OSCE Programme Office in Nur-Sultan
NEW CHALLENGES AND APPROACHES TO REGIONAL AND GLOBAL SECURITY IN CENTRAL ASIA
International conference proceedings (Nur-Sultan, 26 October 2018)
Nur-Sultan 2019 UDC 327 LBC 66.4 N 52
N 52 New Challenges and Approaches to Regional and Global Security in Central Asia. International conference proceedings: — Nur-Sultan, 2019. — 216 p.
ISBN 978-601-332-600-9
On 26 October 2018 in Nur-Sultan, the OSCE Programme Office in Nur- Sultan jointly with the Friedrich Ebert Foundation and the Kazakhstan Council on International Relations, with support from the Institute of Diplomacy under the Academy of Public Administration and the Public Opinion Research Institute co-organized an international conference entitled “New Challenges and Approaches to Regional and Global Security in Central Asia”. This compendium, which includes presentations given at the conference by both Kazakhstan’s and foreign participants, explores main regional security threats in Central Asia and ways to address these problems, as well as regional co- operation issues in responding to contemporary challenges. The edition will be of interest to political scientists, international relations experts, civil servants, scholars, educators, university-level students, and broad sections of the public interested in the contemporary development of the region. The edition is published in Russian and English. The paper of Mr. Pal Dunay is written in the English language in the original, the rest of the reports are in Russian. All reports have been translated and edited with the support of the OSCE Program Office in Nur Sultan. Any opinions and recommendations expressed in the materials arising from the conference are those of the authors and do not necessarily reflect the views of the conference organizers.
The publication is not for sale and distributed free of charge
UDC 327 LBC 66.4
ISBN 978-601-332-600-9 © OSCE Programme Office in Nur-Sultan CONTENT
Welcoming speech by György Szabó. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
SESSION I INSTITUTIONAL DIMENSION: HOW TO ENHANCE COOPERATION OF REGIONAL SECURITY ORGANIZATIONS IN CENTRAL ASIAN AND OSCE?
Muratbek Imanaliev Coordinating the Actions of Regional Security Organizations in Central Asia. Enhancing Co-operation and Efficiency. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Pál Dunay The Never-Ending Debate in European and Eurasian Security Architecture: Heading to the Next Round . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Sultan Akimbekov Regional Security Risks in the Context of Geopolitical Competition. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
Alexander Knyazev Comparative Analysis of the Goals and Opportunities of Regional Security Organizations and the Probability of their Co-operation in Countering Afghan Threats. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
SESSION II RADICALIZATION OF YOUTH AND WAYS TO STOP IT HERE AND NOW
Moheb Rahman Spinghar Radicalization of Youth: Reasons for It and Ways to Fight It . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 Inga Sikorskaia Information Literacy and New Media Culture as Early Warning of Youth Radicalization. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
3 SESSION III COUNTERING USE OF INTERNET FOR TERRORIST PURPOSES
Shavkat Sabirov Cybersecurity Threats: Challenges and Countermeasures. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
Lessya Karatayeva Information Terrorism Strategies: Challenges for Counter-Terrorism Actions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
SESSION IV: THE RETURN OF FOREIGN TERRORIST FIGHTERS: WAYS FOR RE-INTEGRATION?
Tatyana Dronzina Terrorist Fighters from Kyrgyzstan: Fighting Foreign Wars . . . . . . . . . 177
Bahtier Ergashev Uzbek-Born Members of Terrorist Organizations in Syria and Iraq: Current State and Prospects . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
Information about the OSCE Programme Office in Nur-Sultan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
4 Welcoming speech by György Szabó Ambassador, Head of the OSCE Programme Office in Nur-Sultan
Your Excellences, Distinguished Guests, Ladies and gentlemen,
It is my great pleasure to welcome such a respected audience and address the International Security Conference focused on “New Challenges and Approaches to Regional and Global Security in Central Asia”. Above all, let me thank our partners – the Friedrich Ebert Foundation in Kazakhstan, Kazakhstan’s Council on International Relations, the Institute of Diplomacy of the Academy of Public Administration under the President of Kazakhstan and the Research Institute “Public Opinion” for supporting the event and building such a strong co-operative platform. Let me warmly welcome our experts, who have traveled great distances to share their vision on ways to address the challenges that we face together. I am pleased to note that just among the experts, we have 10 different countries represented here (nine OSCE participating States and one Partner for Co-operation (Afghanistan)). I am also honored to welcome the distinguished group of government officials and representatives of civil society and diplomatic corps in Kazakhstan. You are a key component of this event. We encourage all of you to actively engage in discussions and provide your view and insights at today’s event and in the ensuing dialogue on these issues. The OSCE has been active in promoting initiatives and creating platforms for many different forms of dialogue at various levels as a means of decreasing tensions, preventing conflict and promoting stability across the OSCE region.
5 The OSCE’s commitment to establishing consensus-based agreements paved the way for a better understanding of what security means. Although it is not a collective security organization, the OSCE can build confidence in security co-operation, facilitate political will and leadership for collective actions and help resolve the collective action dilemma among states with different interests and agendas. The role of international and regional organizations in countering the global threats, such as terrorism, organized crime, illegal trade and migration, prevention of youth radicalization, abuse of Internet for terrorist purposes and the integration of foreign terrorist fighters and their families into the social life will be topics for you to discuss today. In the OSCE we recognize that these conditions include a wide range of political and socio-economic factors. Some of these factors are directly relevant: violations of human rights and the rule of law while fighting terrorism are directly correlated with the emergence and spread of extremist ideas. Other factors are more indirectly relevant but no less vital to address, such as lack of access to education, political alienation, and socio-economic marginalization. Many of these issues were noted in the Berlin Declaration and Resolutions adopted by the OSCE Parliamentary Assembly at the Twenty-Seventh Annual Session from 7–11 July 2018. This includes the idea that: …a holistic and well-co-ordinated approach to Security Sector Governance and Reform is fundamental in dealing with today’s security challenges, especially in the areas of police reform, border management and security, counter-terrorism, anti-corruption, and justice sector reform, … the importance of Security Sector Governance and Reform efforts, including those designed to ensure the equal and effective participation of women at all levels of security management, provision and oversight, as playing an essential role in conflict prevention, early warning, crisis, and post-conflict rehabilitation.
6 Given this context, today’s conference provides a valuable platform to better understand the opportunities for the wider use of both the potential and the rich experience in strengthening security through co-operation in the entire Euro-Atlantic and Eurasian space, especially in the Central Asia region, and ways to address old and emerging challenges and threats. I wish us all a vibrant and, most importantly, a constructive and effective discussion with follow-up with our participants and amongst each other. Thank you!
***
7 SESSION I INSTITUTIONAL DIMENSION: HOW TO ENHANCE COOPERATION OF REGIONAL SECURITY ORGANIZATIONS IN CENTRAL ASIAN AND OSCE?
Coordinating the Actions of Regional Security Organizations in Central Asia. Enhancing Co-operation and Efficiency
Muratbek Imanaliev
International organizations are a product of the second half of the 20th century. They represent the first collective and legitimate actor of international law and the global community, and although they are not the equivalent of governments, presidents and monarchs, they are designed in their likeness and, to a degree, are dependent on them. However, as far as providing peacekeeping, financial and other services integrated into international practice is concerned, international organizations represent an intermediary of unmatched ceremonial and other capacities. Indeed, an international organization is a treaty mechanism for the joint activities of member nations, or sometimes – quite rarely, in fact – the independent activities of a government, but done in a specific framework of agreements, or within a group of member states that could take part of the organization’s programme as the basis of joint activities, but only under the condition that such activities will not infringe upon the interests of the other members. It is made apparent that any international organization thrives on procedures, norms, rules and coordinated stances. Later, other players emerged on the international stage, such as non-governmental organizations, transnational corporations, and in the past few years – even international criminal syndicates, whose leaders unashamedly position themselves as legitimate thought leaders addressing the wants and needs of simple people. The global
9 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
community rejects the possibility of legitimizing the existence of such criminal groups, yet in its foreign policy, it is forced to acknowledge their positions. The crisis of international organizations that followed the collapse of the USSR and a bipolar world was not something unexpected or sudden: there were expectations, and some countries were even seriously preparing for them. There were a number of people – futurists and various other political forecasters – who knew, for example, that the United Nations (UN) would have issues with transitioning from a bipolar system through a unipolar one and on to a multipolar system, but, as always, the problem consisted of determining the specific time lag. The matter proved impossible to resolve due to the fact that the leading five members of the Security Council refused to expand the Council and give the new permanent members veto power. After the dissolution of the Soviet Union, the unipolarity of world politics also reflected on the activities of international organizations – they now operate mainly in the wake of the only world pole that is currently available. Yet the world is changing: active decision- making on the global and regional levels and the development and implementation of geopolitical and geoeconomic projects now involve countries that only yesterday seemed to be on the geopolitical fringe, or, in the best-case scenario – global production sites and providers of cheap labour. Today, these same countries are providing robotics, spacecraft, powerful computers, cyber weapons and so forth; in other words, we are witnessing a civilizational and technological flattening of capacities. The 1990s were a period of socio-economic, philosophical and worldview, religious, international and other crises encompassing practically all areas of activities of states and people, and became the period that gave rise to new Central Asian nations that came to be not through some desperate independence wars or lengthy political clashes, but as a result of the collapse of a nation – simply put, the former Soviet republics of Central Asia were left on their own. The political decay of the Communist Party of the Soviet Union,
10 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
which had been brought about by the erosion of party development mechanisms, ideological intoxication of the public, and the command economy, was an objective process, whereas the dissolution of the USSR should be treated as a largely subjective occurrence. A particularly challenging and seemingly insurmountable – and potentially conflictive – issue today is the inability of the Central Asian nations to establish and maintain adequate inter-governmental relations that are in line with the norms of international law and the customs of the international community. However, to be fair, multiple attempts have indeed been made, both independently and with the support of international organizations and individual nations. One of the most glaring examples of this inability is the water relations between the countries in the region, or – more precisely – the lack thereof. The region is still unable to maintain even the most basic negotiation process, let alone create and use more complex mechanisms and evaluation vehicles in order to at least achieve positive intermediate results. Thus far, the process of engaging international organizations in this matter is being compounded by the aforementioned relations, and, often enough, the unwillingness of the countries to let international organizations get involved in the water matters. Still, efforts have not been entirely in vain – there has been some progress. As a result of the above, the Central Asian nations are neither collectively nor individually capable of establishing a collective security system, although, in all fairness, there have been initiatives and projects on behalf of the Central Asia presidents regarding the Tajik Peace Accord and the Tashkent Agreement on Combating Terrorism and Other Kinds of Organized Crime of 20 April 2000. Another extremely important issue that also directly affects the activities of think tanks and research institutions is the inability of the countries of Central Asia to jointly structure a hierarchy of threats and challenges, maintain functioning evaluation mechanisms, and develop methods for the elimination and mitigation of these threats. In this regard, the situation is very fragmented. National mechanisms
11 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
are in no better shape, and in some countries, the situation is outright disastrous. As I see it, such systemic analysis and design functions could be assumed by the Shanghai Cooperation Organization Regional Anti-Terrorism Structure (SCO-RATS), in co-operation with other international organizations. It is readily apparent that a serious overhaul is needed in the activities of international organizations towards achieving security, forming new concepts for the provision of aid to the countries in the region, and implementing the necessary changes. Central Asia’s geopolitical value and importance, and, conversely – its vulnerability –stem from the fact that intracontinental vectors of interests from Russia, China and India, as well as Turkey, Iran, Pakistan and a number of other nations, converge within this region. All of these countries are positioned along the perimeter of the Central Asian region. It is this fact that must have led Washington to designate Central Asia as the point of geopolitical convergence of Eurasia. And it is unlikely that this approach will change in the near future. The positions of the aforementioned nations are evidently affecting the way international organizations such as the Organization for Security and Co-operation in Europe (OSCE), the Shanghai Cooperation Organization (SCO) and the Collective Security Treaty Organization (CSTO) are developing their approaches to security arrangements and the creation of environments for economic and cultural/humanitarian co-operation. And this circumstance needs to be taken into account when examining potential partnerships between international organizations. The Central Asian nations suddenly becoming independent and going from being fringe regions of a huge state, as Turkestan and Central Asian military commands, to regions on the geopolitical fringe of the global community, has had a number of consequences, some of which I will specify below. Firstly, the need to build a national state with clear classic state institutions – preferably, democratic ones, of course – had crashed,
12 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
in a chaotic but, at the same time, timid contest with a rigidly delineated regime of personal power that was, indeed, more familiar and understandable to the managing elite that came to power. In this sense, even an “island of democracy” would not significantly differ from the blatant authoritarian regimes of Central Asia. Secondly, in the majority of the Central Asian nations, the formation of foreign policy primitively devolved to balancing between the powers that be, instead of being based on national/ ethnic values and implementing state diplomacy (and not the personal kind). It is for this reason that participation of the region’s states in various international organizations was pre-determined primarily by the individual state’s position towards a certain country, or, to a lesser degree, some abstract ideas of globalization floating around the global community, or, to a greater degree, silent, feeble participation in forums and congresses instead of actively promoting own interests. Perhaps this was also due to the fact that these nations had not yet assembled their set of national interests, and some of them at that point were still just forming their basic approaches to said interests. Yet, on the other hand, it is evident that fringe nations can have loyalty, obfuscated by neutrality, or open allegiance to a powerful actor – this is obvious and justified. Perhaps being “guided” is a blessing for the hinterlands. Thirdly, the lack of political and economic discourse between the former Soviet republics (which, generally speaking, was not encouraged by the Kremlin during Soviet times) has led – due to the want of normal inter-governmental relations geared towards, if not unity, then at least the alignment of positions on the issues of security, global division of labour, and joint humanitarian projects – to the formation of divergent identities. However, this does not necessarily mean that the countries are incapable of achieving a semblance of integration. The formation and reinforcement of geopolitical and geoeconomic mediation and integration systems, with integrated mechanisms
13 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
for security as well as socio-economic and cultural/humanitarian development, requires the creation of an environment for international co-operation by means of primary contributions from the region’s nations themselves – something which, incidentally, has not been implemented to this day. It has become obvious that various international organizations must play an auxiliary role in this process as well. However, it should also be acknowledged that as far as the efforts of international organizations are concerned – for instance, to maintain comprehensive security in Central Asia – there are more expectations than actual results. Not to mention that international organizations, with very few exceptions, are created on the principle of “for” and “against”, and playing on this black and white chessboard was a challenge for the nations of Central Asia, especially in the 1990s. Countries would go wherever they were welcome – whether it was the OSCE, the Organisation of Islamic Cooperation (OIC), the CSTO, the Commonwealth of Independent States (CIS), or another organization – often without even understanding the purpose or programmes of the organizations they were joining. For instance, how justified is a Central Asian country’s membership in the Economic Cooperation Organization (ECO)? This realization came much later. Scepticism towards the capacities of global and regional international organizations and structures regarding security in Central Asia remains very real to this day, and it is doubtful that we will see any shifts towards a more positive perception in the near future: the modest positive experience with co-operation between the Central Asian nations and international organizations was lost in the ocean of opinions that emerged in the 1990s regarding the “independence”, “impartiality” and “readiness to help young countries” of these organizations, especially in the areas that fall outside of ceremonial, formal relations. At first, the Central Asian population and politicians, being inexperienced and unfamiliar with international law and the intricacies of global relations, perceived international organizations as something independent and special,
14 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
without solid ties to founders’ agreements signed by the founding nations – this was basically the biggest mistake made by the nations of the region. Granted, Central Asia is not unique in this regard – similar situations exist in other parts of the world as well. Of course, a situation brought about by all of the participants – and one that is full of controversies and mistrust – must not be examined outside of the context of the changes that have been occurring in the system of international relations in today’s global society, and certainly not outside of the context of the specific positions of international actors on key issues of global and regional policy, economics, and the various processes that occur in the global arena. In this regard, increasingly coming to the fore is the idea that regional organizations only perform their functions and missions within the powers that are vested in them by their founding states and member states, and that one could not reasonably expect anything other than the powers delegated by said states. Furthermore, one would be wise to remain cognizant of the fact that the interests of specific countries often dictate the decision-making of international organizations. There are several international organizations operating in Central Asia. First and foremost is the United Nations and its departments operating in the Central Asian region. It should be noted that despite the absence of the term “security” in the mandates of several UN offices in the region, their operations still, one way or another, concern matters of security, including economic, social and humanitarian problems, as well as more specific applications in the areas of healthcare, food security and so forth. In other words, the activities of the UN and its departments in the Central Asian nations cover a broad range of sectors, areas and issues, including those of security that can be critical to the nations of the region. Of particular importance is the experience of the UN Regional Centre for Preventive Diplomacy in Ashgabat. It would seem that this is, indeed, the first UN institution of its kind aimed at implementing early-warning measures to maintain security by engaging with
15 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
governmental and non-governmental entities to analyse the situation in various areas of life in the states and the region. Special interest and support should be given to the centre’s efforts to form co- operation channels for the Central Asian countries with respect to water consumption. A number of other consultative, awareness- raising and project approaches – the significance of which has been acknowledged by the leaders and foreign affairs ministers of the Central Asian counties, provided that implementation is precise and unconditional – could prove quite resourceful both for individual countries and the region as a whole. However, due to the fact that the region has not yet become well-established as an environment for international co-operation, many common developmental issues still sow dissent and discord. The centre’s activities have thus become formalized into a calendar of essentially protocol events, and as a result, the actual work has devolved into something of a series of “performance reports” neatly stacked and collecting dust in an archive somewhere. As far as regional organizations are concerned, the Conference on Interaction and Confidence-Building Measures in Asia (CICA), the OSCE, the CSTO, and the SCO should be mentioned first and foremost. Somewhat isolated from this company is NATO, since not a single Central Asian country is a member of this organization, and there are no bilateral partnership agreements conferring NATO a mandate to resolve the security issues of the Central Asian nations. Additionally, unlike in the case of the aforementioned international organizations, when we talk about NATO, we talk about the Central Asian region co-operating with NATO, not within NATO. The fact that the Central Asian nations joined the OSCE is still a phenomenon that is poorly explained – it seems as if it was done on a whim, a “historical twist” at the most challenging and unstable stage of the dissolution of the bipolar system. It would appear that neither the nations of Central Asia, nor those of Europe – which, following the acknowledgement of certain implications of World War II, held the 1975 Conference on Security and Co-operation in
16 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
Europe that was subsequently transformed into the OSCE – would be able to rationalize the sudden accession of what was formerly Soviet Central Asia to this European entity. The United States seems to have had a hand in the integration of the Central Asian nations into the OSCE, pursuing interests that fell outside of the competence and scope of this international organization. Further co-operation later began to stumble over “third basket” issues. Granted, the recent accession of Mongolia to the OSCE may bode well for the prospect of reconsidering the political and legal nature of the organization and expanding its geographical coverage. However, a more likely explanation for Mongolia’s accession could be some sort of a crisis slowly spreading through the organization – in fact, not just this organization, but its counterparts as well. And then came the Ukrainian conflict that gave the OSCE a jolt of energy. The OSCE is fragmentarily integrated into the security system of the Central Asian region. One of the more prominent elements in the security concept of this international organization that has gained support within the Central Asian region is a position expressed in foreign ministers’ documents by which the security of the OSCE region is inexorably connected with the security of neighbouring regions. In light of the need to render aid to Afghanistan, this point is also set out in the Astana Declaration. The (primarily auxiliary) measures for supporting Afghanistan developed and implemented by the OSCE are aimed, among other things, at controlling the borders between the Central Asian nations and Afghanistan, combating terrorism, illicit arms trafficking, drug trafficking and human trafficking, and assisting in economic and environmental programmes. The main function of the Collective Security Treaty Organization is ensuring the safety of its member states and protection of their sovereignty and territorial integrity. In this regard, the CSTO is one of the most important international organizations dedicated to reinforcing military security in Central Asia.
17 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
It is evident that with the withdrawal of international forces from Afghanistan (or, perhaps, not), the deterioration of the situation in this country that practically all experts are expecting, and intensification of the activities of a number of transnational criminal groups – including, first and foremost, the Islamic State (IS) – which are currently based in Afghanistan but are slowly creeping north, closer to the borders of the CSTO member states, the Afghan issue is becoming more and more pressing and troubling, requiring an even higher concentration of preventive and preparatory measures from the organization. The CSTO’s efforts in the fight against illicit drugs are deserving of approval and support. It is important to note that a number of measures are still underway in co-operation with international security forces in Afghanistan. At the same time, it is evident that the CSTO is in need of organizational and financial reinforcement, generalization of the legal framework for its activities, and a more prominent demonstration of its capacity to ensure the security of its member states. The fact that various Eurasian nations have been initiating co- operation projects and programmes – especially the establishment of the Eurasian Economic Union (EAEU) and China’s proposal to “jointly build the Silk Road Economic Belt” – could herald improvement in the quality of activities and enhance the capacities of some international organizations. This became even more evident after the leaders of Russia and China signed the Joint Statement of Co-operation in Aligning the Building of the Eurasian Economic Union and the Silk Road Economic Belt. Russian president Vladimir Putin proposed a rather ambitious version of project co-operation between three international organizations – the EAEU, the SCO and the Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) – under the auspices of the formation of “Greater Eurasia”. Partnership in this case would appear more like a “docking” of spatial structures, if you will, as opposed to a functional dimension of co-operation. It is self-evident that both the SCO experts and scholars from other nations are attempting to bring security issues to focus, on top of the economic dimension.
18 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
Russian experts are also proposing that the SCO participates in the Eurasian designs according to the following format: The Shanghai Cooperation Organization would benefit from the coupling of the Silk Road Economic Belt and the EAEU in that it would produce an incentive for development on the basis of a critical platform for regional development and security. Following the accession of India and Pakistan and the expansion of co-operation with Iran, Mongolia, Afghanistan and potentially North Korea, the SCO could claim to be the most effective institution of international co-operation at the macro-regional (Eurasian) level. The core of this co-operation should be represented by Russia, as the strongest regional power, and China, as the economic leader, though without hegemony. In the future, the positive experience in co-operating and resolving the complex issues that have been accumulated by the SCO could very well form the foundation for the budding Greater Eurasia community.1 In discussing restoration of the Silk Road, I would like to express my conviction that the Eurasian nations should embrace the strategic goal of establishing a fundamentally new historical process – a long-term process of joint development, which would prove to be all-inclusive in its positive content, dynamic in its project implementation, safe for states and individuals in protecting their needs and rights, profitable for all, and based on rules of co-operation that would be coordinated and adopted by all of the participants of this process and would become compulsory for every single one of them, without any exclusionary motives, reasons or factors. In this context, the Conference on Interaction and Confidence- Building Measures in Asia is becoming more and more prominent. The dynamics and intensity of economic development in Asia, as well as initiation of the geoeconomic “engineering of Eurasia”, are bringing CICA to the forefront as the largest continental forum. However, the spectrum of development concepts emerging from 1 «Сборник аналитических материалов международного дискуссионного клуба «Валдай», Проект «Большая Евразия», Часть 1, Москва, Октябрь 2016 г. [“Collection of Analytical Materials of the International Valdai Discussion Club”, The Greater Eurasia Project, Part 1, Moscow, October 2016].
19 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
Asian states, as well as their diversity in both format and content – eclipsing that of any other region of the world – make the challenges more complicated and difficult, and introduce certain apprehensions. Alignment of development concepts and international co-operation programmes appears to be constrained by various existing and – more importantly – anticipated problems, including those of a military-political nature. The international organization that comes to mind as the one whose value has become relevant ever since the “engineering of Eurasia”, and which could be directly integrated into development of the Silk Road Economic Belt, promotion of the Eurasian Economic Union, and the coupling of both these processes, is the Shanghai Cooperation Organization, which considers fostering co-operation in the area of security – especially in combating international terrorism – to be one of its key goals. It should be underlined that security co-operation must be ensured by observer nations and partner nations engaging in dialogue more actively. Against the backdrop of the Afghan issue, it is clearly of utmost importance to secure partnerships on these issues with observer nations and partner nations. UN Secretary-General Ban Ki-moon has recognized the SCO as the most important regional organization capable of making a significant contribution in the areas of security, socio-economic development, and the promotion of continental cultural/humanitarian projects. Of course, there have been high expectations for the capabilities that the SCO has attained in regard to the Afghan issue, due to the geographical, cultural and ethno-religious proximity, the economic affluence of certain SCO member states, and the determination conveyed through relevant declarations. Afghanistan has observer status in the SCO, and is now actively involved in the activities conducted by the organization with respect to security building. Even though the operations of the contact group on Afghanistan have now resumed after a long break, I deem it advisable, in light of the increased relevance of the Afghan issue, to consider the possibility of creating a special committee within
20 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
the SCO for co-operation with Afghanistan that would include SCO member states, observers and dialogue partners, as well as, perhaps, countries that are invested in defusing the Afghan conflict. I also believe that the time has come when international organizations such as the SCO, the CSTO, the OSCE and CICA are capable of creating – perhaps even informally – a non-signatory alliance of international organizations that could jointly explore ways of resolving the Afghan issue. However, it is equally evident that the geopolitical and geoeconomic self-interest of certain nations is essentially stymieing any progress in any direction. However, there is still the opportunity to hold a conference of international organizations, inviting the nations that border Afghanistan to participate. Today, the most critical value could be ascribed to the activities of international organizations against the backdrop of the increasing and expanding criminal activities of terrorists, drug dealers, arms traffickers and human smugglers. It is important to recognize the fact that international crime is becoming better organized, larger in scale, more financially backed, and so forth. As such, combating crime now requires a wider support base, solidarity, and the active involvement of both governments and the global community, which is something that has never been fully achieved. The SCO is a unique regional organization, at least in terms of the diversity of civilization identity represented, including Chinese, Russian, Indian and – roughly speaking – Islamic. The likelihood of successful inter-civilizational dialogue within the SCO is reasonably high, especially with respect to the development and formation of new political, economic and humanitarian orders, and a vital feature of this process is constructive dialogue towards combating international organized crime, including religious extremism. The ancient and modern worldviews and the philosophical, ethical and other teachings endemic to the SCO countries are “geared” towards harmonic development and alignment of the interests of the individual, society and the state, rejection of unseemly acts (including crime), the fostering of respect, and approval of interpersonal relations, regardless of a person’s affiliation to any human community. One
21 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
could assume establishing inter-civilizational contacts between different international organizations is indeed possible. One of the most impressive achievements of the SCO would probably be the creation of a conflict-free environment for the stable partnership and peaceful co-existence of the member states, which could be credited largely to the debatable, yet universally recognised dual leadership of Russia and China within the SCO. Prior to 2018, this leadership was considered to be the unique advantage of the Central Asian nations, which, in my view, should have been more active in utilizing this component to build their trade/economic, research/technological and military-political capacities. The leadership was initially formed out of a forced alliance between Moscow and Beijing, but the new trust between the two powers created through intensive, multifaceted co-operation, Washington’s attempts to engineer the geopolitical isolation of Russia and China, and – rather importantly – the rapport between the leaders of the two nations, predetermined mitigation of the “constraint” factor and the transition to a qualitatively different partnership both within and outside of the SCO. Of course, some sort of partnership with other international organizations also falls within the SCO’s strategy. As expected, the most sophisticated ties have been formed with the UN. In 2011, the Secretary-General of the SCO and UN Secretary-General Ban Ki-moon signed a memorandum of co- operation in New York, with one of the most important elements being reinforcement of the partnership and promotion of the UN Global Counter-Terrorism Strategy. This was followed by a corresponding memorandum being signed with Director-General of the United Nations Office at Vienna Yury Fedotov on co-operation in combating the illicit production, traffic and distribution of drugs. Both documents formed the foundation for rather intensive co-operation between the UN and the SCO under the banner of combating cross-border crime. Beyond that, the SCO has attempted to establish some semblance of formal relations with NATO, in order to publicly demonstrate to the SCO and NATO nations that co-operation between the two
22 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
global communities is indeed possible – and as the SCO understood, that the communities were equal in terms of basic parameters and characteristics. However, it was readily apparent that a significant shift towards intensive co-operation could not reasonably be expected due to the diametrically opposed security concepts that practically positioned them as potential adversaries. The SCO – or more precisely, the SCO-RATS – was partially successful in its attempts to establish direct relations with counterpart units at the ASEAN and the CIS, but there has been no progress beyond the formal procedures. The nature and contents of the meetings of representatives of the CSTO, the CIS, the EAEU and the SCO held annually in Moscow and Beijing under the auspices of one of the organizations could be considered rather unusual. Why? Simply because all of these organizations are made up of the same exact nations, with the exception of China, which is only a member of the SCO, and, to a certain degree, Uzbekistan, which withdrew from the CSTO and the EAEU, and has a dissenting opinion on a number of issues in the SCO regarding regional security. Nevertheless, it would seem reasonable to expect a partnership of sorts, especially between the CSTO and the SCO. In particular, I would like to note certain Afghan matters, such as the economic restoration of the country and the drug problem. In my opinion, the various declarations adopted by the majority of international organizations, including the SCO, the CSTO and the OSCE, have one glaring flaw: these documents contain two extremely useful and valuable narratives: 1) what has happened in Afghanistan and what has come of a 40-year war with internal and external enemies; and 2) what kind of a country we would like Afghanistan to become. However, no one is discussing or proposing ways or options for reaching this goal, and no one is listing the prerequisites for this state – that is, with the exception of one condition: all of the belligerents in Afghanistan must start peace negotiations for the sake of peace and stability. Frankly, international organizations are virtually powerless, as the main actors have rather diverging views,
23 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
to put it mildly. As a result, the situation within the country only continues to deteriorate. It is crystal clear that the Afghan crisis is extremely sensitive and acute, as it represents the most prominent focus of global tension, directly affecting the security interests of countries like China, India, Pakistan the Central Asian nations, and, to an extent, Russia. The centrepiece of this issue is the Taliban: what do non-Afghan actors (the US, Russia, China, India and others) see in this movement, and how do they understand the policy the Taliban pursues? There are evidently inconsistent interpretations and attempts to use it for the sake of self-interest. The Taliban’s supremacy and the creation of the Islamic emirate of Afghanistan were something that many states consider unacceptable, for various reasons. Countries in Europe and America, as well as many Asian and African nations, deemed the Taliban’s ways to be retrograde, intimidating, bellicose and on par with terrorism. Indeed, the Taliban’s domestic actions have stirred fear and loathing among many external observers and laymen, and have aligned perfectly with the favourable conditions created by terrorism and extremism in Afghanistan and elsewhere. The SCO’s call for direct negotiations between the Afghan government and the Taliban (the SCO Council of Foreign Ministers meeting in Beijing on 24 April 2018) must be heard by both the Taliban and other participants in the peace process. It appears to be the optimal way to resolve the Afghan conflict and could, incidentally, proceed within the format of intra-Afghan negotiations, without mediators. At the Tashkent Conference on Afghanistan on 27 March 2018, Uzbekistan president Shavkat Mirziyoyev reaffirmed the position of the Central Asian nations on this issue: “We must ensure that direct dialogue is commenced, without prerequisite terms, between the central government and the main forces of the armed opposition. Primarily with the Taliban movement.2” It should be noted that this initiative was seconded by US Deputy Secretary of State John J. Sullivan.
2 Выступление Президента Узбекистана Ш.М.Мирзиеева на международной конфе- ренции по Афганистану, 27.03.2018 [Speech by President of Uzbekistan S. M. Mirziyoyev at the International Conference on Afghanistan, 27 March 2018].
24 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
Today the situation in Afghanistan is deteriorating firstly due to the Islamic State units pouring into the country, and secondly due to the implementation of the terrorists’ caliphate concept that spans a vast area between the Maghreb and South East Asia, as well as – importantly – the emergence of a large number of sympathizers, sleeper cells and other groups that could be called upon to act openly and discreetly to further terrorist goals in various countries around the world, both Islamic and not. The inclusion of Central Asia into the so-called Khorasan Province has aroused interest from the few IS apologists in the region, increasing the inflow of local fighters into Syria and Iraq and activating extremists and other opportunists. Central Asians weren’t unfamiliar with the calls to create a caliphate, such as the slogans of Hizb ut-Tahrir. Yet in this regard, IS manifestos present a qualitatively new threat deepened by pseudo-governmental activities and, of course, mass and frontal acts of terrorism. The threats posed by the Islamic State, as well as Hizb ut-Tahrir, consist primarily of attempts to encroach upon the constitutions of the Central Asian nations and the very constitutional regimes of these countries. The Islamic State shamelessly targets the political system and its individual pillars, such as secularism and gender equality. And, naturally, the Islamic State cannot accept the cultures of the people of Central Asia, whose contributions to theatre, cinema, art and literature have earned global admiration. The Afghan issue, of course, requires a form of partnership, despite the diverging charter provisions, strategies and projects of international organizations. Above all, it would provide support for viable and promising initiatives, such as the Istanbul Process. Despite how toothless and impotent those initiatives may seem, they still prompt opposing forces to explore various forms of dialogue, negotiations and discussions, and to chip away at seemingly irreconcilable differences between certain groups, including governments. The internal events that take place in Central Asian countries and the activities of various extremist groups in the region are an important issue. Of particular note are migration flows from all of the countries in the region to Russia, Turkey, the Arab nations, Kazakhstan and
25 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
elsewhere. Migration has a multitude of consequences, both positive (to a lesser degree) and negative (to a greater degree). One of the most severe and illegitimate is the recruitment of migrants into terrorist criminal organizations and their transfer to the deteriorating countries of the Maghreb/Afghan line of the Islamic world. It would seem as if the migration aspect represents the most pressing task which could be undertaken jointly by international organizations, such as the SCO, the OSCE, the CSTO and other Eurasian structures. One might envision the creation of a single uniform monitoring platform which could be used to study and analyse the situation of migrating citizens of Central Asia and preventively alert the governments of these nations. Furthermore, awareness-raising activities of such a monitoring centre could go a long way. Naturally, this work needs to be done jointly with other organizations working in other countries. In today’s world of strategic uncertainty, we also go through the trials of “conflict-oriented impulses” forming as a result of the global crises that occur in every region and every country, in their local manifestations. It often feels as if the world is engulfed in a wave of marginalization, suspicion, arrogance and immorality. Unfortunately, international relations, as one of the primary drivers and forms of life for people and states, are not outside the context of the aforementioned. Of particular concern is the fact that reassessment of the base elements of the existing system of international relations and modelling of the future structures of world order are again – as in previous stages of history – taking place through the lens of implied confrontation and “painting” adversaries and competitors in advance. Nevertheless, it is reassuring that there are a number of positive ideas, trends and projects that could fuel the useful and necessary onset of the expected development. Central Asia is a region that is historically and geographically predisposed to inter- and intra- regional co-operation and mediation. In particular, the fact that the Central Asian countries are members of the SCO, the OSCE, the OIC, the CSTO and other Eurasian international organizations has
26 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
created a favourable environment for partnerships, at least in the dialogue format – somewhat from the inside, through the efforts of Central Asian countries, Turkey, Albania, Bosnia and Herzegovina to initiate co-operation between the international organizations. This formula also has a lot to do with the development and functioning of Eurasian projects, including the Eurasian Economic Union, the Silk Way Economic Belt, the American New Silk Road initiative and European Union projects and programmes for Central Asia. However, the role of geopolitical and religious/cultural mediation and diplomacy requires, first and foremost, assessment of the capacity of the Central Asian countries – both collectively and separately – to perform such a challenging mission. It should be acknowledged that to date, the capacities of the Central Asian states are limited; basically, they are only as broad as the extent to which these countries are able to operate independently, and to which their “elites” are able to understand the value of the region as a functioning international political environment – one that also contains a global dimension. To a large degree, it is precisely this factor that determines the design and implementation of political, economic and cultural/humanitarian “acts of influence” towards the outside world, with the subsequent formation and development of a positive image of Central Asia in the minds of leaders and people outside the region and potential and value as an international actor, as well as the implementation of practical measures to enhance multifaceted co-operation with other countries and international organizations, while also capitalizing on the growing capacities for internal improvements within the region. The Central Asian countries, in turn, are subject to the influence of other countries – primarily the superpowers – as well as certain international organizations when it comes to the functioning and improvement of their political systems, socio-economic contents, social relations, foreign policy strategies and numerous other aspects. Yet it seems that the external influence on the institutional development of the region’s countries was and remains fragmentary.
27 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
The next question is how intensive and substantial the process of Islamization and re- Islamization is in Central Asian countries. Which local and foreign institutions and missions are involved in this process? Is this a return to roots, restoration, or something entirely new? Could we interpret this process as a multilateral consolidation of the Muslim community and the Central Asian countries and people, or is this a unilateral movement? What exactly do politicians, scholars and community leaders mean when they talk about the “(re-)Islamization” of the Central Asian region? It seems that serious research efforts in this area have only just been set in motion. Finally, could the Central Asian nations utilize their rather weak but formal and legal “integration” into the activities of certain European institutions, such as the OSCE, their affiliation with the Islamic world, specifically the OIC, and their membership in the CSTO to, on the one hand, leverage their own growth and development as real actors in the modern international community, and, on the other hand, to establish dialogue between Europe, the former USSR and Islam? How contradictory or even outright antagonistic are the value compasses of the West, the CIS and the Islamic world, and how much of this stems from the influence and the domination of the egoistic interests of certain countries within the three communities that dictate the positions of their respective communities? Furthermore, I would like to note that the need to evaluate what has been said in this paragraph and the search for formulas of compatibility of “value capacities” also have an immediate impact on the internal political situation in the Central Asian nations. It would appear that Central Asia could utilize its unique international legitimacy to help align the three aforementioned international organizations, contributing to a better compatibility of strategies and charter provisions for co-operation. Central Asia has always been a nexus of civilization, cultural flows and global religions, while also functioning as a channel for linking continents, albeit without major progress in the European sense, but with the integration impetus and extensive growth capacity. The latter also concerns the culture of nomadic mobility within the context of political, economic and other needs reflected in the worldview of Eurasian nomads, whose historic mission, in my eyes, consisted of moving “value capacities”, which are often
28 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
virtualized, from one cultural/civilizational environment to another, but without actively using them to their own ends. Geopolitics – in this case, the use of geography as a political/ spatial tool – also generally contributed to Central Asia becoming a “mediator” region. However, the contact between Russian and Chinese military organizational and socio-political spaces in the 21st century (specifically in Central Asia) which manifested itself in the demarcation of the Chinese–Russian border, led to the region losing its role as “geopolitical mediator”. What followed was the dismantling of the integration/mediation ideologeme that had always played a part in the formation of nomadic and settled nations and other societies in Eurasia. In aspiring to build their own models of national statehood, the new states of Central Asia are concurrently attempting to restore and reconstruct the traditions of mediation and integration that existed in the past. Nevertheless, we must recognize the fact that only some phantom aspects of these traditions have been inherited – the very underlying notions have been lost. Some interesting initiatives originating from Central Asia that, given, are only vaguely reminiscent of these traditions, are now being embraced by other nations. For instance, Kazakhstan’s CICA, Uzbekistan’s Central Asian Nuclear-Weapon-Free Zone, Tajikistan’s Decade of Water, Kyrgyzstan’s Silk Road, and so forth. Even Turkmenistan’s “neutrality” could be viewed within specific historical and cultural traditions as a naturally recurring internal impulse to restore these political concepts. Recall, however, that discussions of neutrality had also taken place in other Central Asian countries at the dawn of their independence. These initiatives have gained the support of numerous European and Muslim states, as well as international organizations. However, the development path that they need to follow is not one that focuses on organized trends and the fleeting improvement of a country’s image; rather, it involves the development of ideas that are perceived consistently and positively by other countries. In particular, the creation of a nuclear-free zone in Central Asia could be utilized to reinforce the idea of non-proliferation and rejection of the military use of nuclear technologies. In this regard,
29 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
it would behove us to pursue a broader and more comprehensive use of Kazakhstan’s decision to voluntarily give up its nuclear status. I believe that the coordinated and active efforts of the Central Asian countries, with the support of the UN and other global and regional organizations as well as individual countries such as Russia, China and the US, could be able to involve a wide variety of Islamic and European countries in this process, including even Iran under certain conditions. Why not consider the possibility of Afghanistan joining the Central Asian Nuclear-Weapon-Free Zone? In this regard, it would be extremely relevant and resourceful for the agenda of Central Asian (and not just Central Asian) co-operation to include the issue of non-proliferation in its more saturated, dynamic and constructive form, not limited to just the signing of a nuclear-weapons-free zone agreement – the region needs to draft a nuclear-weapons-free policy and a set of tools to implement it. I would only add that Central Asia, which is surrounded by nuclear superpowers as well as countries aspiring to be ones, should be more active in reinforcing and developing these ideas. It is readily apparent that many international organizations could participate more actively in promoting the idea of a nuclear-free Central Asia. The SCO, the CSTO, CICA and, perhaps, the OSCE are fully able, within their charters, to integrate into the process of developing this idea. The Central Asian Nuclear-Weapon-Free Zone Agreement can be considered a precursor to creating favourable conditions for collective humanitarian security involving a number of international organizations such as the OSCE, the CSTO and the SCO. In fostering a new culture of relations, Silk Road diplomacy objectively necessitates the development of dialogue on the possibility of aligning or joining the activities of all of the international organizations and projects, both economic and political, with a view of achieving all-inclusive security and the full development and welfare of the people living in the countries of Eurasia.
***
30 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
The Never-Ending Debate in European and Eurasian Security Architecture: Heading to the Next Round
Pál Dunay
Scholarly articles addressing Central Asia usually start with the dissolution of the Soviet Union and the subsequent independence of the five former Soviet republics. There is every reason to follow this example in order to lay the foundations for recent history and prospects for regional co-operation. The end of the Soviet Union meant the collapse of an amalgamated security community and the exit of a power from Central Asia that had determined its fate for more than a century (and in some parts, for much longer).3 It is possible to object to this on the basis that Central Asia could not have been part of an amalgamated security community, since both the Tsarist and the Communist regimes had been imposed upon the nations of the region. Such an assumption would sound convincing to a Western audience that is ready to accept a simplified approach. However, particularly in Central Asia, the situation was more complex. The Russian Empire appeared there as a power of transformation. Central Asia benefited economically and culturally from this involuntary integration into a larger entity. However, the long-interrupted statehood followed by the amalgamation into an entity that made centralized decisions and deprived the local authorities of strategic decision-making had consequences for Central Asia. For example, in some matters, the authorities of the newly independent Central Asian states had no experience at all, or the limited experience they did have was associated with their Soviet past. They had a complete lack of experience in the democratic management of their countries and 3 In an amalgamated security community, states relinquish their sovereignty and merge into a larger sovereign entity. This is most often done by federal states, which give up a large portion of their political independence to overcome historical animosity that usually stems from the fact that one part of the entity subordinated the others to its will. It suffices to mention Germany, Tsarist Russia and the Soviet Union as examples.
31 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
could only rely on their instincts. They also lacked experience in inter-state relations with sovereign entities. In sum, the experience that could have been put to use was not available. Under such conditions, it would have been surprising had Central Asia gone through successful and rapid transformation. It also matters whether the newly independent states of Central Asia had a shared, not to mention common identity. Here, three questions emerge: 1) Were the Central Asian states interested in developing a shared identity upon gaining independence? 2) Were they considering options other than being “Central Asian”? 3) Did the external environment foster the integration of the Central Asian states or not? The Central Asian states were not in the forefront of the dissolution of the Soviet Union. Some of them did not even understand why this had to happen. In most cases, they had good reasons not only to not show interest in it, but also to actually show disdain. The former may have been related to the fact that modern statehood was brought to the region by Tsarist Russia and the Soviet Union. The disdain might have stemmed partly from their lack of experience in practicing sovereignty, and, perhaps even more, from the awareness of the economic weakness of their states, which were deeply integrated in the centralized Soviet economy. Even though the Communist leaders in Central Asia could not have had accurate knowledge of how much their republics benefited from the central distribution system, they had reason to assume that they would be worse off as independent states. However, the fact that they were not interested in the dissolution process does not mean that they did not quickly accommodate to enjoy unconstrained sovereignty of one sort or another. Some established dictatorships, while others set up authoritarian regimes; Kyrgyzstan experimented with democracy, while Tajikistan rapidly sank into civil war. The search for identity also resulted in declaring what those nations were not. National identity based on ethnic identity led to exclusion. Building national identity is a historical task and can take generations to accomplish. Hence, less than thirty
32 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
years later, we could conclude that we are still in an early phase of the process. It was a consequence of this situation that the Central Asian states moved from their Soviet identity to a national identity that made them reluctant to be Central Asian. The perceived association with the Russian/Soviet experience was positive. That has given the states of Central Asia a distinctive Soviet legacy. Central Asia is traditionally identified with five former republics of the Soviet Union: Kazakhstan, Kyrgyzstan, Tajikistan, Turkmenistan and Uzbekistan. However, some experts have added Afghanistan to the region so that it would not fall between the Greater Middle East and South Asia. Understandably, this was done in order to associate Central Asia with a neighbour that was internationally better known than any of the five states mentioned above, and also to provide an understanding that the region is adjacent to a major source of insecurity.4 This could have helped with attracting attention and readiness to support and assist the five Central Asian states. There is also a “flight from Central Asia” while it sometimes is perceived as backward and underdeveloped. Dariga Nazarbayeva has put it clearly: Geographically, Kazakhstan borders on Central Asia, but it is not a Central Asian country. Ours is a Eurasian state strongly influenced by [European] and Western values. Contrary to what certain politicians and journalists assert, we are not another -stan. Saudi Arabia is not our historical landmark: we look to Norway, South Korea, and Singapore.5 Kazakhstan, which is economically the most successful and functional of the countries, has also put forward the idea of “Kazakhstan and Central Asia” in order to differentiate itself from the countries to its south. President Gurbanguly Berdimuhamedov of Turkmenistan – the second richest Central Asian state (in terms 4 Starr, S. F. “A Partnership for Central Asia”, Foreign Affairs, Vol 84, No 4, July/August 2005, pp 164-178. 5 Назарбаева, Д. «Специфика и перспективы политического развития Казахстана», 2003.12.03 [Nazarbayeva, D. “The Specifics and Prospects of Kazakhstan’s Political Development”, 3 December 2003], http://www.imp.kz/Lists/articles/DispForm.aspx?ID=766.
33 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
of per capita GDP) – has presented his country as having a dual Caspian and Central Asian identity.6 In spite of those two factors, the identity of the Central Asian states is historically well established and identical to that of the five former Soviet republics. However, with the Soviet Union gone for more than a quarter of a century, it is clear that the states of Central Asia have decided on their own directions. Centripetal tendencies have prevailed in the past 25 years, or have at least attracted more attention than the factors that continued to hold the countries of the region together. It remains one of the most intriguing questions of the region whether conclusions for the future can be drawn from its recent past. Internationally, Central Asia has a dual identity: as a region of five former Soviet republics which are all participating States of the Organization for Security and Co-operation in Europe (OSCE), they have some alleged European identity, while geographically, they are east of the Urals and belong to the Asia-Pacific Group in the United Nations. The world tends to forget about the region due to the fact that the two main reasons why Central Asia mattered after the dissolution of the Soviet Union have largely lost their importance. These two reasons were: 1) the abundance of natural resources and energy; and 2) since 2001, the close vicinity to Afghanistan. Neither one nor the other garners much attention any longer. Both in terms of sources and transit routes, natural resources and energy have largely been sold, and although there are some efforts to change the direction of trade, those rearrangements will only address “left- overs”. Having Afghanistan in the neighbourhood continues to be regarded a factor that influences international attention to Central Asia. However, this attention has definitely declined over the years, compared to the first decade that followed 9/11. The fact that the instability in Afghanistan has not spread across international borders
6 Speech by President of Turkmenistan Gurbanguly Berdimuhamedov at the 64th Session of the United Nations General Assembly (New York, 23 September 2009), www. turkmenistan.ru/en/node/8396.
34 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
and Western bases in Central Asia have been closed has contributed to this. The external environment of Central Asia has fostered integration in various institutions. Two – the United Nations (UN) and the Conference on Security and Co-operation in Europe (CSCE) – have one thing in common: inclusiveness. Both organizations (as the CSCE de facto had transformed into an organization by the time the Central Asian states joined in 1992) are inclusive – one on the universal scale, and the other in the broad meaning of the Euro-Atlantic area. They have demonstrated this by absorbing new members without consideration to the standards they could meet. Both organizations quickly accepted the five Central Asian states as members, despite the reservations and doubts that existed. Russia’s leading OSCE expert, Andrei Zagorski, then argued against “quick admission of the new republics without first insisting on traditional CSCE criteria.”7 He was first and foremost referring to the Central Asian states, implying that they should first develop domestically, solving the challenges stemming from their newly acquired statehood, inexperience with sovereignty, modernization and democratic transformation. In retrospect, Zagorski could have raised similar doubts with respect to nearly all of the 12 successor states of the Soviet Union. It was clear: those two organizations gave priority to inclusion over setting standards. With this, they positioned themselves as institutions that gave preference to socialization over conditionality. In light of more than quarter of a century of experience and the record of the Central Asian countries in realizing the values that the OSCE professes, there could be pro and con arguments for the early granting of participating State status to the five Central Asian states. However, had the CSCE participating States decided against it, it would have been alien to the immanent logic of an inclusive organization. Understandably, the Central Asian countries started their journey as independent states without a network of international institutions.
7 Zagorski, A. “The CSCE and the New Euro-Asian Challenge”, The CSCE in the 1990s: Constructing European Security and Cooperation, Michael R. Lucas (ed.), Baden-Baden: Nomos Verlag, 1993, p. 282.
35 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
On the first day of independence, their membership was confined to the Commonwealth of Independent States (CIS) that had just been established less than a month before. A brief past, and hence – an uncertain future. Now, all of the Central Asian nations are members of the OSCE, the UN (and some of its specialized agencies) and the CIS. Therefore, the region has remained quite limited in terms of multilateral engagement. However, some institutions have emerged that did not exist when the Central Asian states gained their sovereignty. Although neither the Shanghai Cooperation Organization (SCO), nor the Conference on Interaction and Confidence-Building Measures in Asia (CICA), nor the Collective Security Treaty Organization (CSTO), nor the Eurasian Economic Union (EAEU) counts every Central Asian state among its members, their existence is something that Central Asia and the other organizations active there have to adjust to. However, this situation is not unfamiliar to the OSCE. Most of its participating States belong to one international organization or another with fewer members than the OSCE. In most cases, these organizations have better internal cohesion than the OSCE, where, regrettably, cohesion has been fluctuating and is often just declaratory. Due to their historical development and organic evolution, these organizations potentially present more of a challenge, as well as an opportunity – primarily because they can rally the support and resources of their members. This is evident in the massive support and assistance that the European Union has given to the OSCE Special Monitoring Mission. However, it makes a significant difference that every EU member state is an OSCE participating State that represents some – but not all – of the organizations that the Central Asian states participate in. This specifically applies to the CSTO and the EAEU, but not to the SCO and CICA. It would be difficult to associate the OSCE with organizations that have members which are not OSCE participating States. Hence, their contribution will remain largely non-existent, even though in some cases, there is an apparent overlap in their agendas, such as with CICA and OSCE confidence- and security-building measures.
36 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
The OSCE is at the soft end of the spectrum of organizations without recourse to exclude states from membership. This is the case in spite of the CSCE suspension of Yugoslavia in the early 1990s in response to the war of aggression fought by Belgrade.8 The CSCE/ OSCE has thus had to choose a difficult path to aid development in Central Asia. Through persuasion and socialization, it has been trying to influence the Central Asian countries to uphold the shared values, principles and norms that the individual participating States committed to upon joining the organization in the post-Cold War era. However, not all states are equally affected by this socialization. Central Asia has been a “difficult customer” for the OSCE, in part due to the objective factors mentioned above, and in part due to subjective ones that could be attributed to the leaders of the still relatively new states. Problems with liberal norm violations have stemmed not only from the growing reluctance of Central Asian leaders to uphold them, but also from weak state capacity. It is for this reason that Martha Brill Olcott concluded that Central Asia has missed its second chance as well.9 In order to help adhere to the values, standards and norms inspired by the Helsinki Final Act, the OSCE has attempted to foster the development and potential transformation of the participating States in need of support in fulfilling the requirements enshrined in the OSCE Acquis. In turn, the Central Asian states have often paid lip service to their OSCE commitments, providing a formal demonstration of having lived up to them on the one hand, while trying their best to retain as much autonomy as possible on the other. This is nothing new. As Robert Keohane and Joseph Nye concluded in their seminal book in the 1970s: the problem facing individual governments is how to benefit from international exchange while maintaining as much autonomy as possible… how to generate and maintain a mutually beneficial pattern of co-operation in the face of competing efforts
8 Schlager, E. B. “An Introduction on Helsinki-II”, The Challenges of Change: The Helsinki Summit of the CSCE and Its Aftermath, Arie Bloed (ed.), Doordrecht, Kluwer, 1994, pp. 5-6. 9 Olcott, M. B. Central Asia’s Second Chance, Washington, D.C.: Carnegie Endowment for International Peace, 2005.
37 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
by governments … to manipulate the system for their own benefit.10 This is particularly relevant to our topic, as participation in various international institutions increases room for manoeuvring. It remains debatable, however, whether the different objectives of the OSCE are reconcilable, and whether they can eventually be harmonized and how. The underlying noble goal is clear: providing “comprehensive security” within the community of participating States. This is served by different means, ranging from guaranteeing international security, including sovereignty, among the participating States; contributing to their prosperity and a liveable human environment; and ensuring respect for human rights and fundamental freedoms. As the CSCE/OSCE developed at various junctures and then confirmed its agreements and collective commitments, it would be difficult to deny its existence and post-Cold War relevance. Today, the participating States of the OSCE seemed to agree – at least formally – on the relevance of the organization their heads of state or government declared at the 2010 Astana Summit that: “We reaffirm our full adherence … to all OSCE norms, principles and commitments …”.11 Depending on their socio-economic conditions, history and traditions, the various states display different levels of achievement in terms of implementing OSCE requirements. However, it is the stated objective of the OSCE to secure adherence to its norms among all participating States, regardless of existing predicaments. If each and every one of its participating States demonstrated good governance and steady prosperity domestically, and was peaceful and co-operative internationally, the organization would lose its purpose. Viewed dynamically, it is doubtful that the OSCE participating States will be collectively heading in that direction any time soon. There are two reasons for this situation: lack of capacity and lack of will.
10 Keohane R. & Nye, J. Power and Interdependence: World Politics in Transition, Boston, Little Brown, 1977, p. 46. 11 Astana Commemorative Declaration Towards a Security Community, SUM.DOC/1/10/ Corr.1, point 2. https://www.osce.org/mc/74985?download=true.
38 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
It is also apparent that the OSCE should respond differently to the participating States based on their progress, or lack thereof, vis-à-vis compliance with the Helsinki Principles. If a participating State is unable to meet the requirements, it should be helped. However, if a participating State is reluctant to meet the requirements, diplomatic support should be complemented by formulating the expectations clearly and exerting some pressure on the participating State. In practice, however, it is unlikely that any participating State would clearly renounce its reluctance to live up to the OSCE requirements. And, indeed, this is something that countries do not do. Rather, they qualify their position, referring to principles and norms that provide reasons to retreat from other norms and principles. It is sufficient to mention the ultimate reference to (unrestrained) “state sovereignty” and “non-intervention in the domestic affairs of States” whenever certain participating States are challenged and criticized for violating human rights or not taking steps to improve the quality of governance (e.g. reducing corruption). These principles of sovereignty and non-intervention have been invoked frequently by Central Asian leaders. As Nargis Kassenova insightfully notes, the activities of the OSCE were “rightly considered as interference into … internal affairs…”12 The reasons vary, and include both weak state capacity and the reluctance of rulers to carry out reforms that would endanger their power base and/or deprive individual leaders and their cronies of various benefits. As long as the OSCE played a classical diplomatic role by merely expressing criticism, the situation was easy to manage. Moreover, the organization was busy with other matters (first and foremost, with the war in Yugoslavia in the 1990s), and the Central Asian countries were new states that deserved some patience in terms of their development, so there was a fairly tolerant attitude toward the region. The CSCE delegations from the Central Asian states that were gradually established reported their concerns in
12 Kassenova, N. “Kazakhstan – Mastering the Art of Selective Engagement”, Perceptions of the OSCE in Europe and the USA, Alexandra Dienes and Reinhard Krumm (eds.), Vienna, Friedrich Ebert Foundation Regional Office for Cooperation and Peace in Europe, 2018, p. 64.
39 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
Vienna through diplomatic channels, but the organization did not address their regimes too intrusively. The CSCE eventually extended its presence to the region by way of field missions. It established a field presence in Tajikistan as early as 1994 due to the civil war that was taking place. This was followed by the OSCE Liaison Office in Uzbekistan being opened in October 1995 with responsibility for the rest of Central Asia. The process was completed by 1999, when the OSCE finally had local presence in every Central Asian state. Its reports on Central Asia were not reassuring. With variation, the absence of free and fair elections, the systematic violation of human rights, endemic corruption, and cronyism were on the list of grievances reconfirmed by OSCE technocrats. And the benefits of opening field missions in the region have not always been clear. According to Karolina Kluczewska, the presence of an OSCE field mission in Tajikistan has created a complex “system of mutual accommodations” between the organization and the government.13 While Tajikistan has been socialized by the OSCE to at least nominally uptake the organization’s values in a greater “neoliberal world order,” the OSCE, in turn, has also been socialized and is perceived by Tajikistan’s government, civil society and population “simultaneously [as] an enemy, a benefactor, and an industry [as a dispenser of foreign aid]”.14 Although academic circles that monitor the activities of the OSCE are of the view that many of them are multi-dimensional, it is clear that the most common problems over the past two decades have concentrated on the human aspect (i.e. human rights) as opposed to the politico-military and economic and environmental aspects that together form the OSCE’s “three dimensions of security”. This has been so for three reasons, as detailed below. Firstly, the human dimension is an area of emphasis among a large group of democracies that represent the vast majority of participating States. It has to be understood that the enlarged West will not give up 13 Kluczewska, K. “Benefactor, Industry, or Intruder? Perceptions of International Organizations in Central Asia – the Case of the OSCE in Tajikistan”, Central Asian Survey, Vol 36, issue 3, 2017, p. 363. 14 Ibid. p. 357.
40 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
on this priority, as its domestic political system (very often rooted in centuries of history) is based upon it. It would clearly be impossible to imagine a hypocritical approach where the systemic domestic foundation is not represented internationally in such a community. It is also important to emphasize that the unchallenged leader of the free world – the United States – has a democratic history (albeit, with long years involving decimation of a vast part of the native population and the practice of slavery and racial discrimination). The Western agenda is therefore reflected in the heavy emphasis, even if at times nominally due to realpolitik, on the human dimension. Still, as Alessandra Russo and Andrea Gawrich remind us, “OSCE’s Cold War focus on the human dimension has been heavily diluted with hard security”,15 while Karolina Kluczewska notes that “[i]n the post-9/11 era, regardless of any neoliberal rhetoric, the de facto emphasis of influential Western powers have been on stability rather than democratization”.16 In light of the rise of the Islamic State of Iraq and the Levant (ISIL), as well as the partial involvement of Central Asia both as a source of fighters and as a destination of ISIS returnees, the importance attributed to Central Asian stability has temporarily returned following the drawdown of the NATO-led International Security Assistance Force (ISAF) in the ongoing war in Afghanistan. Still, the nearly complete disbandment of the ISAF in the sense of controlling territory has meant reduced attention to Central Asia among the vast majority of OSCE participating States. The second reason behind the problematic nature of the human dimension, and hence, the OSCE’s declining emphasis on it in Central Asia, is that security issues concerning the politico-military dimension have been less dominant in Central Asia than, for example, in the Caucasus, or earlier in the Western Balkans. Since the civil war in Tajikistan ended in 1997, classic inter-state conflicts that could have
15 Russo A. & Gawrich, A. “Overlap with Contestation? Comparing Norms and Policies of Regional Organizations in the Post-Soviet Space”, Central Asian Survey, Vol 36, Issue 3, 2017, p. 338. 16 Kluczewska, K. “Benefactor, Industry, or Intruder? Perceptions of International Organizations in Central Asia – the Case of the OSCE in Tajikistan”, Central Asian Survey, Vol 36, Issue 3, 2017, p. 368.
41 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
been addressed by the means available in that dimension did not have to be applied. Low-intensity conflicts have been present in the Central Asian states of Kyrgyzstan, Tajikistan and Uzbekistan, but when they intensify, the OSCE has either been too slow in reacting to the rapidly evolving events (the First Kyrgyz Revolution and the Andijan unrest in Uzbekistan in 2005, as well as the violent inter-ethnic- induced mass movement of people in June 2010), or the conflicts have occurred despite the OSCE’s intention of constructive engagement (the 2011 Zhanaozen massacre in Kazakhstan, the events in Khorog, Tajikistan in 2012, and the 2016 demonstrations in Kazakhstan). In this context, it is notable that Kazakhstan had difficulties intervening in the conflict between its two southern neighbours while holding the OSCE chairmanship in 2010. Thirdly, the economic and ecological dimensions are often the default focus in Central Asia, since these create the least problems with the region’s mostly authoritarian regimes. This is despite the fact that matters of prosperity and well-being are not on the OSCE’s agenda, at least as far as values and principles. This is partly because the set of principles dates back to the 1975 Helsinki Decalogue, in which economic issues, per se, were not on the agenda as principles. Issues like the right to a clean environment as a “third-generation” human right did emerge later on, but were not on the Helsinki agenda, either. In addition, as compared to many other inter-governmental entities (such as the myriad UN agencies), the OSCE is a relatively “poor organization” with a comparatively small budget. So although the Central Asian states and non-governmental organizations (NGOs) still view the OSCE as a donor and a source of funds and material goods, many have limited expectations as to what kind of resources it can provide access to. Nonetheless, the OSCE has managed to increase gradually its focus on the human dimension after the end of the Cold War. However, the organization’s original focus was not on Central Asia, so the five former Soviet republics have been able to get away with a shaky record from the get-go. The region’s overall record on human rights has been poor, despite considerable regional variation. While Turkmenistan and Uzbekistan have been widely regarded as dictatorial, Kazakhstan
42 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
has introduced a more differentiated authoritarian rule. Kyrgyzstan, which is generally regarded as the most democratic state in the region, has oscillated with its democratic record, while Tajikistan has been backtracking for some time now. Of course, the change of guard in Tashkent led to high hopes for moving Uzbekistan away from its dictatorial past. Just two years after the change, these hopes have been fulfilled beyond expectation. However, the question remains as to whether the OSCE played a role in this, or if it happened due to Uzbekistan’s internal dynamics. Due to both geography and realpolitik, Central Asia has been far less interesting to most OSCE participating States than either the former Yugoslavia or the other post-Soviet states. Among the former Soviet republics, Belarus mattered, as did Ukraine from time to time. Moldova and the states of the South Caucasus also mattered due to the protracted conflicts in their territories that often resulted in internally displaced persons and violation of the rights of ethnic minorities. One may conclude that these conflicts mattered more as they were closer to Western Europe and the community of western democracies. However, a different reading may also offer some explanation: that such conflicts matter more to the West because the Russian Federation is party to them, and the West is in fact engaging in geopolitical rivalry with Russia through this protracted conflict. Last, but not least, as long as the “Russia-first” policy of the Clinton administration prevailed, the entire human dimension mattered less than was subsequently the case. Today, it seems as though the human dimension is once again less prominent than it was over the past decade due to the US-led War on Terror and the importance attributed to stability over democratic transformation. Nevertheless, when the OSCE has addressed the human dimension and democracy in Central Asia, the assessment has been worrisome. For instance, there has not been a single election in this region that was assessed as “free and fair”. The reports from the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) on Central Asian elections demonstrate a differentiation between various diplomatic formulations, ranging from an assessment of “neither free, nor fair” to “technical shortcomings”. The OSCE has refused
43 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
to send a monitoring presence to nearly any of the elections in Turkmenistan. The “blockading” of elections in Turkmenistan until 2013 gave way to an Election Assessment Mission being deployed to observe the parliamentary elections in December of that same year. This solution was to the satisfaction of the Turkmen leadership as well. Both parties could claim something: the OSCE could claim that it had assessed the elections in Turkmenistan, while the Turkmen authorities could claim that they had held a monitored election. However, it was easier to understand the refusal to send election observers than the offer of a “half-way solution”. If and when the OSCE, which has established itself as a standard-setting organization in election monitoring, refuses to observe elections in a participating State, it deprives those elections of international legitimacy. It is a matter of debate whether depriving elections of their legitimacy is a stronger incentive than monitoring, and thus marginally influencing it and collecting information about where the country stands on its democratic record. Even though non-transparent states would not perceive the reluctance of the ODIHR to monitor their elections to be a major loss, it is a bit more difficult to understand than the low level presence in some other cases. That said, some argue that the OSCE also needs to reassess its own activities to ensure that its election monitoring and presence are not doing more harm than good. Nearly all of the Central Asian elections (with the exception of post-2010 Kyrgyzstan) have resulted in the OSCE/ODIHR reporting on the lack of a genuinely pluralistic choice for voters and ... -that most previous ODIHR recommendations remain unaddressed [by the state]... Some observers, including Payam Foroughi and Uguloy Mukhtorova, contend that “the OSCE/ODIHR’s election observations in the Central Asian states not only fail to contribute to the flourishing of democracy and political pluralism, but … unintentionally [aid] the consolidation of virtual democracy, instead.” Foroughi and Mukhtorova call this phenomenon the “counterintuitive Helsinki effect” and maintain that the ODIHR knowingly participates in this process of observing foregone fraudulent elections to provide itself a
44 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
“raison d’être as a post-Cold War institution.”17 With due respect to this view, one may consider a somewhat more conciliatory reading: that the OSCE and its participating States are simply of the view that active engagement carries the promise of more influence than introducing conditionality and denying election monitoring. Elections and election monitoring have gained more importance with the Russian Federation increasingly joining other (regular) violators over the last decade. The OSCE has come to view the violation of election norms as a spreading malaise. Under Russian initiative and leadership, a coalition was formed in the mid-2000s by many post-Soviet states, which collectively contested the more active involvement of international actors – first and foremost, the OSCE – in their elections. This coalition, which included the states of Central Asia, argued that there was a fundamental bias in the organization’s approach towards monitoring. It asserted that the OSCE/ODIHR’s focus had primarily been on the organization’s eastern regions; that reporting by observers was conducted without the possibility of appeal for the host country; and that election monitoring could be used to undermine stability. The Russian-led group of states was increasingly concerned about the possibility of “colour revolutions” in response to alleged undemocratic elections. In terms of human rights and their violation, which is another key element of the human dimension, the picture is complex and requires nuanced assessment. Western human rights advocacy groups (including Amnesty International, Human Rights Watch and Freedom House) regularly assess the situation and present a bleak overall picture. And there appear few reasons to be optimistic – at least in the short- to medium-term. However, to qualify the human rights picture, several factors should be taken into account. First, since the end of the East-West conflict and the inception of sovereign statehood in Central Asia, 17 Foroughi, P. & Mukhtorova, U. “Helsinki’s Counterintuitive Effect? OSCE/ODIHR’s Election Observation Missions And Solidification Of Virtual Democracy In Post-Communist Central Asia: The Case Of Tajikistan, 2000-2013”, Central Asian Survey, Vol 36, Issue 3, 2017, p. 377.
45 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
the focus of human rights has been on political rights and individual freedoms – areas where authoritarian regimes perform poorly. Second, assessment of the human rights records of the different Central Asian states is hindered by the fact that the region is not a priority for the West. When the same Western countries are looking for strategic partners in the region – whether it be with regards to the ongoing Global War on Terrorism or to trade and economics – they are usually very careful, if not outright mute, on human rights matters that would otherwise be discussed. This presents a challenge, with human rights NGOs continuing to speak up, and state institutions left to manage the pressure. In some cases, the consideration results in a delicate choice between values and norms on the one hand, and concerns for stability on the other. In a region that is of no particular global strategic importance in the positive sense, but which can create problems if it is reluctant to co-operate, priority leans toward stability and a “consolidated” relationship. A case in point here is Uzbekistan – despite its disappointing human rights record, this country was an important partner of the United States in the Northern Distribution Network (NDN) when armaments and equipment were being removed from Afghanistan after the ISAF completed its mission. Third, the OSCE’s assessment of the region is often compromised by lack of knowledge. Assessment of the region is often anecdotal, drawing heavily on a cursory review of the local media and accounts of other international organizations, rather than its own on-the- ground research and field work. This is evidenced by the comments and presentations made by delegation heads at the OSCE Permanent Council (PC) at the organization’s headquarters in Vienna, even as some delegations pick out and promote certain violations and individual cases (arrested journalists, mistreatment of opposition politicians, and biased media). It is also important to emphasize that regardless of normative declarations made by the OSCE’s 57 participating States, in reality there is no consensus as to what constitutes violations of rights. The normative divergence between various participating States either never disappeared with the end of the Cold War, or returned
46 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
soon thereafter. Views about individual freedom are also divergent. Furthermore, following several waves of democratic transformation between the 1960s and the 1990s, including two in Europe, the advancement of democracy has been halted. We may also say that there has been a return to authoritarian rule.18 Whether substantially or nominally, OSCE activities address the values, norms and principles of the 1975 Helsinki Final Act. However, since the early 1990s, a key feature of the OSCE is that it has been physically present, in the form of permanent field missions and offices, in participating States that have had difficulty in living up to the requirements of the Helsinki Accords. This is generally regarded to be a major difference compared to other organizations, even though both the European Union (EU) and the Council of Europe (CoE) have significant field presence. It makes a big difference, however, that the OSCE can address the Central Asian countries as participating States, unlike the field presences of the EU and the CoE, which cannot. The field presence in the OSCE participating States is concentrated in the Western Balkans and the post-Soviet space, with no permanent missions in the Western countries, even though some of them are also having problems with their OSCE commitments in one or more of the three dimensions. The total OSCE Unified Budget (UB) for 2017 was just under EUR 139 million; 55 percent of the UB was spent on OSCE field operations, with less than half (EUR 20 million) allocated to 13 presences in the post-Soviet area. The two largest budgets were in Tajikistan (EUR 7.55 million) and Kyrgyzstan (EUR 6.8 million).19 The field missions, while overlapping in their activities in different participating States, nonetheless claim to carry out projects tailored to the specific needs of the host country. Originally, OSCE presence was conceived as having autonomy as far as the projects to be realized. However, funding from the Unified Budget also presented some constraints, since it was subject to a consensus
18 Cooley, A.”Countering Democratic Norms” Journal of Democracy, Vol 26, No 3, 2015, pp. 49-63. 19 Annual Report 2017, Vienna, OSCE, 2018, p. 98.
47 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
of the participating States. However, Extra-Budgetary (ExB; does not require PC approval) funding complemented the strictly limited UB resources. Certain Western states (chiefly the US and the EU countries) and some of the organization’s more affluent members have stood out as the primary ExB donors. Understandably, their political preferences were reflected in the funding stream, upsetting the states that were the prime recipients of the resources, as well as their mentor in the post-Soviet space, the Russian Federation. The situation got particularly aggravated between 2003 and 2005, when one colour revolution followed another. With or without evidence, some post-Soviet states were under the impression that the resources channelled through the OSCE contributed to the funding of political transformation. Many states with varying degrees of authoritarianism wanted to prevent a snowball effect closer to home. As noted above, a group of post-Soviet states, under the guidance of Russia, developed a set of grievances that ranged from ExB financing for certain political purposes and the under-representation of their citizens in leading OSCE positions, to the over-emphasis of monitoring elections in countries “east of Vienna”, i.e. the former Communist Bloc. Russia correctly contends that ExB funding has led to the autonomy of some OSCE institutions (chiefly the ODIHR). It also accuses the West – primarily the United States – of “privatizing” the OSCE, an organization that used to reach all of its decisions through consensus.20 However, this conclusion was drawn on the basis of the change of political influence rather than formal revision of OSCE decision-making. These accusations influenced the changes that have taken place within the organization in the past decade. Among other things, two post-Soviet states have held the OSCE chairmanship (Kazakhstan in 2010, Ukraine in 2013), citizens of Russia, Belarus and Ukraine have headed OSCE field missions in different states (Armenia, Kazakhstan, Kyrgyzstan, Tajikistan and Turkmenistan) at different times, and ExB funding has more frequently been used for purposes amenable to the host state. 20 “Should Russia Leave the OSCE?”, Russia in Global Affairs, No 3, 9 August 2008, eng. globalaffairs.ru/number/n_11274.
48 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
If field presence is essential for the OSCE, the states that host the field offices also have considerable bargaining power. There is a noteworthy trend here: participating States tend to dislike OSCE presence on their territory. Three distinct tendencies can be singled out. First, some participating States have made efforts to convince others to abolish OSCE field presence by consensus. Estonia and Latvia had their field offices closed in 2001, arguing that they were approaching EU membership. Croatia first had its OSCE presence reduced in 2007, before it was abolished in 2011 on similar grounds. Second, some states have initiated the termination of presence without the consent of other participating States, or have vetoed presence in another participating State. This was the case in Belarus (twice), Azerbaijan and, most recently, Armenia. Third, several participating States have significantly reduced the status and reach of the OSCE presence from “centres” or “missions” to “programme coordinators” or “programme offices”. This has been done by both Kazakhstan and Uzbekistan. Kazakhstan first closed the Almaty office, and reduced the presence in Astana into a programme office in 2015. Then Minister of Foreign Affairs of Kazakhstan Erlan Idrissov even said that this was not the last step. OSCE missions categorized as “project coordination” and “programme” offices can only carry out projects that have been approved by the foreign ministries of the host state. This reduces the freedom of action of the OSCE presence to a minimum and puts it at the mercy of the host state. This tendency has been on the rise despite the fact that OSCE missions have acted more and more carefully not to upset the authorities of the host states. The OSCE’s reporting activities also increasingly reflect a careful diplomatic approach, since the host state also receives the reports. It is notable that those participating States that benefit from trade in natural resources, whether it be their own (Kazakhstan and Azerbaijan) or those of another state (Belarus), have clearly felt more empowered to challenge OSCE presence on their territory. By contrast, poorer and weaker states (Armenia, Kyrgyzstan and Tajikistan) have not gone so far as to openly challenge OSCE presence, and have all hosted
49 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
large OSCE missions. Nevertheless, Kyrgyzstan and Tajikistan both eventually followed the examples of other states and initiated negotiations in 2016 to change the full-fledged OSCE centres into programme offices. The talks ended in 2017 both with Bishkek and Dushanbe, demonstrating that their relationship with the OSCE at best can be described as interdependent.21 In both capitals the full-fledged OSCE missions have become programme offices, with reduced autonomy vis-a-vis the host state. To both compare and contrast overlapping inter-governmental organizations, like the EU and NATO, with Russian-centric regional organizations – notably the CIS, the SCO, the CSTO and the EAEU – which seek to reduce Western geostrategic influence in Eurasia. Organizational rivalry can be used to serve a variety of objectives, including forum shopping, strategic inconsistency and strategic ambiguity.22 Empirical research on the example of Kazakhstan has demonstrated that the OSCE has been seen in this light. Namely, the OSCE was used to: 1) keep Kazakhstan linked to the European security system; 2) contribute to the country’s claim to have a partially European identity; and 3) help broaden its concept of security in the first years after independence.23 Western hesitation, as was visible in the case of Georgia, has also contributed to this, as has Russia’s rapid rise in the first 15 years of this century. What risks does the situation present, and what should the OSCE do? Indeed, there is a risk that the post-Soviet states where the OSCE continues to maintain a presence will coordinate their stance to “break the back” of the organization. Thus far, the organization has relied on skilful diplomacy. Field staff strive to work in co-operation with the host state authorities, keeping a low profile and avoiding major collisions. The OSCE presence can only decide in light of accurate 21 Armenia was the second OSCE participating State where OSCE presence was terminated at the will of another participating State, and not the state proper. In 2008, this happened to Georgia due to Russia’s decision, and in 2017 it happened to Armenia due to Azerbaijan’s decision. 22 Russo A. & Gawrich, A. “Overlap with Contestation? Comparing Norms and Policies of Regional Organizations in the Post-Soviet Space”, Central Asian Survey, Vol 36, Issue 3, 2017, p. 336. 23 Kassenova, N. “Kazakhstan – Mastering the Art of Selective Engagement”, Perceptions of the OSCE in Europe and the USA, Alexandra Dienes and Rainhard Krumm (eds.), Vienna, Friedrich Ebert Foundation Regional Office for Cooperation and Peace in Europe, 2018, p. 63.
50 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
knowledge of the environment how to find the right mix of resolve and flexibility. The latter may well produce the impression that its very presence represents an attempt to placate the authorities. It is clear that some might find this opportunistic, sacrificing the values, principles and norms that the OSCE should foster. Others are equally worried that a straightforward, occasionally tough stance might compromise co-operation and endanger the relationship for the future. Is there any chance of overcoming this volatile situation and arriving at a positive sum game? Not in the near future. The deepening division that has emerged over the past 25 years among the OSCE participating States and their allies is likely to entail a certain amount of erosion in terms of OSCE presence in the post-Soviet space. Some of the states that still host OSCE field missions may – as we have seen already with Russia, Belarus and Azerbaijan – reach the conclusion that “the deal is not right” and that the costs of OSCE field presence outweigh the benefits. This would particularly be the case if Russia were to encourage the termination of OSCE presence. The activities of the OSCE field missions vary by country. Although field activities are always first and foremost concerned with the development of state capacity, there are significant differences in emphasis and the allocation of resources, including military reform and co-operation (Kazakhstan), elections (Kyrgyzstan), and support for the media (Uzbekistan). It is also evident that when the OSCE has doubts about its influence in a participating State, it focuses on matters that cannot easily be opposed by the host state – projects that are non-controversial and are oriented towards a view to the future (education, student/young scholar exchanges) or the quick expenditure of funds to benefit the state and its bureaucrats. In the most difficult cases, the organization has avoided reaching out to activist NGOs and individuals in order to keep them out of trouble. In some of the less democratic states, a large portion of the civil society sector has indeed been dominated and controlled by the government. Government-organized non-governmental organization (GONGOs) have at times dominated the field and left no room for others. Foreign support and financing has often made NGOs suspect and subject to
51 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
state interference. This has happened through mechanisms similar to those established in the Russian Federation through the 2012 Foreign Agents Law, which a number of other states have sought to emulate.
Conclusions It is questionable what the OSCE could do differently to achieve more in its relations with the Central Asian states. There is no easy answer to this question, as it partly depends upon the developments of the respective state and geostrategic issues of importance to influential countries, such as the ongoing Global War on Terrorism and the situations in Afghanistan and Ukraine. It is clear that the OSCE has a better chance of retaining its influence in those states that are not openly rejecting democracy and hence maintain a mixed anocratic façade (such as Kazakhstan) and/or in those that are more dependent upon aid (such as Kyrgyzstan and Tajikistan). However, there is reason to differentiate between the latter two as well. The former is a democracy that declares – and many observers concur – that it is the most democratic in the region. The latter intends to cash in on its strategic proximity to Afghanistan, while living up less and less to the values and norms of the OSCE. Twenty years of OSCE presence with full-fledged missions in Central Asia witnessed the establishment of complex relationships with host states. On the one hand, this presence made it possible for the OSCE to more closely monitor developments in the countries, while on the other, the history of OSCE field presence in Central Asia has demonstrated mutual socialization. While most Central Asian states have only nominally accepted the organization’s values and greater “neoliberal world order”, the OSCE has also been socialized and is perceived by most governments, (rudimentary) civil society and the population simultaneously as an adversary, a benefactor, and an industry (as a small but not insignificant dispenser of foreign aid). The OSCE has recognized its limits and has often given the impression that it is more engaged in the process of its actions than in the outcome. Despite the ambivalent relationship
52 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
between the OSCE and its Central Asian participating States, and despite the challenges the organization has faced in dealing with both high and low intensity conflicts in the region, there are some key characteristics that are common across the States: 1. The states want to stay in the OSCE and accept OSCE principles. None of the states have broken ties with the OSCE; rather – they have all retained some level of co-operation with it.24 This demonstrates that the Central Asian countries appreciate the importance of the organization and the legitimacy it provides. The five countries have not comprehensively and openly contested the principles and values of the organization. This would have been contrary to the basic rules of diplomacy. Furthermore, they have been conscious of the fact that some principles can be used to their own benefit. Specifically, the principles or sovereign equality and the inviolability of frontiers enshrined in the Helsinki Decalogue are certainly to the advantage of the Central Asian states. They tend to act to protect their own systems and do not want to exchange views with their neighbours concerning state borders. Those borders were demarcated according to the principle of uti possidetis juris after the dissolution of the Soviet Union. It is correct to conclude that reference to the right to self-determination and human rights would not be to the advantage of most of the Central Asian states. Hence, the regular reference to the Helsinki Final Act, if applied with reference to each and every principle of the Helsinki Decalogue, is inconclusive. The states that arbitrarily create a hierarchy among the 10 principles are attempting to square the circle. However, they have already been paying a price for this, since some countries have taken notice and have reacted by referring to the right to self-determination in order to legitimize their actions. 2. The OSCE’s role is being reduced. Beyond values and principles, it is a reflection of the carefully measured reservations of the Central Asian states with respect to the OSCE that none of them have fully terminated the OSCE presence in their territory. Instead, they have 24 Unlike Estonia, Latvia, Croatia, Belarus and Azerbaijan, which terminated OSCE presence within their respective territories in that sequence.
