშნულ ქმედებებს რეალურად მოჰყვა ამგვარი შედეგი. მსგავსი დებულებები ახდენს ისეთი ქცევების კრიმინალიზებას, რომლებიც საერთაშორისო ადამიანის უფლებათა სამართლითაა დაცული, მათ შორის, ნიღბის ტარებას, ან ისეთ შეკრებებში მშვიდობიან მონაწილეობას, რომლებიც უკანონოდ არის მიჩნეული, ან რომლებიც ავტოსაგზაო მოძრაობას აფერხებს. აღნიშნული საკითხი პრობლემურია ასევე სამართლიანი სასამართლოს უზრუნველყოფის სტანდარტების კუთხითაც, რომლებიც გარანტირებულია ICCPR-ის 14-ე მუხლით, ECHR-ის 6-ე მუხლით, UN CRC-ის 40-ე მუხლით და ევროპის კავშირის ძირითადი უფლებების ქარტიის 47-ე და 49-ე მუხლებით.139 ფაქტობრივად ეს მკაცრი სისხლისსამართლებრივი პასუხისმგებლობის რეჟიმს გულისხმობს, რომლის მიხედვითაც ჩამოთვლილი ადმინისტრაციული სამართალდარღვევების უბრალო განმეორებაც კი თავისუფლების აღკვეთას იწვევს, მიუხედავად იმისა რამდენად არსებობდა რაიმე სუბიექტური მხარე, როგორებიცაა მძიმე ქონებრივი ან პიროვნული ზიანის მიყენების განზრახვა, გაუფრთხილებლობა ან დაუდევრობა. ეს გულისხმობს მსჯავრის გამოტანას მხოლოდ დანაშაულის გარეგან შემადგენლობაზე/(actus reus) დაყრდნობით, ბრალდებულის განზრახვის/(mens rea) ან ბრალეულობის დადასტურების გარეშე, რაც

138 ECtHR, შმორგუნოვი და სხვები უკრაინის წინააღმდეგ, ნომრები 15367/14 და 13 სხვა, 2021 წლის 21 იანვარი, პუნქტები 464-477. 139 ძირითადი უფლებების შესახებ ევროკავშირის ქარტიასთან შესაბამისობაც მნიშვნელოვანია, განსაკუთრებით გაწევრიანების პროცესის შესაძლო მომავალი განახლების პერსპექტივის გათვალისწინებით.

44  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

შეიძლება ეფუძნებოდეს წინაპირობას, რომ განმეორებით სამართალდარღვევაში მონაწილეობის ნებისმიერი განზრახვა არსებითი ბრალეულობის შესახებ გაუქარწყლებელ ვარაუდს ქმნის და რომ თითქოს ასეთი ქცევა თავისთავად საზოგადოებისთვის ან პირებისთვის ზიანის მიყენებას გულისხმობდეს. თუ საკანონმდებლო დებულებები ისე მოქმედებს, რომ ორი ადმინისტრაციული სანქციის დაკისრება ავტომატურად სისხლისსამართლებრივ პასუხისმგებლობას იწვევს და განმეორებითი ადმინისტრაციული სამართალდარღვევის შემთხვევაში-ერთ წლამდე ან ორ წლამდე ვადით თავისუფლების აღკვეთას, ეს კი ხდება სასამართლოს მიერ საქმეში არსებულ ფაქტობრივი გარემოებების შეფასების გარეშე, ასეთი მიდგომა უდანაშაულობის პრეზუმფციის დარღვევას წარმოადგენს. 140 75. უფრო კონკრეტულად, იმ შემთხვევებთან დაკავშირებით, როცა განმეორებითი მონაწილეობა ხდება ისეთ მშვიდობიან შეკრებაში, რომლის შეწყვეტაც შინაგან საქმეთა სამინისტროს მიერ 13-ე მუხლის (1) პუნქტის საფუძველზე მოხდა, საჭიროა ხაზი გაესვას, რომ შეკრება მაინც „მშვიდობიანად“ ითვლება, თუნდაც იგი შიდა კანონმდებლობით „უკანონოდ“ იქნას მიჩნეული. „მშვიდობიანობის“ განმარტება ასევე მოიცავს იმ ქმედებებს, რომლებიც მესამე პირებს შესაძლოა დროებით უქმნიდეს დაბრკოლებას, შეფერხებას ან შეზღუდვას, მათ შორის-სავალი გზის დროებით ბლოკირებას ან სატრანსპორტო მოძრაობის შეფერხებას.141 როგორც წესი, ხელისუფლებამ სატრანსპორტო მოძრაობის სხვა მარშრუტით წარმართვას უნდა მიანიჭოს უპირატესობა და არა შეკრების ადგილმდებარეობის შეცვლას და მხოლოდ იმ

140 ICCPR-ის მუხლი 14(2) და ECHR-ის მუხლი 6(2) ითვალისწინებს, რომ ნებისმიერი პირი, რომელსაც ბრალი ედება სისხლის სამართლის დანაშაულში, უდანაშაულოდ უნდა იქნას მიჩნეული, ვიდრე მისი დანაშაული კანონით დადგენილი წესით არ დამტკიცდება. უდანაშაულობის ამ პრეზუმციის არსებითი მნიშვნელობა მკაფიოდაა განმარტებული გაეროს ადამიანის უფლებათა კომიტეტის ზოგად კომენტარში № 32 (ICCPR-ის 14-ე მუხლთან დაკავშირებით), სადაც აღნიშნულია, რომ: „უდანაშაულობის პრეზუმპცია, რომელიც ადამიანის უფლებების დაცვის თვალსაზრისით ფუნდამენტური მნიშვნელობისაა, ბრალის დამტკიცების ტვირთს ბრალდების მხარეს აკისრებს; ასევე უზრუნველყოფს, რომ ბრალდებულის დანაშაული დადასტურებულად ვერ ჩაითვლება, სანამ ბრალდება არ იქნება გამყარებული გონივრულ უტყუარი მტკიცებულებებით. ასევე უზრუნველყოფს ბრალდებულის სასარგებლოდ ეჭვის მოქმედებას და მოითხოვს, რომ სისხლისსამართლებრივი ქმედების ჩადენაში ბრალდებულ პირთა მიმართ მოპყრობა ამ პრინციპის შესაბამისად უნდა მოხდეს.“– იხილეთ გაეროს ადამიანის უფლებათა კომიტეტის ზოგადი კომენტარი N 32 ICCPR-ის მუხლი 14, სასამართლოებისა და ტრიბუნალების წინაშე სამართლიანი სასამართლო განხილვის უფლება, CCPR/C/GC/32, პუნქტი 30. ასევე იხილეთ ECtHR, ბარბერა, მესაგე და ჰაბარდო ესპანეთის წინააღმდეგ N 10590/83, 1988 წლის 6 დეკემბერი, პუნქტი 77, რომელშიც აღნიშნულია: „2-ე მუხლი [ECHR-ის მუხლი 6(2)] უდანაშაულობის პრეზუმფციის პრინციპს გულისხმობს. სხვათა შორის, იგი მოითხოვს, რომ სასამართლოს წევრებმა თავიანთი მოვალეობის შესრულებისას საქმის განხილვა არ უნდა დაიწყონ წინასწარი განწყობით, თითქოს ბრალდებულმა ჩაიდინა დანაშაული, რაშიც ბრალი ედება; მტკიცების ტვირთი ბრალდების მხარეს ეკისრება და ნებისმიერი ეჭვი ბრალდებულის სასარგებლოდ უნდა გადაწყდეს. ამასთან, ბრალდების მხარეს ეკისრება ვალდებულება ბრალდებულს აცნობოს მის წინააღმდეგ წარდგენილი საქმის შინაარსი, რათა მან სათანადოდ მოამზადოს და წარმოადგინოს საკუთარი დაცვა და ასევე ბრალდების მხარემ უნდა წარმოადგინოს საკმარისი მტკიცებულებები მისთვის მსჯავრის დასადებად. 141 ECtHR ხშირად იმეორებს, რომ საჯარო სივრცეში მანიფესტაციის მოწყობამ „შესაძლოა ჩვეულებრივი ცხოვრების გარკვეული დონით არევა გამოიწვიოს“; იხილეთ მაგალითად, ნურეტინ ალდემირი და სხვები თურქეთის წინააღმდეგ, ნომრები 32124/02, 32126/02, 32129/02, 32132/02, 32133/02, 32137/02 და 32138/02, 2007 წლის 18 დეკემბერი, პუნქტი 43. იხილეთ ასევე სპეციალური მომხსენებლის ანგარიში შეკრებებისა და მანიფესტაციების თავისუფლების უფლების შესახებ კორეის რესპუბლიკაში მისიით ყოფნისას, A/HRC/32/36/Add.2, 2016 წლის 15 ივნისი, პუნქტი 28, რომელშიც აღნიშნულია: „ის საფუძვლები, რომლებსაც პოლიცია ეყრდნობა შეკრებების აკრძალვისას ან მათ უკანონოდ ცნობისას — როგორიცაა ტრანსპორტის შეფერხება, მოქალაქეთა ყოველდღიური ცხოვრების არევა, ხმაურის მაღალი დონე ან გვიანი შეტყობინება იმავდროულად გამართული შეკრების შესახებ, არ აკმაყოფილებს ICCPR-ის 21-ე მუხლით დადგენილ კრიტერიუმებს შეკრებების შეზღუდვის გასამართლებლად. […]”

45  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

შემთხვევაში თუ შეკრებით გამოწვეული შეფერხება სერიოზული და ხანგრძლივია და სხვაგვარად ვერ ხერხდება მისი (ზეგავლენის) შემსუბუქება, შესაძლოა შეკრების ალტერნატიულ მარშრუტზე გადატანა განიხილებოდეს. 76. რაც შეეხება შეშფოთებებს, რომლებიც 2025 წლის მარტის დასკვნაში გამოითქვა იმ არგუმენტებთან დაკავშირებით, რომელთა საფუძველზეც შინაგან საქმეთა სამინისტრო შეიძლება მოითხოვდეს შეკრების დაუყოვნებლივ შეწყვეტას (კანონის 13-ე მუხლის (1) პუნქტი), ამგვარად შეწყვეტილ შეკრებებში მონაწილეობის აკრძალვა იმ ვარაუდზე დაყრდნობით, თითქოს შეკრების შეწყვეტა შინაგან საქმეთა სამინისტროს მიერ კანონიერად მოხდა, სასამართლო კონტროლის ან სასამართლოს მიერ დადასტურების გარეშე, დაუსაბუთებლად და არაპროპორციულად წარმოჩინდება. მნიშვნელოვანია გავიხსენოთ, რომ მშვიდობიან შეკრებაში მონაწილეობა, თუნდაც წინასწარი ნებართვის გარეშე, არ უნდა განიხილებოდეს როგორც მძიმე სამართალდარღვევა, რომელიც მკაცრი სანქციებით ისჯება.142 მშვიდობიანი შეკრების მონაწილეები არ უნდა ექვემდებარებოდნენ სისხლისსამართლებრივ პასუხისმგებლობას,143 ან თავისუფლების აღკვეთას მხოლოდ შეკრებაში მონაწილეობის გამო.1442025 წლის მარტის დასკვნაში აღინიშნა, რომ ახლად დაწესებული 11-ე მუხლის (2) პუნქტის (გ) ქვეპუნქტი, რომელიც უკრძალავს მონაწილეებს იმ შეკრებებსა და მანიფესტაციებში მონაწილეობას, რომელიც შინაგან საქმეთა სამინისტროს მოთხოვნით კანონის 13-ე მუხლის (1) პუნქტის საფუძველზე შეწყდა, მთლიანად უნდა გადაიხედოს, ისევე როგორც თავისუფლების აღკვეთის გამოყენება ამავე საფუძველზე შემდგომი დარღვევების შემთხვევაში. 77. უნდა მოხდეს კიდევ ერთი მნიშვნელოვანი რისკის გათვალისწინება. კერძოდ, სისხლის სამართლის კოდექსის 347-ე მუხლში შეტანილი ახალი ცვლილებების გამოყენება შესაძლოა რეტროსპექტიულად მოხდეს იმ შემთხვევაში, თუ CAO-ს 174¹ მუხლის მიხედვით ცვლილებების ძალაში შესვლამდე ჩადენილ სამართალდარღვევაზე წარსულში დაკისრებული ადმინისტრაციული სახდელი გახდება სისხლის სამართლის კოდექსის 347-ე მუხლის (1) და (2) ნაწილებით განსაზღვრული დანაშაულის შემადგენელი (corpus delicti). რაც ასევე დაარღვევს პრინციპს „nullum crimen, nulla poena sine lege“ (ანუ „არც დანაშაული არსებობს და არც სასჯელი დგინდება კანონის გარეშე“), რომელიც უზრუნველყოფილია ICCPR-ის 15-ე მუხლით და ECHR-ის 7-ე მუხლით, და ფაქტობრივად გამოიწვევს სისხლის სამართლის კანონის უკუქმედებით გამოყენებას, რაც ICCPR-ის 15-ე მუხლისა და ECHR-ის 7-ე მუხლის დარღვევას წარმოადგენს.145

142 იხილეთ ODIHR-ვენეციის კომისია, სახელმძღვანელო პრინციპები მშვიდობიანი შეკრების შესახებ, პუნქტი 176. იხილეთ ასევე ECtHR, გუნი და სხვები თურქეთის წინააღმდეგ N 8029/07, 2013 წლის 18 ივნისი 2013 (მხოლოდ ფრანგულად), პუნქტი 83; და აკგოლი და გოლი თურქეთის წინააღმდეგ. ნომრები 28495/06 და 28516/06, 2011 წლის 17 მაისი, პუნქტი 43. 143 იქვე აკგოლი და გოლი, პუნქტი 43. 144 იხილეთ ECtHR, გუნი და სხვები თურქეთის წინააღმდეგ,N 8029/07, 2013 წლის 18 ივნისი, პუნქტი 83. 145 იხილეთ მაგ, ECtHR, კოტლიარი რუსეთის წინააღმდეგ ნომრები 38825/16 და 2 სხვა, 2022 წლის 12 ივლისი, პუნქტები 29-34.