53 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
reduced the full-fledged missions to OSCE programme coordinator offices. The crucial difference between the two is that programme coordinators can only carry out projects that have been approved by the authorities of the host country. Hence, it partially reinstates sovereignty while retaining field presence on its territory. This process has been completed in each and every Central Asian state. However, the different sizes of the programme offices indicate that the OSCE participating States see different prospects in different countries. 3. The OSCE needs the Central Asian states. Bearing in mind the problems the Central Asian states have been facing and the OSCE’s constant preoccupation with these countries, it is not only the OSCE that is providing some limited legitimacy to the regimes that rule Central Asia – the latter are providing legitimacy to the organization as well. It is for that reason that there is a balance between the positions of the parties. The OSCE does not want to lose Central Asia, as it is an area where it can demonstrate some of the important activities it carries out and also where it does not face any major European/Euro-Atlantic rival for influence, unlike in the Eastern Partnership countries. 4. There is a need for a participatory approach. Through election monitoring, supporting independent media, and promoting respect for human rights, the OSCE can offer a rich variety of conflict prevention and management tools, ranging from diplomacy in the field to fostering democratization. However, the position of former Minister of Foreign Affairs of Kazakhstan Erlan Idrissov gave ample demonstration of the dissatisfaction in his country, similar to that in the other Central Asian states: “the Organization should work with the governments of the participating States, not on them.”25 5. The OSCE spreads itself too thin. The activities of the OSCE, beyond certain commonalities stemming from the shared values, principles and general activities of the organization, are tailored to 25 Statement by Minister of Foreign Affairs of the Republic of Kazakhstan H. E. Erlan A. Idrissov at the plenary session of the OSCE Council of Foreign Ministers, 9 December 2016, www.mfa.kz/index.php/en/minister-s-blog/17-minister-s-blog/7917-statement-by-minister-of- foreign-affairs-of-the-republic-of-kazakhstan-h-e-erlan-a-idrissov-at-the-plenary-session-of-the- osce-council-of-foreign-ministers.
54 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
meet the needs of the individual participating States. This has both positive and negative consequences. On the one hand, this optimally results in addressing the primary needs of each participating State. On the other hand, however, it means that the activities of the OSCE are scattered, which contributes to a lack of focus and low visibility. 6. The states would like the OSCE to have a non-political role. The Central Asian states are ready to retain the OSCE on their territory as long as it acts more like an aid organization than a living reminder of the commitments the states of the region undertook upon joining the organization. This view was reconfirmed at the OSCE Summit in Astana in December 2010. The Central Asian participating States, to varying extents, are trying to divert the attention of the organization away from matters such as human rights, which would put them in a bad light. This results in a certain “aversion” in Central Asia to the OSCE addressing human rights. This is partly due to the approach the OSCE often takes with a focus on individual cases, casuistically and often with less differentiation than necessary, be it the arrest of journalists, brutality against human rights activists, or abuse of state authority to remove opposition personalities from the political scene.26 7. National vs transboundary focus. The fact that the field presence of the OSCE addresses the issues of every participating State on a national level, even though many problems are transboundary or regional, poses a challenge. Some missions have noticed this and have tried to cross borders on issues like water management, rectification of national boundaries, and border disputes. However, their role remains limited due to their mandate and national sensitivities. Thus, the missions are left with feeding information into the OSCE system (participating States and institutions) and hoping that the right processes will be established on a different level. 26 It suffices to mention the case of Toronto University PhD student Alexander Sodiqov, who was accused of spying and charged with high treason in 2014 in his native Tajikistan. The matter was raised a few times by various OSCE delegations, with the lead taken by the United States. Following 36 days of arrest, Mr Sodiqov was released, but not allowed to leave his country. Another 50 days later, due to unceasing international pressure and the absurdity of the charges against him, Mr Sodiqov was finally permitted to return to Canada to continue his studies. See: Case of Alexander Sodiqov as delivered by US Ambassador Daniel B. Baer to the Permanent Council, Vienna, 24 July 2014, https://osce.usmission.gov/case-of-alexander- sodiqov/.
55 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
There are two consequences that follow from these observations. First, the OSCE should find an adequate balance between projects that the host state wants and those that matter for the democratic majority of the participating States. Second, the respective Central Asian participating States should understand that the OSCE presence is backed by the community of that majority, and that their reluctance to co-operate may lead to reduced co-operation within a broader circle of states and institutions that stretches outside of the OSCE as well. With this, the stakes would be increased so as to understand that the consequence of reduced co-operation (non- cooperation) will be reciprocated. The OSCE is in a situation where there is no “one size fits all” solution to ensure respect for its values, principles and norms. Hence, ambiguity and a case-by-case assessment of issues will continue to characterize the work of the organization. It is essential that the organization continue to find those niches that guarantee its complementary influence to European and Eurasian security. This requires finding a balance between supporting the interests of the individual 57 participating States, including those of Central Asia, while also addressing the interests and benefit of the entire OSCE community so as to promote the core values and norms enshrined and formally agreed upon in the Helsinki Final Act more than 40 years ago.
***
56 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
Regional Security Risks in the Context of Geopolitical Competition
Sultan Akimbekov
At the moment, the situation in Central Asia is becoming increasingly less certain; this, of course, is not surprising, given the overall global instability, which is largely associated with a marked increase in competition in international relations. This is not limited to traditional competition, such as between Russia and the West, which became noticeably aggravated after the 2014. Today, difficulties are noted even within previously stable alliances, such as NATO, where conflicts have recently intensified, particularly in relations with Turkey, due to, among other things, its contact with Russia in the military-technical sector. There are also difficulties regarding financing from different countries within the organization itself. In relation to this, four US senators introduced a bill on 25 July 2018 “to prevent President Trump from withdrawing the United States from NATO without the prior approval of the Senate.”27 It is also important to note the growing conflicts within the EU as a result of the migration crisis, as well as within the United States as a result of the Trump presidency. Significant changes are also occurring in the global economy, where – considering the development of trade wars, especially between the US and China – it is likely that we will be seeing increased protectionism and the problems in trade relations that brings. In general, all of these processes increase the level of instability in the system of international relations, and inevitably affect the development of the situation in the Central Asian region. Since the collapse of the USSR, there has been active rivalry between various external forces; with the growing tension in international relations, 27 Demirjian, K. “Bipartisan Bill Would Prevent Trump From Exiting NATO With out Senate Consent”, The Washington Post, 26 July 2018, https://www.washingtonpost. com/powerpost/bipartisan-bill-would-prevent-trump-from-exiting-nato-without- s e n a t e - c o n s e n t / 2 0 1 8 / 0 7 / 2 6 / 4 c a 1 b 2 0 6 - 9 1 0 6 - 11 e 8 - b c d 5 - 9 d 9 11 c 7 8 4 c 3 8 _ s t o r y. html?noredirect=on&utm_term=.967eb4ff63f4.
57 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
the competition has intensified and is now directly affecting the state of affairs in Central Asia. Although Central Asia is a peripheral territory for the main rival powers – China, Russia and the United States – it is still of great importance to them. Of course, interaction between these powers usually occurs at the global level. For example, the United States and Russia have an entire range of pressing issues: anti-Russian sanctions, the Ukrainian issue, the situation in Syria, and many more. For China and the United States, there is the issue of North Korea, the trade imbalance, the situation in the South China Sea, and so on. Yet for small countries, any major aggravation of relations between the great powers at the global level is dangerous and includes all possible critical areas. In this sense, Central Asia is one of the most important areas of application of efforts by all competing great powers, without any doubt. The processes that are occurring in our region today are therefore closely connected to the global conflicts between the great powers. And this, without doubt, is related to security issues. Central Asia borders dangerous parts of the planet with a high level of conflict, specifically – Afghanistan and the Middle East. In this sensitive region, the conflict of interests between the United States and Israel on the one hand, and Iran and the Shiites of Syria, Iraq and Lebanon on the other, has already reached a level where the threat of armed conflict is quite likely. This probability undoubtedly increases the risks to the Central Asian security system. That region is too close. And the fact that the US is actively involved in the development of events around Iran, and that Russia is actively involved in the Middle East – to a large extent, as Iran’s ally –I s not good news for Central Asia. The position of the great powers in Central Asia is relatively unstable. This is because the situation in this region may vary depending on changes in market conditions, which can depend on both external and internal circumstances.
58 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
The situation in Uzbekistan, which was one of the original post-Soviet countries that formed the Collective Security Treaty Organization (CSTO) but later withdrew, is indicative. In the early 2000s, Tashkent maintained close relations with Washington, resulting in an American military base being opened in Khanabad. However, relations soured after the 2005 Andijan unrest and the base was closed. Kyrgyzstan has also been in a very difficult position for some time, balancing between the interests of Russia and the United States. The external manifestation of Russian-American conflict in Kyrgyzstan was the existence of an American military base in Manas. The base was eventually closed, after years of pressure from Moscow. Incidentally, rumours about plans to open American military bases in Kazakhstan’s Caspian ports of Aktau and Kuryk served as the basis for an information campaign conducted by Russia against Kazakhstan in the spring of 2018. Kazakhstan’s Ministry of Foreign Affairs was subsequently forced to make a statement denying this information.28 It is clear that for Russia, American military presence in Central Asia is a very sensitive issue, regardless of whether it is real or fake. It is the principle that is important. However, US military bases, which are often the subject of heated debate, are only an external part of the knot of conflicts that has existed in the Central Asian region since the collapse of the USSR in 1991. General issues are deeper and more diverse. Yet the alignment of forces in the region between the great powers can still vary depending on the circumstances, as has happened repeatedly with Uzbekistan and Kyrgyzstan. And this causes the great powers obvious concern about the possible actions of their opponents. The Central Asian countries have a certain degree of independence that also influences the concerns of the great powers. The countries mainly follow a multi-vector policy, although in the cases mentioned 28 «МИД РК: Ни о каких военных базах США на Каспии речь не идёт», informБЮРО, 9 июля 2018 [“MFA of the RK: US Military Bases at the Caspian is Out of the Question”, informBURO, 9 July 2018], https://informburo.kz/novosti/mid-ni-o-kakih-voennyh-bazah-ssha- na-kaspii-rech-ne-idyot.html.
59 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
above with Kyrgyzstan and Uzbekistan in the 1990s and 2000s, foreign policy took a 180-degree turn. At different times, Tajikistan has actively steered its way between external forces – Russia, Iran and China, and then later the United States when it appeared in neighbouring Afghanistan in 2001, opening up new room for Dushanbe to manoeuvre. Turkmenistan was also looking for new options for exporting gas, which impacted the direction of its foreign policy. Ashgabat was interested in finding sales channels for its gas, and therefore supported projects that could provide access to new markets. In this regard, one of the most promising markets was the Trans-Afghanistan Pipeline project, which at different times was supported by the United States and Pakistan. Unlike its Central Asian neighbours, Kazakhstan had a more effective multi-vector policy without abrupt manoeuvres, and it was much less dependent on external players. Astana was able to pursue an independent policy, act in its own interests, and maintain relations with all forces external to the region. This was due to economic opportunities and the quality of the country’s foreign policy. However, the incident in the spring of 2018 with the information campaign claiming that there were plans to open US military bases in the Caspian Sea was a colourful demonstration that Astana’s opportunities for foreign policy manoeuvring are gradually diminishing.29 This incident also demonstrates the importance of the alignment of forces in Central Asia to the great powers (in this case – Russia) resulting from their growing confrontation at the global level. And this is actually the reason for the diminishing space that the states of Central Asia have for manoeuvring, even as they continue to pursue a multi-vector policy. That is, it is precisely the multi-vector policy that the Central Asian countries are pursuing that may cause concern among the great powers in certain cases. This is because it means that they 29 «Акимбеков, С. Информационная атака на Казахстан. Новая реальность?», info. kz, 03 мая 2018 [Akimbekov, S. “Information Attack on Kazakhstan. The New Reality?”, info. kz, 3 May 2018], https://365info.kz/2018/05/informatsionnaya-ataka-na-kazahstan-novaya- realnost/.
60 could potentially lose their positions in a strategically important region if one of their opponents makes an unexpected move. For example, Uzbekistan and Kyrgyzstan changed the direction of their policy towards Afghanistan in 1998, putting Russia and Iran in a difficult position.30 Against the background of current global tensions, anxiety is only growing. Hence, Russia is perhaps being over-sensitive about the hypothetical possibility of an American military presence in the Caspian Sea, and reacted with unease to Kazakhstan’s decision to allow the transit of American non-military goods to Afghanistan. It is significant that in 2018, very indicative assessments of the situation began to appear. In particular, Russian author Gennady Chufrin wrote that: While recognizing the right of its partners to pursue a sovereign foreign policy, Moscow, at the same time, cannot ignore the fact that the implementation by them of a policy based on “multi-vector” principles in practice not only does not consider the national interests of the Russian Federation, but also directly contradicts them.31 Undoubtedly, Russia’s concern over the multi-vector policy of the post-Soviet countries got worse after the 2014 Crimea events. Up until then, Moscow may have been, on the whole, satisfied with the established balance of interests with various external forces, including in the region of Central Asia, but the situation changed after 2014. As a result, Russia is now pursuing a more active policy, part of which is to exert pressure on those states whose actions, from the point of view of Moscow, can affect its interests. Thus, the 2014 conflict in Crimea became the main reason for the change in the geopolitical situation in Central Asia. Russia is becoming more active, and is no longer satisfied with the balance of
30 Акимбеков С.М. История Афганистана, Астана-Алматы, 2015, с. 586-588 [Akimbekov S.M. The History of Afghanistan, Astana-Almaty, 2015, pp. 586-588]. 31 Чуфрин Г. «Внешнеполитическая стратегия постсоветских стран: теоретические аспекты», Россия и новые государства Евразии, № 1, ИМЭМО, 2018, с. 22 [Chufrin G. “The Foreign Policy Strategy of the Post-Soviet Countries: Theoretical Aspects”, Russia and the New States of Eurasia, No 1, IMEMO RAS. M., 2018, p. 22].
61 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
interests, primarily with the United States, to a certain extent with China, and, in part, with the countries of Central Asia.
Searching for a Balance Actually, the current trends in the development of the situation around Central Asia directly depend not only on the actions of the countries competing in the region, but also on their relationship to the balance of interests between them. In turn, this balance is a consequence of the partial compromise between the great powers that was reached after US operations began in Afghanistan in 2001 and lasted until the 2014 Crimean crisis. There is no doubt that during this period, many events occurred that were connected to the continued competition for influence in the region and its immediate vicinity. One example was the struggle between Russia and the United States over the US military base in Kyrgyzstan. Another notable event was the strengthening of Chinese presence in Central Asia. China began intensifying its policy in the fall of 2013, when paramount leader Xi Jinping unveiled the One Belt One Road initiative and Beijing began to play a more prominent role in the geopolitics of the region. However, there was, in general, a balance of interests. At least in and around Central Asia, the methods and techniques of confrontation that we observed in the 1990s – especially in the second half – were not applied. In this context, it is worth mentioning the essence of the main conflicts around Central Asia. Obviously, this region is strategically important for Russian interests. On the one hand, it is portrayed as a kind of “soft underbelly” for Russia. Such a characterization implies the vulnerability of this area and the need to protect its interests. On the other hand, Central Asia acts as a corridor for Russia to South Asia. Preserving Moscow’s influence in Central Asia allows Russia to remain an important player in the Asian direction. Accordingly, Moscow has been critical of the increasing influence of third countries in this region, at least since the mid-1990s. First of
62 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
all, this relates to the United States, which, after a brief respite in the early 1990s, is once again perceived as Russia’s main geopolitical opponent. In turn, US strategic goals are associated with a desire to reduce Russia’s influence in the newly independent countries of Central Asia. The true independence of the post-Soviet states makes it theoretically impossible to restore Russia to its former scale. In this sense, the term “cordon sanitaire” was often used in the 2000s in reference to a number of countries, on the analogy with the group of Eastern European countries. In the 1920s, Poland and Czechoslovakia were supported by France and England in order to prevent the restoration of the former power of simultaneously the German and Russian empires. To a certain extent, Ukraine, Georgia can be attributed to such a “cordon sanitaire”; in some periods of their history, they took a tough stance towards Russia. While Ukraine, Georgia and Moldova were located between Russia and the European Union and could count on the support of the latter, the countries of Central Asia could not afford to harbour anti-Russian sentiments. Their geographical location left them with no other option but to try to balance between China, Russia and the United States. At the same time, from a tactical point of view, the main tasks of the United States in Central Asia were associated with the opening of transport corridors – ensuring that the region was not isolated from world markets and providing an alternative to the routes going through Russia, Iran and China that the Central Asian countries were dependent on. Therefore, the United States concentrated on opening transport corridors from Central Asia in two strategic directions: one through the Caucasus, and the other through Afghanistan to Pakistan and India. The development of the latter direction was reflected in the New Silk Road initiative announced by US Secretary of State Hillary Clinton. As part of a tactical struggle against American policy in Central Asia, Russia opposed any projects that the US proposed. And Russia was right to assume that the United States was ultimately looking to weaken Moscow’s influence in Central Asia. In fact, the Americans
63 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
were not even hiding it. This led to Moscow being very suspicious of any actions undertaken by the US in the region. For example, the assessment of the situation given by Dmitriy Popov in his book published by the Russian Institute for Strategic Studies in 2016 is very indicative: The question arises: what goals does the doctrine of the New Silk Road pursue, and why is it adopted as a baseline for the US foreign policy department? The first thing that can pragmatically proceed from in Washington is the need to ensure a long-term presence in Afghanistan. Stimulating the Afghan economy by expanding its ties with the neighbouring countries of Central and South Asia will increase the resilience of the secular government in Kabul, and hence the prospects for preserving the Western contingents here.32 It is clear that this assessment was built on the high level of negative expectations that this author had for American policy in general. Although in this case, it would be more logical to assume that “stimulating the Afghan economy” would reduce the need for financing state structures on behalf of the international community, where the United States plays the main role. This should increase the resilience of the state in Afghanistan. In addition, development of the economy, and interregional trade in particular, increases interest among different groups within Afghanistan in the overall stability of the situation. They may well be the beneficiaries of this process. However, it is obvious that there are serious concerns in Russia about the Americans strengthening their presence in Afghanistan with the prospect of entering Central Asia. Moscow cannot help but feel concerned about the implementation of US plans to promote its influence in this strategically important region. This was the reason for the actions Russia has taken around the region. Since Moscow was against an increased American presence, it opposed all of the projects that could theoretically reduce the extent of its influence in Central Asia and create opportunities for the United States to expand its influence. This includes the projects for
32 Попов Д.С. Центральная Азия во внешней политике США 1991-2016 гг. РИСИ, 2016, с. 153-154 [Popov D.S. Central Asia in US Foreign Policy 1991-2016, RISS, 2016, pp. 153-154].
64 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
the opening of new transport corridors. Hence, the critical attitude towards the New Silk Road initiative put forward by the US. Since all of the projects for opening new transport corridors to Central Asia through the Caucasus and Afghanistan were very complicated in their implementation, this issue was not of utmost urgency for Russian in the 2000s and mid-2010s. The situation in Afghanistan was still unstable, hindering implementation of the main transport project in this country – construction of the Trans- Afghanistan Pipeline from Turkmenistan to Pakistan and further to India. In addition, the route through the Caucasus faced a large number of obstacles, the most significant of which was the legal status of the Caspian Sea. In particular, this prevented the construction of a gas pipeline from Turkmenistan through the Caucasus to Europe. Of importance here was that the countries of Central Asia pursued a very cautious policy, even though the US presence in Afghanistan created new opportunities for some of them. For example, Uzbekistan acquired a channel for supplying electricity, and a railway was built to Mazar-i-Sharif. Similarly, Tajikistan has been actively involved in economic relations with the northern provinces of Afghanistan. In general, though, the balance between Russia and the United States has been maintained since 2001, despite some excesses and mutual suspicions. We can mention the situation in Kyrgyzstan, where the discussion was not only about the base in Manas, but it also was connected to two local revolutions that took place in 2005 and 2010. In any case, this did not at all resemble relations between the United States, Russia, a group of regional powers – Iran, Pakistan, and the Arab states of the Persian Gulf, which unfolded mainly around Central Asia in early 1990s. It should be noted that a certain stability has formed in terms of regional associations. For Russia, the most important organization is the Collective Security Treaty Organization. The reason was not only that it was made up exclusively of post-Soviet states, where Russia traditionally played first fiddle. The reason was also that the main focus of the CSTO was security problems, and first and foremost, security from external threats. For example, the CSTO’s
65 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
institutions did not get involved in the 2010 ethnic clashes in the Kyrgyz city of Osh, even though this occurred within its territory. Another example is a potential conflict over Nagorno-Karabakh between Azerbaijan and Armenia (the latter is CSTO member) will not be seen by CSTO members as a case to intervene. It concerns mainly the Central Asian states, for whom the main function of CSTO is to protect the region from south. However, this is fine with Russia. Firstly, because the existence of a threat from the south is the most powerful factor in making Russia attractive to the Central Asian countries. Secondly, because it legitimizes Russia’s military presence in the region, particularly in Tajikistan and Kyrgyzstan. Thirdly, because it allows Russia to focus on security issues, which makes it possible to steer away from discussions about Russia’s economic participation in the region. The latter circumstance is important due to the limited possibilities Moscow has to implement economic projects and provide economic support to the states of the region. Regional security issues are an important basis for the activities of the Shanghai Cooperation Organization (SCO) and its most significant unit – the Regional Anti-Terrorism Structure (RATS). The RATS is based in Tashkent, so like the CSTO, it is mainly focused on threats from the south, which the SCO considers to be the most significant. It is worth noting here that since its establishment, the SCO has been, to a certain extent, an additional element of regional security design in Central Asia for Russia. Moscow certainly felt that Russia is the basis of this structure, while China, with which Russia shares an interest concerning American presence in the region, could only play a supporting role. China’s presence was indeed very formal. This also concerned the structures of the SCO. If security was the main priority, then Russia, which had military bases in the region and also had close ties with the region’s political elite, had an undoubted advantage over China. Until 2013, the SCO provided Chinese presence, but it was mostly symbolic. “The SCO is neither a formal alliance nor
66 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
a security organization, but rather a discussion and training forum, focusing primarily on counter-terrorism, counternarcotic, and cyber issues.” The situation changed after Xi Jinping’s famous speech in Astana announcing the One Belt One Road initiative. When China unveiled this project in 2013, it was actually rather unexpected for Russia. On the one hand, Beijing was offering the Central Asian countries financial support for the implementation of various projects, mainly in the field of transport infrastructure. Moscow clearly did not have such opportunities. On the other hand, this financial support, which was arranged on a bilateral basis, inevitably should have increased China’s influence in the countries of the region. And although the creation of transport corridors through China did not contradict the general idea of countering the influence of third countries (mainly the United States) in Central Asia and related projects, these corridors should have led somewhere. That is, theoretically, they could, at certain points, run into American projects, in particular, southward towards Afghanistan and Pakistan and westward across the Caspian Sea to the Caucasus. And this is where difficult questions came up. All parties were interested in whether Beijing would be limited to economic co- operation, or if it would claim political influence as well, which automatically implies its strengthening in regional geopolitics. And any strengthening would only be possible by reducing Russia’s role. Naturally, this concerned Moscow, despite its being on generally equal standing with Beijing. Nevertheless, China itself actively denied having any political or geopolitical plans, focusing on economic issues. This in turn contributed to the emergence of the popular idea that a certain distribution of responsibility between China and Russia will arise in the Central Asian region, where the Russian side will concentrate on security issues and the Chinese side will concentrate on economic issues. A similar idea has even emerged in American think tanks. According to Paul Stronski, China “is careful to be deferential to Moscow, refraining from projecting its own military power
67 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
in the [Central Asian] region and leaving most security issues to Moscow.”33 This distribution of functions, when one country finances projects and the other is only responsible for security, did not seem completely illogical at first, especially since China’s goal of developing new western transport corridors obviously went beyond the framework of purely economic tasks. They also went beyond the borders of Central Asia, which, in fact, concerned Russia. In particular, China maintains close relations in South Asia with Pakistan, which is a major recipient of Chinese investment under the One Belt One Road initiative. However, Pakistan is also a serious player in Afghanistan, which is the focus of the CSTO and the SCO (and especially its Tashkent-based RATS) in their fight against terrorism. Over time, China began to intensify its participation in anti- terrorist exercises, including in Central Asia, with some of them taking place without Russia’s involvement. For example, on 26 April 2018, Senior Colonel Wu Qing, spokesman for the Ministry of National Defence of the People’s Republic of China, proclaimed that they “will organize several joint exercises and training focusing on real combat experiences and co-operation within multilateral framework such as China, Pakistan, Afghanistan and Tajikistan co- operation”.34 Of note is the inclusion of Tajikistan, which is a member of the CSTO. In theory, it is this organization that should act as the main security officer, at least in Central Asia. Involving Dushanbe in these exercises, under the auspices of Beijing, automatically decreases the value not of the CSTO itself, but of Russia. For this country, the CSTO is an important instrument of influence in the region and a way to maintain its presence there.
33 Stronski P., Ng, N. “Cooperation and Competition: Russia and China in Central Asia, the Russian Far East, and the Arctic”, Carnegie Endowment for International Peace, 28 February 2018, https://carnegieendowment.org/2018/02/28/cooperation-and-competition-russia-and- china-in-central-asia-russian-far-east-and-arctic-pub-75673. 34 “China, Pakistan, Afghanistan, Tajikistan to Conduct Joint Counter-Terrorism Exercise: Chinese Defence Ministry”, Associated Press of Pakistan, 26 April 2018, http://www.app.com. pk/china-pakistan-afghanistan-tajikistan-conduct-joint-counter-terrorism-exercise-chinese- defence-ministry/.
68 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
China is indeed becoming more active in the affairs of the region, including in the field of security. It is indicative that the list of participants in the aforementioned exercises includes Afghanistan itself, as well as its southern and northern neighbours of Pakistan and Tajikistan. There is an application for modelling the situation in which the coordinated efforts of these countries with Chinese support will become a key element not only in preventing the penetration of conditional terrorists, but also in stabilizing the situation in Afghanistan. It is no secret that internal political confrontation in Afghanistan often relies on external support. In particular, support for the Taliban was provided in the 1990s by way of people, weapons and resources from the territory of Pakistan, while the Northern Alliance was supported in the same way from the territory of Tajikistan. If China can ensure the coordination of efforts of these countries, it would greatly reduce the chances of the situation of the 1990s being repeated. This actually changes the balance of powers in the region. It is also worth noting the expansion of the SCO that occurred in 2018 when Pakistan and India joined the organization. Of course, the conflicts between these countries will not be ending any time soon, but with the inclusion of Pakistan, the SCO countries surround Afghanistan from all directions, except for Iran. At the same time, China has levers of influence in Pakistan and Tajikistan, including through numerous infrastructure projects. In this case, economic issues are the obvious route to the geopolitical level. Russia clearly has no special ways to influence China’s policy. Paul Stronski and Nicole Ng write that “Beijing has been effective at managing Russia’s concerns about its place in Central Asia in part because there is little Russia can do about China’s influence in the region.”35 The key thing here is that Moscow is not in a position 35 Stronski P., Ng, N. “Cooperation and Competition: Russia and China in Central Asia, the Russian Far East, and the Arctic”, Carnegie Endowment for International Peace, 28 February 2018, https://carnegieendowment.org/2018/02/28/cooperation-and-competition-russia-and- china-in-central-asia-russian-far-east-and-arctic-pub-75673.
69 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
to offer the Central Asian countries the economic opportunities that Beijing can offer. Accordingly, Russia is unable to compete with China economically, which limits its ability to influence even Tajikistan, where it has a military base. In addition to the economic circumstances, China’s ability to influence Pakistan is also of importance to Tajikistan. Dushanbe must understand that if Beijing is able to influence Islamabad, this markedly reduces the risk of increased tension in Afghanistan and, in turn, the security threat from the south. Thus, China is taking on even greater significance for the interests of Tajikistan, despite its close relations with Russia. In Dushanbe, China is probably viewed as a supplement to Russia in areas where its capabilities are limited. The Tajik leadership is not trying to counter China with Russia and vice versa. However, this means that China is already pressing Russia on the subject of regional security, which it considers its priority. Moreover, this is already being done beyond the limits that were indicated earlier, i.e. outside the framework of the Shanghai Cooperation Organization. For Russia, the SCO was still a compromise, and a compromise on its behalf. Moscow considered the SCO to be an additional element to the security system of Central Asia. Russia and China also had common interests, taking into consideration the growing American presence. But in the end, it turned out that the SCO was meant to be a Trojan horse for growing Chinese influence, and not only in Central Asia. In the foreign policy of modern China, Central Asia and Russia occupy an important place, but they are still only part of the overall picture. This is where it becomes difficult for Russia. China plays at the global level, where it interacts with various players, including the United States. In light of this, it may well build foreign policy combinations – for example, with Washington – where Central Asia or Afghanistan and Pakistan will be part of a general agreement. It is significant that back in 2012, before Paramount Leader Xi Jinping announced the One Belt One Road initiative, French researchers Marlene Laruel and Sebastian Peyruz indicated that:
70 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
For Russia, the organization [SCO] obliged China to play the card of multilateralism and allow Moscow to curb Beijing ambitions without directly confronting its growing influence in Central Asia region. For China, the SCO has made it possible to institutionalize its legitimacy in the region. With this done, it can set about playing on the conflicts between member states and lobby groups without risk of being accused of expansionism. For the Central Asians? The organization serves as a buffer – it can mediate disagreements peacefully [and] channel competition between the two dominant powers for more advantage solution.36 Despite India and Pakistan joining the SCO in 2018, the organization itself has not become more significant or influential. In fact, one could objectively say that it is becoming weaker. The compromise between Russia and China, which was agreed on when the SCO was formed, was used to include two historically hostile countries. Not to mention the difficult relationship between China and India. As a result, the SCO is increasingly becoming a dialogue platform. It can be assumed that this is a more convenient format for China, as it allows it to escape the rigid linkage to Central Asian affairs and the need to coordinate regional security issues with Russia. Beijing prefers bilateral partnership, and if partnership is multilateral, as in the case of the aforementioned exercises with Afghanistan, Pakistan and Tajikistan, then its defining role is clearly visible. In Russia, the new situation is not only disappointing, but also raising concern about China’s position. The opinion of Russian analyst Irina Kuklina expressed in 2018 is very indicative: In modern conditions, when the whole world, in the words of A. Toffler, is infected with the “disease of change”, one cannot count on the fact that Russia’s current relations with China will remain inviolable. We cannot close our eyes to the stagnation of Russia’s internal development, the stagnation of Russian-Indian co-operation, or the signs of increasing asymmetry in Chinese-Russian relations. Russia 36 Laruelle M. & Peyrouse S. The Chinese Question in Central Asia. Domestic Order, Social Change and the Chinese Factor, Columbia University Press, NY, 2012, p. 33.
71 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
should continue to search for ways to create a solid security system for the SCO, without affecting the consensus statutory norm and not showing excessive ambitions in determining its place in the world of the 21st century. Using membership in the SCO in the interests of development, while avoiding the violation of its own interests and combustion of the old (and new) hotbeds of instability, is not an easy task which Russian diplomacy faces.37 There is no doubt that Russia has limited opportunities to respond to the changing geopolitical situation in the region. It cannot influence some processes – in particular, China’s policy of building bilateral relations, including with the countries of Central Asia. Russia is also unable to compete with China in providing investments for large infrastructure projects. And as noted above, these projects enhance transport connectivity in the Central Asian region, which creates new grounds for it to pursue a multi-vector policy. Nevertheless, in the current complex geopolitical situation, which for Russia is largely associated with the ongoing conflict with the West, China is of great importance – if not as an entirely strategic ally, then as an important partner which shares common interests with Moscow. Yet it is important to keep in mind that these interests may change depending on the conjuncture, as is currently the case with China. However, the Central Asian region remains strategically important for Russia, and Moscow should make efforts to maintain its position within it. In this context, security issues are its undoubted priority, as seen in 2018, when Russian representatives at different levels focused on threats to the Central Asian region.
The Security Factor in Regional Geopolitics There is no doubt that the indicative threats to the security of the Central Asian region are connected to the development of the situation in Afghanistan, which is the sole source of external threats. 37 Куклина И.Н. «ШОС и застарелые конфликты в регионе», Запад-Восток-Россия 2017, ИМЭМО РАН, 2018, с. 42 [Kuklina I. N. “SCO and Chronic Conflicts in the Region”, West- East-Russia 2017, IMEMO RAS, 2018, p. 42].
72 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
The absence of an effective central authority in Afghanistan with a large number of independent armed groups creates a theoretical possibility that Central Asia may have security problems in the future. Moreover, some of these groups are loyal to the Afghan state, while others oppose it. This situation contributes to the appearance of free space inside Afghanistan where different organizations can be based, including ones that pose a threat to Central Asia. In addition, the Islamic State of Iraq and the Levant (ISIL) gained prominence in the Middle East in 2014, and has been joined by quite a few people from the post-Soviet space, including the countries of Central Asia. In this situation, the question of the fate of Afghanistan has acquired particular relevance. In fact, there was a question of whether the Afghan state would be able to hold out if the Western coalition stopped supporting its government. Will withdrawal of the US military presence, and – more importantly – reduced funding for the government, army and loyal militias lead to the fall of the central state in Afghanistan? Since 2017, when Donald Trump became president of the United States, he has repeatedly implied that the US would be pulling out of Afghanistan. But in the end, the United States and its allies confirmed their commitments to Afghanistan. In particular, it was decided at the November 2017 Meetings of NATO Ministers of Defence in Brussels to continue financial sustainment of the Afghan security forces until 2020, thus maintaining the status quo in the Afghan situation. It is significant that on 25 December 25 2017, Russian President Vladimir Putin noted that “indeed, it [the situation with the terrorist threat in Afghanistan] has worsened, it’s true, and it continues to grow worse. But if the United States were not there, it would probably be even worse.”38 However, on 8 February 2018, Deputy Secretary General of the CSTO Valery Semerikov stated: After the successful completion of the operation in Syria by Russian
38 «Путин: ситуация в Афганистане была бы хуже, если бы там не было войск США», ТАСС, 25 ДЕК 2017 [“Putin: The situation in Afghanistan would be worse if there were no US troops”, TASS, 25 December 2017], http://tass.ru/politika/4842634.
73 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
Aerospace Forces (VKS), they (ISIL/IF fighters) are beginning to return to their countries of origin. Most of them are concentrated within the territory of Afghanistan. … Today, the average figure is about 7,000 people. This is quite a large number, which cannot but cause concern.39 On 4 April 2018, Minister of Defence the Russian Federation Sergey Shoygu emphasized that “Afghanistan may become a refuge not only for ISIL fighters, but for other terrorist organizations as well, from which they will move across the entire Eurasian continent.”40 During the 11 June 2018 meeting of the CSTO Council of Foreign Ministers, a concern was expressed about ISIL fighters penetrating into Afghanistan and establishing bridgeheads in the north. Minister of Foreign Affairs of the Russian Federation Sergey Lavrov responded by saying: We see how the NATO mission does not always act transparently. There have been several instances when provincial governors have made statements about certain unidentified helicopters heading to the area where terrorists were stationed. And given that the NATO operation and the United States control the entire airspace over Afghanistan, they, at the least, could not have been unaware of this. Therefore, the CSTO member countries will continue to coordinate their actions.41 Actually, one of the main issues touched upon in the speeches of Russian officials in 2018 was the growing security threat coming out of Afghanistan. Moreover, emphasis was placed on the fact that the West cannot control the situation in Afghanistan, where, consequently, the number of fighters from radical organizations is growing. Of particular prominence among these fighters are immigrants from
39 «В ОДКБ сообщили о перемещении семи тысяч боевиков из Сирии в Афганистан», INTERFAX.RU, 8 февраля 2018 [“The movement of seven thousand militants from Syria to Afghanistan reported in the CSTO”, INTERFAX.RU, 8 February 2018], http://www.interfax.ru/ world/599045. 40 «Сергей Шойгу: Афганистан может превратиться в прибежище террористических организаций в регионе», Afghanistan.ru, 04.04.2018 [Sergey Shoygu: Afghanistan May Become a Refuge for Terrorist Organizations in the Region”, Afghanistan.ru, 4 April 2018], http:// afghanistan.ru/doc/119783.html. 41 Францев, Р. «В Алма-Ате главы МИД ОДКБ обсудили Афганистан, Сирию и Корею», Вести.Ру, 11 июня 2018 [Frantsev, R. “Heads of the CSTO MFAs Discuss Afghanistan, Syria and Korea in Almaty”, Vesti.ru, 11 June 2018], https://www.vesti.ru/doc.html?id=3027132.
74 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
Central Asia who previously fought in Iraq and Syria for ISIL, thus linking the events in the Middle East and Afghanistan. In this case, the focus is obviously on the role of the CSTO, as the main organization for the defence of Central Asia against threats from the south. The point is that the terrorist threat from Afghanistan, which is something of a projection of similar threats from the Middle East, is such a serious challenge that it requires complete concentration on security issues. Consequently, economic development to the south, including new transport corridors, fades into insignificance. However, such position is not only against the US and its projects that implied the creation of a corridor through Afghanistan to Central Asia. Nowadays it also affects the interests of China. Given that China has already significantly invested in Central Asia, Pakistan, and provided that India and Pakistan have just been accepted into the SCO, China is not interested in definition of Afghanistan as a kind of new Middle East, threatening the stability of all its many projects and investments. In terms of Central Asia itself, Uzbekistan has recently demonstrated a desire for modernization and economic development. Uzbekistan is not a member of the CSTO, but it is a member of the SCO, and the SCO Regional Anti-Terrorist Structure is headquartered in Tashkent. Also of importance is that Uzbekistan has a strong army and special services, has the highest population in Central Asia, and is the most obvious direction of activity for Islamic radicals, many of whom come from this country. Furthermore, there is a large Uzbek community living in northern Afghanistan, whose leader, former Vice President of Afghanistan Abdul Rashid Dostum, returned from expatriation in the summer of 2018 to participate in political life. Obviously, Uzbekistan is de facto a key element in the entire security system along the Afghan border. Therefore, its position regarding any actions taken by influential third countries – China, Russia or the United States – is of fundamental importance. In her 2018 article on the foreign policy of Uzbekistan, Russian researcher Dina Malysheva made an interesting point: Under the
75 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
new leadership of Uzbekistan, Afghanistan has been declared a resource for new opportunities, despite the fact that the Islamist threat has not disappeared anywhere and, on the contrary, has acquired new outlines, now being “enriched” with the ideology and practice based in the northern regions of Afghanistan, “the Khorasan Emirate”, which is nothing short of a branch of the Islamic State restricted in the Russian Federation. But conjuncture considerations apparently gained the upper hand in Uzbekistan. In addition, the authorities of the republic, are acting, in fact, in the framework of the arrangements envisaged in various American strategies (“Greater Central Asia”, “New Silk Road”, etc.), which precisely pose post-Soviet Central Asia to deepen economic and political co-operation with Afghanistan instead of partnership with Russia and its integration projects (EAEU).42 This assessment clearly reflects some disappointment in Moscow regarding the priorities of Tashkent’s policy. However, the statements from Russia about the threat to Central Asia from Afghanistan do not make much sense if they are not concerned about this threat in the border countries of the region itself. Another opinion from Russia is also significant in this respect: It is not difficult to penetrate from Afghanistan across its northern border due to its large expanse and the difficult terrain it passes through. With all due respect to the border guards of the Central Asian countries, they are not capable of properly securing the border with Afghanistan. This should be said honestly and frankly. The situation in the Central Asian strategic direction and the security interests of Russia do not invite particular political correctness.43 The main message here is not that without Russia, it is impossible to secure the border and ensure the security of the countries of the region. The basic idea is to warn the countries of Central Asia that in
42 Малышева Д.Б. «Обновление внешней политики Узбекистана», Запад-Восток- Россия 2017, ИМЭМО РАН, 2018, с. 95 [Malysheva D. B. “Updating the Foreign Policy of Uzbekistan”, West-East-Russia 2017, IMEMO RAS, 2018, p. 95. 43 Плотников Н.Д. «Талибы мешают вторжению ИГ в Россию. Как обстановка в Афганистане влияет на безопасность южных рубежей СНГ» [Plotnikov, N. D. “The Taliban is Interfering with the IS Invasion of Russia. How the Situation in Afghanistan affects the Security of the Southern Borders of the CIS”] http://www.ng.ru/kartblansh/2018-07-23/3_7272_kartblansh. html.
76 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
this case, it is all about the interests of Russia. On 6–10 August 2018, a delegation from the Afghan Taliban visited Tashkent: Muhammad Sohail Shaheen, spokesman for the Taliban’s political office, said … Taliban representatives met Uzbek Foreign Minister Abdul Aziz Kamilov and Special Representative for Afghanistan Ismatulla Irgashev during the Aug. 6-10 visit. He said they “discussed current and future national projects such as security for railroad and power lines.” … A senior Taliban official said the movement had established a political office in the Uzbek capital Tashkent aimed at developing better ties and showing that they did not intend to support local insurgent groups.44 Although the Uzbek authorities denied Reuters’s report that they were going to open a Taliban office in Tashkent,45 the very fact that they had met with the Taliban and discussed the security of Uzbek projects in Afghanistan (the Hairaton-Mazar-i-Sharif railway and power lines to Kabul) is significant. In addition, the Taliban official’s remark that they are not going to support “local insurgent groups” directly concerns immigrants from Central Asia – mainly from Uzbekistan – regardless of whether they are affiliated with ISIL, the former Islamic Movement of Uzbekistan, or “the Khorasan Emirate” mentioned by Malysheva. Significantly, on 3 August 2018, just a few days before the Taliban delegation visited Uzbekistan, the Taliban’s office announced the defeat of ISIL in northern Afghanistan.46 On 6 August, the Taliban announced a new operation to oust ISIL from the eastern provinces.47 On the one
44 “Afghan Taliban delegation visits Uzbekistan to talk security, power lines”, Reuters, 12 August 2018, https://www.reuters.com/article/us-afghanistan-taliban/afghan-taliban-delegation- visits-uzbekistan-to-talk-security-power-lines-idUSKBN1KX056. 45 «МИД: в Ташкенте не намерены открывать офис движения “Талибан”», Sputnik, 13.08.2018 [“MFA: No Intention of Opening an Office of the Taliban Movement in Tashkent”, Sputnik, 13 August 2018] https://ru.sputniknews-uz.com/politics/20180813/9101511/MID-v- Tashkente-ne-namereny-otkryvat-ofis-dvizheniya-Taliban.html. 46 «Талибан объявил о разгроме ИГИЛ на севере Афганистана», Ислам Сегодня, 03 августа 2018 [“Taliban Announces the Defeat of ISIL in Northern Afghanistan”, Islam Today, 03 August 2018], https://islam-today.ru/novosti/2018/08/03/taliban-obavil-o-razgrome-igil-na- severe-afganistana/. 47 “Taliban prepare ‘decisive’ anti-ISIS operation in eastern Afghanistan”, The National, 6 August 2018, https://www.thenational.ae/world/asia/taliban-prepare-decisive-anti-isis- operation-in-eastern-afghanistan-1.757218.
77 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
hand, the elimination of ISIL in Afghanistan clearly elevates the status of the Taliban in any negotiations on its participation in a political settlement. On the other hand, if there is no ISIL in Afghanistan, or if ISIL becomes insignificant, then it will be difficult to assert that there is a real threat to the Central Asian region. Thus, the current situation around Central Asia remains rather complicated. It is still determined by the geopolitical confrontation of external forces that have an interest in the region. First of all, this concerns the great powers of China, Russia and the United States. At the same time, their interrelations in this region are projections of the processes that are developing at the global level. These include Russian-American conflicts, US policy in the Middle East (which is in vicinity of Central Asia), is expressed in its conflicts with Iran), and China’s desire to reach a new level of geopolitical influence. It is important to note that geopolitical conflicts are developing at a different level than in the 1990s, and the geoeconomic situation has noticeably changed. Once a peripheral region on the outskirts of an empire, Central Asia is now becoming a transit centre. And although improving the region’s transport connectivity was once only supported by the United States, it is now part of China’s policy as well. This circumstance makes it difficult for Russia to pursue its policy, which is mainly focused on addressing security issues in the region. This policy perceives the south not as a promising transport corridor, but as a territory with heightened security threats that might require/request defence efforts, and thus, better kept in isolation. In any case, the solution to both the security problems of the Central Asian countries and their economic development is still largely dependent on geopolitics and the competition between the great powers. At the same time, it is this competition that creates conditions for the continuation of manoeuvring between the interests of the great powers, which is the basis of the multi-vector policy that the countries of the region are de facto pursuing.
***
78 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
Comparative Analysis of the Goals and Opportunities of Regional Security Organizations and the Probability of their Co-operation in Countering Afghan Threats
Alexander Knyazev
For each state or a group of states, the area of security, which a priori involves the military-political and general military interests of every participating actor, is inherently sensitive to the current state of affairs in international relations. As such, in realpolitik terms, we must conclude that in security co-operation schemes, the interests of the various actors do not always correspond and can even clash, resulting in disputes and eliminating the possibility of trust or fruitful co-operation. During the 1990s, the general idea of threats of Afghan origin48 consisted of three aspects. The first was the production and distribution of drugs. The second was the illegal or poorly controlled migration of Afghan refugees. And, finally, the third aspect was the interaction between radical religious groups opposing the governments of the Central Asian countries, including illegal paramilitary factions with various degrees of military-political presence in Afghanistan.49 We can now point out two out of three most relevant components: it continues to be the production and distribution and the processes associated with the activities of extremist and terrorist groups that use Afghanistan for their own purposes, due to the Afghan government’s inability to assume full control of its own territory.
48 For purposes of this article, “Afghan origin” means the use of the territory of Afghanistan as a staging area for security threats. The article also does not concern security issues in the broad sense of the term: the article’s scope has been narrowed to examine security issues in the more conventional sense, in the military and adjacent fields, including, above all else, issues related to cross-border spread of terrorism. 49 Князев, А.А. Афганский кризис и безопасность Центральной Азии (XIX — начало XXI в.), Душанбе: Дониш, 2004, с. 6, 236, 250 [Knyazev, A. A. The Afghan Crisis and the Security of Central Asia (20th – early 21st c.), Dushanbe: Donish, 2004, pp. 6, 236, 250]; See also: Князев, А. Афганский конфликт и радикальный ислам в Центральной Азии. Сборник документов и материалов, Бишкек: Илим, 2001, с. 4 [Knyazev, A. The Afghan Conflict and Radical Islam in Central Asia. Collection of Documents and Materials, Bishkek: Ilim, 2001, p. 4.].
79 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
Another individual factor that was and continues to be potentially destabilizing and conducive to increasing the security threat is the fact that Afghanistan harbours ethnic communities and diasporas that are kin to the state-forming ethnicities of the Central Asian nations. Authors often refer to this factor, but its consideration in the context of historic development has not yet been tackled by the scientific community.50 Since the Taliban’s rise to power in 1996, the main discourse regarding the security situation has been focused on the phenomenon of terrorism that accompanies religious radicalism. Another undoubtedly significant factor aggravating the military-political situation in Afghanistan is the presence of external influences – especially the US/NATO military presence – as well as operations of intelligence services from many other countries in Afghanistan.51 The unprecedented growth of drug production in Afghanistan provoked by the actions of the United States Central Intelligence Agency in the early 1980s was one of the major factors impacting the Afghan war at the time, while also being its direct consequence. In the 1990s, the world faced a definitive trend where the regions involved in the illegal production and transit of drugs were the same regions with active low- and medium-intensity combat zones. Naturally, illegal drug manufacturers become directly invested in
50 Басов, В.В. Национальное и племенное в Афганистане. К пониманию невоенных истоков афганского кризиса, М.: Научно-исследовательский центр ФСКН РФ, 2011 [Basov, V. V. National and Tribal Identity in Afghanistan. Understanding the Non- Military Origins of the Afghan Crisis, Moscow. Research Centre of FDSC RF, Russia, 2011]; Босин, Ю.В. Этнический фактор во внутриафганском конфликте (исторический анализ, Восток. М., 1999, № 5, c. 65−75 [Bosin, Yu. V. The Ethnic Factor in the Intra- Afghan Conflict (Historic Analysis), Vostok, Moscow, 1999, No 5, pp. 65–75]; Босин, Ю.В. «Роль религиозно-этнического фактора во внутриафганском конфликте», Афганистан: проблемы войны и мира, М.: ИИИиБВ, ИВ РАН, 2000. c. 159-161 [Bosin, Yu. V. “The Role of Religious and Ethnic Factor in the Intra-Afghan Conflict”, Afghanistan: Issues of War and Peace, Moscow, Russian Academy of Sciences, 2000, pp. 159–161]; Князев, А. «Этнический фактор в военно-политической ситуации в Афганистане и проблемы безопасности Центральной Азии», Этнические процессы и современность, Бишкек: Изд-во КРСУ, 2003, c. 25-39 [Knyazev, A. “The Ethnic Factor in the Military-Political Situation in Afghanistan and Security Issues of Central Asia”, Ethnic processes and Modernity, Bishkek, KRSU, 2003, pp. 25–39. 51 Князев, А.А. “Влияние афганского кризиса на безопасность Центральной Азии (1990-е — начало 2000 гг.)”, Диссертация докт. истор. Наук, Душанбе, 2004, c. 263-276 [Knyazev, A. A. Impact of the Afghan Crisis on the Security Situation in Central Asia (1990s – early 2000s)”, doctorate dissertation, Dushanbe 2004, pp. 263–276.
80 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
maintaining and prolonging political instability in these regions. The illegal distribution of drugs, along with arms trafficking and international corruption, has been the defining factor of the criminalization of international relations, while the permanent crisis situation in Afghanistan is perhaps the most stark example of this trend.52 These patterns are currently persistent, particularly for the Central Asian nations, showing no signs of de-escalation and largely contributing to the deterioration of the effectiveness of all of the domestic, regional and global organizations involved in Afghan and Central Asian security issues. The global organizations that are involved, one way or another, in Central Asian security include two that are traditionally classified as “military blocs”, i.e. alliances with the military capacity to directly counteract military and terrorist threats: the North Atlantic Treaty Organization (NATO) and the Collective Security Treaty Organization (CSTO). NATO, of course, is the larger of the two and the most in line with the definition of a military bloc; however, its activities in the Central Asian region could be described as “permanently ambiguous”. NATO’s involvement in the region’s affairs is consistent and systemic, but thus far, the organization’s work has not reached a critical level of significance where its impact could be considered irreversible. NATO has never viewed the Central Asian nations as direct partners, and its operations in the region were designed using network principles and involved the creation of conditions for NATO forces to be present, should the need arise. The ineffectiveness of NATO’s direct military intervention in Afghanistan – including supervision of the International Security Assistance Force (ISAF) in 2003–2014 as well as the current Resolute Support Mission (RSM) – is readily demonstrated by the rise in terrorist activity in Afghanistan and the decreasing level of control the Kabul government has within its country. NATO’s presence in Afghanistan was not an obstacle to 52 Князев, А.А. К истории и современному состоянию производства наркотиков в Афганистане и их распространения в Центральной Азии, Бишкек: Илим, 2003, c. 92-93 [Knyazev, A. A. On the Background of the Modern State of Drug Production in Afghanistan and Their Distribution in Central Asia, Bishkek, Ilim, 2003, pp. 92–93].
81 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
the formation of terrorist units within the country, including the self- proclaimed “Islamic State”. Once NATO took the lead of the ISAF, the military and political situations began to deteriorate rapidly, as did the situation with drug production and trafficking. The different nations involved in the NATO mission adhere to their own individual strategic and tactical approaches, and often do not even share intelligence. Individual NATO units in Afghanistan even went so far as to begin establishing separate contacts with local warlords to gain their loyalty, supplying them with food and even weapons in the process. All these schemes were one way or another linked with drug trafficking – either through payment, or through share partnership and the use of the ISAF’s transport capacities.53 A situation analysis during the post-Taliban period leads us to the conclusion that the conflict in Afghanistan cannot be solved by military means. American and NATO military presence in Afghanistan is, in and of itself, a destabilizing factor. There is a well-formulated position that any attempts in Afghanistan to forcibly plant the seed of a Western-style democratic model of society, or the insistence on “exporting democracy”, would in many cases have a reverse effect.54 Afghan society is largely unresponsive to the innovations being introduced, and the overarching negative reaction to the “democratic transformations” adds to the generally low popularity of the government and its foreign allies. Ending foreign military presence in Afghanistan has ultimately been the most important – and sometimes the only – condition previously articulated by the Taliban in negotiation initiatives over the years. To the Taliban, the very notion of officially supporting any foreign military presence is direct evidence of the illegitimacy of any political regime in the country. From the persistent demands for the 53 Author’s interviews with representatives of Afghan security services in April 2002, August 2003 and August 2005, as well as with Taliban representatives (“Shura Quetta”) in Peshavar in September 2007 and November 2014. 54 Белокреницкий, В.Я., Сикоев, Р.Р. Движение «Талибан» и перспективы Афганистана и Пакистана, Москва, Институт востоковедения Российской академии наук, 2014, c. 186-205 [Belokrenitskyi, V. Ya. & Sikoyev, R. R. The Taliban and the Prospects of Afghanistan and Pakistan. Moscow, Russian Academy of Sciences, 2014, pp. 186–205].
82 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
withdrawal of US troops and allied NATO forces, it can be inferred that the very presence of these forces is not negotiable – in fact, it makes negotiations outright pointless. NATO’s lack of progress in its counter-terrorist operations is easily explained by the hypothesis that counter-terrorist activities were never the real (and not just formal) mission of NATO. A more plausible goal would be the long-lasting systemic efforts initiated after the collapse of the USSR to build influence in the region by implementing a number of partnership programmes. The permanent presence of NATO specialists at military facilities in Uzbekistan, Tajikistan, Kyrgyzstan, Kazakhstan and, to a lesser extent, Turkmenistan facilitates efforts to monitor the military status of these countries. The formation of a monitoring network is also done by establishing international legal framework enabling NATO to use the military facilities of NATO programme participants – for instance, communication nodes, air fields, training centres and national border control systems. Similar systemic efforts are being made to establish sustainable relations between military entities in NATO and the Central Asian countries. It would seem that first and foremost, it is the “human resources” work that deserves recognition: over time, the training of officers at various training centres in NATO countries fosters a gradual transition towards the Western ideology of military and security personnel in Central Asia. This is not the only line of work – the Central Asian nations are also being involved in various NATO co-operation programmes contributing to the development of various levels and contexts of relations. The most prominent of these programmes is the Partnership for Peace (PfP), which all five of the region’s post-Soviet states participate in. All five are also members of the Euro-Atlantic Partnership Council (EAPC), and Individual Partnership Action Plans (IPAPs) are in implementation in Kazakhstan and Uzbekistan. In addition, Kazakhstan has been participating in the Planning and Review Process (PARP) since 2002. The PARP is designed to create a base platform for evaluating and determining the composition of assets that could be provided
83 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
for drills, exercises and operations at an international level in co- operation with NATO forces, including peacekeeping operations. The Partnership Goals package incorporates the issues of defence planning and transformation of the Kazakhstani Armed Forces, as well as training and equipping peacekeeping contingents according to NATO standards, and providing training for officers, border security management, and emergency response management. Kazakhstan is also part of the Operational Capability Concept (OCC) programme. The OCC is a mechanism for evaluating the degree readiness among the peacekeeping units of partner nations to interact with the armed forces of NATO member states. The Kazakh Partnership for Peace Training Centre (KAZCENT) provides a venue for training with the participation of military personnel from Kazakhstan and NATO member and partner countries. This training has included seminars on the legal aspects of peacekeeping operations and the operation planning process, and courses on topics such as English military terminology in multi-national operations and NATO staff procedures.55 Within this context, also worth noting is the still isolated (for now) introduction of many NATO standards into the material support of armed forces and other security entities in Central Asia, as well as various regular joint exercises. Activities directly related to NATO – primarily, American – military presence in Afghanistan and the Central Asian countries involve two aspects. The first is using the countries of the region for practical co-operation. The most prominent examples of this are the NATO (or NATO member state) military bases in the Central Asian countries within the framework of Operation Enduring Freedom, such as the Karshi-Khanabad Air Base and the Termez Air Base in Uzbekistan, and the Manas Air Base in Kyrgyzstan – although now defunct, these bases serve as precedents for NATO military presence in the region. The second aspect involves efforts to engage the region
55 Details on the Kazakhstan Ministry of Foreign Affairs website: http://www.mfa.kz/ru/ brussels/content-view/kazakhstan-nato.
84 in NATO operations in Afghanistan. The most recent example of this is the work to recreate the renewed Northern Distribution Network. Formally speaking, the CSTO fits the definition of a military bloc. The organization originated with the signing of the Collective Security Treaty (CST) in 1992, and, like Russian President Vladimir Putin once said about the Commonwealth of Independent States (CIS), was basically a means of “civilized divorce” for the military entities of the former Soviet republics.56 However, the CIS CST reflected the gravity of the situation at that time. The euphoria following the collapse of the USSR turned the leaders of the new countries off to any attempts to preserve aspects of their former unity, and in most of the capital cities, pursuing initiatives to do so was perceived as an aspiration to preserve the “imperial” influence (primarily that of Russia). That said, when they began their state building, the former Soviet republics did not have the capacity to immediately tend to their internal security arrangements, and many of the new countries viewed Russia as a guarantor of their security. The CIS CST was a form of arranging this. Generally speaking, even at that time it was possible to predict a situation where former Soviet republics would create a new military bloc, in a more narrow, but also more actionable format. Interestingly, the CST was proposed by Uzbek President Islam Karimov, but in 1999, Uzbekistan became the first country to exit this treaty. The CIS CST ended up being of little interest, and did not prove to be an organization capable of arranging peacekeeping operations, implementing preventive policy, and defusing conflicts. The only example of the CIS CST being used as a peacekeeping mechanism was when CIS Collective Peacekeeping Forces were deployed in Tajikistan.57 In 2002, a decision was made to transform the CIS CST into a full-fledged international organization – the CSTO. Its membership 56 In 2005, Putin said: “Whereas in Europe, the EU member states worked together for unification, the CIS was formed as a civilized divorce.” http://news.bbc.co.uk/hi/russian/russia/ newsid_4382000/4382389.stm. 57 Князев, А. «ДКБ — это форма цивилизованного развода СНГ в военной области», Центразия, 11.02.2008 [Knyazev, A. “The CST is a Form of Civilized Divorce for the CIS in the Military Field”, Centraziya, 11 February 2008], http://www.centrasia.ru/newsA. php?st=1202715300.
85 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
at the time consisted of Russia, Belarus, Kazakhstan, Kyrgyzstan, Tajikistan, Uzbekistan and Armenia. The Collective Rapid Reaction Force (CRRF) was created in 2009, though Uzbekistan and Belarus refused to join the agreement. In June 2010, in response to the Kyrgyz-Uzbek inter-ethnic conflict in Kyrgyzstan, the Committee of Secretaries of the Security Council was urgently convened to discuss the issue of deploying CRRF units in Kyrgyzstan. The majority of CSTO members did not support intervention, and the organization’s refusal to assist in resolving a conflict in a CSTO member state exposed an absence of mechanisms, and, therefore, the ineffectiveness of the organization in such situations. On 12 December 2012, Uzbekistan withdrew from the CSTO. The CSTO was ineffective in resolving conflicts in its area of responsibility (border clashes between Kyrgyzstan and Tajikistan and Kyrgyzstan and Uzbekistan), and the diverging interests of its member states and the corresponding deficiencies of the legal framework prevented the CRRF from being of any real use. As such, the CSTO does not have a unifying political component, even in its own environment. The CSTO’s issue with unity is even more problematic when viewed from the larger international perspective. Not a single CSTO nation has supported Russia in the Russo-Georgian War of 2008 (including recognition of Abkhazia and South Ossetia) or in the Russian military intervention in Ukraine that began in February 2014 (including the status of Crimea and the situation in Donbass). Political support of Russian actions in Syria is given exclusively as part of counter-terrorism rhetoric, categorically excluding any larger issues of the Syrian war related to the political struggle between Russia, the Syrian Arab Republic and Iran on one side, and the US (and the West as a whole), Israel and the Arab monarchies on the other. The only successful case of mutual support of initiatives and/ or actions in the area of foreign policy among the CSTO member states was, perhaps, the Syrian peace talks hosted by Kazakhstan in Astana, with backing from Russia, Iran and Turkey. This stance of the CSTO member states does not reflect their status as military-political allies of Russia, and, by proxy, the
86 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
CSTO’s positioning as a military bloc. The most glaring doctrinal shortcoming of the CSTO as a military bloc is the absence of a coordinated foreign policy, with aligned aims and objectives in the interests of all of the member states. The CSTO could be regarded as a collection of bilateral relations: between Russia, on one side, and each member state individually – on the other. As part of the CSTO, each member state receives various forms of military and technical aid, assistance in military personnel training, and, in a number of areas, direct assistance in the form of security, which varies depending on the state. No overarching security interest has been formulated. In the medium- term, this form of relations can be mutually beneficial. For instance, it can be beneficial to Russia by enabling it to preserve its influence in the military and in the area of co-operation with intelligence and law enforcement agencies in each country. For Russia’s partners, the CSTO membership allows them to garner guaranteed preferential treatment from Russia. In the geopolitical context, a nation’s membership in the CSTO is seen by the Kremlin as a criterion of loyalty, yet it is absolutely inconceivable to talk about any sort of inherent expectation of an alliance (even though that is something that members of a military bloc would reasonably expect). In the military sphere, CSTO activities are primarily of a preventive nature, with the organization acting as a deterrent (specifically in Tajikistan). It should be noted that unlike NATO, the CSTO does not have any direct or institutionalized channels of influence on the security situation of Afghanistan itself. Besides proper military organizations, Central Asia has a considerable number of international organizations that, to a lesser or greater degree, are committed to multilateral security efforts (or declare to be). For example, the CIS has its Anti-Terrorism Centre (ATC), with a regional office in Bishkek. The ATC is designed to coordinate the efforts of competence authorities in CIS member states in combating international terrorism and other manifestations of extremism. Its activities are mainly focused on awareness- raising, but there have been counter-terrorism military exercises for
87 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
general staff and tactic-operational exercises among member states as well. The ATC is also involved in preparing model legislative acts, regulatory documents and international treaties for combating international terrorism and other manifestations of extremism. The primary Russian integration project in the region – the Eurasian Economic Union (EAEU) – does not involve a military component, and for Belarus, Kazakhstan and Kyrgyzstan, it does not even contain a political component. However, economic integration does involve a customs (and therefore, border-control) component. Within the EAEU, matters of illegal migration are addressed on a bilateral basis, which includes elements that are related to security. The possibility of transforming into a sub-regional political organization in the area of security was once entertained by the Shanghai Cooperation Organization (SCO). Within the SCO, there have never been talks of becoming a military alliance, but the organization can nevertheless boast of several cases where it successfully resolved security issues – for example, in border and territorial disputes between the members of the Shanghai Five (Russia, China, Kazakhstan, Kyrgyzstan and Tajikistan). In light of this potential, the SCO had every chance to become an OSCE counterpart (the best aspects of the organization) for the Eurasian space.58 However, if the SCO’s evolution is any indicator, the organization remains a political alliance that for years has been unable to make up its mind regarding its mission and mandate. Since 2009–2010, the SCO’s multi-functionality has been growing, spreading thin its plans and intentions that are effectively declared in the information space, but rarely implemented in reality. This multi-functionality is threatening the most important feature of the SCO that sets it apart from other international organizations, but an even more egregious 58 Князев, А.А. «Новая мировая реальность и ШОС как геополитический и геоэкономический феномен: проблемы, функциональность и исторический шанс», ШОС как фактор интеграции Центральной Евразии: потенциал стран-наблюдателей и стран-соседей, Бишкек, 2009, с. 16-38. [Knyazev, A. A. “New World Reality and SCO as a Geopolitical and Geoeconomic phenomenon: Issues, Functionality and Historic Chance”, SCO as Integration Factor for Central Asia: Potential of Observer Nations and Neighbouring States, Bishkek, 2009, pp. 16–38].
88 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
problem lies in the ambiguous understanding of priorities in the two major areas of the organization’s activities: security and economic co-operation. This ambiguity is further intensified by the expansion of the SCO to include states with interests that are poles apart. The SCO Regional Anti-Terrorist Structure (RATS) is even less effective than the aforementioned CIS ATC. In summary it appears that the SCO currently has no prospects of becoming a military bloc or an entity that could be responsible for the security of its member states. Furthermore, the accession of India and Pakistan to the SCO will continue to exacerbate the overall political dysfunction of the organization, while also pushing other Central Asian countries farther behind in the agenda. Nevertheless, the need for at least partial/local security arrangements, including the security of its cross-border projects, is forcing China to engage in initiatives beyond the SCO and bilateral relations. It is customary to assume that China’s top priority in Central Asia is the expansion of its economic influence, which mainly rules out any partnerships in the military. Until recent years, these relations have been limited to isolated episodes of China providing military/ technical assistance to the countries of the region, but now we are observing both an increase in such assistance (supplying Chinese air defence systems to Uzbekistan and Turkmenistan), and the first signs of bloc-like activity. This was in the form of a quadripartite security treaty (the so-called “Urumqi Treaty Organization”) entered into by China, Tajikistan, Pakistan and Afghanistan in 2016. The organization’s goal is to form a quadrilateral co-ordination and co-operation mechanism as part of the effort to combat terrorism and extremism, as primary regional threats.59 Within this alliance, which is still just a tentative outline, the four member states have varied military, economic and political capacities, as well as serious divergences of interests, resulting in frequent tensions, primarily 59 «Организация Урумчийского договора: Китай становится лидером нового регионального военного альянса», China-INC.ru, 02.09.2016 [“Urumqi Treaty Organization: China Becomes the Leader of a New Regional Military Alliance”, China-INC.ru, 2 September 2016], http://china-inc.ru/news/organizacija_urumchijskogo_dogovora_kitaj_stanovitsja_ liderom_novogo_regionalnogo_voennogo_aljansa/2016-09-02-792.
89 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
between Pakistan and Afghanistan. A major beneficiary of the new coalition is China, which, above all else, is looking to ensure the security of its economic projects (with the China–Pakistan Economic Corridor as a top priority) and counter India’s growing influence in Afghanistan. Indirectly, China is also looking to secure its investments in Tajikistan by way of influencing national security agencies there. In their public rhetoric, representatives of all four member states insist that this regional counter-terrorism “quartet” is not designed to oppose any country or international organization. A weakness of this proto-bloc lies in the position of Afghanistan, especially following the launch of Trump’s plan for Afghanistan, which involves, among other things, increased Indian influence to counterbalance Chinese activity. It is still too early to speak about the feasibility and competence of this organization, since its actual activities are limited to a handful of episodes on a local scale: the short-term patrolling of Chinese troops in the Wakhan District of Afghanistan’s Badakhshan Province, and a project to fund a military base for Afghan national security forces in Badakhshan Province. At any rate, Beijing is quite irritated by the fact that the events in Afghanistan are precluding the implementation of large- scale Chinese cross-border projects for the economic development of Asia. It is essential for China that the situation in Afghanistan is stable, so Beijing is forced to look for mechanisms to influence security there. The Conference on Interaction and Confidence-Building Measures in Asia (CICA) is a dialogue platform based on the recognition that there is a direct link between peace, security and stability in Asia and worldwide. Like any other dialogue platform without institutions of practical implementation, CICA by definition cannot act as an effective mechanism for the practical safeguarding of peace, security and stability, even in one particular country. Pressing security agenda issues in Central Asia are currently focused on the need for concrete mechanisms to counter terrorism, radicalization, religious extremism and other cross-border destructive phenomena. CICA’s activities – as positive and noble as they may sound – could
90 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
be classified as a manifestation of a sort of a political idealism that is unable to function as a factor to negate the violent methods used in modern international relations. In terms of security, the OSCE cannot be considered an international organization of critical importance to Central Asia, for a number of reasons. OSCE projects are usually long-term, but the Central Asian countries require immediate assistance in this sphere. At present, there is also a need to intensify efforts to reduce the propensity for conflicts, develop measures to increase trust, and join efforts in the area of regional security, which is currently a fragmented chaotic mess. Against this backdrop, all of the Central Asian countries, without exception, reject the OSCE’s increased focus on the so-called “third basket”, which is viewed as meddling in internal affairs and an infringement of sovereignty. A number of objective and subjective factors lie behind the current inadequacy of practically all military (or paramilitary) projects in Central Asia. Within the context of the transformation of the global system of international relations, the Central Asian foreign policy doctrines (that is, actually implemented doctrines, not just declarations) remain either less than fully established and prone to fluctuations (Tajikistan, Kyrgyzstan and Turkmenistan), or dependent on short- and medium-term factors (Uzbekistan and Kazakhstan), with the strategic dimension left unformulated. The foreign policy doctrines of all of the region’s nations are based on the absolute elevation of the “multi-vector” concept. It is precisely this concept that gives rise to the CSTO’s vulnerability, and the inability of other external centres of power or actual superpowers to form the core of military-political integration in the form of a union, alliance or treaty. In many cases, this concept proves to be effective for the region’s countries in isolated episodes. However, “states with transitionary institutions, with an unstable development vector, represent an inexhaustible source of geopolitical designing.”60 60 Князев, A. ««Балканизация» на Кавказе и Востоке — или возвращение империи», ИА Regnum, 9 ноября 2009 [Knyazev, A. “The ‘Balcanization’ in the Caucasus and the East — or the Return of the Empire”, ИА Regnum, 9 November 2009], https://regnum.ru/news/1223235. html.
91 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
Generally speaking, all of the Central Asian nations can be classified as such. It is for this reason that they can be situationally exploited in the policies of external nations. This status has little to do with the national interests of any given nation of the region, and largely stems from the misalignment of national interests among the local political elite that set short-term goals and are unable to build development programmes on a strategic scale. The aggravation of the disputes between the US and Russia and the US and China leaves little hope that Russia and China could establish a fruitful dialogue with the US and NATO regarding the Afghan issue. Returning to the issue of NATO’s military presence in Afghanistan, it needs to be recognized as an indisputable fact that the current real government power only exists thanks to the US and NATO military contingents in Kabul and other provinces where these forces play a significant role in stabilization. However, this role is purely tactical. For over two hundred years, Afghanistan has been continuously reproducing its conflict-generating capacity, which has also been fuelled externally through well-established channels. This capacity is inexorably projected across the entire sub-region of the Middle East and Central Asia, which is why it still influences any regional projects. The conduct of external actors suggests that there is practically no party that is truly interested in reaching a peaceful settlement for Afghanistan. Furthermore, most external actors possess various mechanisms for influencing events in Afghanistan which can also be used to adjust the intensity of the conflict. Contradicting one another, these actions tend to increase the intensity of the conflict, not reduce it. For the US and its allies, maintaining the conflict level in Afghanistan in the medium-range (with the ability to reduce or increase the conflict intensity) serves as the rationale behind their military presence as well as the expansion of their military and political influence over the bordering nations. This represents some very important elements of the overall US geopolitical strategy, which is not tied to any given administration – the intensity and
92 Session I Institutional dimension: how to enhance cooperation of Regional Security Organizations in Central Asian and OSCE?
forms of implementation may change, but the concept itself remains fundamental for US foreign policy. For China, the stabilization of Afghanistan is generally beneficial in terms of the security of the existing China–Pakistan Economic Corridor and the implementation of Chinese economic projects (including ones related to transport and communications). However, the implementation of competing projects (such as the Turkmenistan–Afghanistan–Pakistan–India Pipeline) and the US and NATO military presence in Afghanistan can act as incentive for China to preserve the instability (at least in certain regions of Afghanistan). A peaceful resolution in Afghanistan would be in Russia’s best interests, but only if it is accompanied by the full withdrawal of US and NATO forces with the involvement of Russia, Russian influence in all co-operation projects between Afghanistan and post-Soviet Central Asia, and the safeguarding of Russia’s interests in the region. Since that this scenario is purely theoretical at this juncture, Russia’s interests (in a peaceful resolution) are not relevant. For Pakistan, one of the primary and increasingly pressing concerns in the Afghan situation is preventing India from increasing its influence in Afghanistan. As Indian activity endorsed by the US, Saudi Arabia and Israel continues to grow, Pakistan will remain interested in preserving the conflict situation, especially since, compared to any other actor, Pakistan has the best leverage and control over the Taliban and other terrorist groups and movements. It is a given that any efforts by Pakistan to counteract Indian activity will be supported by China as well. The interests of the other major foreign actors – namely, the Arab monarchies, Turkey and some European nations – are also highly conducive to conflict. In a number of cases, there is a divergence of interests concerning Afghanistan not between individual countries, but between various business groups in a certain country, or between transnational corporations. In the context of this dynamically developing global competition and the evident crisis in the entire architecture of international relations, co-operation in Afghanistan and in the field of security
93 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
between the US and Russia or the US and China seems unrealistic. The current positions of the key foreign actors are directly projected upon international structures such as NATO, the CSTO and, to some degree, the SCO. Moreover, both the crisis in Afghanistan and regional security in general have become both an arena and a toolkit for this competition. Other international organizations (such as the OSCE, CICA and the CIS) and regional multilateral alliances (such as the Urumqi Treaty Organization) that find themselves embroiled in the competitive confrontation of higher-level actors simply end up unable to tackle anything other than isolated, low-scale security issues. This situation has induced and will continue to induce increased risk and threat levels for both each individual country and the region in general, and, with the growing trend of disputes and conflict generation, will remain a factor inhibiting development. This, in turn, further highlights the need for the creation of effective institutions of regional security that meet the requirements of positive development.
***
94 SESSION II RADICALIZATION OF YOUTH AND WAYS TO STOP IT HERE AND NOW
Radicalization of Youth: Reasons for It and Ways to Fight It
Moheb Rahman Spinghar
The radicalization of youth is currently one of the most dangerous problems of modern society. The situation is especially acute in Islamic countries struggling with military and political instability, where there is a wide range of unresolved social, cultural, psychological and moral issues. The problem of youth radicalization is particularly dire in Afghanistan. A bloody war has been taking place in the country for the past thirty years. The main participants in this fierce warfare are very young people, and not just native Afghans, but also “imports” (mainly migrants from the Central Asian countries) whom the Afghanistan leadership has repeatedly referred to. Islamic extremism, as it is known, is manifested on several levels:61 • Ideology: a commitment to the radical application of takfiri, a concept in orthodox Islamic discourse which serves to accuse certain groups or individuals of breaking from Islam and being non- believers; • Family and household: excessive claims, nagging and harshness, forcing family members and loved ones to strictly adhere to the optional guidelines of Islam, and restricting the freedom and opportunities for self-realization of females, oftentimes leading to family violence; • Public: intolerance towards dissidents, liberal-minded Muslims and adherents of different faiths, and breaking off relations with and boycotting certain social groups; 61 ، عوامل افراط گرایی و راهکارهای مبارزه با آن.۱۳۹۶ ، سنبله۲۶ ،( روزنامه اطالعات روزПричины экстремизма и механизмы борьбы, Информационная газета «Этлаат», 2017 г.)
95 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
• Politics: non-recognition of the legitimacy of governments, parties, movements and organizations that are liberal-minded, moderate or Western-oriented, or which do not observe harsh and extreme interpretations of Islam; • Military: organizing armed groups which are not controlled by any other than their own emirs, and conducting armed acts of intimidation, sabotage and terrorism against the enemy (the interpretation of which can be quite ambiguous – from the Western coalition to people from Israel, the West, and even Muslim states supporting the government). Each of these levels requires elaboration in order to ascertain the true causes, trends and scenarios for further development of the situations, to assess the real and plausible threats to public and state security, and to develop individual programmes and countering strategies. Who is behind the radical and extremist movements? What are their intentions? How can they be stopped? For the most part, radical movements are formed by religious youth who are strongly influenced by extremist preaching and ideology – they want to overthrow existing governments in the Muslim world and, in turn, restore their world order and caliphate. These extremist movements fight against the dictatorial and despotic regimes of their countries, as well as poverty, injustice and the conflict between tradition and modernity, while the geopolitical games at the level of the Greater Middle East turn them into well- organized and formidable sects throughout the Islamic lands. It should be noted that Afghanistan is also part of this region and has been under the pressure of fundamentalism and terrorism for decades. The extremist and terrorist movements in our region do not have any epistemological differences from other large-scale fundamental radical movements around the world. According to official data, there are currently more than 20 terrorist groups from around the world operating in Afghanistan. These groups are exploiting the unstable situation related to the high unemployment rate and poverty
96 Session II Radicalization of youth and ways to stop it here and now
in the country, and are attempting to use the Islamic Republic of Afghanistan as a base to promote destabilization in other Asian countries.62 Radically-minded youth includes extremists in Indonesia and the Philippines as well as radical youth in China, Chechnya and Central Asian republics. These young people oppose all existing regimes in the Islamic world and want to revive the caliphate and declare a global jihad against the so-called “Daral Alkufra” (all non- Muslims). The existing extremist movements oppose political, civil and religious freedom. They are against education, employment, trade and the participation of women in public life. Guided by the orthodox concept of the past centuries, they are willing to impose a system of ancient views on modern society. The extremists in Afghanistan and elsewhere oppose the domination of civilized order in the world and demand that all modern forces be rolled back to establish theological supremacy on the basis of Islamic law (Sharia). One of the most popular reasons for the radicalization of Afghan youth is the presence of foreign armed forces in Afghanistan. Since the majority of young people have not yet formed a complete picture of the world, they naturally tend to listen to the opinion of the mullahs (muftis) and the former mujahedeen, who have experience fighting foreign forces and turned fundamentalists. In addition, there are tens of thousands of religious schools (madrasas) in one of the neighbouring countries of Afghanistan which specialize in suicide attacks and other extremist elements. The lack of concrete and tangible measures to eradicate or liquidate them gives a formal reason for the youth of our country not to trust the coalition in Afghanistan, and to co-operate with its opponents. These deadly movements primarily consist of young people who are attracted to them for the following reasons: 1. The extreme significance of historical memory for Muslims, in particular, events associated with the crusades, the Western 62 Quarterly Journal, Strategic Study, Center for Strategic Studies (CSS), Ministry of Foreign Affairs, Islamic Republic of Afghanistan, winter 2018, Issues No. 38.
97 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
colonization of Islamic countries, and the liberation jihad of Muslims, which has been prolific in generating heroes, shahids and martyrs for their faith for many centuries. Their way of life, acts of faith, patterns of behaviour, military-political tactics and strategies are perceived by the current generation of Muslims as an example to follow; 2. The identity crisis of Muslim youth in the Islamic countries, which manifests itself in the form of resistance against what is perceived to be interference and pressure from the Western countries; 3. Socio-economic reasons: poverty, misery, insecurity and unemployment among young people, as well as a lack of prospects for the younger generation; 4. The inability or unwillingness of world powers to resolve the Israeli-Palestinian conflict, which has acquired a new explosive character since the US Embassy opened in Jerusalem; 5. The US, in its unilateral support of Israel and refusal to recognize the widespread violations of the human rights of the Palestinians; 6. The open operation of extremist and fundamentalist centres and schools (madrasas) in some countries; 7. The lack of consensus between world powers in relation to terrorism and terrorist groups, and attempts to divide terrorists into “moderate” and “radical”, that is, good and bad; 8. Double standards in understanding democracy and human rights; 9. Discrimination in the distribution of jobs among native citizens and migrants from the East in some Western European countries; 10. The spiritual impoverishment of the world (“lack of humanity”) and the overwhelming influence of material values on the entire spectrum of human life, i.e. the transformation of modern man into a “robot-like” creature; 11. The arrogant and contemptuous attitude of some superpowers towards the traditions and culture of underdeveloped countries;
98 Session II Radicalization of youth and ways to stop it here and now
12. Despotism, oppression and corruption among some rulers in the Muslim world, as well as the monopolistic and corrupt systems in place in their countries; 13. The absence of balance in international relations and the world order, as well as attempts by superpowers to usurp global resources, especially those of the Islamic countries; 14. Moral and psychological reasons: since the withdrawal of Soviet forces from Afghanistan, Russian forces from Chechnya, and US forces from Somalia – as well as the inability of the Western alliance to win in Iraq and Afghanistan – are regarded by Muslims as a sign of Western weakness and their inability to defeat Mujahedeen. Thus, radical ideas and positions as well as leaders with big military and political ambitions are becoming increasingly popular among Muslim youth; 15. The emergence of the Internet as an uncontrollable information space where radicals and jihadists have launched vigorous and successful campaigns to promote their convictions and recruit new supporters; 16. Demographic reasons, stemming from the high birth and population growth rates in Islamic countries, which are superimposed on the low economic growth rates arising, in part, from an inability to efficiently absorb excess labour; 17. The ideological conflicts in the Islamic world between fundamentalists, Salafis, Wahhabis and jihadists on the one hand, and moderates, traditional Muslims, Sufis, Madhalits and other pro- state communities on the other; 18. The stagnation of Islamic religious and legal thought and its inconsistency with the scale and diversity of contemporary civilizational challenges to Islam. This means that modern Islamic thought cannot provide the younger generation with acceptable, reasonable answers to the problems, threats and challenges emerging. Consequently, young Muslims are left to look for these answers on their own. However, their lack of education, enlightenment, competence, experience and breadth of horizons results in them developing an enthusiasm for radical ideas;
99 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
19. The aforementioned stagnation of the Muslim education system and its discrepancy with the spirit of the time means that it is unable to provide people with an adequate level of understanding of the world in a new and globalized environment, and leaves them without adequate socialization and subsequent integration into a changing society. The system also fails to impart them with any skills or guidance so that they can engage in constructive and creative activity, which, most importantly, will allow them to preserve their Islamic identity and self-esteem; 20. The rapid revival of Islam and socio-political Islamic activism around the world, which feels constraint within present borders previously defined by Western colonial rule and subsequent secular national and authoritarian regimes of the countries of the Islamic East; 21. The anti-Muslim, Islamophobic, and sometimes overtly provocative policies of some media outlets, as well as aggressive propaganda and distortion of the image of Islam, depicting it as a backward and dark religion, and Muslims and their leaders – as barbarians and savages.63 Though long and detailed, this list does not include all of the reasons behind today’s radicalization of youth. Each of the reasons given describes only a narrow part of the problem, providing a simplified, one-sided picture without reflecting the depth and breadth of the issue. Even if we combined all of the above reasons to form a more or less comprehensive vision of the situation with the radicalization of Muslims, we would still feel that the question of why it is happening is unanswered. Why does one problem, such as insecurity or poverty, make some people grab a weapon, while others work hard and achieve success for their own benefit and that of the Islamic community? Why does resentment towards the current situation of the Islamic ummah drive some people to learn, acquire knowledge and improve
63 Курбанов Р.В. (кандидат политических наук, научный сотрудник RAND Corporation, Вашингтон) Ислам и радикализм. «Узловая» причина радикализации мусульман в современном мире, 07.06.2007.
100 Session II Radicalization of youth and ways to stop it here and now
their social status so that they can help their fellow citizens, while others are driven to the Afghan ravines and the forests of Ichkheria? What is the reason for the growing number of radicals and terrorists among affluent and successful Muslims? In fact, the Gallup World Poll shows that in Islamic countries such as Iraq, Libya and Algeria, radicals are, on average, not poorer than their moderate compatriots; they are more likely to have comprehensive or higher education, and to expect their lives to improve in the next five years.64 Why do wealthy and poor Muslims alike dream of dying for the sake of Islam more than they want to live and develop? Actually, radicals also want to live, have families and raise children. Yet for some reason, they feel that life is a shameful option that is worse than martyrdom and death. They simply do not see how they can live this life while maintaining respect for themselves, as Muslims; they do not believe that they can achieve what they want to or that they can change the situation while thriving. The radicalization of youth carries another root, nodal moment in this process, which, like through a lens, collects bundles of various causes and, after their focus and refraction, gives rise to radicalization. One key point which determines whether a particular Muslim is prone to radical ideas and scenarios under the burden of problems and challenges is his or her ability to see other ways acceptable to a Muslim to strengthen and develop the religion without weapons. With this powerful internal energy of resurgent Islam, striking the consciousness of a Muslim believer, demanding that he do everything he can to protect and promote the interests of Islam regardless of any challenges or life circumstances he might have, we are able to understand how hopeless this person feels when he is unable to fulfil his mission by ways which are acceptable to him and compatible with his beliefs. And, most likely, these two factors are the immense burden of the above problems and challenges of the individual, family, nation of 64 Война ценностей. Природа исламского экстремизма остается для Запада загадкой // Коммерсантъ, 21.12.2006
101 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
the believer and the entire Islamic community, which he assumes as the “governor of Allah on earth,” as well as an incredibly powerful energy impact on a believer’s awareness of the scale of his mission in this world – lead him to the threshold line, to the nodal reason indicated above. Being in the back of the pack, if this believer is able to see any alternative options to realize his mission and defend his honour, dignity, convictions, religion and lifestyle, then – albeit with difficulty and at the cost of making painful revisions to some of his convictions and breaking the usual standards of behaviour – he will adapt to the rules of the game in the rapidly changing world. He will do everything in his power to get on board of modern civilization and gain access to its resources and capabilities, and then, become a successful entrepreneur, scientist, politician or public figure, he will utilize the newly obtained resources for the benefit of his family, nation and religion. However, if this believer is not able to see any other way of fulfilling his mission and protecting his dignity, religious beliefs and lifestyle, he will resort to animosity and blaming non-Muslims and enemies of Islam for his misfortunes, and eventually fall into the abyss of radicalism and extremism. At this point, he is just one step away from grabbing a weapon. Moreover, a Muslim sees the legality of such a move in the verses of the Quran and the hadith of the Prophet Muhammad; examples of selfless and heroic jihad can be seen in the life and death of the first Muslims, and the heroes of the liberation jihad are described in the history of Islam. Furthermore, sabotage war skills are easily found on the Internet and on television, and the reward and the Sabbath will be given by Allah. It is obvious why the younger generation finds it difficult to independently handle and overcome all of these obstacles and difficulties, and to turn away from the “wrong” path taken by the various radical movements before it is too late. It is Afghanistan that plays an extremely important role in the geopolitics of many countries of the world. The country is the “heart” of Central Asia, and its location makes it much easier to control and
102 Session II Radicalization of youth and ways to stop it here and now
influence the policies of the surrounding countries. It also acts as a link in land trade relations. Afghanistan has a relatively large area that is approximately the size of France, Belgium, the Netherlands and Denmark combined, and has reserves of natural gas, oil, precious metals and gold, but despite this, it is one of the most economically backward and politically unstable countries in the world. Clearly, any radical movement requires financial resources to maintain and spread its activities. In Afghanistan, the treasury of extremist groups is being replenished, in particular, through the sale of drugs, with the main dealers coming from the CIS countries. In light of the worsening relations between the US and Russia on the Syrian issue, Central Asia is steadily becoming a platform for transferring confrontation, where the interests of Russia, China, Turkey, India and a number of other countries are also present. The division of regional and global forces into opposing coalitions on the Syrian conflict is affecting Central Asian security. Furthermore, some experts from the Central Asian countries and Russia fear that the deterioration of US-Russia relations to the cold war level on the issues of Syria and Ukraine may result in the activation of various separatist and terrorist groups from Central Asia and the North Caucasus, and the further creation of a broad terrorist underground aimed at the Central Asian countries, China and Russia. The events in Syria, Iraq and Afghanistan and the connection of the terrorist underground in these countries with Central Asia create conditions for the US to intensify the fight against terrorism, taking into account the interests of Russia and China in the Central Asian region. In light of this, ensuring a sustainable security system for the Central Asian region is highly dependent on Afghanistan and, accordingly, the level of co-operation on terrorism and drug trafficking between the US-led NATO countries and the Russian-led Collective Security Treaty Organization (CSTO) countries. Given the various goals of the terrorist organizations operating in Afghanistan, the term “immediate threat” can be interpreted in different ways. Even in the unlikely case that a pro-Taliban government comes to power in Afghanistan, the Taliban can hardly
103 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
be expected to attack the territory of the neighbouring Central Asian states. The Taliban movement is focused on internal Afghan issues, controlling and retaining power, and expanding their area of influence throughout the territory. Nevertheless, the Taliban movement was at one time supported by jihadist groups targeting the Central Asian countries, such as the Islamic Movement of Uzbekistan (IMU; a group created by jihadists from Uzbekistan who settled in Pakistan and Afghanistan) and Jamaat Ansarullah (JA; an extremist group banned in Tajikistan). In addition, the majority of jihadists took the oath of allegiance (bay’ah) to the Islamic State of Iraq and the Levant (ISIL) in 2014. In other words, the base of terrorist groups in northern Afghanistan is made up of militants from the above-mentioned groups – citizens of the Central Asian states who left the Fergana Valley earlier and are ready to return with guns in their hands. In this regard, the Fergana Valley, where Kyrgyzstan, Tajikistan and Uzbekistan meet, remains a more vulnerable point within the Central Asia region. Ever since Soviet times, the Fergana Valley has been plagued with complicated problems concerning issues such as boundary delimitation, access to irrigation and drinking water, drug trafficking from Afghanistan, overpopulation, social issues, youth unemployment, radicalization and ethnic conflicts. Kyrgyzstan, Tajikistan and Uzbekistan are all predominantly Muslim countries with their borders meeting in the Fergana Valley. Meanwhile, Kyrgyzstan and Tajikistan also have borders with the People’s Republic of China (PRC). Kazakhstan is also predominantly Muslim, and has borders with Russia (with access to the North Caucasus), the PRC, Uzbekistan, Kyrgyzstan and Turkmenistan. Yet the fact of the matter is that in all these countries, as in many post- Soviet countries, Islam is represented more in terms of identity and traditions than of religious practices. According to opinion polls, only 10 percent of Muslims in these countries regularly perform salah. According to “The World’s Muslims: Religion, Politics and Society”, a survey conducted by the Pew Research Center, two percent of Muslims in Kazakhstan say that violence against civilians
104 Session II Radicalization of youth and ways to stop it here and now
in defence of Islam is often/sometimes justified; in Kyrgyzstan, this number is 10 percent, and in Afghanistan – 39 percent. The survey also found that only 10 percent of Muslims in Kazakhstan favour enshrining sharia as official law, as opposed to 35 percent in Kyrgyzstan and 99 percent in Afghanistan.65 One might say that radicalization in these Central Asian countries gained momentum in the following stages: • Migration of the Russian-speaking population from the area. The Russian-speaking population outflow that began around 1989 with the collapse of the USSR and intensified as a result of the Tajikistani Civil War (1992–1997) and the two revolutions in Kyrgyzstan (in 2005 and 2010) left these countries with populations that were more than 85 percent Muslim. After they gained independence, Kazakhstan, Kyrgyzstan and Tajikistan also saw significant internal migration from rural areas to cities due to unemployment and poverty. This has led to urban culture morphing into a more rural one in some areas. • Revival of national identity and culture and a return to religious values after 70 years of atheism. Upon gaining independence after the dissolution of the Soviet Union, the Central Asian countries had to re-establish their national identity. This was accompanied by a parallel process of re-Islamization that took place outside of state regulation and control. • Influx of Islamic missionaries from Saudi Arabia, Turkey, Pakistan and Kuwait into Kazakhstan, Kyrgyzstan and – to a lesser extent – Tajikistan. With the fall of the Soviet Union and the democratization and freedom of religion that followed, various religious centres, mosques and madrasas were opened in the region, filling the ideological vacuum with religion. This process of importing religious beliefs into the Central Asian countries is still in progress.
65 “The World’s Muslims: Religion, Politics and Society”, Pew Research Center, 30 April 2013, https://www.pewforum.org/2013/04/30/the-worlds-muslims-religion-politics-society- overview/.
105 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
• Outflux of youth to study in Muslim countries. These young people often return home with non-traditional ideas of Islam. As a result, the Sunni Islam communities in Kazakhstan, Kyrgyzstan and Tajikistan are now represented by a variety of religious ideological movements – jamaats (groups) opposing or competing with each other that have external control centres, mostly overseas.66 • The Muslim communities are now struggling not only with generational conflict, but also with growing religious intolerance and radicalization, in relation both to other religious groups and to government policy and secular institutions of power. This is manifested in part at the interpersonal level with labelling and stereotyping. The rapid spread of takfiri and jihadist ideologies among young people has produced the most devastating consequences: • Two wars in Chechnya (Russia) in 1994–2000. These have resulted in the expansion of the terrorist underground in the North Caucasus (Dagestan, Kabardino-Balkaria, Karachay-Cherkessia) and the dissemination of takfiri/jihadist ideas of Salafism in western Kazakhstan from the North Caucasus of the Russian Federation. • Activity in the Fergana Valley. Activation and raids of the terrorist movement of the IMU from the territory of Afghanistan in 1998 and 2000 in the territory of Kyrgyzstan and Tajikistan, the Andijan events of 2005 with the Akromiya movement participated. • Increased labour migration from Tajikistan, Kyrgyzstan and Uzbekistan to Russia since 2000. The formation of large diasporas of Central Asian citizens professing Islam is affecting security and internal socio-cultural issues in Russian cities. Labour migration from Central Asia is becoming a crucial factor for Russian society. Living outside of their culture and struggling with language barriers and the complexities of adaptation, Central Asian migrant workers often see Islam as the only way to preserve their identity. Consequently, mosques have become the main venue for Central
66 Др. Кадыр Маликов, Директор аналитического центра «Религия, право и политика», «Безопасность ЦА: современная динамика радикализация среди молодежи в Казахстане, Кыргызстане, Таджикистане», 2018 г
106 Session II Radicalization of youth and ways to stop it here and now
Asian migrants to meet and socialize in Russia, and the process of Islamization is gaining momentum. The Syrian Civil War (2011–present) and the emergence of ISIL in 2014. This has become the basis for propaganda among the jihad and young Central Asians leaving for Syria. Under these circumstances, Islam represented by traditional imams is experiencing a shortage of professional personnel and thus far is unable to counter the current trends of radicalization. From 2011 to the end of 2016, a marked change towards radicalization and Islamization in all aspects of society could be seen in the Central Asian countries. Despite all of the controls in place to monitor the religious sphere in Kazakhstan, Tajikistan and Uzbekistan, the ideological and cultural mosaic of society is becoming predominantly Muslim, especially among young people. And with the rapid and often spontaneous growth in religiosity among the population and the emergence of new challenges and threats of global terrorism, governments feel compelled to control the processes in the religious sphere. However, they must first define the boundaries and the role of religion in society and the state, determine the desired trajectory of the radicalization process, and establish methods for controlling it, with consideration to the new challenges in the spiritual and moral sphere and attracting religious resources to counter the ideas of terrorism. The conceptual issue lies in the national constitutions of the Central Asian countries, which do not establish the model of secularism, church-state relations or the “rules of the game”. All of the constitutions are unitary, secular, democratic, legal, social, etc. Like in most countries of the former Soviet Union, the French model, which provides for total separation of church and state, is taken as the basis for secularism. However, the process of Islamization is becoming more and more pronounced and is essentially irreversible. Considering that the vast majority of the populations of Kazakhstan, Uzbekistan, Kyrgyzstan and Tajikistan are Muslims, the states are pursuing a policy that supports traditional Islam
107 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
(Sunni, Hanafi school of jurisprudence, Maturidi creed) as opposed to “imported” religious movements. Several factors point to the strengthening of Islamization in the Central Asian region over the past decade and increased radicalization among young people: • The increased number of religious sites (mosques, religious centres) and various Islamic jamaats (groups). The dynamics of growing religiosity, taking into account the low level of education, rising unemployment and social problems, are closely linked to the dynamics of radicalization due to the wide recruitment network among protesting youth. • The number of young people from Kazakhstan, Uzbekistan, Kyrgyzstan, Tajikistan and Turkmenistan going to combat zones in Syria and Afghanistan. By the end of 2016, the number of militants from the Central Asia region had reached somewhere from 3,000 to 4,500.67 • The coalescence of criminal and terrorist groups observed in the Central Asian countries. Meanwhile, the number of people convicted for extremism and terrorism is constantly growing in these countries, resulting in radicalization being spread among prisoners and prisons becoming a hotbed of radical ideas. • Significant progress in identifying underground cells of terrorist groups and preventing terrorist attacks in Kazakhstan, Tajikistan, Kyrgyzstan and Russia from 2014 to 2016. For the past few years, the CSTO has been building up its forces and strengthening its military and technical potential in countering possible terrorist threats both from Afghanistan and within the Central Asian CSTO member countries. In addition, Europe and the United States have been increasing financial assistance to the countries in this region to combat extremism. The external factors affecting the radicalization dynamics in Kazakhstan, Kyrgyzstan and Tajikistan are becoming more complex every year. The processes in Central Asia are associated with the external ideological influences of combat zones in the Middle East 67 Afghanistan Institute for Strategic Studies, 2017.
108 Session II Radicalization of youth and ways to stop it here and now
and should be viewed through the prism of the Syrian opposition with the United States, the EU and Russia, as well as the regional rivalry between Iran and Saudi Arabia, Turkey, Qatar and their influence on various groups in Syria, including those aimed at Central Asia, Russia and the PRC. External factors are having a destructive impact on the region. As a result, terrorist activity and militarization are increasing, and the political trust and economic interaction between the countries are decreasing. The Arab Spring essentially provoked chaos with this type of external intervention and affected the regional security system. Now that ISIL (the Islamic state) has emerged in the territories of Iraq and Syria, it represents a threat to both the countries in the region and the entire global community as it spreads dangerous takfiri terrorist ideology on the basis of jihad. This is giving rise to the transformation of local jihadist groups, essentially bringing them to the transnational level through inclusion into a global network of terrorism. The rapid radicalization of Muslim youth is an urgent problem affecting all of the countries of Central Asia and the CIS, as well as Afghanistan. Young (age 18–30) citizens of the CIS countries primarily go to join ISIL in Syria and Afghanistan for ideological reasons. Analysts and experts were previously of the opinion that young people mainly leave their homelands in order to earn money from the war. It was assumed that they come from dysfunctional families or are driven to conflict zones by social problems, poverty and other factors. However, recent studies have shown a different picture. Almost all of the people who have gone to Syria and Afghanistan were from medium-sized families or business environments, with some even selling their businesses, houses or cars and taking the money to Syria to help them buy weapons for the needs of radical groups. The analysis, which was based on numerous interviews with detained militants, shows that the main cause of radicalization is a deep crisis in conscience among certain “risk groups” of young people. Young people are most concerned with the lack of social
109 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
justice, social elevators, prospects for self-realization and job opportunities, and this is what is leading them to rebel against the entire system. The liberal and democratic reforms in Central Asia are also in a state of crisis, with people broadly disappointed with the outcome. Western liberal values are losing their importance. The ideological vacuum is being filled with religious values, some of which are imported (via the Internet, extremist literature, underground training, contacts) and radical in nature. Meanwhile, young people are looking for spiritual and ideological guidance, searching for answers to questions about international politics in the political Islam. And this is where value orientations are becoming crucial. People are pouring in from around the world to fight for ISIL. Some analysts, such as Akram Andeshmand, Vahid Muzhda and others, estimate that while ISIL might have had as many as 12,000 foreigners in their ranks in 2014, it now has somewhere between 27,000 and 31,000 people from 86 different counties. The number of Russian and Central Asian citizens engaged in warfare has tripled. According to official sources, there were 2,400 Russians, 500 Uzbeks, 500 Kyrgyz, 400 Kazakhs, 386 Tajiks and 360 Turkmen fighting for ISIL by the beginning of 2016. 68 However, no one knows the actual figures, and the official numbers are likely understated. People have left their countries with their families and children. This migration peaked in the beginning of 2016 and is now declining in connection with the actions of the Russian Federation in Syria – Central Asian law enforcement agencies are currently seeing a decrease in the number of citizens leaving for Syria. However, this does not mean a decrease in radicalization – most likely, the returning fighters, the sleeper cells in Central Asia, and the organizations that sympathize with ISIL or al-Qaeda will now become particularly dangerous. Thus, some field commanders of the Islamic Movement of Uzbekistan and the Islamic Jihad Union deployed in Afghanistan, as well as part of Hizb 68 Byman, Daniel L.: What happens when ISIS goes underground? Brookings, January 18, 2018
110 Session II Radicalization of youth and ways to stop it here and now
ut-Tahrir in Central Asia, have already declared their readiness for joint actions with ISIL. Another key factor that influences radicalization is the low level of education and awareness of Islam and its various movements. Of note is the low level of religious education among religious youth. According to one study conducted with detained militants, none of the militants had studied in a madrasa (religious school). Furthermore, they all lacked basic knowledge about Islam, since they had mainly been taught from online sources (YouTube, Facebook, Odnoklassniki and WhatsApp), and were fed radical information aimed at introducing the jihad and declaring a secular state to be a hostile one. In other words, modern technology has made it possible for international terrorist groups (ISIL, al-Qaeda) to recruit young people through social media. In light of this, ISIL has created a special media department (Al-Furqan) which –to the envy of al-Qaeda and the al-Nusra Front – effectively utilizes all available online tools. In May 2014, Al-Furqan published “The Clanging of the Swords”, a documentary that CNN deemed to be comparable to Hollywood in terms of camerawork, production techniques and viewer impact. Available online, this film and its successor, “The Flame of War”, scored a record number of views. The video, which shows the execution of an entire group of Syrian Air Force officers, was labelled as “extremist propaganda” and removed almost immediately around the world. With ISIL’s huge losses in Syria and Iraq, the physical presence of this group in the real world has decreased, and the importance of a virtual presence on the Internet, social media and various instant messaging services has increased. This is the digital underground where the unravelling Islamic State is going even deeper. Just like various caliphate groups once fought over Iraqi and Syrian cities and territories, now they are vying for the right to control cyberspace. Thus, the information and propaganda sphere is now becoming the main form of existence and positioning of the Islamic State. Today, the ISIL media block is being transformed into another
111 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
special service of the caliphate. Amniat, which is the ISIL special service, is doing everything in its power to increase its popularity among extremists and radical elements in our region. In particular, this is the Russian-speaking segment of the jihadist discourse, which is aimed at young Muslims in Russia, Kazakhstan and other post- Soviet states. It is quite possible that Amniat’s operatives are not only counting on controlling the mechanisms of “soft recruitment”, but are also looking to lay down a new agent and sabotage network within the former USSR. One might say that the modern ideology of extremist groups is reaching a new level, using modern technology and propaganda methods aimed at the entire global community to create terror, i.e. to cause fear.69 At the same time, the Afghan government and the Central Asian states are relying on traditional clergy to prevent the ideas of extremism from spreading. However, in some countries of our region, the clergy cannot counteract the propaganda of terrorist groups now that modern technology has made it possible for terrorist organizations to recruit young people online. This means that terrorist propaganda and recruitment is taking place outside of the control of the mosque. Furthermore, the traditional clergy are not competent to address politics and the jihad, so their role is strictly ceremonial. Cause analysis of radicalization among young people in Afghanistan, Kazakhstan, Kyrgyzstan and Tajikistan shows a number of internal and external factors for radicalization. However, the radicalization dynamics within the countries are determined primarily by internal factors such as social and economic stability, education, youth involvement in society, and timely government policies in countering and preventing extremism. Therefore, the coming years will see discussions on the politicization of believers, “Salafization” and the threats of Takfirism, state control of religious organizations, the understanding and interpretation of a secular state,
69 Независимая (газета), Интернет-версия, 28.05.2018.
112 Session II Radicalization of youth and ways to stop it here and now
the boundaries between the rights of believers and non-believers, the role of religion, customs and traditions, and the spiritual foundations of national ideology.70 Unfortunately, there are dangerous internal conditions for recruitment in our region, with the prospect of constant replenishment of new recruits among young people. According to analysts, the strength of the regime and that of the repressive apparatus can guarantee stability within a state for a certain period. In this case, Uzbekistan and Kazakhstan, as well as – to a lesser extent – Turkmenistan and Tajikistan, are demonstrating the strength of their political regimes, with the “power vertical” and a relatively powerful apparatus, and weak or non-existent political opposition. However, destabilization in any one of these countries for political, social, economic, ethnic or religious reasons could lead to the infiltration of various extremist groups or the activation of sleeper cells. Central Asia is faced with the threat of terrorist attacks or destabilization carried out by citizens returning from conflict zones or radical individuals or small terrorist groups penetrating any one of the countries. Meanwhile, security in the region will continue to be influenced by the situations in Syria and Afghanistan as well as the soundness of US-Russia relations in the fight against extremism and terrorism.71 To solve the problem of youth radicalization, an integrated and comprehensive approach is required. We feel that the solutions and methods of dealing with radical and extremist groups in our region are as follows: • Providing real, substantial economic support to vulnerable underdeveloped countries, including the creation of jobs; • Uniting globally to combat terrorism in a real, extensive and unambiguous manner, without labelling terrorists as “good” and “bad” / “ours” and “not ours”;
70 Никитин, Тимур: О радикализации ислама в Казахстане, 15.07.2016. 71 میالدی۲۰۱۵ مارس سال۸ ، پاریس، عوامل افراطگرایی دینی وشیوه های مقابله با آن: نسب علی،محقق. (Насаб Али: «Причины религиозного экстремизма и методы борьбы с ним», 08.03.2015)
113 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
• Supporting moderate religious intellectuals and promoting a moderate interpretation of religious understanding, based on peaceful coexistence, peace and good; • Resolving the long-standing Israeli-Palestinian conflict; • Developing methods and ways to comprehensively and extensively pressure organizations, forces and countries that support and sponsor extremism and terrorism; • Supporting a democratization process in closed countries and providing conditions for expressing feelings and explaining beliefs and political activities within the law, so that the young people in these countries do not feel compelled to form or join underground organizations; • Reviving moderate Islam and supporting Sufi philosophy to enhance religious understanding and increase tolerance and interdependence in Muslim countries; • Expanding universal mechanisms to prevent violence and excessive interference of certain world powers in the affairs of other countries, as this is one of the main factors contributing to young people joining extremist groups; • Building more schools, universities and cultural centres in countries that have a sensitive and volatile environment, as well as developing cultural tourism between countries that have been able to survive terrorism; • Developing the exchange of capital, goods and services, moving the competition paradigm from negative to positive, and nurturing co-operation between the countries of Central and South Asia and Afghanistan. After the devastating events in the 1990s – especially the grim experience with Taliban rule – it was expected that extremism and radicalism would never be able to set the stage for expansion in Afghanistan. However, the countless mistakes made by Western partners coupled with rampant corruption have put the Afghan population (including, above all else, the majority of youth) in a paradoxical situation where they are forced to seek support from the very groups that had curtailed their civil and political rights not so
114 Session II Radicalization of youth and ways to stop it here and now
long ago. In the opinion of the radical clergy, discrimination in the form of employment opportunities only being provided to graduates of religious and civilian universities also plays a role in young people joining the ranks of extremist movements. The danger of radicalization and extremism lies in its taking the form of religious practice in many countries of the region. Many young people truly believe in the truthfulness of this way of thinking and preach it as true faith. Politicizing religion and using religious interpretations as a tool in regional competition between certain Muslim countries turns the Middle East, and probably Afghanistan and the Central Asian countries as well, into a lever of potential conflict. These countries should therefore consolidate their efforts and look for common mechanisms to prevent the expansion of terrorism and extremism. The main reason for the high potential of youth radicalism is that young people are energetic, but often lack a place in life, career prospects or a way out, and this combination can spark irreconcilable hatred toward society. In everyday life, youth radicalization exists primarily on an emotional level, manifested in a system of attitudes and moods of an extremist nature. Dissatisfaction with life is morphed into right-wing radicalism and hostility towards immigrants or people of other ethnicities. One of the key features of youth radicalization is a distorted concept of Islam, with many of the young people involved being grossly uninformed. After all, if a Muslim knows that Islam is a religion of moderation and justice that teaches us to be merciful and bring good to people, this will undoubtedly keep him from engaging in any manifestations of extremism. Ignorance is the root of all evil. Islam discourages scriptural literalism (which is characteristic of the Kharijites), but encourages understanding the sacred texts as they were understood by the generally accepted imams and Muslims scholars. Ignorance leads to uneducated Muslims making ungrounded judgments and religious rulings. Ignorance leads to uneducated Muslims learning about religion from people who are not competent to teach. Ignorance leads to uneducated Muslims blindly accepting the views that suit them, and blindly putting them into practice. These uneducated
115 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
Muslims represent a danger not only to society as a whole, but also to other Muslims, since they distort the true image of a Muslim with their fanaticism, leaving non-Muslims with an inaccurate understanding of Islam72. Youth is a mirror that reflects the social reality of the society. Unfortunately, in today’s Afghanistan, that reality leaves much to be desired. And even more unfortunately, it does not appear that young people will be taking a turn for the better in the foreseeable future. Afghanistan has an acute shortage of specialized Muslim institutions of higher education where qualified personnel provide quality training, leaving most people to interpret the sacred teachings in their own way. In addition, the trend of youth radicalization is not losing momentum. European countries are deporting more and more young people, and economies are struggling; these factors will inevitably lead to a rise in the number of young people joining extremist groups, where they are promised a “paradise” and given shelter and assistance in self-realization. That is, until they are no longer of use to the particular group, at which point they will physically be disposed of. This is the situation we have today, and if no urgent measures are taken – particularly in the realm of youth employment – the process of youth radicalization will no doubt continue to intensify, and innocent people will continue to lose their lives.
***
72 ۱۳۹۴ ،۲۸ دی، ریشه های افزایش افراط گرایی در افغانستان: نویسنده و پژوهشگر: محمد اکرام،اندیشمند. (Андешманд М.А.: «Источники увеличения экстремизма в Афганистане», 2015 г.)
116 Session II Radicalization of youth and ways to stop it here and now
Information Literacy and New Media Culture as Early Warning of Youth Radicalization
Inga Sikorskaia
Introduction In this day and age, information and the quality of it have a significant impact on people and their actions. The rapid development of the Internet, telecommunications and mobile technologies has ushered in a new era of public relations and a new media environment, tearing down established borders and rules. Now, more than ever, people can speak their minds and be heard, in keeping with Article 19 of the Universal Declaration of Human Rights, which states: “Everyone has the right to freedom of opinion and expression; this right includes freedom to hold opinions without interference and to seek, receive and impart information and ideas through any media and regardless of frontiers.”73 However, these innovations have also been widely used by extremists and terrorist groups banned in Central Asia, which have created websites, social media platforms and instant messaging services for spreading propaganda, implementing media campaigns, organizing communities of followers, and recruiting young people. The majority of banned groups have their own websites and social media profiles. For instance, the Islamic State (ISIS) – a terrorist organization that is banned in Kyrgyzstan74 – created a global media network managed by its own special media department in 2014–2015, at the peak of its operations; this, in turn, created six media units specializing in various areas (video, text,
73 Universal Declaration of Human Rights, adopted by Resolution 217 А (III) of the UN General Assembly on 10 December 1948, UN Website, http://www.un.org/en/documents/decl_ conv/declarations/declhr.shtml. 74 The Islamic State (IS, ISIS, ISIL) was declared a terrorist and extremist organization and its operation in Kyrgyzstan was banned by the 13 February 2015 decision of the Oktyabrsky District Court in Bishkek. http://religion.gov.kg/KY/religioznost_rastet.html.
117 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
photo, audio, infographics and translation) that collect information from 38 “media offices” around the globe.75
Figure 1. Youth level of confidence in radicalnarratives received
In 2016, terrorist and extremist groups expanded their media strategies to include multi-lingual content for distribution in Central Asia, Russia and the Caucasus. The Internet’s penetration level and accessibility due to practically full mobile network coverage in Central Asia have created favourable conditions for terrorist groups to implement their media strategies. The most vulnerable targets of this information are young people, who have trouble navigating the huge information flow, recognizing extremist propaganda and hate speech, and distinguishing truth from lies. This is exacerbated by a shortage of knowledge and information literacy in society, as well as a lack of critical thinking and the skills necessary to search for, understand and verify information. The data presented in Figure 1 is from a field study entitled “Messages, images and media channels promoting youth radicalization in Kyrgyzstan,” and demonstrates that over 60 percent of the young people surveyed in regions susceptible to recruitment trust the information available in the media. This degree of trust
75 “Jihad Against Journalists”, Reporter Without Borders, 2015, https://rsf.org/en/news/ one-year-charlie-rsf-publishes-jihad-against-journalists.
118 Session II Radicalization of youth and ways to stop it here and now
correlates with the established view that conventional and social media outlets can only depict reality and truth.76 Hence, the methods for youth deradicalization must include education and awareness-raising, development of information literacy and critical thinking skills, and the formation of a new media culture where young people can independently examine the veracity of extremist views and their narratives, and become resistant to propaganda. The important role of education in deradicalization and the prevention of violent extremism has also been recognized by the UN Security Council in the form of special resolutions and plans77.78
The Primary Elements of New Media Culture and Information Literacy, Their Interaction and Influence on Deradicalization Media culture is a special type of culture intrinsic to the information society that supplies it with socially pertinent information accumulated through various media channels.79 Media culture incorporates a culture of information sharing and a culture of information consumption; it can serve as a system for the levels of development of a person capable of perceiving, analysing and evaluating media texts, engaging in media creativity, and absorbing
76 Analytical report, “Messages, images and media channels promoting youth radicalization in Kyrgyzstan ,SFCG, author and mail researcher: I. Sikorskaia, 2017, https://www.sfcg.org/ wp-content/uploads/2017/05/Kyrgyzstan-radicalization-social-media-report-ENG.pdf ttps:// www.sfcg.org/wp-content/uploads/2017/03/Action-Research_Outcomes_FINAL_RUS.pdf, pp. 22–23, figures 9–10. 77 План действий по предотвращению насильственного экстремизма, Доклад Генерального секретаря (A / 70/674) http:/www.un.org/en/sc/ctc/docs/2015/SCR%20 2178_2014_EN.pdf 78 UN Security Council Resolution 2178 (2014), http://www.un.org/ga/search/view_doc. asp?symbol=S/RES/2178%20%282014%29; UN Security Council Resolution 2250 (2015), https://undocs.org/S/RES/2250(2015); UN Plan of Action to Prevent Violent Extremism A/70/674 (2015), https://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/70/674. 79 Лизунова, И.В, «Медиакультура как диалог культур современного общества», Библиосфера. 2017, № 4, c. 30-34 [Lizunova, I. V. “Media Culture as a Dialogue of the Cultures of Modern Society”, Bibliosphera, 2017, No 4, pp. 30–34].
119 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
new knowledge in the media sphere.80 Global academic discourse on the media’s role in deradicalization is mainly focused on discussing how conventional media outlets, as a result of their obsession with making headlines, are willing to broadcast radical narratives and violent extremist ideologies, recounting the details of terrorist acts and spotlighting terrorist groups and their followers. Consequently, terrorist groups use conventional media as an information dissemination tool, with the media acting as the unwilling promoters of banned organizations.81 Researchers focus on analysing the media strategies of terrorist groups and the methods they employ to influence the public.
Figure 2. Elements of new media culture
In the “Jihad Against Journalists” report,82 the authors examine the role the media play in the operations of the ISIS, which elected to keep reporters hostage in order to use their professional involvement to interact with global mass media outlets, develop new strategies, and release propaganda media products. Akil N. Avan, Andrew Hoskins and Ben O’Loughlin, the authors of another study,
80 Кириллова, Н. Б. «Медиакультура: от модерна к постмодерну», 2e изд.; перераб. и доп. — М., Академический Проект, 2006, c. 448, [Kirillova, N. B. “Media Culture: From Modern to Post-Modern”, 2nd edition, Moscow, 2006, p. 448]. 81 Perešin, A. (M.S., assistant professor, Centre for Croatian Studies, University of Zagreb) “Mass Media and Terrorism”, UDK: 316.77:323.28, 2007. 82 “Jihad Against Journalists”, Reporter Without Borders, 2015, https://rsf.org/en/news/ one-year-charlie-rsf-publishes-jihad-against-journalists.
120 Session II Radicalization of youth and ways to stop it here and now
“Radicalization and Media”,83 bring up the issue of communication between the media and terrorists within the new media ecology. The authors use this term to describe the rapidly changing information carriers through which locations, events and personalities – as well as their actions and inactions – seem all the more interconnected. In her overview, Suzanne Waldman points out that there is an understanding of the role of social media in the radicalization process, but also notes that the lack of detailed and contextualized understanding of the processes used in radicalization, as well as the lack of methods for actually countering radicalization in the media environment, make it harder for governments to assess the effectiveness of deradicalization policies.84 Existing researches of traditional and social media in the radicalization’s context have highlighted new media tools and different types of communication. This phenomen is the new media culture. For the first time in Central Asia, this new concept began to be used by School of Peacemaking and media Technology for their research.85 New media culture is a special kind of culture emerging in the digital age of disintermediation86 and the “blurring” of lines between receiving and transferring information, which has given rise to a new kind of thinking characterized by possession of the information and skills needed to create and disseminate information. New media culture is distinguished by an intensity of audio-visual content streams via television, cinema, the Internet and computer graphics – the channels that most people can no longer live without. On the 83 Avan, A. N., Hoskins A. & O’Loughlin, B. “Radicalisation and Media”, Taylor & Francis or Routledge’s British Library Cataloguing in Publication Data A catalogue record for this book is available from the British Library, ISBN13: 978-0-415-55035-2 (hbk) ISBN13: 978-0-203-82967- 7 (ebk), 2011. 84 Waldman, S. “Countering Violent Extremism on Social Media”, DRDC – Centre for Security Science, Defence Research and Development Canada Scientific Report DRDC- RDDC-2016-R229, 2016. 85 Новая медиакультура и компетенции в публичном пространстве, Школа миротворчества и медиатехнологий в ЦА, 2018 года [“New Media Culture and Competences in Public Space”, School of Peace and Media Technologies in School of Peacemaking and Media Technology in Central AsiaCentral Asia, 2018], http://www.ca-mediators.net/ru/vebinary/5239- novaya-mediakulutra-i-kompetencii-v-publichnom-prostranstve.html. 86 Disintermediation is the “elimination of the middle man”, providing information directly on social and other media so that end consumers do not have to wait for it to be delivered through conventional media.
121 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
one hand, these channels allow people to explore their environment and its social, moral, intellectual and psychological aspects; they also enable dialogue through the global communications network. On the other hand, the intensity of the information stream does not give the audience enough time to navigate it and verify the accuracy of the information received. This particularly applies to young people who are avid Internet users. Today we are not only information consumers – we are also content creators and distributors, and this makes us treat media culture in a new way, including as a deradicalization tool. Figure 2 shows the five main elements of new media culture: information consumption culture, media communicating’s culture, media tests, and media absorbing culture. Mastering the culture of information consumption plays a major role in how individuals perceive the information that is disseminated (including radical narratives), what their level of critical perception is, and the degree to which they trust the information they receive; it also affects their ability to verify the accuracy of the information and decide on its subsequent use. Information consumption culture enables streamlined development of the skills needed for media creation and easy navigation of an environment oversaturated with information. In other words, when young users possess the aforementioned skills, then, upon receiving information containing extremist propaganda, they can independently deconstruct radical narratives and help their peers do the same. An important tier within new media culture consists of cultural literacy, which represents a knowledge and understanding of how a country’s traditions, religions, ethnic and social groups, beliefs, symbols and existing means of communication influence the creation, dissemination and consumption of information through modern technologies. In this regard, one should also note some aspects of religious literacy that a young information user should possess. This is because the modern media sphere is replete with banned material where parallels are drawn between Islam and terrorism through visual
122 Session II Radicalization of youth and ways to stop it here and now
imagery and audio content (such as the use of nasheeds87), twisting ayat and hadith of the Quran to suit the narratives of extremist propaganda and attempts of banned extremist and terrorist groups to legitimize their activities, and presenting alternative interpretations of certain concepts, such as jihad, caliphate and takfir.88 The dissemination and consumption of information within the modern media sphere require young people to possess a critical understanding of the media that they use.
Figure 3. Elements of information literacy
Information literacy represents an awareness of the positive and negative way cultural factors affect the public through the impactful use of modern communication technologies. Today, much is being said about media literacy, which does resemble information literacy in terms of its origin. However, media literacy is more about understanding the target audience and how 87 A nasheed is a type of Muslim religious chant popular throughout the Islamic world. Nasheeds are performed either solo or by a group of men. The lyrics are about serving God as well as the life of the Prophet Mohammed, in accordance with the traditions of Sharia law. https://islam-today.ru/obsestvo/kultura/nasidy-mozno-ili-nelza/. 88 Аналитический отчет «Смыслы, образы и медиаканалы, способствующие радикализации молодежи Кыргызстана», SFCG, автор и главный исследователь И.Сикорская, 2017 год [Analytical report, “Meanings, Images and Media Channels Promoting Youth Radicalization in Kyrgyzstan”, SFCG, author and lead researcher: I. Sikorskaia, 2017], https://www.sfcg.org/wp-content/uploads/2017/05/Kyrgyzstan-radicalization-social- media-report-ENG.pdf http://www.ca-mediators.net/ru/issledovaniya/295-smyslyobrazy-i- mediakanaly-sposobstvuyuschie-radikalizacii-molodezhi-kyrgyzstana.html; https://www. sfcg.org/wp-content/uploads/2017/03/Action-Research_Outcomes_FINAL_RUS.pdf, раздел «Основная тематика, месседжи и запоминающиеся образы», с. 19 настоящего исследования. [section “Main topics, messages and memorable imagery”, p. 19].
123 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
the media operate from the standpoint of marketing and message exchange.89 Meanwhile, information literacy is a means of clear and objective thinking, understanding the representativeness of the media and the capacity of young individuals to identify their information needs and to access information and evaluate, critically analyse, use and transfer it, while taking ethical norms into account. Figure 3 presents the five main elements of information literacy within the context of combating the radicalization of youth. These five elements were formed based on findings and observations during seminars with young people who had been subjected to recruitment attempts, as well as during interviews with members of this target group regarding their access to information, selection of information channels, perception and evaluation of the content consumed, understanding of the ethics of the Internet, and subsequent use of media content. These five elements complement each other and clearly could not exist independently. For example, the evaluation and critical analysis of information would not be possible if access to information was limited. Similarly, the use and transfer of information is dependent on the identification of information needs and the understanding of media ethics. In the war against radicalization, young people must be armed with the skills necessary to adequately perceive conflict-sensitive content and know the rules for reacting to such content. Within the information consumed, they must be able to identify hate speech that is treated as negative content but is not illegal, as well as extremist propaganda and media xenophobia that could lead to violence.90 89 Lee, A. Y. L. & So, C. Y. K. “Media literacy and Information Literacy: Similarities and Differences”, 2014, http://mediataitokoulu.fi/index.php?option=com_content&view=article&id=2 72:media-literacy-and-information-literacy-similarities-and-differences&catid=12:medialiteracy &Itemid=405&lang=fi. 90 Учебное пособие «Как избежать пропаганды экстремизма в медиа», Школа миротворчества и медиатехнологий в ЦА, 2018 год, под редакцией И.Сикорской [Training guide “How to Avoid Extremism Propaganda in Media”, School of Peacekeeping and Media Technologies in Central Asia, 2018, edited by I. Sikorskaya] http://ca-mediators.net/ru/novye- instrumenty/3448-prezentaciya-uchebnyh-posobiy-kak-izbezhat-propagandy-ekstremizma- v-media.html; and учебный модуль «Противодействие пропаганде экстремизма и нетерпимости», Школа миротворчества и медиатехнологий в ЦА, 2018 года, [Training module “Countering Extremism and Intolerance Propaganda”, School of Peacemaking and Media technology in Central Asia, 2018] http://ca-mediators.net/press-relizy/3441-zhurnalisty- obuchilis-protivodeystviyu-propagande-ekstremizma-i-neterpimosti.html.
124 Session II Radicalization of youth and ways to stop it here and now
Figure 4. Common goals of media culture and information literacy within the context of the deradicalization of youth
The common goals of information literacy and new media culture naturally complement one another. They aim to convey to young people the importance of information and to teach them how to identify manipulative influences and navigate the information flow. However, this requires the development of special personality traits that enable young individuals to delve into the media space in a streamlined manner, using their own competencies. Information and cultural literacy skills play a major role in the deradicalization of youth. Quality education and strong competencies are the basis for creating an environment that deters violent extremist ideology and efforts to spread it, and bolsters young people’s resistance to radical narratives. This can be achieved by introducing methods and tools to the education system that help students develop an intellectual barrier against violent extremism and reinforce their commitment to non-violence and peace. Education must also cultivate human rights and diversity, foster critical thinking, promote media and digital literacy, and develop behavioural and social-emotional skills that are conducive to peaceful co-existence and tolerance.
Factors Contributing to Radicalization in Media Communications According to a study conducted in Kyrgyzstan, social media is the leading communication channel for exposing young people to
125 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
information containing extremist propaganda.91 This study was the first of its kind, and later served as an action plan for the “Social Media for Deradicalization in Kyrgyzstan: A Model for Central Asia” initiative. The study pin-pointed the role of social media in distributing and consuming radical ideologies and narratives in the Kyrgyz Republic. The term “social media” in this study refers not only to the Internet, but also to mobile applications (such as instant messaging services) used to share content and information. The study used a qualitative approach and the following methods: a) analysis of the most popular social media channels among local youth and the types of information received and transferred through them; b) examination of the type and language of communications within a select youth environment; c) identification of popular messages disseminated through these channels and planted in the minds of the youth, leading to radicalization; d) 108 structured interviews with active social media users and information consumers in the eight regions of Kyrgyzstan most susceptible to violent extremism. These regions were identified as such in light of the fact that according to the Ministry of Internal Affairs of Kyrgyzstan, they had supplied over 500 fighters to combat zones at the time the study was conducted.92 Some regions of southern Kyrgyzstan became more susceptible to youth radicalization following the ethnic violence that erupted between the Kyrgyz and Uzbeks in June 2010. In 2014–2015, the Jeti-Ögüz Raion (district)
91 Аналитический отчет «Смыслы, образы и медиаканалы, способствующие радикализации молодежи Кыргызстана», SFCG, автор и главный исследователь И.Сикорская, 2017 год [Analytical report, “Meanings, Images and Media Channels Promoting Youth Radicalization in Kyrgyzstan”, SFCG, author and lead researcher: I. Sikorskaya, 2017], https://www.sfcg.org/wp-content/uploads/2017/05/Kyrgyzstan-radicalization-social-media- report-ENG.pdfhttp://www.ca-mediators.net/ru/issledovaniya/295-smyslyobrazy-i-mediakanaly- sposobstvuyuschie-radikalizacii-molodezhi-kyrgyzstana.html; https://www.sfcg.org/wp-content/ uploads/2017/03/Action-Research_Outcomes_FINAL_RUS.pdf. 92 Кожекова, A. «Голос Америки»: Число радикально настроенных женщин в Кыргызстане может быть гораздо больше, 24.kg, 01 марта 2016 [Kozhekova, A. “Voice of America: The number of radical women in Kyrgyzstan may be much larger”, 24.kg, 1 March 2016], http://24.kg/obschestvo/28522_golos_ameriki_chislo_radikalno_nastroennyih_ jenschin_v_kyirgyizstane_mojet_byit_gorazdo_bolshe/.
126 Session II Radicalization of youth and ways to stop it here and now
in the northern part of the Issyk-Kul Oblast (region) struggled with various degrees of civil unrest in response to the activities of the Kumtor gold mine, and young people were the main force behind the unrest. According to law enforcement authorities, there are a number of cases where people from this district later went to Syria to engage in combat.93 Respondents were selected in target regions by sampling based on the 16–32 age group and recommendations from members of the working group, which consisted of key partners, including representatives of government authorities, local and religious communities, NGOs and the media. These people were the main guides in determining the target group, because, thanks to their sources, they knew the young individuals very well. Some of the individuals selected were classified as “sitting on the fence”, i.e. they consumed radical narratives and were pondering their future, debating whether they should stay in Kyrgyzstan or leave to engage in violent jihad. These groups were interviewed by six specially trained local field researchers who managed to gain the trust of the respondents. An informal method was used, and the findings were evaluated according to 15 indicators.94 These interviews formed the basis for analysis of the content and formats of information consumed, as well as the degree of trust and subsequent channels of communication. Afterwards, experts examined all of the content, comparing radical narratives and their degree of influence, penetration and impact on the target audience. The data produced from the interviews helped extract clear descriptions of meanings, messages and imagery that were attractive to youth and could contribute to radicalization. 93 «Семья из Иссык-Куля, выехавшая в Сирию в составе 25 человек», Turmush, 2016 [“25-person family from Issyk-Kul left for Syria”, Turmush, 2016], http://isfanat.turmush.kg/ru/ news:1341213/?from=ru_turmush&place=newstoplast 94 Аналитический отчет «Смыслы, образы и медиаканалы, способствующие радикализации молодежи Кыргызстана», SFCG, автор и главный исследователь И.Сикорская, 2017 год [Analytical report, “Meanings, Images and Media Channels Promoting Youth Radicalization in Kyrgyzstan”, SFCG, author and lead researcher: I. Sikorskaya, 2017], https://www.sfcg.org/wp-content/uploads/2017/05/Kyrgyzstan-radicalization-social- media-report-ENG.pdf http://www.ca-mediators.net/ru/issledovaniya/295-smyslyobrazy-i- mediakanaly-sposobstvuyuschie-radikalizacii-molodezhi-kyrgyzstana.html.
127 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
The term “radicalization” in this study denotes ideological and behavioural tendencies that are characterized by a shift to intolerance for the current way of life and state structure, as well as by various levels of proclivity for violence, through means of communications and joining extremist and terrorist groups. From the acquired information and its analysis as well as the target audience’s attitude towards it, one could conclude that a multi- channel approach is widely employed – one of the most common models of communication in the digital age. This is demonstrated by the ability to select channels for optimal online influence, namely: social media, video-sharing platforms and thematic platforms. These means of sharing information were named by all the respondents in Kyrgyzstan during the analysis of meanings, images and media channels contributing to the radicalization of Kyrgyzstan’s youth.
Figure 5. Factors contributing to the dissemination and consumption of extremist propaganda
We can currently distinguish three primary factors influencing the way young people distribute and consume messages containing violent extremist propaganda: 1. The media environment where radical narratives are propagated. The media environment consists of the conditions in which media culture exists; where it informs and connects an individual with the outside world through mass media outlets, and impacts an individual’s behaviour, opinion and evaluation ideologically, economically or otherwise.
128 Session II Radicalization of youth and ways to stop it here and now
2. The media channels for the dissemination of information - are means of distributing content of the same type in terms of the method of transmitting information, which are similar in the same type of perception by consumers. Studies show that the most popular online platform in Kyrgyzstan is the YouTube95 video- sharing website, which provides youth with information as well as radical content.96 Video content distribution analysis demonstrates the diversity of methods used by media units such as Al-Furqan (an ISIS producing centre banned in Kyrgyzstan). During the survey, most respondents listed videos posted on YouTube by the common name of Tavhid va Jihod Katibasi (Arabic for “Oneness of God and holy war”) and published mainly in the Uzbek language. This material is published by tavhidvajihod.com, a domain which is currently unavailable even through a VPN (virtual private network) connection. Some respondents said that they find these videos by entering keywords in the search bar, while others view them when friends repost them on social media. One young man from Nookat, a district centre in southern Kyrgyzstan, had recently returned home from labour migration and said that one particular YouTube video had stuck with him: “it called for opposing infidels and hypocrites everywhere, even in our homeland. They also quoted ayat stating that a hypocrite must bear the punishment of death.”97 This platform is also the preferred channel of information distribution for other terrorist and extremist groups. The second most popular media channel is Facebook, which is used for a variety of propaganda. Extremist groups use Facebook
95 Аналитический отчет «Смыслы, образы и медиаканалы, способствующие радикализации молодежи Кыргызстана», SFCG, автор и главный исследователь И.Сикорская, стр. 25, 2017 год [Analytical report, “Meanings, Images and Media Channels Promoting Youth Radicalizationin Kyrgyzstan, SFCG, author and lead researcher: I. Sikorskaya, p. 25, 2017], https://www.sfcg.org/wp-content/uploads/2017/05/Kyrgyzstan- radicalization-social-media-report-ENG.pdfhttp://www.ca-mediators.net/ru/issledovaniya/295- smyslyobrazy-i-mediakanaly-sposobstvuyuschie-radikalizacii-molodezhi-kyrgyzstana.html; Школа миротворчества и медиатехнологий, Исламофобия и пропаганда в онлайн медиа и соцсетях Кыргызстана, 2018 год [School of peacemaking and media technology. Islamophobia and propaganda on the Internet of Kyrgyzstan, 2018], http://www.ca-mediators.net/ru/ issledovaniya/3453-islamofobiya-i-propaganda-v-onlayn-media-i-socsetyah-kyrgyzstana.html. 96 Ibid 97 Ibid, p.17
129 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
both to share operation and tactical information, and as a gateway for their sites, by connecting Facebook groups with the “relevant” pages and forums. According to official Facebook statistics, the median age for users is 30 years. Facebook currently has over 650,000 users from Kyrgyzstan, half of whom visit daily.98 Since this media platform is used to disseminate information in various languages to various population groups, practically every young person is a member of a community on Facebook. Surveys have shown that information containing extremist propaganda is displayed in their news feed, on their walls, or in reposts from their friends. Respondents did not name any groups that they could have joined, or claimed that they “didn’t remember” if they were members of any groups or communities. Further down the list, but still very popular, are the Russian social media networks Odnoklassniki and VKontakte (VK). The respondents expressed an attraction to the image of Chechen mojahedeen who have long been “successfully fighting” the Russian regime and are currently engaged in active combat in Syria. Information is shared both openly among the members of the network at large, and in closed groups such as “Warriors of Allah” and “Shaheeds”. Over 80 percent of the survey participants confirmed that they had accounts on these sites.99 Furthermore, many reported that they had viewed videos in Russian calling to participate in jihad. Closing the list of platforms popular among young consumers of extremist propaganda were Instagram and Twitter, which were mentioned by a small number of respondents who mainly used those platforms to view photos and slideshows from war zones in Syria involving citizens of Kyrgyzstan or other Central Asian countries.
98 Internet World Stats, https://www.internetworldstats.com/stats3.htm. 99 Аналитический отчет «Смыслы, образы и медиаканалы, способствующие радикализации молодежи Кыргызстана», SFCG, автор и главный исследователь И.Сикорская, стр. 25, 2017 год [Analytical report, “Meanings, Images and Media Channels Promoting Youth Radicalizationin Kyrgyzstan», SFCG, author and lead researcher: I. Sikorskaya, p. 25, 2017], https://www.sfcg.org/wp-content/uploads/2017/05/Kyrgyzstan- radicalization-social-media-report-ENG.pdf; http://www.ca-mediators.net/ru/issledovaniya/295- smyslyobrazy-i-mediakanaly-sposobstvuyuschie-radikalizacii-molodezhi-kyrgyzstana.html.
130 Session II Radicalization of youth and ways to stop it here and now
The captions under these photos made an impression on the respondents: “Ollokh zhangchilari” (Uzbek for “warriors of Allah”), “shahids”, “jihad”. Some mentioned the “Tavhid va Jihod Katibasi” page where they could get the latest information on people who had joined the jihad. The last group of media channels is made up of three instant messaging platforms – WhatsApp, Telegram and Imo – which are used for sharing unlimited amounts of content. All respondents listed these applications as information providers. The choice of a media channel largely depends on the sender of the message and their authority or influence on consumers of information. Analysis reveals that young people tend to use the media channel where messages are sent by their friend, relative or member of an online group/community of information recipients. However, their lack of testing, verification and analysis skills often result in these young people being caught in a web of online recruiters. 3. Media content (media text, audio-visual content, infographics, etc.) with violent extremist propaganda. Media content can be a message, post, article, news story, photo, video, infographics or meme – any piece of information conveyed in any way through specific technologies. Examination of the media channels, meanings and imagery that made up the radical narratives consumed by youth subjected to recruitment in Kyrgyzstan has shown that young people tend to remember the “protagonists” – a certain image conveying information to the consumer through speech, photos and videos. Memorable images that made an impression on the respondents include young fighters in camouflage uniforms speaking their native language on an infantry fighting vehicle, on the battlefield, or holding a machine gun, as well as men calling for violent jihad, often surrounded by faces that were familiar to the respondents, which dispelled any doubts and made them wonder: “Maybe there really is a jihad going on over there?” Other respondents said that they were deeply moved by media content involving suicide bombers who, in their view, “perform a heroic act in the name of Allah”, as well as
131 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
religious activists “speaking on behalf of Allah”, quoting (on- or off- screen) hadith and ayat of the Quran with references to jihad. Upon analysing the aforementioned factors contributing to radicalization, we must note that as we enter a new era of public relations that are mainly established in a digital environment, we must introduce and construct new formats in the education, training and professional development of teachers, journalists, public relations specialists, internet activists and legal experts. The strong influence of social media has led to disintermediation100. This phenomenon grants the user direct access to information that would have previously required a bridge in the form of mass media outlets or other sources.101 Today, a single Facebook or Twitter post can establish a public agenda for the moment or a week down the road. Social media is creating stories and mass media and journalists are using them. In this situation, many young Internet users are finding themselves exposed to the threat of online radicalization. When summarizing multiple studies102, including ones conducted in Kyrgyzstan, we can see that a quarter of users are or were virtual targets of intolerance, or embroiled in the anti-Islamic rhetoric that has been rampant for the past three years.103 Paradoxically, media strategists for banned extremist and terrorist groups have begun using already existing Islamophobia (hate speech, derogatory clichés and stereotypes towards Muslims) in the media to convince young people of the need to fight 100 Disintermediation (англ.) - освобождение от посредников. 101 «Как не кормить троллей и избежать уголовного дела за высказывание в Интернете”, интервью И.Сикорской, директора программ Школы миротворчества и медиатехнологий в ЦА, 2017, [“How to Stop Feeding Trolls and Avoid Criminal Prosecution for Things Said on the Internet” Interview with I. Sikorskaya, programme director at the School of Peacemaking and Media Technology in CA, 2017], http://www.ca-mediators.net/ru/ru_ news/292-vyskazyvaniya-v-internete-kak-ne-kormit-trolley-i-izbezhat-ugolovnogo-dela.html. 102 Исследования и медиамониторинги СМИ, Интернета и публичного дискурса Школы миротворчества и медиатехнологий в ЦА [“Research and Media Monitoring of Mass Media, Internet and Public Discourse”, School of Peacemaking and Media Technologiy in Central Asia], http://www.ca-mediators.net/ru/issledovaniya/media-monitoring/; 103 Исламофобия и пропаганда в онлайн медиа и социальных сетях Кыргызстана, результаты тестового исследования, 2018 год, Школа миротворчества и медиатехнологий в ЦА [“Islamophobia and Propaganda in Online Media and Social Networks in Kyrgyzstan, Results of a Test Survey”, 2018, School of Peacemaking and Media Technology in Central Asia], http://ca-mediators.net/ru/issledovaniya/3453-islamofobiya-i-propaganda-v-onlayn-media-i- socsetyah-kyrgyzstana.html.
132 Session II Radicalization of youth and ways to stop it here and now
Islamophobia in the name of the faith.104 During the field study, young respondents named a number of messages that are most likely to spark discussions in their communities and influence their actions.105 When answering questions regarding their preferred media channels and radical content consumed, almost two-thirds of the respondents who could be classified as “young people subjected to radicalization”106 demonstrated a low level of media culture and information literacy, an inability to recognize extremist propaganda and hate speech that could contribute to said propaganda, obliviousness of the need to verify information using various sources, and trouble rationalizing their attitude towards media content.
Deradicalization Through Training in a New Format The success of the youth deradicalization process is largely contingent on promotion of the ideas of pluralism and diversity, empowering young people to grow freely and realize their ideas. Typically, young people in Central Asia who succumb to violent extremism do not have faith that a “bright future” is achievable in their home country, so they turn to extremist ideologies. One method to counter this would be to involve young people who are susceptible to recruitment in the deradicalization
104 «Исламофобия является мостиком к религиозной пропаганде и дальнейшему рекрутированию», видеоинтервью И.Сикорской, 2017 [“Islamophobia is a Foothold for Religious Propaganda and Subsequent Recruitment”, video interview with I. Sikorskaya], https:// cabar.asia/ru/inga-sikorskaya-islamofobiya-yavlyaetsya-mostikom-k-religioznoj-propagande-i- dalnejshemu-rekrutirovaniyu/. 105 Аналитический отчет «Смыслы, образы и медиаканалы, способствующие радикализации молодежи Кыргызстана», SFCG, автор и главный исследователь И.Сикорская, 2017 год [Analytical report, “Meanings, Images and Media Channels Promoting Youth Radicalization in Kyrgyzstan”, SFCG, author and lead researcher: I. Sikorskaya, 2017], https://www.sfcg.org/wp-content/uploads/2017/05/Kyrgyzstan-radicalization-social- media-report-ENG.pdf http://www.ca-mediators.net/ru/issledovaniya/295-smyslyobrazy-i- mediakanaly-sposobstvuyuschie-radikalizacii-molodezhi-kyrgyzstana.html; https://www.sfcg. org/wp-content/uploads/2017/03/Action-Research_Outcomes_FINAL_RUS.pdf. 106 «Радикализирующаяся» молодежь – прослойка молодых людей, не обладающая критическим мышлением, подверженная влиянию, но еще не являющаяся частью групп, продвигающих идеи насильственного экстремизма, Социальные медиа для дерадикализации: практическое руководство, автор И.Сикорская, Ш. Бактыгулов, под общей редакцией И.Сикорской [Youth “subjected to radicalization” is a sub-group of young people who lack critical thinking, are susceptible to influence, but not yet part of groups promoting violent extremist ideas. Social Media for Deradicalization: Practical Guidebook, I. Sikorskaya and Sh. Baktygulov, edited by I. Sikorskaya], https://www.sfcg.org/wp-content/ uploads/2018/01/KGZ-TOOLKIT_Final.pdf.
133 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
process. A social media project in Kyrgyzstan which involved youth in this way produced good results.107 Without a doubt, deradicalization efforts require large-scale approaches in all social spheres, as well as investments into innovative methods and media education in a new format. These strategies must involve the following actions: - improvement of the education system, by restructuring teaching practices and teacher training to focus on the inclusion of skills related to information literacy and the new media culture; - integration of the five main elements of information literacy and five main elements of new media culture into new training modules for teachers and students alike; - creation of programmes for training secondary school teachers to identify factors contributing to youth radicalization through media communications; - provision of access to media education for groups that are susceptible to recruitment, through flexible modules geared towards motivating and involving young people in projects aimed at self- fulfilment through active participation within their communities; - establishment of separate subjects and elective courses on critical and analytical thinking that would serve as protective barriers against violent extremist ideologies; - expansion of access to media education through summer schools and training seminars for parents, local activists and religious leaders. In light of the fact that recruiters are currently focusing entirely on ideology and are using new media and the Internet as their preferred vehicle of recruitment, an understanding of the creation, reception, dissemination, critical analysis and verification of information and messages in the digital environment has become crucial. At the same time, the online environment should also serve as a tool for empowering young people and increasing their involvement as active citizens who are able to address the problem of radicalization using their own competencies.
*** 107 Социальные медиа для дерадикализации: практическое руководство, автор И.Сикорская, Ш. Бактыгулов, под общей редакцией И.Сикорской [Social Media for Deradicalization: Practical Guidebook . I. Sikorskaya, Sh. Baktygulov, edited by I. Sikorskaya] https://www.sfcg.org/wp-content/uploads/2018/01/KGZ-TOOLKIT_Final.pdf.
134 SESSION III COUNTERING USE OF INTERNET FOR TERRORIST PURPOSES
Cybersecurity Threats: Challenges and Countermeasures
Shavkat Sabirov
Abstract: This article deals with cyber threats in the Republic of Kazakhstan, the causes and background of the terrorist threat, European matters, the activities of the United Nations (UN), the Organization for Security and Co-operation in Europe (OSCE) and the Shanghai Cooperation Organization (SCO), as well as Kazakhstan’s role. By 2018, terrorism and religious extremism had already been felt on all seven continents, while the forms and methods of terrorist attacks have become widely unpredictable, causing damage that is hard to evaluate. This has significantly changed the overall situation around conventional cyber threats such as crime, fraud or trolling. The new communication environment has enabled terrorists to maintain an influx of new fighters. In this article, the author provides a short analysis of the efforts being made by international organizations to combat terrorism and extremism, an evaluation of the threats that the nations of Central Asia – and the Republic of Kazakhstan in particular – currently face, and a list of the factors that are contributing to the negative development of the situation in Kazakhstan. As one of the region’s leaders in information society development Kazakhstan also faces a terrorist threat in the field of high technology. Keywords: cyberspace, cybersecurity, terrorism and extremism threats, informatization, information security, information and communication technologies, Central Asia, Republic of Kazakhstan,
135 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
Kazakhstan, e-government, combating illegal content, internet, internet users, hotline for combating illegal content.
Cybersecurity Threats: Challenges and Countermeasures The global information society stepped into the year 2018 developed and updated. Its level of development is measured by international progress in the use of information and communications technology (ICT) and digital technologies, while the extent to which it is updated depends on the actual situation in the world. The global state of affairs can undergo radical changes in a matter of months or even days, sometimes due to a single tweet. The world has become digital and mobile, and all users have become both the sources and consumers of information. Information has an unlimited capacity for influence, both positive and negative. Content creators stand alongside the “forward forces” capable of affecting the minds and hearts of millions of people. Information on the Internet is a key strategic resource for any nation, and is actively used in the political processes of many countries alongside conventional resources. The world of new communications has not only introduced instant messaging and new foreign words, but also the “dark side” of the virtual world – threats originating in cyberspace. Cyber threats are likened to that of nuclear weapons or weapons of mass destruction. Just a few years back, cyber threats were quantified as financial losses, or economic and non-economic damages; today, they are capable of disrupting the critical infrastructure of an entire city. Moreover, cyber capabilities are so vast that they could be used to organize protests involving tens of thousands of people and create a real threat to the very existence of a state system. The challenges affect the political structure of nations, economic transformation, influence of the information environment on the society and economies. The global community has become concerned with the problem of organized crime and preventing the further development of threats
136 Session III Countering use of internet for terrorist purposes
originating in cyberspace. However, past alliances and agreements between nations were primarily of an investigatory nature and did not include any joint efforts beyond bloc affiliations. As a result, the Council of Europe adopted the Budapest Convention on Cybercrime in 2001 – this was the first international treaty to offer definitions and classifications of crimes committed in cyberspace, to propose international co-operation mechanisms and procedures for co- operation between law enforcement agencies, and to specify the terms for the recording of information by internet service providers.108 Naturally, this immediately drew backlash from a number of human rights organizations, as storing and transferring personal data violates users’ rights, restricts their freedoms and gives the state excessive powers. The Convention entered into force on 1 July 2004, and by 2005 it had been signed and ratified by 30 countries, including the European nations, the United States, Canada, Japan and South Africa. Other 17 countries had signed the Convention but not ratified it. Kazakhstan has not signed the Convention and does not consider itself to be a member. The primary precursors to this Convention were cyber threats that existed in the late 1990s. The Convention was based on voluntary principles of information sharing and providing technical access to signatory states. It should be noted that all of the countries that signed the Convention have close economic ties, and the majority of them are NATO members. Meanwhile, countries without military- political affiliations declined to sign the Convention for fear of interference in internal affairs or threats to their sovereignty and national security. This was the reason that the Russian Federation refused to sign the Convention in March 2008.109 The Convention touches upon various areas of international law and provides for the establishment of joint legal and criminal evaluation of cybercrime and joint efforts in criminal investigations. The authors of the Convention attempted to provide a detail description 108 Convention on Cybercrime, Treaty No 185, Budapest, 23 November 2001, www.coe. int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/185. 109 A decree of the President of the Russian Federation dd. 22.03.2008 г. № 144-rp www. kremlin.ru/acts/bank/27059.
137 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
of the various areas of international co-operation, including different means of storing information, co-operation between law enforcement agencies, and mutual assistance arrangements. However, by the mid-2000s, the world had split into two camps in terms of approaches for tackling cyber threats. One group, represented by the United States and Europe, insisted on adopting joint measures to counter cyber threats on the basis of voluntary access to the technological capabilities of the countries. The other group, which included Russia and China, among others, insisted on introducing coordinated countermeasures that did not involve granting voluntary access to information systems. Following a series of political confrontations at the UN and the OSCE, these two groups began developing countermeasures independently. One camp acted within the framework of a military-political alliance, while the other acted under bilateral relations and the SCO. Co-operation between the two camps in combating cybercrime was paralyzed. The process of promoting universal co-operation at the UN came to a standstill, and any attempts resulted in the blocking of decisions at the level of the UN Security Council and the General Assembly. Only in 2008 did the UN General Assembly adopt – without voting (by consensus) – a resolution on “Developments in the field of information and telecommunications in the context of international security”.110 The resolution was designed to enable a study to be conducted in the field of cyber threats with the help of governmental experts appointed “on the basis of equitable geographical distribution”, but nothing has been implemented thus far. The year 2010 saw a slight improvement in US-Russia relations, which sparked hope that a common solution would be found in the field of cybersecurity in order to ease political tensions. This required measures of trust between the countries, so that both would have a platform for joint efforts to maintain security in cyberspace. To this end, the OSCE participating States adopted the “Initial
110 Resolution A/RES/58/32/, “Developments in the field of information and telecommunications in the context of international security”, UN General Assembly, session 58, 8 December 2003, http://www.un.org/ru/ga/first/58/first_res.shtml
138 Session III Countering use of internet for terrorist purposes
set of OSCE confidence-building measures to reduce the risks of conflict stemming from the use of information and communication technologies” in December 2013. The OSCE set of confidence-building measures (CBMs) provides for data sharing, co-operation, consultations and the coordination of efforts of the participating States in the field of cyber/ICT security. The basis of these measures is voluntary information sharing, the degree of which is left to the discretion of the signatory states. The document stipulates that participating States will hold “consultations in order to reduce the risks of misperception, and of possible emergence of political or military tension or conflict that may stem from the use of ICTs”.111 The participating States are also expected to voluntarily share information on measures taken to ensure the interoperability, security and reliability of the Internet. Furthermore, participating States are encouraged to introduce appropriate changes to their legal framework in order to harmonize legislation and avoid redundancies in the existing information sharing channels. Yet another important clause concerns the commitment of the participating States to “voluntarily share information on their national organization; strategies; policies and programmes – including on co-operation between the public and the private sector, relevant to the security of and in the use of ICTs”. The OSCE Secretariat’s Conflict Prevention Centre was designated as a dialogue platform for the participating States. Such unprecedented transparency in the sharing of information was bound to impact whether Russia and the Asian countries would choose to sign the decision. After all, 2013 was already brimming with disputes and conflicts around the globe, and some of the provisions of the document drew negative reactions from certain nations. Furthermore, there were no guarantees that the information sharing would be truly transparent; in fact, it was highly likely that some countries would end up taking a less transparent path.
111 Decision №1202, PC.DEC/1202, “OSCE Confidence – Building Measures to reduce the risks of conflict stemming from the use of information and communication technologies”, 1092 Plenary Meeting, 10 March 2016 nd
139 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
Nevertheless, in March 2016, the OSCE added more CBMs to the existing document, including the expansion of inter-governmental sharing in various formats, at the regional and/or sub-regional levels. The additional CBMs were meant to “step up individual and collective efforts to address security of and in the use of information and communication technologies in a comprehensive and cross- dimensional manner in accordance with OSCE commitments”. 112 The updated document includes a special provision encouraging participating States “to invite and engage representatives of the private sector, academia, centres of excellence and civil society in such activities”, as well as a clause which obligates participating States to “conduct activities for officials and experts to support the facilitation of authorized and protected communication channels”. It concludes with a description of the procedure for meetings and activities held jointly with groups of UN national experts. It should be noted that these additional measures were put in place after the conflict in Ukraine and the ensuing sanctions against Russia and escalation of global tensions. Terrorism and religious extremism has significantly changed the overall situation around conventional cyber threats such as crime, fraud or trolling. The new communication environment has enabled terrorists to maintain an influx of new fighters. Threats that were once distant, incomprehensible or virtual have become real. Since the early 2000s, terrorism has transformed considerably. Terrorist groups claim to be states and unite tens of thousands of qualified armed fighters under their flags. Not only has terrorist ideology changed – their basic approaches to the recruitment of fighters has as well. In his UN Security Council report, UN Secretary General António Guterres said that “ISIL may look for a rapprochement with Al-Qaida’s affiliates in the region.” 113 Thus a kind of “reintegration”
112 Initial set of OSCE confidence-building measures to reduce the risks of conflict stemming from the use of information and communication technologies, OSCE, 975th Plenary Meeting, Decision No 1106, 3 December 2013. 113 UN Security Council, Report number: S/2017/97, “Fourth report of the Secretary- General on the threat posed by ISIL (Da’esh) to international peace and security and the range of United Nations efforts in support of Member States in countering the threat”, 2 February 2017.
140 Session III Countering use of internet for terrorist purposes
of terrorist groups is taking place, as well as a radical change in the recruitment strategy. The rapid and significant expansion of new social media and Internet technologies has changed the information environment for terrorism and extremism. Recruitment efforts have become focused on the information space, with “expedition terrorism” numbers dwindling, and “grass-roots terrorism” growing in size. The Kazakhstan Institute for Strategic Studies under the President of the Republic of Kazakhstan has identified several main trends in the evolution of terrorist threats.114 Al-Qaeda and the Islamic State of Iraq and the Levant (ISIL) develop their policies, goals and roles based on different understandings of the image of the enemy. For example, al-Qaeda traditionally formulates its mission as the protection of Muslims and positions itself as an international terrorist organization. ISIL, on the other hand, names the protection of Islam across the globe as its mission. These organizations employ different methods and means of exploiting the information environment. Where al-Qaeda uses a strategy that primarily consists of “increasing the number of hard-to- predict terrorist acts aiming to force governments to impose tighter restrictions, thereby compromising declared democratic liberties and discrediting themselves in the eyes of the public”115, ISIL’s main focus is engaging foreign terrorist fighters, which it does by aggressively recruiting through websites, forums and a wide social media network. Information policy is constantly evolving and constitutes a flexible system of dynamically changing objectives. ISIL’s defeat in Syria made the policy pivot back to the policy of engaging fighters in “terrorist acts at place of residence, which would be equated to
114 Karatayeva, L. R. “Terrorism and Domestic Policy Processes in Afghanistan. The Transition from War to Political Decisions Within the Context of Regional Activity”, report, Moscow, 11-04-2018. 115 Karatayeva, L. R. “Terrorism and Domestic Policy Processes in Afghanistan. The Transition from War to Political Decisions Within the Context of Regional Activity”, report, Moscow, 11-04-2018.
141 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
‘jihad’ in Syria”116. A new initiative was launched as early as 2016 which promulgates “lone wolf” tactics and forming a new paradigm of terrorist activity – one that does not involve special skills, large funding or complicated equipment. Terrorist groups undoubtedly have a special interest in the Central Asian countries. In an analytical report entitled “The Threat of Religious Extremism in the Post-Soviet Space”, Moscow’s Centre for Integration Research claimed that the highest level of threat is concentrated in this region as a result of the population being exposed to extensive Islamic radicalization. According to the authors, Uzbekistan is a centre for powerful and aggressive groups, while Kyrgyzstan is strongly influenced by religious and political tendencies and the merging of extremist and criminal circles. Despite the lack of official statistics from Turkmenistan, experts estimate a very large proportion of jihadists in the country.117 Over its 25 years of independence, the Republic of Kazakhstan has far surpassed the other countries of the region in terms of economic development. Socio-economic motives for terrorist recruitment play a smaller role in Kazakhstan than in the other Central Asian countries. Instead, recruiters exploit Kazakhstan’s information environment, working with their target audiences via social media and various new means of communication. The origins of security challenges and threats as well as the effective model for countering terrorist and violent extremist propaganda are determined by a number of significant factors that set Kazakhstan apart from the other Central Asian countries.
The Informatization of Kazakhstan and the Information Society Kazakhstan began making active efforts to develop a system of e-governance in the early 2000s. In 2008, one stage in the
116 Karatayeva, L. R. “Terrorism and Domestic Policy Processes in Afghanistan. The Transition from War to Political Decisions Within the Context of Regional Activity”, report, Moscow, 11-04-2018. 117 Kazantsev, A. A. & Gusev L. Yu. “The Threat of Religious Extremism in the Post-Soviet Space”, Integration Research Centre, Moscow, 2017.
142 Session III Countering use of internet for terrorist purposes
development of the information system was completed and public services began to be provided on a broad scale. The number of personal and corporate accounts at second-tier banks has been steadily increasing, and electronic payment cards are now the main method of payment among the country’s residents. In 2011, a law was adopted on electronic money transactions. Kazakhstan has made considerable progress in developing an information society and e-government, with digital public services now available. Public databases have been put into operation, and the e-government gateway has become a functional interface between state authorities. Further efforts are being made to create a gateway for law enforcement agencies. Kazakhstan’s state structure is becoming increasingly digitalized, and the public has been learning how to utilize the amenities of an information-based society. Consequently, Kazakhstan is no longer able to remain isolated from the events taking place in the virtual world. At the 2011 Shanghai Cooperation Organization summit, Kazakhstan’s President Nursultan Nazarbayev said: The time has come to introduce new concepts into international law: e-frontiers and e-sovereignty. We could also consider the possibility of creating a special body under the SCO that would perform the functions of Cyberpol. Separatism, terrorism, extremism and drug trafficking utilize the Internet as a means of infiltrating our countries and expanding across the globe. This network-based destructive force is another – fifth – general threat. The SCO member states must therefore urgently erect a strong bulwark against this threat. The United States has already demonstrated the use of such defensive measures in the form of the cybersecurity doctrine – a set of measures to counter cyber threats and cyberterrorism.118 President Nazarbayev’s proposal to create a special body under the SCO was relevant and timely, as the cyberspace situation had changed again, and the leading global powers were introducing 118 Speech of the President of the Republic of Kazakhstan N.A. Nazarbayev at the 10th SCO Summit in Astana, 15 June 2011, www.akorda.kz/ru/events/segodnya-v-astane- glava-gosudarstva-nursultan-nazarbaev-prinyal-uchastie-v-yubileinom-sammite-shanhaiskoi- organizacii-sotrudnichestva.
143 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
special programmes and measures both to protect their own countries and to provide active countermeasures against the spread of terrorism and extremism. The Shanghai Cooperation Organization launched this initiative through joint efforts to combat the threats of terrorism and extremism in the field of information security. In 2007, a group of experts from the SCO member states began drafting the Agreement on Co-Operation in the Field of Information Security; this agreement was signed by the member states on 16 June 2009.119 Kazakhstan ratified the Agreement on Co-Operation in the Field of Information Security on 6 May 2010 during a plenary meeting of the Senate of Kazakhstan. The agreement provides for co-operation and joint efforts within the information space, structured in such a manner that: these activities contribute to social and economic development and are compatible with objectives of maintaining international security and stability, consistent with universally recognized principles and regulations of international law, including the principles of peaceful resolution of disputes and conflicts, non- use of force, non-interference in domestic affairs, respect for human rights and fundamental freedoms, as well as the principle of regional co-operation and non-interference. The document clearly delineates areas of co-operation in combating terrorism, extremism and crime. The agreement was ultimately ratified by Russia, China, Kyrgyzstan, Kazakhstan and Tajikistan, and entered into force on 2 June 2011. In order to reduce the level of information inequality within the population, the Government of the Republic of Kazakhstan issued a resolution on 13 October 2006, approving a programme to: — create favourable conditions for the effective use of the Internet in the everyday lives of at least 20 percent of the population of Kazakhstan;
119 Agreement of the SCO Member States on Co-Operation in the Field of Information Security, 2009], http://rus.sectsco.org/documents/
144 Session III Countering use of internet for terrorist purposes
— increase the social and economic significance of information resources in the life of the population of Kazakhstan.120 The programme covered areas such as the creation of a regulatory legal environment, development of a computer literacy training system for the public, a reduction of Internet prices, the universal provision of affordable computer equipment, training for IT specialists, and fostering public interest in improving computer skills. The programme was effective – according to the Statistics Committee under the Ministry of National Economy of the Republic of Kazakhstan, the number of Internet users grew from 4 percent in 2005 to 31.6 percent in 2010, and in 2011, taking mobile Internet users into account, it reached 55.8 percent.121 Public support measures in the area of fostering an information society and the active development of e-government enabled the nation to transition into a “digital mode” of functioning and become information-based as early as 2011. Young adults (aged 15–25) were the driving factor for Internet usage growth. As far as the spread of terrorism and radical extremism was concerned, the Republic of Kazakhstan was practically unscathed during that period. This was a product of the stable economic growth, the robust development of information technologies, and the multi-ethnic structure of the country. By 2011, Kazakhstan had become a level-two information society boasting functioning public information systems and the provision of online services. More than half of the population was using the Internet, actively enjoying its benefits and taking more interest in new media and social networks.
120 “On Approval of the 2007–2009 Programme for Reducing Information Inequality in the Republic of Kazakhstan”, Resolution No 995 of 13 October 2006 of the Government of the Republic of Kazakhstan, zakon.uchet.kz/rus/docs/P060000995. 121 Statistics Committee under the Ministry of National Economy of the Republic of Kazakhstan, Official statistics by sector, http://stat.gov.kz/faces/wcnav_externalId/ h o m e N u m b e r s I n f o r m a t i o n S o c i e t y ? _ a f r L o o p = 1 9 5 6 6 111 0 4 7 2 0 5 3 9 # % 4 0 % 3 F _ afrLoop%3D1956611104720539%26_adf.ctrl-state%3D18o4wms9rt_34.