46  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

78. და ბოლოს, სისხლის სამართლის პასუხისმგებლობის მასტიგმატიზებელი გავლენა კიდევ უფრო შეაფერხებს შეკრებებში მონაწილეობის მიღებას და გააძლიერებს შემაკავებელ ეფექტს მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების განხორციელებაზე, რაც ზემოთ უკვე აღინიშნა, ადმინისტრაციულ დაკავებასთან მიმართებაში. 79. ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, სისხლის სამართლის კოდექსის ახალი დებულებები, რომლებიც CAO-ს 174¹ მუხლის (9) და (10) პუნქტების განმეორებითი დარღვევების შემთხვევაში ერთ ან ორ წლამდე ვადით თავისუფლების აღკვეთას განსაზღვრავს, უნდა გაუქმდეს. 80. სისხლის სამართლის კოდექსის 347-ე მუხლით ადრე გათვალისწინებული სასჯელის (ანუ ჯარიმის ან შინაპატიმრობით ექვს თვიდან ორ წლამდე ვადით, ან გამასწორებელი სამუშაოების ერთ წლამდე ვადით) ოთხ წლამდე თავისუფლების აღკვეთით ჩანაცვლება, რაიმე ნაკლებად შემზღუდავი ალტერნატიული სანქციის დაკისრების შესაძლებლობის გარეშე (სისხლის სამართლის კოდექსის 347-ე მუხლის მე-4 პუნქტი), რომელიც შეიძლება დაეკისროს ორგანიზატორებს შეკრების ან მანიფესტაციის ჩატარების წესების დარღვევისთვის, თუ ამას „სერიოზული შედეგები“ მოჰყვა, ასევე სერიოზულ შეშფოთებას იწვევს. პირველ რიგში, ტერმინი „სერიოზული შედეგები“ მეტისმეტად ფართო და ბუნდოვანია, რაც მისი თვითნებურად გამოყენების საფრთხეს ქმნის. მეორე მხრივ, ნაკლებად მკაცრი, ალტერნატიული სანქციების დაკისრების შესაძლებლობის გამორიცხვა (მაგალითად, ჯარიმების, ან საზოგადოებისთვის სასარგებლო სამუშაოების), პრაქტიკაში გაცილებით მკაცრი სასჯელების გამოყენებას და პროპორციულობის ნაკლებობას გამოიწვევს, რაც კიდევ უფრო გააძლიერებს ზემოთხსენებულ „შემაკავებელ ეფექტს“. მესამე, აღნიშნული სისხლისსამართლებრივი დებულება ორგანიზატორებისთვის გაზრდილი პასუხისმგებლობის დაკისრებას გულისხმობს სხვების ქცევის გამო, რაც ეწინააღმდეგება სისხლის სამართლის ერთ-ერთ ფუნდამენტურ პრინციპს (ინდივიდუალურ პასუხისმგებლობას). როგორც სახელმძღვანელო პრინციპებშია მითითებული, ორგანიზატორებს არ უნდა დაეკისროთ პასუხისმგებლობა იქ, სადაც მათი ინდივიდუალური ბრალეულობა არ იკვეთება, მაგალითად, როდესაც ქონებრივი ზიანი, არეულობა ან ძალადობრივი ქმედებები გამოწვეულია შეკრების მონაწილეების ან დამკვირვებლების მიერ, რომლებიც დამოუკიდებლად მოქმედებდნენ. მათი პასუხისმგებლობა შესაძლებელია დადგეს მხოლოდ იმ შემთხვევაში, როდესაც ორგანიზატორებმა ან მათმა დამხმარე პირებმა პირადად და განზრახ წაახალისეს, გამოიწვიეს ან მონაწილეობა მიიღეს რეალური ზიანის მიყენებასა და არეულობის მოწყობაში.146 შესაბამისად, სისხლის სამართლის კოდექსის 347-ე მუხლის მე-4 პუნქტი სრულად უნდა გადაიხედოს.

146 იხილეთ ODIHR-ვენეციის კომისია, სახელმძღვანელო პრინციპები მშვიდობიანი შეკრების შესახებ, პუნქტი 224 და იქვე მოცემული წყაროები.

47  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

4.4. არასრულწოვანთათვის დაკისრებული სისხლისსამართლებრივი პასუხისმგებლობა

81. 2025 წლის ოქტომბერში სისხლის სამართლის კოდექსში შეტანილი ცვლილებები სპეციალურ სისხლისსამართლებრივ პასუხისმგებლობას ითვალისწინებს არასრულწლოვნებისთვისაც, რომლებმაც შესაძლოა განმეორებით დაარღვიონ CAO-ს 174¹ მუხლის (9) და (10) პუნქტები (შეკრებებსა და მანიფესტაციებთან დაკავშირებული კანონმდებლობის გარკვეული დებულებების დარღვევა), ან 173-ე მუხლის (2) პუნქტი (კანონიერი მოთხოვნისადმი დაუმორჩილებლობა და სიტყვიერი ან სხვა შეურაცხმყოფელი ქმედებები): ასეთ შემთხვევებში შესაძლებელი იქნება ერთ წლამდე ვადით გამასწორებელი სამუშაოების, ან ერთ წლამდე ვადით თავისუფლების აღკვეთის დაკისრება. 82. ზემოთ წარმოდგენილი კომენტარები, რომლებიც საერთაშორისო სამართლის მიხედვით მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების განხორციელებისთვის თავისუფლების აღკვეთის სასჯელის გამოყენების თვითნებურობასა და მის უკანონობას ეხება, ასევე იმას, რომ დაკავება/დაპატიმრება-როგორც სასჯელი, არასდროს უნდა გამოიყენებოდეს უფლებათა მშვიდობიანი განხორციელებისთვის, თანაბრად ვრცელდება არასრულწლოვნებზეც. 83. გარდა ამისა, იმ შემთხვევებში, როდესაც არასრულწლოვანებს ბრალად ედებათ ქმედებები, რომლებიც სისხლისსამართლებრივ დანაშაულად განისაზღვრება, მათი დაკავება ან თავისუფლების აღკვეთა მაქსიმალურად უნდა იქნას თავიდან აცილებული. როგორც გაეროს ბავშვთა უფლებათა კომიტეტის (CRC კომიტეტი) მიერაა ხაზგასმული: ის იშვიათი შემთხვევები, როდესაც თავისუფლების აღკვეთის გამოყენება არასრულწლოვნის მიმართ შეიძლება დასაბუთებულად ჩაითვალოს, შემდეგი სახელმძღვანელო პრინციპებით უნდა განიზაზღვროს: (ა)ბავშვის დაკავება, დაპატიმრება, ან თავისუფლების აღკვეთა მხოლოდ კანონის შესაბამისად უნდა გამოიყენებოდეს, მხოლოდ როგორც უკიდურესი ზომა და მინიმალურად საჭირო შესაბამისი ვადით; და (ბ) არცერთ ბავშვს არ უნდა აღეკვეთოს თავისუფლება უკანონოდ ან თვითნებურად.147 CRC კომიტეტი საქართველოსთან დაკავშირებით თავის უახლეს დასკვნით შენიშვნებში განსაკუთრებით მოუწოდებს სახელმწიფოს, რომ „გააგრძელოს იმის უზრუნველყოფა რომ დაკავება გამოიყენებოდეს მხოლოდ უკიდურესი აუცილებლობის შემთხვევაში და მინიმალურად საჭირო შესაბამისი ვადით, და რეგულარულად განიხილებოდეს მისი გაუქმების შესაძლებლობის გამოყენება“ და რომ „იმ იშვიათ შემთხვევებში, როდესაც თავისუფლების აღკვეთა მართლაც დასაბუთებულია უკიდურესი აუცილებლობის ზომად,

147 იხილეთ ასევე UN CRC, ზოგადი კომენტარი N 24 არასრულწლოვანთა მართლმსაჯულების სისტემაში ბავშვთა უფლებების შესახებ 2019, პუნქტი 85. იხილეთ ასევე UNICEF, ანგარიში არასრულწლოვანთა მონაწილეობით მიმდინარე შეკრებების საპოლიციო მართვაზე, რომელიც მოუწოდებს სახელმწიფოს უზრუნველყოს, რომ „ბავშვების დაკავება და თავისუფლების აღკვეთა ყოველთვის უკიდურესი აუცილებლობის ზომა იყოს, რომელიც ყველაზე მოკლე შესაძლო ვადითა და სრული სამართლებრივი გარანტიების დაცვით გამოიყენება“, ასევე „პირველ რიგში პრიორიტეტი უნდა მიენიჭოს ბავშვების სასამართლო პროცესებიდან განრიდებას, განსაკუთრებით კი მათი თავისუფლების აღკვეთის თავიდან აცილებას.“ გვ. 42

48  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

უზრუნველყოს, რომ არ მოხდეს არასრულწლოვნების დაკავება ზრდასრულებთან ერთად და რომ დაკავების პირობები სრულად შეესაბამებოდეს საერთაშორისო სტანდარტებს, მათ შორის განათლებაზე და ჯანდაცვაზე ხელმისაწვდომობის კუთხით.148 84. არასრულწლოვანის თავისუფლების აღკვეთა იმ ქმედებებისთვის, რომლებიც, როგორც ზემოთ აღინიშნა, სერიოზულობის იმ მინიმალურ ზღვარსაც კი ვერ აღწევს, რომელიც ამ ქმედების კრიმინალიზაციას გაამართლებდა, ბავშვთა უფლებების შესახებ საერთაშორისო სტანდარტებს ეწინააღმდეგება, რომელთა თანახმადაც არასრულწლოვანის თავისუფლების აღკვეთა მაქსიმალურად უნდა იქნას თავიდან აცილებული.149 შესაბამისად, უნდა გაუქმდეს არასრულწლოვანთათვის ერთ წლამდე ვადით თავისუფლების აღკვეთის სისხლისსამართლებრივი სასჯელი. გარდა ამისა, ასეთი მკაცრი სანქციები მნიშვნელოვნად შეაფერხებს არასრულწლოვანთა მონაწილეობას მშვიდობიან შეკრებებში, სისხლისსამართლებრივი დევნის ან არაპროპორციული სასჯელის შიშის გამო, რაც კიდევ უფრო გააძლიერებს იმ შემაკავებელ ეფექტს, რომელიც ნეგატიურად აისახება ბავშვის მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების განხორციელების უფლებაზე, რომელიც გაეროს ბავშვთა უფლებათა კონვენციის/(UN CRC) 15-ე მუხლითაა გარანტირებული.

4.5. კანონიერი ბრძანებების დაუმორჩილებლობისთის, თანამდებობის პირთა მიმართ სიტყვიერი შეურაცხყოფისთვის და „სხვაგვარი შეურაცხმყოფელი ქმედებებისთვის" დაკისრებული სანქციები

85. 2025 წლის თებერვალში მიღებული ცვლილებებით ახალი სამართალდარღვევა დაწესდა-„სიტყვიერი შეურაცხყოფა, ლანძღვა-გინება, შეურაცხმყოფელი გადაკიდება ან/და სხვაგვარი შეურაცხმყოფელი ქმედების განხორციელება“ სამართალდამცავი ორგანოების გარკვეულ თანამდებების პირთა მიმართ, რომლისთვისაც გათვალისწინებულია 2,000-დან 5,000 ლარამდე ჯარიმა ან 60 დღემდე ვადით ადმინისტრაციული დაკავება (შესწორებული 173-ე მუხლი(2)), ხოლო განმეორებით ჩადენის შემთხვევაში — 3,500-დან 6,000 ლარამდე ჯარიმა ან 7 დღიდან 60 დღემდე ადმინისტრაციული დაკავება (შესწორებული 173-ე მუხლი(3)). 173-ე მუხლის (3) პუნქტში გათვალისწინებული ადმინისტრაციული სანქციები ასევე ვრცელდება კანონიერი მოთხოვნისადმი განმეორებით დაუმორჩილებლობის შემთხვევაში (173-ე მუხლი (1)). 86. 2025 წლის ოქტომბრის ცვლილებებს სისხლის სამართლის კოდექსში ახალი მუხლი-353³ შემოაქვს, რომელიც სისხლისსამართლებრივ პასუხისმგებლობას

148 იხილეთ UN CRC, საქართველოს შესახებ მეხუთე და მეექვსე ანგარიშების დასკვნითი შენიშვნები CRC/C/GEO/CO/5-6, 2024 წლის 30 მაისი, პუნქტი 42 (f) და (g). 149 იხილეთ გაეროს კომიტეტი ბავშვის უფლებათა შესახებ (CRC), ზოგადი კომენტარი N 24 არასრულწლოვანთა მართლმსაჯულების სისტემაში ბავშვთა უფლებების შესახებ CRC/C/GC/24, 2019; CRC, ზოგადი კომენტარი N 20 მოზარდობის პერიოდში ბავშვის უფლებების განხორციელების შესახებ, CRC/C/GC/20, 2016, გაეროს უმაღლესი კომისარი ადამიანის უფლებათა დარგში (OHCHR), გაეროს არასრულწლოვანთა მართლმსაჯულების ადმინისტრირების სტანდარტული მინიმალური წესები („პეკინის წესები”), A/RES/40/33, 1985 წლის 29 ნოემბერი.

49  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

აწესებს CAO-ს 173-ე მუხლის (3) პუნქტის განმეორებითი დარღვევისთვის. აღნიშნული მუხლი თავის მხრივ სანქციას აწესებს 173-ე მუხლის (1) პუნქტის (კანონიერი მოთხოვნისადმი დაუმორჩილებლობა) განმეორებითი დარღვევისთვის, ან 173-ე მუხლის (2) პუნქტის განმეორებითი დარღვევისთვის (სიტყვიერი შეურაცხყოფა, ლანძღვა-გინება, შეურაცხმყოფელი გადაკიდება ან/და სხვაგვარი შეურაცხმყოფელი ქმედების განხორციელება გარკვეული კატეგორიის საჯარო მოხელეების მიმართ, მათ მიერ სამსახურეობრივი მოვალეობის შესრულებისას ან ამასთან დაკავშირებით). ასეთი ქცევა დასჯადია ერთ წლამდე თავისუფლების აღკვეთით (სისხლის სამართლის კოდექსის 353³ მუხლის (1) პუნქტი), ხოლო შემდგომი დარღვევების შემთხვევაში-ორ წლამდე თავისუფლების აღკვეთით (353³ მუხლის (2)პუნქტი). მანამდე CAO-ს 173-ე მუხლის (3) პუნქტის განმეორებითი დარღვევისთვის გათვალისწინებული იყო 3,500-დან 6,000 ლარამდე ჯარიმა, ან 7 დღიდან 60 დღემდე ადმინისტრაციული დაკავება. არასრულწლოვანის მიერ ამგვარი სამართალდარღვევის ჩადენა ისჯება ჯარიმით, ან ერთ წლამდე ვადით გამასწორებელი სამუშაოებით, ან ერთ წლამდე თავისუფლების აღკვეთით (სისხლის სამართლის კოდექსის 353³ მუხლის (3) პუნქტი). 87. პირველ რიგში, როგორც 2025 წლის მარტის დაჩქარებულ დასკვნაშია ხაზგასმული, გამოხატვის თავისუფლების შეზღუდვების კანონიერების მოთხოვნა (იხილეთ ქვემოთ ქვეპუნქტი 1.2) ნიშნავს, რომ შესაბამისი სამართლებრივი ნორმა უნდა იყოს ზუსტი, გარკვეული და პროგნოზირებადი, ასევე ისეთი ტერმინებით უნდა იყოს ჩამოყალიბებული, რომლებიც უზრუნველყოფს გონივრულ მითითებას იმის შესახებ, თუ როგორ უნდა მოხდეს ამ დებულებების განმარტება და პრაქტიკაში გამოყენება.150 ვაცნობიერებთ რა, რომ შეუძლებელია აბსოლუტური სიზუსტის მიღწევა (იხილეთ ზემოთ, პუნქტი 22), ნებისმიერი სამართალდარღვევა, მათ შორის ადმინისტრაციულიც, და მასთან დაკავშირებული სანქციები კანონში მკაფიოდ და ზუსტად უნდა იყოს განსაზღვრული. რაც იმას ნიშნავს, რომ პირს, თვითონ ან ადვოკატის დახმარებით, უნდა შეეძლოს შესაბამისი დებულების ტექსტიდან გაიგოს, რომელი ქმედება ან უმოქმედობა აკისრებს მას სისხლისსამართლებრივ პასუხისმგებლობას და შედეგად რა სასჯელი შეიძლება დაეკისროს.151 88. ნებისმიერი ბუნდოვნად ან ზოგადად ფორმულირებული შემზღუდავი დებულება, მისი არასწორი ინტერპრეტაციისა და თვითნებური გამოყენების შესაძლებლობას ქმნის ხელისუფლების ორგანოთა მიერ, რაც შედეგად შემაკავებელ ეფექტს იწვევს ძირითადი უფლებების განხორციელებასთან

150 იხილეთ მაგ., ვენეციის კომისია, კანონის უზენაესობის საკონტროლო სია, CDL-AD(2016)007, პუნქტი 58. გარდა ამისა იხილეთ ECtHR, სანდეი თაიმსი დიდი ბრიტანეთის წინააღმდეგ (N 1), N 6538/74, „…რომელშიც სასამართლომ დაადგინა, რომ „კანონი ისეთი სიზუსტით უნდა იყოს ჩამოყალიბებული, რომ მოქალაქეს საშუალება მისცეს „საკუთარი ქცევა შესაბამისობაში მოიყვანოს“, ანუ შეძლოს წინასწარ გათვალოს, რა ჩაითვლება მისაღებად და რა შედეგები შეიძლება მოჰყვეს მის ქმედებას.“ 151 იხილეთ მაგ., ECtHR, როლენა ჩეხეთის რესპუბლიკის წინააღმდეგ [GC], N 59552, 2015 წლის 27 იანვარი, პუნქტები 78-79. იხილეთ ასევე UN HRC, ზოგადი კომენტარი N 29 საგანგებო მდგომარეობების შესახებ (ICCPR-ის 4-ე მუხლი ), CCPR/C/21/Rev.1/Add. 11 (2001), პუნქტი 7.

50  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

მიმართებაში. ECtHR-ის სიტყვებით, „შემაკავებელი ეფექტი შეიძლება წარმოიშვას მაშინ, „როდესაც პირი ‘თვითცენზურას’ მიმართავს არაპროპორციული სასჯელის დაკისრების შიშით, ან ზედმეტად ფართო და განზოგადებული კანონების საფუძველზე სისხლისსამართლებრივი დევნის შიშით. ასეთი შემაკავებელი ეფექტი ზიანს აყენებს მთელ საზოგადოებას.152 89. მხოლოდ ისეთი ტერმინის გამოყენება, როგორიცაა „სიტყვიერი შეურაცხყოფა“, შეურაცხმყოფელი ან სხვაგვარი შეურაცხმყოფელი ქმედებები, მათი მნიშვნელობის რაიმე განმარტების ან განსაზღვრისა და დანაშაულის შემადგენელი ელემენტების მითითების გარეშე, ზედმეტად ფართო და სუბიექტურია და მათი თვითნებურად ინტერპრეტაციისა და გამოყენების შესაძლებლობას ქმნის. ამგვარი ფორმულირებით ნებისმიერი კრიტიკა, თვით სატირულიც კი, შესაძლოა სუბიექტურად იქნას აღქმული, როგორც შეურაცხყოფა ან შეურაცხმყოფელი ქმედება. 90. ECtHR-მა აღიარა, რომ დამამცირებელ და შეურაცხმყოფელ გამონათქვამებს შეუძლიათ „ემოციური აშლილობის“ გამოწვევა და პირის „ფსიქიკური ჯანმრთელობისთვის, ღირსებისა და მორალური მდგომარეობისთვის“ ზიანის მიყენება, რის გამოც შეიძლება ადამიანის პირადი ცხოვრების პატივისცემის უფლების ხელყოფად ჩაითვალოს, რაც დაცულია ECHR-ის 8-ე მუხლით.153 თუმცა, იმისათვის, რომ შეურაცხმყოფელი გამონათქვამები მართლაც კონვენციის 8-ე მუხლით დაცული უფლების ხელყოფად ჩაითვალოს, სასამართლო მოითხოვს, რომ ასეთი გამონათქვამის სიმძიმე გარკვეული სერიოზულობის ზღვარს აღწევდეს.154 ამას გარდა, აუცილებლად ხაზგასმით უნდა აღინიშნოს, რომ საზოგადოებრივ სივრცეში აქტიურ პირს უფრო მეტი ტოლერანტობა მართებს კრიტიკის მიმართ და მათ მიმართ მისაღები კრიტიკის საზღვრები უფრო ფართოა, განსაკუთრებით მაშინ, როცა საქმე პოლიტიკოსებს ან სახელმწოფო მოხელეებს ეხება, რომლებიც საჯარო უფლებამოსილებით მოქმედებენ.155ამასთან დაკავშირებით ECtHR-მა კონკრეტულად აღიარა, რომ „რადგან პოლიცია სახელმწიფო უსაფრთხოების ძალების ნაწილს წარმოადგენს, მან განსაკუთრებით მაღალი დონის შემწყნარებლობა უნდა გამოავლინოს შეურაცხმყოფელი გამონათქვამებისადმი, თუ ასეთი პროვოკაციული გამონათქვამები უშუალოდ არ წარმოშობს უკანონო ქმედებების მომენტალური პროვოცირებისა და

152 იხილეთ ევროპის საბჭოს კვლევა გამოხატვის თავისუფლებასა და დიფამაციის თაობაზე გვ. 24. 153 იხილეთ ECtHR, ფი. ოუ. ხორვატიის წინააღმდეგ, N 29555/13, 2021 წლის 22 აპრილი, პუნქტი 60. 154 იხილეთ ECtHR, დენისოვი უკრაინის წინააღმდეგ, N 76639/11, 2018 წლის 25 სექტემბერი, პუნქტი 112, ასევე ციტირება კონსოლიდირებული პრეცენდენტული სამართლიდან, როგორიცაა ეი. ვი. ნორვეგიის წინააღმდეგ, პუნქტები 63-64; პოლანკო ტარესი და მოვილა პოლანკო ესპანეთის წინააღმდეგ, N 34147/06, 2010 წლის 21 სექტემბერი, პუნქტები 40 და 44; დელფი ეიეს ესტონეთის წინააღმდეგ, N 64569/09, 2015, პუნქტი. 136; ბედატი შვეიცარიის წინააღმდეგ N 56925/08, პუნქტი 72. მაგალითად, დიდი ბრიტანეთის 2013 წლის დიფამაციის აქტის პირველ ნაწილში წერია: ‘გამონათქვამი დიფამაციად არ ჩაითვლება, თუ მის გამოქვეყნებას სერიოზული ზიანი არ მიუყენებია, ან არ მიაყენებს მოსარჩელის რეპუტაციას..’ 155 იხილეთ გამოხატვის თავისუფლების საერთაშორისო მანდატის მფლობელ პირთა 2023 წლის ერთობლივი დეკლარაცია მედიის თავისუფლებისა და დემოკრატიის შესახებ, რომელშიც პირდაპირაა აღნიშნული: „პოლიტიკოსებმა და საჯარო მოხელეებმა მაღალი დონის შემწყნარებლობა უნდა გამოავლინონ კრიტიკული ჟურნალისტური რეპორტაჟების მიმართ, იმის გათვალისწინებით, რომ ძალაუფლების პოზიციებზე მყოფთა კრიტიკული ზედამხედველობა დემოკრატიულ საზოგადოებაში მედიის ლეგიტიმური ფუნქციაა” იხილეთ ასევე მაგ., ECtHR, კარმანი რუსეთის წინააღმდეგ, N 29372/02, 2006 წლის 14 დეკემბერი, პუნქტი 36; და ECtHR, იერუსალემი ავსტრიის წინააღმდეგ N 26958/95, 2001 წლის 27 თებერვალი.