145 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
Economic Policy and Social Development Since gaining its independence, the Republic of Kazakhstan has always set itself apart from the bordering Central Asian nations in terms of economic and social development. The fact that Kazakhstan promotes the growth of the middle class, the development of small and medium businesses, effective crime prevention, and straightforward tax legislation has resulted in practically all businesses – with only minor exceptions – operating legally and paying taxes. The country’s population began using bank accounts and credit cards early on. Now people are using the Internet to buy goods and services, pay for utilities, participate in promotions, and lead active “online lives”. Kazakhstanis have long stood out from their neighbours as being law-abiding and financially capable citizens. Prior to 2011, terrorism and extremism in Kazakhstan were marginal in scope, and were quickly curbed by law enforcement agencies. In October 2006, a number of organizations were declared to be terrorist factions by the Supreme Court of Kazakhstan (following a petition from the Prosecutor General), and their activities within the country were prohibited by law. However, the number of individuals convicted for terrorism has been growing every year, and terrorists have begun recruiting Kazakh nationals through the Internet. The Republic of Kazakhstan is attractive to terrorist organizations, but not in terms of the socio-economic situation. According to a report entitled “Terrorism in Kazakhstan: 2011–2012”, Kazakhstan finds itself in a unique situation where all of the acts of terrorist in the country have so far been committed in a confrontation between the state and the terrorist underground. Essentially, terrorist acts have never targeted civilians.122
122 Shibutov, M. & Abramov, V. “Terrorism in Kazakhstan: 2011–2012” 27 November 2012, report based on materials from the “Security 2013: Trends, Risks, Scenarios” roundtable, http:// counter-terror.kz/ru/article/view?id=118.
146 Session III Countering use of internet for terrorist purposes
Kazakhstan’s Hotline for Combating Illegal Content In 2011, the Internet Association of Kazakhstan created a publicly available virtual receptionist website – a hotline of sorts – designed as a countermeasure against illegal content promoting extremism, terrorism, drug addiction, pornography or the cult of violence within Kazakhstani Internet jurisdiction. Users can go to the safekaznet.kz website to report illegal content; they are asked to provide a URL for the content being reported, as well as their name and e-mail address so that they can be notified about the status of the report. The user’s IP address and identity are not relevant – only the illegal content being reported is of concern. The status as a non-profit organization does not impose any restrictions or liability on users. After receiving a report, an analyst examines and checks the data, and then either uses mediation mechanisms to resolve the issue, or forwards the report to law enforcement agencies if the content is potentially of a criminal nature. Access to illegal content can only be restricted by an authorized state body or by law enforcement agencies as part of investigative operations. The hotline has become a catalyst for active co-operation with state authorities in combating illegal content. Countermeasures against cybercrime must be a joint effort between state authorities and non-governmental organizations. As part of the implementation of the Safe Internet project, collaborative arrangements have been made with organizations around the world, such as the INHOPE global network of hotlines, the Internet Watch Foundation in the United Kingdom, and the ROCIT Internet Technology Centre. Cyberspace is not limited to the physical boundaries of a given country, so keeping it secure requires the coordinated efforts of various countries and organizations. The Kazakhstani hotline became a member of the INHOPE Foundation and has been part of the global network of hotlines since 2013. As of June 2018, the INHOPE Foundation had 45 members from 40 countries. INHOPE Foundation membership requires an official agreement with national law enforcement agencies, so in February
147 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
2014, a memorandum of co-operation was signed by the General Prosecutor’s Office of the Republic of Kazakhstan and the Internet Association of Kazakhstan, along with a co-operation protocol governing the operational arrangements of the hotline in combatting illegal content on the Internet. Corresponding memorandums and agreements were signed with counterpart hotlines in the EAEU countries. The hotline is funded by the non-governmental organization, as well as by sponsorships and donations from the Internet community. The hotline receives reports from both inside and outside Kazakhstan. In 2017, a total of 3,250 reports were submitted (Figure 1), which is a significant increase from the 258 reports in 2011. Of note is that during its first year of operation, the hotline only received reports regarding child pornography, but over the course of the next two years, users started reporting cyber fraud, terrorist and extremist propaganda, cult of violence, trolling and verbal abuse as well. As a result, the original name – Hotline for Combating Child Pornography – was replaced by the current name. The significant spike in reports that occurred in late 2014 was due to the hotline becoming a member of the INHOPE Foundation, as well as a large-scale advertising campaign targeted at Kazakhstani Internet users. During these years, state authorities provided considerable assistance to the hotline. For instance, the staff was increased to six people, with two analysts examining and processing incoming reports. According to the protocol for co- operation signed with the General Prosecutor’s Office, content that includes child pornography or illegal activities must be handed over to law enforcement authorities. Other reports can be processed in- office, involving the organization’s management if there is a need for a mediator. The increase in the number of reports in 2017 to 3,250 was a result of the 2016 terrorist attacks in Aktobe and Almaty, after which users became more active in reporting suspicious links and information.
148 Session III Countering use of internet for terrorist purposes
Total number of reports, 2011-2017
Figure 1. Total number of reports received by the hotline in 2011-2017
The hotline receives the following categories of reports from users: • Online abuse and bullying; • Internet fraud; • Racism, ethnic chauvinism, xenophobia; • Child abuse (child sex abuse materials – CSAM); • Terrorist and extremist propaganda; • Copyright infringement; • Defamation, intrusion of privacy; • Suicide. Additional report categories are created as needed, and a category does not have to be specified when submitting a report. The experience of international counterparts demonstrates that report categories are created as certain reports emerge and increase in number. If no category is applicable, then isolated reports are classified as “Other”. The reports received by the hotline show that the online situation has changed radically over the past five years. Internet users have begun to notice content that could be considered illegal. Prior to 2014, the reports of extremist and terrorist propaganda received by the hotline were so few in number that they were placed in one category: “Racism, ethnic chauvinism, xenophobia”. However, a
149 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
new category (“Terrorist and extremist propaganda”) was created in 2014 which accounted for 17.9 percent of all reports received in the first year alone, and 24.6 percent in 2017. This reflects the increase in terrorist-related content online. Table 1 presents a breakdown of reports by category. The “Copyright infringement” and “Suicide” categories were added in 2014 and 2015, respectively. Reports in the “Suicide” category showed a sharp surge due to the “Blue Whale Challenge” situation. Table 1. Reports by category, 2011–2017 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Online abuse and 1 32,56 % 42,47 % 51,63 % 42,19 % 40,07 % 30,41 % 27,93 % bullying 2 Internet fraud 21,71 % 13,97 % 24,35 % 4,41 % 5,84 % 6,84 % 7,47 % Racism, ethnic 3 chauvinism, 16,28 % 29,32 % 15,03 % 32,18 % 29,27 % 28,935 26,55 % xenophobia 4 CSAM 22,87 % 6,30 % 6,05 % 0,48 % 0,28 % 0,35 % 0,25 % Terrorist and 5 extremist 0,00 0,00 0,00 17,91 % 21,34 % 23,01 % 24,64 % propaganda Defamation, 6 intrusion of 6,59 % 7,95 % 2,94 % 2,16 % 1,72 % 8,10 % 12,09 % privacy Copyright 7 0,00 0,00 0,00 0,67 % 0,56 % 1,13 % 0,95 % infringement 8 Suicide 0,00 0,00 0,00 0,00 0,93 % 1,22 % 0,12 % 258 365 612 2088 2156 2295 3251
Figure 2 provides a graphic representation of the body of reports by category, showing yearly changes in structure, including a very distinct spike in the “Terrorist and extremist propaganda” category in 2017 to 24.64 percent. Meanwhile, the number of reports in the CSAM category has decreased to just a handful every year. It should be noted that CSAM reports come from INHOPE, proving once again that Kazakhstani Internet users and the population at large are incapable of producing and distributing content featuring child sexual abuse – all child pornography reports concern cases where it is downloaded from abroad, intended for foreign users.
150 Session III Countering use of internet for terrorist purposes
Overall statistics on user reports are available on the INHOPE website (www.inhope.org) and published by national organizations as needed.
Figure 2. Structure of hotline reports by category, 2011–2017
The hotline’s activities demonstrate the importance and relevance of the role played by this organization in providing timely support and raising awareness of the challenges and threats originating on the Internet. Non-profit methods of raising public awareness, providing consultation to Internet users and participating in public events demonstrate the effectiveness of the hotline. The website enables Internet users to report illegal activity online, and is the only non- governmental hotline of its type that promptly responds to user reports. The nature of the reports reflects the current situation and makes it possible to forecast new developments in the Kazakhstani information space. Analysis of the reports indicates that terrorist organization recruiters have become more active on social media. They primarily use Russian networks to connect with both individual members and active recruiters. Major contributing factors in terrorist recruitment are Islamization in the country, the socio-economic situation, and the opportunity to exert moral influence on the target audience. The current situation in the Kazakhstani information space is such that the primary target audience for terrorist organizations is “ripe” for propaganda influences, for the reasons listed below.
151 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
A significant number of Internet users only know one language – Kazakh. Active promotion of the Kazakh language on the Internet over the past 6–7 years has contributed to the fact that today there are over 2.5 million people who do not know any other language. Millions of affluent young Internet users are Muslim, making it much easier for terrorist recruiters to manipulate them. As mentioned earlier, financial motives are less prominent in Kazakhstan than in the other republics of the region. The unfilled void in the Kazakhstani information space is facilitating terrorist efforts. For instance, the fact that show business on the Internet is popular among young Kazakhs is not an indicator of actual demand, but only of the absence of other types of content. Young people need a sufficient amount of diverse content in order to occupy their minds and fill their time. The lack of Internet content offered in the state language (Kazakh) is readily apparent and essentially leaves the Kazakh-speaking audience to its own devices against the challenges of our age. In recent years, the birth rate in Kazakhstan has been increasing rapidly, without any additional incentive on the part of the state. The country is already facing shortages of secondary school places. According to the Statistics Committee, the country had over 80,000 university graduates in 2017. The economic situation in Kazakhstan is such that the number of jobs is decreasing at an alarming rate, and no incentives are being implemented for small and medium businesses to create more jobs for current and future graduates of higher education institutions. The aforementioned factors – large audience, religion, lack of content and jobs – are the drivers of terrorist activity. As a country that is keeping pace with the digital world, Kazakhstan should prioritize the challenges of the new era. In recent years, Kazakhstani state authorities have significantly enhanced the legislative framework to counter terrorist threats. New definitions and criminal liabilities have been introduced, security has been improved in public places, anti-propaganda strategies have been put in place at correctional facilities, the tactics and structure of counter-terrorism activities
152 Session III Countering use of internet for terrorist purposes
have changed and become more flexible – the list of changes in the Kazakhstani information space goes on. Unfortunately, the reality is such that the bloc affiliations (NATO, the SCO, the CSTO, etc.) that countries belong to pre- determine their security models, usually only taking into account the military-political interest of the blocs. Co-operation in counter- terrorism and counter-extremism continues in parallel, and without any coordinated efforts. Further development and joint efforts are required under collective confidence-building measures among nations to build a common counter-terrorism framework based on the global platforms of the UN and the OSCE. The cross-border nature of cybercrimes related to terrorism and extremism poses not only a national threat, but also a global one. Prompt and effective countermeasures are only possible through international co- operation. There is no other way. The Republic of Kazakhstan is now facing new challenges of domestic origin. Besides the obvious terrorist threats, internal domestic threats have emerged, primed to synergize with the external ones. We should make immediate efforts to reformat our approach to Internet users and focus on working with the young people who only speak Kazakh. Efforts should also be made to develop the work in a systemic fashion, concurrently covering all population groups and the state. Introduce special state support measures for non-profit organizations directly involved in developing countermeasures against terrorist propaganda aimed at youth. Implement an entire array of organized practical measures, including youth training (seminars, conferences, training, etc.) and establishing centres engaged in supporting small and medium businesses and promoting the creation of new jobs. Establish a national programme supporting the efforts of non- profit organizations directly engaged in combating terrorism-related threats.
***
153 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
Information Terrorism Strategies: Challenges for Counter-Terrorism Actions
Lessya Karatayeva
The development of the Internet and expansion of its social base have allowed terrorists to fully use the asymmetric capabilities of information weapons in order to level the power and resource asymmetries characteristic of real space. Thus, the positive results of fighting the Islamic State of Iraq and the Levant (ISIL) in Iraq and Syria did not lead to the complete destruction of the structure, and ISIL has now been continued in the form of Caliphate 2.0. Resurrecting al-Qaeda using the capabilities of communication protected by end-to-end encryption technology applies the franchise format and gradually activates its cells in a number of regions. Information technologies make it possible to solve the problem of financing terrorist organizations, almost without going beyond the limits of legally permissible mechanisms. The Internet has become the main incubator of terrorism. In addition, military and civilian infrastructure are increasingly dependent on information technology, so the risk of terrorists using cyber weapons is also growing.
Overview of Expert Opinions The September 11 attacks evoked a desire to put an end to terrorism by physically destroying terrorist groups. At the same time, the increased terrorist presence in the information space necessitated a search for mechanisms to counter information. As Andrew H. Kydd and Barbara F. Walter noted in “The Strategy of Terrorism”, the perception of the process of countering terrorism only in the context of understanding it as a “war on terrorism” is not correct.123 They point out that terrorists are too weak to directly influence governments and force them to make policy changes, so
123 Kydd, A. H. & Walter, B. F. “The Strategies of Terrorism”, Quarterly Journal: International Security, Vol 31, No 1, Summer 2006, pp. 49-80.
154 Session III Countering use of internet for terrorist purposes
they try to achieve their goals by changing the perception of the target audience. According to the authors, the main focus in the process of countering terrorism should not be on the “war on terrorism”, but on collecting and analysing information about the conditions and environments of terrorist activity. A similar approach based on the perception of terrorism through the prism of “asymmetric war” is put forth by Bruce Hoffman: … terrorism’s success is best measured not by the accepted metrics of conventional warfare – number of enemy killed in battle, amount of military assets destroyed, or geographical territory seized – but rather by its ability to attract attention to the terrorists and their cause and by the psychological impact and deleterious effects that terrorists hope to exert over their target audience(s).124 Gabriel Weimann, professor of communications at the University of Haifa, has suggested evaluating the behaviour of terrorists in the information space in the context of theatre drama.125 With people increasingly using the Internet in their everyday lives, assessing the behaviour of terrorists in cyberspace has become more pertinent. Jarret Brachman has written about the strategic importance of new technologies for promoting the ideology of terrorism. In “High-Tech Terror: Al-Qaeda’s Use of New Technology”, Brachman notes that “by leveraging new information and communication technologies, al-Qaeda has transformed itself into an organic social movement, making its virulent ideology accessible to anyone with a computer.”126 In “Cyberspace as a New Arena for Terroristic Propaganda: An Updated Examination”, Elizabeth Minei and Jonathan Matusitz analyse the role of propaganda use in cyberterrorism, concluding
124 Hoffman, B. “A Form of Psychological Warfare”, Countering the Terrorist Mentality, eJournal USA, Vol 12, No 5, 2008, p. 8. 125 Вайманн, Г. «Теракт как «театральная постановка» на сцене СМИ». Террористическая ментальность. Контрмеры. eJournal USA. Т.12, №5, 2008, c. 30 [Weimann, G. “Mass-Media Theater”, Countering the Terrorist Mentality, eJournal USA, Vol 12, No 5, 2008, p. 30]. 126 Brachman, J. “High-Tech Terror: Al-Qaeda’s Use of New Technology”, The Fletcher Forum of World Affairs, Vol 30:2, Summer 2006, http://www.dtic.mil/dtic/tr/fulltext/u2/a458499. pdf.
155 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
that the widespread use of semiotic gestures (such as images and video content) has become a characteristic feature of modern terrorist propaganda. The authors add that “in many cases, this form of propaganda is the primary means of communication for various cyberterrorist groups to convey their intents.”127 Henfried Münkler has reasoned that the desire among terrorists to use the information space as much as possible in order to level the power asymmetry that has been present in real space for a long time can be explained by the fact that terrorists do not have a “political body”.128 This lack of a “political body” means that terrorists do not have a territory with a physical infrastructure, an immobile (for the most part) population, and other objects that could be given a symmetrical strike. This lack of a “political body” also diminishes the capability of terrorist organizations to conduct full-scale military operations against government forces. The situation changed in the summer of 2014, when ISIL fighters announced the establishment of their “Caliphate”,129 and required a change of view on the nature of the information policies of terrorist organizations. We are currently seeing a wide range of studies devoted to the transformation of international terrorism at the present stage, the behaviour patterns of global terrorist groups in specific regions, and the methods of propaganda and engagement that they use. Most of the studies focus on the information behaviour of two terrorist organizations: Al-Qaeda and ISIL. After the defeat of ISIL in Syria and the “return” of al-Qaeda, the number of studies featuring comparative analyses of the strategies of these organizations has increased. Of note is “Al Qaeda v ISIS: Ideology & Strategy”, where Cameron Glenn provides a comparative analysis of the views that al-Qaeda and ISIL have towards the West, religious minorities,
127 Minei, E. & Matusitz, J. “Cyberspace as a new arena for terroristic propaganda: an updated examination”, US National Library of Medicine, 9 August 2012, https://www.ncbi.nlm. nih.gov/pmc/articles/PMC3510409/. 128 Мюнклер, Х. «Терроризм как стратегия коммуникации». Internationale Politik (Berlin, русская версия). № 12, 2001, c. 19-30 [Münkler, H. “Terrorism as a Communication Strategy”, Internationale Politik (Berlin, Russian version), No 12, 2001, pp. 19-30]. 129 “ISIS Declares Establishment of ‘Caliphate’, Abu Bakr al-Baghdadi as the Leader of World’s Muslims”, India TV, 29 June 2014 https://www.youtube.com/watch?v=vV1dC8fq6Sc.
156 Session III Countering use of internet for terrorist purposes
violence, and the use of media.130 The work presented below is an attempt to systematize the approaches that al-Qaeda and ISIL have taken to promote their ideology in the post-2011 era.
Modern Trends in International Terrorism: Key Factors and Scenarios In 2017–2018, the landscape of terrorist activity in the world was reformatted. The qualitative and quantitative composition of terrorist organizations and their geographical location changed, and their methods of terrorist activity were transformed. Al-Qaeda regained its status as the leader of the international terrorist movement, and this became a significant factor affecting global security. Al-Qaeda used the Arab Spring and the demise of ISIL (since death of Osama bin Laden in 2011) to facilitate its own recovery. As Bruce Hoffman explained in his expert brief “Al- Qaeda’s Resurrection”, the organization’s success was the result of three strategic moves .131 The first strategic move “was to strengthen the decentralized franchise approach that has facilitated the movement’s survival.”132 The leaders and representatives of al-Qaeda franchises were gradually integrated into the movement’s consultative and decision-making processes. The ability to use end-to-end encryption technology ensures unhindered and secure communications. And the ability to use the specific interests of geographically diverse franchises in its global strategy has produced significant results for al-Qaeda, with territorial cells much more interested in getting involved in the general movement. The second strategic move was Ayman al-Zawahiri’s 2013 order prohibiting terrorist attacks on foreign soil (in Western countries) which might result in the death of peaceful Muslims. The exceptions
130 Glenn, C. “Al Qaeda v ISIS: Ideology & Strategy”, Wilson Center, 28 September 2015, https://www.wilsoncenter.org/article/al-qaeda-v-isis-ideology-strategy. 131 Hoffman, B. “Al-Qaeda’s Resurrection”, Council on Foreign Relations, March 2018, https://www.cfr.org/expert-brief/al-qaedas-resurrection. 132 Ibid.
157 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
to this were the Charlie Hebdo shooting in Paris (2015) and the Saint Petersburg Metro bombing (2017). Since the death of innocent Muslims had always been one of the foundations of counter-terrorist tactics aimed against the movement, this new prohibition decreased the effectiveness of counter-terrorist efforts and also allowed al- Qaeda “to present itself through social media, paradoxically, as ‘moderate extremists,’ ostensibly more palatable than ISIS.”133 The third strategic move was a result of the second – the prohibition of terrorist attacks brought al-Qaeda into the “grey zone” and redirected counter-terrorist efforts to ISIL; this, in turn, gave al- Qaeda the room to recover. According to Bruce Hoffman, al-Qaeda currently has a network of more than two dozen franchises, with an estimated 10,000–20,000 fighters in Syria, 4,000 in Yemen, 7,000–9,000 in Somalia, 5,000 in Libya, 4,000 in the other countries in the Maghreb and Sahel, 1,000 in Egypt, 800 in Afghanistan, Pakistan and India, 300 in Bangladesh and Myanmar, and 100 in Russia.134 In a 2017 interview, Secretary of the Security Council of the Russian Federation Nikolai Patrushev said: The terrorist ringleaders, realizing that they are in danger of being destructed in the zones where they previously dominated, have begun to change their tactics. Emphasis is being placed on the creation of autonomous undercover terrorist cells in various countries around the world and the wide dissemination of radical ideology. Only al-Qaeda, according to various estimates, has them in more than 80 countries around the world, including the United States and Canada.135 Today, al-Qaeda is inferior to ISIL in two aspects. The first is the ability to carry out impressive terrorist attacks in Western countries (although the attacks in Paris and Saint Petersburg may suggest otherwise). The second is the strength of the brand, since al-Qaeda’s
133 Ibid. 134 Ibid. 135 «Николай Патрушев: склонность России к агрессии — это опасный миф», Еженедельник Аргументы и Факты, № 52 27/12/2017 [“Nikolai Patrushev: Russia’s Propensity for Aggression is a Dangerous Myth”, Argumenty i Facty No 52, 27 December 2017], http://www. aif.ru/politics/russia/nikolay_patrushev_sklonnost_rossii_k_agressii_-_eto_opasnyy_mif .
158 Session III Countering use of internet for terrorist purposes
reputation took a serious hit when it entered the aforementioned “grey zone”. This shortcoming will be remedied by the introduction of new al-Qaeda figures in the information space. Despite Ayman al-Zawahiri’s obvious strategic successes, he is considered a non- charismatic leader, and this could hinder the further growth of al- Qaeda’s popularity. In this context, the return of Hamza bin Laden to the media space is of interest. Since early 2017, he has regularly appeared in al- Qaeda propaganda videos and has made statements confirming his readiness to follow in his father’s footsteps.136 It is hard to estimate the probability of al-Qaeda changing its leader in the near future, but Hamza bin Laden’s immediate relation to the former leader of the movement makes him a figure symbolizing continuity among the ranks of jihadists. Furthermore, his charisma and personal history of “martyrdom” make Hamza bin Laden an excellent candidate to become the new face of al-Qaeda. In addition to al-Qaeda’s “return”, one of the factors determining the current terrorism threat is the process of ISIL’s transformation. Experts suggest that terrorist groups affiliated with ISIL will move from Syria to the zones controlled by its foreign affiliates. The Gaza Strip, the Sinai Peninsula and Afghanistan have already become host territories. It is also likely that the leadership of ISIL will resort to the tactics of the 2000s – in particular, the “desert approach”, which involves hiding some of the terrorists in a desert in Iraq.137 Three scenarios stand out in the general array of assumptions – the first two scenarios are a consolidated version of expert assessments, while the third was officially announced in a report of UN Secretary- General António Guterres.
136 Dearden, L. “Osama bin Laden’s Son Calls for Terrorists to Avenge his Father’s Death”, Independent, 2017, https://www.independent.co.uk/news/world/middle-east/osama-bin-laden- son-revenge-terror-attacks-calls-hamza-avenge-fathers-dead-al-qaeda-resurgence-a8044571. html. 137 Серенко, А. «Халифат при смерти, терроризм не сдается. Чего ждать миру после разгрома ИГ», Коммерсантъ, 28.08.2017 [Serenko, A. “Caliphate Is Close to Death, Terrorism Is Not Giving Up. What the World Should Expect After the Defeat of the IS”, Kommersant, 28 August 2017], https://www.kommersant.ru/doc/3391474.
159 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
The first scenario foresees a situation where the return of the ISIL to Syria will be welcomed by the Sunni population, which, as expected by terrorists, will face reprisals from the Kurds and Shiites. Experts feel that ISIL will try to recreate the situation of 2013 by destabilizing the situation in Iraq.138 The second scenario involves terrorists exploiting the theory of the “death of the Caliphate” at the hands of “infidels”, and using this myth and the “canonization of martyrs” to uphold and promote ISIL ideology. According to this scenario, we can expect the emergence of a new major player in the field of terrorism that will position itself as ISIL’s heir. The third scenario foresees the reintegration of ISIL and al-Qaeda as a result of the weakened positions of both of these groups in a number of regions.139 According to the report, there are no serious conflicts between these groups, and, as practice has shown, the fighters can easily move from one group to another, which greatly facilitates the reunification process. In practical terms, it is expected that both organizations “will focus primarily on a smaller and more motivated group of individuals willing to fight or conduct attacks.”140 Obviously, each of the above scenarios has both strengths and weaknesses. In the first scenario, the future of ISIL leaders is unclear. There are regular reports in the information space on the arrest or liquidation of high-ranking ISIL “officials”. One of the key issues is the fate of ISIL leader Abu Bakr al-Baghdadi. The media periodically report about his death or arrest, but there is no exact information. Though al-Baghdadi is presumed to be alive, “no public message has been heard from the group’s senior leadership since 138 «Несмотря на ослабление ИГИЛ, борьба с террористами продолжается», Деловой аналитический украинский портал Эксперт, 16 Июля 2018 [“Despite the Weakening of ISIL, the Fight Against Terrorists Continues”, Expert. Ukrainian business portal, 16 July 2018], http://expert.in.ua/mezhdunarodnaya-analitika/0/463-nesmotrya-na-oslablenie--borba-s-igil-. 139 «Шестой доклад Генерального секретаря об угрозе, создаваемой ИГИЛ (ДАИШ) для международного мира и безопасности, и о масштабах усилий Организации Объединенных Наций по оказанию поддержки государствам-членам в борьбе с этой угрозой», Совет безопасности. Организация Объединенных Наций, Январь, 2018 [Sixth report of the Secretary-General on the threat posed by ISIL (Da’esh) to international peace and security and the range of United Nations efforts in support of Member States in countering the threat, UN Security Council, January 2018], https://undocs.org/ru/S/2018/80. 140 Ibid.
160 Session III Countering use of internet for terrorist purposes
September 2017.”141 However, with ISIL’s loss of vertical links with individual groups and their geographical dispersion, as well as its losses in leadership, the likelihood of the first scenario playing out in the foreseeable future is remote. The weak spot in the second scenario is the lack of a resource base to maintain and preserve the basic tenets of ISIL ideology. According to the UN, “ISIL’s revenues have fallen by more than 90 per cent since 2015.”142 The Munasir networks and fighters returning to their homeland will probably become the main mechanism for conveying ISIL values. The aura of belonging to the “big jihad” and using the dogma of “victimhood” will give returning fighters the authority they need among potential followers from sleeper cells, and allow them to pursue their expected goal of creating a network of sleeper cells. Meanwhile, groups of fighters who continue on in ISIL wilayats (Afghanistan, Sinai, Gaza, etc.) will probably change their narratives in an attempt to adapt to new conditions. In the case of fighters who relocated to Afghanistan and constantly compete with the Taliban movement, partition of ISIL ideology can be considered in the context of identity background. In addition, stability in the struggle for spheres of influence in Afghanistan is highly dependent on the support of local population, so ISIL fighters should offer some narratives –based on ISIL ideology – that motivate the local population to contribute. Another latent carrier of ISIL ideology is the next generation of jihadists – first and foremost, children of fighters who were brought up by the organization in the territories under their control. The strength of the second scenario is the fact that ISIL initially focused not so much on an information war, but on a war of narratives. As a significant share of the narratives generated by
141 Comerford, M. “Al-Qaeda’s Long Game”, Tony Blair Institute for Global Change, 3 April 2018, https://institute.global/insight/co-existence/al-qaedas-long-game. 142 Sixth report of the Secretary-General on the threat posed by ISIL (Da’esh) to international peace and security and the range of United Nations efforts in support of Member States in countering the threat, UN Security Council, Report number: S/2018/80, 31 January 2018, https://undocs.org/ru/S/2018/80.
161 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
ISIL have a religious background (irrational nature), it is logical to assume that the promoted narratives have achieved their targets and “settled down” in the minds of some citizens who had previously been subjected to their propaganda. As for the third scenario, it seems unlikely that any meaningful agreement will be reached between the leaders of the organizations due to their significant ideological differences. It is not only about different approaches to the timeframe for construction of the caliphate. The organizations simply view their missions and perceive the enemy differently.
Al-Qaida and ISIL Information Strategies Al-Qaeda and ISIL are not the only major terrorist organizations, but they are the only ones that managed to create their own original information strategies; the implementation of these strategies has transformed the entire landscape of terrorist activities. Given the fact that ISIL grew out of al-Qaeda, it seems logical to have common base points in the ideological foundations of both organizations. Indeed, both have built their ideological models based on the Salafi doctrine, supplementing its postulates with their own interpretation of takfiri and jihad. However, the organizations have differences in their ideological approaches and methods, as can be seen in how they position themselves in relation to the ummah and how they view their mission. For example, al-Qaeda and ISIL have different criteria for charging someone with kufr, and this has led to the formation of different images of the enemy. Despite the fact that jihadism is the cornerstone of the ideology of both organizations, they set different limits for what is permissible in jihad. How the organizations treat the terrorist attacks that have been committed is emblematic. Al-Qaeda pays more attention than ISIL does to maintaining the appearance of complying with theological trends. For example, after the September 11 attacks, al-Qaeda focused the accompanying information campaign on maintaining the perception of a successful attack on symbols of American trade
162 Session III Countering use of internet for terrorist purposes
and financial power, carefully sidestepping the death of over 3,000 civilians, including Muslims. Meanwhile, ISIL, applying death penalty by burning, not only did not make attempts to find excuses for the actions condemned by Islam, but also actively broadcasted scenes of executions in the global information space.143 The different approaches to justifying their actions also indicate that the organizations position themselves differently. While al- Qaeda presents itself in the information space as the global jihad leader, ISIL tends to measure itself in categories of power, seeing itself not only as the only legitimate power over the ummah, but also narrowing the ummah down to the confines of its supporters. This thesis can be confirmed by ISIL’s reaction to criticism from Muslim theologians regarding violation of the procedure for the creation of the caliphate and the proclamation of Abu Bakr al-Baghdadi as caliph. ISIL had established the caliphate without the approval of all Muslims, which was deemed by theologians as a manifestation of fitnah. ISIL responded with the following logic: “Only we are Muslims, and we decide who will be the caliph. We have chosen him, and whoever denies his power is not a Muslim.”144 Another component of ISIL’s ideology is the theory of Ba’athism in its late, post-Aflaq interpretation, which is quite natural, given the role of Ba’athist generals in the development of the organization.145 Combined with the takfiri jihadist ideology, Ba’athism allowed ISIL to successfully exploit – at the very first stages of outreach activities – both the supranational component, where the ummah stands above racial and ethnic identities, and the national component, which provides for historical succession and the idea of national rebirth.
143 Shackle, S. “What is Salafi Jihadism?” New Humanist, 19 September 2016, https:// newhumanist.org.uk/articles/5087/what-is-salafi-jihadi m 144 Султан Мухаммад Са’ад Абубакр и др. «Открытое письмо 126 ученых исламского мира, адресованное лидеру ИГИШ», AzanKZ, 09.12.2014 [Sultan Muhammad Sa’ad Ababakr et al. “Open Letter from 126 Scholars of the Islamic World Addressed to the Leader of ISIL”, AzanKZ, 9 December 2014], https://azan.kz/maqalat/read/otkryitoe-pismo-126- uchenyih-Islamskogo-mira-adresovannoe-lideru-6900. 145 Barrett, R. “The Islamic State”, The Soufan Group, November 2014, http:// soufangroup.com/wp-content/uploads/2014/10/TSG-The-Islamic-State-Nov14.pdf
163 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
Chronologically, al-Qaeda was the first terrorist organization to announce that it had its own information strategy, symbolically naming it “Death by a thousand cuts”. This is a reference to a form of execution once used in China, where body parts were cut off over an extended period of time, ultimately leading to death. Al-Qaeda used this name to emphasize that the organization intended to wage a long war against the countries of the West, aimed at the gradual “exsanguination” of democratic regimes.146 The terrorists expected the strategy to produce consequences in both the political and the economic spheres, and as a result – in the social sphere as well. In the political sphere, it was expected that the governments of democratic countries would be forced to cut back on guaranteed political rights and freedoms in response to the sporadic and unpredictable attacks. The terrorists felt that this response would show the “true essence of democracy”. In the economic sphere, they assumed that law enforcement expenditures would increase. Al- Qaeda’s strategy noted: “You don’t need a big blow to bring the West to its knees ... We will force our enemies to create additional, costly security mechanisms and procedures. The already unstable economy will not be able to bear the additional burden.”147 Finally, the consequences in the political and economic spheres, combined with the atmosphere of fear generated by the inability to predict where and when a terrorist attack will take place, would then ensure the desired effect in the social sphere as well. The main elements of al-Qaeda’s strategy are the transitioning of terrorist activity into the information space and the “deprofessionalization” of terrorists. Improved monitoring capabilities have made it easier to detect terrorist training camps located in hard-to-reach places, so al-Qaeda’s physical
146 Hoffman, B. “Al Qaeda Has a Strategy. We Need a Better One”, Twin Cities. Pioneer Press, 16 January 2010, https://www.twincities.com/2010/01/16/bruce-hoffman-al-Qaeda-has-a- strategy-we-need-a-better-one/. 147 Смолин, А. «Тысяча ножей индивидуального террора в спину правовому обществу», Российское агентство правовой и судебной информации, 20.08.2011 [Smolin, A. “A Thousand Knives of Individual Terror in the Back of a Law-Governed Society”, Russian Agency for Legal and Court Information, 20 August 2011], http://www.rapsinews.ru/ international_publication/20110820/254719179.html.
164 Session III Countering use of internet for terrorist purposes
infrastructure has become more vulnerable. In an effort to counter this vulnerability, Ayman al-Zawahiri has resorted to “sower tactics” for training terrorists. The global information space has become replete with calls for small-scale jihad against “infidels”, as well as methodological guidelines for manufacturing explosive devices and carrying out terrorist attacks. As a result, the amount of “expeditionary terrorism148” has decreased, while “home-grown terrorism” has spread. However, the methods for committing acts of terrorism have remained largely the same, with a focus on explosions in crowded places. Al-Qaeda is unique in that it does not have a single control centre with the presence of an inspirational figure. The leaders of al-Qaeda – first Osama bin Laden, and then Ayman al-Zawahiri – had long been the source of inspiration. They were also the main ideologists and generators of propaganda. From a technical point of view, al- Qaeda’s propaganda evolved gradually, using new opportunities in the global media space. Thus, in the early stages, the propaganda seemed rather primitive and was limited to speeches made by the leaders of the organization, distributed as printed material or video recordings. According to Dr Marcin Styszynski, this lack of sophistication was due to difficult logistical conditions.149 As a rule, the speeches made by al-Qaeda’s leaders had the format of liturgical sermons, which traditionally consist of two parts. The first part involved short prayers and reciting verses from the Quran. The second part contained a conceptual core in the form of reflections on the social problems generated by the West, and calls for a holy war to combat them. These sermons are characterized by the use of rhetoric containing religious and historical symbols;150 they also used non- verbal mechanisms, such as the speaker’s clothes, gestures, facial expressions and physical location.
148 This term is understood by the author as the antithesis of home-grown terrorism or by analogy with the terms “expeditionary army” or “expeditionary force.” 149 Стышинский, М. «Джихадистская пропаганда в Интернете и социальных медиа», Политическая лингвистика №5, 2016, c. 158-164 [Styszynski, M. “Jihadist Propaganda in the Internet and Social Media”, Political Linguistics No 5, 2016, pp. 158-164. 150 Ibid.
165 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
Over the years, propaganda mechanisms have expanded through the use of the Internet. The range of propaganda material itself has also expanded. Websites such as Ansar al-mujahidun, Shabakat al- jihad al-alamiyyi and Shabakat ash-shumukh al-islamiyya, as well as media centres such as as-Sahab, Furqan, al-Fajr and Kataib, have filled cyberspace with often explicit video material about terrorist attacks. Since 2011, “educational” propaganda has become more prominent, providing methodological recommendations and instructions for preparing and executing terrorist attacks. Inspire magazine also plays a major role in al-Qaeda’s ideological propaganda. The lack of absolute certainty that al-Qaeda owns the magazine is not even important, since the mere suggestion that the magazine is affiliated with al-Qaeda already works in the organization’s favour. It is hard to say what the information strategy of the revived al- Qaeda will look like. On the one hand, it is likely that al-Qaeda will take ISIL’s experience in the information space into account and expand the range of mechanisms used. On the other hand, the network nature of the organization creates certain difficulties in identifying small terrorist organizations that position themselves as al-Qaeda units. In this case, the logical question is whether they are really a part of al-Qaeda, or if they are declaring this to achieve their own goals. In addition, the innovation introduced by ISIL of involving ordinary terrorist fighters in the propaganda process has proven to be highly efficient and has become widespread as a result. This means that the main body of information and propaganda material that is currently available in the information space is generated by active fighters independently. Since al-Qaeda uses a franchise model, it can be assumed that the generated content will be geographically localized and will reflect local practices in terms of appearance and placement techniques. It is obvious that al-Qaeda’s return to the public space is not of an “explosive nature”, as was the case with ISIL. However, al- Qaeda’s leader published six speeches in the first half of 2018 alone. According to Milo Comerford, a senior analyst at the Tony Blair Institute for Global Change, al-Zawahiri’s rhetoric has not undergone
166 Session III Countering use of internet for terrorist purposes
any fundamental changes – his messages refer to “a golden age when the movement focused on attacking the ‘first enemy of the Muslims’ rather than engaging in sectarian factionalism in the Middle East.”151 Al-Qaeda also uses modesty to create a positive image, with its affiliates “twice as likely to depict themselves as underdogs in their propaganda as ISIS was.”152 This approach may form a perception among the target audience that al-Qaeda is a more “mature” structure that adequately assesses the situation. Furthermore, the concept of a “distant enemy” adopted by al-Qaeda is in sharp contrast to the extreme cruelty used by ISIL, even with its own supporters, and al-Qaeda has benefited from its moderate approach to fasiqs. Some may be under the false impression that al-Qaeda is a more properly oriented organization that does not encourage looking for enemies within their inner circle, but, on the contrary, gives everyone a chance and encourages fighting the people who destroyed al-Baghdadi’s caliphate. Meanwhile, the information strategy developed by ISIL fundamentally differs from anything that international terrorism has even been able to offer. ISIL gave the global terrorist movement a new paradigm of activity, proposing both a new image of the enemy, and a new role for the terrorists themselves. ISIL introduced the concept of the “close enemy”, in the form of kafirs. According to ISIL, a kafir is not only an apostate who has openly declared his refusal of faith, but also any Muslim suspected of kufr. Furthermore, ISIL requires Muslims to prove their faith, which is in violation of the practices adopted by Islam. In the eyes of ISIL supporters, anyone who refuses to recognize a person charged with kufr as a kafir becomes a kafir himself and is subject to punishment. This means that virtually anyone – including the family of the terrorists themselves – can become the enemy. Another innovation in ISIL’s ideology was the practice of declaring takfir on large groups of people, including entire nations, which is also considered unacceptable in Islam.
151 Comerford, M. “Al-Qaeda’s Long Game”, Tony Blair Institute for Global Change, 3 April 2018, https://institute.global/insight/co-existence/al-qaedas-long-game. 152 Ibid.
167 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
The implementation of ISIL’s information policy can be divided into three stages: formation of the organization, proclamation of the caliphate as an “established state”, and the post-caliphate stage that began after ISIL lost its positions and territories in Syria and Iraq. During the first stage, the methods used by al-Qaeda were still followed. Thus, Abu Bakr al-Baghdadi’s first public speech had clear similarities to the liturgical sermons of Osama bin Laden and Ayman al-Zawahiri in the form of a verbal address with non-verbal components. The tasks that ISIL faced during the first stage also defined its tactical approaches to propaganda activities. The main goal of the first stage was to attract as many supporters as possible. Therefore, the information policy at this stage relied largely on what could be called “vacuum cleaner tactics”. This was continued for most of the second stage, when ISIL needed to strengthen the demographic component in the territories under its control. During the first two stages, ISIL’s information policy was implemented by waging an information war and a war of narratives. Though they do have external similarities, these types of wars also have fundamental differences. For example, an information war is aimed at reinterpreting facts, while a war of narratives reinterprets values. An information war is focused on the short term and disappears together with the communicator, while a war of narratives is focused on the long term, and its impact continues even after the communicator disappears. The information war, which began with scenes of extreme cruelty being posted online, allowed ISIL to solve a number of tactical issues. In particular, the propagation of extreme cruelty allowed the structure both to disengage from the “ineffective pseudo-jihad” of al-Qaeda and other terrorist groups, and to ensure the absolute loyalty of the population in controlled territories. It also allowed ISIL to secure a constant influx of sociopathic personalities from around the world to conduct military operations on its behalf. In the two years following ISIL’s declaration of a new caliphate, the media resources used by terrorists expanded significantly, both in terms of media infrastructure and the range of topics used.
168 Session III Countering use of internet for terrorist purposes
In addition, ISIL was the first organization in the history of international terrorism to build a multi-level structure for broadcasting information, using a variety of media resources ranging from “official channels” to the personal social media accounts of its fighters. The organization also worked actively within its own media apparatus, including the al-Furqan Institute for Media Production, the Ajnad Foundation for Media Production, the Al-Hayat Media Center and Furat Media. ISIL always paid special attention to the broadcasting language, initially releasing propaganda in Arabic, English, German, Kurdish and French, and later expanding the range to include Russian and the Turkic languages. By employing an extensive network of media resources, ISIL was able to generate a tremendous amount of information. By mid-2015, its propaganda had moved beyond just the glorification of jihadism and recruitment into the ranks of the “builders of the caliphate”, and began to include coverage of “peaceful life in the caliphate”. This gradually became the dominant theme. Charlie Winter, a senior researcher at the Quilliam Foundation, estimates that in 2015, the amount of propaganda material devoted to “peaceful” life in ISIL- controlled territory was almost double that of messages focused on military themes and scenes of extreme cruelty.153 For a while, ISIL’s propaganda stood out for its targeted nature. Each of the media resources focused on a target audience and used social media and various instant messaging services in its work. However, since 2016, propaganda has been moving back in favour of uniformity and increased religious rhetoric, emphasizing the upcoming apocalypse. The change in approach is probably related to the “dusk” of ISIL. Even though the information war conducted by ISIL was highly effective, its ideological interventions caused major damage. In principle, all of the narratives generated by ISIL can be divided into two groups – one to fill the space of secular thought, and the other to 153 Уинтер, Ч. «Исламское государство: как работает его пропаганда», BBC Русская служба, 5 октября 2015 [Winter, С. “Тhe Islamic State: How Its Propaganda Works”, BBC News Russian, 5 October 2015], https://www.bbc.com/russian/international/2015/10/151005_ is_propaganda_war.
169 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
fill the space of religious thought. Obviously, the boundary between the narratives filling these spaces is, to a certain degree, conditional. The secular narratives are not much different from those that underlie al-Qaeda’s ideology. Basically, they reflect the inferiority of kafir regimes, as evidenced by the crises that periodically shock them. However, the religious narratives represent a fundamentally new vision of the logic of Islam. Another mechanism that ISIL relies on is “cyber jihad”. Attacks on information resources for terrorist purposes had begun even before the emergence of ISIL, but ISIL was the one that mainstreamed this type of jihad. The United Cyber Caliphate (UCC) is currently at the forefront of the electronic jihad. On 26 July 2018, the UCC published an infographic about their activities between 23 May 2018 and 21 July 2018, claiming to have crashed 770 websites using DDoS attacks, disrupted over 900 other websites, and hacked more than 1,500 social media accounts.154 Yet despite the UCC’s apparent intensity and success rate, experts say that its hackers are far from perfect in terms of their qualifications. Furthermore, the activities of the “cyber caliphate” are limited to periodic DDoS attacks, hacking social media accounts, and defacing poorly protected sites for the purpose of self-promotion. Attacks of this kind do not require special skills and can even be done by novice hackers. However, it is safe to assume that it is only a matter of time before cyberterrorism becomes more effective. This thesis is supported by the fact that the “cyber caliphate”, inspired by ISIL’s ideology, is expanding on an organizational level. In 2016, the United Cyber Caliphate consisted of at least five separate large groups, including the Cyber Caliphate itself and the Islamic Cyber Army.155 It is difficult to determine what motivates these hackers due to the nature of their activities. On the one hand, there are now special 154 “Pro-ISIS Hacking Entity United Cyber Caliphate (UCC) Claims Hacking Of Over 900 Websites, 1,500 Social Media Accounts”, Jihad & Terrorism Threat Monitor, MEMRI, 27 July 2018, https://www.memri.org/jttm/pro-isis-hacking-entity-united-cyber-caliphate-ucc- %E2%80%8Eclaims-hacking-over-900-websites-1500. 155 Парамонов, О. «Как устроена киберармия Исламского государства», Хакер, 2016 [Paramonov, O. “How the Islamic State’s Cyber Army is Arranged”, Hacker, 2016], https://xakep. ru/2016/04/30/isis-flashpoint/.
170 Session III Countering use of internet for terrorist purposes
fatwas condoning cyberattacks as a method of performing jihad. The first known fatwa on cyber jihad was issued in May 2000. When asked whether sending viruses to disable or destroy websites that are hostile to Islam and are spreading immoral materials, Saudi Grand Mufti Sheikh Abd Al-Aziz Al-Sheikh replied: “If such a website is hostile to Islam and you counter its evil with good, and respond to it, refute its falsehood, and show its void content – that would be the best option. But if you are unable to respond to it, and you want to destroy it, and have the ability to do so, it’s okay to destroy it, because it is an evil website.”156 On the other hand, it may be that some hackers are members of the UCC not because of religious fanaticism or ideological convictions, but because they want to hone or show off their skills. In light of how inefficient the UCC’s activities currently are, one might conclude that it is, for the most part, just a part of the propaganda. For propaganda purposes, terrorists are using new technical capabilities for carrying out attacks in real space. One example is the drone attack on Russia’s Khmeimim Air Base157. The post-caliphate stage of ISIL’s activities began in 2017. Its qualitative characteristics directly correlate with changes in the financial and infrastructure capabilities of the organization. The search for funding and the resolution of issues concerning the new “residence” contributed to the further virtualization of ISIL and a change in tactical approaches to propaganda, replacing the “sower tactics” with “vacuum cleaner tactics”. In principle, the “sower tactics” used by ISIL were very similar to what al-Qaeda used – they also focused on stimulating the domestic terrorist underground in various states and de-professionalizing terrorism. In practical terms, ISIL’s approach was implemented through the use of “lone wolf” tactics. Back in 2016, ISIL advised its supporters “not to insist on traveling to Iraq and Syria, but to concentrate on organizing individual terrorist attacks in the community. The weapons offered were not 156 “Saudi Grand Mufti Issues Fatwa Permitting Cyber-Jihad”, MEMRI Cyber & Jihad Lab, 9 May 2013, http://cjlab.memri.org/lab-projects/monitoring-fatwas-on-hacking/saudi-grand- mufti-issues-fatwa-permitting-cyber-jihad/. 157 Минобороны России обвинило США в координации атаки дронов на Хмеймим, 25 октября 2018, https://www.bbc.com/russian/news-45975410
171 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
improvised explosive devices, but knives, axes, screwdrivers and heavy trucks.”158 This seems to be the beginning of the era of low- budget terrorism. The extremely low cost of preparing and carrying out a terrorist attack – with no special skills or major efforts required – greatly increase the risk. Even though the concept of autonomous jihad is not something that ISIL invented, the organization did manage to propose a new mechanism for its promotion in the global information space. In the second half of 2017, compensating for lost opportunities to independently carry out ideological support on a global scale, ISIL initiated a new strategy based on “munasirun”. The munasirun are not officially a part of ISIL – they are isolated groups united in their support for the organization. The practice is not new, but the traditional role of the munasirun in the form of relaying official ISIL channels and archiving historical content is now complemented by new activities. For example, modern munasirun generate their own content, supply inspiration and ideological incubation, and sometimes also provide logistics support for terrorist attacks. Almost all of the terrorist attacks committed in Europe in 2016–2017 with cars and cold weapons were autonomous, i.e. not coordinated or managed directly by ISIL.159 Rather, the terrorists were motivated by the munasir network.
Challenges in Countering Terrorist Ideology and Propaganda Apparently, munasirun activities will present one of the main problems in stopping the spread of terrorist ideology in the near
158 Серенко, А. «Халифат при смерти, терроризм не сдается. Чего ждать миру после разгрома ИГ», Коммерсантъ, 28.08.2017 [Serenko, A. “Caliphate Is Close to Death, Terrorism Is Not Giving Up. What the World Should Expect After the Defeat of the IS”, Kommersant, 28 August 2017], https://www.kommersant.ru/doc/3391474. 159 Гвоздева, Е. «Индивидуальный джихад. Трансформация ДАИШ после поражения в Сирии», Международный дискуссионный клуб Валдай, 12 февраля 2018 [Gvozdeva, Е. “Individual Jihad. The Transformation of DAISH After the Defeat in Syria”, International Valdai Discussion Club, 12 February 2018], http://ru.valdaiclub.com/a/highlights/individualnyy- dzhikhad/.
172 Session III Countering use of internet for terrorist purposes
future. The essence of the problem lies in the fact that the information and discussions in munasir forums usually do not go beyond the legally admissible boundaries, which makes it impossible to apply law enforcement measures to thwart them. On the contrary, the members of the network can critically evaluate the activities of any terrorist group except for ISIL. Discussion participants “reflect” on theological topics, criticize kafirs, and so on. Social media remains the main platform for the munasir networks. The process of ideological incubation takes place on multiple levels. A number of pages are focused only on capturing the audience and contain common theological and ideological narratives, as well as “inspiring” texts claiming that the caliphate did not disappear after the loss of territories – that this was just a test that “the Almighty sent down”. Other pages are Muslim seminars, where mentors work with the audience and horizontal links are stimulated. The third page category focuses on “advanced” supporters. The terminology used on these pages assumes that the user has specific knowledge. These are closed forums that are not accessible to occasional readers. Unlike social media, instant messaging is more focused on providing users with prompt information and communicating within the network. In fact, most of the information concerning the security of the terrorists themselves is sent through instant messaging, since this service offers end-to-end encryption technology. In light of this, we can assume that instant messaging will become the main channel of communication and logistics for terrorists, and unless the application owners agree to co-operate, all counter-terrorist efforts will be nullified. The range of information used by terrorists as propaganda is rather broad and takes the form of multimedia communications containing ideological or practical instructions, explanations, and other information that has emotional impact. Stylistically, the material generated by terrorists corresponds to modern trends in the media industry. Terrorists are actively using the mosaic approach to inform consumers, offering text, videos and a large number of infographics. Audio is focused on arousing the required emotions
173 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
and includes not only sermons, but also a line of propaganda music. Images can be comic-book style, anime style, or even cat-themed. Video games are also widely used – these can be specially designed games or knock-offs of well-known computer games, where the characters are replaced by famous terrorists. For the people who generate terrorist propaganda, the distribution of material demonstrating how terrorist attacks are prepared for and implemented is of great importance. Gabriel Weimann, professor of communications at the University of Haifa, explains this as follows: Modern terrorism can be understood in terms of the same production requirements as any theatrical engagement: meticulous attention paid to script preparation, cast selection, sets, props, role-playing, and minute-by-minute stage management. And just like compelling stage plays or ballet performances, the media orientation of terrorist activity requires careful attention to detail in order to be effective.160 At the same time, it is obvious that the effectiveness of a terrorist attack is measured not by the number of victims, but by the number of intimidated people. This brings us back to Bruce Hoffman’s observation that …terrorism’s success is best measured not by the accepted metrics of conventional warfare – number of enemy killed in battle, amount of military assets destroyed, or geographical territory seized – but rather by its ability to attract attention to the terrorists and their cause and by the psychological impact and deleterious effects that terrorists hope to exert over their target audience(s).161 Like any theatrical production, terrorism uses media to arouse emotions. Back in 2010, al-Qaeda’s leader in Libya Abi Yahya al- Libi wrote instructions for recruiting: Emotions and enthusiasm are very important and cannot be ignored. The reaction of ordinary people to the impact of emotions is much stronger than the influence of reasonable arguments and scientific debate. The majority of
160 Weimann, G. “Mass-Media Theater”, Countering the Terrorist Mentality, eJournal USA, vol 12, No 5, 2008. 161 Хоффман, Б. «Разновидность психологической войны». Террористическая ментальность. Контрмеры. eJournal USA. Т.12, №5. (2008): 8 [Hoffman, B. “A Form of Psychological Warfare”, Countering the Terrorist Mentality, eJournal USA, vol 12, No 5 (2008): 8], http://usinfo.state.gov/journals/itps/0507/ijpe/hoffman.htm.
174 Session III Countering use of internet for terrorist purposes
ordinary people are unfamiliar with scientific discussions and political analysis. They act according to their emotions.162 For terrorist organizations that exploit religious dogma, emotional impact is a prerequisite because their ideology is, in principle, based on irrational argumentation. This circumstance greatly complicates the process of building and promoting counter-terrorism narratives. In this context, attention should be paid to two points. First of all, when presented with information, an individual only absorbs the information that is of interest to him and that enables him to further develop his virtual image of the objects or situations that concern him. Captured by the ideology of terrorism, a person is unlikely to search for counterarguments independently. Countering such a situation is only possible by developing the individual’s critical thinking skills in the early stages of his development and socialization, or by deliberately immersing the individual in a counterargument environment, which requires an individual approach, a highly qualified professional staff, and quite a bit of time. Secondly, the principles of social communication are not always taken into account when creating and promoting counter-terrorist narratives. As a rule, it is assumed that the concepts transmitted by the communicator are perceived by the audience in full and adequately. At the same time, there are two types of understanding: cognitive and communication. Cognitive understanding implies a deep understanding and reflection on the information received. In this case, the recipient of the information is able to grasp the cause-and-effect relationships, behavioural motives, general and specific features, and so on. When there is cognitive understanding of a message, the recipient is able not only to relay it, but also to produce new knowledge on its basis. In the case of communication understanding, the recipient only registers the text of the message,
162 “This is how Osama bin Laden recruited Al-Qaeda cadres”, Clarion Project, Eenadu India, 3 March 2018, http://www.eenaduindia.com/news/international-news/2018/03/03065823/ This-is-how-Osama-bin-Laden-recruited-AlQaeda-cadres.vpf.
175 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
without any epistemological understanding.163 It should therefore be recognized that the proposed counter-narrative may not always be “heard” or provide the right type of understanding. In terms of building an effective model for countering terrorist propaganda, the challenge is to address the end of “linearity” in the change of terrorist ideologies. History has shown that conceptually, the system for countering global terrorism is developing at a slower pace than terrorism itself. Audrey Kurth Cronin provides an illustration of this problem in her article “ISIS Is Not a Terrorist Group”. She notes: After 9/11, many within the U.S. national security establishment worried that, following decades of preparation for confronting conventional enemies, Washington was unready for the challenge posed by an unconventional adversary such as al Qaeda. So over the next decade, the United States built an elaborate bureaucratic structure to fight the jihadist organization, adapting its military and its intelligence and law enforcement agencies to the tasks of counterterrorism and counterinsurgency.164 However, ISIL has now emerged as a major jihadist threat, and as Cronin puts it – ISIL is not al-Qaeda. The past five years have been dedicated to studying ISIL’s methods and looking for mechanisms to counter its ideology in the information space. However, the current situation is characterized by the presence of a “voluminous” model of violent extremist and terrorist propaganda, where the people generating information are relying on fundamentally different ideological attitudes, forming different narratives, focusing on different target audiences, and using different tools and channels for disseminating information.
***
163 Соколов, А. «Введение в теорию социальной коммуникации», СПб.: СПбГУП, 1996, c. 320 [Sokolov, А. “Introduction to the Theory of Social Communication” SPb.: SPbGUP, 1996, p. 320]. 164 Кронин, О. К. «ИГИЛ не Аль-Каида», Foreign Affairs, № 2, 2015 [Cronin, A. K. “ISIS Is Not a Terrorist Group”, Foreign Affairs, No 2, 2015], http://www.globalaffairs.ru/number/IGIL-- ne-gruppa-terroristov-17447.
176 SESSION IV: THE RETURN OF FOREIGN TERRORIST FIGHTERS: WAYS FOR RE-INTEGRATION?
Terrorist Fighters from Kyrgyzstan: Fighting Foreign Wars
Tatyana Dronzina
Why do young people leave a liberal country where they enjoy religious freedom to join foreign terrorist organizations? This is the main research question that we will try to answer. This paper will use the results of a field study conducted in Kyrgyzstan in early 2015. The field study was carried out with help from the Commonwealth of Independent States Anti-Terrorism Center (CIS ATC), the Ministry of Internal Affairs, and Kyrgyzstani law enforcement agencies. Search for Common Ground also provided logistical and financial support. The paper will also use fighters’ life stories as later recreated based on published materials. Methods of Collecting Empirical Data The collection of empirical data, which is the most critical aspect of the research, was carried out in two ways: by analysing available published documents and by collecting information from primary sources during interviews with relatives of fighters or with fighters themselves. The process was implemented in three stages: collection, categorization and recreation of fighters’ life stories. During the first stage, information was collected about individuals who had allegedly left the country to participate in terrorist activities, based on a list provided to me by the CIS ATC Central Asian regional office in Bishkek. During the second stage, the collected information was categorized, placing the individuals in different groups: those who had left to fight in Syria for the Islamic State of Iraq and the Levant
177 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
(ISIL), the al-Nusra Front or al-Qaeda; those who joined the Islamic Movement of Uzbekistan (IMU) – most of whom are now located in Waziristan; and returnees who have either served their term and been released, or are still in custody. During the third stage, the life stories of the fighters were recreated (reproduced) to reflect several groups of variables. The first group concerned demographic factors: age, education, place of residence, family, parents, socioeconomic status, satisfaction with their own financial situation, degree of religious commitment. The second group concerned the circumstances of departure: logistics, organization and financing, as well as the reaction of their family and loved ones to their decision. The third group of variables concerned the personal characteristics of the fighters. This was introduced in order to understand whether personality traits such as a propensity to violence or aggression, emotional instability, etc. influence an individual’s decision to leave the country and take part in someone else’s war. The fourth group of variables was aimed at identifying the motivations of the fighters. Research Methods Our basic research method was the recreation or reproduction of life stories. This method was selected as it provides the opportunity to learn specific cultural peculiarities about the subject of study and conceptualize views on everyday human experiences. In its traditional form, the life story method allows the subjects to present their understanding of their own life or that of others. This approach, which is based on a narrative, through the understanding of natural human activity, helps us to understand how different life trajectories influence individual perceptions of their own personal significance. Since we have limited space and time, I will not elaborate any further, but a detailed discussion can be found in my book entitled The Female Face of Terrorism, published in Kazakhstan in 2011. Problem Statement Before proceeding to the research results, I would like to review the literature on this subject and identify the main points in the international scientific debate.
178 Session IV: The return of foreign terrorist fighters: ways for re-integration?
First it should be noted that the number of sources is limited compared to sources dealing with the issue of radicalization in the Middle East or other regions of Asia. There are many reasons for this, such as the fact that this is a relatively new challenge for Central Asian societies, and there is little written work based on empirical studies by Central Asian scientists. The language barrier should also be taken into account. However, there is growing interest in this issue, which may continue in the future, and this survey was one of the first empirical studies in this area. In 2017–2018, interesting studies were published by foreign authors and international organizations such as the United Nations (UN), the Organization for Security and Co-operation in Europe (OSCE) and the International Crisis Group. In general, these studies confirm my conclusions, which were first made public in Kyrgyzstan in March 2015. Radicalization is a complex process that must be considered from various points of view. In an interview with Agnieszka Pikulicka- Wilczewska, Bhavna Davé says: Radicalisation is being talked about as if it were a single phenomenon, but in fact it is related to so many different processes, including the nature of the government, its inability to provide welfare and proper education, development, respect for freedoms, as well as security and stability. It is also related to propaganda and the lack of education, the lack of proper knowledge about Islam which is opening opportunities for all kinds of groups with different interests in supporting the growing industry of radical Islam. So, radicalisation is a result of many different factors, psychological ones as well. Stress pushes people to look for refuge in response to the false propaganda about what Islam is. I would therefore suggest that we focus on what radicalisation is and how it is taking place rather than whether radicalisation presents a trend. Radicalisation is connected to numerous social, economic and political problems.”165
165 Davé, B. “The Complex Reality of Radicalisation in Central Asia”, Interviewer: A. Pikulicka-Wilczewska, The New Eastern Europe, 31 October 2017, http://neweasterneurope. eu/2017/10/31/complex-reality-radicalisation-central-asia/.
179 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
Some analysts believe – and I concur – that the nature of the political regimes in the Central Asian countries cannot fully explain the decision to join a foreign terrorist organization. So why do people go to fight someone else’s war? Svante Cornell thinks that most of them are radicalized not in their home countries, but when working as labour migrants in Russia: Over 80 percent of Central Asians that travelled to Syria were recruited there [in Russia]. As the liberal Russian newspaper Novaya Gazeta concluded, “the road to ISIS goes through Moscow”. This means that if we truly want to understand why Central Asians are attracted to extremist groups, it is not enough to point at the governance systems in the region, or their economic situation.166 This is a fairly consistent statement, although the author does not indicate the source of information. Cornell later developed upon this, adding that the process of radicalization takes place not only in Russia, but in the battlegrounds of Syria and Afghanistan as well.167 He also touches upon the importance of young people’s pursuit of identity and meaning in life: The Soviet legacy of atheism means that many young people in Central Asia … did not grow up with a strongly rooted religious tradition that could form a counterweight to extremism. Meanwhile, their societies are changing at a furious pace. The new states of Central Asia are trying to develop new and compelling national identities, but that process takes considerable time.168 The study of radicalization in Central Asia has created lively discussion, and opinions sometimes vary widely. This is illustrated by the open letter from Central Asia scholars regarding the International Crisis Group’s report entitled “Kyrgyzstan: State
166 Cornell, S. “Central Asia Is Not a Breeding Ground for Radicalization”, The Diplomat, 15 November 2017, https://thediplomat.com/2017/11/central-asia-is-not-a-breeding-ground-for- radicalization/. 167 Cornell, S. E. “Central Asia: Where did Islamic Radicalization Go?”, Religion, Conflict and Stability in the Former Soviet Union, eds. K. Migacheva and B. Frederick, Arlington, VA: RAND Corporation, 2018. 168 Cornell, S. “Central Asia Is Not a Breeding Ground for Radicalization”, The Diplomat, 15 November 2017, https://thediplomat.com/2017/11/central-asia-is-not-a-breeding-ground-for- radicalization/.
180 Session IV: The return of foreign terrorist fighters: ways for re-integration?
Fragility and Radicalization”, which the scholars sharply disagreed with.169 However, this should be taken in stride, bearing in mind the novelty of the problem for Central Asian 170societies.171 Research Results As a result of the study, the life stories of 30 men and women who left were reproduced, with 22 stories recreated based on interviews with family members, three – based on interviews with the fighters themselves, and five – based on media material. Age The majority of the Kyrgyzstani citizens who left to fight someone else’s war were adults aged 22 to 28. The youngest was 16 years old and the oldest was 39. There were 16- and 17-year-olds among the women. Thus, we can conclude that men and women under 40 years old are at the highest risk. Place of Residence Seven of the people interviewed live or lived in Chui Oblast, while the others were from the southern region of Osh. This suggests that the south should be the focus of prevention measures, while keeping in mind that the experience of other countries has shown that no regions are immune to this threat. Marital Status Most of the fighters were married and had at least two or three children. This suggests that family duties and duties to parents and other relatives are not a factor that could stop these individuals from taking part in someone else’s war. With regard to marital status, there are three details that need special attention. The first is that many fighters leave the country with 169 Abashin, S. et al. “Understanding Islamic Radicalization in Central Asia (UPDATED) An open letter from Central Asia scholars to the International Crisis Group, along with Crisis Group’s response”, The Diplomat, 20 January 2017, https://thediplomat.com/2017/01/understanding- islamic-radicalization-in-central-asia/; 170 International Crisis Group. “Kyrgyzstan: State Fragility and Radicalisation”, Briefing No 83, Europe & Central Asia, 3 October 2016, https://www.crisisgroup.org/europe-central-asia/ central-asia/kyrgyzstan/kyrgyzstan-state-fragility-and-radicalisation. 171 Kangas, R. “Redefining Extremism in Central Asia”, ISPSW Strategy Series: Focus on Defense and International Security, Issue No 541, April 2018, http://www.css.ethz.ch/ content/dam/ethz/special-interest/gess/cis/center-for-securities-studies/resources/docs/ ISPSW-541%20Kangas.pdf.
181 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
their wife (or wives, in some cases) and children with the intention of settling in a new place as a family. The second is that the relatives left behind claim that they were not informed of the decision. And the third is that the fighters leave in groups from certain localities, which suggests that there are probably recruiters helping to arrange trip financing and logistics. Education Despite the widespread belief that it is only ignorant or illiterate people who are leaving, our research established that 18 of the people who left finished 11th grade and have a secondary education. Four people studied at university. Eight people finished 9th grade, i.e. they have incomplete secondary education. Some studied in madrasas in Kyrgyzstan or got a religious education abroad. Almost no one had a professional education. To a large extent, this corresponds to the results of studies by other researchers, who also note a relatively high level of education among terrorists. For example, Nasra Hassan interviewed nearly 250 people from 1996 to 1999 and noted that “none of them were uneducated, desperately poor, simple-minded, or depressed.”172 Similarly, Daniel Brennan and Miguel de Corral wrote in 2018 that “the case of Tunisia shows that the anger of disappointed middle-class youths is driving radicalization more than poverty or unemployment.”173 Bhavna Davé, an undisputed expert in Central Asia, shares the same opinion, saying: Some of the available research shows that many who have been recruited by ISIS and other networks are not necessarily uneducated, some of them may have received quite decent education. … In other words, it would be inaccurate to say that only those lacking proper education and opportunities are attracted to radical ideologies.174
172 Hassan, N. “An Arsenal of Believers”, The New Yorker, 19 November 2001, pp. 36-41. 173 Brennan, D. & de Corral, M. “The Fight Against Terror Needs Better Data”, Foreign Policy, 2 October 2018. 174 Davé, B. “The Complex Reality of Radicalisation in Central Asia”, Interviewer: A. Pikulicka-Wilczewska, The New Eastern Europe, 31 October 2017, http://neweasterneurope. eu/2017/10/31/complex-reality-radicalisation-central-asia/.
182 Session IV: The return of foreign terrorist fighters: ways for re-integration?
Socioeconomic Status The socioeconomic status of the fighters was determined based on the self-assessment of the people interviewed (the fighters or their families), as well as on the observations of the researchers who conducted the interviews. The majority of respondents considered themselves to be middle-class. Two individuals claimed to have excellent living conditions, while four said that their living conditions were below average. Only one was in debt, after losing someone else’s livestock and not being able to compensate the damages, even with the help of his wife’s parents. There were people, both men and women, whose earnings were rather high for Kyrgyzstan. For example, one of the people who left Chui Oblast had been making around USD 1,000 per month. A young woman from Kara-Balta had worked as a hairdresser with a salary of approximately KGS 1,000–2,000 per day. In addition, most fighters were recruited in Russia, where they were earning enough to live and send money to their families. Information about the others is not available. The observations of the interviewers confirm the opinions of the respondents. In most cases, the houses we visited were average or above average for the respective location; they were large, well- kept, warm and comfortable. At the same time, we must note that the social services in the places we visited were extremely underdeveloped, with no conditions for sports or leisure, and almost no options for spending time in a healthy and pleasant manner. Especially for women, there are very limited opportunities for education and socializing outside of the family. This, together with the experience of other countries, suggests that the poor social services or complete lack thereof may be a relatively strong motive for an individual’s decision to leave. Personal Characteristics As mentioned previously, this variable was introduced to investigate the influence of personality traits on an individual’s decision. We were specifically interested in whether there were people among the fighters who were aggressive, violent, emotionally
183 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
unstable or hot-tempered. The research data indicate that none of the people who left had ever shown a particular propensity to violence or aggression. However, two of them were described by their relatives as being unbalanced and prone to making spontaneous and not always well-thought-out decisions. Interestingly, many of the young men who left had been involved in sports. Degree of Religious Commitment This question is always of particular interest, since it is often assumed that the people who left were deeply religious, and that they left to fight because they felt that it was their duty as Muslims. To measure the degree of religious commitment, we evaluated several indicators: changes in appearance, changes in the circle of friends (breaking ties with old friends and establishing friendships with new people), and changes in relations with family and parents. The majority of fighters (14) were moderately religious. One 40-year- old nurse whose son had gone missing after leaving claimed that although her father-in-law was an imam, he did not force anyone to pray five times a day; however, he did teach his family to follow the morality of Islam. A relative of a recently deceased young man (who had a higher education and was an accountant by profession) argued that no one in their Russian-speaking family ever observed religious rituals, but that they consider themselves to be good Muslims because they try to live according to the requirements of Islam. It appears that some people became particularly religious under the influence of certain radical elements. For example, the father of two young women who followed their boyfriends to Syria said that although he was against it, his daughters had begun wearing hijabs and denying themselves the pleasures of youth, such as watching television and socializing with friends. Other families were very devout and were not taken aback when their children began to emphasize their religious affiliation by wearing a hijab or a beard, abstaining from alcohol, and praying regularly. On the contrary, this made them happy, since they believed that their children had ridden themselves of certain evils. However, the fact that their children
184 Session IV: The return of foreign terrorist fighters: ways for re-integration?
began to interact more with new friends and less with their parents was not lost on their families and made them worry to a certain extent. In any event, the families did not contact the authorities for fear of harming their loved ones. They did not know who to turn to – they were not aware that there are organizations that provide help and support to people in their situation. They also found themselves outcast from their mahallas and local communities, especially in small places where people know everything about each other. Left on their own, some families tried to respond somehow, but the majority remained inactive. The father of a man fighting for ISIL in Syria said in despair: “My son does not want to return for fear that he will be put in prison. There is no help from the state. In the mahalla, people keep away from me. What else can I do but follow him to Syria?” Religious Commitment: Level of Religious Literacy In addition to the degree of religious commitment, we also examined the level of religious literacy. This was defined by whether they had received religious education in the home country or abroad, as well as their answer to three control questions: 1) What is jihad? 2) Is it possible to join jihad without parental consent? 3) Under what conditions can you become a shahid? The answers given by three jihadists were of particular interest. One had already been released from prison, while the other two were still in custody. They all replied that jihad was to participate in the war against disbelievers. None of them knew the concepts of “small jihad” and “big jihad”, and none of them had heard the parable about what explanations the Prophet Muhammad gave his followers in this regard. Influenced by their radical mentors, they had only adopted the military aspect of the term, but had no idea that jihad, first and foremost, means fighting the evil within ourselves. Similar answers were given to the second question. They all said that they had left without parental consent, and none of them were aware that such consent was required in Islam. Incidentally, this is in line with the instructions that can be found on social media accounts managed by ISIL’s PR specialists. We monitored the Twitter accounts
185 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
of three women of European origin who the scientific community feel are involved in contacting potential recruits. It was found that many of the potential recruits asked for advice on what to do when your family does not agree with you joining a terrorist organization. The advice was the same across the board: leave against all odds, and the Almighty will take care of the rest. It is assumed that they received the same guidance from their recruiters as well. As for the third question, the respondents said that they did not know that one could only become a shahid once war is declared and that the conflict in Syria is not considered a war. Apart from these control questions, the interviewers also asked: “Why did you go to Syria and not to Palestine, where Muslims are also suffering?” However, they did not get a convincing answer, since the respondents said that they did not know what was happening in Palestine. This supports the findings of Kyrgyzstani security officials on the existence of networks recruiting militants specifically to certain organizations – in our case, to ISIL and related terrorist organizations operating in Syria and Iraq, as well as to the IMU, which has traditionally been influential in the region. The Radicalization Processes The respondents answered almost unanimously that the radicalization of fighters is mainly influenced by material published online. It is undeniable that social media and new information technologies play a significant role in this process. Furthermore, terrorist organizations generate professional propaganda which, despite its direct and sometimes rude suggestions, has a significant impact on certain social sectors. However, we have identified only two cases of online recruiting, which may indicate that new social media only creates an attitude toward radicalization, but that this attitude only turns into a recurring type of behaviour after interacting with like-minded people on the spot. In addition, no evidence was found that the logistics and organization of moving fighters is done online. Our researchers repeatedly visited the accounts of well- known ISIL radicals, asking for specific instructions on how to get
186 Session IV: The return of foreign terrorist fighters: ways for re-integration?
to Syria, but no clear information was ever given except for general instructions on what to take and not to take along, and what to do if your family disagrees. Some Salafi centres also serve as a base for radicalization. Madrasas – especially those led by radical imams and mullahs – should be added here as well. The question of where the radicalization process is carried out geographically is no less interesting. Most of the Kyrgyzstani fighters who we investigated were recruited in Russia. We can only assume how this process went, as we do not have any scientific data available. Personal Motivation Several layers can be distinguished in terms of personal motivation. The first is composed of ideological motives related to religion. These include the struggle against kafirs, enemies of Islam, sinners and rulers, and the desire to help build the Islamic State. The aspiration to become shahids and participate in jihad (as they understand it) also plays a role. The second layer is composed of ideological motives unrelated to religion, such as the need to have a social ideal (in this case, the construction of a caliphate) and the desire to build your own life and society, resist the regime of Bashar al-Assad, and fight for freedom and justice. These motives are very similar to that of the social movements of the 1960s and 1970s that researchers are so familiar with. Incidentally, after Afghanistan, this is the largest concentration of foreign fighters in the world. But not the only one. The inspiring power of the social ideal was clearly visible during the Spanish Civil War (1936–1939), when people flooded in from around the world – including celebrities such as the American writer Ernest Hemingway. Evidently, the strength and attractiveness of the social ideal are extremely effective means of political mobilization. The third layer of motivation is likely to be economic. Although the families and the fighters themselves denied that they went for money, the stagnation in Russia, where the Kyrgyz have traditionally
187 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
gone to work, may have forced some of them look for other sources of income. The fourth layer of motivation is associated with integration problems. It is no secret that the integration of immigrants from Central Asia in Russia is a complex process, especially with the growing xenophobic sentiments in this country. In Kyrgyz society, Uzbeks are the least integrated minority, so it is not surprising that ethnic Uzbeks made up a large percentage of the fighters. The fifth layer of motivation is related to the “shabbiness of local life”. A significant part of the fighters and their wives had never lived in a society with well-established social services and attractive recreational activities. They went straight from school to immigrant life in Russia, with all of its hardships and difficulties. Understandably, they got to the point where they wanted to escape the narrow horizons of everyday life and see the world – they were looking for an adventure that would make their life interesting and exciting. And last but not least, many of them were probably guided by romanticism and the opportunity to fulfil their potential. The women who left were characterized by a desire to follow their husbands or find a fiancé in the new world and start a family according to the laws of Islam, as they understand them. The yearning to fulfil their feminine identity and live in love and harmony was probably a strong motivator for them. Hence, two young women from Chui Oblast followed their boyfriends to Syria, and a woman from the region of Osh went to be with an ethnic Turk. Yet another Kyrgyz woman moved with her child from Istanbul to Syria in the hopes that the Islamic State being built there would save her son from modern evils such as alcohol, smoking, drug addiction and premarital sex. Another motive that should not be overlooked is the fear that the fighters will be convicted for their participation in a terrorist organization if they return to their homeland. Many families tried to get in touch with their relatives and even went to Syria, but only a small number actually contacted them, either because of their
188 Session IV: The return of foreign terrorist fighters: ways for re-integration?
reluctance to communicate, or because they were unable to find them in the territory controlled by the radical Syrian opposition. It should be noted that each individual’s decision to leave was likely not determined by a single motive. Take, for example, the story of the young man who left the country because his girlfriend’s parents did not allow her to marry him. His family described him as a shy young man with low self-esteem who was struggling with unemployment and rejection. Going to Waziristan allowed him not only to cope with his personal issues, but also to realize himself professionally. He turned out to be a talented journalist who created and posted 17 half-hour videos about his organization online. Analysis of his verbal and non-verbal behaviour revealed a young man who had grown both professionally and personally, and who was happy and satisfied with his current status. We expect that he could hardly be persuaded to return to his homeland, as is supported by the fact that he has never responded to his mother’s attempts to contact him. Some Conclusions Based on the obtained information we can make the following conclusions: 1. An individual’s decision to join a foreign terrorist organization is influenced by a number of factors, both internal and external. 2. The decision is probably not related to the individual’s young age, but it can be seen as a consequence of certain social or educational immaturity. 3. Marital status is not a meaningful factor in an individual’s decision. 4. People who leave the country to fight cannot be considered disadvantaged, illiterate people. However, many of them do not have vocational training or an occupation. 5. Socioeconomic status is not a governing factor for the majority of fighters. 6. The degree of religious commitment can hardly be considered a determining factor for an individual’s decision. 7. Religious illiteracy is a factor because it creates conditions for misleading potential fighters.
189 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
8. Radicalization usually occurs abroad (labour migration, religious education in other countries). 9. Social media strongly influences personal attitudes toward radicalization. 10. In our opinion, recruitment is probably carried out by a recruiting network operating in the country and abroad; this network is also responsible for logistics and travel arrangements. 11. Motivation is complex and consists of many layers. The main motives are ideological ones (both related and not related to religion), economic factors, the desire to make life more interesting and exciting, and fear of conviction upon returning to the homeland. 12. An individual’s decision is usually determined by a number of motives. 13. When they leave, Kyrgyz fighters have reached different degrees of radicalization. 14. It can be assumed that by the time they return to their homeland, they are more radicalized than before departure, but the degree of radicalization may vary. So Why Do Kyrgyzstani Fighters Go to Fight Someone Else’s War? The short answer is because they are affected by various internal and external factors. But the real answer is much more complex. They are motivated by ideological motives (both related and not related to religion), economic factors, the desire to make life more interesting and exciting, and fear of conviction upon returning to the homeland. Fighters leave because they get drawn into recruiting networks that exploit their desire to live the life of a real Muslim; because they seek the social justice that they feel is missing in their homeland; and because they want to be the main characters in their own lives, which in their patriarchal societies are governed by traditions and the authority of elders and men. They leave because they do not want to live with corruption, which blocks the road to prosperity and a decent life. They leave because they believe the deception of the Islamic
190 Session IV: The return of foreign terrorist fighters: ways for re-integration?
State, which serves the interests not of Muslims, but of the radical elite, who pay for their profits with the lives of others. Some Recommendations Based on the above, the following recommendations can be given: 1. Consider the consolidation of a civil, democratic nation of Kyrgyzstan and the effective functioning of public administration as the basis for efforts to limit the participation of Kyrgyzstani citizens in foreign wars. 2. Consider the rule of law (judging people by their actions) as the basis for counter-terrorist efforts, in order to create an understanding among the public that participation in foreign terrorist activity is a crime under national law and subject to legal proceedings. At the same time, explain – especially to the families of fighters and, if possible, to the fighters themselves – that it is better for fighters to return to their homeland, accept punishment and reintegrate into society than to die or worsen their situation by continuing to participate in terrorist activities. 3. Consider the provision of high-quality social services as a condition for identifying citizens with their nation, which, together with other measures, may contribute to limiting the participation of Kyrgyzstani citizens in foreign wars. 4. Create a sense of patriotism and pride in belonging to the Kyrgyz nation. 5. Increase the competence and qualifications of moderate clergy, which is a critical factor in combatting radical interpretations of Islam. 6. Create an understanding among the population that radical interpretations of Islam are alien to the traditions and customs of Kyrgyzstan. 7. Provide journalists who report about fighters with opportunities to improve their skills through distance learning and e-learning in order to help them more objectively inform their readers. 8. Support co-operation between security agencies and academia, in the spirit of the best international practices and experience. In
191 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
Kyrgyzstan, as in all developed countries, scientists and security officials must work together to ensure national security. 9. Set up a free hotline for anyone who feels threatened by radical networks. 10. Establish rehabilitation and reintegration centres for people who were influenced by radical religious or other groups so that they can make a smooth transition back into society as law-abiding citizens. 11. Create an understanding in society about the difference between traditional Islam and its radical interpretations. We recommend developing brochures with simple and clear explanations, focusing on the following points: What is jihad? What are the conditions for taking up jihad? What is shahada (martyrdom)? Who can become a shahid and under what conditions? 12. Involve former fighters who have served their sentences and successfully reintegrated into society in counter-terrorist efforts. 13. Employ relevant agencies and departments, such as the Ministry of Labour and Social Protection, to prevent children from leaving for terrorist zones together with their parents. 14. Monitor and neutralize radical websites. 15. Send official representatives from the Ministry of Foreign Affairs and the Ministry of Internal Affairs to Turkey to work with Kyrgyzstan citizens who have gone to search for and bring back their loved ones, or to stop them from going to Syria. 16. Support non-governmental organizations – especially those involved in gender issues – in their efforts to explain to women the criminal and dangerous nature of joining foreign terrorist organizations. 17. Conduct awareness-raising activities and give clear instructions on how to travel safely to other countries. For example: do not go alone to risky areas, always give your relatives the address of where you are going, look online beforehand to make sure that the organization that invited you exists, and keep in constant contact with your family.