51  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

ფიზიკური ძალადობის რეალურ საფრთხეს მათი პირადი შემადგენლობის მიმართ“, სასამართლო ასევე მიუთითებს, რომ „[მ]ხოლოდ უკიდურესად დაძაბულ და რთულ ფონნზე-შეიარაღებული კონფლიქტის, ტერორიზმის წინააღმდეგ ბრძოლის ან ლეტალური შედეგით დასრულებული ციხის ამბოხის პირობებში“ გარკვეული განცხადებები ძალადობის წახალისებას იწვევდა, რის შედეგადაც უსაფრთხოების ძალების წევრები რეალური საფრთხის წინაშე აღმოჩნდნენ და სწორედ ასეთ განსაკუთრებულ გარემოებებში ჩარევა მიიჩნია გამართლებულად.156 როგორც გაეროს ადამიანის უფლებათა კომიტეტი აღნიშნავს, მხოლოდ ის ფაქტი, რომ გამონათქვამი საჯარო პირისადმი შეურაცხმყოფელად აღიქმება, თავისთავად არასაკმარისია შეზღუდვის ან სანქციის დაკისრების გასამართლებლად.157 91. დაბოლოს, შეურაცხმყოფელ გამონათქვამებთან მიმართებაში, ECtHR-ის პრეცენდენტული სამართლიდან გამომდინარე იკვეთება, რომ სისხლისსამართლებრივი სანქციების დაკისრება თავისთავად ვერ ჩაითვლება დასახულ მიზანთან პროპორციულად, გამოხატვის თავისუფლების განხორციელებაზე მათი შემაკავებელი ეფექტის გამო, რადგანაც პირები თვითცენზურისკენ არიან მიდრეკილნი განსაკუთრებით სისხლისსამართლებრივი დევნის ან არაპროპორციული სასჯელის შიშით,158 მით უფრო მაშინ, როდესაც შესაბამისი სამართლებრივი ნორმები ბუნდოვნად და ფართოდაა ფორმულირებული, როგორცაა მოცემულ შემთხვევაში. 92. ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, უნდა გაუქმდეს ის დებულებები, რომლებიც სისხლისსამართლებრივ პასუხისმგებლობას აწესებს გარკვეული საჯარო მოხელეებისადმი მხოლოდ „სიტყვიერი შეურაცხყოფის“, ან სხვა ბუნდოვნად და ზედმეტად ფართოდ ჩამოყალიბებული შეურაცხმყოფელი ქცევის განმეორებით ჩადენისათვის, ვინაიდან სისხლისსამართლებრივი სანქციები არაპროპორციულია და შემაკავებელი ეფექტი აქვს, როგორც მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების, ისე გამოხატვის თავისუფლების განხორციელებაზე. ასევე იმის გათვალისწინებით, რომ უდავოდ რთულია ისეთი განსაზღვრების ჩამოყალიბება, რომელიც შეესაბამება სისხლის სამართლის სამართლებრივი განსაზღვრულობის, განჭვრეტადობისა და კონკრეტულობის პრინციპებს, ასევე მათი თვითნებური გამოყენების მაღალი რისკის გათვალისწინებით. ODIHR-ი კიდევ ერთხელ იმეორებს თავის 2025 წლის მარტის დაჩქარებულ დასკვნაში ჩამოყალიბებულ შეფასებას, რომ მოქმედი ფორმულირებით, ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა

156 იხილეთ ECtHR, სავა ტერენტიევი რუსეთის წინააღმდეგ N 10692/09, 2018 წლის 28 აგვისტო, პუნქტი 77. 157 იხილეთ გაეროს ადამიანის უფლებათა კომიტეტის ზოგადი კომენტარი N 34 ICCPR-ის 19-ე მუხლის შესახებ, CCPR/C/GC/34, პუნქტი 38. 158 იხილეთ ევროპის საბჭოს კვლევა გამოხატვის თავისუფლებისა და დიფამაციის საკითხზე, გვ. 24. იხ., მაგ., ევონი საფრანგეთის წინაღმდეგ, №26118/10, 2013 წლის 14 მარტი, პუნქტები 61–62, რომელშიც სასამართლომ აღნიშნა, რომ თუნდაც 30 ევროს ოდენობის პირობითი ჯარიმა, რომელიც საფრანგეთის მოქალაქეს დაეკისრა საფრანგეთის პრეზიდენტის შეურაცხყოფისთვის (თანაც იმ სასამართლოს შეფასებით, რომელმაც ეს საქმე ქვედა ინსტანციაში დააბრუნა-ეს იყო თანხა, რომელიც „პრინციპის დაცვის გამო“ დაეკისრა), რასაც „შესაძლოა „შემაკავებელი ეფექტი“ ჰქონდეს მხოლოდ იმის გამო, რომ საქმე სისხლისსამართლებრივ სანქციას ეხება და ამიტომ „დასახულ მიზანთან შედარებით არაპროპორციულად და შესაბამისად, დაუშვებლად იქნა მიჩნეული დემოკრატიულ საზოგადოებაში“. ასევე იხილეთ გაეროს ადამიანის უფლებათა კომიტეტის ზოგადი კომენტარი N 34 ICCPR-ის 19-ე მუხლი, CCPR/C/GC/34, პუნქტი 47.

52  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

კოდექსის 173-ე მუხლის (2) პუნქტი არ შეესაბამება კანონიერებისა და განჭვრეტადობის მოთხოვნებს გამოხატვის თავისუფლების შეზღუდვებთან მიმართებაში.

5. ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსის ახალი 244-ე მუხლის (4) პუნქტი ფოტო ან ვიდეო საშუალებით გადაღებული ადმინისტრაციული სამართალდარღვევის გამოვლენისა და რეაგირების პროცედურებისა და პირობების, ასევე სამართალდამრღვევთა იდენტიფიცირების შესახებ

93. 2025 წლის ოქტომბრის ცვლილებებით ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსის 244-ე მუხლს ახალი-4-ე ქვეპუნქტი დაემატა, რომლის თანახმადაც, ფოტოსურათით ან ვიდეოჩანაწერით დაფიქსირებული ადმინისტრაციული სამართალდარღვევის გამოვლენისა და მასზე რეაგირების, აგრეთვე სამართალდამრღვევთა იდენტიფიცირების (მათ შორის სპეციალური პროგრამის გამოყენებით) პროცედურები და პირობები საქართველოს შინაგან საქმეთა მინისტრის ბრძანებით უნდა განისაზღვროს. 94. მიუხედავად იმისა, რომ საზოგადოებრივ სივრცეზე დასაკვირვებლად სათვალთვალო კამერების გამოყენებამ სამართალდამცავ ორგანოებს შესაძლოა მისცეს საზოგადოებრივი უსაფრთხოებისათვის წარმოქმნილი საფრთხეების და რეალური ან მოსალოდნელი დანაშაულებრივი ქმედებების იდენტიფიცირების და მათზე რეაგირების, ისევე როგორც მშვიდობიანი შეკრებების ჩატარების ხელშეწყობის შესაძლებლობა, მშვიდობიანი შეკრების ინდივიდუალური მონაწილეების რეგულარული, ხანგრძლივი და მიზანმიმართული ფოტოგრაფირება, ვიდეოგადაღება ან ჩანაწერის განხორციელება გადაჭარბებულ ჩარევას წარმოადგენს და სავარაუდოდ დაარღვევს როგორც პერსონალურ მონაცემთა დაცვის სტანდარტებს, ისე შეკრების მონაწილეთა და ორგანიზატორთა პირადი ცხოვრების პატივისცემის უფლებას, რომელიც გარანტირებულია ICCPR-ის 17-ე მუხლითა და ECHR-ის 8-ე მუხლით.159 გარდა ამისა, საჯარო შეკრების დროს სამართალდამცავი თანამშრომლების მიერ ციფრული გამოსახულებების ჩამწერი მოწყობილობების სისტემატურმა გამოყენებამ შესაძლოა „შემაკავებელი ეფექტი“ იქონიოს შეკრების თავისუფლებაზე და შეამციროს ამ უფლების განხორციელების შესაძლებლობა.160 ციფრული გამოსახულების ჩამწერი მოწყობილობების გამოყენება რეგულარულად არ უნდა ხდებოდეს. 95. როგორც მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების შესახებ სახელმძღვანელო პრინციპებშია ხაზგასმული, არ უნდა ხდებოდეს შეკრების ორგანიზატორებისა და მონაწილეების ციფრული გამოსახულებების ჩაწერა, გარდა იმ შემთხვევებისა, როდესაც ეს პირდაპირ ნებადართულია კანონით და

159 იხილეთ ODIHR-ვენეციის კომისიის სახელმძღვანელო პრინციპები მშვიდობიანი შეკრების შესახებ, პუნქტი169; ODIHR, ეუთოს შერჩეულ წევრ ქვეყნებში მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების შესახებ ჩატარებული მონიტორინგის ანგარიში (2017 წლის მაისი– 2018 წლის ივნისი), პუნქტი 293. 160 იხილეთ ODIHR-ვენეციის კომისიის სახელმძღვანელო პრინციპები მშვიდობიანი შეკრების შესახებ, პუნქტი169; ODIHR, ეუთოს შერჩეულ წევრ ქვეყნებში მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების შესახებ ჩატარებული მონიტორინგის ანგარიში (2017 წლის მაისი– 2018 წლის ივნისი), პუნქტი 293.

53  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

აუცილებელია. ასევე როცა არსებობს იმის დამაჯერებელი საფუძველი, რომ შეკრების დამგეგმავები, ორგანიზატორები, ან მონაწილეები სერიოზული უკანონო ქმედების ჩადენას აპირებენ.161 ზოგადად, ჩარევის მეთოდები, იქნება ეს ღია თუ ფარული თვალთვალი, დასაშვებია მხოლოდ მაშინ, როდესაც არსებობს მკაფიო მტკიცებულებები იმისა, რომ შეკრების მიმდინარეობისას შესაძლოა მოხდეს უკანონო ქმედებები, მაგალითად ძალადობა ან ცეცხლსასროლი იარაღის გამოყენება.162 პიროვნების იდენტიფიკაციის მიზნით გამოსახულებების გამოყენება (სახის ამომცნობი პროგრამული უზრუნველყოფის ჩათვლით) უნდა შემოიფარგლოს მხოლოდ იმ შემთხვევებით, როცა სისხლის სამართლის დანაშაულების ჩადენა ხდება, ან როდესაც არსებობს გონივრული ეჭვი მისი უცილობლად ჩადენის შესახებ.163 ამრიგად, სრულად უნდა გადაიხედოს CAO-ს ახალი 244-ე მუხლის (4) პუნქტი, რომელიც ასეთი საშუალებების გამოყენებას შედარებით ნაკლებად მძიმე ადმინისტრაციული სამართალდარღვევების კონტექსტში ითვალისწინებს. 96. პირების იდენტიფიცირების მიზნით ციფრული გამოსახულებების გადაღება და შენახვა, როდესაც ისინი კანონიერ საქმიანობას ეწევიან, ან ასეთი გამოსახულებებიდან მიღებული მონაცემების (მაგალითად, კონკრეტული პირის შეკრებაში მონაწილეობასთან დაკავშირებული ინფორმაცია) მუდმივ ან სისტემურ ბაზაში შენახვა არღვევს პირადი ცხოვრების ხელშეუხებლობის უფლებასა და პერსონალური მონაცემების დაცვის იმ სტანდარტებს, რომლებიც მონაცემთა მინიმუმამდე დაყვანასა და მათი შენახვის შეზღუდვას მოითხოვს. კანონებსა და სამართალდამცავი უწყებების პოლიტიკაში საჭიროა მკაფიოდ იყოს გაწერილი საზოგადოებრივ შეკრებებზე ციფრული ჩანაწერების წარმოებასთან დაკავშირებული საოპერაციო პროცედურები, მათ შორის, აღწერილი უნდა იყოს (კანონიერი და ლეგიტიმური) მიზნები და გარემოებები, რომლებშიც ამგვარი ქმედებები დაშვებულია, აგრეთვე შედეგად მოპოვებულ მონაცემთა შენახვისა და დამუშავების პროცედურები და პოლიტიკა. ამ გზით მოპოვებული ინფორმაცია უნდა განადგურდეს კანონით დადგენილი გონივრული ვადის გასვლის შემდეგ.164 97. დაბოლოს, ადამიანის უფლებების განხორციელების, მათ შორის მშვიდობიანი შეკრებისა და გაერთიანების თავისუფლებასთან დაკავშირებით იმ მნიშვნელოვანი რისკების გათვალისწინებით, რომლებსაც ხელისუფლების მიერ ციფრული ზედამხედველობის ისეთი საშუალებების გამოყენება ქმნის, როგორებიცაა სფაივეარი/(თვალთვალის პროგრამული უზრუნველყოფა),

161 იხილეთ ODIHR-ვენეციის კომისიის სახელმძღვანელო პრინციპები მშვიდობიანი შეკრების შესახებ, პუნქტი169; ODIHR, ეუთოს შერჩეულ წევრ ქვეყნებში მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების შესახებ ჩატარებული მონიტორინგის ანგარიში (2017 წლის მაისი– 2018 წლის ივნისი), პუნქტი 293. 162 იხილეთ ODIHR-ვენეციის კომისიის სახელმძღვანელო პრინციპები მშვიდობიანი შეკრების შესახებ, პუნქტი169; ODIHR, ეუთოს შერჩეულ წევრ ქვეყნებში მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების შესახებ ჩატარებული მონიტორინგის ანგარიში (2017 წლის მაისი– 2018 წლის ივნისი), პუნქტი 293. 163 იხილეთ ODIHR-ვენეციის კომისიის სახელმძღვანელო პრინციპები მშვიდობიანი შეკრების შესახებ, პუნქტი169; ODIHR, ეუთოს შერჩეულ წევრ ქვეყნებში მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების შესახებ ჩატარებული მონიტორინგის ანგარიში (2017 წლის მაისი– 2018 წლის ივნისი), პუნქტი 293. 164 იხილეთ ODIHR-ვენეციის კომისიის სახელმძღვანელო პრინციპები მშვიდობიანი შეკრების შესახებ, პუნქტი169; ODIHR, ეუთოს შერჩეულ წევრ ქვეყნებში მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების შესახებ ჩატარებული მონიტორინგის ანგარიში (2017 წლის მაისი– 2018 წლის ივნისი), პუნქტი 293.

54  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

სახის ამოცნობისა და სხვა ბიომეტრიული ტექნოლოგიები, ასევე ციფრული პროფაილინგის (პროფილის შესადგენად დამუშავებისა და ანალიზის სისტემები) ინსტრუმენტები, სახელმწიფოებმა თავი უნდა შეიკავონ სახის ამომცნობი ტექნოლოგიებისა და სხვა ბიომეტრიული სისტემების გამოყენებისგან, იმ პირების იდენტიფიცირების მიზნით, რომლებიც მშვიდობიანად მონაწილეობენ შეკრებაში.165 ასევე, აუცილებელია ადამიანის უფლებებთან შესაბამისი, ძლიერი და ეფექტური სამართლებრივი ჩარჩოს დაწესება, რომელიც სათანადოდ დაიცავს პირადი ცხოვრების ხელშეუხებლობის უფლებას, მათ შორის სახის გამოსახულებებსა და ამ მონაცემებიდან მიღებულ ინფორმაციას.166 განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია არსებობდეს ისეთი მექანიზმები, რომლებიც პირებს საშუალებას მისცემს დაადგინონ, ინახება თუ არა მათზე ინფორმაცია და თუ ინახება, კონკრეტულად რა სახის ინფორმაციაა ეს; რითაც მათ გასაჩივრების, ან კომპენსაციის მოთხოვნის ეფექტურ პროცეზებზე წვდომა ეძლევათ მათი პერსონალური მონაცემების შეგროვების, შენახვისა და გამოყენების საკითხებთან დაკავშირებით.167

6. 2025 წლის ოქტომბრის ცვლილებების გამოყენება იმ მიზნებისთვის, რაც ნებადართული არ არის ადამიანის უფლებათა საერთაშორისო სტანდარტებით

98. 2025 წლის ოქტომბრის ცვლილებების შემოღება უნდა გაანალიზდეს საქართველოში არსებული უფრო ფართო კონტექსტის გათვალისწინებით, როგორც ეს ზემოთ-31-ე პუნქტშია მითითებული. აღნიშნული ცვლილებები მშვიდობიანი დემონსტრაციების სერიის შემდეგ განხორციელდა, რასაც მშვიდობიანი მომიტინგეების, ადამიანის უფლებათა დამცველებისა და ოპოზიციის წარმომადგენლების მასობრივი დაკავება და პატიმრობა მოჰყვა, როგორც ეს ასახულია საერთაშორისო და რეგიონული ადამიანის უფლებათა ორგანიზაციების მიერ გავრცელებულ სხვადასხვა ანგარიშში, დასკვნასა და განცხადებებში, რომლებშიც ყურადღება გამახვილებულია ქვეყანაში სამოქალაქო საზოგადოების ჩახშობის ტენდენციაზე.168

165 იხილეთ ODIHR-ვენეციის კომისიის სახელმძღვანელო პრინციპები მშვიდობიანი შეკრების შესახებ, პუნქტი169; ODIHR, ეუთოს შერჩეულ წევრ ქვეყნებში მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების შესახებ ჩატარებული მონიტორინგის ანგარიში (2017 წლის მაისი– 2018 წლის ივნისი), პუნქტი 293. 166 იხილეთ ODIHR-ვენეციის კომისიის სახელმძღვანელო პრინციპები მშვიდობიანი შეკრების შესახებ, პუნქტი169; ODIHR, ეუთოს შერჩეულ წევრ ქვეყნებში მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების შესახებ ჩატარებული მონიტორინგის ანგარიში (2017 წლის მაისი– 2018 წლის ივნისი), პუნქტი 293. 167 იხილეთ ODIHR-ვენეციის კომისიის სახელმძღვანელო პრინციპები მშვიდობიანი შეკრების შესახებ, პუნქტი169; ODIHR, ეუთოს შერჩეულ წევრ ქვეყნებში მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების შესახებ ჩატარებული მონიტორინგის ანგარიში (2017 წლის მაისი– 2018 წლის ივნისი), პუნქტი 293. 168 იხილეთ მაგ., ეუთო/ოდირის 2025 წლის 7 ოქტომბრის და 2024 წლის 20 დეკემბრის განცხადებები საქართველოში არსებულ ვითარებასთან დაკავშირებით; 2025 წლის 5 სექტემბრის გაეროს სპეციალური მომხსენებლის განცხადება ადამიანის უფლებათა დამცველებთან დაკავშირებული ვითარების შესახებ, როგორც აღნიშნულია და მხარდაჭერილია გაეროს სპეციალური მომხსენებლის მიერ მშვიდობიანი შეკრებისა და გაერთიანების თავისუფლების საკითხებზე; ევროკავშირის უმაღლესი წარმომადგენლის/ვიცე-პრეზიდენტ კალასისა და გაფართოების კომისრის-კოსის 2025 წლის 5 ოქტომბრისა და 2025 წლის 7 თებერვლის განცხადებებში საქართველოს შესახებ; ევროპარლამენტის 2025 წლის 9 ივლისის განცხადება. ასევე იხილეთ ევროპარლამენტის

55  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

99. საქართველოში ძირითადი თავისუფლებების განხორციელებასთან დაკავშირებული სამართლებრივი ჩარჩოს ცვლილებების ერთობლიობა, მათ შორის ის ცვლილებები, რომლებიც ODIHR-ისა და ვენეციის კომისიის მიერ 2023 წლიდან გამოქვეყნებულ სამართლებრივ შეფასებებშია განხილული, მათი აღსრულების პრაქტიკასთან ერთად განხილვისას სერიოზულ შეშფოთებას იწვევს იმასთან დაკავშირებით, რომ 2025 წლის ოქტომბრის ცვლილებები შესაძლოა გამოყენებულ იქნას იმ მიზნებისთვის, რომლებიც სცილდება ECHR-ით დადგენილ ნებადართულ ფარგლებს. განსაკუთრებით, არსებობს საფრთხე, რომ ამ ცვლილებების გამოყენება მოხდეს მშვიდობიანი მომიტინგეებისა და სამოქალაქო საზოგადოების აქტივისტების გასაჩუმებლად ან დასასჯელად მათი ლეგიტიმური სოციალურ-პოლიტიკური ჩართულობისა და მშვიდობიანი შეკრების, გაერთიანების და გამოხატვის თავისუფლების უფლებათა კანონიერი განხორციელებისთვის, რაც წინააღმდეგობაში მოდის ECHR-ის 18-ე მუხლთან.169

7. 2025 წლის ოქტომბრის ცვლილებების მომზადებისა და მიღების პროცესი

100. როგორც ზემოთ აღინიშნა, ცვლილებები პარლამენტში 2025 წლის 8 ოქტომბერს წარადგინეს და მათი მიღება დაჩქარებული წესით განხორციელდა; სამი მოსმენის გამართვის შემდეგ ცვლილებები მიიღეს 2025 წლის 16 ოქტომბერს და იმავე დღეს გამოცხადდა საქართველოს პრეზიდენტის მიერ. ცვლილებები ძალაში შევიდა -მათი ოფიციალური გამოქვეყნებისთანავე-2025 წლის 17 ოქტომბერს. 101. როგორც ზემოთ, 3-ე ნაწილში აღინიშნა, 2025 წლის ოქტომბრის ცვლილებების განმარტებითი ბარათები არ ეფუძნება ზეგავლენის სიღრმისეულ და ყოვლისმომცველ შეფასებას, ხოლო ეროვნული ხელისუფლების მიერ მათ

რეზოლუცია საქართველოში დემოკრატიული კრიზისის გაღრმავების შესახებ, რომელიც დაკავშირებულია ბოლო საპარლამენტო არჩევნებსა და სავარაუდო საარჩევნო მანიპულაციებთან (2024/2933(RSP)); ევროსაბჭოს ადამიანის უფლებების კომისრის 2025 წლის 1 ივლისისა და 2024 წლის 4 დეკემბრის განცხადებები; 2025 წლის 28 იანვრის ერთობლივი განცხადება გაეროს სპეციალური მომხსენებლების წამებისა და სხვა სასტიკი, არაადამიანური, ან დამამცირებელი მოპყრობის, ან დასჯის საკითხებზე; სასამართლო გადაწყვეტილების გარეშე, ან თვითნებური დასჯის საკითხებზე; მშვიდობიანი შეკრებისა და გაერთიანების თავისუფლების უფლებაზე; ადამიანის უფლებების დამცველთა მდგომარეობაზე; აზრისა და გამოხატვის თავისუფლების უფლებაზე; მოსამართლეთა და იურისტთა დამოუკიდებლობაზე. აგრეთვე იხილეთ საქართველოს სახალხო დამცველის, ქვეყნის შიდა სხვა დაინტერესებული მხარეებისა და არასამთავრობო ორგანიზაციების სხვადასხვა განცხადებები. იხილეთ ასევე ODIHR-ის დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს შეკრებებისა და მანიფესტაციების შესახებ კანონში, ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა და საქართველოს სისხლის სამართლის კოდექსში 2025 წლის 6 თებერვალს მიღებულ ცვლილებებზე; და ვენეციის კომისიის დაჩაქარებული დასკვნა საქართველოს ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა და შეკრებებისა და მანიფესტაციების შესახებ კანონში შეტანილ ცვლილებებზე. CDL-PI(2025)004-ე, 2025 წლის 3 მარტი. რაც შეეხება იმ ცვლილებებს, რომლებიც არასათანადო ზემოქმედებას ახდენს გაერთიანებისა და გამოხატვის თავისუფლების განხორციელებაზე, მათ შორის, უცხოელი აგენტების რეგისტრაციის შესახებ კანონით, გრანტების შესახებ კანონში შეტანილი ცვლილებებით და უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ კანონით (რომელიც 2024 წლის 28 მაისს მიიღეს), იხილეთ ასევე ODIHR-ის საქართველოს კანონზე „უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ“ მომზადებული დაჩქარებული დასკვნა, 2024 წლის 30 მაისი; და ვენეციის კომისიის დასკვნა საქართველოში უცხოელი აგენტების რეგისტრაციის შესახებ კანონზე, გრანტების შესახებ კანონში შეტანილ ცვლილებებსა და „უცხოურ გავლენასთან“ დაკავშირებულ სხვა კანონებზე, CDL-AD(2025)034-ე, 2025 წლის 15 ოქტომბერი; და დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს კანონზე უცხოური გავლენის გამჭვირვალობის შესახებ, CDL-AD(2024)020, 2024 წლის 24 ივნისი. 169 იხილეთ მაგ., ECtHR, რაშად ჰასანოვი და სხვები აზერბაიჯანის წინააღმდეგ ნომრები 48653/13 და 3 სხვა, 2018 წლის 7 ივნისი, პუნქტები 121-127