***
192 Session IV: The return of foreign terrorist fighters: ways for re-integration?
Uzbek-Born Members of Terrorist Organizations in Syria and Iraq: Current State and Prospects
Bahtier Ergashev
Introduction The success of eastern coalition forces in Iraq and Syria combined with the coordinated operations of the Syrian, Iranian, Russian and (to some extent) Turkish governments in Syria against the Islamic State of Iraq and the Levant (ISIL) and the al-Nusra Front (al-Qaeda in Syria) have raised the question of the likely withdrawal of a significant number of fighters from these countries. Though it solved part of the problem locally, the defeat of terrorists in Iraq and Syria has also created a number of problems for other countries. Members of terrorist organizations who were trained and gained real combat experience can potentially become strike forces in other parts of the world. For the moment, the main migration routes for these fighters are clear: Afghanistan, North Africa and Europe. But the countries that could be directly affected by the relocation of fighters are aware of the pending danger. For example, Uzbekistan president Shavkat Mirziyoyev stated: “The countries neighbouring with Syria are talking about victory over the terrorists. Good. But what next? Where will they [the terrorists] go next? We don’t know.”175 Continuing this line of reasoning, Russian Foreign Minister Sergey Lavrov remarked on 15 December 2017: As regards Afghanistan, we are concerned that ISIS is increasing its presence on the borders with our neighbours and allies, the Central Asian
175 «Исход боевиков из Сирии не решает проблему терроризма, заявил Мирзиеев», РИА Новости, 7 декабря 2017 г. [“The exodus of militants from Syria does not solve the problem of terrorism, Mirziyoyev stated”, RIA Novosti, 7 December 2017], https://ria.ru/ syria/20171207/1510457248.html.
193 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
countries. In Afghanistan, they are pushing to the north. This suggests that Central Asia is going to be their next target.176 There is clearly a real danger that fighters affiliated with ISIL and al-Qaeda will shift their activities from Syria and Iraq to Afghanistan, destabilizing the Central Asian countries as a result. At the same time, there is an understanding of what combatting ISIL involves. In addition to military and special operations, which can be combined under the general concept of “forceful resistance”, a coherent policy must also be implemented to counter the ideology of religious fundamentalism and extremism. This policy must include measures for the deradicalization and reintegration of citizens – particularly youth – who have been influenced by extreme and violent ideologies. Speaking about this, President Mirziyoyev has noted that the use of mainly harsh methods of dealing with terrorists is not justified. Rather, the focus should be on educating young people about the true goals of Islam, which has nothing to do with terrorist groups and extremists. In addition, the country must provide vulnerable youth with conditions for self-realization. This is particularly critical for Uzbekistan, where 60 percent of the population is under 30 years old. A review of the literature devoted to the study of the internal structure and ideology of religious extremist and terrorist organizations makes it possible to draw several conclusions. 1) The very nature of the topic creates major problems with accessing statistics on the number of terrorist organizations. 2) The statistics available to researchers through information resources (primarily online) directly or indirectly affiliated with terrorist organizations are often inaccurate. These sources tend to provide deliberately exaggerated data on membership and the number of attacks/ operations carried out, with figures often double or triple that of data provided by intelligence services and non-governmental 176 “Foreign Minister Sergey Lavrov’s remarks and replies to media questions during the Government Hour in the Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation, Moscow, December 15, 2017”, Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation, 15 December 2017, http://www.mid.ru/press_service/minister_speeches/-/asset_ publisher/7OvQR5KJWVmR/content/id/2992396.
194 Session IV: The return of foreign terrorist fighters: ways for re-integration?
organizations engaged in monitoring and counteracting the pеractice and ideology of terrorist organizations. 3) As a result, research papers on the genesis and activities of various terrorist organizations often contain serious discrepancies in the methods and approaches (and, accordingly, the results) to the actual assessment of the potential of terrorist organizations. And these are not academic mistakes. The flaws in the calculations done by researchers dealing with this topic are possible errors in predicting potential threats, their scale and consequences within the state policy for countering terrorist threats. In addition, such mistakes (deliberate) are an opportunity to manipulate public opinion, either downplaying or exaggerating the scale of threats from terrorist organizations. Therefore, I would say that researchers working in this direction must treat material and statistics with caution and vigilance and use Occam’s razor when they need to be able to identify and reject one-sided approaches and exaggerated statistics, and distinguish between real research and the product of information manipulation and propaganda. In Uzbekistan –due to the existing approaches in the media and the information policy, by which the topics of religious extremism and terrorism are tightly controlled by the state – there are no related studies and publications that would allow the formation principles, current membership and ideological aspects of the activities of terrorist organizations operating in Uzbekistan and its neighbouring countries to be reviewed in an academic format (beyond propaganda stereotypes and clichés). This article uses comparative analysis and the post-Soviet experience to identify the main aspects and potential of the state policy for countering religious extremist and terrorist ideology, and to evaluate the policy for the deradicalization and reintegration of citizens – particularly youth – who have been influenced by extremist preachers in Uzbekistan. Various print and Internet sources published in Russian and other languages were used as a basis for the research.
195 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
Among the publications devoted to the analysis of the formation and determination of the number of fighters and members of terrorist organizations originating from Central Asia, “Between ISIS and Al- Qaeda: Central Asian Fighters in Syrian War” – a publication co- authored by Yerlan Karin and Jacob Zenn – is of great interest.177Based on an in-depth study of various sources and comparative analysis, the authors present a complete picture of the existing terrorist organizations fighting in Syria as part of ISIL and al-Qaida, as well as the dynamics of their numbers and the transformation of their ideological views. Also of interest to researchers is a series of works from post- Soviet countries, where the authors review the ideological aspects of countering extremism and terrorism. Of note is an article by Russian researcher Damir Shagaviev, who, from the point of view of Islamic theology (Hanafi madhab), studied the main methods used by preachers of extremist organizations to radicalize young people, based on the falsification and distortion of the Quran and the Sunnah of the Prophet Mohammed. Shagaviev also proposes a number of solutions to better counteract these sermons.178 Meanwhile, Marat Ibraev used extensive statistics from sociological research to examine the relationship between Islamic education and youth radicalization and form a portrait of a modern supporter of the ideology of radical extremist organizations.179
177 Карин, Е. И Зенн, Дж. Между ИГИЛ и Аль-Каидой: центральноазиатские боевики в Сирийской войне, Print House Gerona, Алматы, 2017 [Karin, Y. &Zenn, J. Between ISIL and Al-Qaeda: Central Asian Fighters in the Syrian War, Print House Gerona, Almaty, 2017]. 178 Шагавиев Д. «Теологические концепции как фактор формирования личности религиозного радикала», Противодействие распространению идеологии экстремизма и терроризма среди молодежи: материалы Межрегиональной научно-практической конференции по профилактике экстремизма. Уфа, 2017, c. 62-69 [Shagaviyev, D. “Theological Concepts as a Factor in the Formation of a Religious Radical”, Countering the Spread of Extremist and Terrorist Ideology Among Youth: information package for the Interregional Scientific and Practical Conference on the Prevention of Extremism, Ufa, 2017, pp. 62-69]. 179 [Ibraev M. “Deficit of Islamic Education as a Reason for Spreading the Ideology of Extremism and Terrorism”, Ideals and Values of Islam in the Educational Space of the 21st Century: Information package for the 10th International Research-to-Practice Conference, Ufa, Russia, 2-17, p. 50-53].
196 Session IV: The return of foreign terrorist fighters: ways for re-integration?
A separate layer of research includes studies and publications of Western researchers analysing the formation and evolution of the ideological attitudes and activities of terrorist organizations in Central Asia in the post-Soviet era. These analyses are largely based on the assumption of the internal, immanent nature of the emergence of terrorism in the countries of the region as a reaction to the features of the newly formed political systems and social challenges (youth unemployment, crisis of ideology, education, etc.) in the post-Soviet era. Douglas Green wrote an article about the fact that extremists coming from the Central Asian countries have already been involved in a number of serious terrorist attacks in different countries (Turkey, Sweden, United States) and have therefore become a threat to international security.180This necessitates a more detailed and in- depth study of this phenomenon. Józef Lang – who is studying Islam in the post-Soviet states of Central Asia, the phenomenon of Islamic radicalism and terrorism in Central Asia and Afghanistan, the social and political situation in Central Asia, and related issues of stability and security in the region – has analysed the genesis and development prospects of terrorist organizations that emerged in Central Asia in a number of publications.181 Based on an in-depth analysis of the current situation with terrorist organizations made up of Central Asian citizens participating in the Syrian war, Lang comes to the important conclusion that the Syrian campaign has led to a qualitative change in terrorist organizations from Central Asia.182 Previously, they may have been limited in their ideological base and practical actions to the Central Asian region and opposing the existing regimes in these countries. However, now that they have experience fighting outside
180 Green, D. “Kazakhstan and Central Asia: International Terrorism Without Borders”, Stratfor Worldview, 27 November 2017, https://worldview.stratfor.com/article/kazakhstan-and- central-asia-international-terrorism-without-borders. 181 In particular, https://www.osw.waw.pl/sites/default/files/report_the-radical-islamic- fighters.pdf. 182 Lang, J. “Exporting Jihad – Islamic terrorism from Central Asia”, OSW, 12 April 2017, https://www.osw.waw.pl/en/publikacje/osw-commentary/2017-04-12/exporting-jihad-islamic- terrorism-central-asia
197 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
the Central Asian region, they have become active participants in the global jihadist movement. These organizations have significantly expanded in theory and practice, which will lead to the development of globalist tendencies in their terrorist activities. In his 2014 article entitled “Moderate Islam? Look to Central Asia”, renowned Central Asian expert S. Frederick Starr reviewed the situation in the broad historical perspective and concluded that one of the main reasons for the emergence of religious extremism in Central Asia is incomplete modernization in the countries of the region.183Furthermore, the key to countering religious extremism in the Central Asian countries, where Islam has historically played a major role in spiritual and cultural life, is ensuring their successful modernization in the political, economic and socio-cultural spheres.
Estimates of the Number of Uzbek-Born Members of Terrorist Organizations Estimating the number of people who have fought for various terrorist groups in Iraq and Syria since 2011 is no easy task. According to the Soufan Center, there are nearly 9,000 people from the former Soviet republics fighting for ISIL in Syria, including nearly 3,500 Russians, over 1,000 Tajik citizens, and more than 1,500 Uzbeks.184The Soufan Center estimates that at the beginning of 2017, nearly one-third of foreign ISIL fighters had already returned to their countries of origin after a series of defeats suffered by the organization in Iraq and Syria. Other sources provide other numbers. For example, Karin and Zenn report 500 Uzbeks, 360 Turkmen and 200 Kyrgyz in 2013, and estimate that in 2014, the total number of fighters from Central Asia
183 Starr, S. F. “Moderate Islam? Look to Central Asia”, The New York Times, 26 February 2014, https://www.nytimes.com/2014/02/27/opinion/moderate-islam-look-to-central-asia. html?_r=0. 184 «Иногда они возвращаются: что ждет боевиков ИГ после исхода из Сирии», Спутник, 27.10.2017 [“Sometimes they come back: what awaits IS fighters after the exodus from Syria”, Sputnik, 27 October 2017], https://ru.sputnik-tj.com/analytics/20171027/1023727014/ Inogda-oni-vozvrashchayutsya-chem-grozit-iskhod-boyevikov-blizhnego-vostoka.html.
198 Session IV: The return of foreign terrorist fighters: ways for re-integration?
– including Kazakhs and Uyghurs – was somewhere from 1,500 to 2,000, with this number jumping to 4,000 by the end of 2015.185 Table 1. Approximate data on the number of fighters originating from the Central Asian countries
Convicted for participation According According to in military Country to open intelligence Killed Returned operations sources services in Iraq and Syria Uzbekistan 3,000–3,500 300 900 - 11 Turkmenistan 500 - 2 6 - Tajikistan 2,000 Over 1,000 300 100 16 Kazakhstan 500 200 80 33 33 Kyrgyzstan 500–600 Over 600 70 40 47
This table demonstrates how greatly the figures vary depending on the source. There is a considerable difference between the official and unofficial data, i.e. between the data from intelligence services and open sources. This makes it very difficult to assess potential threats. However, according to all of the sources, both official and unofficial, the largest number of fighters from Central Asia participating in military operations in Iraq and Syria were natives of Uzbekistan. Analysis of open sources shows that fighters from Uzbekistan were primarily recruited in three ways: A significant part are members of the Islamic Movement of Uzbekistan (IMU) and the Islamic Jihad Union (IJU), which is based in Waziristan, Pakistan and is affiliated with the Taliban. These fighters went to Syria and Iraq together with their families and formed two basic Uzbek militant groups: the Imam Bukhari Jamaat (IBJ) and the Katibat al-Tawhid wal Jihad(KTJ), which is affiliated
185 Карин, Е. И Зенн, Дж. Между ИГИЛ и Аль-Каидой: центральноазиатские боевики в Сирийской войне, Print House Gerona, Алматы, 2017 [Karin, Y. &Zenn, J. Between ISIL and Al-Qaeda: Central Asian Fighters in the Syrian War, Print House Gerona, Almaty, 2017, p. 174].
199 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
with the al-Nusra Front (al-Qaeda). According to various estimates, at least 400 natives of Uzbekistan with ties to the IMU and the IJU moved from Pakistan and Afghanistan to Iraq and Syria in 2011– 2016, many with their families in tow. It should also be noted that part of the ethnic Uzbeks who went to Iraq and Syria are actually citizens of Kyrgyzstan (from regions in southern Kyrgyzstan) and Tajikistan. The second source of recruits is labour migrants – citizens of the Republic of Uzbekistan working in the Russian Federation (and, to a lesser extent, Kazakhstan).Official data show that there were nearly 1.9 million citizens of Uzbekistan legally working in Russia in 2017. Some independent experts estimate that there were another 200,000 working there illegally (many of whom had expired and invalid documents). In Kazakhstan, the number of labour migrants from Uzbekistan is somewhere from 400,000 to 500,000, with only half of them there legally. And as the most economically vulnerable, this group is the most responsive to fundamentalist propaganda. There are no official estimates of the number of labour migrants from Uzbekistan who have gone to Syria via Turkey (the most popular route). However, according to unofficial information obtained by the author, there may have been 300–400 from 2013 to 2016.186 The third group are Uzbek citizens who joined the ranks of ISIL and al-Qaeda in Syria and Iraq directly from Uzbekistan (some of them with families). According to the unofficial estimates of independent experts and journalists from Uzbekistan187, there may have been 60–70 such cases from 2013 to 2016. However, even with all of the different figures, we can say that: 186 During expert interviews (17 in-depth interviews, based on standard guidelines) with leaders and activists of Uzbek national cultural centres and non-profit organizations specializing in the protection of the rights of migrant workers, conducted in Moscow, Novosibirsk, Almaty and Shymkent in 2016-2017 as part of a study on “Labour Migration in the post-Soviet Space as Viewed by Migrants” (NNO Khamurtlar (Russia, Novosibirsk), NNO Centre for Legal Protection of Labour Migrants (Russia, Moscow)). 187 Центр исследовательских инициатив Ma’no (Ташкент, Узбекистан), исследовательский проект «Теория и практика противодействие религиозному экстремизму на современном этапе» (2018 г.). Были опрошены, с использованием метода углубленных интервью, 21 эксперт (эксперты, журналисты, теологи, государственные служащие, сотрудники правоохранительных органов, представители органов самоуправления граждан).
200 Session IV: The return of foreign terrorist fighters: ways for re-integration?
• Central Asian natives have actively participated with various groups in military actions in Iraq and Syria. • These fighters received serious combat training and have experience in combat operations (primarily urban warfare). • This mobilized and ideologically coached force might be used to destabilize the situation in the Central Asian countries.
Fighters Redeployed to Central Asia Is Just the Beginning In 2015, ISIL emerged in Afghanistan under the name “Wilayah Khorasan”. By 2016–2017, it had expanded to northern Afghanistan and had a presence in 30 districts in seven provinces, making it one of the most serious threats to regional security in Central Asia. The seizure by ISIL fighters of several territories at the borders with Tajikistan and Turkmenistan in the provinces of Faryab, Sar-e Pol, Samangan, Baghlan, Kunduz, Takhar and Badakhshan (where a number of training facilities and centres already exist, including ones for female terrorists) presents a real threat for the countries in the region, as it creates ground for increasing ISIL’s social and ideological base in those countries.188 Furthermore, destabilization in northern Afghanistan is likely to become a detonator for major clashes in neighbouring countries. At the same time, most experts believe that the existing potential of ISIL fighters in Afghanistan rules out the scenario of direct armed invasion of the Central Asian countries. Nevertheless, Andrey Novikov, head of the CIS Anti-Terrorism Center, has said that “the so-called inspiration attacks made by international terrorist organizations from the territory of Afghanistan to the territories of other states, that is, ensuring the lone wolf tactics, are a serious danger to the CIS states.”189 Director of the Federal Security Service of the Russian Federation Alexander Bortnikov also draws attention to this, stressing that “the leaders of international terrorist organizations are orienting their supporters to the implementation of 188 http://chvk.info/analytics/ukreplenie-igil-v-afganistane-ugrozy-i-zakazchiki/ 189 https://rg.ru/2018/02/20/novikov-terroristy-ispolzuiut-taktiku-odinokih-volkov-kak-v- kizliare.html
201 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
the so-called ‘autonomous jihad’.”190 Meanwhile, Evgeny Sysoev, head of the Shanghai Cooperation Organization Regional Anti- Terrorism Structure (SCO-RATS) executive committee has noted that “of particular concern is the situation in Afghanistan, where in the northern provinces there are as many as 3,000 ISIL fighters who previously fought in the Middle East. 80 percent of them are foreigners, including immigrants from Russia, Central Asia and China.”191 In light of the growing threat to the countries of Central Asia, the leaders of the SCO countries signed the Qingdao Declaration at the SCO Summit in Qingdao (China, June 2018), including a special paragraph stating that “in relation to the developments in the Middle East, the Member States note the growing threat of foreign terrorist fighters(FTFs) who are returning to their countries of origin or finding refuge in third countries in order to continue their terrorist and extremist activities within the SCO space.”192 The activities of extremist jihadist organizations prohibited in Uzbekistan (the IMU, the IJU, Hizb ut-Tahrir, Akromiya, etc.) have always been a major threat to national security. However, the tough stance taken by law enforcement and security services and the comprehensive policy implemented by the government to improve the organization of measures to counter religious fundamentalism after the 1999 Tashkent bombings, the 2000 Batken events, a number of terrorist attacks in 2003–2004, and the 2005 Andijan unrestled to the cessation of organized activities carried out by clandestine cells of these organizations in the country. Furthermore, the collapse of
190 «Бортников предупредил о смене тактики террористов в сторону «автономного джихада»», ТАСС, 19 Дек2017 [“Bortnikov warned about a change in terrorist tactics towards ‘autonomous jihad’”, TASS, 19 December 2017], tass.ru/ politika/4823670. 191 «ИГИЛ стремится создать новое квазигосударство в странах Центральной Азии», РитмЕвразии, 28.02.2018 [“ISIL is looking to create a new quasi-state in the countries of Central Asia”, EurasiaRhythm, 28 February 2018], https://www.ritmeurasia.org/news--2018- 02-28--igil-stremitsja-sozdat-novoe-kvazigosudarstvo-v-stranah-centralnoj-azii-zavili-v-rats- shos-35184. 192 «Лидеры стран ШОС приняли декларацию по итогам саммита в Циндао», РитмЕвразии, 11.06.2018 [“Leaders of the SCO countries adopt a declaration on the results of the summit in Qingdao”, Rhythm of Eurasia, 11 June 2018], https://www.ritmeurasia.org/news-- 2018-06-11--lidery-stran-shos-prinjali-deklaraciju-po-itogam-sammita-v-cindao-36953.
202 Session IV: The return of foreign terrorist fighters: ways for re-integration?
the IMU and the IJU in Pakistan brought their terrorist activities in Uzbekistan to an almost complete stop. However, the real threat is currently the IBJ and the KTJ (approximately400 fighters from Uzbekistan and southern Kyrgyzstan). Created in Syria in 2014 and operating in the north- western part of this country, both organizations are branches of the IMU and affiliated with the al-Nusra Front (al-Qaeda). Their goal is to assist in the creation of an Islamic emirate in Syria and to fight the “holy war against the Uzbek regime” in order to build an Islamic emirate in Uzbekistan. The possibility that supporters of ISIL in Afghanistan will relocate there and establish contact with organizations affiliated with al-Qaeda is a particular threat. This connection was observed in Syria at certain points in the struggle against Syrian government forces. The scenario is quite possible in Afghanistan, and will increase the scale of the threats, especially in the context of existing partial interaction of ISIL groups with individual detachments of the Taliban. The defeat of ISIL and attacks on the al-Nusra Front in Syria and Iraq may lead to some of the most active IBJ and KTJ fighters being redeployed not to Uzbekistan (since they understand that they will not be able to carry out active operations in Uzbekistan), but to Afghanistan. And from there, by destabilizing the situation in northern Afghanistan, they will try to reach Uzbekistan through Turkmenistan and Tajikistan (since the Afghanistan–Uzbekistan border is one of the most heavily guarded borders in the world). During the post-Soviet period, the states of the region have gained considerable experience in dealing with the threat of terrorism and interference in their internal affairs. However, the Central Asian countries have not yet managed to develop a unified strategy to combat terrorism, including terrorism based in Afghanistan. However, the gradual, largely informal formation of an anti-ISIL front between the Taliban and the government of Afghanistan, supported by the Russian Federation, Uzbekistan and Tajikistan, is making matters more difficult for Uzbek extremist organizations.
203 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
At the same time, the only way to combat the threat of terrorism is to strengthen anti-terrorism and military co-operation to get the countries of the region even more involved in stabilization efforts in Afghanistan, and to work together on socio-economic development and raising the standard of living in order to destroy the social base for terrorism in Afghanistan. Due to geographic factors, Uzbekistan is one of the key players in resolving the situation in Afghanistan. And without taking this factor into account, projects for settling the situation in Afghanistan cannot be fully implemented. In light of this, Uzbekistan has actively participated in the development of political and economic solutions aimed at resolving the conflict in Afghanistan throughout the post-Soviet period. In July 2012, the Oliy Majlis (parliament) of Uzbekistan reviewed and approved the Concept of Foreign Policy of Uzbekistan, which defines the foreign policy strategy in the medium and long term. As noted in the Concept, the main priority in Uzbekistan’s foreign policy is the region of Central Asia, with which its vital interests are connected. The Concept also specifies that the problems of Central Asia should be solved by the states of the region themselves, without the intervention of external forces. Contributing to resolving the situation in Afghanistan and ensuring peace and stability in the region are singled out in the Concept as key objectives. The position of Uzbekistan regarding resolution of the Afghan conflict was initially based on two main principles: 1. Recognition of the fact that the situation cannot be resolved by military actions alone. 2. Strengthening the role and importance of the economic component in the programme for conflict resolution and reconstruction in Afghanistan. Uzbekistan consistently operates in two interrelated areas – through participation in the implementation of economic projects and parallel diplomatic activities in order to unite the efforts of both the neighbouring countries of Afghanistan and the US/NATO, the People’s Republic of China and the Russian Federation.
204 Session IV: The return of foreign terrorist fighters: ways for re-integration?
In resolving the situation in Afghanistan, Uzbekistan has always strived to tone down the emphasis on the military component and pay more attention to economic recovery, as only this will reduce the level of conflict-generating potential inside Afghanistan. The provision of targeted economic assistance to Afghanistan must become a priority. In this sense, Uzbekistan has a lot to offer. Uzbekistan has amassed considerable experience in the implementation of joint projects for the reconstruction of Afghanistan, especially in the areas of road construction and repair, power generation, railway construction, mining, education, and specialist exchanges. Uzbekistan has been actively co-operating with Kabul in the economic sphere since 2002, and has built and repaired 11 bridges on the highway between Mazar-i-Sharif and Kabul as part of the Afghanistan reconstruction programme. In addition, a 442-kilometre high voltage transmission line was built from Kabul to the Uzbekistan border; the 220 kV line, which cost over USD 198 million to build, now supplies Afghanistan with electricity from the Uzbek power system. One of the main problems hindering economic growth in Afghanistan and, in particular, domestic production growth, is the lack of infrastructure – transport, communications, water and power supply, etc. Projects to develop the rail network in Afghanistan may therefore be important. In 2009–2010, Uzbekistan’s state-owned railway company (JSC Oʻzbekiston Temir Yoʻllari) implemented a project valued at USD 129 million to build a 75-kilometre rail link connecting Hairatan to the city of Mazar-i-Sharif. As for the current situation, we can see that after more than 15 years of US and NATO military presence, Afghanistan has still not managed to resolve its security issues and create a viable government, and conditions for sustainable economic development have not been ensured. The withdrawal of the bulk of Western coalition troops from Afghanistan under these conditions has not improved the intra- Afghan dialogue, and this could be a catalyst for destabilization in both Afghanistan and Central Asia.
205 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
Based on the current situation with resolving the situation in Afghanistan, Uzbekistan’s foreign policy in this area will be focused on: • intensification of efforts to establish political dialogue with Afghanistan (with all political forces inside Afghanistan), its neighbouring countries, and the leading centres of forces interested in maintaining a single Afghan nationhood; • reliance on bilateral formats, since multilateral formats have unfortunately turned out to be ineffective in resolving the Afghanistan conflict; • rendering all possible assistance in solving Afghanistan’s socio-economic problems, and supporting projects aimed at helping Afghanistan create a viable and developing economy. Uzbekistan has gained considerable experience in carrying out reconstruction projects in Afghanistan, and it is only natural that it can initiate projects for the socio-economic development of Afghanistan as well. Implementation of a project for the construction of a 2,000-kilometre railway line running from Mazar-i-Sharif through Kabul, Kandahar and Herat and back to Mazar-i-Sharif is of paramount importance. This project will cost nearly USD 3 billion, but will create the railway equivalent of the trans-Afghan transport corridor from Europe with access to India, China, Iran and Pakistan. There has been a significant breakthrough in the humanitarian sphere as well. In November 2017, the Government of Uzbekistan issued a resolution by which an education centre for training Afghan citizens will be established under the Ministry of Higher and Secondary Specialized Education of Uzbekistan. The new centre will be located in Termez (Surxondaryo Region) and will provide higher, specialized secondary and vocational education programmes for personnel, as well as retraining and advanced training for Afghan specialists. Thus, Uzbekistan’s policy concerning Afghanistan is based on the recognition that the conflict in Afghanistan can only be resolved by rendering full assistance in solving Afghanistan’s socio-economic
206 Session IV: The return of foreign terrorist fighters: ways for re-integration?
problems, and supporting projects aimed at helping Afghanistan create a viable and developing economy.
Improving the System for Countering Religious Fundamentalism and Extremism in Uzbekistan: Forms and Directions Of the 32 million people who make up the population of modern Uzbekistan, some3,000 (at the highest estimate) have fought for terrorist organizations in Syria and Iraq. At the lowest estimate, their number was no more than 1,500. Given that over 2million citizens of Uzbekistan are labour migrants in the Russian Federation and the Republic of Kazakhstan, these figures cannot be described as catastrophic. However, the fact that a number of citizens of Uzbekistan have been influenced by religious fundamentalist and extremist campaigns is a sign that work must still be done to improve and optimize efforts to counter this propaganda. The policy for the deradicalization and reintegration of citizens who have been influenced by extremist ideologies in Uzbekistan: [is based on the] necessity to fight against terrorism and the threat of extremist expansion. One of the focus areas is the activity of law enforcement bodies and security services. But it is a mistake to assume that they will cope with this method of hard counteraction. An idea can be opposed only by an idea, ideology – only by ideology. And in order to fight efficiently with fairly well-trained Islamic extremist preachers, we need detachments of well-trained theologists and supporters of the idea of enlightened Islam.193
Changing the System of Islamic Education in Uzbekistan at All Levels The state system for countering the ideology of religious fundamentalism and extremism in Uzbekistan was formed gradually, by generalizing its own experience and studying foreign experience 193 «Гуманистический ислам и поиск Узбекистаном своего пути развития: глобальные перспективы» http://press-unity.com/analitika-stati/10952.html
207 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
in countering extremism. Meanwhile, the understanding of the role and place of Islam in society and in the system of social values has also changed, from the initial enthusiasm for Islam and its positive role in society in the early 1990s, when Islamic education was largely influenced by supporters and preachers of radical Salafi ideas, to caution and mistrust of the system of religious Islamic organizations, when religious activity was often viewed through the lens of potential terrorism and extremism that influenced government policy and, in particular, the commitment to state-controlled religious education since the late 1990s. In general, the system of Islamic education institutions that was created in Uzbekistan in the post-Soviet period was focused on the formation of an Islamic intellectual class, based on secular education and religious knowledge obtained in state-accredited educational institutions. This system included the Tashkent Imam al-Bukhari Islamic Institute, the Mir-i-Arab Madrasa, and nine specialized Islamic schools of secondary education, and provided students with a secular education along with religious and theological studies.194 A new stage in the improvement of the Islamic education system in Uzbekistan began in 2017, when Shavkat Mirziyoyev was elected president. President Mirziyoyev set out the key points of the new policy in a speech at the UN General Assembly in New York in September 2017. During the speech, he repeatedly referred to the growing Islamophobia in the world and the need for a fundamental distinction between the concepts of “Islam” and “terrorism”. The Uzbek head of state emphasized that these words cannot be equated, and that in the modern world, in the context of growing religious extremism, information is required about the humanistic essence of Islam. These statements were supported by a comprehensive programme of measures implemented in Uzbekistan in 2017.The essence of this policy lies in the understanding that the enlightened,
194 According to the Resolution of the Cabinet of Ministers of the Republic of Uzbekistan of 22 August 2003, certificates issued to graduates of religious educational institutions are equated to the corresponding state certificates of education.
208 humanistic Islam needs to be helped and strengthened, and that conditions must be created for its development. The new policy was put into motion in June 2017 with the establishment of the Imam al-Bukhari Centre of Hadith Science in Samarkand. The Sahih al-Bukhari hadith collection compiled by Imam al-Bukhari enjoys unquestioned authority in the Muslim world. This collection of authentic hadith was the first to be compiled on a thematic basis, and is considered to be an outstanding guide to fiqh (the theory of Islamic law). Islamic education based on Sahih al-Bukhari can promote the ideas of enlightened Islam. The next critical step in implementing the policy was reorganization of the famous Mir-i-Arab Madrasa, which was the only institution in the Soviet Union that provided full Islamic education. It was decided to create a higher madrasa on its basis to train theologists to teach theology at specialized Islamic schools of higher and secondary education. Thus, the Mir-i-Arab Madrasa obtained the status of a school of higher religious education. In addition, the Centre for Islamic Civilization is planned to be built in Tashkent. This centre will include a library, an archive and a manuscript fund to house ancient manuscripts, lithographs, historical documents and artefacts from Uzbekistan and abroad that are related to the scientific and religious schools founded by great figures who lived in the territory of modern Uzbekistan; it will also house modern scientific research papers in this sphere. Nine specialized schools of secondary religious education and two specialized schools of higher religious education will be put under the supervision of the centre. In December 2017, the International Islamic Academy of Uzbekistan was established by decree of the President of Uzbekistan. This non-state school completes the formation of a coherent system of religious educational institutions. The academy is tasked with training highly qualified teachers to work at the country’s specialized schools of higher and secondary religious education. The academy, which was founded by the Spiritual Administration of Muslims of Uzbekistan, began offering 16 master’s degree programmes during the 2018–2019 academic year.
209 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
The Mahalla as a Key Element in the Deradicalization and Reintegration of Citizens who have been Influenced by Extremist Ideologies After fulfilling local self-government functions for thousands of years (based on urban divisions and rural settlements– kishlaks), the institution of mahalla was enshrined in the 1992 Law on Citizens’ Bodies of Self-Government. As a historical form of local self-government, mahallas have gradually become an institution ensuring state-society relationships. One of the most important functions assigned to mahallas is now combating the spread of extremist ideologies, especially among youth. Each mahalla has a “citizens’ assembly” with five deputy chairs, one of whom is responsible for working with young people and countering the spread of extremist ideologies by organizing targeted information campaigns. Mahallas are also tasked with providing financial and employment assistance to persons who have served sentences in correctional institutions, including for crimes related to anti-state activities. In addition, each mahalla also has a “posboni” –an organization of young people who have completed military service. The posboni acts as an important tool in helping law enforcement agencies protect public safety and order. By developing an integrated system for the deradicalization and reintegration of young people who have been influenced by extremist ideologies and including mahallasas the key tool in this process, Uzbekistan has managed to stop the wave of terrorist activity that began in the late 1990s and culminated in an attempted coup in Andijan in May 2005. Since 2005, Uzbekistan has not had a single major terrorist incident with casualties. At the same time, it is important to understand that the policy of openness currently being pursued by the leadership of Uzbekistan should not lead to an increase in religious extremism in the country. And this is the main challenge that the government now faces.
210 Session IV: The return of foreign terrorist fighters: ways for re-integration?
It used to be easier to combat religious radicalism, since the previous system involved a strict border regime and closed borders with several neighbouring countries that were importer of preachers, forbidden literature, finances, etc. Intelligence and law enforcement agencies combatted public demonstrations of adherence to Salafi fundamentalist ideas (special clothing, wearing a beard or a hijab, unofficial mosques, etc.). Now the challenge is to contain the spread of the ideology of religious fundamentalism and extremism, but within the concept of greater openness and with strict adherence to procedural norms and ensuring respect for human rights. And this is a serious challenge for the entire Uzbek political system, in both the short term and the long term. Continuing the theme of the spread of enlightened Islam in the country, it would be advisable to concentrate on changes in the Islamic world as a whole. For various reasons, the Islamic world became an outsider in the industrial (machine) age and is now divided and fragmented. There are a large number of dividing lines in the Islamic world –between rich and poor countries, Sunnis and Shias, and so on. Modernization in most Islamic countries is slow. The list of the world’s 22 largest economies only includes three Muslim states: Indonesia, Turkey and Iran. This weakness makes Islamic countries vulnerable to the influence and manipulation of non-Islamic powers. And now, Muslim countries and the Islamic world as a whole must accept the challenges of the new age of innovation and information. What is the role of Muslim countries in this process? Outsiders, once again? Or will the Islamic world be able to respond to the challenges of the new era? The Islamic world is presented with a great opportunity to successfully implement a policy of modernization and occupy a more serious position in the global economy. This will enhance the role of these countries in geopolitical processes and in the international arena and, more importantly, enable them to transition from being an
211 New challenges and approaches to regional and global security in Central Asia
object of manipulation to a self-sufficient entity. However, achieving this without assistance is difficult, so joining forces is essential. In the summer of 2017, leaders of Islamic countries gathered in Astana for a summit, where they talked about the development of innovation and science. An agreement was reached to create six supercomputers to be used by all Muslim countries. The President of Uzbekistan also proposed holding an international competition in the exact sciences in honour of Muhammad ibn Musa al- Khwarizmi, the “father of algebra”. These are excellent examples of how Muslim leaders can work together and set mutual goals. Muslims are gradually learning to join their efforts and put forward common ideas and initiatives that contribute to the development and modernization of the Islamic world. Modern cybernetics and algebra are largely based on ideas proposed by the great scholar Muhammad ibn Musa al- Khwarizmi(who participated in the activities of the Khorezm Ma’mun Academy and introduced the concept of the algorithm),as well as the achievements of the Mirzo Ulugbek mathematical and astronomical school in Samarkand in the 15th century. This legacy should provide a serious basis for Uzbekistan to make a breakthrough on the path of innovative development. And Uzbekistan is already taking steps in this direction, as evidenced by the establishment of the Mirzo Ulugbek Innovation Center in Tashkent, the declaration of 2018 as the Year of Supporting Active Entrepreneurship, Innovative Ideas and Technologies, and the creation of specialized schools in mathematics, physics and cybernetics for gifted children. Clearly, Uzbekistan is an example of how a Muslim-majority country can take active measures to ensure development in the context of global geoeconomic and geopolitical transformations, and, if necessary, development based on enlightened Islam.
***
212 Information about the OSCE Programme Office in Nur-Sultan
The OSCE Programme Office in Nur-Sultan started working in Kazakhstan in 1999. According to its mandate, the Office: - promotes the implementation of OSCE principles and commitments as well as co-operation of Kazakhstan in all three OSCE dimensions within the OSCE framework approach to cooperative security and in the regional context; - facilitates contacts and promotes information exchange between the authorities of Kazakhstan and the Chairman-in-Office and OSCE executive structures and institutions, as well as cooperation with international organizations; - establishes and maintains contacts with central and local authorities, universities and research institutes of the host country, as well as representatives of civil society and NGOs; - аssists in arranging OSCE regional events, inter alia, regional seminars and visits to the area by OSCE delegations, as well as other events with OSCE participation; - provides assistance to the Government of Kazakhstan, such as raising awareness on OSCE activities, training of designated Kazakh officials, and providing advice on the OSCE to relevant official structures, facilitate information exchange between OSCE institutions and relevant state agencies on OSCE activities. Following the mandate, the Office conducts its programmatic activities based on Annual Program Outlines developed under close consultation with the host country and the OSCE Institution. The Office supports Kazakhstan in promoting OSCE values and principles, facilitates security and confidence building measures within the OSCE area, transparent economic and environmental policy and the implementation of human rights in line with the OSCE commitments.
213 Contacts: 10, Beibitshilik street, 010000, Nur-Sultan, Republic of Kazakhstan Tel: +7 (7172) 58-00-70 Fax.: +7 (7172) 32-83-04 E-mail: poin@osce.org http://www.osce.org/programme-office-in-nur-sultan
214 NEW CHALLENGES AND APPROACHES TO REGIONAL AND GLOBAL SECURITY IN CENTRAL ASIA
International conference proceedings (Nur-Sultan, 26 October 2018)
Cover design and layout Indesign studio LLP
Approved for printing 14.02.2020. Format 60х90 1/16. Offset paper. Digital printing. Print run 126 copies.
Printed by Indesign studio LLP Nur-Sultan
Офис программ ОБСЕ в Нур-Султане
НОВЫЕ ВЫЗОВЫ И ПОДХОДЫ ПО РЕГИОНАЛЬНОЙ И ГЛОБАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ
Материалы международной конференции (г. Нур-Султан, 26 октября 2018 г.)
Нур-Султан 2019 УДК 327 ББК 66.4 Н 76
Н 76 Новые вызовы и подходы по регионально и глобальной безопас- ности в Центральной Азии: материалы международной конференции (г. Нур-Султан, 26 октября 2018 г.): — Нур-Султан, 2020. — 256 с.
ISBN 978-601-332-599-6
26 октября 2018 г. Офисом программ ОБСЕ в Нур-Султане совместно с Фондом им. Фридриха Эберта и Казахстанским советом по междуна- родным отношениям при поддержке Института дипломатии Академии государственного управления и Исследовательского института «Об- щественное мнение» была организована международная конференция «Новые вызовы и подходы по регионально и глобальной безопасности в Центральной Азии». В данный сборник материалов включены доклады казахстанских и зарубежных участников конференции, раскрывающие основные угрозы безопасности в регионе Центральной Азии и пути реше- ния возникающих проблем, а также актуальные вопросы регионального сотрудничества в реагировании на современные вызовы. Издание предназначено для политологов, экспертов-международни- ков, государственных служащих, научных работников, преподавателей и студентов высших учебных заведений, а также для широкого круга чита- телей, интересующихся современным развитием региона. Издание публикуется на русском и английском языках. Доклад госпо- дина Пал Дунай написан на английском языке в оригинале, остальные до- клады на русском языке. Все доклады переведены и отредактированы при содействии Офиса программ ОБСЕ в Нур-Султане. Мнения и рекомендации авторов докладов в рамках конференции при- надлежат авторам и не обязательно отражают точку зрения организаторов конференции.
Издание не предназначено для продажи и распространяется бесплатно УДК 327 ББК 66.4 ISBN 978-601-332-599-6 © Офис программ ОБСЕ в Нур-Султане СОДЕРЖАНИЕ
Приветственное слово Дьердь Сабо . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
СЕССИЯ 1 К ВОПРОСУ О ЕВРАЗИЙСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ Муратбек Иманалиев Координация деятельности региональных организаций по безопасности в Центральной Азии. Усиление взаимодействия и повышение эффективности. . . . . . . . . . . 9 Пал Дунай Роль региональных институтов в Центральной Азии — взаимосвязь, взаимоблокировка или просто сосуществование?. . . . 35 Султан Акимбеков Риски для региональной безопасности в контексте геополитического соперничества. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 Александр Князев Сравнительный анализ целей и возможностей региональных организаций в сфере безопасности и вероятность их сотрудничества в противодействии угрозам афганского происхождения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
СЕССИЯ IІ РАДИКАЛИЗАЦИЯ МОЛОДЕЖИ: КАК ЕЕ ОСТАНОВИТЬ ЗДЕСЬ И СЕЙЧАС Мохеб Спингар Радикализация молодежи: причины радикализации и способы борьбы с ней. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 Инга Сикорская Информационная грамотность и новая медиакультура как раннее предупреждение радикализации молодежи . . . . . . . . . . 139
3 СЕССИЯ III: ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЮ ИНТЕРНЕТА В ТЕРРОРИСТИЧЕСКИХ ЦЕЛЯХ Шавкат Сабиров Угрозы киберпространства: вызовы и меры противодействия. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 Леся Каратаева Информационные стратегии терроризма: вызовы для системы противодействия. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182
СЕССИЯ IV: ВОЗВРАЩЕНИЕ ИНОСТРАННЫХ БОЕВИКОВ: ЕСТЬ ЛИ ВОЗМОЖНОСТИ ДЛЯ ИНТЕГРАЦИИ? Татьяна Дронзина Боевики Кыргызстана: почему они уезжают на чужую войну. . . . . 210 Бахтиер Эргашев Выходцы из Узбекистана — члены террористических организаций в Сирии и Ираке: современное состояние и перспективы. . . . . . . . 229
Информация об Офисе программ ОБСЕ в Нур-Султане. . . . . . 254
4 Приветственное слово
Посла, Главы Офиса программ ОБСЕ в Нур-Султане Дьердь Сабо
Ваши Превосходительства! Уважаемые гости! Дамы и господа!
Для меня большая честь приветствовать такую уважае- мую аудиторию и выступить на Международной конференции по безопасности на тему «Новые вызовы и подходы к регио- нальной и глобальной безопасности в Центральной Азии». Прежде всего, позвольте поблагодарить наших партнёров — Фонд имени Фридриха Эберта в Казахстане, Казахстанский Совет по международным отношениям, Институт дипломатии Академии государственного управления при Президенте Респу- блике Казахстан и Исследовательский институт «Обществен- ное мнение», которые поддержали это мероприятие и создали данную платформу для сотрудничества и диалога. Разрешите также тепло поприветствовать наших экспер- тов, которые проделали долгий путь, чтобы поделиться своим опытом по разработке путей решения проблем, с которыми мы сталкиваемся сегодня. В дополнение, хотелось бы отметить, что эксперты представляют 10 разных стран (девять государств- участников ОБСЕ и одну страну-партнера (Афганистан)). Я рад увидеть сегодня представителей государственных органов, гражданского общества и дипломатического корпуса в Казахстане. Вы являетесь ключевым компонентом этого меро- приятия. Мы призываем вас активно участвовать в дискуссиях и делиться своим опытом и видением в рамках настоящей кон- ференции, а также способствовать диалогу в данных вопросах.
5 ОБСЕ активно способствует реализации инициатив и созда- ет платформы для многих различных форм диалога на разных уровнях в качестве средства снижения напряженности, предот- вращения конфликтов и обеспечения стабильности во всем ре- гионе ОБСЕ. Приверженность ОБСЕ заключению соглашений на основе консенсуса помогла обеспечить лучшее понимание того, что означает безопасность. Не являясь организацией коллективной безопасности, ОБСЕ, тем не менее, может укрепить доверие к сотрудничеству в области безопасности, содействовать фор- мированию политической воли и руководству коллективными действиями, а также помочь разрешить дилемму коллективных действий среди государств с различными интересами и про- граммами. Темой для нашего обсуждения сегодня станет роль между- народных и региональных организаций в противодействии гло- бальным угрозам, таким как терроризм, организованная пре- ступность, незаконная торговля и миграция, предотвращение радикализации молодежи, злоупотребление Интернетом в тер- рористических целях и интеграция иностранных боевиков-тер- рористов и их семей в общественную жизнь. В ОБСЕ мы признаем, что эти угрозы обусловлены широким спектром политических и социально-экономических факторов. Некоторые из таких факторов весьма актуальны: например, на- рушения прав человека и вопросы верховенства закона в борьбе с терроризмом напрямую связаны с появлением и распростра- нением экстремистских идей. Другие факторы являются в боль- шей степени косвенными, но не менее важными: например, отсутствие доступа к образованию, политическое отчуждение и социально-экономическая маргинализация. Многие из этих вопросов были отмечены в Берлинской де- кларации и резолюциях, принятых Парламентской ассамбле- ей ОБСЕ на двадцать седьмой ежегодной сессии 7-11 июля 2018 года. В том числе озвучена идея о том, что:
6 «…комплексный и слаженный подход к вопросам управле- ния сектором безопасности и его реформирования имеет ос- новополагающее значение для решения современных проблем в сфере безопасности, особенно в таких областях, как рефор- мирование полиции, обеспечение пограничного режима и безо- пасности границ, борьба с терроризмом и коррупцией и рефор- ма сектора отправления правосудия, …важность усилий в сфере управления сектором безопасно- сти и его реформирования, в том числе направленных на обес печение равного и эффективного участия женщин в управле- нии безопасностью, ее обеспечении и контроле на всех уровнях, поскольку они играют значительную роль в предотвращении конфликтов, раннем предупреждении и восстановлении после кризисов и конфликтов», Учитывая данный контекст, сегодняшняя конференция представляет собой важную платформу для обеспечения луч- шего понимания возможностей в целях более широкого ис- пользования перспективного и имеющегося богатого опыта в области укрепления безопасности посредством сотрудничества на территории всего евроатлантического и евразийского про- странства, особенно в регионе Центральной Азии, а также спо- собов решения старых и возникающих проблем и угроз. Я желаю всем нам энергичной и, что еще более важно, кон- структивной и эффективной дискуссии с последующим сотруд- ничеством между всеми заинтересованными сторонами. Благодарю за внимание!
***
7 СЕССИЯ I ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ ИЗМЕРЕНИЕ: КАК УСИЛИТЬ СОТРУДНИЧЕСТВО РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ ПО БЕЗОПАСНОСТИ В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ ОБСЕ?
Координация деятельности региональных организаций по безопасности в Центральной Азии. Усиление взаимодействия и повышение эффективности
Муратбек Иманалиев
Международные организации — это, в общем-то, продукт второй половины ХХ столетия; это первый коллективный и ле- гитимный актор международного права и международной жиз- ни, правда, не приравненный к правительствам, президентам и монархам, но выстроенный вслед за последними и в опре- деленной степени зависимый от них. Однако, с точки зрения оказания юридически и политически встроенных в междуна- родную практику миротворческих, финансовых и иных услуг, это субъект интернационального пространства и не имеющий равных себе по церемониальным и иным возможностям по- средник. Собственно говоря, международная организация представ- ляет собой договорный механизм совместной деятельности стран-подписантов либо иногда (правда, весьма редко) — са- мостоятельной работы какого-либо правительства, но точно в рамках согласованных договоренностей, либо в группе неких государств, входящих в эту организацию и могущих взять нечто из программы организации за основу совместной работы, но при условии, что такого рода деятельность не нарушает ин- тересы других участников.
9 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
Совершенно очевидно, что в любой международной органи- зации весьма важны процедуры, нормы, правила и согласован- ные позиции. Впоследствии в международной жизни появились и другие игроки, такие как, например, неправительственные организа- ции, транснациональные корпорации, а в последние годы — и международные преступные синдикаты, лидеры которых со- вершенно беззастенчиво предлагают себя в качестве серьезных властителей дум и чаяний простых людей. Мир не признает возможности легитимизации существования последних, но при формировании внешней политики вынужден иметь в виду их позиции. Кризис, постигший международные организации после кру- шения СССР и распада биполярной системы, не явился чем-то нежданным и негаданным: ожидания были, и были даже каки- е-то страны, которые серьезно готовились к ним. Было немало людей, футуристов и всякого рода других политпредсказателей, которые знали, например, что в ООН возникнут проблемы пе- рехода от биполярной системы через однополярную к многопо- лярной, но, как всегда, проблема была в определении точного временного лага. Но вопрос оказался нерешаемым в силу от- каза ведущей «пятерки» Совета Безопасности расширить его и одновременно дать возможность новым постоянным членам право вето. После распада Советского Союза однополярность в мировой политике отразилась и на деятельности международных струк- тур: она теперь в большей степени находилась и находится в фарватере единственного пока на настоящий момент мирово- го полюса. Но мир, как известно, меняется: в активный круг принятия глобальных и региональных решений, разработки и имплементации геополитических и геоэкономических про- ектов вовлекаются страны, которые еще вчера представлялись геополитическими окраинами, в лучшем случае — мировыми производственными площадками, «фабриками ширпотреба», и которые сегодня заговорили голосами роботов, космических
10 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
кораблей, мощных компьютеров, кибероружия и т.д. То есть происходит цивилизационно-технологическое выравнивание возможностей и потенциалов. Эпоха 90-х — это эпоха социально-экономических, фило- софско-мировоззренческих, религиозных, международных и иных кризисов, охвативших практически все сферы жизнеде- ятельности государств и людей. Она стала временем возникно- вения новых стран Центральной Азии, которые, между прочим, появились на международной арене не вследствие отчаянной освободительной войны или длительных бурных политических баталий, а как результат распада огромной страны: попросту говоря, среднеазиатские советские республики были выгнаны из СССР. Политическая гибель КПСС, обусловленная ликви- дацией механизмов развития партии, идеологической инток- сикацией населения и командной системой в экономике, была процессом объективным, а вот смерть СССР все-таки следует рассматривать как нечто, в чем было немало субъективного. Особо сложной и одновременно кажущейся непреодолимой на сегодняшний день, а также потенциально конфликтогенной проблемой оказалась неспособность центральноазиатских госу- дарств установить и поддерживать между собой полноценные межгосударственные отношения, соответствующие принципам и нормам международного права, обычаям международной жизни. Хотя следует признать, что попытки такие делались, и неоднократно, причем как самостоятельно, так и при под- держке международных организаций и отдельных государств. Один из наиболее впечатляющих печальных примеров к сказанному — водные отношения между странами региона. Следует признать, что они попросту отсутствуют. До сих пор не удается наладить даже самый элементарный переговорный про- цесс, не говоря уже о создании и использовании более сложных механизмов и оценочных конструкций для достижения хотя бы промежуточных позитивных результатов. Инкорпорирован- ность международных организаций в эту проблематику пока усложнена упомянутыми выше отношениями между странами
11 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
региона и нередко — нежеланием стран региона вовлекать их в водную проблематику, но, тем не менее, усилия эти не пропали даром: небольшое движение вперед все-таки есть. Как следствие изложенного выше, центральноазиатские страны оказались не в состоянии ни самостоятельно, ни со- вместно с кем-либо смонтировать систему коллективной без- опасности, хотя все же опять следует быть справедливым и напомнить в этой связи об инициативах и проектах централь- ноазиатских президентов по межтаджикскому примирению и Ташкентское соглашение о борьбе с терроризмом и иными видами организованной преступности от 20 апреля 2000 года. Другой чрезвычайно важной, на мой взгляд, проблемой, имеющей также и самое прямое отношение к деятельности научно-экспертных учреждений, является неспособность го- сударств региона совместно выстроить иерархию угроз и вы- зовов, обеспечить функционирование оценочных механизмов и разработать способы их устранения либо нивелирования. В этом смысле ситуация весьма и весьма мозаична. С нацио- нальными механизмами обстановка не лучше, а в некоторых государствах — и вовсе плоха. Как я представляю, роль такого системного аналитика и проектировщика могла бы взять на себя Региональная анти- террористическая структура ШОС совместно с другими между- народными организациями. Очевидно, что требуется серьезное переосмысление деятельности международных структур на на- правлении обеспечения безопасности, формулирование новых концепций помощи странам региона и проведение необходи- мых изменений. Геополитическая ценность, значимость и одновременно уяз- вимость Центральной Азии обусловлена тем, что именно здесь сходятся внутриконтинентальные векторы интересов России, Китая, Индии, а также Турции, Ирана, Пакистана и ряда дру- гих стран. Все эти государства расположены по периметру Центрально-Азиатского региона. И именно это обстоятельство стало, наверное, самой важной причиной оценки Вашингтоном
12 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
региона Центральной Азии как евразийской геополитической точки схождения. И вряд ли этот подход будет изменен в бли- жайшее время. Позиции упомянутых государств абсолютно понятным об- разом влияют на формулирование основных подходов между- народных организаций, таких как ОБСЕ, ШОС, ОДКБ и других к вопросам обеспечения безопасности, выстраивания простран- ства экономического и культурно-гуманитарного сотрудниче- ства. И это обстоятельство также надо иметь в виду при анализе вопросов возможного партнерства международных структур. Неожиданный переход стран Центрально-Азиатского реги- она к самостоятельной жизни, от формы существования как окраины огромного государства, больше известной как терри- тория Туркестанского и Среднеазиатского военных округов, к статусу геополитической периферии международного сооб- щества имел, разумеется, несколько последствий, в числе коих я бы выделил следующие. Во-первых, необходимость строительства национального государства с понятными классическими государственными институтами, лучше, разумеется, демократическими, стол- кнулась с хаотичной и одновременно робкой конкуренцией с жестко выстраиваемым режимом личной власти, кстати, более привычной и более понятной управляющей элите, пришедшей к власти. В этом смысле даже «островок демократии» мало чем отличался от откровенных центральноазиатских авторитарных систем. Во-вторых, выстраивание внешней политики большинством стран Центрально-Азиатского региона примитивным образом свелось к балансированию между сильными мира сего, а не к ее формированию на базе национальных ценностных ориентиров и реализации не личной дипломатии, а государственной. Имен- но поэтому участие большинства стран региона в деятельности международных организаций было предопределено, прежде всего, позиционированием страны в пользу того или иного го- сударства: либо (в меньшей степени) неких абстрактных глоба-
13 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
листских идей, зависших в международном пространстве, либо (в большей степени) молчаливого, невыразительного присут- ствия на форумах и конгрессах, а не собственных интересов. Возможно, это происходило также и потому, что совокупность национальных интересов была еще не скомпонована, а у неко- торых находилась к тому же только на стадии формулирования подходов к этим самым интересам. Но, с другой стороны, оче- видно и то, что у стран периферийных скрытая в нейтральности лояльность или, наоборот, открытое следование в «одной лод- ке» с кем-то из великих — объективно и справедливо. «Ведо- мость», может быть, великое благо для периферии. В-третьих, отсутствие политического, экономического пря- мого общения между советскими республиками (что, в об- щем-то, не поощрялось Москвой в советский период) в годы независимости, в силу отсутствия нормальных межгосудар- ственных отношений, ориентированных если не на единство, то хотя бы на сближение позиций по вопросам безопасности, международного разделения труда, совместных гуманитарных проектов, привело к формированию разновекторных, расхо- дящихся идентичностей. Хотя это, конечно, ни в коем случае не означает неспособности стран региона к некой интеграции. Формирование и укрепление конструкций геополитическо- го и геоэкономического посредничества и интеграторства со встроенными в них механизмами обеспечения безопасности и социально-экономического, культурно-гуманитарного раз- вития в Центральной Азии требует создания полноценного и динамично развивающегося пространства международного сотрудничества усилиями, прежде всего, собственно самих го- сударств региона, что, кстати, не сконструировано до сих пор. Совершенно очевидно, что важную вспомогательную роль в этом процессе должны играть и международные организации различного типа. Но одновременно следует признать, что в деятельности меж- дународных организаций — например, по поддержанию режи-
14 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
ма всеобъемлющей безопасности в Центральной Азии — сегод- ня все еще больше ожиданий, нежели достижений. Тем более, что, как известно, международные организации создавались, за редким исключением, по принципу «за» и «про- тив»; играть на этой «черно-белой» доске центральноазиатским странам было весьма и весьма непросто, особенно в 90-е годы: шли туда, куда звали — и в ОБСЕ, и в ОИС (бывшая ОИК), и в ОДКБ, и в СНГ и т.д. Двигались туда, куда звали, не совсем понимая сути и программ этих международных организаций. Насколько, например, оправдано пребывание стран Централь- ной Азии в ОЭС? Осознание содеянного пришло в более позд- нее время. Скептицизм в отношении возможностей глобальных и реги- ональных международных организаций и структур по обеспе- чению безопасности в Центральной Азии остается сегодня суб- станцией устойчивой, и вряд ли в ближайшее время мы увидим какие-либо сдвиги в оценках в сторону более позитивного вос- приятия: скромный полезный опыт сотрудничества централь- ноазиатских стран с международными структурами утонул в океане сформировавшихся в конце 90-х гг. прошлого столе- тия, может быть, не совсем верных, но устойчивых представ- лений об их «независимости», «беспристрастности» и «спо- собности помочь молодым государствам», в особенности в тех областях, которые находятся вне церемониальных, протоколь- ных отношений. На первых порах малоопытное и малознако- мое с международным правом и перипетиями международной жизни население и политики стран Центральной Азии воспри- нимали международные структуры как нечто самостоятельное и особенное, без привязки к соглашениям о создании междуна- родных структур между правительствами — это, в общем-то, главная ошибка, допущенная в государствах региона. Правда, в этом контексте, регион Центральной Азии не одинок: нечто подобное существует в разных частях мира. Разумеется, сконструированную усилиями всех участников, полную противоречий и недоверия ситуацию ни в коем случае
15 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
нельзя рассматривать вне контекста тех изменений, которые происходят в системе международных отношений в современ- ную эпоху и, конечно, конкретных позиций субъектов междуна- родной жизни по ключевым вопросам мировой и региональной политики, экономики и тех процессов разного свойства, кото- рые происходят на международной арене. В этой связи все больше и больше укрепляется представ- ление о том, что международные региональные организации выполняют свои функции и поставленные перед ними задачи в пределах только тех полномочий, которые им предоставляются правительствами государств, которые являются основателями и членами этих организаций, и ждать большего, чем делегирован- ные правительствами полномочия, не следует, и, что интере- сы конкретных государств являются нередко определяющими в действиях международных структур. На пространстве Центральной Азии действуют несколь- ко международных организаций. Прежде всего, конечно, речь идет об Организации Объединенных Наций и ее подразделе- ниях, работающих в Центрально-Азиатском регионе. Следует отметить, что, несмотря на отсутствие термина «безопасность» в мандатах некоторых представительств ООН в странах ре- гиона, тем не менее, все они прямо или косвенно связаны с проблемами безопасности, включая вопросы экономической, социальной, гуманитарной безопасности, а в более конкрет- ном изложении — с некоторыми важными аспектами здраво- охранительной, продовольственной безопасности и др. То есть деятельность ООН и ее структур в центральноазиатских госу- дарств охватывает весьма широкий спектр секторов, направ- лений и проблем, в том числе вопросов безопасности, которые важны для государств региона. Чрезвычайно важен опыт Центра превентивной дипломатии ООН, расположенного в Ашхабаде. Представляется, что это первое подобное учреждение ООН, нацеленное на осуществле- ние мероприятий раннего предупреждения в области поддер- жания безопасности на основе тщательного изучения ситуации
16 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
в тех или иных областях жизнедеятельности государств и реги- она совместно с правительственными и неправительственными органами. Особый интерес и поддержку должны вызывать уси- лия Центра по формированию каналов сотрудничества стран Центрально-Азиатского региона по вопросам водных ресурсов. Ряд других консультативно-информационных и проектных под- ходов, значение которых было достаточно высоко оценено ру- ководителями государств и МИДами стран Центрально-Азиат- ского региона, при условии безусловной и точной реализации, могут быть весьма полезными как для каждой страны, так и для региона в целом. Но, поскольку регион еще не состоялся как международное пространство, сотрудничество по многим об- щим вопросам развития продолжает оставаться несолидарным и разорванным, а деятельность Центра постепенно формали- зовалась, превратившись в календарь протокольных, в сущно- сти, мероприятий, то и результатами работы в большей сте- пени остаются некие «отчеты о проведенных мероприятиях», складируемые в соответствующих архивах. Говоря о региональных международных организациях, сле- дует, конечно, в первую очередь упомянуть о Совещании по взаимодействию и мерам доверия в Азии, Организации по без- опасности и сотрудничеству в Европе, Организации Договора о коллективной безопасности и Шанхайской организации сотруд- ничества. Несколько особняком в этом ряду стоит НАТО, посколь- ку, во-первых, ни одна страна Центрально-Азиатского регио- на не является членом этой организации, и ни один документ двустороннего партнерства не предоставляет НАТО мандат на решение проблем обеспечения безопасности государств Центральной Азии, а во-вторых, в отличие от упомянутых выше международных организаций, речь идет о сотрудниче- стве стран Центрально-Азиатского региона «с» НАТО, а не «в» НАТО. Появление центральноазиатских стран в ОБСЕ до сих пор не имеет внятного публичного объяснения: это некий «каприз»,
17 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
«исторический вывих» на наиболее сложном и рыхлом этапе распада биполярной системы. Представляется, что и государ- ства Центральной Азии, и государства Европы, которые в 1975 году для себя, для европейцев, создали Совещание по вопросам безопасности именно в Европе (преобразованное впоследствии в Организацию) на основе признания некоторых итогов Второй мировой войны, с большим трудом осознают внезапное присо- единение бывшей советской Средней Азии к этой европейской структуре. Представляется, что в появлении центральноазиат- ских государств в ОБСЕ определенную роль сыграли США, на- верняка преследовавшие цели вне зоны и вне компетенции этой международной организации. В дальнейшем сотрудничество стало еще и «спотыкаться» о «третью корзину» ОБСЕ. Правда, недавнее присоединение Монголии к ОБСЕ порож- дает определенный оптимизм в отношении возможности пере- осмысления политической и правовой сущности организации и расширения ее географической распространенности. Хотя более предположительным в контексте вступления Монголии в ОБСЕ является как раз некий кризис, медленно распростра- нявшийся в организации, впрочем, как и в других международ- ных структурах. Но подоспел украинский конфликт, и он неко- торым образом «оживил» ОБСЕ. ОБСЕ фрагментарно встроена в систему обеспечения безопасности в Центрально-Азиатском регионе. Одним из значительных элементов концепции безопасности этой международной организации, получившим поддержку стран Центрально-Азиатского региона, является позиционный тезис, содержащийся в документах Совета министров иностранных дел, о том, что безопасность региона ОБСЕ неразрывно связана с безопасностью соседних регионов. В связи с необходимостью оказания содействия Афганистану этот тезис изложен и в Аста- нинской декларации. Разработанные и внедряемые ОБСЕ меры по поддержке Аф- ганистана (по большей части они являются вспомогательными)
18 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
нацелены на решение таких проблем, как управление граница- ми между центральноазиатскими странами и Афганистаном, противодействие терроризму, борьба с незаконным оборотом оружия и наркотиков, торговлей людьми, содействие в рамках программ в экономической и экологической сферах. Основной функцией Организации Договора о коллективной безопасности является обеспечение безопасности стран-участ- ниц, защита их суверенитета и территориальной целостности. В этом контексте ОДКБ является одной из самых важных меж- дународных структур, ставящей целью укрепление военной безопасности в регионе Центральной Азии. Очевидно, что в связи с возможным выводом международ- ных сил из Афганистана (чего, возможно, и не произойдет) и прогнозируемым практически всеми экспертами обострени- ем ситуации в этой стране, возможной активизацией деятель- ности ряда трансграничных преступных структур, в том числе и в первую очередь — ИГИЛ, на данный момент базирующих- ся в Афганистане и постепенно перебирающихся на север этой страны, поближе к границам стран-членов ОДКБ, афганская те- матика становится все более и более актуальной и тревожной, и, разумеется, требует от организации еще большей концентра- ции усилий, проведения превентивных и подготовительных ме- роприятий. Заслуживает одобрения и поддержки деятельность ОДКБ на антинаркотическом направлении борьбы с организованной пре- ступностью. Причем необходимо отметить, что ряд мер до сих пор осуществляется в партнерстве с международными силами по обеспечению безопасности в Афганистане. Вместе с тем, очевидно и то, что ОДКБ нуждается в орга- низационном и финансовом укреплении, универсализации правовой базы деятельности, более рельефной демонстрации возможностей организации по обеспечению безопасности стран-участниц. Инициирование разными евразийскими странами проектов и программ по сотрудничеству, в частности и в особенности
19 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
— создание Евразийского экономического союза и выдвиже- ние Китаем идеи «совместного строительства Экономического пояса Шелкового пути», может уплотнить и повысить качество содержания деятельности, а также расширить возможности некоторых международных организаций. Это стало еще более очевидным после подписания в Москве руководителями Рос- сии и Китая Совместного заявления о сотрудничестве по со- пряжению строительства Евразийского экономического союза и Экономического пояса Шелкового пути. Президент России В.В. Путин предложил весьма масштаб- ный вариант проектной кооперации трех таких международных организаций, как ЕАЭС, ШОС и АСЕАН в рамках формирова- ния «Большой Евразии». Партнерская содеятельность в данном случае видится здесь больше как, наверное, «состыковка» про- странственных конструкций, нежели в формате функциональ- ного контекста сотрудничества. Понятно, что и эксперты ШОС, и ученые других стран, кроме экономической составляющей сотрудничества, стараются также придать некий импульс и про- блемам безопасности. Российские эксперты также предлагают и следующий вари- ант участия ШОС в евразийском проектировании: сопряжение ЕАЭС и Экономического пояса Шелкового пути должно при- дать импульс Шанхайской организации сотрудничества для развития в качестве важной площадки регионального сотруд- ничества и обеспечения региональной безопасности. После вступления Индии и Пакистана, расширения сотрудничества с Ираном, Монголией, Афганистаном, потенциально с Респу- бликой Корея, ШОС может претендовать на становление в каче- стве наиболее эффективного института международного взаи- модействия на макрорегиональном (общеевразийском) уровне. В центре этого сотрудничества могут/должны быть Россия (как наиболее сильная держава региона) и Китай (как экономиче- ский лидер, хотя и не гегемон). В перспективе позитивный опыт сотрудничества и разрешения сложных вопросов, накопленный
20 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
в ШОС, вполне может лечь в основу формирующегося сообще- ства «Большой Евразии»1. Говоря о возрождении Шелкового пути, я хотел бы выразить убеждение в том, что перед странами евразийского континента стоит стратегическая задача формирования принципиально но- вого исторического процесса, долгосрочного процесса совмест- ного развития, который всеобъемлющ по позитивному содержа- нию, динамичен по реализации проектных решений, безопасен для государств и конкретных людей, обеспечивая их потребно- сти и права, и выгоден всем; при этом правила содеятельности, которые будут согласованы и приняты всеми участниками этого процесса, будут обязательны для всех, без исключающих моти- вов, причин и факторов. В этом контексте все более значимым международным кон- структом будет становится СВМДА. Динамика и мощь эконо- мического развития Азии, а также начало геоэкономического «проектирования» Евразии актуализирует значение СВМДА как крупнейшего на сегодня континентального форума. Но па- литра концепций развития азиатских государств, разнообразие которых и по формату, и по содержанию превосходит любой другой регион мира, делает шкалу сложностей более длинной и сложной, привнося некоторые элементы обеспокоенности. Стыковка концепций развития и программ международного сотрудничества кажется отягощенной имеющимися и особен- но-предполагаемыми проблемами разного типа, в том числе во- енно-политического свойства. Международной организацией, значение которой актуали- зируется с началом «евразийского проектирования» и которая может быть непосредственно инкорпорирована в процесс как строительства Экономического пояса Шелкового пути и продви- жения Евразийского экономического союза в отдельности, так и сопряжения их деятельности, является Шанхайская организа- 1 «Сборник аналитических материалов международного дискуссионного клуба «Валдай»», Проект «Большая Евразия», Часть 1, Москва, октябрь 2016 г. [“Collection of Analytical Materials of the International Valdai Discussion Club”, The Greater Eurasia Project, Part 1, Moscow, October 2016].
21 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
ция сотрудничества, которая одной из своих важнейших задач считает сотрудничество в области обеспечения безопасности, в том числе и в первую очередь — борьбу с международным терроризмом. Следует подчеркнуть, что сотрудничество в области безопас- ности должно осуществляться с более активным привлечением стран-наблюдателей и стран-партнеров по диалогу. Понятно, что в связи с афганской проблематикой особое значение име- ет партнерство по этим вопросам со странами-наблюдателями и странами-партнерами. Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун признал ШОС в качестве важнейшей региональной международной органи- зации, способной немало сделать в сфере обеспечения безо- пасности, социально-экономического развития и продвижения культурно-гуманитарных континентальных проектов. Разуме- ется, большие надежды были связаны с теми возможностями, которые возникли и есть у ШОС по афганской проблематике, учитывая географическую, культурную и этнорелигиозную близость, а также некоторую экономическую состоятельность стран Шанхайской организации и, не в последнюю очередь, ту решимость, которая была заявлена в соответствующих Де- кларациях. Афганистан, являющийся государством-наблюдателем при ШОС, сегодня активно участвует в проводимых организацией мероприятиях, связанных с вопросами обеспечения безопас- ности. Несмотря на возобновление работы контактной группы по Афганистану после долгого перерыва, а также учитывая возрастающую актуальность «афганской проблематики», я по- лагал бы целесообразным рассмотреть возможность создания в рамках ШОС специального комитета по сотрудничеству с Аф- ганистаном, в который вошли бы как страны-члены организа- ции, так и наблюдатели, и партнеры по диалогу, и, может быть, те страны, которые заинтересованы в разрешении афганского конфликта. Более того, на мой взгляд, наступило время, когда несколько международных организаций, как, например, ШОС,
22 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
ОДКБ, ОБСЕ, СВМДА и другие, могут создать, возможно, даже неформальный, неподписной альянс международных структур, которые могут совместно искать пути решения афганской про- блемы. Однако понятно и другое, что геополитический и гео- экономический меркантилизм некоторых государств практиче- ски сводит на «нет» любые подвижки в ту или иную сторону. Но сегодня можно было бы провести конференциального типа встречу международных организаций по Афганистану с уча- стием сопредельных государств. Особенно важное значение сегодня имеет деятельность меж- дународных организаций в условиях нарастания и расширения преступной деятельности террористов, наркодельцов, торгов- цев оружием и торговцев людьми. Приходится также признать, что деятельность международных преступников становится все более организованной, более масштабной, более укрепленной в финансовом отношении и т.д. И борьба с ними нуждается в более широкой поддержке, солидарности и активности прави- тельств и мировой общественности, что, в общем-то, никогда не получалось. Шанхайская организация сотрудничества — уникальная ре- гиональная структура, во всяком случае, с точки зрения пред- ставленности различных цивилизационных квалификаций, в том числе китайской, российской, индийской и условно еди- ной исламской. Вероятность межцивилизационного диалога в рамках ШОС достаточно велика, особенно в ходе выработки, формирования и построения нового политического, экономиче- ского и гуманитарного порядков. Немаловажное значение имеет и конструктивный разговор в направлении борьбы с междуна- родной организованной преступностью, включая религиозный экстремизм. Древние и современные мировоззренческо-фило- софские, этические и иные учения, существующие в странах ШОС, «заточены» на гармоничное развитие и сочленение ин- тересов человека, общества и государства, неприятие неблаго- видных деяний человека, в том числе преступности, уважение и одобрение межличностных отношений, вне зависимости от
23 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
принадлежности к какому-либо людскому сообществу. Можно предполагать и некоторые возможности межцвилизационных контактов между разными международными структурами. К одному из наиболее впечатляющих достижений ШОС, наверное, следует отнести формирование пространства бес- конфликтного и стабильного партнерства и сосуществования стран-членов организации, что во многом обусловлено неодно- значным, но признанным всеми двойным лидерством России и Китая в ШОС. Последнее до 2018 года являлось уникальным преимуществом стран Центральной Азии, которые, как мне кажется, должны были быть более активными в использова- нии этого компонента для наращивания своего торгово-эко- номического, научно-технического и военно-политического потенциала. Изначально оно формировалось как некий вынуж- денный альянс между Москвой и Пекином, но перманентное «рассасывание» недоверия между ними за счет интенсивного многоформатного и многопланового сотрудничества, попыток Вашингтона сконструировать геополитическую изоляцию Рос- сии и Китая, а также, что весьма и весьма немаловажно, лич- ной дружбы и доверительных отношений лидеров двух стран, предопределило нивелирование фактора «вынужденности» и перехода в иное качественное состояние их партнерства в ШОС и не только. Разумеется, и некое партнерство с другими меж- дународными организациями находится в пределах стратегии ШОС. Как представляется, наиболее «продвинутые» отношения сложились и развиваются у ШОС с ООН. В 2011 году Генераль- ный секретарь ШОС подписал в Нью-Йорке с Генеральным се- кретарем ООН Пан Ги Муном меморандум о сотрудничестве между секретариатами двух организаций, одним из важнейших элементов которого стало укрепление партнерства в продвиже- нии Глобальной антитеррористической стратегии ООН. Далее с руководителем Венского отделения ООН Н. Федотовым был подписан соответствующий меморандум о сотрудничестве в области борьбы с наркотиками, их производством, трафиком
24 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
и распространением. Оба документа легли в основу достаточно плотной содеятельности ООН и ШОС в рамках противостояния трансграничным преступным деяниям. Вовне ШОС пытался установить хотя бы формальные отно- шения с НАТО, чтобы в публичной сфере дать понять жителям стран ШОС и НАТО, что существует возможность партнерства между двумя международными сообществами, причем, как понимали в ШОС, равных по основным параметрам и призна- кам. Но очевидно было и то, что серьезные сдвиги в сторону плотного сотрудничества на практике были невозможны в силу противоположности их концепций безопасности, практически в открытой форме предполагавших в качестве потенциальных противников друг друга. Некоторым успехом завершились попытки ШОС, вернее РАТЦ ШОС установить непосредственные отношения с анало- гичной службой АСЕАН, СНГ, но далее формализации отноше- ний дело не пошло. Несколько необычны, прежде всего, по содержательному наполнению встречи представителей ОДКБ, СНГ, ЕвразЭС и ШОС, ежегодно проводимые в Москве и Пекине под эгидой той или иной организации. Почему необычны? Просто потому, что во все эти организации входят одни и те же государства, за исключением Китая, который является членом только ШОС, и в определенной мере — Узбекистана, который вышел из ОДКБ и ЕвразЭС, и который даже в рамках ШОС имел особую пози- цию по ряду вопросов, связанных с региональной безопасно- стью. Но, тем не менее, как представляется, некое партнерство, особенно между ОДКБ и ШОС, было бы вполне вероятным. В частности, хотелось бы выделить вопросы афганской пробле- матики, например, такие как экономическое возрождение стра- ны и наркотики. Различного рода Декларации, принимаемые большинством международных организаций, в том числе ШОС, ОДКБ, ОБСЕ и другими, на мой взгляд, грешат одним существенным недо- статком: в упомянутых документах достаточно неплохо пропи-
25 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
сываются две весьма нужные и важные эпистолярные субстан- ции; 1) что происходит в Афганистане, и к чему пришла страна в результате 40-летней войны с внешними врагами и между собой; и 2) какой страной мы хотели бы видеть Афганистан. Но никто не озвучивает и не предлагает пути и варианты ре- шения, как добиться этого и что нужно сделать для этого, за исключением одного, однако, чрезвычайно важного момента: всем противоборствующим афганским силам необходимо сесть за стол переговоров и добиться мира и стабильности. Откровен- но говоря, международные структуры практически бессильны, поскольку у основных акторов этого действа позиции, мягко го- воря, не совсем совпадают. И вследствие этого ситуация в стра- не только ухудшается. Совершенно очевидно, что проблема Афганистана является наиболее острой и злободневной, поскольку государство пред- ставляет из себя серьезнейший очаг международной напря- женности, напрямую затрагивающей интересы безопасности таких стран, как Китай, Индия, Пакистан и центральноазиат- ские страны, а также, в какой-то степени, России. Центральным субъектным элементом этой проблематики являются талибы. Что видят в этом движении неафганские участники (США, Рос- сия, Китай, Индия и другие) и как понимают политику тали- бов — понятны разночтения и попытки использовать эту силу в своих интересах. Опыт верховенства талибов в Афганистане и создание ими исламского эмирата было неприемлемым для многих государств по ряду принципиальных и непринципи- альных причин. Избранный талибами путь развития считался в странах Европы, Америки, во многих странах Азии и Афри- ки ретроградным, пугающим и попахивающим войной и тер- роризмом. И на самом деле действия талибов внутри страны вызывали у многих внешних наблюдателей и обывателей страх и ненависть и ложились на благодатную почву, хорошо «сдоб ренную» террористическими и иными преступными деяниями экстремистов в других частях света, а не только в Афганистане.
26 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
Призыв ШОС к прямым переговорам между афганским пра- вительством и талибами (заседание министров иностранных дел ШОС в Пекине 24 апреля 2018 года) должен быть услышан и талибами, и другими участниками миротворческого процес- са. Как представляется, это наиболее оптимальный вариант ре- шения афганского конфликта, который, кстати, может осущест- вляться в русле межафганских переговоров, без посредников. Президент Узбекистана Ш. Мирзиеев на конференции по Аф- ганистану в Ташкенте 27 марта 2018 года еще раз подтвердил мнение центральноазиатских стран по этому поводу: «Необхо- димо обеспечить запуск прямого диалога, без предварительных условий, между центральным правительством и основными силами вооруженной оппозиции. Прежде всего, с движением «Талибан»2. Кстати, поддержали эту инициативу и американ- цы — устами заместителя Государственного секретаря США Дж. Салливана. Сегодня ситуация в Афганистане усугубилась, во-первых, за счет появления в этой стране отрядов «Исламского государ- ства», а во-вторых — за счет развертывания проекта террористов в концептуальном смысле на огромной территории от Магриба до Юго-Восточной Азии и, что немаловажно, ввиду появления немалого количества поддерживающих их «спящих» и иных побуждаемых к скрытым и нескрытым террористическим дея- ниям людей во многих странах мира, причем не только ислам- ских. Включение Центральной Азии в т.н. провинцию Хорасан возбудило интерес немногочисленных апологетов ИГ в регио- не; увеличился поток местных боевиков в Сирию и Ирак, ак- тивизировались экстремисты и прочие авантюристы. Уже были на памяти центральноазиатских жителей призывы к созданию халифата, как, например, лозунги партии «Хизб-ут-Тахрир». Но декларации ИГ в этом смысле представляют новую каче- ственную угрозу, усугубленную военными и псевдогосудар-
2 Выступление Президента Узбекистана Ш.М. Мирзиеева на международной кон- ференции по Афганистану, 27.03.2018 [Speech by President of Uzbekistan S. M. Mirziyoyev at the International Conference on Afghanistan, 27 March 2018].
27 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
ственническими деяниями, и, разумеется, массовыми, фрон- тальными террористическими актами. Угрозы со стороны ИГ, точно так же как и со стороны «Хизб- ут-Тахрир», заключаются, прежде всего, в претензии на пося- гательство на Конституции стран Центральной Азии, консти- туционный строй этих государств. Без всякого стеснения ИГ ставит задачу разрушения той политической системы, одной из основ которой является светскость и не в последнюю очередь — гендерное равенство. И, разумеется, неприятие ИГ культуры народов Центральной Азии, достижения которых в области развития театра, кинематографа, изобразительного искусства и литературы вызывают восхищение всего мира. Афганская проблематика требует, разумеется, некоего партнерства, несмотря на различные уставные положения, стратегии и проекты международных организаций. Прежде всего, речь наверняка должна идти о поддержке здравых и перспективных инициатив, таких как например, Стамбуль- ский процесс. При всей кажущейся вялости и беззубости этих инициатив, сами подобного рода проекты, тем не менее, стимули- руют движение противоборствующих сторон к неким контактам и неконтактным беседам, обсуждениям и переговорам, а также некоторым образом нивелируют непримиримость тех или иных группировок, включая правительство. Важный вопрос — внутренние события, которые происходят в центральноазиатских странах, деятельность различного рода экстремистских структур в этом регионе. Особое значение имеет миграция практически из всех стран региона в Россию, Турцию, арабские страны, Казахстан и другие страны. Миграция имеет множество последствий, как позитивных (в меньшей степени), так и негативных (в большей степени). Одна из самых тяжелых и нелегитимных разновидностей миграции — вербовка ми- грантов в террористические преступные организации, их выезд в разрушающиеся страны магрибо-афганской полосы ислам- ского мира.