56  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

გასამართლებლად მოყვანილი არგუმენტები არც რელევანტურია და არც საკმარისი. ისინი ვერ წარმოაჩენს მტკიცებულებებზე დაფუძნებულ ახსნას იმისა, თუ რატომ არის მოქმედი სამართლებრივი ჩარჩო არასაკმარისი და/ან არაფექტური.170 102. გარდა ამისა, როგორც უკვე ხაზგასმულია 2025 წლის მარტის დაჩქარებულ დასკვნაში, კანონმდებლობაში მრავალმა, ხშირმა და ფრაგმენტულმა ცვლილება შესაძლოა ეჭვები გააჩინოს იმასთან დაკავშირებით, არსებობს თუ არა საფუძვლიანი და თანმიმდევრული პოლიტიკა, რომელიც რეფორმის პროცესს ამყარებს; გარდა იმისა, რომ ამგვარი ცვლილებები ქმნის სამართლებრივ გაურკვევლობას. ODIHR-ის „დემოკრატიული კანონშემოქმედების სახელმძღვანელო უკეთესი კანონებისათვის“ (2024) თანახმად, კანონებში ზედმეტად ხშირი ცვლილებები, რაც უმეტესწილად განპირობებულია სათანადო დაგეგმვისა და პოლიტიკის თემებზე წინასწარი კვლევის ნაკლებობით, ასუსტებს როგორც საკანონმდებლო ჩარჩოს სტაბილურობას, ასევე სამართლებრივ განსაზღვრულობას ზოგადად და თავიდან უნდა იქნას აცილებული.171

7.1. დაჩქარებული პროცედურის გამოყენება

103. საქართველოს პარლამენტის რეგლამენტის 117-ე მუხლი იძლევა დაჩქარებული წესის გამოყენების შესაძლებლობას.172 რეგლამენტის 117-ე მუხლის (3) პუნქტის თანახმად, დაჩქარებული წესის გამოყენების შესახებ გადაწყვეტილებას იღებს პარლამენტის ბიურო, კანონპროექტის ინიციატორის წერილობითი, დასაბუთებული მოთხოვნის საფუძველზე. თუმცა, აღნიშნული დებულება არ განსაზღვრავს მკაფიოდ და ზუსტად განსაზღვრულ გარემოებებს, რომელთა არსებობის შემთხვევაშიც შეიძლება ამგვარი პროცედურის გამოყენება. 104. სისხლის სამართლის კოდექსში ცვლილებების პროექტის განმარტებით ბარათში ინიციატორები მხოლოდ აღნიშნავენ, რომ „[კ]ანონპროექტით წამოჭრილი საკითხის მნიშვნელობიდან გამომდინარე, საჭიროა წარმოდგენილ დანაშაულზე ეფექტური და სწრაფი რეაგირება, ამიტომ ინიციატორები ითხოვენ კანონპროექტის დაჩქარებული წესით განხილვას“. CAO-ს ცვლილებების პროექტის განმარტებითი ბარათი კი მხოლოდ მიუთითებს სისხლის სამართლის კოდექსში ცვლილებების შემოღებასთან დაკავშირებულ საკითხებზე ეფექტიანი და დროული რეაგირების საჭიროებაზე, დამატებით განვრცობის გარეშე. 105. როგორც ხაზგასმულია ODIHR-ის „დემოკრატიული კანონშემოქმედების სახელმძღვანელოში უკეთესი კანონებისათვის“ (2024), დაჩქარებული

170 ODIHR, დემოკრატიული კანონშემოქმედების სახელმძღვანელო უკეთესი კანონებისთვის (2024 წლის 16 იანვარი), მტკიცებულებაზე დაფუძნებული კანონშემოქმედების 5-ე პრინციპი 171 ODIHR, დემოკრატიული კანონშემოქმედების სახელმძღვანელო უკეთესი კანონებისთვის (2024 წლის 16 იანვარი), 9-ე პრინციპი. 172 იხილეთ საქართველოს პარლამენტის რეგლამენტი | სსიპ ”საქართველოს საკანონმდებლო მაცნე” (matsne.gov.ge).

57  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

საკანონმდებლო პროცედურა „უნდა გამოიყენებოდეს იშვიათად და მხოლოდ გამონაკლის შემთხვევებში, როდესაც მართლაც არსებობს კონკრეტული კანონის სასწრაფოდ მიღების აუცილებლობა, რადგან ასეთი პროცესი გულისხმობს საკანონმდებლო პროცესის დაგეგმვის ნაკლებობას და კანონპროექტებზე სიღრმისეული კონსულტაციებისთვის არასაკმარის ან საერთოდ არარსებულ დროს, აგრეთვე არასაკმარის საპარლამენტო ზედამხედველობას.“173ამავე სახელმძღვანელოში ასევე აღნიშნულია, რომ „[ს]აკანონმდებლო ჩარჩოში მკაფიოდ და ვიწროდ უნდა იყოს განსაზღვრული ის გარემოებები, როდესაც დაჩქარებული პროცედურის გამოყენება დასაშვებია, და სათანადო დასაბუთებას უნდა მოითხოვდეს“; ასევე, „[დ]აჩქარებული საკანონმდებლო პროცედურების გამოყენება მხოლოდ იმ შემთხვევაში უნდა იყოს შესაძლებელი, თუ ის ოფიციალურ მოთხოვნას ეფუძნება, რომელიც მოქმედი კანონმდებლობის შესაბამისადაა წარმოდგენილი.“ დაჩქარებული პროცედურის გამოყენება არ უნდა მოხდეს 174

მნიშვნელოვანი და/ან ფართო სპექტრის რეფორმების გასატარებლად, მათ შორის ისეთ კანონმდებლობასთან მიმართებაში, რომელიც მნიშვნელოვან ზეგავლენას ახდენს ადამიანის უფლებებისა და ძირითადი თავისუფლებების განხორციელებაზე,175 როგორც ეს მოცემულ შემთხვევაში ხდება. ნებისმიერ შემთხვევაში, დაჩქარებული წესით მიღებული კანონები განსაკუთრებულ ზედამხედველობას უნდა ექვემდებარებოდეს და იდეალურ შემთხვევაში უნდა შეიცავდეს მუხლს, რომელიც შემდგომი გადახედვის მექანიზმს განსაზღვრავს.176 რეკომენდირებულია პარლამენტის რეგლამენტში უფრო ზუსტად განისაზღვროს მკაცრად შეზღუდული გარემოებები, როდესაც შესაძლებელი იქნება დაჩქარებული განხილვის პროცედურის გამოყენება, ან როდის არ უნდა მოხდეს მათი გამოყენება, ამასთან უნდა უზრუნველყოფილი იყოს სპეციალური ზედამხედველობის მექანიზმის არსებობა. 106. დაჩქარებული საკანონმდებლო პროცედურის გამოყენება არ უნდა მოხდეს იმ კანონმდებლობის შესაცვლელად, რომელიც ზეგავლენას ახდენს ძირითად უფლებებზე, ხოლო იმ შემთხვევაში, თუ მაინც მოხდება მისი გამოყენება, აუცილებელია არსებობდეს განსაკუთრებული ზედამხედველობის მექანიზმი, მათ შორის- გადახედვის დებულება

7.2. საჯარო კონსულტაციების არარსებობა 2025 წლის ოქტომბრის ცვლილებების ინიცირებამდე და მიღებამდე

107. 2025 წლის ოქტომბრის ცვლილებების მიღება წინასწარი საჯარო კონსულტაციების გარეშე მოხდა, როგორც ეს განმარტებით ბარათებშია ასახული.

173 იხილეთ ODIHR, დემოკრატიული კანონშემოქმედების სახელმძღვანელო უკეთესი კანონებისთვის (2024 წლის 16 იანვარი), 11-ე პრინციპი. 174 იქვე 11-ე პრინციპი. 175 იქვე 11-ე პრინციპი. 176 იქვე 11-ე პრინციპი.

58  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

108. ეუთოს წევრმა ქვეყნებმა ვალდებულება აიღეს უზრუნველყონ, რომ კანონმდებლობა მხოლოდ „საჯარო პროცედურის დასრულების შემდეგ იქნას მიღებული და რომ რეგულაციები უნდა გამოქვეყნდეს, რაც მათი მოქმედების წინაპირობას წარმოადგენს.“ (1990 წლის კოპენჰაგენის დოკუმენტი, პუნქტი 5.8).177 გარდა ამისა, ძირითადი ვალდებულებები განსაზღვრავს, რომ „[კ]ანონმდებლობის შემუშავება და მიღება უნდა მოხდეს ღია პროცესის შედეგად, რომელიც ხალხის ნებას ასახავს, პირდაპირ ან მათი არჩეული წარმომადგენლების მეშვეობით“ (1991 წლის მოსკოვის დოკუმენტი, პუნქტი 18.1).178 ODIHR-ის „დემოკრატიული კანონშემოქმედების სახელმძღვანელო უკეთესი კანონებისთვის“ ხაზგასმით მიუთითებს კანონშემოქმედების პროცესში თანამონაწილეობის და ინკლუზიურობის მნიშვნელობაზე.179 ვენეციის კომისიის „კანონის უზენაესობის საკონტროლო სია“ ასევე ყურადღებას ამახვილებს იმაზე, რომ საზოგადოებას უნდა ჰქონდეს მნიშვნელოვანი წვლილის შეტანის შესაძლებლობა კანონშემოქმედებით პროცესში.180 109. ODIHR-ვენეციის კომისიის მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლების შესახებ სახელმძღვანელო პრინციპებში ხაზგასმითაა აღნიშნული, რომ აუცილებელია კონსულტაციური მიდგომის უზრუნველყოფა იმ კანონებისა და მათთან დაკავშირებულ სამართლებრივი ნორმების შემუშავებისას, რომლებიც მშვიდობიანი შეკრების თავისუფლებას ეხება, რათა მოხდეს ყველა პირისა და ჯგუფის საჭიროებებისა და ხედვების გათვალისწინების უზრუნველყოფა, მათ შორის იმ პირებისა და ორგანიზაციების, რომლებიც პასუხისმგებელნი არიან ამ კანონმდებლობის განხორციელებაზე, ან რომლებზეც გარკვეულ გავლენას იქონიებს მათი განხორციელება, ასევე სხვა დაინტერესებული პირებისა და ჯგუფების (მათ შორის ადგილობრივი ადამიანის უფლებებათა დამცველი ორგანიზაციების).181ამგვარი კონსულტაციები კანონშემოქმედებითი პროცესის განუყოფელ ნაწილს უნდა წარმოადგენდეს და უნდა იყოს ღია, გამჭვირვალე, კონსტრუქციული და ინკლუზიური. კერძოდ, შესაბამისი და საკმარისი რაოდენობის საზოგადოების ინფორმირებულობის ამაღლების ღონისძიებების მეშვეობით უნდა მოხდეს სხვადასხვა ჯგუფის წარმომადგენელი დაინტერესებული მხარეების ჩართულობის უზრუნველყოფა (განსაკუთრებით იმ პირებისა და ჯგუფების ჩართულობა, რომლებიც განსაკუთრებულ სირთულეებს აწყდებიან მშვიდობიანი შეკრების უფლების განხორციელებისას), რომლებიც წარმოადგენენ განსხვავებულ ან ერთმანეთის საწინააღმდეგო შეხედულებებს (მათ შორის ისეთებს, რომლებიც ეწინააღმდეგება შემოთავაზებულ საკანონმდებლო ცვლილებებს). კონსულტაციების ორგანიზებაზე პასუხისმგებელმა ხელისუფლების წარმომადგენლებმა უნდა უპასუხონ დაინტერესებული მხარეების მიერ

177 იხილეთ 1990 წლის ეუთოს კოპენჰაგენის დოკუმენტი, პუნქტი 5.8. 178 იხილეთ 1991 წლის ეუთოს მოსკოვის დოკუმენტი, პუნქტი 18.1, 179 იხილეთ ODIHR დემოკრატიული კანონშემოქმედების სახელმძღვანელო უკეთესი კანონებისთვის (2024 წლის იანვარი), კონკრეტულად 7-ე პრინციპი. იხილეთ ასევე ვენეციის კომისიის კანონის უზენაესობის საკონტროლო სია, CDL-AD(2016)007, ნაწილი II.A.5., 180 იხილეთ ვენეციის კომისიის კანონის უზენაესობის საკონტროლო სია, CDL-AD(2016)007, ნაწილი II.A.5. 181 იხილეთ ოდირი-ვენეციის კომისიის სახელმძღვანელო პრინციპები მშვიდობიანი შეკრების შესახებ, პუნქტი 99.

59  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

შეთავაზებულ წინადადებებს, მითუფრო მაშინ, როცა აღნიშნული შემოთავაზებები არ აისახება შესაბამის კანონპროექტსა, თუ პოლიტიკაში (ამ შემთხვევაში უწყებებმა უნდა განმარტონ, თუ რა მიზეზით არ მოხდა მათი გათვალისწინინება).182 110. ასეთ მნიშვნელოვან საკანონმდებლო ცვლილებებთან დაკავშირებით ინკლუზიური, ფართომასშტაბიანი და ეფექტური კონსულტაციები უნდა გამართულიყო, მათ შორის სამოქალაქო საზოგადოებასთან, ასევე ამ პროცესში უნდა მომხდარიყო განსხვავებული და მრავალფეროვანი ჯგუფების დაინტერესებული მხარეების ჩართულობის უზრუნველყოფა, რომლებიც ერთმანეთისგან განსხვავებულ და ურთიერთდაპირისპირებულ შეხედულებებს წარმოადგენენ, ასევე აღნიშნულ კონსულტაციებში მონაწილეობის თანაბარი შესაძლებლობა უნდა მისცემოდათ ქალებსა და მამაკაცებს, შეზღუდული შესაძლებლობის მქონე პირებს და არასაკმარისად წარმოდგენილ ან მარგინალიზებული ჯგუფების წარმომადგენლებს. ზემოთხსენებული პრინციპებიდან გამომდინარე, ასეთი კონსულტაციები უნდა ჩატარებულიყო დროულად და კანონშემოქმედებითი პროცესის ყველა ეტაპზე, განსაკუთრებით-პარლამენტში განხილვამდე. უფრო თუ განვაზოგადებთ, მაღალი სტანდარტის კანონშემოქმედების ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი შემადგენელი ნაწილია ცვლილებების განხორციელებისა და მათი ზეგავლენის მონიტორინგისა და შეფასების თანმიმდევრული სისტემა, რომლის შემოღებაც უნდა მოხდეს, რათა ეფექტურად შეფასდეს ცვლილებების ამოქმედება და საკანონმდებლო ცვლილებების შედეგი.183

[ტქსტის დასასრული]

182 იქვე პუნქტი 99. 183 იხილეთ მაგ., OECD, კანონებისა და რეგულაციების შეფასება: ჩილეს წარმომადგენელთა პალატის შემთხვევა, (2010).

60  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

დანართი 1-2005 წლის ოქტომბრის ცვლილებების და შეკრებებისა და მანიფესტაციების შესახებ კანონთან დაკავშირებული საკანონმდებლო ნორმების შემაჯამებელი ცხრილი

ოქტომბრის ცვლილებებით დაწესებული სანქციები შეკრებისა და მანიფესტაციების შესახებ კანონის დარღვევისთვის შეკრებისა და 2025 წლის თებერვალში CAO- 2025 წლის ოქტომბერში 2025 წლის ოქტომბერში მანიფესტაციების ში შეტანილი ცვლილებები CAO-ში შეტანილი სისხლის სამართლის შესახებ კანონის ცვლილებები კოდექსში შეტანილი დებულებები ცვლილებები მუხლი 11 (2) (ა): ჯარიმა: 5,000 ლარი და 10,000 ადმინისტრაციული „ცეცხლსასროლი ლარამდე განმეორების დაკავება 60 დღით, გარდა იარაღის, შემთხვევაში (15,000 ლარი იმ შემთხვევებისა, ასაფეთქებელი, ორგანიზატორებისთვის, 20,000 რომლებიც აალებადი ან ლარი განმეორების გათვალისწინებულია რადიოაქტიური შემთხვევაში), ან CAO-ს მუხლში 32 (3)184 ნივთიერებების, ცივი ადმინისტრაციული დაკავება (ჯარიმა 5,000 ლარი (15,000 იარაღის ან 15 დღით, ან 20 დღემდე ვადით ლარი 1 წლამდე პაროტექნიკის განმეორების შემთხვევაში (20 ორგანიზატორებისთვის)) თავისუფლების აღკვეთა ტარება;“ დღით CAO - ს მუხლი 1741 (9), იმ შემთხვევაში, თუ ორგანიზატორებისთვის, 60 2025 წლის ოქტომბრის პირს წარსულში დღით განმეორების ცვლილებების მიხედვით. დარღვეული აქვს CAO-ს შემთხვევაში), მუხლი 1741 (9) და (10) სამართალდარღვევასთან პუნქტები და 2 წლამდე - დაკავშირებული ნივთის განმეორებით ჩადენის კონფისკაციით. შემთხვევაში. CAO -ს მუხლი 1741 (5) და (6) სისხლის სამართლის მუხლი 11 (2) (ა ): 2 ჯარიმა 2,000 ლარი 5,000 ლარი ადმინისტრაციული კოდექსის ახალი მუხლი „სახის ნიღბით, ან განმეორების შემთხვევაში, ან 7 დაკავება 15 დღემდე 347 (1) და (2) სხვა რაიმე დღემდე ვადით ვადით (20 დღით- საშუალებით ადმინისტრაციული დაკავება ორგანიზატორების არასრულწლოვანის დაფარვა“ (20 დღით-განმეორების შემთხვევაში), შემთხვევაში: ჯარიმა, ან შემთხვევაში), სამართალდარღვევასთან 1 წლამდე ვადით სამართალდარღვევასთან დაკავშირებული ნივთის გამასწორებელი სამუშაო, დაკავშირებული ნივთის კონფისკაციით, გარდა იმ ან 1 წლამდე ვადით კონფისკაციით. შემთხვევებისა, რომლებიც თავისუფლების აღკვეთა. CAO -ს მუხლი 1741 (7) და (8) გათვალისწინებულია CAO-ს მუხლში 32 (3) სისხლის სამართლის (ჯარიმა 5,000 ლარი (15,000 კოდექსის ახალი მუხლი ლარი 347 (3) ორგანიზატორებისთვის)) CAO- ს ახალი მუხლი 1741 (10), 2025 წლის ოქტომბრის ცვლილებების მიხედვით. მუხლი 11 (2) (ბ): ჯარიმა: 5,000 ლარი და 10,000 ადმინისტრაციული „ისეთი ნივთის ან ლარამდე განმეორების დაკავება 60 დღემდე ნივთიერების ტარება, შემთხვევაში (15,000 ლარი ვადით, გარდა იმ რომელიც ორგანიზატორებისთვის, 20,000 შემთხვევებისა, რომლებიც

184 ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსის 32-ე მუხლის (3) პუნქტით განსაზღვრულია, რომ ადმინისტრაციული დაკავება არ შეიძლება შეეფარდოთ ორსულ ქალებს, თორმეტი წლამდე ასაკის ბავშვების დედებს, თვრამეტ წლამდე პირებს, ასევე მძიმე ან ღრმა შეზღუდული შესაძლებლობის მქონე პირებს.

61  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

გამოიყენება, ან ლარი განმეორების გათვალისწინებულია შეიძლება შემთხვევაში), ან CAO-ს მუხლში 32 (3) გამოყენებულ იქნას ადმინისტრაციული დაკავება (ჯარიმა 5,000 ლარი (15,000 შეკრებისა თუ 15 დღის ვადით, ან 20 დღემდე ლარი მანიფესტაციის განმეორების შემთხვევაში (20 ორგანიზატორებისთვის)) მონაწილეების ან სხვა დღით პირთა სიცოცხლისა ორგანიზატორებისთვის, 60 CAO- ს ახალი მუხლი 1741 და ჯანმრთელობის დღით განმეორების (9), 2025 წლის ოქტომბრის დაზიანების მიზნით.“ შემთხვევაში), ცვლილებების მიხედვით. სამართალდარღვევასთან დაკავშირებული ნივთის კონფისკაციით. CAO -ს მუხლი 1741 (5) და (6) მუხლი 11 (2) (გ): ჯარიმა: 5,000 ლარი და 10,000 ადმინისტრაციული “ცრემლსადენი აირის, ლარამდე განმეორების დაკავება 15 დღემდე ნერვული აგენტის, შემთხვევაში (15,000 ლარი ვადით (20 დღით- ან/და მომწამვლელი ორგანიზატორებისთვის, 20,000 ორგანიზატორების ნივთიერების ლარი განმეორების შემთხვევაში), ტარება.“ შემთხვევაში), ან სამართალდარღვევასთან ადმინისტრაციული დაკავება დაკავშირებული ნივთის 15 დღემდე ვადით, ან 20 კონფისკაციით, გარდა იმ დღემდე განმეორების შემთხვევებისა, რომლებიც შემთხვევაში (20 დღით გათვალისწინებულია ორგანიზატორებისთვის, 60 CAO-ს მუხლში 32 (3) დღით განმეორების (ჯარიმა 5,000 ლარი (15,000 შემთხვევაში), ლარი- სამართალდარღვევასთან ორგანიზატორებისთვის)) დაკავშირებული ნივთის CAO- ს ახალი მუხლი 1741 კონფისკაციით. (10), 2025 წლის CAO -ს მუხლი 1741 (5) და (6) ოქტომბრის ცვლილებების მიხედვით. მუხლი 11 (2) (ე): ჯარიმა: 5,000 ლარი და 10,000 ადმინისტრაციული „პირთა ან ლარამდე განმეორების დაკავება 15 დღემდე ავტომობილების შემთხვევაში (15,000 ლარი ვადით (20 დღით- მოძრაობის განზრახ ორგანიზატორებისთვის, 20,000 ორგანიზატორების შეფერხება, მათ შორის ლარი განმეორების შემთხვევაში), ამ კანონით შემთხვევაში), ან სამართალდარღვევასთან დადგენილი 111-ე ადმინისტრაციული დაკავება დაკავშირებული ნივთის მუხლის 15 დღემდე ვადით, ან 20 კონფისკაციით, გარდა იმ მოთხოვნების დღემდე განმეორების შემთხვევებისა, რომლებიც დარღვევით.“ შემთხვევაში (20 დღით გათვალისწინებულია ორგანიზატორებისთვის, 60 CAO-ს მუხლში 32 (3) დღით განმეორების (ჯარიმა 5,000 ლარი (15,000 შემთხვევაში), ლარი- სამართალდარღვევასთან ორგანიზატორებისთვის)) დაკავშირებული ნივთის CAO- ს ახალი მუხლი 1741 კონფისკაციით. (10), 2025 წლის CAO -ს მუხლი 1741 (5) და (6) ოქტომბრის ცვლილებების მიხედვით. მუხლი 11 (2) (ვ): ჯარიმა: 5,000 ლარი და 10,000 ადმინისტრაციული „დროებითი ლარამდე განმეორების დაკავება 15 დღემდე ნაგებობის მოწყობის შემთხვევაში (15,000 ლარი ვადით (20 დღით- ორგანიზება, თუ მისი ორგანიზატორებისთვის, 20,000 ორგანიზატორების

62  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

განთავსება საფრთხეს ლარი განმეორების შემთხვევაში), უქმნის შეკრებისა თუ შემთხვევაში), ან სამართალდარღვევასთან მანიფესტაციის ადმინისტრაციული დაკავება დაკავშირებული ნივთის მონაწილეებს ან სხვა 15 დღემდე ვადით, ან 20 კონფისკაციით, გარდა იმ პირებს, ხელს უშლის დღემდე განმეორების შემთხვევებისა, რომლებიც პოლიციას შემთხვევაში (20 დღით გათვალისწინებულია საზოგადოებრივი ორგანიზატორებისთვის, 60 CAO-ს მუხლში 32 (3) წესრიგისა და დღით განმეორების (ჯარიმა 5,000 ლარი (15,000 უსაფრთხოების შემთხვევაში), ლარი- დაცვაში, ან აფერხებს სამართალდარღვევასთან ორგანიზატორებისთვის)) საწარმოს, დაკავშირებული ნივთის CAO- ს ახალი მუხლი 1741 დაწესებულების თუ კონფისკაციით. (10), 2025 წლის ორგანიზაციის CAO -ს მუხლი 1741 (5) და (6) ოქტომბერის ნორმალურ ცვლილებების მიხედვით. ფუნქციონირებას…“, მუხლი 11 (2) (ზ): ჯარიმა 5,000 ლარი, ან 60 ადმინისტრაციული „შეკრებასა ან დღემდე ვადით დაკავება 60 დღით, გარდა მანიფესტაციაში ადმინისტრაციული დაკავება იმ შემთხვევებისა, მონაწილეობა, CAO-ს მუხლი 1741 (9) რომლებიც რომელიც შინაგან გათვალისწინებულია საქმეთა სამინისტროს CAO-ს მუხლში 32 (3) მოთხოვნით, ამ (ჯარიმა 5,000 ლარი (15,000 კანონის 13(1) მუხლის ლარი- შესაბამისად შეწყდა. ორგანიზატორებისთვის)) CAO - ს მუხლი 1741 (9), 2025 წლის ოქტომბრის ცვლილებების მიხედვით.