28 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
Как представляется, миграционная составляющая является актуальнейшей задачей, которой могли бы совместно заняться международные организации, например, ШОС, ОБСЕ, ОДКБ и другие евразийские структуры. Можно было бы создать еди- ную мониторинговую площадку, в рамках которой существо- вала бы возможность исследовать и анализировать ситуацию с мигрирующими гражданами стран Центральной Азии, и в превентивном порядке предупреждать правительства этих госу- дарств. Более того, информационно-разъяснительная деятель- ность такого мониторингового центра могла бы принести не- мало пользы. Понятно, что такую работу надо вести совместно с другими организациями, задействованными в других странах. Сегодня, в условиях стратегической неопределенности, мир, ко всему прочему, проходит также испытание и «конфликто ориентированными импульсами», формирующимися за счет глобальных кризисов, которые в каждом регионе, в каждой стране имеют свои «местные» проявления. Порой создается впечатление, что мир захлестнула стихия отчуждения и подо- зрительности, высокомерия и безнравственности. Международные отношения как один из основных смыс- лов и одна из основных форм жизнедеятельности людей и го- сударств, к сожалению, не находятся вне контекста сказанного выше. В частности, вызывает понятную озабоченность то об- стоятельство, что переоценка базовых элементов существую- щей системы международных отношений и моделирование бу- дущих конструкций мироустройства вновь, как и в предыдущие периоды существования человечества, проводится с позиций предусматриваемой конфронтационности и заблаговременной «прорисовки портретов» будущих соперников и конкурентов. Тем не менее, отрадно сознавать, что немало и позитивных идей, тенденций и проектов, которые могут составить то полез- ное и необходимое начало ожидаемого развития. Центральная Азия — исторически и географически мотивированный к межре- гиональному и внутрирегиональному сотрудничеству и посред- ничеству район мира. В частности, тот факт, что центрально
29 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
азиатские страны являются членами ШОС, ОБСЕ, ОИС, ОДКБ и других евразийских международных организаций, формирует условия для конструирования партнерства, во всяком случае, в диалоговом варианте — как бы изнутри, усилиями централь- ноазиатских стран, Турции, Албании, Боснии и Герцеговины, начать сотрудничество между упомянутыми международными структурами. Кстати, эта формула имеет отношение и к создан- ным и создающимся евразийским проектам, в том числе таким, как Евразийский экономический союз, «Один пояс, один путь», американский «Новый Шелковый путь», а также центрально- азиатские проекты и программы Европейского союза. Однако возможная геополитическая и религиозно-культурная посред- ническая деятельность и дипломатия требуют, прежде всего, оценки потенциала, которым располагают центральноазиатские государства в совокупности и каждое из них в отдельности для выполнения этой весьма сложной миссии. Следует признать, что на сегодняшний день возможности центральноазитских государств ограничены или, скажем так, они широки настолько, насколько эти страны дееспособны как независимые государства, и насколько адекватно и полноценно понимание элитами Центральной Азии значимости региона как реально сконструированного международного политическо- го пространства, в том числе имеющего и глобальное измере- ние. Очевидно, что от этого во многом зависит проектирование и реализация политических, экономических и культурно-гума- нитарных «акций влияния» на внешний мир, за которыми по- следует не только формирование и развитие у внерегиональных лидеров и народов позитивных представлений о Центральной Азии, о ее потенциале в том или ином качестве субъекта меж- дународной жизни, но и осуществление практических меро- приятий с целью развития многоаспектного сотрудничества с другими странами и межгосударственными объединениями, одновременно используя наращиваемый позитив для внутрен- него обустройства региона.
30 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
Разумеется, центральноазиатские страны, в свою очередь, испытывают влияние других стран, прежде всего — ведущих держав и некоторых межстрановых объединений, в части функ- ционирования и развития своих политических систем, соци- ально-экономического контента, общественных отношений, внешнеполитических стратегий и многого другого. Однако представляется, что внешнее влияние на формирование инсти- туционального развития государств региона было и остается не более чем фрагментарным. Следующая тема для понимания: насколько интенсивен и содержателен процесс исламизации или реисламизации в центральноазиатских государствах? Хотелось бы понять, какие местные и зарубежные институты и миссии вовлечены в этот процесс? Это возврат и реставрация, или это нечто но- вое? Можно ли понимать этот процесс как движение навстре- чу друг другу исламского мира и центральноазиатских госу- дарств и народов, или это все-таки одностороннее движение? И вообще, следует разобраться, кого и что имеют ввиду полити- ки, ученые и общественные деятели, когда говорят об «(ре)ис- ламизации» Центрально-Азиатского региона? Представляется, что серьезная исследовательская работа по этой проблематике только начинается. И наконец, могут ли центральноазиатские государства ис- пользовать свою весьма слабую, но формальную и юридиче- скую инкорпорированность в деятельность некоторых европей- ских институтов, например, ОБСЕ, свою принадлежность миру Ислама, в частности ОИС и членство в ОДКБ, для собствен- ного становления и развития в качестве реальных субъектов современной международной жизни, с одной стороны, и фор- мирования диалоговых коммуникаций между теми же Европой, бывшим СССР и Исламом, с другой стороны? Насколько проти- воречивы либо вообще антагонистичны ценностные ориентиры Запада, СНГ и Исламского мира, и каков компонент влияния и доминирования эгоистичных интересов стран всех трех миров, на основе которых выстраиваются их позиции? В дополнение
31 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
к сказанному, отмечу также и то обстоятельство, что необхо- димость оценки сказанного в данном абзаце и поиск формул совместимости ценностных емкостей имеет самое непосред- ственное отношение и к внутриполитической ситуации в цен- тральноазиатских странах. Как представляется, Центральная Азия могла бы использовать свою уникальную международную легитимность в целях «сопряжения» трех упомянутых между- народных организаций, «притирая» стратегии и уставные поло- жения в целях сотрудничества. Центральная Азия всегда была местом схождения цивили- зационно-культурных потоков и мировых религий, играя при этом роль внутриконтинентального связующего коридора, правда, без ярко выраженного прогресса в том смысле, как это понималось в Европе, но с функцией интеграционного начала с экстенсивной механикой развития. Последнее в большей степени относится также и к культуре кочевнической мобиль- ности, в контексте политических, экономических и иных по- требностей, отражавших мировосприятие евразийских нома- дов, историческая миссия которых, на мой взгляд, заключалась в перемещении неких, порой виртуализированных ценностных емкостей из одного культурно-цивилизационного пространства в другое, но которыми они сами практически не пользовались. В данном случае геополитика как применение географии в качестве политико-пространственного инструментария, также способствовала в общих чертах формированию Центральной Азии как «посреднического» региона. Однако смыкание в ХIХ столетии именно в Центральной Азии российского и цинского военно-организационных и политико-социальных пространств, в практике межгосударственных отношений нашедшего закре- пление в российско-китайском пограничном размежевании, разрушило эту «посредническую» ипостась геополитической характеристики региона. В последующем была демонтирова- на и интеграторско-посредническая идеологема, которая всег- да присутствовала при создании кочевых и оседлых государств и иных сообществ на пространстве Евразии.
32 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
В настоящее время новые государства в Центральной Азии, стремящиеся к построению собственных моделей националь- ной государственности, одновременно пытаются возродить и реконструировать смыслы (пока в контурах) посредническо-ин- теграционных традиций, существовавших ранее. Правда, следует признать, что унаследованы лишь некие фантомные явления этих самых традиций: собственно, сами смыслы стерты из памяти. Но сегодня, во всяком случае, некоторые интересные иници- ативы, которые с определенной натяжкой можно категориаль- но отнести к формулам подобных традиций, импульсирующие из Центральной Азии, находят понимание и поддержку других государств. Например, казахское СВМДА, узбекская безъядер- ная зона, таджикская «Декада Воды», кыргызский «Шелко- вый путь» и т. д. Даже туркменский «нейтралитет» в пределах определенных историко-культурных традиций можно рассма- тривать как стихийно реставрирующийся внутренний позыв к возрождению этих политических конструкций. Хочу при этом напомнить, что обсуждения вопросов нейтралитета имели ме- сто быть и в других центральноазиатских странах на заре их независимости. Эти инициативы поддержаны многими европейскими и исламскими государствами, а также международными ор- ганизациями. Однако требуется их развитие в сторону не ор- ганизационных трендов и сиюминутного улучшения имиджа, а распространения их в качестве устойчиво и позитивно вос- принимаемых другими странами идей. В частности, с моей точки зрения, вполне можно было бы ис- пользовать создание безъядерной зоны в Центральной Азии для укрепления идей нераспространения и отказа от использования атома в военных целях. И в этом контексте следовало бы бо- лее масштабно и полноценно использовать, например, решение евразийского и мусульманского Казахстана, который доброволь- но отказался от статуса ядерной державы. Полагаю возможным, что согласованные и активные действия стран Центрально- Азиатского региона при поддержке ООН и других глобальных
33 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
и региональных организаций, отдельных государств, таких, на- пример, как Россия, Китай, США, были бы способны привлечь к такому процессу широкий круг исламских и европейских стран, включая, при определенных условиях, Иран. Почему бы не подумать о присоединении Афганистана к центральноазиат- ской «безъядерной» зоне? В данном контексте было бы весьма актуально и полезно для стран региона вынести на повестку дня центральноазиатского (и не только) сотрудничества проблему нераспространения в ее более насыщенном, динамичном и конструктивном виде, а не ограничиваться только подписанием договора о создании безъядерной зоны: необходима верстка региональной «безъя- дерной» политики и ее инструментов. Добавлю лишь то, что Центральная Азия, окруженная ядерными державами, а также странами, намеревающимися стать таковыми, должна быть бо- лее активной в укреплении и развитии этих идей. Совершенно очевидно, что многие международные органи- зации могли бы принять более активное участие в продвижении идеи «безъядерной» Центральной Азии. ШОС, ОДКБ, СВМДА и, может быть, ОБСЕ вполне состоятельны, в соответствии со своими уставными документами, инкорпорироваться в про- цесс развития этой идеи. Вполне возможно рассматривать Договор о создании безъя- дерной зоны в Центральной Азии как некую предтечу формиро- вания определенных условий для коллективной гуманитарной безопасности с участием ряда международных организаций как, например, ОБСЕ, ОДКБ, ШОС. Формирование новой культуры взаимоотношений, дипло- матии «Шелкового пути» объективно подводит нас к необхо- димости выстраивания диалога о возможности «сопряжения» деятельности всех международных организаций и проектов — как экономических, так и политических — в целях достижения всеобъемлющей безопасности, полноценного развития и благо- получия людей, живущих в странах евразийского континента.
*** 34 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
Роль региональных институтов в Центральной Азии — взаимосвязь, взаимоблокировка или просто сосуществование?
Пал Дунай
Научные статьи, посвященные Центральной Азии, обыч- но начинают описывать период с окончания эпохи Советского Союза и обретения независимости пятью бывшими республи- ками Советского Союза. Есть все основания последовать этому примеру, чтобы заложить основы для описания новейшей исто- рии и перспектив регионального сотрудничества. Распад Со- ветского Союза означал распад так называемого объединенного сообщества безопасности и уход из Центральной Азии силы, которая определяла её судьбу на протяжении более чем столе- тия, а в некоторых частях — и гораздо дольше3. На это можно возразить, что Центральная Азия не может быть частью объ- единенного сообщества безопасности, поскольку как царские, так и коммунистические режимы были навязаны народам ре- гиона. Такое предположение звучит убедительно для западной аудитории, которая готова принять упрощенный подход. Одна- ко, особенно в Центральной Азии, ситуация более сложная. Там Российская империя появилась как сила трансформации. Цен- тральная Азия получила экономическую и культурную выгоду от этой невольной интеграции в более крупное образование. Тем не менее, долгая прерванная государственность, а за- тем объединение в субъект, который централизовал решения и лишил местные власти права на принятие стратегических решений, оказали влияние на Центральную Азию. Это стало
3 В объединенном сообществе безопасности государства отказываются от своего суверенитета и объединяют его в более крупную суверенную единицу. Чаще всего так по- ступают федеративные государства: отказываются от значительной части своей полити- ческой независимости и тем самым преодолевают историческую враждебность, которая проистекает из того факта, что обычно одна часть такой организации подчиняет другие части своей воле. Достаточно привести в пример Германию, царскую Россию, а затем и Советский Союз.
35 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
следствием ситуации, когда власти независимых государств Центральной Азии вообще не имели опыта в каких-либо де- лах, или тот ограниченный опыт, которым они обладали, был связан с их советским прошлым. Опыт управления своими странами демократическим путем полностью отсутствовал и мог основываться только на инстинктах: в конечном итоге, все сводилось исключительно к ним. Кроме того, опыт межго- сударственных отношений между суверенными образования- ми также отсутствовал. Таким образом, опыт, который можно было использовать, был недоступен. В таких условиях было бы удивительно, если бы Центральная Азия прошла успешную и быструю трансформацию. Также существенно, имели ли новые независимые государ- ства региона что-то общее, не говоря уже об общей идентич- ности. Здесь возникают три вопроса: 1. Заинтересованы ли государства Центральной Азии в развитии общей идентично- сти после обретения независимости? 2. Рассматривали ли они другие варианты, кроме «центральноазиатского»? 3. Повлияла ли внешняя среда на интеграцию стран Центральной Азии или нет? Государства Центральной Азии не были на первом плане при распаде Советского Союза. Некоторые из них даже не по- нимали, почему это должно было случиться. В большинстве случаев у них были веские причины не только не быть заин- тересованными, но и фактически быть против этого. Первое может быть связано с тем, что современная государственность была завезена в регион русским царем и Советским Союзом. Встречный интерес может быть отчасти связан с отсутствием опыта практической реализации суверенитета, а, возможно — даже с осознанием экономической слабости их государств, глубоко интегрированных в централизованную советскую эко- номику. Несмотря на то, что коммунистические лидеры в Цен- тральной Азии не могли точно знать, какую выгоду получили их советские республики от системы централизованного пере- распределения, у них были основания полагать, что, будучи не-
36 зависимыми государствами, им будет хуже. Тот факт, что они не были заинтересованы в процессе распада, не означал, что они не могли быстро приспособиться к неограниченному суверени- тету того или иного рода. Некоторые установили диктатуру, дру- гие — авторитарные режимы; Кыргызстан экспериментировал с некой формой демократии, а Таджикистан быстро погрузил- ся в гражданскую войну. Поиски идентичности привели к тому, что они также объявили себя тем, чем эти нации не являлись. Национальная идентичность, основанная на этнической иден- тичности, привела к изоляции. Создание национальной иден- тичности является исторической задачей, и оно может занять гораздо больше времени, чем одно поколение. Следователь- но, менее чем через тридцать лет мы можем сделать вывод, что исторически мы находимся на ранней стадии процесса. Это стало следствием той ситуации, когда государства Цен- тральной Азии перешли от своей советской идентичности к национальной, что заставило их не желать быть центрально- азиатскими. Воспринимаемая связь с российским/советским опытом была положительной. Это дало государствам Централь- ной Азии характерное советское наследие. Центральная Азия традиционно отождествляется с пя- тью бывшими республиками Советского Союза: Казахстаном, Кыргызстаном, Таджикистаном, Туркменистаном и Узбекиста- ном. Однако некоторые эксперты добавляют в регион и Афга- нистан, чтобы он не оставался неохваченным, находясь между Большим Ближним Востоком и Южной Азией. Понятно, что это было сделано для того, чтобы связать Центральную Азию с соседом, который был известен на международном уровне луч- ше, чем любое из пяти государств, упомянутых выше, а также для обеспечения понимания того, что регион находится рядом с основным источником отсутствия безопасности4. Это могло бы помочь привлечь внимание и вызвать готовность поддержать пять государств Центральной Азии и оказать им содействие. 4 S. Frederick Starr, A Partnership for Central Asia, Foreign Affairs, Vol. 84 No. 4, July/ August 2005, pp. 164-178.
37 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
Существует также термин «бегство из Центральной Азии», которая иногда воспринимается как отсталая и слаборазвитая. Дарига Назарбаева четко заявила: «Географически Казахстан граничит с Центральной Азией, но не является страной Цен- тральной Азии. Наше евразийское государство находится под сильным влиянием [европейских] и западных ценностей. Во- преки тому, что утверждают некоторые политики и журнали- сты, мы не еще один «-стан». Саудовская Аравия не является нашим историческим ориентиром: мы смотрим на Норвегию, Южную Корею и Сингапур»5. Казахстан, самое экономически успешное и эффективное государство, также представлял кон- цепцию «Казахстан и Средняя Азия», чтобы показать разницу между собой и государствами, расположенными южнее него. Президент второго богатейшего государства Центральной Азии (по уровню ВВП на душу населения), Туркменистана Гурбан- гулы Бердымухамедов представил свою страну как имеющую двойную принадлежность — к Каспию и к Центральной Азии6. Несмотря на эти два фактора, идентичность государств Центральной Азии исторически определена и тождественна пяти бывшим советским республикам. Однако, несмотря на то, что влияние Советского Союза насчитывает более четверти века, совершенно очевидно, что государства Центральной Азии сами выбирают свое направление развития. Центростремитель- ные тенденции преобладали в последней четверти века или, по крайней мере, привлекли больше внимания, чем те факто- ры, которые продолжали удерживать страны региона вместе. Одним из самых интригующих вопросов региона остается во- прос о том, можно ли сделать выводы на будущее из его недав- него прошлого.
5 Дарига Назарбаева, Специфика и перспективы политического развития Казахста- на [Peculiarity and Prospects of Kazakhstan’s Political Development], 3 декабря 2003 года, (выделено автором) http://www.imp.kz/Lists/articles/DispForm.aspx?ID=766 (дата последне- го обращения: 27 ноября 2010 г.) 6 Выступление Президента Туркменистана Гурбангулы Бердымухамедова на 64-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, Нью-Йорк, 23 сентября 2009 года. www.turkmenistan. ru/en/node/8396 (дата последнего обращения: 20 октября 2018 г.)
38 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
На международном уровне Центральная Азия имеет двой- ную идентичность: как регион из пяти постсоветских госу- дарств, каждое из которых является государством-участником ОБСЕ, они имеют некоторую предполагаемую европейскую идентичность, в то время как географически они лежат за Ура- лом и принадлежат к азиатской группе государств в ООН. Мир склонен забывать об этом регионе, учитывая, что две основные причины, по которым Центральная Азия имела значение после распада Советского Союза, в значительной степени утратили свою важность. Эти две причины были следующими: (1) бо- гатство природных ресурсов и источников энергии; и (2) с 2001 года, непосредственная близость к Афганистану. Ни то, ни дру- гое больше не способствует поддержанию внимания. Природ- ные ресурсы и источники энергии — как ресурсы, так и тран- зитные маршруты — были в значительной степени распроданы; хотя предпринимаются определенные попытки несколько изме- нить направление торговли, эти перестановки будут касаться только «остатков». Соседство с Афганистаном продолжает рас- сматриваться как фактор, влияющий на внимание международ- ного сообщества к Центральной Азии. Тем не менее, внимание, безусловно, уменьшилось за эти годы по сравнению с первым десятилетием, которое последовало за 11 сентября. Внутренняя нестабильность Афганистана, не распространяющаяся за меж- дународные границы, и западные базы, закрытые в Централь- ной Азии, безусловно, способствовали этому. Внешняя среда в Центральной Азии способствовала ин- теграции в различные институты. Две организации — Орга- низация Объединенных Наций и Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе — имели одну общую черту: откры- тость. Обе организации (поскольку СБСЕ де-факто преобра- зовалось в организацию к моменту присоединения государств Центральной Азии в 1992 году) являются инклюзивными: одна в универсальном масштабе, а другая — в широком понимании евроатлантического региона. Они продемонстрировали это, приняв новых членов без учета стандартов, которым таковые
39 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
могли бы соответствовать. Обе организации быстро приняли пять государств Центральной Азии в свой состав, несмотря на существующие ограничения и сомнения. Тогда самый из- вестный российский эксперт ОБСЕ Андрей Загорский высту- пил против «быстрого принятия новых республик, без отбора по традиционным критериям СБСЕ»7. Он, прежде всего, имел в виду государства Центральной Азии, подразумевая, что они должны сначала пройти развитие внутри страны, решая про- блемы, вытекающие из вновь приобретенной государственно- сти, неопытности в отношении суверенитета, модернизации и демократических преобразований. Оглядываясь назад, Андрей Загорский мог бы оправданно высказать подобные сомнения в отношении почти всех двенадцати государств-преемников Со- ветского Союза. Было ясно: эти две организации более приори- тетным считают включение, а не установление стандартов. При этом они позиционируют себя как институты, которые отдают предпочтение социализации, а не обусловленности. С учетом более четверти века опыта и оценки Центральной Азии с точки зрения реализации соответствующих ценностей, по утвержде- нию ОБСЕ, могли присутствовать аргументы «за» и «против» для скорейшего предоставления статуса государства-участника пяти государствам Центральной Азии. Однако, другое решение государств-участников СБСЕ было бы чуждо внутренней логи- ке инклюзивности указанной организации. Понятно, что страны Центральной Азии начали свою жизнь как независимые государства без сети международных институ- тов. В первый день независимости их членство ограничивалось Содружеством Независимых Государств (СНГ), созданным ме- нее чем за месяц до этого. Оно имело короткое прошлое и, сле- довательно, неопределенное будущее. В дополнение к ОБСЕ, это ООН (и некоторые из ее специализированных учреждений) и СНГ, участником которого является каждая центрально-азиат-
7 Андрей Загорский, СБСЕ и новый евроазиатский вызов. В: Michael R. Lucas (ed.), The CSCE in the 1990s: Constructing European Security and Cooperation, Baden-Baden: Nomos Verlag, 1993, p. 282.
40 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
ская страна. Следовательно, что касается многостороннего уча- стия региона как такового, оно остается весьма ограниченным. Однако появились некоторые институты, которых не было, ког- да государства Центральной Азии начинали свою суверенную жизнь, их существование представляет собой ситуацию, к кото- рой Центральная Азия и другие организации, действующие на ее территории, должны приобщиться. Однако такая ситуация не является чем-то незнакомым для ОБСЕ. Большинство ее членов принадлежат к той или иной меж- дународной организации с меньшим числом членов, чем число государств-участников ОБСЕ. В большинстве случаев эти ин- ституты демонстрируют большую внутреннюю сплоченность, чем ОБСЕ, где, к сожалению, сплоченность была нестабильной и часто оставалась декларативной. В силу своего исторического развития и органической эволюции эти институты, возможно, представляют немало сложных задач, помимо возможностей. А именно, в связи с тем, что эти организации могут оказать под- держку и сплотить ресурсы своих членов. Это можно увидеть в массовой поддержке и помощи Европейского союза Специаль- ной мониторинговой миссии ОБСЕ. Тем не менее, имеет суще- ственное значение то, что каждое государство-член ЕС является государством-участником ОБСЕ, что характеризует некоторые организации, в которых участвуют государства Центральной Азии, но не каждое из них. В частности, это применимо к ОДКБ и ЕАЭС, но не к ШОС и СВМДА. Было бы трудно ассоцииро- вать с ОБСЕ организации, в состав которых входят государства, не входящие в ОБСЕ. Следовательно, их вклад останется в зна- чительной степени несущественным, хотя в некоторых случа- ях очевидное дублирование их плана действий (как, например, между СВМДА и режимом укрепления доверия и безопасности ОБСЕ) является очевидным. ОБСЕ находится на мягкой границе спектра организаций, не прибегая к исключению государств из числа своих членов. Это имело место в случае с приостановкой участия Югосла- вии в СБСЕ в начале 1990-х из-за агрессивной войны, которую
41 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
вел Белград8. Таким образом, СБСЕ/ОБСЕ пришлось выбрать трудный путь, чтобы помочь развитию Центральной Азии. Ор- ганизация пытается влиять на государства Центральной Азии посредством убеждения и социализации, чтобы они поддер- живали общие декларируемые ценности, принципы и нормы, которые отдельные государства-участники обязались испол- нять, вступая в организацию в эпоху после окончания холодной войны. И все же не все государства одинаково затронуты такой социализацией. Центральная Азия была «трудным клиентом» ОБСЕ отча- сти из-за объективных факторов, упомянутых выше, и отчасти из-за субъективных факторов, которые могут касаться лидеров еще молодых государств. Проблемы нарушения либеральных норм проистекают не только из-за растущего нежелания ли- деров стран Центральной Азии отстаивать их, но также из-за слабого государственного потенциала. Именно по этой причине Марта Брилл Олкотт пришла к выводу, что Центральная Азия упустила и свой второй шанс9. Стремясь помочь в достижении ценностей, стандартов и норм, вдохновленных Хельсинкским заключительным актом, ОБСЕ надеялась содействовать разви- тию и, возможно, преобразованию тех государств-участников, которые нуждаются в поддержке для выполнения требований, указанных в разработанном законодательстве организации. В свою очередь, государства Центральной Азии часто выражали недовольство своими обязательствами перед ОБСЕ. С одной стороны, они формально продемонстрировали то, что исполняют их, а с другой стороны, они изо всех сил старались сохранить как можно большую автономию. В этом нет ниче- го нового. Примечательно, что Роберт Кохейн и Джозеф Най, в своей основополагающей книге 1970-х годов, пришли к выво- ду, что «проблема, стоящая перед отдельными правительства- ми, заключается в том, как извлечь выгоду из международного 8 Erika B. Schlager, An Introduction on Helsinki-II. In: Arie Bloed (ed.), The Challenges of Change: The Helsinki Summit of the CSCE and Its Aftermath, Doordrecht, Kluwer, 1994. pp. 5-6. 9 Martha Brill Olcott, Central Asia’s Second Chance, Washington, D.C.: Carnegie Endowment for International Peace, 2005.
42 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
обмена при сохранении как можно большей автономии… как создать и поддерживать взаимовыгодную модель сотрудни- чества перед лицом конкурирующих усилий правительств… манипулировать системой для своей собственной выгоды»10. Это особенно актуально для нашей темы, поскольку участие в различных международных институтах расширяет возможно- сти для маневрирования. Однако остается открытым вопрос о том, являются ли раз- личные цели ОБСЕ совместимыми, могут ли они в конечном итоге быть согласованы и каким образом. Основные благород- ные цели ясны: обеспечить «всестороннюю безопасность» в сообществе государств-участников. Это может быть достиг- нуто различными способами: от обеспечения международной безопасности, в том числе суверенитета между государствами- участниками до содействия их процветанию и жизнеспособ- ной среде для населения и уважения прав человека и основных свобод. Поскольку СБСЕ/ОБСЕ на различных этапах разраба- тывали и затем подтверждали свои соглашения и коллектив- ные обязательства, было бы трудно отрицать их существование и актуальность после холодной войны. Сегодня 57 государств- участников ОБСЕ, по-видимому, поддерживают (по крайней мере формально) значимость организации, когда главы их госу- дарств и представители согласились на саммите в Астане в 2010 году, что: «Мы подтверждаем нашу полную приверженность… всем нормам ОБСЕ, принципам и обязательствам»11. Очевидно, что государства с различными социально-эконо- мическими условиями, историей и традициями представляют разные уровни достижений в плане выполнения требований ОБСЕ. Тем не менее, заявленной целью ОБСЕ является содей- ствие достижению своих норм для каждого из ее государств- участников, независимо от существующих затруднений. Если бы каждое из ее государств-участников достигло уровня совер- 10 Robert Keohane and Joseph Nye, Power and Interdependence: World Politics in Transition, Boston, Little Brown, 1977, p. 46. 11 Астанинская памятная Декларация по сообществу безопасности. SUM.DOC/1/10/ Corr.1, п. 2. https://www.osce.org/mc/74985?download=true
43 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
шенства внутри страны, мирного сотрудничества и сотрудни- чества на международном уровне, надлежащего управления и устойчивого процветания, организация потеряла бы свою цель. С динамической точки зрения сомнительно, что государства-у- частники ОБСЕ будут коллективно двигаться в этом направлении в ближайшее время. Есть две причины этой ситуации: недоста- ток потенциала и недостаток воли. Также очевидно, что ОБСЕ должна давать разные ответы тем или иным государствам-участникам в зависимости от их прогресса или отсутствия такового в отношении соответствия Хельсинкским принципам. Если государство-участник не мо- жет отвечать требованиям, ему следует помочь. Однако если государство не желает соблюдать требования, дипломатиче- ская поддержка должна быть дополнена четкой формулировкой ожиданий и оказанием некоторого давления на государство- участника. Однако на практике маловероятно, что какое-либо государство-участник в явной форме откажется от своего не- желания соответствовать требованиям ОБСЕ. И действительно, государства этого не делают. Скорее, они уточняют свою пози- цию, ссылаясь на принципы и нормы, которые дают основания отступать от других норм и принципов. Достаточно упомянуть окончательную ссылку на (неограниченный) «государственный суверенитет» и «запрет вмешиваться во внутренние дела госу- дарств-участников» всякий раз, когда некоторые государства- участники сталкиваются с проблемами и подвергаются крити- ке за нарушение прав человека среди населения их стран или за то, что они не принимают мер, способствующих повышению качества управления (например, снижение коррупции). Такие принципы суверенитета и невмешательства часто использовались лидерами стран Центральной Азии. Как про- ницательно отмечает Наргис Касенова, деятельность ОБСЕ «по праву считается вмешательством во внутренние дела ...»12.
12 Наргис Касенова, Казахстан. Овладение искусством избирательного участия. In Alexandra Dienes and Rainhard Krumm (eds.), Perceptions of the OSCE in Europe and the USA, Vienna, Friedrich Ebert Foundation Regional Office for Cooperation and Peace in Europe, 2018, p. 64.
44 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
Причины этого различны и включают в себя как слабую рабо- тоспособность государства, так и нежелание руководства про- водить реформы, которые могут поставить под угрозу основу их власти и/или лишить отдельных лидеров и их приближен- ных различных выгод. Пока ОБСЕ играла классическую ди- пломатическую роль, просто выражая критику, управлять си- туацией было легко. Более того, поскольку организация была занята другими вопросами (прежде всего войной в Югославии в 1990-х годах), а страны Центральной Азии были новыми го- сударствами, которые заслуживали некоторого терпения в от- ношении своего развития, отношение к региону было довольно сносным. Постепенно создаваемые делегации СБСЕ из Цен- тральноазиатских государств в Вене сообщали о своих опасе- ниях по дипломатическим каналам, но организация не слишком рьяно реагировала на их режимы. В конечном итоге СБСЕ расширило свое присутствие в регионе в виде полевых миссий. В Таджикистане организация открыла свое представительство уже в 1994 году из-за продолжающейся гражданской войны. За этим последовало открытие Бюро по связям ОБСЕ в Узбекистане в октябре 1995 года, которое отвечало за остальную часть Центральной Азии. Процесс был завершен к 1999 году, когда ОБСЕ, наконец, получила местное присутствие в каждом государстве Центральной Азии. Ее доклады по Центральной Азии не были обнадеживающими. Непостоянство, отсутствие свободных и честных выборов, систематическое нарушение прав человека, повальная коррупция и кумовство были в списке вызывающих недовольство факторов, который представили технократы ОБСЕ. И преимущества открытия полевых миссий в регионе не всегда были очевидны. О присутствии представительства ОБСЕ в Таджикистане рассуждала Каролина Ключевска 13, и такое представительство стало одной из сложных «систем взаимного приспособления» между организацией и правительством. 13 Karolina Kluczewska, Benefactor, industry, or intruder? Perceptions of international organizations in Central Asia — the case of the OSCE in Tajikistan, Central Asian Survey, vol. 36, issue 3, 2017, p. 363.
45 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
В то время как Таджикистан был обобществлен ОБСЕ, чтобы, по крайней мере, номинально принять ценности организации в более «неолиберальном мировом порядке», ОБСЕ, в свою очередь, также была обобществлена и воспринималась правительством, гражданским обществом и населением Таджикистана «одновременно [как] противник, благодетель и бизнес [в плане выдачи иностранных субсидий]»14. Хотя академические круги, которые следят за деятельно- стью ОБСЕ, считают, что многие виды деятельности организа- ции являются многоплановыми, ясно, что проблемы, которые возникали чаще всего в предыдущие два десятилетия, были сосредоточены на «человеческом измерении» (права человека). Военно-политические и эколого-экономические аспекты, кото- рые вместе образуют трехмерную всеобъемлющую концепцию безопасности ОБСЕ, привлекали внимания меньше. Так проис- ходило по трем причинам. Во-первых, человеческое измерение является областью вни- мания большой группы демократических стран, представляю- щих подавляющее большинство государств-участников. Сле- дует понимать, что Запад не откажется от этого приоритета, поскольку его внутренняя политическая система (очень часто уходящая корнями в многовековую историю) основана на ука- занном измерении. Было бы совершенно невозможно предста- вить лицемерный подход, при котором системная внутренняя основа не представлена на международном уровне в таком со- обществе. Также важно подчеркнуть, что бесспорная ведущая держава Запада, США, имеет демократическую историю (без- условно, с учетом длительного этапа, когда имело место унич- тожение значительной части ее коренного населения, а также практика рабства и расовой дискриминации). Таким образом, планы Запада, в основном, фокусируются на человеческом из- мерении и делают на нем большой акцент (хотя иногда номи- нально, ввиду реальной политики (realpolitik), исходящей из критерия практики и целесообразности). Тем не менее, как на- 14 Ibid. p. 357.
46 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
поминают нам Алессандра Руссо и Андреа Гаврич: «Внимание к человеческому измерению периода холодной войны в ОБСЕ было сильно разбавлено вниманием к жесткой безопасности»15, в то время как Каролина Ключевска отмечает, что «в эпоху после 9/11, независимо от неолиберальной риторики, де-факто акцент влиятельных западных держав был сделан на стабильность, а не на демократизацию»16. В свете подъема так называемого «Исламского государства Ирака и Леванта» (ИГИЛ) и частич- ного вовлечения Центральной Азии как в качестве «источника поставки» боевиков, так и в качестве места назначения возвра- щающихся из ИГИЛ, стабильность в Центральной Азии вновь временно приобрела большую значимость после сокращения численности международных сил содействия безопасности (ИСАФ) под руководством США и НАТО в продолжающейся войне в Афганистане. Тем не менее, почти полное прекращение работы ИСАФ в смысле контроля над территорией привело к снижению внимания к Центральной Азии в подавляющем боль- шинстве государств-участников ОБСЕ. Вторая причина проблемного характера «человеческого измерения» и, следовательно, снижения внимания к нему со стороны ОБСЕ в Центральной Азии заключается в том, что вопросы безопасности, касающиеся военно-политического из- мерения, были менее доминирующими в Центральной Азии, чем, например, на Кавказе или ранее на Западных Балканах. После окончания гражданской войны в Таджикистане в 1997 году классические межгосударственные конфликты, которые можно было бы разрешить с помощью средств, доступных в этом измерении, не происходили. Несмотря на то, что кон- фликты низкой интенсивности имели место в трех централь- ноазиатских государствах — Кыргызстане, Таджикистане и Узбекистане, когда такой конфликт усиливался, ОБСЕ либо слишком медленно реагировала, поскольку события происхо- 15 Alessandra Russo and Andrea Gawrich, Overlap with contestation? Comparing norms and policies of regional organizations in the post-Soviet space, Central Asian Survey, vol. 36, issue 3, 2017, p. 338. 16 Kluczewska, Op. cit. p. 368.
47 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
дили быстро (кыргызская революция 2005 года и андижанские события в Узбекистане, а также насильственное межэтническое массовое движение в июне 2010 года), либо они происходили, несмотря на намерение ОБСЕ обеспечить конструктивное уча- стие, как, например, в случае применения силы в Жанаозене в 2011 году против протестующих в Казахстане, в ходе Хорогских событий 2012 года в Таджикистане и демонстрации 2016 года в Казахстане. В этом контексте следует отметить, что Казахстан испытывал трудности с соответствующим вмешательством в конфликт между двумя южными соседями, выступая в каче- стве государства-председателя ОБСЕ в 2010 году. В-третьих, экономические и экологические аспекты часто находятся в центре внимания по умолчанию в Центральной Азии, поскольку они создают наименьшее количество проблем в сравнении с основными авторитарными режимами региона. И это несмотря на то, что вопросы процветания и благососто- яния не стоят на повестке дня ОБСЕ, по крайней мере, в от- ношении ценностей и принципов. Отчасти это связано с тем, что свод принципов восходит к Хельсинкскому декалогу 1975 года, в котором экономические вопросы как таковые не стоя- ли на повестке дня в качестве принципиальных. Такие вопро- сы, как право на чистую окружающую среду и так называемое третье поколение прав человека, возникли позже, но также не были включены в повестку дня на обсуждениях в Хельсинки. Кроме того, по сравнению со многими другими межправитель- ственными организациями, такими как многочисленные отде- ления ООН, ОБСЕ является относительно «бедной организа- цией» со сравнительно небольшим бюджетом. Следовательно, хотя государства Центральной Азии и неправительственные организации (НПО) по-прежнему рассматривают ОБСЕ в каче- стве донора и источника средств и материальных благ, многие имеют ограниченные ожидания относительно того, для доступа к каким ресурсам она может быть использована. Тем не менее, ОБСЕ удалось постепенно обратить внимание на человеческое измерение после окончания холодной войны.
48 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
Однако первоначально внимание организации было сосредото- чено не на Центральной Азии, поэтому пять бывших советских республик смогли избежать неприятностей с самого начала. По- ложение в области прав человека в регионе было плачевным и не учитывало значительные региональные различия. В то время как Туркменистан и Узбекистан считаются в широких кругах диктаторскими государствами, в Казахстане существу- ет более дифференцированное авторитарное правление. Кыр- гызстан, государство, которое в целом считается самым демо- кратическим в регионе, колеблется в зависимости от своего демократического прошлого, в то время как Таджикистан уже не- которое время движется назад. Конечно, смена власти в Ташкен- те породила большие надежды на то, чтобы Узбекистан выйдет из своего диктаторского прошлого. Эти надежды уже спустя два года после смены власти оправдались сверх меры, так как изме- нения превысили ожидаемые. Однако остается вопрос, сыграла ли в этом свою роль ОБСЕ или это было связано с внутренней динамикой в Узбекистане. Учитывая географию и реальную ситуацию в политике, Цен- тральная Азия была гораздо менее интересна большинству го- сударств-участников ОБСЕ, чем бывшая Югославия или другие государства-преемники бывшего Советского Союза. Среди по- стсоветских государств Беларусь имела значение, как и время от времени Украина. Молдова и государства Южного Кавказа также имели значение из-за затяжных конфликтов на их терри- ториях, которые часто приводили к внутренней смене власти и нарушению прав этнических меньшинств. Можно сделать вы- вод, что эти конфликты имели большее значение, поскольку они происходили ближе к Западной Европе и сообществу западных демократий. Однако другое прочтение может также дать неко- торое объяснение: такие конфликты имеют большее значение для Запада, поскольку Российская Федерация выступает на их стороне, а Запад фактически вступает в геополитическое сопер- ничество с Россией в результате такого затяжного конфликта. И последнее, но не менее важное: до тех пор, пока доминирова-
49 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
ла политика администрации Клинтона «сначала Россия», весь вопрос «человеческого измерения» имел меньшее значение, чем впоследствии. Сегодня кажется, что человеческое измере- ние вновь стало менее заметным, чем в предыдущем десяти- летии, из-за «войны с терроризмом» под руководством США и важности, придаваемой стабильности, а не демократическим преобразованиям. Тем не менее, когда ОБСЕ обратилась к человеческому из- мерению и демократии в Центральной Азии, оценка вызвала беспокойство. Например, в этом регионе не было ни одних выборов, которые были бы оценены как «свободные и спра- ведливые». Отчеты Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) ОБСЕ о выборах в Центральной Азии демонстрируют различие между разными дипломатиче- скими формулировками — от оценки, характеризующей их как «не свободные, не справедливые» до «технических недостат- ков». ОБСЕ отказалась от присутствия в качестве наблюдателя почти на всех выборах в Туркменистане. «Блокада» выборов в Туркменистане до 2013 года сменилась оценочной миссией на выборах в законодательные органы Туркменистана в дека- бре того же года. Это решение стало удовлетворительным и для туркменского руководства. Обе стороны могут что-то требо- вать: с одной стороны, ОБСЕ может подтвердить, что она оце- нила выборы в Туркменистане; с другой стороны, туркменские власти могут утверждать, что они провели выборы с междуна- родной оценкой. Однако было легче понять отказ от отправки наблюдателей за выборами, чем предложение «промежуточно- го решения». Если и когда ОБСЕ, зарекомендовавшая себя как организация, устанавливающая стандарты в области наблюда- теля за выборами, отказывается наблюдать за выборами в госу- дарстве-участнике, это лишает такие выборы международной легитимности. Спорным является вопрос о том, является ли лишение выборов их легитимности более сильным стимулом, чем наблюдение, которое, таким образом, оказывает на них не- значительное влияние и помогает собрать информацию о том,
50 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
на каком уровне демократии находится страна. Несмотря на то, что государства без прозрачности не понесли бы значительных потерь из-за нежелания БДИПЧ следить за своими выбора- ми, это несколько сложнее понять, чем присутствие на низком уровне в некоторых других случаях. Тем не менее, некоторые утверждают, что ОБСЕ также необ- ходимо пересмотреть свою собственную деятельность, чтобы гарантировать, что ее наблюдение и присутствие на выборах не приносит больше вреда, чем пользы. Почти все выборы в Цен- тральной Азии (за исключением Кыргызстана после 2010 года) привели к тому, что БДИПЧ/ОБСЕ сообщили об отсутствии подлинно плюралистического выбора для избирателей и [...] большинство предыдущих рекомендаций БДИПЧ остается без внимания [со стороны государства] ... (ОБСЕ/БДИПЧ 2009 г.). Некоторые наблюдатели утверждают, что «наблюдения за вы- борами ОБСЕ/БДИПЧ в государствах Центральной Азии не только не способствуют расцвету демократии и политическо- го плюрализма, но ... вместо этого непреднамеренно [способ- ствуют] укреплению виртуальной демократии». Паям Форуги и Угулой Мухторова называют это явление «контринтуитивным эффектом Хельсинки» и утверждают, что БДИПЧ сознательно участвует в этом процессе наблюдения за предрешенными фаль- сифицированными выборами, чтобы обеспечить себе «смысл существования как института после окончания холодной вой ны»17. При должном уважении к этой точке зрения, можно рас- смотреть несколько более примирительную формулировку: что ОБСЕ и ее государства-участники просто считают, что ак- тивное участие сулит большее влияние, чем введение условий и отказ в наблюдении за выборами. Выборы и наблюдение за ними стали более важными, ког- да Российская Федерация все больше присоединялась к другим (регулярным) нарушителям в течении последнего десятилетия. 17 Payam Foroughi and Uguloy Mukhtorova, Helsinki’s counterintuitive effect? OSCE/ ODIHR’s election observation missions and solidification of virtual democracy in post- Communist Central Asia: the case of Tajikistan, 2000-2013, Central Asian Survey, , vol. 36, issue 3, 2017, p. 377.
51 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
ОБСЕ стала рассматривать нарушение избирательных норм как быстро распространяющуюся «болезнь». Коалиция была сфор- мирована в середине 2000-х годов по инициативе России и под руководством многих постсоветских государств, которые кол- лективно оспаривали более активное участие международных игроков — и прежде всего, ОБСЕ — в их выборах. Эта коали- ция, в которую входят государства Центральной Азии, утвер- ждала, что в подходе организации к мониторингу существовал фундаментальный уклон. Он утверждал, что основное внима- ние БДИПЧ/ОБСЕ уделялось главным образом восточным ре- гионам организации; что отчетность наблюдателей велась без возможности обжалования принимающей страной; и что на- блюдение за выборами может быть использовано для подрыва стабильности. Возрастающая обеспокоенность возглавляемой Россией группы государств была связана с возможным возник- новением так называемых «цветных революций» в ответ на предполагаемые недемократические выборы. Что касается прав человека и их нарушения, которое являет- ся еще одним основным элементом человеческого измерения, картина сложна и требует детальной оценки. Западные право- защитные группы (в том числе Amnesty International, Human Rights Watch и Freedom House) регулярно оценивают ситуацию и представляют в целом мрачную картину. И есть несколько причин для оптимизма — по крайней мере, в краткосрочной и среднесрочной перспективе. Однако для составления картины в части прав человека необходимо принять во внимание следу- ющие факторы: во-первых, после окончания конфликта между Востоком и Западом и, следовательно, с момента создания суве- ренной государственности в Центральной Азии, права человека были сосредоточены на политических правах и индивидуаль- ных свободах — это области, в которых авторитарные режимы работают плохо. Во-вторых, оценка ситуации с правами человека в разных государствах Центральной Азии сталкивается с проблемой, что регион не является приоритетом для Запада. Когда те же самые
52 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
западные государства ищут стратегических партнеров в реги- оне, будь то в отношении продолжающейся «глобальной вой- ны с террором» или торговли и экономики, они обычно очень осторожны, если не умалчивают напрямую свои взгляды по во- просам прав человека, которые в противном случае необходимо было бы обсудить. Это создает проблему и для правозащитных НПО, которые продолжают высказывать свои взгляды, и для государственных учреждений, которым необходимо справлять- ся с давлением. В некоторых случаях рассмотрение приводит к деликатному выбору между ценностями и нормами, с одной стороны, и заботой о стабильности — с другой. В регионе, ко- торый не имеет особого глобального стратегического значения в позитивном смысле, но который может создать проблемы, если он не хочет сотрудничать, приоритет склоняется к ста- бильности и «консолидированным» отношениям. В качестве примера можно привести Узбекистан, государство, имеющее разочаровывающую репутацию в области прав человека, кото- рое было важным партнером США в Северной распределитель- ной сети (NDN) при выводе вооружений и техники из Афгани- стана после завершения миссии ИСАФ (ISAF, Международные силы содействия безопасности). В-третьих, оценка ОБСЕ в регионе часто подрывается не- достатком знаний. Оценка региона часто носит описательный характер, в значительной степени опираясь на краткий обзор местных средств массовой информации и отчетов других меж- дународных организаций, а не на собственные исследования и работу на местах. Об этом свидетельствуют комментарии и презентации глав делегаций в Постоянном совете (ПК) ОБСЕ в штаб-квартире Организации в Вене, даже несмотря на то, что некоторые делегации выявляют и предают гласности опре- деленные нарушения и отдельные случаи (аресты отдельных журналистов, жестокое обращение с оппозиционными поли- тиками и пристрастные СМИ). Также важно подчеркнуть, что, независимо от нормативных деклараций ОБСЕ, состоящей из 57 членов, в действительности нет единого мнения относитель-
53 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
но того, что представляет собой нарушение прав. Нормативное расхождение между различными государствами-участниками либо никогда не исчезало с окончанием холодной войны, либо вскоре возвращалось. Представления об индивидуальной сво- боде также расходятся. Кроме того, после нескольких волн де- мократических преобразований между 1960-ми и 1990-ми го- дами, в том числе двух в Европе, развитие демократии было остановлено. Можно также сказать, что произошел возврат к авторитарному правлению (Cooley 2015)18. Существенно или номинально, деятельность ОБСЕ на- правлена на обеспечение ценностей, норм и принципов Хель- синкского заключительного акта 1975 года. Тем не менее, с начала 1990-х годов для ОБСЕ ее физическое присутствие в форме постоянных миссий на местах и представительств в го- сударствах-участниках, которые испытывают трудности с вы- полнением требований Хельсинкского соглашения, является существенной особенностью. Как правило, это считается зна- чительным отличием по сравнению с другими организациями, хотя ЕС и Совет Европы (СЕ) имеют значительное присутствие на местах. Однако большое значение имеет то, что ОБСЕ может рассматривать страны Центральной Азии в качестве своих го- сударств-участников, тогда как присутствующие на местах ЕС и СЕ не могут. Полевое присутствие сконцентрировано в двух частях государств-участников ОБСЕ: на Западных Балканах и на постсоветском пространстве без постоянных представи- тельств в западных государствах, некоторые из которых также сталкиваются с проблемами в связи с их обязательствами перед ОБСЕ в одном или нескольких из трех измерений. Общий единый бюджет (ЕБ) ОБСЕ на 2017 год был чуть ниже 139 миллионов евро, из которых 55 % было потрачено на миссии ОБСЕ на местах, менее половины (20 миллионов евро) было потрачено на постсоветском пространстве в 13 предста- вительствах. Два крупнейших бюджета были в Таджикистане 18 Cooley, A.”Countering Democratic Norms” Journal of Democracy, Vol 26, No 3, 2015, pp. 49-63.
54 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
(7,55 миллионов евро) и Кыргызстане (6,8 миллионов евро) соответственно19. Миссии на местах, хотя и частично совпада- ют по своей деятельности в разных государствах-участниках, тем не менее претендуют на осуществление проектов, ориен- тированных на различные потребности принимающей страны. Изначально присутствие ОБСЕ задумывалось как автономия в отношении реализуемых проектов. Тем не менее, финанси- рование из так называемого единого бюджета также представ- ляло некоторые ограничения, поскольку оно было предметом консенсуса государств-участников в рамках организации. Од- нако внебюджетное финансирование (ExB, которое не требует одобрения консультативного совета) дополняло строго ограни- ченные ресурсы единого бюджета (ЕБ). Некоторые западные государства (главным образом, США, а также ЕС и некоторые из его более состоятельных участников) выступили в качестве основных внебюджетных доноров. Понятно, что их политиче- ские предпочтения были отражены в потоке финансирования. Это по понятным причинам расстроило государства, которые были основными получателями ресурсов, и их наставника на постсоветском пространстве, Российской Федерации. Ситуация усугублялась, в частности, в то время, когда одна «цветная революция» следовала за другой в период между 2003 и 2005 годами. При наличии или отсутствии доказательств у не- которых постсоветских государств сложилось впечатление, что источники, направляемые через ОБСЕ, способствовали финан- сированию политических преобразований. Многие государства с разной степенью авторитаризма хотели предотвратить эффект «снежного кома» в непосредственной близости от себя. Как от- мечалось выше, группа постсоветских государств под руковод- ством России разработала ряд претензий, которые варьирова- лись от финансирования ExB для определенных политических целей до недопредставленности граждан постсоветских госу- дарств в ведущих функциях ОБСЕ, чрезмерного внимания к мо-
19 Ежегодный отчет 2017, Вена, ОБСЕ, 2018, с. 98.
55 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
ниторингу выборов в основном в странах «к востоку от Вены», то есть в бывшем коммунистическом мире. Россия правильно утверждает, что финансирование ЕхB обеспечило автономию некоторых институтов ОБСЕ (главным образом, БДИПЧ). Рос- сия, в свою очередь, обвиняет Запад и, главным образом США, в том, что они «приватизировали» БДИПЧ, организацию, ко- торая первоначально принимала все свои решения на основе консенсуса20. Такие обвинения повлияли на перемены, произо- шедшие в организации за последнее десятилетие. Среди про- чего, два постсоветских государства председательствовали в ОБСЕ (Казахстан в 2010 г., Украина в 2013 г.), граждане России, Беларуси и Украины возглавляли миссии ОБСЕ на местах в различных государствах в разные моменты времени (Армения, Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан и Туркменистан), а фи- нансирование ExB чаще использовалось в целях, удовлетворя- ющих принимающее государству. Если присутствие ОБСЕ на местах имеет существенное значение, то государства, принимающие такое присутствие на местах, также имеют значительный переговорный потенциал. Здесь есть примечательная тенденция: государствам-участни- кам не нравится присутствие ОБСЕ на их территории. Можно выделить три разные тенденции. Во-первых, некоторые госу- дарства-участники предпринимают усилия, чтобы убедить дру- гих отменить присутствие ОБСЕ на местах путем консенсуса. Эстония и Латвия закрыли представительства ОБСЕ у себя в стране в 2001 году, утверждая, что они приближаются к член- ству в ЕС. Хорватия сначала сократила присутствие ОБСЕ у себя в 2007 году, а затем и вовсе закрыла миссию ОБСЕ в 2011 году по тем же причинам. Во-вторых, некоторые другие страны инициировали свой выход без согласия других госу- дарств-участников или наложили вето на присутствие ОБСЕ на территории другого государства-участника. Это относится к таким государствам, как Беларусь (дважды), Азербайджан 20 Должна ли Россия покинуть ОБСЕ? Россия в мировой политике, № 3, 2008 г., 9 августа 8, eng.globalaffairs.ru/number/n_11274
56 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
и совсем недавно — Армения. В-третьих, несколько госу- дарств-участников значительно сократили статус и охват при- сутствия ОБСЕ с «центров» или «миссий» до «координаторов программ» или «программных офисов». Это случилось как в Казахстане, так и в Узбекистане. Казахстан сначала закрыл офис в Алматы, сократив присутствие в Астане до Программ- ного офиса с 2016 года. Тогда министр иностранных дел Ка- захстана Ерлан Идрисов даже сказал, что это был не послед- ний шаг. Миссии ОБСЕ, отнесенные к категории «координация проектов» и «программы», могут осуществлять только те про- екты, которые были одобрены министерствами иностранных дел страны пребывания. Это сводит свободу действий миссий ОБСЕ к минимуму и подвергает ее милости принимающего государства. Эта тенденция усиливается, несмотря на то, что миссии ОБСЕ действовали все более осторожно, чтобы не вы- зывать обеспокоенности у властей принимающих стран. Отчет- ная деятельность ОБСЕ также все в большей степени отражает скрупулезный дипломатический подход, поскольку принимаю- щее государство также получает отчеты. Примечательно, что те государства-участники, которые извлекают выгоду из торговли природными ресурсами, будь то их собственные (Казахстан и Азербайджан) или стран друго- го государства (Беларусь), более явно почувствовали, что имеют возможность оспаривать присутствие ОБСЕ на своей террито- рии. При этом более слабые государства (Армения, Кыргызстан и Таджикистан) не зашли так далеко, чтобы открыто бросить вызов присутствию ОБСЕ, и каждое из них принимало круп- ные миссии ОБСЕ. Тем не менее, примечательно, что в 2016 году Кыргызстан и Таджикистан последовали примеру других государств и начали переговоры о превращении полноценных центров ОБСЕ в программные офисы. Переговоры заверши- лись в 2017 году, как с Бишкеком, так и с Душанбе, и продемон- стрировали, что их отношения с ОБСЕ в лучшем случае мож-
57 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
но охарактеризовать как взаимозависимые21. В обеих столицах полноценные миссии ОБСЕ стали программными офисами с ограниченной автономией по отношению к принимающему государству. Возможно и сравнение, и противопоставление пересекающихся межправительственных организаций, таких как ЕС и НАТО, с региональными организациями, ориентиро- ванными на Россию, в частности, Содружеством Независимых Государств (СНГ), ШОС, ОДКБ и ЕАЭС, которые стремятся уменьшить геостратегическое влияние Запада на Евразию. Орга- низационное соперничество может быть использовано в различ- ных целях, включая выбор выгодной юрисдикции, стратегиче- скую несостоятельность и стратегическую неопределенность22. В последнее время эмпирические исследования на примере Казахстана показали, что ОБСЕ рассматривается в этом свете. То есть ОБСЕ использовалась для того, чтобы: 1. Казахстан остался связан с европейской системой безопасности; 2. со- действовать утверждению страны о частичной европейской идентичности; и 3. помочь расширить концепцию безопасности в первые годы после независимости23. Западные колебания, как это было видно в случае с Грузией, также способствовали это- му, в дополнение к быстрому росту России в первые полтора десятилетия этого столетия. Какие риски представляет сложившаяся ситуация, и что должна делать ОБСЕ? Действительно, существует риск того, что те постсоветские государства, в которых ОБСЕ продолжа- ет присутствовать, будут координировать свою позицию, чтобы «сломать хребет» организации. На данный момент организация опирается на искусную дипломатию. Сотрудники на местах стремятся сотрудничать с властями принимающего государ- ства, сохраняя сдержанность и избегая крупных столкновений.
21 Армения была вторым государством-участником ОБСЕ, где присутствие ОБСЕ было прекращено по воле другого государства-участника, а не самого государства. В 2008 году это произошло с Грузией из-за решения России, а в 2017 году — с Арменией из-за решения Азербайджана. 22 Russo and Gawrich, Op. cit. p. 336. 23 Касенова, Оп. соч., стр. 63.
58 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
Присутствие ОБСЕ может решить только при наличии точных знаний об окружающей среде, о том, как найти правильное сочетание решимости и гибкости. Последнее вполне может создать впечатление, что само его присутствие представляет собой попытку успокоить власти. Ясно, что, с одной стороны, некоторые сочтут это конъюнктурным и даже — жертвенным в аспекте ценностей, принципов и норм, которые ОБСЕ должна поощрять. Другие также обеспокоены тем, что прямая, иногда жесткая позиция может нарушить сотрудничество и поставить под угрозу отношения в будущем. Есть ли шанс преодолеть эту нестабильную ситуацию и прийти к игре с положительным счётом? Только не в ближайшее время. Усиливающееся разделение, которое возникло за послед- ние 25 лет между государствами-участниками ОБСЕ и их союз- никами, вероятно, повлечет за собой определенное ухудшение ситуации, особенно с точки зрения присутствия ОБСЕ на по- стсоветском пространстве. Некоторые из тех государств, кото- рые все еще принимают миссии ОБСЕ на местах, могут, как мы уже видели в сценарии с Россией, Беларусью и Азербайджаном, прийти к выводу, что «сделка не является правильной» и что затраты перевешивают выгоды от присутствия ОБСЕ на местах в целом. Это особенно актуально в том случае, если Россия бу- дет призывать такие страны прекратить присутствие ОБСЕ. Деятельность миссий ОБСЕ на местах варьируется в зависи- мости от страны. Хотя во всех случаях деятельность на местах, в первую очередь, связана с развитием государственного потен- циала, существуют значительные различия в акценте и распре- делении ресурсов, включая военную реформу и сотрудничество (Казахстан), выборы (Кыргызстан) и поддержку средств массо- вой информации (Узбекистан). Очевидно, что, когда у ОБСЕ возникают сомнения относительно ее влияния на территории государства-участника, она концентрируется: на вопросах, ко- торые не могут быть легко опровергнуты принимающим госу- дарством, на проектах, которые не вызывают сомнений и часто ориентированы на будущее (образование, обмен студентами,
59 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
молодыми учеными), или ориентированы на быстрое расходо- вание средств на благо государства и его чиновников. В самых сложных случаях организация избегала контактов с активист- скими НПО и частными лицами, чтобы не создавать проблем для них и их ведущих представителей. Действительно, в некоторых из менее демократических государств значительная часть сек- тора гражданского общества находится под властью и контро- лем правительства. Так называемые НПО, организованные го- сударством или правительством, время от времени доминируют на местах и не оставляют места другим. Зарубежная поддержка и финансирование часто делают НПО подозреваемыми и дают возможность государству вмешиваться в их деятельность. Это происходит с помощью механизмов, аналогичных тем, которые были приняты в Российской Федерации в соответствии с «Зако- ном об иностранных агентах» от 2012 года, которым стремится подражать ряд других государств.
Выводы Вряд ли ОБСЕ могла бы поступить иначе, чтобы добиться большего в отношениях с государствами Центральной Азии. Нет простого ответа на этот вопрос, поскольку он частично зависит от развития таких соответствующих государственных и геостратегических задач, важных для влиятельных госу- дарств, как продолжающаяся «глобальная война с террором» и ситуации в Афганистане и Украине. Ясно, что у ОБСЕ больше шансов сохранить свое влияние в тех государствах, которые от- крыто не отвергают демократию и, следовательно, поддержива- ют смешанную анократическую видимость (например, Казах- стан); и/или в тех из них, которые в большей степени зависят от поддержки (такие страны как Кыргызстан и Таджикистан). Тем не менее, есть причина различать и последние две. Первая — это демократическая страна, которая заявляет (и многие на- блюдатели сходятся во мнении, то это так), что она является са- мой демократичной в регионе. Вторая же намерена заработать
60 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
на своей стратегической близости к Афганистану, все меньше и меньше следуя ценностям и нормам ОБСЕ. Двадцать лет присутствия ОБСЕ с полноценными мисси- ями в Центральной Азии засвидетельствовали установление сложных отношений с принимающими государствами. С одной стороны, это позволило ОБСЕ наблюдать за развитием событий в странах на более близком расстоянии, с другой — история присутствия ОБСЕ на местах в Центральной Азии продемон- стрировала взаимную социализацию. В то время как большин- ство государств Центральной Азии лишь номинально воспри- няли ценности организации и более высокий «неолиберальный мировой порядок», ОБСЕ, в свою очередь, также была социа- лизирована и воспринята большинством правительств, (руди- ментарным) гражданским обществом и населением одновре- менно как противник, благодетель и бизнес (как небольшой, но не малозначительный донор иностранных вливаний). ОБСЕ признала свои пределы и часто создавала впечатление, что она больше вовлечена в процесс своих действий, чем в результат. Несмотря на противоречивые отношения между ОБСЕ и Цен- тральноазиатскими государствами-участниками, и несмотря на проблемы, с которыми сталкивается организация при решении конфликтов как высокой, так и низкой интенсивности в регио- не, существуют некоторые ключевые характеристики, общие для всех государств: 1. Государства хотят остаться в ОБСЕ и принять прин- ципы ОБСЕ. Ни одно государство не разорвало связи с ОБСЕ, а, скорее, сохранило определенный уровень сотрудничества с организацией24. Это стало демонстрацией того, что страны Цен- тральной Азии ценят важность и легитимность, которую орга- низация предоставляет. Пять стран всесторонне и открыто не оспаривали принципы и ценности организации. Это противо- речило бы элементарным правилам дипломатии. Тем более они осознавали тот факт, что некоторые принципы могут быть ис- 24 В отличие от Эстонии, Латвии, Хорватии, Беларуси и Азербайджана, которые пре- кратили присутствие ОБСЕ на своей территории в такой последовательности.
61 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
пользованы для их собственной выгоды. В частности, уважение суверенитета и международных границ являются принципами, закрепленными в Декалоге Хельсинкского заключительного акта, и, безусловно, выгодны государствам Центральной Азии. Они стремятся защищать свои собственные системы и не хо- тят обмениваться мнениями со своими соседями относительно государственных границ. Эти границы были распределены на основе так называемого принципа uti possidetis после распа- да Советского Союза. Будет правильным сделать вывод о том, что отсылка к праву на самоопределение и к правам человека не будет выгодна большинству государств Центральной Азии. Следовательно, регулярная ссылка на принципы Хельсинкско- го заключительного акта, если она применяется с отсылкой на каждый принцип так называемого Декалога, является неубе дительной. Те государства, которые произвольно создают иерар хию среди 10 принципов, делают попытку обвести квадрат. Однако они уже расплачиваются за это, поскольку некоторые страны обратили на это внимание и отреагировали, сославшись на право на самоопределение, чтобы узаконить свои действия. 2. Уменьшение роли ОБСЕ. Помимо ценностей и принци- пов, это является отражением тщательно взвешенных огово- рок государств Центральной Азии в отношении ОБСЕ о том, что ни одно из них не прекратило присутствие ОБСЕ на своей территории полностью. Вместо этого они сократили количе- ство полных миссий до офисов координаторов программ ОБСЕ. Ключевое различие между ними заключается в том, что коор- динаторы программ могут осуществлять только те проекты, которые были одобрены властями принимающего государства. Следовательно, это обеспечивает частичное восстановление су- веренитета при сохранении присутствия миссий на территории государств. Процесс завершен во всех государствах Централь- ной Азии. Однако разный размер программных офисов указы- вает на то, что государства-участники ОБСЕ имеют разные мне- ния в зависимости от страны.
62 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
3. Потребность ОБСЕ в государствах Центральной Азии. Принимая во внимание проблемы, с которыми сталкиваются государства Центральной Азии, и постоянную озабоченность ОБСЕ этими странами, не только ОБСЕ обеспечивает некото- рую ограниченную легитимность режимам, которые правят Центральной Азией, но и последние обеспечивают легитим- ность организации. Именно по этой причине существует баланс между позициями сторон. ОБСЕ не хочет терять Центральную Азию, поскольку она является областью, где она может проде- монстрировать некоторые важные действия, которые она осу- ществляет, а также где она не сталкивается с каким-либо круп- ным европейским/евроатлантическим конкурентом в борьбе за влияние, в отличие от так называемых стран Восточного Партнерства. 4. Необходимость подхода, основанного на совместном уча- стии. ОБСЕ может предложить широкий спектр механизмов для предотвращения конфликтов и управления ими, от дипло- матии на местах до содействия демократизации, посредством мониторинга выборов, поддержки свободных СМИ и уваже- ния прав человека. Однако позиция тогдашнего министра ино- странных дел Казахстана господина Идрисова в достаточной мере продемонстрировала неудовлетворенность его страны, как и других государств Центральной Азии, и была подытожена следующим образом: «Организация должна работать с прави- тельствами государств-участников, а не над ними»25. 5. ОБСЕ разворачивает свои действия слишком мягко. Дея- тельность ОБСЕ, помимо определенных общих черт, вытекаю- щих из общих ценностей, принципов и деятельности организа- ции в целом, приспособлена для удовлетворения потребностей отдельных государств-участников. Это имеет как положитель-
25 Заявление Министра иностранных дел Республики Казахстан Е.П. Идрисова на пленарном заседании Совета министров иностранных дел ОБСЕ, 9 декабря 2016 года. (Указание в оригинале). www.mfa.kz/index.php/en/minister-s-blog/17-minister-s-blog/7917- statement-by-minister-of-foreign-affairs-of-the-republic-of-kazakhstan-h-e-erlan-a-idrissov-at- the-plenary-session-of-the-osce-council-of-foreign-ministers (дата последнего обращения по ссылке: 3 января 2017 г.)
63 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
ные, так и отрицательные последствия. С одной стороны, в оп- тимальных условиях это приводит к удовлетворению основных потребностей государства-участника. Однако, с другой сторо- ны, это означает, что деятельность ОБСЕ расфокусирована, что ведет к отсутствию концентрации и слабой видимости. 6. Государства стремятся к неполитической роли ОБСЕ. Го- сударства Центральной Азии готовы сохранить ОБСЕ на своей территории, пока она действует скорее, как организация по ока- занию помощи, а не как живое напоминание об обязательствах, которые налагаются на государства региона после вступления в организацию. Эта точка зрения была подтверждена на сам- мите ОБСЕ в Астане в декабре 2010 года. Государства-участ- ники из Центральной Азии в разной степени пытаются отвлечь внимание организации от таких вопросов, как права человека, что может привести к тому, что они окажутся представлены в плохом свете. Это приводит к определенной «неприязни» в Центральной Азии к тому, что ОБСЕ занимается вопросами прав человека. Отчасти это связано с подходом, который часто использует ОБСЕ, с акцентом на отдельные случаи, казуистиче- ски и зачастую с меньшей дифференциацией, чем необходимо, будь то арест журналистов, жестокое обращение с правозащит- никами или злоупотребление государственной властью с целью удаления оппозиционных личностей с политической сцены26. 7. Национальная или трансграничная направленность: Это проблема, связанная с тем, что присутствие ОБСЕ на ме- стах решает вопросы каждого государства-участника на наци- ональном уровне, в то время как многие проблемы являются
26 Достаточно упомянуть случай аспиранта из Университета Торонто Александра Содикова, который был обвинен в шпионаже и в государственной измене в 2014 году в своем родном Таджикистане. Этот вопрос несколько раз поднимался различными де- легациями ОБСЕ под руководством Соединенных Штатов. После 36 дней ареста г-н Со- диков был освобожден, хотя ему не разрешили покинуть свою страну. Наконец, еще 50 дней спустя из-за непрекращающегося международного давления со стороны других на форумах ОБСЕ и абсурдности обвинений, выдвинутых против него, г-ну Содикову было разрешено вернуться в Канаду, чтобы продолжить учебу. См. дело Александра Содико- ва, переданное послом США Дэниелом Баером в Постоянный совет, Вена, 24 июля 2014 года. https://osce.usmission.gov/case-of-alexander-sodiqov/ (дата последнего обращения по ссылке 20 октября 2018 г.)
64 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
трансграничными, если не региональными. Некоторые миссии заметили эту проблему и пытались пересечь национальные гра- ницы в таких вопросах, как управление водными ресурсами, управление границами и урегулирование пограничных споров. Однако их роль должна оставаться ограниченной из-за их ман- дата и национальной чувствительности. Таким образом, миссии по-прежнему играют роль источника информации для системы ОБСЕ (государства-участники и институты), и мы надеемся, что правильные процессы будут установлены на другом уровне. Из этих наблюдений можно сделать два вывода. Во-пер- вых, ОБСЕ должна найти адекватный баланс между проек- тами, которые хочет реализовать принимающее государство, и проектами, которые имеют значение для демократического боль- шинства государств-участников. Во-вторых, соответствующие государства-участники из Центральной Азии должны понимать, что присутствие ОБСЕ поддерживается сообществом этого боль- шинства, и их нежелание сотрудничать может иметь следствием сокращение сотрудничества в более широком кругу государств и институтов, который включает в себя не только ОБСЕ. При этом ставки повышаются, так как последствия сокращения сотрудниче- ства (отсутствия сотрудничества) будут иметь взаимное влияние. ОБСЕ находится в ситуации, когда не существует единого решения для обеспечения уважения ее ценностей, принципов и норм. Следовательно, двусмысленность и индивидуальная оценка проблем будут продолжать характеризовать работу организации. Крайне важно, чтобы организация продолжала находить те ниши, которые будут гарантировать дополнитель- ное влияние организации на европейскую и евразийскую без- опасность. Для этого необходимо установить баланс между соблюдением интересов отдельных 57 государств-участников, в том числе государств Центральной Азии, с учетом интересов и преимуществ всего сообщества ОБСЕ в целом, с тем, чтобы продвигать основные ценности и нормы, сформулированные и официально согласованные в Хельсинкском заключительном акте более 40 лет назад. *** 65 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
Риски для региональной безопасности в контексте геополитического соперничества
Султан Акимбеков
В настоящий момент ситуация в регионе Центральной Азии становится менее определенной, что, собственно, неудивитель- но с учетом усиления общей нестабильности в мире, которая во многом связана с заметным обострением конкуренции в меж государственных отношениях. Причем это касается не только традиционной конкуренции, к примеру, между Россией и кол- лективным Западом, даже с учетом того, что она заметно обост рилась после истории с Крымом в 2014 году. Сегодня трудности отмечаются даже внутри ранее стабиль- ных альянсов, вроде НАТО, где в последнее время отмечает- ся рост противоречий, в частности, в отношениях с Турцией, в том числе из-за ее контактов с Россией в военно-технической отрасли. Кроме того, сложности существуют и в вопросе фи- нансирования расходов разными странами внутри самой этой организации. В связи с этим в сенате США 25 июля 2018 года рассматривалась возможность введения ограничений для пре- зидента Трампа с тем, чтобы он не смог вывести США из со- става этой организации без разрешения верхней палаты27. Сто- ит отметить также рост противоречий внутри ЕС вследствие развития миграционного кризиса, а также отношений с США после прихода администрации Трампа. Весьма значительные перемены происходят также в мировой экономике, где на фоне развития торговых войн (особенно между США и Китаем) существует вероятность роста протекционизма и связанного с этим возникновения проблем для торговых отношений.
27 Demirjian, K. “Bipartisan Bill Would Prevent Trump From Exiting NATO Without Senate Consent”, The Washington Post, 26 July 2018, https://www.washingtonpost. com/powerpost/bipartisan-bill-would-prevent-trump-from-exiting-nato-without-senate- consent/2018/07/26/4ca1b206-9106-11e8-bcd5-9d911c784c38_story. html?noredirect=on& utm_term=.967eb4ff63f4
66 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
В целом, все указанные процессы повышают уровень неста- бильности в системе международных отношений. Естественно, что все они неизбежно сказываются и на развитии ситуации в регионе Центральной Азии. В связи с тем, что с момента рас- пада СССР здесь происходило активное соперничество между различными внешними силами, то очевидно, что усиление кон- куренции между ними как неизбежное следствие роста общей напряженности в международных отношениях напрямую влия- ет на положение дел в этом регионе. Хотя Центральная Азия для основных соперничающих дер- жав — Китая, России и США — является периферийной тер- риторией, тем не менее, она имеет для них большое значение. Безусловно, взаимодействие между ними главным образом происходит на глобальном уровне. Например, для США и Рос- сии важен целый комплекс вопросов: антироссийские санкции, проблемы Украины, ситуация в Сирии и многое другое. Для Ки- тая и США — это вопрос с Северной Кореей, дисбаланс во вза- имной торговле, ситуация в Южно-Китайском море и прочее. Но для небольших стран любое масштабное обострение отношений между великими державами на глобальном уров- не тем и опасно, что охватывает все возможные критически важные направления. И в этом смысле Центральная Азия, без всякого сомнения, является одним из важнейших направле- ний приложения их усилий для всех конкурирующих сторон. Поэтому и те частные процессы, которые сегодня происхо- дят в нашем регионе, тесно связаны с глобальными противоре- чиями между великими державами. И это, несомненно, имеет отношение к вопросам безопасности, потому что особенностью Центральной Азии является не только то, что она граничит с весьма опасными районами планеты с высоким уровнем конфликтогенности. Причем речь в данном случае идет как об Афганистане, так и Ближнем Востоке. В этом взрывоопас- ном регионе борьба интересов между США и Израилем, с од- ной стороны, и Ираном и близкими к нему шиитами Сирии,
67 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
Ирака, Ливана — с другой, уже вышла на тот уровень, когда вполне вероятна угроза вооруженного конфликта. Такая вероятность, несомненно, повышает риски для систе- мы безопасности Центральной Азии. Регион находится слиш- ком близко к Центральной Азии. А если учесть, что в развитии событий вокруг Ирана активно участвуют США, и, кроме этого, высока степень вовлеченности России в процессы на Ближнем Востоке, причем в значительной степени — на стороне Ирана, то для Центральной Азии это не очень хорошая информация. Вопрос в том, что особенностью Центральной Азии явля- ется относительная неустойчивость положения великих держав в этом регионе. Это связано с тем, что ситуация здесь может изменяться в зависимости от изменения конъюнктуры, которая может зависеть как от внешних, так и от внутренних обстоя- тельств. В этом отношении показателен пример Узбекистана, кото- рый сначала входил в Организацию Договора коллективной без- опасности (ОДКБ), которая объединяет постсоветские страны, затем выходил из ее состава. В начале 2000-ых годов Ташкент поддерживал тесные отношения с Вашингтоном, вследствие чего была открыта американская военная база в Ханабаде, за- тем, после Андижанских событий 2005 года, отношения были испорчены, база была закрыта. Кыргызстан также длительное время находился в весьма непростом положении, балансируя между интересами России и США. Внешним проявлением российско-американских про- тиворечий в Кыргызстане было присутствие американской военной базы в аэропорту «Манас». Против ее существования активно выступала Россия. В итоге база в аэропорту «Манас» была закрыта, что связывали с давлением со стороны Москвы. Между прочим, характерно, что именно фейковая инфор- мация о якобы планируемом открытии американских военных баз в казахстанских портах Актау и Курык на Каспийском море находилась в основе информационной кампании, которая вес- ной 2018 года велась со стороны российских СМИ против Ка-
68 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
захстана. Казахстанский МИД вынужден был сделать по этому поводу заявление с опровержением этой информации28. Понят- но, что для России очень чувствительно американское военное присутствие в Центральной Азии, независимо от того, является оно реальным или мифическим — важен принцип. Но вопрос о военных базах США, которые часто являют- ся предметом острых дискуссий, — это только внешняя часть того сложного узла противоречий, который существует в реги- оне Центральной Азии с момента распада СССР в 1991 году. Общая проблематика носит более глубокий и разносторонний характер. Но важно то, что расстановка сил в регионе между великими державами все еще может меняться в зависимости от обстоятельств, что неоднократно происходило с Узбекиста- ном и Кыргызстаном. И это вызывает у великих держав оче- видное беспокойство относительно возможных действий их оппонентов. В определенном смысле на беспокойство великих держав влияет также известная степень самостоятельности государств Центральной Азии. Они в основном придерживаются многовек- торной политики. Хотя в упомянутых выше случаях с Кыргыз- станом и Узбекистаном в 1990-ых и 2000-ых годах внешняя по- литика этих стран могла совершать «развороты» на 180 градусов. В другое время политика этих стран была многовекторной. Таджикистан в разные периоды своей истории довольно ак- тивно маневрировал между внешними силами — Россией, Ира- ном, Китаем, а также США после 2001 года, когда последние появились в соседнем Афганистане, что открыло для Душанбе новые возможности для маневра. Туркменистан также искал новые варианты экспорта своего газа, что обуславливало и на- правления его внешней политики. Ашхабад был заинтересован в поиске рынков сбыта для своего газа, поэтому поддерживал те проекты, которые могли обеспечить ему доступ к новым рынкам. В этой связи одним из наиболее перспективных был 28 МИД РК: Ни о каких военных базах на Каспии речь не идет // https://informburo.kz/ novosti/mid-ni-o-kakih-voennyh-bazah-ssha-na-kaspii-rech-ne-idyot.html
69 проект трансафганского газопровода, который в разное время поддерживали США, Пакистан. В отличие своих центральноазиатских соседей, многовек- торная политика Казахстана была более эффективной, без рез- ких маневров, и гораздо менее зависимой от внешних игроков. Астана была в состоянии проводить самостоятельную полити- ку, действовать в собственных интересах и поддерживать отно- шения со всеми внешними для региона силами. Это было свя- зано с экономическими возможностями и качеством внешней политики государства. Однако инцидент с информационной кампанией в связи с якобы планируемым Казахстаном размещением военных баз США на Каспии весной 2018 года29 наглядно продемонстриро- вал, что возможности для внешнеполитического маневрирова- ния Астаны постепенно сокращаются. Но стоит отметить, что данный инцидент скорее демон- стрирует рост озабоченности великих держав, в данном случае это имеет отношение к России, расстановкой сил в Централь- ной Азии в связи с усилением противостояния между ними на глобальном уровне. Собственно, это является причиной сокра- щения пространства для маневра для государств Центральной Азии. Хотя они по-прежнему проводят многовекторную поли- тику. То есть именно многовекторная политика государств реги- она в определенных случаях может вызывать беспокойство ве- ликих держав, потому что это означает вероятность потери ими своих позиций в стратегически важном регионе в том случае, если один из оппонентов сделает какой-нибудь неожиданный ход. Например, в 1998 году Узбекистан и Кыргызстан смени- ли направление своей политики в отношении Афганистана, что в тот момент поставило Россию и Иран в сложное положе- ние30. На фоне нынешнего обострения ситуации в мире беспо- койство только усиливается. 29 https://365info.kz/2018/05/informatsionnaya-ataka-na-kazahstan-novaya-realnost/ 30 Акимбеков С.М. История Афганистана. Астана-Алматы. 2015. С. 586-588.
70 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
Отсюда такая чувствительность той же России к вопросу о гипотетической возможности военного присутствия американ- цев на Каспии и ее достаточно нервная реакция на решение Ка- захстана разрешить транзит американских невоенных грузов в Афганистан. Показательно, что в 2018 году стали появляться весьма характерные оценки ситуации. В частности, российский автор Геннадий Чуфрин писал, что «признавая право своих пар- тнеров на проведение суверенной внешней политики, Москва вместе с тем не может игнорировать того, что реализация ими такой политики, основанной на принципах «многовекторно- сти», на практике нередко не только не учитывает националь- ные интересы РФ, но и прямо им противоречит»31. Несомненно, что беспокойство России по поводу многовек- торной политики постсоветских стран обострилось после со- бытий 2014 года вокруг Крыма. Если до этого времени Москву в целом устраивал сложившийся баланс интересов с разными внешними силами, в том числе и в районе Центральной Азии, то после 2014 года ситуация изменилась. В результате прои- зошедших перемен Россия стремится к проведению более ак- тивной политики, частью которой является оказание давления на те государства, действия которых с точки зрения Москвы, могут задевать ее интересы. Таким образом, конфликт вокруг Крыма в 2014 году стал основной причиной изменения геополитической ситуации в Центральной Азии. Россия становится более активной, ее уже не устраивает прежний баланс отношений в первую очередь с США, в определенной степени — с Китаем и отчасти — с государствами Центральной Азии. В поисках равновесия Собственно, современные тенденции развития ситуации вокруг Центральной Азии напрямую зависят не только от дей- ствий конкурирующих в регионе государств, но и от их отноше- 31 Чуфрин Г. Внешнеполитическая стратегия постсоветских стран: теоретические аспекты. // Россия и новые государства Евразии. № 1. ИМЭМО РАН. М., 2018. С. 22.
71 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
ния к существующему между ними балансу интересов. В свою очередь, данный баланс является следствием частичного ком- промисса между великими державами, который был достигнут после начала операции США в Афганистане в 2001 году и про- должался вплоть до Крымских событий 2014 года. Несомненно, что за указанный период произошло много со- бытий, которые были связаны с продолжением конкуренции за влияние в регионе и на подступах к нему. К примеру, к та- ким событиям относится конкурентная борьба между Россией и США в связи с военной базой США в Кыргызстане. Другим заметным событием стало усиление китайского присутствия в Центральной Азии. Китай активизировал свою политику, при- мерно начиная с осени 2013 года, когда председатель Си Цзинь- пин объявил о начале проекта «Один пояс, один путь», Пекин стал играть более заметную роль в геополитике региона. Однако, в целом присутствовал баланс интересов. По край- ней мере, в Центральной Азии и вокруг нее не применялись методы и приемы противостояния, которые мы наблюдали в 1990-ых годах, особенно во второй половине этого десятилетия. В данном контексте стоит упомянуть о сути главных про- тиворечий вокруг Центральной Азии. Очевидно, что для рос- сийских интересов этот регион имеет стратегически важное значение. С одной стороны, его характеризуют, как своего рода «мягкое подбрюшье» для России. Такое определение подразу- мевает уязвимость данного направления и необходимость за- щиты здесь своих интересов. С другой стороны, Центральная Азия для России является коридором в направлении Южной Азии. Сохранение влияния Москвы в Центральной Азии позво- ляет ей оставаться важным игроком на азиатском направлении. Соответственно, Москва критически относится к тенденции усиления влияния в этом регионе третьих стран, по крайней мере, с середины 1990-ых годов. В первую очередь, это имеет отношение к США, которые после краткого периода в начале 1990-ых годов, снова воспринимаются в качестве основного ге- ополитического противника России.
72 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
В свою очередь, общие стратегические цели США связаны со стремлением снизить влияние России на новые независимые государства Центральной Азии. Реальная независимость всех таких государств на территории бывшего СССР делает теоре- тически невозможным восстановление России в прежнем мас- штабе. В этом смысле в 2000-ых в отношении ряда государств ча- сто использовался термин «санитарный кордон» по аналогии с группой стран Восточной Европы. В 1920-ых годах Польша, Чехословакия поддерживались Францией и Англией с целью не допустить восстановления прежней мощи одновременно и Гер- манской, и Российской империй. В определенной степени к та- кому «санитарному кордону» можно отнести Украину, Грузию: в некоторые периоды своей истории они занимали жесткую по- зицию по отношению к России. Вместе с тем для государств Центральной Азии с их тради- ционной многовекторной политикой не были свойственны ан- тироссийские настроения, какие отчасти могли себе позволить Украина, Грузия и Молдавия. Указанные страны располагались между Россией и Евросоюзом, как часть коллективного Запада, и могли рассчитывать на поддержку последнего. К тому же по- ложение государств Центральной Азии в центре континента не оставляло другого тактического варианта, кроме как пытаться с разной степенью успеха балансировать между Китаем, Россией и США. В то же время с тактической точки зрения основные задачи США в Центральной Азии были связаны с открытием транс- портных коридоров. Они должны были обеспечить преодоление изоляции региона от мировых рынков и составить альтернативу тем путям, которые проходили через территории России, Ирана и Китая. Таким образом государства региона должны были по- лучить транспортную альтернативу, которая позволила бы им не зависеть только от России, Ирана или Китая. Поэтому США столько времени потратили на открытие транспортных коридоров из Центральной Азии в двух страте-
73 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
гических направлениях. Одно — через Кавказ, другое — через Афганистан в Пакистан и Индию. Развитие последнего на- правления нашло отражение в концепции «Нового Шелкового пути», предложенного Хиллари Клинтон в бытность государст венным секретарем США. Соответственно, Россия в рамках тактической борьбы про- тив политики США в регионе Центральной Азии выступала против любых предлагаемых ими проектов, потому что вполне справедливо рассматривала ситуацию таким образом, что США в конечном итоге стремятся ослабить влияние Москвы в Цен- тральной Азии. Собственно, американцы этого и не скрывали. Поэтому в Москве с большим подозрением относились к лю- бым американским действиям. К примеру, очень характерна оценка ситуации, данная рос- сийским автором Поповым в работе, изданной в Российском институте стратегических исследований в 2016 году. «Возника- ет вопрос: какие цели преследует доктрина Нового Шелкового пути и почему она принята в качестве базового ориентира для внешнеполитического ведомства США? Первое, из чего мо- гут прагматично исходить в Вашингтоне — это необходимость обеспечения долгосрочного присутствия в Афганистане. Сти- мулирование афганской экономики путем расширения ее связей с близлежащими государствами Центральной и Южной Азии повысит устойчивость светского правительства в Кабуле, а зна- чит, и перспективы сохранения здесь западных контингентов»32. Понятно, что такая оценка построена на высоком уровне негативных ожиданий этого автора от американской политики в целом. Хотя в данном случае более логично было бы пред- положить, что «стимулирование афганской экономики» снизит необходимость финансирования государственных структур со стороны международного сообщества, где главную роль играют США. Это должно повысить устойчивость государства в Афганистане. Кроме того, развитие экономики, в частности, 32 Попов Д.С. Центральная Азия во внешней политике США 1991-2016 гг. М., РИСИ. 2016. С. 153-154.
74 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
межрегиональной торговли, повышает степень заинтересован- ности разных групп внутри Афганистана в общей стабильности ситуации. Они вполне могут быть бенефециарами этого про- цесса. Но очевидно, что в России в целом существуют серьезные опасения относительно усиления американского присутствия в Афганистане с перспективой выхода на Центральную Азию. В Москве не могут не беспокоиться в связи с реализацией пла- нов США по продвижению своего влияния в этот стратегиче- ски важный регион. Этим была обусловлена тактика действий России вокруг ре- гиона. В связи с тем, что Москва не была заинтересована в ро- сте американского присутствия, она выступала против всех тех проектов, которые теоретически могли бы в перспективе сни- зить степень ее влияния в регионе Центральной Азии и создать возможности для влияния тех же США. В том числе это имело отношение к проектам открытия новых транспортных коридо- ров. Отсюда такое критическое отношение к выдвинутому аме- риканцами проекту Нового Шелкового пути. В связи с тем, что все возможные проекты открытия новых транспортных коридоров в Центральную Азию через Кавказ и Афганистан были весьма сложными по своей реализации, то и вопрос этот в 2000-ых и середины 2010-ых годов не был для России слишком актуальным. Потому что в Афганистане ситуация оставалась нестабильной, что, в частности, не спо- собствовало реализации главного транспортного проекта в этой стране — строительству Трансафганского газопровода из Турк менистана в Пакистан и далее в Индию. Кроме того, направ- ление через Кавказ сталкивалось с большим количеством пре- пятствий, главным из которых был статус Каспийского моря. В частности, это препятствовало строительству газопровода из того же Туркменистана через Кавказ в Европу. Но главное заключалось в том, что страны Центральной Азии проводили весьма осторожную политику, даже несмотря на то, что для некоторых из них присутствие США в Афгани-
75 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
стане создало новые возможности. К примеру, Узбекистан по- лучил рынок сбыта, в частности, поставлял электроэнергию и, кроме того, построил железную дорогу в Мазари-Шариф. Аналогичным образом Таджикистан активно взаимодействовал в экономическом плане с афганскими северными провинциями. Но в целом равновесие между Россией и США с 2001 года соблюдалось, несмотря на отдельные эксцессы и взаимные по- дозрения относительно действий друг друга. Можно упомянуть ситуацию в Кыргызстане, где дискуссия шла не только по пово- ду базы в аэропорту «Манас», но и в связи с двумя местными революциями, которые имели место в 2005 и 2010 годах. В лю- бом случае это совсем не напоминало отношения между США, Россией, а также группой региональных держав — Ираном, Пакистаном, арабскими государствами Персидского залива, ко- торые разворачивались главным образом на подступах к Цен- тральной Азии в 1990-ых годах. Стоит отметить, что определенная стабильность сложилась и в вопросе региональных объединений. Для России наиболее важной организацией является Организация Договора коллек- тивной безопасности (ОДКБ). Вопрос был не только в том, что в нее входили только постсоветские государства, где Россия традиционно солировала. Вопрос был в том, что главной идеей ОДКБ были проблемы безопасности, причем, в основном безо- пасности именно от внешних угроз. В частности, ее институты не были задействованы при возникновении конфликтной ситу- ации в кыргызском Оше в 2010 году, хотя это происходило вну- три территории ОДКБ. Кроме того, вероятный конфликт из-за Карабаха между Азер- байджаном и Арменией (последняя является членом ОДКБ) не будет рассматриваться ее участниками как возможность при- менения институтов этой организации. В первую очередь это касается государств Центральной Азии, для которых главная функция ОДКБ — это защита безопасности от угроз с южного стратегического направления.
76 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
В то же время это вполне устраивает Россию. Во-первых, потому, что существование угрозы с юга является мощней- шим фактором притяжения центральноазиатских государств. Во-вторых, потому что это легитимизирует военное присут- ствие России в регионе, в частности, в Таджикистане и Кыргыз- стане. В-третьих, потому, что позволяет России сосредоточить- ся на вопросах безопасности, что дает возможность уйти от дискуссии об экономическом участии России в делах региона. Последнее обстоятельство имеет значение в связи с ограничен- ными возможностями Москвы реализовывать экономические проекты и оказывать экономическую поддержку государствам региона. Вопросы региональной безопасности являются важным основанием и для деятельности Шанхайской организации со- трудничества (ШОС). В частности, ее наиболее значительным структурным подразделением является Региональный антитер- рористический центр (РАТС). Он расположен в Ташкенте, сле- довательно, так же как и ОДКБ, в основном ориентирован на южное стратегическое направление. Угрозы с этого направле- ния рассматриваются в ШОС как наиболее значительные. Здесь стоит отметить, что с момента образования этой ор- ганизации ШОС для России был в определенной степени до- полнительным элементом конструкции региональной безопас- ности в Центральной Азии. Естественно, что в основе этой конструкции, с точки зрения Москвы, находилась Россия, а Ки- тай, с которым у России были общие интересы по отношению к американскому присутствию в регионе, мог играть только вспомогательную роль. Китайское присутствие действительно во многом носило формальный характер. Это касалось и структур ШОС. Если главным приоритетом была безопасность, то, естественно, что Россия, у которой в регионе были военные базы, у кото- рой также были тесные связи с политическими элитами стран региона, имела несомненное преимущество перед Китаем. До 2013 года ШОС обеспечивала присутствие Китая, но оно было
77 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
во многом символическим. «ШОС не является ни формаль- ным альянсом, ни организацией по проблемам безопасности, а скорее дискуссионным форумом, внимание которого сконцен- трировано на контртерроризме, борьбе с наркотиками и кибер- безопасности»33. Ситуация изменилась после известной речи Си Цзиньпина в Астане относительно строительства нового Шелкового пути, известного как программа «Один пояс, один путь». Собственно, когда Китай в 2013 году предложил свой проект создания Шелкового пути, это оказалось довольно неожидан- ным для России. С одной стороны, Пекин предлагал странам региона финансирование на реализацию различных проектов, в основном — в области транспортной инфраструктуры. Оче- видно, что у Москвы не было таких возможностей. С другой стороны, такое финансирование, которое происходило на дву- сторонней основе, неизбежно должно было привести к усиле- нию влияния Китая в странах региона. Кроме того, хотя создание транспортных коридоров через Китай и не противоречило общей идее противодействия вли- янию третьих стран (в основном США) в Центральной Азии и связанных с этим проектов, но такие коридоры должны были куда-то вести. То есть теоретически они могли в определенных моментах соприкасаться и с американскими проектами, в част- ности, в южном направлении на Афганистан и Пакистан и в за- падном, через Каспийское море на Кавказ. И вот здесь возникали сложные вопросы. Для всех заинтере- сованных сторон было важно, будет ли Пекин ограничиваться только экономическим сотрудничеством, или он все же будет претендовать также и на политическое влияние, что автомати- чески подразумевает его усиление в региональной геополитике. Но если это так, то такое усиление возможно только за счет не- которого снижения роли России. Естественно, это не могло не
33 Stronski P. Cooperation and competition. Russia and China in Central Asia: The Russian Far East and Actic // https://carnegieendowment.org/2018/02/28/cooperation-and- competition-russia-and-china-in-central-asia-russian-far-east-and-arctic-pub-75673
78 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
беспокоить Москву, даже несмотря на в целом ровные отноше- ния с Пекином. Хотя сам Китай активно отказывался от существования у него каких-либо политических и геополитических планов, акцентируя внимание на экономических вопросах. Соответ- ственно, это способствовало появлению весьма популярной идеи, что в регионе Центральной Азии возникнет своего рода распределение ответственности между Китаем и Россией, где вопросы безопасности будут приоритетом российской стороны, а вопросы экономики — китайской. Подобная мысль высказыва- лась даже в американских аналитических центрах. По мнению Пола Стронски Китай «воздерживается от распространения своей военной силы в регион (Центральной Азии — прим. авт.) и в большей степени предоставляет Москве заниматься вопро- сами безопасности». В то же время такое распределение функций, когда одно государство финансирует проекты, а другое отвечает только за безопасность, изначально выглядело не совсем нелогичным. Тем более что задачи Китая по развитию новых транспорт- ных коридоров в западном направлении заведомо выходили за рамки чисто экономических задач. Кроме того, они выходили и за границы региона Центральной Азии, который, собственно, и беспокоил Россию. В частности, в Южной Азии Китай поддерживает тесные отношения с Пакистаном, который является важным получате- лем китайских инвестиций в рамках программы «Один пояс, один путь». Причем одновременно Пакистан является весьма серьезным игроком в Афганистане, против угрозы с территории которого в основном и направлены усилия и ОДКБ, и антитер- рористических формирований ШОС, в частности — РАТС со штаб-квартирой в Ташкенте. Характерно, что со временем Китай начал усиливать свое участие и в антитеррористических учениях, в том числе на тер- ритории Центральной Азии, при этом некоторые из них про- ходят уже без участия России. К примеру, 26 апреля 2018 года
79 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
пресс-секретарь китайского министерства обороны старший полковник Ву Цин заявил: «Мы будем организовывать ряд сов местных учений, которые будут ориентированы на получение реального опыта и усиливать кооперацию в рамках многосто- роннего сотрудничества Китая, Пакистана, Афганистана и Тад- жикистана» 34. В этом заявлении интересно, что в данных учениях будет принимать участие Таджикистан, который является членом ОДКБ. По идее, именно эта организация и должна выступать в роли основного ответственного за поддержание безопасно- сти — по крайней мере, в Центральной Азии. Привлечение Ду- шанбе к данным учениям, проходящим под эгидой Пекина, ав- томатически означает снижение значения даже не самой ОДКБ, а скорее России. Для нее эта организация является важным ин- струментом влияния в регионе и способом поддержания здесь своего присутствия. По сути, Китай повышает степень своего участия в делах ре- гиона, в том числе в вопросах безопасности. Характерно, что список участников данных учений включает собственно Афга- нистан, а также его соседей с юга и севера — Пакистан и Тад- жикистан. Налицо заявка на моделирование ситуации, при которой ко- ординация усилий указанных стран при китайской поддержке станет основным элементом не только недопущения прорывов условных террористов, но и стабилизации обстановки в самом Афганистане. Не секрет, что внутриполитическое противо стояние в Афганистане часто питается поддержкой со стороны. В частности, в 1990-ые годы с территории Пакистана шла под- держка талибов людьми, оружием, ресурсами. Одновременно с территории Таджикистана аналогичным образом поддерживал- ся Северный антиталибский альянс.
34 China, Pakistan, Afghanistan, Tajikistan to conduct joint counter-terrorism exercise: Chinese Defense Ministry. // http://www.app.com.pk/china-pakistan-afghanistan-tajikistan- conduct-joint-counter-terrorism-exercise-chinese-defence-ministry/
80 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
Если Китай сможет обеспечить координацию усилий этих стран между собой, то это заметно снизит возможность повто- рения ситуации 1990-ых годов. Собственно, это меняет расста- новку сил в регионе. Здесь стоит отметить еще и произошедшее в 2018 году рас- ширение ШОС за счет включения того же Пакистана и Индии. Безусловно, что противоречия между этими странами никуда не денутся. Но главное обстоятельство в данном случае как раз и связано с тем, что с включением Пакистана страны ШОС фак- тически охватывают Афганистан со всех направлений, кроме иранского. При этом у Китая есть рычаги влияния и на Пакистан, и на Таджикистан, в том числе через многочисленные инфра- структурные проекты. В данном случае экономические вопро- сы очевидным образом переходят на геополитический уровень. Несомненно, что у России нет особых возможностей оказать влияние на политику Китая. Пол Стронски пишет по этому во- просу, что «Пекин весьма эффективно управляет российским беспокойством по поводу его роли в Центральной Азии, в част- ности потому, что Россия может сделать очень мало относи- тельно китайского влияния в регионе» 35. Самое главное здесь, что Москва не в состояния предложить странам региона тех экономических возможностей, которые им предлагает Пекин. Соответственно, она не способна конкури- ровать с ним на поле экономики, что ограничивает ее возмож- ности влияния даже на Таджикистан, где находится российская военная база. В определенном смысле, кроме несомненно важных эко- номических обстоятельств, для того же Таджикистана имеют особое значение возможности Китая влиять на Пакистан. В Ду- шанбе не могут не понимать, что если Пекин способен повли- ять на Исламабад, то это заметно снижает возможный риск ро- 35 Stronski P., Ng, N. “Cooperation and Competition: Russia and China in Central Asia, the Russian Far East, and the Arctic”, Carnegie Endowment for International Peace, 28 February 2018, https://carnegieendowment.org/2018/02/28/cooperation-and-competition-russia-and- china-in-central-asia-russian-far-east-and-arctic-pub-75673.
81 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
ста напряженности и в Афганистане. В свою очередь, это может сократить для Таджикистана степень угрозы для его безопасно- сти с южного направления. Соответственно, Китай приобретает еще большее значение для интересов Таджикистана, несмотря на его тесные отношения с Россией. Собственно, в Душанбе наверняка рассматривают Китай как своего рода дополнение к России в тех вопросах, в которых ее возможности ограничены. Таджикское руководство не пытает- ся противопоставить Китай России и наоборот. Но для Москвы это означает, что Китай теснит ее уже и вопросах безопасно- сти в регионе, который она считает своим приоритетом, причем делает это уже за теми пределами, которые были обозначены ранее. То есть делает это даже вне рамок Шанхайской органи- зации сотрудничества. Для России ШОС — это все же компромисс, причем компро- мисс с ее стороны. В Москве рассматривали ШОС как допол- нительный элемент к системе безопасности Центральной Азии. Тем более что у России и Китая были общие интересы в связи с растущими американскими интересами. Но в итоге получилось, что ШОС оказался своего рода «тро- янским конем» роста китайского влияния. Хотя этот процесс происходил не только в Центральной Азии, но и на многих дру- гих направлениях. В системе внешнеполитических интересов современного Китая Центральная Азия и даже Россия занима- ют пусть важное место, но все-таки лишь часть общей картины. Но в этом и заключается сложность для России. Китай игра- ет на глобальном уровне и здесь он активно взаимодействует с разными игроками, включая те же США. Соответственно, он вполне может выстраивать внешнеполитические комбинации, к примеру, с Вашингтоном, где Центральная Азия или Афгани- стан с Пакистаном будут частью общих договоренностей. Показательно, что еще в 2012 году, до провозглашения пред- седателем Си Цзиньпином программы «Один пояс, один путь», французские исследователи Марлен Ларюэль и Себастьян Пей- руз указывали, что «для России организация (ШОС — прим.
82 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
авт.) обязывает Китай разыгрывать карту многосторонности и позволяет Москве сдерживать амбиции Пекина без прямой конфронтации с его растущим влиянием в Центральной Азии. Для Китая ШОС делает возможным легитимизацию его присут- ствия в регионе. Это позволяет играть на противоречиях между государствами-членами организации и лоббистскими группами без риска быть обвиненным в экспансионизме. Для центрально- азиатских государств организация (ШОС — прим. авт.) служит буфером, который дает возможность разрешать противоречия между двумя доминирующими политическими силами в рам- ках мирной конкуренции между ними в поисках наилучшего решения»36. Несмотря на происходящее в последнее время расширение ШОС (в 2018 году в организацию вступили Индия и Пакистан), сама организация от этого не становится более значительной и влиятельной. Более того, можно говорить о том, что она объ- ективно становится слабее. Тот компромисс между Россией и Китаем, который был заложен при организации ШОС, был использован, чтобы включить в ее состав две исторически враждующие страны. Тем более что между Китаем и Индией также весьма непростые отношения. В результате ШОС все в большей степени становится диалоговой площадкой. Можно предположить, что для Китая это даже более удобный формат. Он позволяет уйти от жесткой привязки к центральноази- атским делам и необходимости согласовывать с Россией вопросы региональной безопасности. Пекин предпочитает двустороннее партнерство, а если и многостороннее, как в случае с вышеупо- мянутыми учениями с Афганистаном, Пакистаном и Таджики- станом, то такое, где четко видна его определяющая роль. В России новая ситуация вызывает не только разочарование, но и беспокойство относительно позиции Китая. Очень показа- тельно высказанное в 2018 году мнение российского исследо- вателя Ирины Куклиной: «В современных условиях, когда весь 36 Laruelle M. Peyrouse S. The Chinese Question in Central Asia. Domestic order, Social Change and the Chinese factor. Columbia University Press. NY. 2012. P. 33.
83 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
мир, по выражению А. Тоффлера, заражен «болезнью перемен», нельзя рассчитывать на то, что нынешние отношения России с Китаем останутся незыблемыми. Нельзя закрывать глаза на стагнацию внутреннего развития России, стагнацию россий- ско-индийского сотрудничества, признаки нарастания асимме- трии в китайско-российских отношениях. Россия должна про- должить поиск путей создания прочной системы обеспечения безопасности ШОС, не затрагивая уставной нормы консенсуса и не демонстрируя чрезмерных амбиций в определении своего места в мире ХХI века. Использовать членство в ШОС в инте- ресах развития, не допуская при этом нарушений собственных интересов и возгорания старых (и новых) очагов нестабильно- сти, — это непростая задача, стоящая перед российской дипло- матией»37. Несомненно, что у России не так много возможностей реаги- ровать на изменившуюся геополитическую ситуацию в регионе. На некоторые процессы она повлиять не может, в частности на китайскую политику выстраивания двусторонних отношений, в том числе со странами Центральной Азии. Россия также не в состоянии конкурировать с Китаем в вопросах предостав- ления инвестиций для крупных инфраструктурных проектов. К тому же, выше отмечалось, что данные проекты расширяют транспортные возможности региона Центральной Азии, что создает для него новые основания для проведения многовек- торной политики. Тем не менее, в нынешней сложной геополитической об- становке, которая для России во многом связана с продолжаю- щимся конфликтом с Западом, Китай имеет большое значение в качестве если не совсем стратегического союзника, то важно- го партнера, с которым у Москвы есть общие интересы. Другое дело, что эти интересы не всегда неизменны. Они могут менять- ся в зависимости от конъюнктуры, и в случае с Китаем сейчас именно такой момент. 37 Куклина И.Н. ШОС и застарелые конфликты в регионе. // Запад-Восток- Россия. 2017. ИМЭМО РАН. 2018. С. 42.
84 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
Однако регион Центральной Азии остается стратегически важным для России, и Москва должна предпринимать усилия для поддержания здесь своего положения. В этом контексте именно вопросы безопасности находятся для нее в несомнен- ном приоритете. В связи с этим весьма характерно, что в 2018 году российские представители на разных уровнях делают ак- цент именно на угрозах для региона Центральной Азии.
Фактор безопасности в геополитике региона Несомненно, что вероятные угрозы для безопасности реги- она Центральной Азии связаны с развитием ситуации в Афга- нистане. Только с этого направления могут появиться угрозы извне. В этом смысле отсутствие в Афганистане эффективной центральной власти при наличии большого количества само- стоятельных вооруженных группировок создают теоретиче- скую возможность возникновения проблем для безопасности Центральной Азии. Причем часть этих группировок лояльны афганскому го- сударству, а другие выступают против него. Такая ситуация способствует появлению внутри Афганистана свободного про- странства, где теоретически могут располагаться разные орга- низации, в том числе создающие угрозу для Центральной Азии. К тому же, с 2014 года на Ближнем Востоке появилось движение «Исламского государства Ирака и Леванта» (ИГИЛ), к которому присоединилось большое количество выходцев с постсоветско- го пространства, включая также страны Центральной Азии. В этой ситуации вопрос о судьбе Афганистана приобрел особую актуальность. По сути, речь шла о том, сможет ли аф- ганское государство удержаться, если коалиция западных стран прекратит поддержку его правительства. Не приведет ли пре- кращение военного присутствия США и, что, возможно, бо- лее важно, сокращение финансирования правительства, армии и лояльной им милиции к падению центрального государства в Афганистане? При этом с начала 2017 года президентом США
85 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
стал Дональд Трамп, который своими заявлениями давал осно- вания думать о возможности ухода США из Афганистана. Но в итоге США и их союзники подтвердили свои расходы на Афганистан. В частности, в ноябре 2017 года на саммите НАТО в Брюсселе было принято решение о продолжении фи- нансирования афганской армии до 2020 года. Соответственно, для афганской ситуации был подтвержден статус-кво. Показательно, что 25 декабря 2017 года президент России Владимир Путин отметил, что «действительно, она (ситуа- ция с террористической угрозой в Афганистане) ухудшилась, это правда, она продолжает деградировать. Но если бы там не было США, наверное, было бы еще хуже»38. Однако уже 8 февраля 2018 года заместитель генерального секретаря ОДКБ Валерий Семериков заявил, что «после успеш- ного завершения операции в Сирии Воздушно-космическими силами (ВКС) Российской Федерации они (боевики ИГИЛ) на- чинают возвращаться в страны исхода. Большая часть концен- трируется на территории Афганистана. На сегодня усреднен- ная цифра — порядка семи тысяч человек. Это довольно-таки большая цифра, которая не может не вызывать беспокойства»39. 4 апреля 2018 года российский министр обороны Сергей Шойгу отметил, что «Афганистан может стать не только прибежищем боевиков ИГИЛ, но и других террористических организаций, откуда они будут перемещаться по всему евразийскому конти- ненту»40. 11 июня 2018 года во время встречи совета министров ино- странных дел ОДКБ было заявлено о беспокойстве в связи
38 «Путин: ситуация в Афганистане была бы хуже, если бы там не было войск США», ТАСС, 25 ДЕК 2017 [“Putin: The situation in Afghanistan would be worse if there were no US troops”, TASS, 25 December 2017], http://tass.ru/politika/4842634 39 «В ОДКБ сообщили о перемещении семи тысяч боевиков из Сирии в Афгани- стан», INTERFAX.RU, 8 февраля 2018 [“The movement of seven thousand militants from Syria to Afghanistan reported in the CSTO”, INTERFAX.RU, 8 February 2018] http://www. interfax.ru/world/599045 40 «Сергей Шойгу: Афганистан может превратиться в прибежище террористиче- ских организаций в регионе», Afghanistan.ru, 04.04.2018 [Sergey Shoygu: Afghanistan May Become a Refuge for Terrorist Organizations in the Region”, Afghanistan.ru, 4 April 2018], http:// afghanistan.ru/doc/119783.html.
86 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
с проникновением боевиков ИГИЛ в Афганистан и создании плацдармов на севере. Министр иностранных дел России Сер- гей Лавров в связи с этим сказал, что «мы видим, как миссия НАТО не всегда действует прозрачно. Там было несколько слу- чаев, когда губернаторы провинций делали заявления о неких вертолетах без опознавательных знаков, которые направлялись в район дислоцирования террористов. И учитывая, что натов- ская операция и США контролируют все воздушное простран- ство над Афганистаном, как минимум, они не могли об этом не знать. Поэтому страны-члены ОДКБ будут продолжать коорди- нацию своих действий»41. Собственно, в течение 2018 года в риторике российских официальных лиц одним из главных становится вопрос об уси- лении угроз безопасности со стороны Афганистана. Причем акцент делается на том, что Запад не может контролировать си- туацию в Афганистане, где в связи с этим растет количество боевиков радикальных организаций. Среди них особенно выде- ляются выходцы из Центральной Азии, которые ранее воевали в Ираке и Сирии под флагом ИГИЛ. Тем самым проводится связь между событиями на Ближнем Востоке и в Афганистане. Естественно, что в данном случае в связи с возрастанием угроз делается акцент именно на роли ОДКБ как главной ор- ганизации для защиты Центральной Азии с южного стратеги- ческого направления. Собственно, речь идет о том, что терро- ристическая угроза со стороны Афганистана, которая является своего рода проекцией аналогичных угроз со стороны Ближ- него Востока, представляет настолько серьезную проблему, что требует полной концентрации именно на вопросах безопас- ности. Следовательно, вопросы экономического развития в юж- ном направлении, включающие новые транспортные коридоры, с точки зрения приоритетности отходят на второй план.
41 Францев, Р. «В Алма-Ате главы МИД ОДКБ обсудили Афганистан, Сирию и Ко- рею», Вести.Ру, 11 июня 2018 [Frantsev, R. “Heads of the CSTO MFAs Discuss Afghanistan, Syria and Korea in Almaty”, Vesti.ru, 11 June 2018], https://www.vesti.ru/doc.html?id=3027132
87 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
Но такая постановка вопроса фактически направлена не только против всех тех проектов США, которые подразумевали создание коридора через Афганистан в Центральную Азию. Се- годня это затрагивает еще и интересы Китая. С учетом того, что Китай уже довольно много инвестировал в страны Централь- ной Азии, в Пакистан, а также в связи с тем, что только что в ШОС были приняты Индия и Пакистан, китайской стороне в целом не выгодно определение Афганистана в качестве некоего нового Ближнего Востока, угрожающего стабильности всех его многочисленных проектов и инвестиций. Кроме того, в самой Центральной Азии в последние годы Уз- бекистан демонстрирует стремление к модернизации и эконо- мическому развитию. При этом Узбекистан не входит в ОДКБ, но входит в ШОС, и на его территории расположен региональ- ный антитеррористический центр этой организации. Поми- мо этого, важно, что Узбекистан располагает сильной армией и спецслужбами. Он также является самой населенной стра- ной Центральной Азии и наиболее очевидным направлением активности исламских радикалов, многие из которых являются выходцами их этой страны. И наконец, на севере Афганистана компактно проживает многочисленная узбекская община, лидер которой, Абдул Рашид Дустум, формально является вице-пре- зидентом страны и летом 2018 года вернулся из эмиграции для участия в политической жизни. Очевидно, что Узбекистан де-факто является ключевым эле- ментом всей системы безопасности вдоль афганской границы. Поэтому его отношение к любым действиям влиятельных тре- тьих стран — Китая, России и США — имеет принципиальное значение. В связи с этим интересна точка зрения российского исследователя Дины Малышевой в статье относительно новой политики Узбекистана, опубликованной в 2018 году. «При но- вом руководстве Узбекистана Афганистан объявлен ресурсом для новых возможностей, несмотря на то, что исламистская угроза никуда не исчезла и, напротив — она обрела новые очер- тания, «обогатившись» теперь идеологией и практикой базиру-
88 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
ющего в северных районах Афганистана «Эмирата Хорасан», являющегося ничем иным как отделением запрещенного в РФ «Исламского государства». Но конъюнктурные соображения взяли, видимо, в Узбекистане верх. К тому же власти респу- блики действуют фактически в параметрах установок, пред- усмотренных в различных американских стратегиях («Большая Центральная Азия», «Новый Шелковый путь» и др.), кото- рые как раз и нацеливают постсоветскую Центральную Азию на углубление экономико-политического сотрудничества с Аф- ганистаном взамен партнерства с Россией и ее интеграционны- ми проектами (ЕАЭС)»42. Понятно, что такая оценка отражает существующее в Мо- скве некоторое разочарование относительно приоритетов поли- тики Ташкента. Потому что все заявления из России об угрозе Центральной Азии со стороны Афганистана не имеют особого смысла, если этой угрозой не озабочены в самих приграничных странах региона. Очень показательно в связи с этим еще одно мнение из Рос- сии: «Просочиться из Афганистана через его северную грани- цу в силу ее большой протяженности и сложного рельефа, по которому она проходит, особого труда не составляет. При всем уважении к пограничникам центральноазиатских стран, они не в состоянии организовать должным образом охрану грани- цы с Афганистаном. Об этом надо говорить честно и откро- венно. Обстановка на центральноазиатском стратегическом направлении и интересы обеспечения безопасности России не располагают к особой политкорректности»43. Главный инфор- мационный посыл здесь связан не с тем, что без России невоз- можно удержать границу и обеспечить безопасность стран ре- гиона. Основная идея заключается в том, чтобы предупредить
42 Малышева Д.Б. Обновление внешней политики Узбекистана. // Запад-Восток-Рос- сия. 2017. ИМЭМО РАН. 2018. С. 43 Плотников Н.Д. Талибы мешают вторжению ИГ в Россию. Как обстанов- ка в Афганистане влияет на безопасность южных рубежей СНГ. // http://www.ng.ru/ kartblansh/2018-07-23/3_7272_kartblansh.html
89 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
государства Центральной Азии, что в данном случае речь идет об интересах России. Характерно, что на этом фоне с 6 по 10 августа в Ташкент со- вершила визит делегация движения «Талибан». Спикер полити- ческого офиса талибов Мухаммад Сохайл Шахин заявил в связи с этим, что представители движения во главе с Шир Мохаммад Аббас Станикзаем встретились с министром иностранных дел Узбекистана Азизом Камиловым и специальным представите- лем по Афганистану Исматуллой Эргашевым. По словам Ша- хина «стороны обсудили существующие и будущие националь- ные проекты, такие как безопасность железных дорог и линий электропередач»44. Представители «Талибана» также заявили, что откроют в Ташкенте офис движения для «лучшего взаимо- понимания и для демонстрации, что они не намереваются под- держивать местные повстанческие группы»45. Хотя официальные власти Узбекистана опровергли сообще- ние Рейтерс о том, что собираются открывать офис «Талибана» в Ташкенте46, тем не менее, показателен сам факт ведения пере- говоров с талибами и обсуждение с ними вопросов безопасно- сти узбекских проектов на территории Афганистана (железная дорога Хайратон – Мазари – Шариф и линии электропередач до Кабула). Кроме того, замечание представителя талибов, что они не собираются поддерживать «местных повстанцев», прямо касается выходцев из Центральной Азии (в основном из Узбе- кистана), под каким бы флагом они не выступали, будь то ИГИЛ или бывшее Исламское движение Узбекистана, или эмират Хо- расан, о котором упоминалось в цитате Малышевой.
44 “Afghan Taliban delegation visits Uzbekistan to talk security, power lines”, Reuters, 12 August 2018, https://www.reuters.com/article/us-afghanistan-taliban/afghan-taliban-delegation- visits-uzbekistan-to-talk-security-power-lines-idUSKBN1KX056. 45 «МИД: в Ташкенте не намерены открывать офис движения “Талибан”», Sputnik, 13.08.2018 [“MFA: No Intention of Opening an Office of the Taliban Movement in Tashkent”, Sputnik, 13 August 2018] https://ru.sputniknews-uz.com/politics/20180813/9101511/MID-v- Tashkente-ne-namereny-otkryvat-ofis-dvizheniya-Taliban.html. 46 «Талибан объявил о разгроме ИГИЛ на севере Афганистана», Ислам Сегодня, 03 августа 2018 [“Taliban Announces the Defeat of ISIL in Northern Afghanistan”, Islam Today, 03 August 2018], https://islam-today.ru/novosti/2018/08/03/taliban-obavil-o-razgrome-igil-na- severe-afganistana/.
90 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
В связи с этим показательно, что как раз накануне визита делегации «Талибана» в Узбекистан, 3 августа, офис этой орга- низации заявил о разгроме в северном Афганистане формиро- ваний ИГИЛ47. 6 августа талибы объявили о начале операции по вытеснению ИГИЛ из восточных провинций Афганистана. Очевидно, что ликвидация ИГИЛ в Афганистане, с одной сто- роны, повышает статус «Талибана» на любых переговорах о его возможном участии в политическом урегулировании. С другой стороны, если в Афганистане не будет ИГИЛ, или эта организа- ция станет не слишком значительной, тогда сложно будет утвер- ждать о существовании реальной угрозы региону Центральной Азии. Таким образом, нынешняя ситуация вокруг Центральной Азии остается достаточно сложной. Она по-прежнему опреде- ляется геополитическим противостоянием внешних сил, кото- рые имеют интерес к данному региону. В первую очередь это касается великих держав Китая, России и США. При этом их взаимоотношения в данном регионе являются проекцией тех процессов, которые развиваются на глобальном уровне. Это и российско-американские противоречия, и политика США на Ближнем Востоке, которая на подступах к Центральной Азии находит свое выражение в их противоречиях с Ираном, и стрем- ление Китая выйти на новый уровень геополитического влия- ния. Стоит отметить, что особенностью ситуации является то, что геополитические противоречия развиваются на другом уровне, нежели это было в 1990-ых годах. Главное, что стоит отметить: заметно изменилась геоэкономическая ситуация. Из периферийной территории на окраинах бывшей империи Цен- тральная Азия постепенно превращается в транзитный центр. И если раньше идею повышения транспортной доступности региона поддерживали только США, то сегодня это является
47 “Taliban prepare ‘decisive’ anti-ISIS operation in eastern Afghanistan”, The National, 6 August 2018, https://www.thenational.ae/world/asia/taliban-prepare-decisive-anti-isis- operation-in-eastern-afghanistan-1.757218.
91 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
частью политики Китая на данном направлении. Данное обсто- ятельство затрудняет российскую политику, которая ориенти- рована главным образом на решение вопросов безопасности ре- гиона. Это подразумевает восприятие южного стратегического направления не как перспективного транспортного коридора, а как территории, с которой могут происходить угрозы безо- пасности, что требует соответствующей защиты Центральной Азии, а следовательно — и поддержания ее изоляции. В любом случае решение и проблем безопасности государств Центральной Азии, и их экономического развития по-прежне- му во многом зависит от геополитики, от конкуренции великих держав. В то же время именно данная конкуренция создает ус- ловия для продолжения маневрирования между интересами ве- ликих держав, что является основой многовекторной политики, которую де-факто проводят государства региона.
***
92 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
Сравнительный анализ целей и возможностей региональных организаций в сфере безопасности и вероятность их сотрудничества в противодействии угрозам афганского происхождения
Александр Князев
Сфера безопасности любого государства или группы го- сударств, априори включающая в себя военно-политические и общие военные интересы каждого из участвующих акто- ров, изначально является в высокой степени подверженной текущей конъюнктуре межстрановых отношений. В силу этого, рассуждая в категориях real politique, необходимо констатировать: в сотрудничестве, касающемся безопасности, частные интересы этих разнообразных акторов отнюдь не всегда совпадают друг с другом, конкурируют между собой, часто вступают в противоречия, взаимно исключающие доверие и возможности сотрудничества. Применительно к периоду 1990-х гг. общее представление об угрозах афганского происхождения48 дифференцировалось на три составляющие. Во-первых, это производство и распро- странение наркотиков. Во-вторых, незаконная или слабоконтро- лируемая миграция, афганские беженцы. И, в-третьих, конечно же, взаимодействие между оппозиционными действующим правительствам стран Центральной Азии радикальными рели- гиозными группировками, включая и незаконные вооруженные формирования, с теми или иными военно-политическими сила- ми в Афганистане49.
48 Под «афганским происхождением» в данной статье понимается использование территории Афганистана для формирования источников угроз безопасности. В статье также не рассматриваются вопросы безопасности в широком понимании этой дефиниции, рамки статьи сужены до рассмотрения проблем безопасности в их более традиционном представлении, в военной и взаимосвязанных с нею сферах, включая, прежде всего, во- просы, связанные с трансграничным распространением терроризма. 49 Князев А.А. Афганский кризис и безопасность Центральной Азии (XIX – начало XXI в.). – Душанбе: Дониш, 2004. – С. 6, 236, 250. См. также: Князев А. Афганский кон- фликт и радикальный ислам в Центральной Азии. Сборник документов и материалов. – Бишкек: Илим, 2001. – С. 4.
93 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
К настоящему времени можно утверждать об актуальности двух компонентов из вышеназванных: это по-прежнему произ- водство и распространение наркотиков, и это процессы, свя- занные с деятельностью экстремистских и террористических групп, использующих территорию Афганистана для своих це- лей в силу неспособности афганского правительства контроли- ровать собственную территорию. Отдельный фактор, содержавший и содержащий в себе определенный дестабилизационный потенциал и в значитель- ной мере формирующий угрозы в сфере безопасности, связан с наличием в этнополитической структуре Афганистана этниче- ских общностей и диаспор, родственных государствообразую- щим этносам стран Центральной Азии. В литературе нередки апелляции к этому фактору, однако рассмотрение его в динами- ке исторического развития пока не стало предметом актуально- го научного исследования50. На протяжении всего времени по- сле прихода к власти «Талибана» в 1996 году основной дискурс в изучении сферы безопасности сосредоточен на явлении терро- ризма, сопутствующего религиозного радикализма. Несомнен- но, важными раздражителями военно-политической ситуации в Афганистане являются внешние воздействия, в частности — военное присутствие в стране США и стран НАТО, а также ак- тивность в стране спецслужб многих стран51. Беспрецедентный рост объемов производства наркотиков в Афганистане, спровоцированный действиями Центрального разведывательного управления США в начале 1980-х гг. явля- ется одним из главных результатов войны того периода, будучи одновременно и ее прямым следствием. В 1990-х гг. в мире окон- 50 Басов В.В. Национальное и племенное в Афганистане. К пониманию невоенных истоков афганского кризиса. – М.: Научно-исследовательский центр ФСКН РФ, 2011. Бо- син Ю. В. Этнический фактор во внутриафганском конфликте (исторический анализ)// Восток. – М., 1999. – № 5. – С. 65−75. Босин Ю.В. Роль религиозно-этнического фактора во внутриафганском конфликте// Афганистан: проблемы войны и мира. – М.: ИИИиБВ, ИВ РАН, 2000. – С. 159-161. Князев А. Этнический фактор в военно-политической ситуации в Афганистане и проблемы безопасности Центральной Азии// Этнические процессы и со- временность. – Бишкек: Изд-во КРСУ, 2003. – С. 25-39. 51 Князев А.А. Влияние афганского кризиса на безопасность Центральной Азии (1990-е – начало 2000 гг.). Диссертация докт. истор. наук. – Душанбе, 2004. – С. 263-276.
94 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
чательно утверждается тенденция, согласно которой районы не- законного производства и транзита наркотических веществ со- впадают с зонами конфликтов низкой и средней интенсивности. При этом, естественно, производители наркотических веществ становятся прямо заинтересованы в поддержании, продлении режима нестабильности в этих регионах. Нелегальное распро- странение наркотических веществ наряду с торговлей оружием и международной коррупцией уже устойчиво является важней- шим фактором криминализации международных отношений, а перманентно кризисная ситуация в Афганистане является едва ли не наиболее ярким примером этой тенденции52. Эти тенден- ции в настоящее время устойчиво действуют, в частности — для стран Центральной Азии, не показывая признаков к сокра- щению и в значительной степени снижая эффективность всех страновых, региональных и международных структур, работа- ющих в сфере безопасности Афганистана и стран Централь- но-Азиатского региона. Среди международных организаций, так или иначе действу- ющих в региональной сфере безопасности Центральной Азии, существуют и такие, кого традиционно относят к «военным блокам», то есть обладающие прямыми военными потенциала- ми, способными к непосредственному противодействию угро- зам военного и террористического характера; в Центральной Азии таковых две: НАТО и ОДКБ. Наиболее масштабной и соответствующей понятию «воен- но-политический блок» структурой в современном мире явля- ется, конечно, Организация Североатлантического договора, НАТО. Активность НАТО в Центрально-Азиатском регионе носит перманентно неоднозначный характер. Внедрение НАТО в регион носит последовательный и системный характер, одна- ко к настоящему времени эта работа не достигла какого-то кри- тически важного уровня, когда можно было бы рассматривать влияние НАТО как необратимое. В НАТО страны Центральной 52 Князев А.А. К истории и современному состоянию производства наркотиков в Аф- ганистане и их распространения в Центральной Азии. – Бишкек: Илим, 2003. – С. 92-93.
95 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
Азии никогда не рассматривались и не рассматриваются как прямые партнеры, работа в регионе строится по сетевым прин- ципам и подразумевает создание условий для присутствия соб- ственно сил НАТО в случае необходимости. Неэффективность военных операций НАТО непосредственно в Афганистане, в том числе — руководство силами ISAF в период 2003-2014 гг., как и в последующий период в ходе операции Resolute Support Mission, действующей и в настоящее время, легко подтвержда- ется ростом террористической активности в Афганистане и снижением уровня контроля кабульского правительства над территорией страны. Присутствие НАТО в Афганистане не ста- ло и препятствием для появления в стране новых террористиче- ских формирований, в частности так называемого «Исламского государства» (ИГИЛ или ДАИШ). В период, когда командование силами ISAF перешло к НАТО, ситуация в военно-политической сфере и в сфере производства и трафика наркотиков с каждым днем ухудшалась. Разные стра- ны, участвующие в натовской миссии, придерживаются своих собственных отдельных стратегических и тактических подхо- дов и зачастую могут даже не обмениваться разведывательной информацией. Отдельные подразделения НАТО в Афганистане начали устанавливать сепаратные связи с местными полевы- ми командирами для завоевания их лояльности, поставляя им продовольствие, а порой — и оружие. Все эти схемы, так или иначе, были связаны с наркотрафиком — либо при оплате, либо с долевым участием и использованием транспортных возмож- ностей военных ISAF53. Анализ происходящего на протяжении пост-талибского пе- риода в собственно военной сфере позволяет сделать вывод о том, что афганская проблема не имеет военного решения. Американское и натовское военное присутствие в Афганистане само по себе является фактором дестабилизации. Существует
53 Интервью автора с представителями афганских силовых структур в апреле 2002 года, в августе 2003 года, в августе 2005 года, а также с представителями «Талибана» («Шура Кветты») в Пешаваре в сентябре 2007 года и ноябре 2014 года.
96 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
вполне аргументированное мнение о том, что попытки навязать в Афганистане демократическую модель функционирования общества и государства в ее западном видении, упорство в экс- порте демократии во многих случаях влечет эффект обратного действия54. Афганское общество в значительной своей части не воспринимает внедряемых новаций, а общественная контр-ре- акция на «демократические преобразования» дополняет общее негативное восприятие и правительства, и его иностранных союзников. Фактор прекращения иностранного военного при- сутствия в Афганистане вообще является главным — а иногда и единственным — из всех предварительно артикулируемых «Талибаном» условий в ответ на все переговорные инициативы уже на протяжении многих лет. Сам факт иностранного воен- ного присутствия является с точки зрения талибов не подвер- гаемым сомнениям показателем нелегитимности любого поли- тического режима в стране. Устойчивый характер требования о выводе военного контингента США и примкнувшего к ним НАТО необходимо воспринимать, вероятно, таким образом, что само по себе это присутствие не может быть предметом перего- воров, и, напротив, делает их попросту неэффективными. Отсутствие успехов НАТО в собственно антитеррористи- ческой сфере легко связывается с мнением о том, что антитер- рор изначально и не являлся реальной (а не просто деклари- руемой) миссией НАТО. Более реальной является начавшаяся с момента распада СССР многолетняя системная работа по соз- данию инфраструктуры влияния в странах региона, выполня- емая посредством целого ряда партнерских программ. Посто- янное присутствие военных специалистов НАТО на военных объектах Узбекистана, Таджикистана, Киргизии, Казахстана и реже — Туркменистана, создает возможности для монито- ринга военной сферы этих стран. Формирование сети монито- ринга осуществляется также через создание соответствующей
54 Белокреницкий В.Я., Сикоев Р.Р. Движение «Талибан» и перспективы Афганиста- на и Пакистана. – Москва, Институт востоковедения Российской академии наук, 2014. – С. 186-205.
97 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
международно-правовой базы, предусматривающей использо- вание структурами НАТО военных объектов стран-участниц программ НАТО, например, узлов связи, аэродромов, учебных центров, национальных систем пограничной охраны. Такая же системная работа ведется по формированию устой- чивых связей между военными структурами НАТО и стран Цен- тральной Азии. Вероятно, прежде всего, здесь нужно отметить работу с «человеческим фактором»: подготовку офицерских кадров в различных учебных и других центрах стран-участниц НАТО, которая в процессе смены возрастных поколений соз- дает в офицерской среде стран региона постепенный перевес в сторону преобладания западноориентированного в политиче- ском отношении личного состава силовых структур в странах Центральной Азии. Это не единственная в данном контексте активность, сюда же можно отнести вовлечение стран региона в разнообразные программы взаимодействия с НАТО, способ- ствующие установлению устойчивых связей различного уров- ня и содержания. Среди таких программ наиболее известно «Партнерство во имя мира» (Partnership for Peace), в котором участвуют все пять постсоветских республик региона; все пять стран участвуют и в Совете Евро-Атлантического Партнерства (СЕАП). Кроме того, Казахстан и Узбекистан являются участ- никами Индивидуального партнерского плана НАТО. В про- грамме «Процесс планирования и анализа» (ПАРП) Казахстан участвует с 2002 года. ПАРП направлен на создание основы для определения состава и оценки сил и средств, которые мо- гут быть представлены для проведения тренировок, учений и операций на многонациональном уровне во взаимодействии с силами НАТО, включая операции по поддержанию мира. Пакет Целей партнерства включает вопросы оборонного пла- нирования и трансформации ВС РК, подготовку и оснащение миротворческого контингента по стандартам НАТО, языковую подготовку, обучение штабных офицеров, вопросы погранич- ной безопасности, вопросы реагирования на кризисные ситуа- ции. Казахстан также присоединился к программе «Концепция
98 оперативного потенциала» (КОП). Программа представляет со- бой механизм оценки степени готовности миротворческих под- разделений стран-партнеров к взаимодействию с вооруженны- ми силами стран НАТО. На базе Учебного центра «Партнерство во имя мира» Военного института Сухопутных войск Казахста- на (КАЗЦЕНТ) проводятся такие учебные мероприятия, как семинары «Юридические аспекты миротворческих операций», «Процесс планирования операций», курсы «Военная терми- нология английского языка в многонациональных операциях» и «Штабные процедуры НАТО» с участием военнослужащих Казахстана и представителей стран НАТО и партнеров55. В рамках этого же направления необходимо рассматривать и пока эпизодическое внедрение в военно-техническое осна- щение вооруженных сил и других силовых структур в странах Центральной Азии многих стандартов НАТО, а также регуляр- ное проведение разнообразных совместных учений. Деятельность, прямо связанная с военным присутствием НАТО и в первую очередь — США в Афганистане, в странах региона имеет двойственный характер. С одной стороны, это использование стран региона в режиме практического содей- ствия. Наиболее известными примерами этого направления ак- тивности НАТО в регионе является существование в странах Центральной Азии военных баз НАТО (или стран-участниц НАТО) в рамках операции «Несокрушимая свобода», среди ко- торых наиболее известны военные базы в Ханабаде и Термезе (Узбекистан), и авиабаза «Манас» в Киргизии, к настоящему времени прекратившие существование, но создавшие устой- чивые прецеденты прямого военного присутствия НАТО в ре- гионе. Вторым аспектом можно считать работу по вовлечению стран региона в участие в операциях НАТО в Афганистане, из наиболее современных эпизодов по этому направлению мож- но упомянуть работу по воссозданию обновленного «Северного распределительного пути». 55 На сайте Министерства иностранных дел Казахстана подробнее: http://www.mfa. kz/ru/brussels/content-view/kazakhstan-nato
99 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
Строго по формальным признакам, определяющим понятие «военно-политический блок», Организация Договора о коллек- тивной безопасности (ОДКБ) таковым является. Созданная под названием ДКБ в 1992 году эта организация, перефразируя опре- деление, которое президент РФ В. Путин дал в свое время СНГ56, была создана для «цивилизованного развода» бывших советских республик в военной сфере. В ДКБ СНГ, подписанном в мае 1992 года в Ташкенте, отразилась вся сложность того периода. Эйфо- рия от распада СССР заставляла руководство новых государств негативно реагировать на любые попытки сохранения единства каких-либо структур, любые объединяющие инициативы в боль- шинстве столиц воспринимались как стремление (прежде всего, России) сохранить свое «имперское» влияние. Тем не менее, на- чиная свое государственное строительство, бывшие союзные ре- спублики не были в состоянии сразу решить вопросы обеспечения собственной безопасности, и Россия воспринималась многими из новых государств как гарант их безопасности. ДКБ СНГ был формой упорядочения этих отношений. По большому счету, уже тогда можно было предположить возникновение ситуации, когда пойдет речь о формировании военно-политического блока стран бывшего СССР в более узком, но и в более действенном формате. Характерно, что инициатором этого договора был президент Узбе- кистана Ислам Каримов, и Узбекистан же в 1999 году стал первой страной, этот договор покинувшей. ДКБ СНГ оказался востребо- ван в чрезвычайно малой степени, никак не проявив себя орга- низацией, способной на проведение миротворческих операций, осуществление превентивной политики, ликвидацию конфлик- тов. Единственным прецедентом использования механизмов ДКБ в осуществлении миротворческой деятельности стали Коллек- тивные миротворческие силы СНГ в Таджикистане57.
56 «Если в Европе страны ЕС совместно работали для объединения, то СНГ созда- валось для цивилизованного развода», – заявил Путин в 2005 году. http://news.bbc.co.uk/ hi/russian/russia/newsid_4382000/4382389.stm 57 А. Князев: «ДКБ – это форма цивилизованного развода СНГ в военной обла- сти». – ИА Росбалт, 10.02.2008. Центразия, 11.02.2008. Проверено 13.08.2018. http://www. centrasia.ru/newsA.php?st=1202715300
100 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
В 2002 году было принято решение о преобразовании ДКБ СНГ в полноценную международную организацию — Орга- низацию Договора о коллективной безопасности (ОДКБ). Его участниками в тот момент были Россия, Беларусь, Казахстан, Киргизия, Таджикистан, Узбекистан и Армения. В 2009 году было принято решение о создании Коллективных сил опера- тивного реагирования (КСОР). С этого решения начинаются и внутренние противоречия: решение об участии в КСОР не было подписано Узбекистаном и Беларусью. В июне 2010 года из-за ситуации в Киргизии, связанной с межэтническим киргиз- ско-узбекским конфликтом, был экстренно созван Комитет се- кретарей советов безопасности для решения вопроса о введении в Киргизии подразделений КСОР. Подобное решение не под- держали большинство участников организации. Отказ ОДКБ от содействия урегулированию ситуации в государстве-участнике ОДКБ продемонстрировал отсутствие механизмов, и, соответ- ственно, недейственность организации в подобных случаях. 12 декабря 2012 года Узбекистан официально приостановил свое участие в ОДКБ. ОДКБ не сумела показать свою эффек- тивность ни в одном из конфликтов на пространстве своей от- ветственности: в приграничных конфликтах между Киргизией и Таджикистаном, между Киргизией и Узбекистаном, прежде всего в силу разнонаправленности интересов стран-участниц и, как следствие, недостаточности нормативно-правовой базы для реального применения КСОР. Таким образом, объединяющий политический компонент в деятельности ОДКБ отсутствует даже на собственном про- странстве. Еще хуже ситуация с единством в ОДКБ, если рассматри- вать ее в более широком международном ключе. Ни одна из стран ОДКБ не поддержала Россию в российско-грузинском военном конфликте 2008 года (включая признание Абхазии и Южной Осетии), в российско-украинском конфликте на всем его протяжении, начиная с зимы 2014 года (включая вопросы, связанные с принадлежностью Крыма и ситуацией в Донбассе).
101 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
Политическая поддержка действий России в Сирии происхо- дит исключительно в рамках антитеррористической риторики, категорически исключая более широкие проблемы сирийской войны, связанные с политическим противостоянием между РФ, САР и ИРИ, с одной стороны, США и Западом в целом, Из- раилем и арабскими монархиями — с другой. Единственным прецедентом взаимной поддержки инициатив и/или действий во внешнеполитической сфере между странами-участницами ОДКБ можно, вероятно, считать действия Казахстана по про- ведению в Астане меж-сирийских переговоров с участием Рос- сии, Ирана и Турции. Подобная политика стран-участниц ОДКБ никак не соответ- ствует их статусу военно-политических союзников России и, соответственно, позиционированию ОДКБ как военного блока. Главным доктринальным недостатком ОДКБ, если оценивать ее как военно-политический блок, является отсутствие скоор- динированной внешней политики, имеющей общие цели и за- дачи в интересах всех стран-участниц. ОДКБ можно оценивать как сумму (набор) двусторонних отношений: между Россией, с одной стороны, и каждой из стран-участниц по отдельности — с другой. В рамках ОДКБ каждая страна-участница получает в разнообразных формах военно-техническую помощь, содействие в обучении военно служащих, а по ряду направлений — прямую помощь в сфе- ре безопасности, характер которой для каждой страны разли- чен. Отсутствуют общие сформулированные интересы в сфере глобальной безопасности. Подобная форма взаимоотношений в среднесрочной перспективе взаимовыгодна; например, для российской стороны она позволяет сохранять свое влияние в военной сфере, сфере взаимодействия спецслужб и правоох- ранительных органов в каждой стране. Для партнеров России участие в ОДКБ создает гарантированные преимущества в по- лучении определенных индивидуальных преференций от Рос- сии. Естественно, что участие той или иной страны в ОДКБ в политическом поле расценивается в Москве как критерий ло-
102 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
яльности, хотя говорить в этом контексте о союзничестве (что должно быть вполне логично для стран, входящих в один воен- ный союз) абсолютно неправомочно. В собственно военной сфере деятельность ОДКБ носит пре- имущественно упреждающий характер, а также (в частности, в Таджикистане) выполняет функцию сдерживания. Необходи- мо отметить, что, в отличие от НАТО, ОДКБ не имеет никаких прямых и как-либо институционализированных каналов воз- действия на сферу безопасности самого Афганистана. Помимо организаций военного характера, в регионе Цен- тральной Азии действует немало международных структур, в большей или меньшей степени демонстрирующих (или декла- рирующих) свою приверженность многосторонней деятельно- сти в сфере безопасности. В рамках СНГ действует Антитеррористический центр СНГ (АТЦ), имеющий и региональный филиал в Бишкеке. АТЦ СНГ предназначен для обеспечения координации взаимодействия компетентных органов государств-участников СНГ в области борьбы с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма. Его деятельность носит в основном информаци- онно-координирующий характер, хотя известно и о проведении антитеррористических командно-штабных и оперативно-так- тических учений стран-участниц. Кроме того, АТЦ СНГ зани- мается подготовкой модельных законодательных актов, нор- мативных документов, а также международных договоров, затрагивающих вопросы борьбы с международным террориз- мом и иными проявлениями экстремизма. Главный российский интеграционный проект в регионе — Евразийский экономический союз (ЕАЭС) — изначально не со- держал и не содержит к настоящему времени в себе никакого военного компонента; более того, для Беларуси, Казахстана и Киргизии он не содержит в себе и политического компонен- та. Хотя содержательная сторона экономической интеграции включает в себя таможенный (а следовательно, и пограничный) компонент. Вопросы, связанные с незаконной миграцией, ре-
103 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
шаются в ЕАЭС на двусторонней основе, включая в себя и те элементы, которые связаны со сферой безопасности. Определенные перспективы превращения в субрегиональ- ную политическую организацию в сфере безопасности были до определенного времени у Шанхайской организации сотруд- ничества (ШОС). В рамках ШОС никогда не актуализировался вопрос о превращении в военный союз, но в активе ШОС оста- ются определенные успехи в решении вопросов безопасности, например, погранично-территориальных между странами — первыми участницами «шанхайской пятерки» (РФ, КНР, РК, КР, РТ). С учетом этого потенциала, ШОС имела все шансы стать аналогом ОБСЕ (в лучших проявлениях этой организации) для евразийского пространства58. Однако, судя по эволюции этой организации, она остается политическим альянсом, на протяжении уже многих лет не спо- собным определиться со своей миссией, со своим мандатом. Начиная примерно с 2009-2010 года, растет многофункцио- нальность ШОС, распыление планов и намерений, эффектив- но декларируемых в информационном пространстве, но редко реализуемых на практике. Вся эта многофункциональность не- сет угрозу главному, что пока отличает ШОС от других меж- дународных структур. Хотя еще более важным недостатком является неоднозначное понимание приоритетов в деятельно- сти организации на двух основных направлениях: обеспечении безопасности и обеспечении экономического взаимодействия. Эта неоднозначность еще более усиливается с расширением ШОС, включением в состав участников стран с полярно разно- направленными интересами. Региональная антитеррористиче- ская структура (РАТС) ШОС — еще менее эффективный аналог рассмотренного выше АТЦ СНГ. В итоге можно констатировать, что к настоящему времени ШОС уверенно не имеет никаких перспектив к превращению 58 Князев А.А. Новая мировая реальность и ШОС как геополитический и геоэконо- мический феномен: проблемы, функциональность и исторический шанс // ШОС как фак- тор интеграции Центральной Евразии: потенциал стран-наблюдателей и стран-соседей. – Бишкек, 2009. – с. 16-38.
104 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
ни в некий военно-политический блок, ни в структуру, спо- собную взять на себя ответственность за сферу безопасности на пространстве стран-участниц. Более того, вступление в ШОС Индии и Пакистана усилит и общеполитическую дисфункцию организации, отводя при этом страны Центральной Азии на пе- риферию актуальной повестки ШОС. Однако потребность хотя бы в частичном, локальном обе- спечении безопасности, включая и безопасность своих транс- граничных проектов, заставляет КНР проявлять инициативы за пределами ШОС или двусторонних отношений. Принято считать, что приоритетом Китая в регионе Центральной Азии является распространение экономического влияния, в основ- ном исключающего партнерские отношения в военной сфере. Однако, если до последних лет эти отношения ограничивались эпизодической помощью со стороны КНР странам региона в области ВТС, то к настоящему времени можно отметить как активизацию ВТС (поставки китайских систем ПВО Узбекиста- ну и Туркменистану), так и первые признаки блоковой активно- сти. Это создание четырехстороннего соглашения по безопас- ности (так называемая «Организация Урумчийского договора») между Китаем, Таджикистаном, Пакистаном и Афганистаном в 2016 году. Целью организации является формирование че- тырехстороннего механизма координации и сотрудничества в рамках борьбы с терроризмом и экстремизмом, как основными региональными угрозами59. В рамках этого альянса, имеющего пока скорее контурные, черновые очертания, четыре государ- ства-участника имеют не только различные военные, экономи- ческие и политические возможности, но и серьезные расхожде- ния в интересах, что в прошлом нередко приводило к периодам напряженности и двухсторонних разногласий, в первую оче- редь — между Пакистаном и Афганистаном. Главным бенефи- циаром новой коалиции выступает Китай, который преследует, 59 Организация Урумчийского договора: Китай становится лидером нового реги- онального военного альянса. China-INC.ru — информационно-аналитический портал о Китае. 02.09.2016. http://china-inc.ru/news/organizacija_urumchijskogo_dogovora_kitaj_ stanovitsja_liderom_novogo_regionalnogo_voennogo_aljansa/2016-09-02-792
105 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
прежде всего, цели обеспечения безопасности своих экономи- ческих проектов (китайско-пакистанского экономического ко- ридора в первую очередь) и противодействия росту влияния Индии в Афганистане. Скорее косвенно, в рамках этого альянса со стороны КНР преследуется и задача обеспечения своих ин- вестиций в Таджикистане путем влияния на силовые структуры самой РТ. Представители всех четырех сторон в своей публич- ной риторике делают акцент на том, что этот региональный ан- титеррористический «квартет» не направлен против какой-либо другой страны или международной структуры. Слабым звеном данного протоблока является позиция Афганистана, особенно с началом запуска «плана Трампа» для Афганистана, предус- матривающего, в том числе, наращивание индийского влияния в противовес китайской активности. Впрочем, пока говорить о реалистичности и дееспособности этого формирования преж- девременно: пока его реальная активность ограничивается бук- вально несколькими эпизодами локального характера. Это крат- ковременное китайское патрулирование Ваханского улусволи в афганском Бадахшане и проект финансирования военной базы афганских национальных сил безопасности в провинции Ба- дахшан ИРА. В любом случае, в Пекине присутствует доста- точно высокий уровень раздражения тем, что происходящее в Афганистане препятствует реализации масштабных китай- ских трансграничных проектов экономического освоения Азии, для КНР принципиально важна стабилизация обстановки в Аф- ганистане, и Пекин будет вынужден искать инструменты для оказания влияния на сферу безопасности в этой стране. Совещание по взаимодействию и мерам доверия в Азии (СВМДА) — диалоговая площадка, основанная на понимании существования непосредственной связи между миром, безопас- ностью и стабильностью в Азии и во всем мире. Как и любая диалоговая площадка, не обладающая институтами практиче- ского действия, СВМДА по определению не может быть эффек- тивным инструментом с точки зрения практического обеспече- ния мира, безопасности и стабильности даже в отдельно взятой
106 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
стране. Актуальные же задачи сферы безопасности в странах Центральной Азии в настоящее время фокусируются на по- требности во вполне конкретном инструментарии противодей- ствия терроризму, радикализации, религиозному экстремизму и другим трансграничным деструктивным проявлениям. Дея- тельность СВМДА, позитивная и благородная по заявленным целям, может быть отнесена к явлениям некоего политического идеализма, не способного являться фактором противодействия насильственным методам, используемым в современных меж- дународных отношениях. ОБСЕ не является для стран Центральной Азии критиче- ски важной международной структурой в сфере безопасности в силу ряда причин. Проекты ОБСЕ имеют, чаще всего, долго- срочный характер, в то время как в странах региона существует запрос на содействие в этой сфере в текущем времени. В теку- щем же времени существует и запрос на активизацию деятель- ности в сфере снижения конфликтности, выработку мер дове- рия и объединение усилий в сфере региональной безопасности, состоящей в данное время из хаотически соседствующих фраг- ментов. На этом фоне серьезное отторжение вызывает во всех без исключения странах региона приоритетное внимание ОБСЕ к так называемой «третьей корзине», воспринимаемое как вме- шательство во внутренние дела и посягательство на суверенитет. В основе современной несостоятельности практически всех военных (или околовоенных) проектов в Центральной Азии лежат несколько факторов, имеющих как объективный, так и субъективный характер. Сами доктрины внешнеполитической ориентации стран Центральной Азии (здесь речь не о деклари- руемых, а о реально осуществляемых доктринах) в условиях глобальной трансформации мировой системы международных отношений остаются либо не до конца утвердившимися и име- ющими тенденцию к изменяемости (Таджикистан, Киргизия, Туркмения), либо опирающимися на кратко и среднесрочные факторы (Узбекистан и Казахстан), оставаясь несформулиро- ванными в стратегическом измерении. В основе всех без ис-
107 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
ключения внешнеполитических доктрин стран региона лежит возведенная в абсолютную величину концепция «многовектор- ности». Именно она лежит в основе уязвимости ОДКБ, в не- способности других внешних центров силы или держав стать ядром военно-политической интеграции в форме союза, альян- са или договора. Эта концепция во многих случаях оказывает- ся эффективной по отдельным конкретным эпизодам внешней политики стран региона. Однако «государства с неустоявши- мися институтами, с неустойчивым вектором развития — не- исчерпаемый ресурс геополитического проектирования»60. По большому счету, к такой категории государств пока могут быть отнесены все страны Центральной Азии. Поэтому все они мо- гут быть ситуативно используемы в политике внешних держав. Это состояние мало отвечает национальным интересам любой из стран региона, оно во многом зиждется на несоответствии национальным интересам существующих в этих странах по- литических элит, ставящих перед собой цели краткосрочного характера и неспособных сформировать программы развития стратегического уровня. Обострение глобальных противоречий между США и Рос- сией, между США и Китаем оставляет немного надежд на то, что для России и КНР продуктивный диалог по афганской те- матике с США и НАТО может состояться. Возвращаясь же к вопросу, касающемуся присутствия сил НАТО в Афганистане, можно признать как неоспоримый тот факт, что текущая власть в стране существует благодаря наличию военных контингентов США и НАТО в Кабуле и других провинциях, где западные во- енные играют немалую роль стабилизирующего фактора. Но эта функция западного военного присутствия носит исключи- тельно тактический характер. Афганистан, непрерывно воспроизводя на протяжении по- следних почти двухсот лет свой конфликтный потенциал, кото-
60 Александр Князев: «Балканизация» на Кавказе и Востоке – или возвраще- ние империи. ИА Regnum, 9 ноября 2009 г. Проверено 13.08.2018. https://regnum.ru/ news/1223235.html
108 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
рый подпитывается извне уже по отработанным каналам, этот потенциал неизменно проецируется на весь субрегион Средне- го Востока и Центральной Азии, а потому и остается факто- ром воздействия на любые региональные проекты. Поведение внешних сил свидетельствует о том, что практически никто из них не заинтересован в окончательном мирном урегулирова- нии в Афганистане. При этом у большинства внешних акторов существуют разнообразные инструменты влияния на события в Афганистане, с помощью которых уровень конфликта может регулироваться. Противореча друг другу, эти действия больше способны повышать интенсивность конфликта, нежели ее сни- жать. Для США и их союзников поддержание конфликта в Афга- нистане до уровня средней интенсивности (с возможностью повышать или снижать уровень конфликтности) является обо- снованием их военного присутствия и распространения во- енно-политического влияния на соседние страны. Это очень важный элемент общей мировой геополитической стратегии США, не зависящий от той или иной администрации США, активность и формы реализации этого направления могут ме- няться, но само по себе оно является для внешней политики США фундаментальным. Для КНР стабилизация в Афганиста- не в целом выгодна с точки зрения безопасности уже действу- ющего китайско-пакистанского экономического коридора и для реализации китайских экономических (в том числе транспор- тно-коммуникационных) проектов. Однако активность других стран в реализации конкурентных для КНР проектов (напри- мер, ТАПИ) и военное присутствие США и НАТО в Афгани- стане создают локальный интерес китайской стороны к со- хранению нестабильности (по крайней мере, в ряде регионов Афганистана). Для России главным интересом было бы мирное урегулирование в Афганистане, но при условии полного вывода войск США и НАТО и при российском участии с серьезной до- лей своего влияния во всех проектах кооперации Афганистана с постсоветской Центральной Азией и соблюдения российских
109 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
интересов в регионе. Поскольку подобный сценарий является даже в отдаленной перспективе скорее теоретическим, главный российский интерес (мирное урегулирование) пока является малоактуальным. Для Пакистана один из главных интересов в афганской ситуации (в высокой степени актуальный, и эта ак- туальность растет) в настоящее время состоит в недопущении усиления влияния Индии в Афганистане. Учитывая, что актив- ность Индии, поощряемая США, Саудовской Аравией и Изра- илем, будет, скорее всего, нарастать, Пакистан будет оставать- ся заинтересованным в сохранении конфликтности, тем более что пакистанская сторона в наибольшей степени, чем кто либо, обладает инструментами контроля и управления над «Талиба- ном» и другими террористическими группами и движениями. Понятно, что любые действия Пакистана, направленные против индийской активности, будут априори поддержаны и Китаем. Интересы всех других важных внешних акторов — в частно- сти, арабских монархий, Турции, отдельных европейских стран — также в высокой степени конфликтогенны. В ряде случа- ев расхождение интересов по Афганистану происходит даже не между странами, а между различными бизнес-группами в отдельных странах или транснациональных корпорациях. В ситуации этой динамично растущей глобальной конку- ренции и очевидного кризиса всей архитектуры международ- ных отношений сотрудничество по тематике афганского кри- зиса и сферы безопасности Центральной Азии между США и РФ, США и КНР в среднесрочной перспективе представляет- ся нереальным. Существующие же позиции основных внешних акторов самым прямым образом проецируются на такие меж- дународные структуры как НАТО, ОДКБ, в некоторой степени ШОС. Более того, и афганский кризис, и сфера безопасности региона уже сами по себе превратились в пространство и ин- струментарий этой конкуренции. Другие же международные организации — такие как ОБСЕ, СВМДА, структуры СНГ или локальные многосторонние альянсы («Урумчийский договор»), находясь в пространстве конкурентного противоборства акто-
110 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
ров более высокого уровня, просто оказываются неспособны на что-то большее, нежели решение частных, малоформатных проблем, связанных с безопасностью. Эта ситуация создает и будет создавать в последующем рост уровня угроз и рисков для каждой страны в отдельности и для региона в целом, будет оставаться фактором торможения разви- тия с растущей динамикой противоречий и конфликтогенности. Что, в свою очередь, еще больше актуализирует необходимость создания реально отвечающих потребностям позитивного раз- вития эффективных институтов региональной безопасности, каковые в настоящее время просто отсутствуют.
***
111 СЕССИЯ IІ РАДИКАЛИЗАЦИЯ МОЛОДЕЖИ: КАК ЕЕ ОСТАНОВИТЬ ЗДЕСЬ И СЕЙЧАС
Радикализация молодежи: причины радикализации и способы борьбы с ней
Мохеб Спингар
Радикализация молодежи является на сегодняшний день одной из самых опасных проблем современного общества. Особенно остро данная ситуация складывается в исламских странах с нестабильной военно-политической обстановкой, где существует целый комплекс нерешенных социальных, куль- турных, ментальных и нравственных вопросов. В Афганистане вопрос радикализации молодежи стоит осо- бенно остро. Уже на протяжении последних тридцати лет идет кровопролитная война внутри страны. Основными участника- ми в этой ожесточенной борьбе являются совсем молодые люди и причем не только коренные афганцы, но и выходцы из других стран (в основном выходцы из стран ЦА), на которых неодно- кратно ссылалось руководство ИРА61. Радикализм мусульман, как известно, проявляется на не- скольких уровнях: • в идейной сфере он проявляется как приверженность жестким трактовкам такфира — концепции ортодоксального Ислама, служащей для обвинения тех или иных групп или от- дельных личностей в отходе от Ислама и полном неверии; • в семейно-бытовой сфере он проявляется в виде излиш- них претензий, придирок, жесткости, понуждения членов семьи и близких к чрезмерно строгому следованию необязательным предписаниям ислама, ограничения свободы и возможностей
61 ، عوامل افراط گرایی و راهکارهای مبارزه با آن.۱۳۹۶ ، سنبله۲۶ ،( روزنامه اطالعات روزПричины экстремизма и механизмы борьбы, Информационная газета «Этлаат», 2017 г.)
112 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
самореализации женской половины, а иногда и в семейном на- силии; • в общественной сфере — в нетерпимости к инакомыс- лящим, либерально настроенным мусульманам, иноверцам, в разрыве отношений и бойкотировании определенных соци- альных групп; • в политической сфере — в непризнании легитимно- сти либерально настроенных, умеренных, ориентированных на Запад правительств, партий, движений и организаций, не разделяющих жестких и крайних трактовок Ислама; • в военной сфере — в создании вооруженных группиро- вок, не подконтрольных никому, кроме собственных амиров, в проведении вооруженных акций устрашения, диверсий, тер- рористических актов в отношении противника (трактовка ко- торого может быть весьма широкой — от коалиции войск за- падных стран до жителей Израиля, стран Запада и населения мусульманских государств, поддерживающего правительство). Каждый из этих уровней требует разработки своих подходов к осознанию истинных причин, тенденций и сценариев даль- нейшего развития ситуации, оценки реальных, а не надуманных угроз общественной и государственной безопасности, разра- ботки отдельных программ и стратегий противодействия. Кто на самом деле стоит за радикальными и экстремистски- ми движениями? Чего они хотят? Каким образом можно их остановить? В основном радикальные движения состоят из религиозной молодежи, которая находится под сильным влиянием экстре- мистской проповеди и идеологии, а во всем исламском мире они хотят свергнуть существующие правительства и, в свою очередь, восстановить свой миропорядок и халифат. Эти экс- тремистские движения, с одной стороны, борются с дикта- торскими и деспотическими режимами своих стран, с нище- той, несправедливостью и конфронтацией между традициями и модернизмом, а с другой стороны, геополитические игры на уровне великого среднего Востока превращают их в хорошо
113 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
организованные и грозные течения на всех исламских землях. Следует отметить, что Афганистан тоже входит в данный реги- он и десятилетиями находится под натиском фундаментализма и терроризма. Экстремистские и террористические движения, находящие- ся в нашем регионе, не имеют какого-либо эпистемологическо- го различия с другими крупномасштабными основополагающи- ми радикальными движениями во всем мире. По официальным данным, сегодня в Афганистане осуществляют свою деятель- ность свыше 20 террористических группировок из различных стран мира, которые пользуются нестабильной ситуацией, вы- соким уровнем безработицы и бедности в стране и пытаются использовать Исламскую Республику Афганистан как некий плацдарм, с которого можно влиять на дестабилизацию в дру- гих странах региона Азии62. Радикально настроенная молодежь использует элементы экстремизма, начиная с Индонезии и Филиппин и кончая ра- дикально настроенной молодежью из Китая, Чечни и других среднеазиатских республик. Они выступают против всех суще- ствующих режимов исламского мира и требуют возрождения халифата и объявления глобального Джихада против так назы- ваемого «Дарал Алкуфра» (всех немусульман). Существующие экстремистские движения выступают против политической, гражданской и религиозной свободы, отрицают образование, трудовую деятельность, торговлю и присутствие женщин в об- щественной жизни. Руководствуясь ортодоксальной концепци- ей прошлых веков, они хотят навязать современному обществу установки многовековой давности. Экстремисты в Афганистане и остальном мире выступают против господства цивилизованного порядка в мире и требуют свертывания всех современных сил и установления теологи- ческого верховенства на основе исламского права (Шариата). Одной из наиболее популярных причин радикализации афган- 62 Quarterly Journal, Strategic Study, Center for Strategic Studies (CSS), Ministry of Foreign Affairs, Islamic Republic of Afghanistan, winter 2018, Issues No. 38.
114 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
ской молодежи является: присутствие иностранных вооружен- ных сил на этой земле. Поскольку картина мира у большинства молодых людей еще не сформирована в достаточной степени, то они, естественно, прислушиваются к мнению мулл (муфти- ев) и фундаментально настроенного слоя бывших моджахедов, которые и без того имеют опыт вооруженной борьбы против присутствия иностранных военных. Кроме того, в непосред- ственной близости, а именно — в одной из соседних с Афга- нистаном стран находятся десятки тысячи религиозных школ (медресе) — своего рода фабрик по производству смертников и прочих экстремистских элементов. Отсутствие конкретных и ощутимых мер по их закрытию или ликвидации дает формаль- ный повод молодежи нашей страны не доверять действующей в Афганистане коалиции, а наоборот — сотрудничать с ее про- тивниками. Солдаты этих смертоносных движений — в основном моло- дые люди, которых данные течения привлекают по следующим причинам. 1. Чрезвычайная актуальность для мусульман исторической памяти, в особенности событий, связанных с крестовыми по- ходами, западной колонизацией исламских стран, а также ос- вободительным джихадом мусульман, который на протяжении столетий порождал целую плеяду героев, шахидов и мучени- ков за веру. Их жизненный путь, подвиги, модели поведения, военно-политические тактики и стратегии воспринимаются сегодняшним поколением мусульман в качестве неоспоримого образца для подражания. 2. Кризис идентичности/идентификации мусульман- ской молодежи в исламских странах, который проявляется в виде сопротивления так называемому вмешательству и нажи- му со стороны западных стран. 3. Социально-экономические причины — бедность, нище- та, неустроенность, безработица среди молодежи, отсутствие перспектив для молодого поколения.
115 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
4. Неспособность или нежелание мировых держав решить исторический палестино-израильский конфликт, который по- сле открытия посольства США в Иерусалиме приобрел новый взрывоопасный характер. 5. Односторонняя поддержка Израиля со стороны США и отказ от признания широкомасштабных нарушений прав че- ловека в отношении палестинского народа. 6. Свободное осуществление деятельности экстремист- ских и фундаменталистских центров и школ (медресе) в некоторых странах мира. 7. Отсутствие консенсуса между мировыми державами по отношению к терроризму и террористическим группировкам, которые стараются делить террористов на умеренных и ради- кальных, то есть «хороших» и «нехороших». 8. Существование двойных стандартов в понимании демо- кратии и прав человека. 9. Дискриминация в распределении рабочих мест среди ко- ренных жителей и мигрантов из стран Востока в некоторых за- падноевропейских странах. 10. Обнищание мира в духовном плане («дефицит человеч- ности») и подавляющее влияние материальных ценностей на весь спектр человеческой жизни, иными словами — превраще- ние современного человека в «роботообразное» существо. 11. Аррогантность и пренебрежительное отношение некото- рых сверхдержав к традициям и культуре малоразвитых стран. 12. Деспотизм, угнетение и коррупция со стороны некоторых правителей мусульманского мира, а также наличие монополь- ной и коррумпированной системы в этих странах. 13. Отсутствие значимого баланса в международных отно- шениях и мировом порядке и принуждение великих держав к узурпации глобальных ресурсов, особенно ресурсов исламских стран. 14. Причины морально-психологического характера, когда уход Советского Союза из Афганистана, России — из Чечни, США — из Сомали, а также неспособность западного
116 Сессия I Институциональное измерение: как усилить сотрудничество региональных организаций по безопасности в центральной Азии ОБСЕ?