სისხლის სამართლის კოდექსში შეტანილი სხვა ცვლილებები წინა ვერსია 2025 წლის ოქტომბრის ცვლილებები სისხლის სამართლის კოდექსის სისხლის სამართლის კოდექსის მუხლი 347 (4) მუხლი 347 - შეკრებისა და ამ ღონისძიების ორგანიზატორის მიერ შეკრების ან მანიფესტაციის მანიფესტაციის ჩატარების წესების ჩატარების წესის დარღვევა, რამაც მძიმე შედეგები გამოიწვია, დარღვევა. – უნდა დაისაჯოს ოთხ წლამდე ვადით თავისუფლების აღკვეთით.

ამ ღონისძიების ორგანიზატორის მიერ შეკრების ან მანიფესტაციის ჩატარების წესის დარღვევა, რამაც მძიმე შედეგები გამოიწვია, – უნდა დაისაჯოს ჯარიმით, ან ექვს თვიდან ორი წლამდე ვადით შინაპატიმრობით, ან ერთ წლამდე ვადით გამასწორებელი სამუშაოებით.

სისხლის სამართლის კოდექსის ახალი მუხლი 3533 სამხედრო მოსამსახურის, სამართალდამცავი ორგანოს თანამშრომლის, სახელმწიფო დაცვის სპეციალური სამსახურის თანამშრომლის, აღსრულების პოლიციის ოფიცრის, საქართველოს იუსტიციის სამინისტროს გენერალური ინსპექციის თანამშრომლის ან მათთან გათანაბრებული პირის კანონიერი ბრძანების ან მოთხოვნისადმი დაუმორჩილებლობა, ან ასეთი პირის მიმართ სხვა უკანონო ქმედების ჩადენა.

63 ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

1. ამავე მუხლით დაკონკრეტებული ნებისმიერი ქმედების ჩადენა იმ პირის მიერ, რომელსაც ადმინისტრაციული პასუხისმგებლობა აქვს დაკისრებული საქართველოს ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსის 173-ე მუხლით (3) პუნქტით გათვალისწინებული სამართალდარღვევისთვის [ანუ: კანონიერი მოთხოვნისადმი განმეორებითი დაუმორჩილებლობისთვის, ან გარკვეული საჯარო მოხელეების მიმართ განმეორებით სიტყვიერი შეურაცხყოფის, გინების, შეურაცხყოფის, ან სხვა შეურაცხმყოფელი ქმედების ჩადენისთვის]. – უნდა ისჯებოდეს ერთ წლამდე ვადით თავისუფლების აღკვეთით. 2. იგივე ქმედების განმეორებით ჩადენა, – უნდა დაისაჯოს ორ წლამდე ვადით თავისუფლების აღკვეთით. 3. ამ მუხლის პირველ ნაწილში მითითებული ქმედება, თუ იგი არასრულწლოვნის მიერაა ჩადენილი, – უნდა დაისაჯოს ჯარიმით, ან ერთ წლამდე ვადით გამასწორებელი სამუშაოებით, ან ერთ წლამდე ვადით თავისუფლების აღკვეთით.

64  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

ANNEX 2 – October 2025 Amendments to the Code of Administrative Offences of Georgia

LAW OF GEORGIA

ON THE AMENDMENTS TO THE ADMINISTRATIVE OFFENCES CODE OF GEORGIA

Article 1. The following amendment shall be made to the Administrative Offences Code of Georgia

(Official Gazette of the Supreme Council of the Georgian SSR, No. 12, 1984, Article 421):

1. Article 174¹:

a) Part 5 shall be formulated as follows:

"5. Violation of the norms provided for in Articles 9 and 11 of the Law of Georgia on Assemblies and Demonstrations (except for subparagraphs "a"–"c" and "e"–“g" of paragraph 2 of Article 11) -

shall entail a fine of GEL 5,000 or administrative detention for a term of up to 15 days, with confiscation of the item used as a tool of the offence, and if the offender is the organizer – in the amount of GEL 15,000 or administrative detention for a term of up to 20 days, with confiscation of the item used as a tool of the offence.”;

b) Part 7 shall be formulated as follows:

“7. Violation of the norm stipulated in subparagraph “a¹” of paragraph 2 of Article 11 of the Law of Georgia on Assemblies and Demonstrations shall entail a fine of GEL 2,000 or administrative detention for a term of up to 7 days, with confiscation of the item used as a tool of the offence.”;

c) Part 9 shall be formulated as follows:

“9. Violation of the norms stipulated in subparagraphs “a”, “b” and “g” of paragraph 2 of Article 11 of the Law of Georgia on Assemblies and Demonstrations shall entail administrative detention for a term of up to 60 days. In the case provided for in part 3 of Article 32 of this Code, the offender shall be fined GEL 5,000, and if the offender is the organizer of the offence - GEL 15,000.”;

d) Part 10 shall de added after part 9, with the following content:

“10. Violation of the norms stipulated in subparagraphs “a2”, “c”, “e” and “f” of paragraph 2 of Article 11 and Article 111 of the Law of Georgia on Assemblies and Demonstrations shall entail administrative detention for a term of up to 15 days, with confiscation of the

65  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

item used as a tool of the offence, and if the offender is the organizer - administrative detention for a term of up to 20 days, with confiscation of the item used as a tool of the offence. In the case provided for in part 3 of Article 32 of this Code, the offender shall be fined GEL 5,000, and if the offender is the organizer in the same case - GEL 15,000.

2. Article 208 shall be formulated as follows:

"Article 208. Cases of administrative offences to be considered by a district (city) court

A district (city) court shall consider cases of administrative offences provided for in part 2 of Article 43, Articles 431-443, 445, 447-4411, 45-464, 48, 49, Articles 50¹, 51-551, 553, 554, 56, 57-59, 592-60, 603–61¹, 63-65, 66-69, 694, 696, 71, 711, 721-77, 78 and 791-793, Article 794 (except for parts 2-5 of Article 794), 795-80, 821-825, 84-86, 871-893, 912, 913, 94, 95, 99, 1001, 1002, 103¹, 104 and 105¹, parts 3–7 of Article 1152, parts 3, 5, 6, 8 and 9 of Article 116, part 2 of Article 1164, part 2 of Article 1165, part 2 of Article 1166, part 2 of Article 1167, part 5 of Article 127¹, Articles 1281–1286, Articles 143, 144, 14410, 145 and 150, parts 1 and 2 of Article 151, Articles 153 and 153¹, parts 2 and 5 of Article 1533, Article 1535, parts 2 and 5 of Article 1536, Articles 154-1542, Articles 155¹ and 1552, parts 11-20 of Article 1553, parts 3-5 of Article 1556, Articles 1557-156 and 1571-1581, parts 3 and 4 of Article 1585, Articles 1594-15910, Articles 163, 164, 1644, 165-1653, 166 and 166¹, part 2 of Article 1662, Article 1701, part 3 of Article 171, Articles 1712–1714, parts 1, 2, 4–6, 8 and 9–18 of Article 1715, Articles 172, 1724–1726, 173, 1734–1737, 1739 and 17314- 17316, parts 3, 4, 6 and 8–10 of Article 1741, part 4 of Article 17415, Articles 175¹ and 1752, parts 4, 5, 8, 12 and 13 of Article 177, Articles 1778, 1779, 17711 and 17712, Article 17713 (only in the case provided for by part 41 of Article 245 of this Code), Articles 178, 1791- 1793, 1816, 183, 187, 187¹, 189, 192, 195, 1963, 1966 and 1971, part 2 of Article 1973 and Article 1991 of this Code, as well as the cases filed with a district (city) court by an authorized person in accordance with Article 2081 of this Code.

3. Part 1 of Article 209 shall be formulated as follows:

“1. The internal affairs bodies of Georgia shall consider cases of administrative offences referred to in Articles 4210, 583, 861, 1071–1073, 1075, 108, 114¹, 1142 and 1151, parts 1 and 2 of Article 1152, Article 116 (except for parts 3, 5, 6, 8 and 9 of Article 116 of this Code), Articles 1161–1163, part 1 of Article 1164, part 1 of Article 1163, part 1 of Article 1166, part 1 of Article 1167, Articles 1168, 118-1184, 119 and 120-123, Article 125 (except for part 16 of Article 125 of this Code), Article 127, parts 1-22 and 6-72 of Article 1271, parts 1 and 2 of Article 128, Article 1291, Article 131 (for administrative offences committed in motor transport), Articles 134, 1352-1354, 1395, 1527 and 1528, parts 1, 3 and 4 of Article 1533, parts 1, 3 and 4 of Article 1536, Articles 155 and 1562-1564, part 1 of Article 1662, Articles 167 and 170, parts 1 and 2 of Article 171, Article 171¹ (against all institutions (except for the Georgian Defence Forces and penitentiary institutions), drivers of vehicles (except for railway, maritime and air transport), owners/possessors of railway, maritime and air transport, as well as individuals (except for administrative

66  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

offences committed by individuals in railway transport)), parts 1, 2, 5 and 7 of Article 174¹, Article 17415 (except for part 4 of Article 17415 of this Code), Articles 17416-17418, 1761 and 1763, Article 177 (except for parts 4,5, 8, 12 and 13 of Article 177 of this Code) and Articles 17715, 180-1811, 1813-1815, 182-1825, 190, 1902–1911 and 1983 of this Code.“.

4. Part 4 shall be added to Article 244 with the following content:

“4. The procedure and conditions for detecting and responding to a photographed or videotaped administrative offence, and identifying the offender (including by using a special programme), within the competence of the Ministry of Internal Affairs of Georgia, shall be determined by the order of the Minister of Internal Affairs of Georgia.”

Article 2. This Law shall take effect upon its publication.

President of Georgia Mikheil Kavelashvili

Tbilisi,

October 16, 2025

67  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

ANNEX 3 – October 2025 Amendments to the Criminal Code of Georgia

LAW OF GEORGIA

ON THE AMENDMENTS TO THE CRIMINAL CODE OF GEORGIA

Article 1. The following amendment shall be made to the Criminal Code of Georgia (Georgian Legislative Herald, No. 41(48), 1999, Article 209):

1. Article 347 shall be formulated as follows:

"Article 347. Violation of the rules for holding an assembly or demonstration

1. Commission of any act specified in parts 9 or 10 of Article 1741 of the Administrative Offences Code of Georgia by a person subject to administrative punishment for committing an administrative offence provided for in the same parts-

shall be punishable by imprisonment for a term of up to one year.

2. The same act, committed repeatedly, -

shall be punishable by imprisonment for a term of up to two years.

3. The act provided for in part 1 of this Article, committed by a minor,

– shall be punishable by a fine or corrective labour for a term of up to one year or by imprisonment for a term of up to one year.

4. Violation of the rules for holding an assembly or demonstration by the organizer of this assembly or demonstration, if the above causes serious consequences, -

shall be punishable by imprisonment for a term of up to four years.“

2. Article 3533 shall be added to the Code with the following content:

“Article 3533. Disobedience to the lawful order or request of a military serviceman, a law enforcement officer, an employee of the Special State Protection Service, an enforcement police officer, a representative of the Special Penitentiary Service, an agency or general inspectorate of the Ministry of Justice of Georgia or a person equated to them, or other unlawful actions against these persons

1. Commission of any action provided for in part 3 of Article 173 of the Administrative Offences Code of Georgia by a person subject to administrative punishment for the commission of an administrative offence specified in the same Article -

shall be punishable by imprisonment for a term of up to one year.

2. The same action, committed repeatedly, –

68  ODIHR-ი დაჩქარებული დასკვნა საქართველოს „ადმინისტრაციულ სამართალდარღვევათა კოდექსსა“ და „სისხლის სამართლის კოდექსში“ შეტანილი ცვლილებების შესახებ (2025 წლის 16 ოქტომბერს მიღებული).

shall be punishable by imprisonment for a term of up to two years.

3. The act provided for in part 1 of this Article, committed by a minor, –

shall be punishable by a fine or corrective labour for a term of up to one year or by imprisonment for a term of up to one year.“

Article 2. This Law shall take effect upon its publication.

President of Georgia Mikheil Kavelashvili

Tbilisi

October 16, 2025.

69