альянса добиться победы в Ираке и Афганистане расценивают- ся мусульманами как признак слабости западных государств, их неспособности победить моджахедов. В результате чего попу- лярность в среде мусульманской молодежи радикальных идей и позиций, лидеров с огромными военно-политическими амби- циями резко возрастает. 15. Появление Интернета как неподконтрольного информа- ционного пространства, в котором радикалы и джихадисты раз- вернули бурную успешную деятельность по пропаганде своих убеждений и рекрутированию новых сторонников. 16. Демографические причины, которые заключаются в очень высоких показателях рождаемости в исламских стра- нах, в очень высоких темпах прироста населения, что наклады- вается на низкие темпы роста экономики, которая не успевает поглощать избытки рабочей силы; 17. Идейное противоборство внутри самого исламского мира между фундаменталистами, салафитами, «ваххабитами», «джихадистами» с одной стороны и «умеренными», «тради- ционными» мусульманами, суфиями, «мадхалитами» и иными прогосударственными общинами — с другой. 18. Застой исламской религиозной и правовой мыс- ли, их несоответствие масштабам и многообразию совре- менных цивилизационных вызовов исламу. Это приводит к тому, что современная исламская мысль не может дать приемлемые, обоснованные и востребованные моло- дым поколением ответы на возникающие проблемы, угро- зы и вызовы. В результате эти ответы начинает искать сама мусульманская молодежь, чья недостаточная обра- зованность, просвещенность, компетентность, опытность и широта кругозора приводят к увлечению радикальными иде- ями. 19. Вытекающие из предыдущего пункта застой и несоот- ветствие духу времени мусульманской системы образования, которая в новом, глобализирующемся мире оказывается не- способной обеспечить наделение учащихся и студентов долж-
117 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
ным уровнем понимания мира, провести их через адекватную современной реальности социализацию и последующую инте- грацию в меняющееся общество, а также привить им эффек- тивные, работающие и, главное, позволяющие сохранить ис- ламскую идентичность и самоуважение модели конструктивной и созидательной активности и ориентировать их на такие мо- дели. 20. Бурное возрождение ислама и исламской обществен- но-политической активности по всему миру, которым становит- ся слишком тесно в тех рамках и границах, куда их загнало в предыдущие годы западное колониальное правление и после- дующие светские национальные, авторитарные режимы стран Исламского Востока. 21. Антиисламская, зачастую — исламофобская, а иногда и откровенно провокационная политика некоторых СМИ, агрес- сивная пропаганда и искажение имиджа ислама, изображение его как отсталой и темной религии, а мусульман и их лидеров — как варваров и дикарей63. Причин, из-за которых молодежь вступает в экстремистские группировки бесконечное множество. По моему мнению, глав- ным является психологический фактор, когда происходит пере- кладывание ответственности за свою жизнь, нереализованная потребность в значимости, социальная изолированность и т.д. Даже этот развернутый список не включает в себя все воз- можные мотивы радикализации молодежи в наше время. Каждая из этих причин описывает только узкий сегмент проблемы, дает упрощенную, одностороннюю картину действительности и не отражает целиком глубины и широты проблемы. Даже если все перечисленные выше причины, взятые вместе, создают более- менее объемное и глубокое видение ситуации с радикализацией мусульман, нам все же представляется, что они не дают главно- го ответа на вопрос «почему».
63 Курбанов Р.В. (кандидат политических наук, научный сотрудник RAND Corporation, Вашингтон) Ислам и радикализм. «Узловая» причина радикализации мусульман в совре- менном мире, 07.06.2007.
118 Почему одни и те же проблемы, такие как, например, неустроенность или бедность, одних заставляют хвататься за оружие, а других — усердно трудиться и добиваться успеха на пользу себе и исламской общине? Отчего боль и обида за современное положение исламской уммы одних заставляет кропотливо учиться, овладевать зна- ниями, добиваться высокого социального статуса с тем, что- бы помогать собратьям, а других загоняет в афганские ущелья и ичкерийские леса? В чем причина роста числа радикалов и террористов в среде обеспеченных и состоявшихся в жизни мусульман? Ведь, как показывают результаты исследований Gallup World Poll, прове- денные в исламских странах, таких как Ирак, Ливия, Алжир и других странах, радикалы в среднем не беднее своих умерен- ных соотечественников; они несколько чаще обладают средним или высшим образованием и несколько чаще ожидают в бли- жайшие пять лет улучшений в своей жизни64. Почему обеспеченные, состоятельные мусульмане, да и бед- ные тоже, мечтают умереть ради ислама больше, чем продол- жать жить и развиваться? Мы смеем утверждать, что на самом деле радикалы тоже хотят жить, создавать семьи и растить де- тей. Но почему-то в их представлении жизнь в силу тех или иных обстоятельств является худшим и более позорным ва- риантом, нежели мученическая смерть. Они просто не видят того, как можно жить, сохраняя уважение к самим себе как к мусульманам, не видят того, как их жизнь может приносить тот эффект, который им хотелось бы, не видят того, как, живя и созидая, они могут менять ситуацию в желаемую сторону. Радикализация молодежи несет в себе еще один корневой, узловой момент в этом процессе, который, как сквозь линзу, со- бирает пучки разнообразных причин и, после их фокусировки и преломления, порождает радикализацию.
64 Война ценностей. Природа исламского экстремизма остается для Запада загад- кой // Коммерсантъ, 21.12.2006
119 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
Таким узловым моментом, который в результате и опреде- ляет, склонится ли под грузом проблем и вызовов тот или иной мусульманин к радикальным идеям и сценариям или нет, явля- ется тот факт, видит ли он иные, приемлемые для себя как для мусульманина пути и способы сохранения, укрепления и разви- тия своей религии, кроме вооруженных. Учет этой мощной внутренней энергетики возрождающе- гося ислама, в невероятной степени электризующей сознание верующего мусульманина и требующей от него, несмотря ни на какие проблемы и жизненные обстоятельства, делать все от него зависящее для защиты и продвижения интересов ислама, позволяет нам понять ту безысходность, в которой он пребыва- ет, если после всего этого не видит для себя приемлемых и со- вместимых с его убеждениями путей реализации своей миссии. И, скорее всего, именно эти два фактора — необъятный груз перечисленных выше проблем и вызовов личности, семье, на- ции верующего и всей исламской общественности, который он принимает на себя как «наместник Аллаха на земле», а также невероятно мощное в энергетическом плане воздействие на ве- рующего осознания масштабности своей миссии в этом мире — подводят его к пороговой черте, к обозначенной нами выше узловой причине. Если у этой черты верующий способен усмотреть для себя альтернативные варианты реализации своей миссии, защиты своей чести, достоинства, защиты своих убеждений, религии и образа жизни, то он, пусть и с трудом, ценой болезненного пересмотра некоторых своих убеждений, ломки привычных стандартов поведения, приспосабливается к правилам игры стремительно меняющегося мира. Он делает все от себя зави- сящее, чтобы «ухватиться» за борт современной цивилизации, получить доступ к ее ресурсам и возможностям, чтобы затем, став успешным предпринимателем, ученым, политиком или общественным деятелем, использовать освоенные им ресурсы на благо своей семьи, нации и религии.
120 Сессия II Радикализация молодежи: как ее остановить здесь и сейчас
Если же у этой черты верующий не способен усмотреть для себя никаких иных путей реализации своей миссии, защиты своего достоинства, религиозных убеждений и образа жизни, кроме резкого озлобления, обвинения во всех бедах иноверцев, лицемеров и врагов ислама, то именно это и является узловой причиной его падения в пропасть радикализма и экстремизма. От этого момента до взятия в руки оружия остается один шаг. Тем более что законность подобного шага мусульманин ус- матривает в аятах Корана и хадисах пророка Мухаммада, при- меры самоотверженного и героического джихада — в примерах жизни и смерти первых мусульман, героев освободительного джихада из истории ислама; навыки диверсионной войны — в Интернете и по телевидению, а награду и отдохновение — у Аллаха. Безусловно, молодому поколению тяжело самостоятельно решить и преодолеть все эти препятствия и преграды, и своев- ременно свернуть с ложного, неправильного пути, на который его подталкивают остальные члены различных радикальных движений. В геополитике многих стран мира чрезвычайно важное ме- сто занимает именно Афганистан. Страна является «сердцем» Центральной Азии, и благодаря этому контролировать и вли- ять на политику региональных стран становится гораздо про- ще. Кроме того, страна является звеном сухопутных торговых отношений. Афганистан обладает относительно большой тер- риторией, площадь которой приблизительно равна площади Франции, Бельгии, Нидерландов и Дании вместе взятых, и име- ет запасы природного газа, нефти, драгоценных металлов и зо- лота, но, несмотря на это, Афганистан — одна из экономически отсталых и политически нестабильных стран мира. Совершенно ясно, что любому радикальному движению для поддержания и распространения своей деятельности необхо- димы финансовые средства. И в случае с Афганистаном казна экстремистских группировок пополняется, в частности, за счет
121 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
продажи наркотиков. При этом основными дилерами выступа- ют граждане стран СНГ и России. В условиях обострения отношений между США и Россией по сирийскому вопросу, Центральная Азия неуклонно превра- щается в площадку для противостояния, где одновременно при- сутствуют интересы России, КНР, Турции, Индии и ряда других стран. Разделение региональных и глобальных сил на так на- зываемые противостоящие коалиции по сирийскому конфликту отражается на региональной безопасности ЦА региона. При этом часть экспертов из стран ЦА и России опасаются, что переход отношений между США и Россией в стадию хо- лодной войны по Сирии и Украине может привести к активи- зации разных сепаратистских, террористических групп из ЦА и с Северного Кавказа и к последующему созданию широкого террористического подполья, направленного против стран ЦА региона, КНР и России. События в Сирии, Ираке, Афганистане и связь глобально- го террористического подполья в этих странах с Центральной Азией создает условия для активизации борьбы США с терро- ризмом, с учетом интересов России и КНР в ЦА регионе. При этом особое место в обеспечении устойчивой системы безо- пасности ЦА региона занимает Афганистан и, соответственно, уровень сотрудничества и готовность к нему со стороны стран НАТО во главе с США и стран ОДКБ во главе с РФ по вопросам терроризма и наркотрафика. Учитывая различные цели террористических организа- ций, действующих в Афганистане, тезис о «непосредственной угрозе» можно трактовать по-разному. Даже в случае прихода проталибского правительства к власти в Афганистане (что ма- ловероятно), вряд ли следует ожидать наступления движения «Талибан» на территорию соседних государств ЦА. Талибы сконцентрированы на внутренних афганских проблемах кон- троля и удержания власти, а также расширения зоны своего влияния на всей территории.
122 Сессия II Радикализация молодежи: как ее остановить здесь и сейчас
Тем не менее «Талибан» оказывал в свое время поддерж- ку джихадистским группировкам, ориентированных на стра- ны ЦА, таким как ИДУ (Исламское движение Узбекистана — группировка, созданная эмигрировавшими джихадистами из Узбекистана и обосновавшимися в Пакистане и Афганистане), Джамаат Ансаруллах (экстремистская группировка, запрещена в Таджикистане), основной целью которых является свержение правящих светских режимов в Центральной Азии. Кроме того, основная часть джихадистов в 2014 г. принесла баят (клятву) верности и признания ИГИЛ (Исламское государство в Сирии и Ираке). То есть плацдармы террористических групп на севере Афга- нистана заполнены боевиками из вышеназванных группировок — гражданами государств Центральной Азии, покинувшими ранее Ферганскую долину и готовыми вернуться туда с оружи- ем в руках. В этой связи более уязвимой точкой внутри ЦА региона оста- ется Ферганская долина, где соприкасаются Кыргызстан, Тад- жикистан и Узбекистан. В Ферганской долине еще со времен СССР существует ряд сложных проблем: проблемы, связанные с делимитацией границ, а также с доступом к поливной и питье- вой воде, проблема наркотрафика из Афганистана и наркобиз- нес, перенаселение и социальные проблемы, безработица среди молодежи, радикализация, межэтнические проблемы и т.д. Кыргызстан, Таджикистан и Узбекистан — это страны с абсолютным преобладанием мусульманского населения, об- разующие на стыке своих границ Ферганскую долину; при этом и Кыргызстан, и Таджикистан имеют общие границы с КНР. В то же время Казахстан является страной с доминирующим мусульманским большинством и имеет общие границы с Росси- ей (также с выходом на Северный Кавказ), КНР, Узбекистаном, Кыргызстаном и Туркменистаном. Но, как и во многих постсо- ветских странах, ислам во всех этих странах больше представ- лен на уровне идентичности и традиций, и меньше — в виде ре- лигиозных практик. Согласно опросам общественного мнения,
123 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
только 1/10 часть мусульман в данных странах регулярно чита- ет намаз, т. е. является практикующими верующими. Соглас- но отчету по результатам проведенного соцопроса, представ- ленному Pew Research Center, “The World’s Muslims: Religion, Politics and Society”, 2% мусульман в Казахстане допускают, что нападения на граждан в целях защиты ислама часто/иногда мо- гут быть оправданными, в Кыргызстане – 10%, в Афганистане – 39%. Другой показатель: 10% мусульман в Казахстане хотели бы, чтобы шариат стал официальным законом в государстве, в Кыргызстане – 35%, в Афганистане – 99%)65. Набирающую темп радикализацию в этих странах ЦА реги- она можно рассматривать по основным временным этапам. • Миграция русскоязычного населения. Отток рус- скоязычного населения в связи с началом распада СССР (с 1989 г.) и последовавшими за этим гражданской войной в Таджикистане (1992-1997 гг.) и двумя революциями в Кыргыз- стане (2005 г. и 2010 г.) привел к тому, что более 85 % населения этих стран в основном представлено гражданами, исповедую- щими ислам. Кроме того, за годы независимости в Казахстане, Кыргызстане и Таджикистане происходил процесс внутренней миграции из села в город по причине безработицы, бедности. Это повлияло на изменение городской культуры в некоторых странах региона в сторону сельской. • Приобретение национального суверенитета республиками ЦА после распада СССР сопровождалось возрождением нацио- нальной идентичности, культуры, возращением к религиозным ценностям после 70 лет атеизма. Одновременно с процессом поиска национальной идентичности начался параллельный про- цесс реисламизации, который проходил вне государственного ре- гулирования и контроля. • Демократизация и предоставление полной свободы ре- лигии после распада СССР привели к тому, что в кутане, Кы-
65 “The World’s Muslims: Religion, Politics and Society”, Pew Research Center, 30 April 2013, https://www.pewforum.org/2013/04/30/the-worlds-muslims-religion-politics-society- overview/.
124 Сессия II Радикализация молодежи: как ее остановить здесь и сейчас
ргызстане и в меньшей степени — в Таджикистане активизи- ровалась миссионерская деятельность исламских организаций из некоторых стран региона (Саудовской Аравии, Турции, Па- кистана, Кувейта). Открылись различные, центры и идет по- стройка мечетей, медресе. Идет процесс экспорта религиозных взглядов из вышеперечисленных стран в страны ЦА. Идеоло- гический вакуум после распада идеологии коммунизма СССР стал быстро заполняться религией. • Молодежь, бесконтрольно выезжающая на учебу в мусуль- манские страны, привозит идеи нетрадиционного ислама. Как результат, мусульманские общины суннитского ислама Казах- стана, Кыргызстана и Таджикистана сегодня представлены раз- нообразными религиозными идейными течениями, джамаатами (группами), противостоящими или конкурирующими друг с дру- гом, внешние центры управления которыми в основном распола- гаются за рубежом66. В итоге мусульманские общины сейчас переживают не толь- ко конфликт поколений, но и рост религиозной нетерпимости и радикализации по отношению к другим группам, а также к го- сударственной политике, светским институтам власти. Отчасти это проявляется на межличностном уровне, при навешивании ярлыков — «саляфит», «суфий», «таблигавец», «нуржи» — или на пятничных молитвах. Быстрое распространение такфирит- ских и джихадистких идеологий среди молодежи имеет самые опасные последствия: — Две войны в Чечне (Россия) 1994-2000 гг. и, как след- ствие, расползание террористического подполья по Северному Кавказу (Дагестан, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкес- сия). Распространение в западном Казахстане такфирито-джи- хадистких идей салафизма с Северного Кавказа РФ. — Ферганская долина. Активизация террористическо- го движения Исламского движения Узбекистан и вылазки его представителей с территории Афганистана в 1998 и 2000 годах 66 Др. Кадыр Маликов, Директор аналитического центра «Религия, право и полити- ка», «Безопасность ЦА: современная динамика радикализации среди молодежи в Казах- стане, Кыргызстане, Таджикистане», 2018 г
125 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
на территорию Кыргызстана и Таджикистана, андижанские со- бытия 2005 года с участием движения «Акромия». — С 2000-х годов усилилась внешняя трудовая миграция таджиков из Таджикстана, кыргызов из Кыргызстана и узбеков из Узбекистана в Россию. Образование больших диаспор из бывших граждан стран ЦА, исповедующих ислам, влияет на во- просы безопасности, внутреннюю социально-культурную сфе- ру российских городов. Фактор миграции трудовых мигрантов из ЦА приобретает особую важность для российского обще- ства. Нахождение вне пределов своей культуры, трудности языкового барьера, сложности адаптации — все это влияет на то, что трудовые мигранты из ЦА видят в исламе гарантию со- хранения своей идентичности. По этой причине мечети в Рос- сии являются главным центром встреч и социального контакта среди мигрантов из ЦА. Таким образом, процесс исламизации наблюдается именно среди трудовых мигрантов ЦА в России. — Гражданская война в Сирии в 2011 г. и появление ИГИЛ в 2014 г. создали основу для пропаганды джихада и выезда мо- лодых граждан стран ЦА в Сирию. При этом ислам в лице тра- диционных имамов переживает нехватку профессиональных кадров и пока не может ничего противопоставить тенденции радикализации верующих. За последние пять лет (с 2011 г. до конца 2016 г.) можно сде- лать вывод о том, что идентификация общества в странах ЦА заметно смещается в сторону радикализации и исламизации всех сторон жизни сообществ. В Казахстане, Таджикистане и Узбекистане, даже несмотря на режим контроля религиоз- ной сферы, изменяется идейно-ценностная и культурная мо- заика общества в сторону преобладания исламского фактора, особенно среди молодежи. Быстрый и зачастую спонтанный рост религиозности среди населения, появление новых вызовов и угроз глобального терроризма — все это вынуждает прави- тельства контролировать процессы в религиозной сфере. Однако правительства столкнулись со сложностью опреде- ления модели границ светскости и места религии в обществе
126 Сессия II Радикализация молодежи: как ее остановить здесь и сейчас
и государстве, установления нужной траектории развития про- цесса радикализации ислама и контроля с учетом новых вызо- вов в духовно-нравственной сфере, а также привлечения рели- гиозного ресурса в противодействии идеям терроризма. Концептуальным вопросом является то, что в националь- ных конституциях стран ЦА не раскрывается модель светско- сти, государственно-конфессиональных отношений и правила «игры». Во конституциях всех стран ЦА государства названы унитарными, светскими, демократическими, правовыми, со- циальными и т. д. При этом в большинстве стран постсовет- ского пространства за основу светскости взята (как советское наследие) французская модель, которая предполагает тотальное отделение государства от религии. Между тем, процесс ислами- зации все больше заявляет о себе и, по сути, является необра- тимым. Учитывая тот факт, что большинство населения Казахстана, Узбекистана, Кыргызстана и Таджикистана является мусульма- нами, то государства проводят политику поддержки традицион- ного ислама (суннитского направления, ханафитской правовой школы, матуридитского вероучения) в своих странах в противо- вес «импортированным» извне религиозным течениям. Об усилении за последнее десятилетие исламизации в ре- гионе ЦА и росте радикализации среди молодежи говорят не- сколько факторов. • Увеличилось число религиозных объектов (мечетей, центров) разных исламских джамаатов (групп). Динамика ро- ста религиозности с учетом низкого уровня образования, роста безработицы и наличия социальных проблем, тесно связана с динамикой радикализации за счет широкой сети вербовки сре- ди протестной части молодежи. • В зоны боевых действий в Сирию и Афганистан выезжа- ют молодые граждане Казахстана, Узбекистана, Кыргызстана, Таджикистана и Туркменистана. При этом число боевиков из
127 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
ЦА региона на конец 2016 г. приблизительно составляет от 3 до 4,5 тысяч человек67. • Внутри стран ЦА региона наблюдается процесс сращи- вания криминальных и террористических групп; при этом по- стоянно растет число осужденных за экстремизм и терроризм внутри стран ЦА, и, как следствие, радикализация распростра- няется в тюрьмах среди заключенных. Тюрьмы становятся рас- садником радикальных идей. • За последние 2 года (с 2014 г. по 2016 г.) постоянно рас- тет динамика выявления подпольных ячеек террористических групп и предотвращения терактов в Казахстане, Таджикистане, Кыргызстане и России. ОДКБ в последние несколько лет на- ращивает силы и укрепляет военно-технический потенциал в части противодействия возможным угрозам терроризма как со стороны Афганистана, так и внутри стран-участниц ОДКБ в ЦА. Европа и США по нарастающей увеличивают размеры фи- нансовой помощи в борьбе с экстремизмом для стран региона. Внешние факторы, влияющие на динамику радикализации в Казахстане, Кыргызстане и Таджикистане, с каждым годом приобретают все более сложный характер, так как процессы в ЦА необходимо связывать с внешним идеологическим вли- янием зон боевых действий на Ближнем и Среднем Востоке, через призму противостояния по вопросу Сирии — США, ЕС и России, а также регионального соперничества Ирана и Саудов- ской Аравии, Турции, Катара и их влияния на различные груп- пировки в Сирии, в том числе ориентированные на ЦА, Россию и КНР. Внешний фактор влияния — деструктивное внешнее вме- шательство в дела региона, вследствие которого повышается уровень террористической активности, милитаризации и сни- жается степень политического доверия и экономического вза- имодействия между странами. «Арабская весна», при внешнем вмешательстве, по сути, спровоцировала хаос и повлияла на ре-
67 Институт стратегических исследований Афганистана, 2017 г.
128 Сессия II Радикализация молодежи: как ее остановить здесь и сейчас
гиональную систему безопасности. Появление на территории Ирака и Сирии ИГИЛ, «Исламского государства Ирака и Леван- та», несет угрозу как для стран региона, так и для всего миро- вого сообщества. Происходит распространение опасной такфи- ритской террористической идеологии, основанной на джихаде. Это влияет на трансформацию джихадистких местных групп, выводя их, по сути, на транснациональный уровень через вклю- чение в глобальную сеть терроризма. Проблема быстрой радикализации мусульманской молодежи является актуальной проблемой, касающейся всех республик Центральной Азии, СНГ, Российской Федерации (Поволжье и Северный Кавказ) и, безусловно, Афганистана. Чаще всего молодые граждане стран СНГ в возрасте от 18 до 30 лет, которые выезжали на территорию Сирии и Афганистана для вступления в группировку ИГИЛ, сделали это в основном по идеологическим причинам. Ранее среди аналитиков и экспертов высказывалось мнение, что молодежь выезжает в основном для того, чтобы заработать на войне. Предполагалось, что эти люди являются выходцами из неблагополучных семей. Отток молодежи из страны в зону конфликта обуславливали социальными проблемами, бедно- стью и прочими подобными факторами. Однако исследования последних лет показали другую картину. Почти все выехавшие в Сирию и Афганистан были из семей среднего достатка или бизнес-среды. Есть даже примеры людей, которые продавали бизнес, дома, машины и вывозили деньги в Сирию для помощи в покупке оружия, на нужды радикальных группировок. Проведенный анализ, результаты множества интервью с задержанными боевиками показывают, что основная причи- на радикализации заключается в глубоком кризисе в сознании определенных «групп риска» среди молодежи. Самый главный вопрос для молодых людей — это вопрос социальной справед- ливости. Отсутствие же социальных лифтов, отсутствие пер- спективы самореализации, возможности найти работу приво- дят к протестной позиции в отношении всей системы.
129 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
Кроме того, в ЦА наблюдается кризис либеральных и демо- кратических реформ и разочарование населения в проводимых реформах. Западные либеральные ценности теряют свою зна- чимость. Идеологический вакуум заполняется религиозными ценностями, и некоторые из них имеют импортированный из- вне (через Интернет, экстремистскую литературу, подпольное обучение, контакты) радикальный характер. На сегодняшний день молодежь ищет духовные, идеологи- ческие ориентиры. Даже ответы на вопросы, связанные с меж- дународной политикой, молодые люди начинают искать в по- литическом исламе. Здесь большую актуальность приобретает вопрос о ценностных ориентирах. Совсем недавно на стороне ИГИЛ воевали тысячи иностран- цев, приехавших из более чем 80 стран мира. Как сообщают аналитики, такие как Акрам Андешманд, Вахид Мужда и дру- гие, тогда как в 2014 году численность иностранных боевиков в рядах ИГИЛ доходила до 12 тысяч, на сегодня там воюют от 27 до 31 тысячи иностранцев, приехавших из 86 стран мира. Ко- личество граждан России и Центральной Азии среди них утро- илось. По данным из официальных источников, в рядах ИГИЛ на начало 2016 г. воевали 2 400 россиян, 400 казахстанцев и 386 таджикистанцев, 500 граждан Узбекистана, 500 граждан Кыр- гызстана и 360 граждан Туркменистана68. Однако реальные цифры не может сказать никто, а офи- циальные показатели занижены. Люди выезжали семьями, с детьми. Данный процесс продолжался до начала 2016 г. и идет на спад в связи с действиями РФ в Сирии. В настоящее вре- мя все правоохранительные органы республик ЦА фиксируют снижение выезда своих граждан в Сирию. Но это не говорит о снижении радикализации; скорее всего, особую опасность теперь будут представлять возвращающиеся боевики и «спящие» ячейки внутри стран ЦА, а также те орга- низации, которые симпатизируют ИГИЛ или «Аль-Каиде». Так, 68 Byman, Daniel L.: What happens when ISIS goes underground? Brookings, January 18, 2018
130 Сессия II Радикализация молодежи: как ее остановить здесь и сейчас
о готовности к совместным с ИГИЛ действиям уже заявили от- дельные полевые командиры Исламского движения Узбекиста- на и Союза исламского джихада, дислоцированные в Афгани- стане, часть «Хизб-ут-Тахрир» в ЦА. Быстро растет и количество тех, кто познакомился с идеями радикальной интерпретации Ислама в тюрьмах. Идет процесс сращивания бывших представителей криминалитета с террори- стической идеологией ИГИЛ, ИДУ и т. д. Другими факторами радикализации могут выступать самые различные явления и процессы. Узловым фактором выступает низ- кий уровень образования и информированности об исламе и его различных течениях. Тут необходимо отметить, например, низкий уровень религиозного образования среди верующей молодежи. Согласно проведенному исследованию, среди задержанных боевиков никто не учился в медресе (религиозном учреждении), у всех отсутствовали базовые религиозные знания об исламе, а вся информация была получена через пропагандистские книж- ки, видеообращения джихадисткой пропаганды в интернете. Первичная информация, которую они получили через сайты в Интернете, YouTube, Facebook, «Одноклассники» и Whatsapp, была радикальной и направленной на введение джихада, объ- явление светского государства враждебным. То есть владение современными технологиями позволяют международному тер- роризму (ИГИЛ, «Аль-Каида») вести вербовку молодежи через социальные сети. Например, в структуре ИГИЛ успешно функционирует со- зданное медийное специальное подразделение «Аль-Фуркан», которое, на зависть «Аль-Каиде» и «Фронту ан-Нусра», эффек- тивно использует все инструменты Всемирной паутины: публи- куя свои идеи и призывы; размещая сцены истребления колонн военной техники правительственных войск, нападения на се- мьи военных и казни гражданского населения. Так, в мае 2014 года «Аль-Фуркан» разместила в интернете документальный фильм «Звон мечей». По оценке кинематогра- фистов из CNN, по качеству съемки и монтажу фильм сравним
131 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
с продуктами американского кинематографа — как по зрелищ- ности, так и по реалистичности. Пропагандистский фильм «Звон мечей» и последовавший за ним фильм «Пламя войны» вышли в Интернете и набрали рекордное количество просмо- тров. Видеозапись ИГИЛ с казнью целой группы офицеров си- рийских ВВС, как и другие ролики, были удалены практически сразу во всех странах мира, с формулировкой «за пропаганду экстремизма». Ввиду огромных потерь ИГИЛ в Сирии и Ираке, физическое присутствие данной группировки в реальном мире сокращает- ся, но возрастает значение ее виртуального присутствия в Ин- тернете, социальных сетях и различных мессенджерах. Именно в это цифровое подполье все глубже уходит разваливающееся «Исламское государство». И, как ранее различные группиров- ки влияния Халифата боролись за иракские и сирийские города и территории, так теперь они соперничают за право контроли- ровать виртуальное, сетевое пространство. Таким образом, информационно-пропагандистская сфера теперь становится главной формой существования и позици- онирования «Исламского государства». На сегодняшний день медийный блок ИГИЛ трансформируется в еще одну спец- службу халифата. Амниат, то есть спецслужба ИГИЛ, делает все, чтобы увеличить свою популярность среди экстремистов и радикальных элементов в нашем регионе. Причем речь идет именно о русскоязычном сегменте джихадитского дискурса, ко- торый направлен на молодых мусульман России, Казахстана и других постсоветских государств. Вполне возможно, что опера- тивники Амниата рассчитывают не только контролировать ме- ханизмы «мягкой вербовки» сторонников, но и хотят раскинуть новую агентурную и диверсионную сеть в республиках бывше- го СССР. Можно говорить о том, что современная идеология экстре- мистских групп выходит на новый уровень, используя совре- менные технологии и методы пропаганды, нацеленные на все
132 Сессия II Радикализация молодежи: как ее остановить здесь и сейчас
мировое сообщество, с целью реализовать террор — вызвать страх69. При этом афганское правительство, как и правительства го- сударств ЦА, в профилактике идей экстремизма опираются на традиционное духовенство. Однако в некоторых странах наше- го региона традиционное духовенство не может противостоять пропаганде террористических групп, так как современные тех- нологии позволили террористическим организациям вербовать молодых граждан в свои ряды посредством Интернета. То есть пропаганда и вербовка в террористические организации про- исходят вне контроля официальной мечети и за ее пределами. Кроме того, проблема кадров в духовной сфере не позволяет давать ответы на современные политические вопросы. Тради- ционное духовенство ограничено исключительно исполнением обрядов. На вопросы, связанные с политикой, джихадом, они не могут отвечать: в этих областях они некомпетентны. Анализ причин радикализации среди молодежи в Афгани- стане, Казахстане, Кыргызстане и Таджикистане демонстриру- ет наличие ряда внутренних и внешних факторов для радикали- зации. При этом внутренние факторы, определяющие динамику радикализации внутри стран, — это социальная и экономиче- ская стабильность, уровень образованности среди молодежи, ее вовлеченность в социальные процессы в обществе, своев- ременная политика государства в области противодействия экстремизму и его профилактики. Поэтому в ближайшие годы актуальными вопросами будут дискуссии в области политиза- ции верующих, процесса салафизации и угроз такфиризма, кон- троля религиозных организаций со стороны государства, а так- же понимания и толкования концепции светского государства, границ между правами верующих и светской части населения, роли и места религии, народных обычаев и традиций, духовных основ национальной идеологии70.
69 Независимая (газета), Интернет-версия, 28.05.2018. 70 Никитин, Тимур: О радикализации ислама в Казахстане, 15.07.2016.
133 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
К сожалению, в целом в нашем регионе складываются опас- ные внутренние условия для вербовки с перспективой постоян- ного восполнения новых рекрутов среди молодежи. По мнению аналитиков, прочность режима и сила репрес- сивного аппарата могут гарантировать стабильность внутри го- сударства на определенный период. С этой точки зрения из всех центральноазиатских стран на сегодняшний день прочность своих политических режимов демонстрируют Узбекистан, Ка- захстан и в меньшей степени — Туркменистан, а затем Тад- жикистан, имея вертикаль власти, довольно мощный аппарат, а также слабую или отсутствующую политическую оппозицию. При этом дестабилизация в одной из этих стран по полити- ческим, социальным, экономическим, этническим или религи- озным причинам может привести к инфильтрации извне разных экстремистских групп или активизации «спящих» ячеек. Страны ЦА сталкиваются с угрозами возвращения своих граждан из зон конфликта и проникновения радикально на- строенных лиц или малых террористических групп с целью проведения террористических акций, участия в дестабилиза- ции обстановки в любой месте на территории ЦА. Кроме того, на безопасность в регионе продолжат влиять события в Сирии и Афганистане, а также прочность отношений между США и Россией в борьбе с экстремизмом и терроризмом71. Для решения проблемы радикализации молодежи необхо- димо применять комплексный и всесторонний подход. На наш взгляд, существуют следующие пути решения и методы борьбы с радикальными и экстремистскими группировками в нашем регионе: • обширная, реальная и значимая экономическая поддерж- ка развитыми странами региона и Запада менее развитых стран, включая создание рабочих мест;
71 میالدی۲۰۱۵ مارس سال۸ ، پاریس، عوامل افراطگرایی دینی وشیوه های مقابله با آن: نسب علی،محقق..(Насаб Али: «Причины религиозного экстремизма и методы борьбы с ним», 08.03.2015)
134 Сессия II Радикализация молодежи: как ее остановить здесь и сейчас
• обширная, реальная и недвусмысленная борьба с терро- ризмом, без разделения террористов на «хороших» и «нехоро- ших» / «наших» и «не наших» во всем мире; • поддержка умеренной религиозной интеллигенции и расширение модели умеренного толка и интерпретации рели- гиозного понимания, основанных на принципах мирного сосу- ществования, мира и добра; • разрешение многолетнего палестино-израильского кон- фликта; • отработка методов и путей всестороннего и обширного давления на организации, силы и государства, которые поддер- живают и спонсируют экстремизм и терроризм; • поддержка процесса демократизации в закрытых странах и предоставление условий для выражения чувств, разъяснения убеждений и политической деятельности в рамках закона с целью предотвращения сплочения молодежи этих стран в подпольных организациях; • возрождение умеренного ислама и поддержка фило- софии суфизма в целях расширения религиозного пони- мания и повышения толерантности и взаимозависимости в исламских странах; • создание общемировых механизмов для предотвращения насилия, а также предотвращение чрезмерного вмешательства некоторых держав в дела других стран. Данный аспект является одним из главных факторов, который способствует пополнению рядов молодежи в экстремистских группировках; • увеличение количества школ, университетов, куль- турных центров в странах с нестабильной обстановкой, а также развитие культурного туризма между странами, кото- рые смогли пережить терроризм; • развитие торговли, обмен товарами и капиталом, а также изменение парадигмы отрицательной конкуренции на позитив- ную, развитие сотрудничества между странами Центральной и Южной Азии и Афганистаном.
135 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
После разрушительных событий 90-х годов, особенно после мрачного опыта правления «Талибана» ожидалось, что экстре- мизм и радикализм ни в коем случае не смогут найти почву для распространения в Афганистане. Однако бесчисленные ошибки западных партнеров нашей страны и разгул коррупции поста- вили население, в первую очередь — большую часть афганской молодежи в такое парадоксальное положение, что им пришлось искать поддержку в рядах весьма радикальных группировок, которые еще совсем недавно ущемляли их гражданские и по- литические права. Отсутствие равноправия, а по мнению ра- дикального духовенства — и дискриминация при обеспечении рабочими местами и предоставлении возможностей занятости выпускникам религиозных и гражданских вузов также созда- ет дополнительную предпосылку для вступления молодежи в ряды экстремистских движений. Опасность радикализации и экстремизма заключается в том, что данная тенденция во многих странах региона при- обретает форму религиозной практики. Многие молодые люди действительно верят в правдивость такого образа мыслей и проповедуют его как истинную веру. Политизация религии и использование религиозных трактовок с целью осуществления региональной конкуренции между определенными мусульман- скими странами превращает Ближний Восток, а возможно — и Афганистан, и страны ЦА в рычаг потенциального конфликта. Поэтому нашим странам следует консолидировать свои усилия и искать общие механизмы по предотвращению неблагопри- ятных сценариев, предусматривающих увеличение масштабов терроризма и экстремизма. Основная причина высокого по- тенциала радикализма — наличие молодежи, энергичной, но без какого-либо места в жизни, без карьерных перспектив, без выхода. Эти факторы могут вызвать у молодежи непримири- мую ненависть к обществу. В повседневной жизни радикализм молодежи существует преимущественно в форме настроений, представляя собой систему взглядов и эмоциональных состо- яний экстремистской направленности. Неудовлетворенность
136 Сессия II Радикализация молодежи: как ее остановить здесь и сейчас
жизнью у части молодежи вымещается в форме неприязни к иммигрантам, этнической вражды, правого радикализма. Одним из главных факторов является искаженное понятие ис- лама. Многие из тех, кто поражен этой «болезнью», не имеют правильных знаний об исламе. Ведь если мусульманин будет знать, что его религия — это религия умеренности и справед- ливости, что религия учит быть милостивым и нести добро лю- дям, это, вне сомнений, удержит его от проявлений экстремизма в любых формах. Незнание и невежество — вот причина всех «болезней» и отклонений. Ислам побуждает обретать полезные знания и не быть буквалистом, как это было свойственно ха- риджитам, понимать священные тексты так, как их понимали общепризнанные имамы и ученые мусульмане. По причине не- знания невежественный мусульманин берет на себя храбрость говорить о религии без знаний и выносить суждения и рели- гиозные постановления. По причине незнания невежественный мусульманин перенимает знания о религии от кого попало, не делая различий между компетентным человеком и дилетантом. По причине незнания он с легкостью, слепо принимает взгля- ды, которые ему подходят, и слепо спешит применять их на практике. Такие люди представляют собой опасность не только для общества в целом, но и для самих мусульман, поскольку своим фанатизмом искажают истинный образ мусульманина, в результате чего у немусульман создается ложное представле- ние об исламе72. Молодежь — это зеркало, в котором отражается социальная действительность общества. К сожалению, на данный момент в Афганистане эта действительность является не очень радуж- ной, и, что самое трагичное, пока не видны границы и гори- зонты того, когда реальность и состояние молодежи примет абсолютно новый положительный поворот. В Афганистане су- ществует острая нехватка профильных мусульманских высших учебных заведений для качественной подготовки квалифици- 72 ۱۳۹۴ ،۲۸ دی، ریشه های افزایش افراط گرایی در افغانستان: نویسنده و پژوهشگر: محمد اکرام،اندیشمند. (Андешманд М.А.: «Источники увеличения экстремизма в Афганистане», 2015 г.)
137 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
рованных кадров. Поэтому каждый интерпретирует священные учения по-своему. Кроме того, тенденция к радикализации мо- лодежи не уменьшается, а даже наоборот: существуют предпо- сылки к тому, что число молодежи, вступившей в экстремист- ские группировки, будет увеличиваться, так как с каждым разом европейские страны депортируют и высылают из своих стран все больше и больше молодых людей и девушек, а экономика страны развивается слишком слабыми темпами. В связи с этим очевиден итог: молодой человек приходит в террористическую организацию, где ему обещают «рай», пре- доставляют приют и помогают реализовать себя. И как только юноша/девушка перестают приносить пользу и выгоду опреде- ленной группировке, то от них избавляются физически. Такова ситуация на сегодняшний день, и если не будут при- няты срочные эффективные меры в сфере занятости молодежи и ее развития в различных областях, то процесс радикализации молодого поколения будет нарастать большими темпами, и со- ответственно, будут погибать ни в чем неповинные люди.
***
138 Сессия II Радикализация молодежи: как ее остановить здесь и сейчас
Информационная грамотность и новая медиакультура как раннее предупреждение радикализации молодежи
Инга Сикорская
Введение Сегодня информация и ее качество влияют на человека и его действия. Стремительное распространение Интернета, те- лекоммуникационных и мобильных технологий создало новую эру публичных отношений, изменило медийное пространство, разрушило границы и обозначило правила новой медиакуль- туры. Сегодня каждый может говорить и каждый может быть услышан, и сегодня, как никогда ранее, может реализовываться право, закрепленное в статье 19 Всеобщей декларации прав че- ловека, гласящее, что каждый «имеет право на свободу убежде- ний и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любы- ми средствами и независимо от государственных границ»73. Эти достижения широко используют и запрещенные в странах Центральной Азии экстремистские и террористические груп- пировки, создавая веб-сайты, платформы социальных сетей и мессенджеры для распространения пропаганды, ведения ин- формационных кампаний, организации сообществ сторонников и вербовки молодых людей. Большинство запрещенных групп имеют свои собственные веб-ресурсы и профили в социальных сетях. К примеру, запрещенная в Кыргызстане74 и других стра- нах террористическая организация «Исламское государство»
73 Всеобщая декларация прав человека, принята резолюцией 217 А (III) Генераль- ной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 года, веб-сайт ООН, URL http://www.un.org/ru/ documents/decl_conv/declarations/declhr.shtml 74 “Исламское государство” (ИГ, ИГИЛ) было признано террористической и экстре- мистской организацией. Деятельность на территории Кыргызстана запрещена решением Октябрьского суда Бишкека от 13 февраля 2015 года. http://religion.gov.kg/KY/religioznost_ rastet.html
139 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
(ИГИЛ), в период своей активности в 2014-2015 годах создала глобальную медиасеть под руководством «Центрального медиа департамента ИГИЛ», который, в свою очередь организовал шесть медийных подразделений с отдельными направлениями (видео, текст, фото, аудио, визуальные графики и переводческие отделы) и собирает информацию из тридцати восьми «медиао- фисов» по всему миру75. В 2016 году расширение медиастрате- гий террористических и экстремистских групп было направле- но на создание мультиязычного контента для тиражирования в Центральной Азии, России и на Кавказе. Достаточный уровень проникновения Интернета, его доступность и практически пол- ное покрытие региона Центральной Азии мобильной связью стали благоприятными факторами для террористических групп.
Рисунок 1. Уровень доверия молодых людей к потребляемым в медиа радикальным нарративам. Наиболее уязвимым потребителем этой информации оказа- лась молодежь, которой трудно ориентироваться в громадном потоке информации, распознавать экстремистскую пропаганду и язык ненависти, который может способствовать этой пропа- ганде, отличать правду от фейков. Проявилась нехватка знаний по информационной грамотности, отсутствие критического мышления и навыков искать, понимать, проверять информа- цию. Эти факты демонстрируют результаты полевого исследова- ния «Смыслы, образы и медиаканалы, способствующие ради- 75 Исследование “Jihad Against Journalists”, Reporter Without Borders, 2015, URL https://rsf.org/en/news/one-year-charlie-rsf-publishes-jihad-against-journalists
140 Сессия II Радикализация молодежи: как ее остановить здесь и сейчас
кализации молодежи Кыргызстана»76, которое показывает, что более 60 % молодых людей, опрошенных в районах, подвер- женных вербовкам, доверяют всей информации, тиражируемой в медийном пространстве. Степень этого доверия связана с ут- вердившимся мнением о том, что в СМИ и социальных медиа показывают только правду, то, что происходит в реальности. Одним из методов дерадикализации молодежи может и должно стать образование и просвещение подрастающего по- коления, обучение его навыкам информационной грамотности, развитие критического мышления и формирование новой ме- дийной культуры, чтобы молодой человек мог самостоятельно разбираться в легитимности экстремистских убеждений и их нарративах, быть устойчивым к пропаганде. Роль образования в предотвращении насильственного экстремизма и дерадикализа- ции также была признана Советом безопасности ООН в специ- альных резолюциях77 и в Плане действий78.
Основные элементы новой медиакультуры и информационной грамотности, их взаимодействие и влияние на дерадикализацию Медиакультура является особым типом культуры инфор- мационного общества и обеспечивает его социально значимой информацией, накапливаемой через различные медиаканалы79. Медиакультура включает в себя культуру передачи информа- ции и культуру ее потребления; она может выступать системой 76 Аналитический отчет «Смыслы, образы и медиаканалы, способствующие радика- лизации молодежи Кыргызстана», SFCG, автор и главный исследователь И. Сикорская, 2017 год, URL http://www.ca-mediators.net/ru/issledovaniya/295-smyslyobrazy-i-mediakanaly- sposobstvuyuschie-radikalizacii-molodezhi-kyrgyzstana.html https://www.sfcg.org/wp-content/ uploads/2017/03/Action-Research_Outcomes_FINAL_RUS.pdf, стр.22-23, диаграммы 9-10. 77 Резолюция Совета Безопасности Организации Объединенных Наций 2178, при- нятая в сентябре 2014 года, http://www.un.org/en/sc/ CTC / документы / 2015 / SCR% 202178_2014_EN.pdf; Резолюция Совета Безопасности ООН 2250, принятая в декабре 2015 года, http://unoy.org/wp-content/uploads/ SCR-2250.pdf 78 План действий по предотвращению насильственного экстремизма, Доклад Гене- рального секретаря (A / 70/674) http:/www.un.org/en/sc/ctc/docs/2015/SCR%202178_2014_ EN.pdf 79 Лизунова И.В. «Медиакультура как диалог культур современного общества// Би- блиосфера. 2017. № 4. С.30-34.
141 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
уровней развития личности, способной воспринимать, анализи- ровать и оценивать медиатекст, заниматься медиатворчеством, усваивать новые знания в области медиа80. Мировой академи- ческий дискурс о роли медиа в дерадикализации в основном сконцентрирован на обсуждении того, как традиционные СМИ в погоне за сенсациями транслируют радикальные нарративы и идеологию насильственного экстремизма, рассказывая под- робности об актах терроризма, террористических группиров- ках и их последователях. Таким образом, террористические группировки используют традиционные медиа как инструмент распространения информации, а СМИ невольно играют роль промоутеров запрещенных групп81. Большое внимание ученые уделяют изучению медиа стратегий террористических групп и их методов воздействия на аудиторию.
Рисунок 2. Элементы новой медиакультуры. Например, авторы отчета «Джихад против журналистов»82 описывают, какую роль медиа играют в запрещенной тер- рористической группировке ИГИЛ, которая предпочитала держать в заложниках репортеров для того, чтобы посред- ством их профессионального участия взаимодействовать 80 Кириллова Н. Б. Медиакультура: от модерна к постмодерну, 2e изд.; перераб. и доп. – М.: Академический Проект, 2006. – 448 с. – («Технологии»), 81 Anita Perešin, M.S., assistant on Croatian studies University of Zagreb, Mass Media and Terrorism, UDK: 316.77:323.28, 2007 82 Исследование “Jihad Against Journalists”, Reporter Without Borders, 2015, URL https://rsf.org/en/news/one-year-charlie-rsf-publishes-jihad-against-journalists
142 Сессия II Радикализация молодежи: как ее остановить здесь и сейчас
с глобальными СМИ, разрабатывать новые стратегии и вы- пускать пропагандистскую медиапродукцию. Akil.N. Avan, Andrew Hoskins and Ben O’Loughlin, авторы другого исследо- вания, «Радикализация и медиа»83, поднимают вопрос о комму- никациях медиа и терроризма в условиях новой медиаэкологии. Этим термином ученые именуют быстро меняющиеся носите- ли информации, через которых места, события, люди и их дей- ствия и бездействия кажутся все более связанными. Suzanne Waldman в своей работе указывает на существую- щее понимание роли социальных медиа и их влияния на ради- кализацию, однако говорит о том, что недостаток детального и контекстуального понимания процессов, через которые прово- дится радикализация, и нехватка методов реального противо- стояния ей в медиасреде, затрудняет для правительств оценку успешности политик дерадикализации84. Анализируя существу- ющие исследования в сфере традиционных, социальных медиа и радикализации, использование новых медиаинструментов и типов коммуникаций, можно сказать, что основную роль здесь играет такое явление как новая медиакультура. Этот термин мы стали использовать недавно в рамках своих учебных курсов по преодолению пропаганды экстремизма через медиа и созданию социальных медиакампаний по дерадикализации85. Новая медиакультура — это особый тип культуры цифровой эпохи, когда восторжествовала дезинтермедиация86, произошло «стирание» границ получения и передачи информации традицион- ными и социальными медиа, что породило новый тип мышления, который характеризуется владением информацией, навыками по 83 Akil.N. Avan, Andrew Hoskins and Ben O’Loughlin, Radicalisation and Media, Taylor & Francis or Routledge’s British Library Cataloguing in Publication Data A catalogue record for this book is available from the British Library, ISBN13: 978-0-415-55035-2 (hbk) ISBN13: 978- 0-203-82967-7 (ebk), 2011 84 Suzanne Waldman , Countering violent extremism on social media, DRDC – Centre for Security Science, Defence Research and Development Canada Scientific Report DRDC- RDDC-2016-R229, 2016 85 Новая медиакультура и компетенции в публичном пространстве, Школа ми- ротворчества и медиатехнологий в ЦА, 2018 года, URL http://www.ca-mediators.net/ru/ vebinary/5239-novaya-mediakulutra-i-kompetencii-v-publichnom-prostranstve.html 86 Дезинтермедиация (англ. disintermediation) — освобождение от посредников, по- требитель информации не ждет сообщения их традиционных медиа, он сам находит ин- формацию в социальных или других типах медиа.
143 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
ее созданию и распространению. Новая медиакультура отличается интенсивностью аудиовизуальных информационных потоков по- средством телевидения, кино, Интернета, компьютера, которые на- сыщают графики, жизнь человека и без которых его существование невозможно. Эти средства помогают людям в комплексном освое- нии окружающего мира в его социальных, нравственных, интеллек- туальных и психологических аспектах, делают возможным диалог через глобальную сеть коммуникаций. С другой стороны, интен- сивный информационный поток не дает аудитории времени ориен- тироваться и анализировать достоверность получаемых сведений. В большей степени это относится к молодым людям, являющимся активными пользователями Интернета. Сегодня человек является не только потребителем информации, но и создателем контента и его распространителем. Именно эти два последних аспекта за- ставляют по-новому относиться к медиакультуре и использовать ее как инструмент дерадикализации. Основные пять элементов новой медиакультуры показаны на рисунке 2. Это культура потребления информации, ее передача, вос- приятие, анализ и медиатворчество. Овладение культурой потребле- ния информации является важным фактором, который показывает, как индивидуум воспринимает тиражируемую информацию, в том числе и радикальные нарративы, каков его уровень критического восприятия и уровень доверия к получаемой информации, навыки проверки достоверности информации и ее дальнейшего использо- вания. Культура потребления информации дает возможность легко развивать последующие навыки медиатворчества и легко ориенти- роваться в насыщенной информационной среде. Например, молодой пользователь, владеющий всеми вышеперечисленными навыками, при получении информации, несущей экстремистскую пропаганду, может самостоятельно деконструировать радикальные нарративы и помогать это делать своим сверстникам. Важной ступенью в новой медиакультуре являются навыки культурной грамотности, которая означает знание и понима- ние того, как традиции страны, религии, этнической, социаль- ной группы, убеждения, символы и существующие средства коммуникаций влияют на создание, распространение и по-
144 Сессия II Радикализация молодежи: как ее остановить здесь и сейчас
требление информации, используя современные технологии. В этом контексте необходимо учитывать и некоторые аспекты религиозной грамотности, которыми должен владеть молодой пользователь. Это связано с тем, что в современной медиасреде часто встречаются материалы, в которых проводятся параллели между исламом и терроризмом, посредством различных визу- альных образов и аудио сопровождения (например, таких как использование нашидов)87 в запрещенных видеороликах; через включение искаженных аятов и хадисов из Корана в контексты экстремисткой пропаганды; запрещенные экстремистские и террористические группы легитимизируются; интерпретиру- ются некоторые понятия из главной священной книги мусуль- ман, такие как джихад, халифат, такфир88. Передача и потребление информации в современной медий- ной сфере обязывает молодых людей быть вооруженными кри- тическим пониманием медиа, которые они используют.
Рисунок 3. Элементы информационной грамотности.
87 Нашид — вид пения на мусульманские религиозные мотивы, имеющий свою бога- тую традицию и широкое распространение в исламской культуре современности. Испол- няются они либо сольно, либо же группой мужчин. Тексты нашидов касаются вопросов служения Богу, а также жизни пророка Мухаммеда в соответствии с традициями ислам- ского шариата. URL https://islam-today.ru/obsestvo/kultura/n 88 Аналитический отчет «Смыслы, образы и медиаканалы, способствующие радика- лизации молодежи Кыргызстана», SFCG, автор и главный исследователь И. Сикорская, 2017 год, URL http://www.ca-mediators.net/ru/issledovaniya/295-smyslyobrazy-i-mediakanaly- sposobstvuyuschie-radikalizacii-molodezhi-kyrgyzstana.html https://www.sfcg.org/wp-content/ uploads/2017/03/Action-Research_Outcomes_FINAL_RUS.pdf, раздел «Основная тематика, месседжи и запоминающиеся образы», стр. 19 настоящего исследования.
145 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
Информационная грамотность — это осознание того, как воздействуют культурные факторы (положительно или отрица- тельно) через эффективное использование современных комму- никационных технологий. Сейчас много говорится о медийной грамотности, кото- рая на глубоком уровне имеет схожие корни с информацион- ной грамотностью. Однако медиаграмотность — это больше понимание целевой аудитории и того, как медиа работают с точки зрения маркетинга и обмена сообщениями89. А инфор- мационная грамотность — это средство ясного и объективного мышления, понимание репрезентативности медиа, способность молодого человека определить свои информационные потреб- ности, получить доступ к информации, оценить ее, критически анализировать, использовать и передавать ее, учитывая этиче- ские нормы. На рисунке 3 представлено пять основных элементов ин- формационной грамотности в контексте борьбы с радикали- зацией молодежи. Эти пять элементов сложились на основе выводов и наблюдений в период проведения семинаров с мо- лодежью, подверженной вербовкам, и во время опросов этой целевой группы об их доступе к информации, их собственного определения каналов получения информации, их восприятия и оценки потребляемого контента, понимания этических правил в сетевом пространстве и дальнейшего использования медиа- контента. Эти пять элементов дополняют друг друга и показы- вают, что каждый из них в отдельности не может существовать без связи с другим. Например, молодой человек не сможет научиться критиче- ски оценивать и анализировать информацию если у него будет ограничен доступ к информации; он не сможет использовать и передавать информацию без определения информационной
89 Media literacy and information literacy: Similarities and differences, Lee, A. Y. L. So, C. Y. K, 2014. URL: http://mediataitokoulu.fi/index.php?option=com_content&view=article&id=27 2:media-literacy-and-information-literacy-similarities-and-differences&catid=12:medialiteracy&I temid=405&lang=fi
146 Сессия II Радикализация молодежи: как ее остановить здесь и сейчас
потребности (т.е. осознания нехватки имеющихся у него зна- ний) и понимания медиаэтики. В борьбе с радикализацией современная молодежь должна иметь навыки восприятия конфликточувствительных контентов и правила реагирования на них, уметь различать в потребляе- мой информации язык вражды, являющийся негативнооценоч- ным контентом, но не противоправным, экстремистскую пропа- ганду и медиаксенофобию, ведущую к насилию90.
Рисунок 4. Общие цели медиакультуры и информационной грамотности в дерадикализации молодежи. Общие цели информационной грамотности и новой медиа- культуры органично сочетаются друг с другом. Они сконцен- трированы на том, чтобы научить молодежь понимать нуж- ность информации и выявлять манипулятивные воздействия, ориентироваться в информационном потоке. Однако важным здесь является развитие особых качеств личности, которые по- зволят молодому человеку гармонично «влиться» в медиапро- странство, используя свои компетенции.
90 Учебное пособие «Как избежать пропаганды экстремизма в медиа», Школа ми- ротворчества и медиатехнологий в ЦА, 2018 год, под редакцией И. Сикорской,URL http:// ca-mediators.net/ru/novye-instrumenty/3448-prezentaciya-uchebnyh-posobiy-kak-izbezhat- propagandy-ekstremizma-v-media.html и учебный модуль «Противодействие пропаганде экстремизма и нетерпимости», Школа миротворчества и медиатехнологий в ЦА, 2018 года, URL http://ca-mediators.net/press-relizy/3441-zhurnalisty-obuchilis-protivodeystviyu- propagande-ekstremizma-i-neterpimosti.html
147 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
Навыки информационной и культурной грамотности игра- ют большую роль в дерадикализации молодежи. Качествен- ное образование и хорошие компетенции помогут создать ус- ловия, которые будут тормозить идеологию насильственного экстремизма, деятельность по его распространению и повысят устойчивость учащихся к восприятию радикальных наррати- вов. Это может быть достигнуто через содержательный аспект образования и методику преподавания. В систему обучения должны быть внедрены такие методы и инструменты, которые сформируют у учеников интеллектуальный барьер против на- сильственного экстремизма и укрепят их приверженность делу недопущения насилия и мира. Образование должно включать также и уважение преподавателями прав человека и многообра- зия, поощрение критического мышления, продвижение средств массовой информации и цифровых технологий, грамотность и развитие поведенческих и социально-эмоциональных навыков, которые могут способствовать мирному сосуществованию и терпимости.
Факторы, способствующие радикализации в сфере медиакоммуникаций Согласно исследованию, проведенному в Кыргызстане91, главным типом коммуникации, через который молодые люди получают информацию, несущую пропаганду экстремизма, яв- ляется массовая коммуникация. Это первое уникальное иссле- дование, которое в дальнейшем послужило планом действий для реализации в Кыргызстане проекта «Социальные медиа для дерадикализации: модель для Центральной Азии». Иссле- дование показало роль социальных медиа, являющихся сред- ством распространения и потребления радикальных идеологий
91 Аналитический отчет «Смыслы, образы и медиаканалы, способствующие радика- лизации молодежи Кыргызстана», SFCG, автор и главный исследователь И. Сикорская, 2017 год, URL http://www.ca-mediators.net/ru/issledovaniya/295-smyslyobrazy-i-mediakanaly- sposobstvuyuschie-radikalizacii-molodezhi-kyrgyzstana.html https://www.sfcg.org/wp-content/ uploads/2017/03/Action-Research_Outcomes_FINAL_RUS.pdf,
148 Сессия II Радикализация молодежи: как ее остановить здесь и сейчас
и нарративов в Кыргызской Республике. Термин «социальные медиа» в данной работе относится не только к Интернету, но и к технологиям мобильных телефонов, где активно используются различные мобильные приложения (или мессенджеры) для об- мена контентом и распространения информации. Исследование было качественным в своем подходе и исполь- зовало следующие методы: a) анализ наиболее популярных социальных медиа среди местной молодежи, виды и типы получаемой и распространя- емой информации по этим каналам; b) исследование типа и языка коммуникаций в выбранной молодежной среде; c) определение популярных месседжей (или посланий) и смыслов, тиражируемых посредством этих каналов и вклады- ваемых в сознание молодежи, что приводит к радикализации; d) сто восемь структурированных интервью с активными пользователями и потребителями информации в социальных медиа в восьми районах Кыргызстана, наиболее подверженных насильственному экстремизму. Эти районы были выбраны для проведения полевых исследований как наиболее подверженные вербовке и насильственному экстремизму, откуда на момент исследования, согласно статистике МВД КР, в район боевых действий выехало более 500 человек92. Кроме того, некоторые районы южного Кыргызстана наиболее подвержены радика- лизации молодежи после событий этнического насилия между кыргызами и узбеками в июне 2010 года. В Жети-Огузском рай- оне северной Иссык-Кульской области в 2014-2015 годы наблю- дались вспышки протестных волнений в разной интенсивности в связи с работой золоторудного комбината Кумтор, и главной движущей силой была молодежь. По данным правоохранитель-
92 Алина Кожекова, «число воюющих растет». ИА 24.kg, март 2016. URL: http://24.kg/ obschestvo/28522_golos_ameriki_chislo_radikalno_nastroennyih_jenschin_v_kyirgyizstane_ mojet_byit_gorazdo_bolshe/
149 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
ных органов, имеется ряд случаев с жителями этого района, вы- ехавшими на боевые действия в Сирию93. Респонденты в целевых районах были выбраны методом вы- борки с учетом их возрастной категории примерно от 16 до 32 лет и рекомендаций членов рабочей группы проекта, куда вхо- дили ключевые партнеры, включая представителей органов вла- сти, местных и религиозных лидеров, НПО, медиа. Они были главными «проводниками» по определению целевой группы, так как через свои источники хорошо знали молодых людей; некоторые из них были отнесены в группы т.н. сомневающих- ся, которые потребляли радикальные нарративы и раздумывали о своем будущем: оставаться в Кыргызстане или отправиться на насильственный джихад. Интервью в этих группах проводили шесть специально обу ченных местных полевых исследователей, располагающих до- верием этих респондентов и имеющих доступ к ним. Исполь- зовался неформализованный метод, а результаты оценивались с помощью 15 индикаторов94. Эти интервью послужили ба- зой для анализа потребляемой пользователями информации, ее содержания, формата, степени доверия к ней и последующих каналов коммуникаций. Затем эксперты изучили весь обозна- ченный контент, сравнили радикальные нарративы, степень их влияния, достигаемость и воздействие на данную аудиторию. Данные, которые были получены на основе интервью, помогли извлечь четкие описания смыслов, посланий и образов, кото- рые привлекательны для молодежи и могут способствовать их радикализации. Термин «радикализация» в этом исследовании обозначает идеологические и поведенческие тенденции, кото- рые характеризуются сдвигом в сторону нетерпимости к теку- щему образу жизни, государственному устройству и различ-
93 Семья из Иссык-Куля, выехавшая в Сирию в составе 25 человек. Turmush, 2016, URL: http://isfanat.turmush.kg/ru/news:1341213/?from=ru_turmush&place=newstoplast 94 И. Сикорская, М. Каримова, Смыслы, образы и медиаканалы, способствующие радикализации молодежи Кыргызстана, 2017 год, приложение № 1, Методология иссле- дования, стр. 25, URL: http://www.ca-mediators.net/ru/issledovaniya/295-smyslyobrazy-i- mediakanaly-sposobstvuyuschie-radikalizacii-molodezhi-kyrgyzstana.htm
150 Сессия II Радикализация молодежи: как ее остановить здесь и сейчас
ными уровнями предрасположенности к насилию посредством коммуникаций и присоединения к воюющим экстремистским и террористическим группировкам. Полученная информация, ее анализ и отношение к ней целе- вой группы подчеркнули, что в данном случае широко применя- ется многоканальность, одна из привычных моделей общения в цифровую эпоху. Главным показателем этого является возмож- ность выбора коммуникативных средств массового воздействия в Интернете, а именно — социальных медиа, видеохостингов, тематических онлайн-платформ. Эти средства получения и рас- пространения информации назвали все опрошенные респон- денты в Кыргызстане, когда исследовались медиаканалы, смыс- лы и образы, ведущие к радикализации молодежи.
Рисунок 5. Факторы, способствующие распространению и потреблению пропаганды экстремизма В настоящее время можно выделить три главных фактора, влияющих на распространение и потребление молодежью ин- формаций, содержащих пропаганду насильственного экстре- мизма. 1. Медиасреда, в которой распространяются радикальные нарративы. Медиасреда — это условия, в которых функцио- нирует медиакультура, связывающая через средства массовых коммуникаций человека с окружающим миром, информирует, оказывает идеологическое, экономическое и другое воздей- ствие на его поведение, мнения и оценки.
151 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
2. Медиаканалы распространения информации — это средства дистрибуции контента, однотипные с точки зрения спо- соба передачи информации, которые отличаются одинаковым типом их восприятия потребителями. Результаты исследова- ний95 говорят о том, что наиболее популярной онлайн-платфор- мой в Кыргызстане, откуда молодежь получает информацию, в том числе и радикальный контент, является видеохостинг YouTube96. Анализ распространения видеоконтента показывает разнообразие методов, которые используют такие медиапод- разделения как Al-Furqan (продюсерский центр запрещенной в КР группировки ИГИЛ) и ему подобные. В ходе исследования большинство опрошенных назвали видеоклипы, публикующи- еся на хостинге под общим названием Tavhid va Jihod Katibasi (с араб. «Книга единобожия и священной войны») и выходящие в основном на узбекском языке. Все материалы публикуются от имени создателя tavhidvajihod.com, который в настоящее вре- мя недоступен также и через VPN (Virtual Private Network) со- единение. По словам респондентов, они находят подобную ин- формацию с помощью ключевых слов в строке поиска. Другие респонденты сказали, что получают видеоролики этой катего- рии в виде репостов от друзей в социальных сетях. Молодой че- ловек из Нооката, районного центра на юге Кыргызстана, вер- нувшийся на родину из трудовой миграции, отметил, что ему запомнился ролик на YouTube, «который призывал бороться с неверующими и лицемерами везде, даже у себя на родине. [Там] приводились аяты, что лицемер должен понести наказание в виде смерти»97. Данный ресурс также является главным кана-
95 И. Сикорская, М. Каримова, Смыслы, образы и медиаканалы, способствующие радикализации молодежи Кыргызстана, 2017 год, приложение № 1, Методология ис- следования, стр. 25, URL: http://www.ca-mediators.net/ru/issledovaniya/295-smyslyobrazy- i-mediakanaly-sposobstvuyuschie-radikalizacii-molodezhi-kyrgyzstana.html; Школа миро- творчества и медиатехнологий, Исламофобия и пропаганда в онлайн медиа и соцсетях Кыргызстана, 2018 год, http://www.ca-mediators.net/ru/issledovaniya/3453-islamofobiya-i- propaganda-v-onlayn-media-i-socsetyah-kyrgyzstana.html 96 То же 97 Там же, стр. 17
152 Сессия II Радикализация молодежи: как ее остановить здесь и сейчас
лом распространения информации у других террористических и экстремистских групп. Второй популярный медиаканал — это Facebook. Отсюда пользователи получают основной массив различной пропаган- ды. Экстремистские группировки используют Facebook для об- мена оперативной и тактической информацией, а также в ка- честве шлюза для своих сайтов, связывая группы на Facebook c «нужными» страницами и форумами. По официальным данным администрации Facebook, сред- ний возраст пользователей этого популярного медиа составля- ет 30 лет. На сегодняшний день в Кыргызстане на нем зареги- стрировано более 650 000 пользователей98, половина из которых заходят на свои аккаунты ежедневно. Так как на этой медиа- платформе распространяется информация на любых языках и для любых групп населения, практически каждый молодой человек является членом какого-то сообщества на Facebook. Опросы респондентов показали, что информация, содержащая экстремистскую пропаганду, появляется в их ленте, на стене, либо в виде репостов от друзей. Опрошенные не назвали груп- пы, в которых они, возможно, состоят, или сослались на, что они «не помнят», являются ли участниками каких-то групп или сообществ. Российские социальные сети «Одноклассники» и «ВКонтакте» являются следующими, не менее популярными медиаканалами. Анализ ответов также показал, что молодежь привлекают в таких видео образы «чеченских моджахедов», ко- торые давно «успешно сражаются» с российским режимом и сейчас принимают участие в боевых действиях в Сирии. Ин- формация распространяется как в открытом формате — между участниками сети, так и в таких закрытых группах, как «Войны Аллаха», «Шахиды». Более 80 % опрошенных молодых людей в период полевого исследования99 указали, что имеют там акка- 98 Internet World Stats, Url: https://www.internetworldstats.com/stats3.htm 99 И. Сикорская, М. Каримова, Смыслы, образы и медиаканалы, способствующие радикализации молодежи Кыргызстана, 2017 год, приложение № 1, Методология иссле- дования, стр. 25, URL: http://www.ca-mediators.net/ru/issledovaniya/295-smyslyobrazy-i- mediakanaly-sposobstvuyuschie-radikalizacii-molodezhi-kyrgyzstana.html
153 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
унты. Многие сообщили, что просматривали видео на русском языке с призывами принять участие в насильственном джихаде. Далее в рейтингах популярности у молодых людей, потребляю- щих экстремистскую пропаганду, идут Instagram и Twitter. Их упомянуло небольшое количество респондентов, которые в ос- новном видели фотографии или слайд-шоу, показывающие рай- оны боевых действий в Сирии с участием граждан Кыргызста- на или Центральной Азии. Респондентам запомнились надписи под фотографиями в этих социальных сетях: «Оллох жангчи- лари» (с узб. «Войны Аллаха»), «Шахиды», «Джихад». Неко- торые упомянули страницу Tavhid va Jihod Katibasi, где также можно получить последнюю информацию о присоединивших- ся к джихаду. Последняя группа медиаканалов состоит из трех мессенджеров, мобильных приложений — WhatsApp, Telegram и Imo, которые служат для мгновенной передачи неограничен- ного количества любого контента. Все опрошенные назвали эти приложения в качестве поставщика информации. Заметную роль в использовании тех или иных медиаканалов играет отпра- витель сообщений и его авторитет у потребителя информации. Согласно анализу, чаще всего молодые люди начинают исполь- зовать тот медиаканал, где отправителем сообщений является друг, родственник или член сообщества/онлайн-группы получа- теля информации. Из-за отсутствия навыков тестирования ком- муникаций, проверки подлинности страниц сетевых сообществ и анализа сообщений многие молодые ребята с легкостью попа- дают в сети онлайн-вербовщиков. 3. Медиаконтент (медиатекст, аудиовизуальный продукт, инфографика и пр.), содержащий пропаганду насильственно- го экстремизма. Медиаконтент — это сообщение, пост, статья, репортаж, фото, видео, инфографика, демотиватор, т.е. инфор- мация, изложенная в любом жанре с помощью определенных технологий. Изучение медиаканалов, смыслов и образов, яв- ляющихся радикальными нарративами, которые потребляла молодежь, подверженная вербовкам в Кыргызстане, показало, что молодые люди чаще всего запоминали «героев сюжета»,
154 Сессия II Радикализация молодежи: как ее остановить здесь и сейчас
визуальный образ, который что-то сообщает потребителю ин- формации через речи, фото и видеоряд. Например, среди зри- тельных образов, которые им запомнились они назвали «моло- дых бойцов» в камуфляжной форме на БМП, на поле боя или с автоматом, чаще говорящих на их родных языках; мужчин в кадре, призывающих к насильственному джихаду — часто сре- ди них потребители информации видели знакомые лица, что зарождало у них сомнения, типа «а может быть там действи- тельно идет джихад?». Другие респонденты указали, что их до глубины души трогает медиаконтент с участием смертников, совершающих, по мнению опрошенных, «героический акт во имя Аллаха», а также религиозных активистов, «говорящих от имени Аллаха» и цитирующих при этом (в кадре или за кадром) хадисы и аяты из Корана со ссылками на джихад. Анализируя вышеизложенные факторы, способствующие радикализации, необходимо отметить, что, войдя в новую эру публичных отношений, которые в основном формируются в цифровой среде, мы должны внедрять и конструировать но- вые форматы в образовании, обучении и повышении квалифи- кации преподавателей, журналистов, специалистов по комму- никациям, Интернет-активистов, правоведов. Сильное влияние социальных медиа породило дезинтерме- диацию100. Этот феномен предоставляет пользователю прямой доступ к информации, которая раньше требовала бы мости- ка в виде СМИ или других источников101. Сейчас один пост в Facebook или Twitter может установить общественную по- вестку дня на данный момент или на неделю вперед. Социаль- ные сети формируют новостные поводы, а СМИ и журналисты их используют. В такой ситуации, многие молодые интер- нет-пользователи оказались беззащитны перед угрозой радика-
100 Disintermediation (англ.) — освобождение от посредников. 101 «Как не кормить троллей и избежать уголовного дела за высказывание в Ин- тернете”, интервью И. Сикорской, директора программ Школы миротворчества и меди- атехнологий в ЦА, 2017, URL http://www.ca-mediators.net/ru/ru_news/292-vyskazyvaniya-v- internete-kak-ne-kormit-trolley-i-izbezhat-ugolovnogo-dela.html
155 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
лизации в сети. Обобщив несколько исследований102, в том чис- ле и те, которые проводились по Кыргызстану, можно увидеть, что четверть пользователей являются или являлись виртуаль- ными мишенями нетерпимости либо были вовлечены в антиис- ламскую риторику, высокий уровень которой квалифицируется в медиа уже третий год подряд103. Парадоксально, но существу- ющую в медиа исламофобию (язык вражды, уничижительные клише и стереотипы по отношению к мусульманской группе) в своей пропаганде стали использовать медиастратеги из за- прещенных экстремистских и террористических групп, чтобы убеждать молодых людей в необходимости борьбы с исламо- фобами во имя веры104. В период полевого исследования опро- шенные молодые люди назвали ряд посланий, которые наибо- лее часто вызывают дискуссии в их сообществах, затрагивают до глубины души и могут оказывать влияние на их дальнейшее поведение в социуме105. Почти три четверти респондентов, ко- торых можно отнести к «радикализирующейся молодежи»106, отвечая на вопросы об используемых ими медиаканалах и по- лучаемом радикальном контенте, демонстрировали низкий уровень медиакультуры и информационной грамотности, от- сутствие понимания разницы между экстремистской пропаган- 102 Исследования и медиамониторинги СМИ, Интернета и публичного дискурса Школы миротворчества и медиатехнологий в ЦА, URL http://www.ca-mediators.net/ru/ issledovaniya/media-monitoring/ 103 Исламофобия и пропаганда в онлайн медиа и социальных сетях Кыргызстана, результаты тестового исследования, 2018 год, Школа миротворчества и медиатехнологий в ЦА, URL http://ca-mediators.net/ru/issledovaniya/3453-islamofobiya-i-propaganda-v-onlayn- media-i-socsetyah-kyrgyzstana.html 104 «Исламофобия является мостиком к религиозной пропаганде и дальнейшему рекрутированию», видеоинтервью И. Сикорской, 2017 г., URL https://cabar.asia/ru/inga- sikorskaya-islamofobiya-yavlyaetsya-mostikom-k-religioznoj-propagande-i-dalnejshemu- rekrutirovaniyu/ 105 Аналитический отчет «Смыслы, образы и медиаканалы, способствующие радика- лизации молодежи Кыргызстана», SFCG, автор и главный исследователь И. Сикорская, 2017 год, URL http://www.ca-mediators.net/ru/issledovaniya/295-smyslyobrazy-i-mediakanaly- sposobstvuyuschie-radikalizacii-molodezhi-kyrgyzstana.html https://www.sfcg.org/wp-content/ uploads/2017/03/Action-Research_Outcomes_FINAL_RUS.pdf, стр. 19 106 «Радикализирующаяся» молодежь — прослойка молодых людей, не обладающая критическим мышлением, подверженная влиянию, но еще не являющаяся частью групп, продвигающих идеи насильственного экстремизма., Социальные медиа для дерадикали- зации: практическое руководство, автор И. Сикорская, Ш. Бактыгулов, под общей редак- цией И.Сикорской, URL https://www.sfcg.org/wp-content/uploads/2018/01/KGZ-TOOLKIT_ Final.pdf
156 Сессия II Радикализация молодежи: как ее остановить здесь и сейчас
дой и языком ненависти, который может способствовать этой пропаганде, незнание о необходимости проверять полученную информацию в разных источниках, а также неумение давать обоснованное суждение при оценке медиаконтента.
Методы дерадикализации через обучение в новом формате Успех процесса дерадикализации среди молодежи в первую очередь зависит от продвижения идей плюрализма и многооб- разия, обеспечения возможностей молодым людям свободно развиваться и реализовывать свои идеи. Чаще всего жертвам насильственного экстремизма из числа молодых людей Цен- тральной Азии не хватает веры в «светлое будущее», которое они не могут найти в своей стране и поэтому они обращаются к экстремистским идеологиям. К определенному успеху может привести вовлеченность в процесс дерадикализации самих мо- лодых людей из уязвимых групп, подверженных вербовкам. Реализация проекта по социальным медиакампаниям в Кыргыз- стане с участием такой молодежи имела хорошие результаты107. Несомненно, работа по дерадикализации требует крупно- масштабных подходов во всех социально-общественных сфе- рах; необходимы инвестиций в инновационные методы, и ме- диаобразование в новом формате. Такие стратегии должны включать следующие шаги: - совершенствование образовательной системы, разделение педагогики и переподготовки преподавательских кадров по стандартам и техниками применениями навыков информацион- ной грамотности и новой медиакультуры; - пять главных элементов информационной грамотности и пять элементов новой медиакультуры должны содержаться в основных учебных модулях как для педагогов, так и для уча- щихся; 107 Социальные медиа для дерадикализации: практическое руководство, автор И. Сикорская, Ш. Бактыгулов, под общей редакцией И.Сикорской, URL https://www.sfcg.org/ wp-content/uploads/2018/01/KGZ-TOOLKIT_Final.pdf
157 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
- необходимо создать программы для обучения школьных учителей выявлению факторов, способствующих радикализа- ции молодежи в сфере медиакоммуникаций; - открыть доступ к медиаобразованию для уязвимых групп, подверженных вербовке, через гибкие модули, нацеленные на развитие мотивации и вовлеченности молодежи в создание про- ектов для реализации в своих сообществах через их непосред- ственное участие; - организовать отдельные предметы и элективные курсы по обучению молодежи критическому и аналитическому мышле- нию, которое является защитой против идеологии насильствен- ного экстремизма; - расширить доступ к медиаобразованию через организацию летних школ, обучающих семинаров для родителей, местных активистов, религиозных лидеров. Поскольку сейчас идеология находится в центре внимания вербовщиков, а их оружие вербовки — это новые медиа и Ин- тернет, знания о создании, получении, распространении, крити- ческом анализе, проверке информации и коммуникациях в циф- ровой сфере должны стать обязательными. С другой стороны, Интернет-сфера должна стать инструментом для расширения возможностей молодежи, ее вовлеченности в качестве актив- ных граждан, которые способны решать проблемы радикализа- ции за счет своих компетенций.
***
158 СЕССИЯ III: ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЮ ИНТЕРНЕТА В ТЕРРОРИСТИЧЕСКИХ ЦЕЛЯХ
Угрозы киберпространства: вызовы и меры противодействия
Шавкат Сабиров
Аннотация: В статье рассматриваются вопросы угроз киберпростран- ства Республики Казахстан, Европы, причины и предпосылки появления террористических угроз, деятельность междуна- родных организаций ООН, ОБСЕ, ШОС и участие Казахстана. К 2018 году терроризм и религиозный экстремизм уже затрону- ли все континенты мира; формы и методы проведения террори- стических актов стали неожиданными для всего мирового со- общества, ущерб от которых невозможно оценить. Вследствие этого, существенно изменилась общая картина ставших уже традиционных угроз киберпространства в виде преступности, мошенничества или троллинга. Новая среда и средства комму- никаций предоставили террористам возможность формировать и обеспечивать приток новых боевиков. Автор дает краткий анализ усилий международных организаций в области проти- водействия терроризму и экстремизму, оценку угроз для стран Центральной Азии и, в частности — для Республики Казахстан, приводит факторы, которые влияют на негативное развитие си- туации в стране. Угрозы террористической направленности затрагивают Ка- захстан и в сфере высоких технологий, поскольку развитость информационного общества в стране — одна из самых высоких в регионе.
159 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
Ключевые слова: киберпространство, кибербезопасность, угрозы терроризма и экстремизма, информатизация, инфор- мационная безопасность, информационно-коммуникационные технологии, Центральная Азия, Республика Казахстан, Казах- стан, электронное правительство, борьба с противоправным контентом, Интернет, интернет-пользователи, горячая линия по борьбе с противоправным контентом.
Угрозы кибербезопасности: вызовы и контрмеры В 2018 год мировое информационное общество вошло развитым и обновленным. Развитость общества оценивает- ся общемировым прогрессом в области использования ИКТ и цифровых технологий, а обновление определяется реальной ситуацией, сложившейся в мире. Ситуация в мире изменяется кардинальным образом не просто за два-три месяца, а в тече- ние нескольких дней или после одного-двух сообщений в со- циальной сети. Мир стал «цифровым» и мобильным и в один миг превратил всех пользователей в источники информации и ее потребителей. Информация обладает неизмеримым потенциалом воздей- ствия, как позитивного, так и негативного характера. Произ- водители контента стоят в одном ряду с передовыми «войска- ми», способными влиять на умы и сознание миллионов людей. Информация в глобальной сети является ключевым стратеги- ческим ресурсом любого государства, а масштабы и методы использования информации активно применяются в политиче- ских процессах многих стран наравне с использованием тра- диционных ресурсов. Мир новых коммуникаций наполнился не только возможностью мгновенного обмена информацией и словарным запасом иностранных слов, но и привнес обратную сторону «медали» виртуальной среды — угрозы, исходящие из киберпространства. Киберугрозы сравниваются с угрозами ядерного оружия, оружия массового поражения. Еще несколько лет назад кибер
160 Сессия III Противодействие использованию интернета в террористических целях
угрозы оценивались в финансовых убытках, материальном и моральном ущербах, то сегодня они (киберугрозы) могут из- менить жизнедеятельность городов. Кроме этого, возможности киберпространства настолько велики, что способны организо- вать митинги в десятки тысяч людей и создать реальные про- блемы для существования государственной системы как тако- вой. Проблемы отражаются на политическом устройстве стран, экономическом преобразовании, влиянии информационной среды на сообщество и экономику. Мировое сообщество озаботилось борьбой с организован- ной преступностью и предотвращением дальнейшего разви- тия угроз, исходящих из киберпространства. Однако суще- ствовавшие ранее союзы или договоренности между странами носили больше характер разведывательной деятельности и не предполагали совместную борьбу вне зависимости от их бло- ковой принадлежности. Поэтому в 2001 году Совет Европы принял Будапештскую «Конвенцию о киберпреступности», где впервые даются определения и классификация преступлений в киберпространстве, определены механизмы сотрудничества стран, порядок взаимодействия правоохранительных органов, а также определяются условия хранения информации Интер- нет-провайдерами108. Безусловно, ряд правозащитных организа- ций сразу высказали свое негативное отношение к Конвенции, поскольку хранение и передача личной информации о пользова- телях нарушает права пользователей, неоправданно ограничи- вает пользователей и дает государствам излишние полномочия. Конвенция вступила в силу с 1 июля 2004 года, а в 2005 году ее уже подписали и ратифицировали 30 стран, включая европей- ские страны, США, Канаду, Японию и ЮАР. Подписали и не ратифицировали Конвенцию 17 стран. Казахстан не подписы- вал Конвенцию и не рассматривал себя в качестве ее участника.
108 Convention on Cybercrime. Будапешт, 23.11.2001, Treaty No185. https://www.coe.int/ en/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/185?_coeconventions_WAR_coeconventions- portlet_languageId=ru_RU
161 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
Основными предпосылками появления Конвенции стали ки- беругрозы, которые существовали в конце 90-х годов. Конвен- ция базировалась на добровольных принципах предоставления информации друг другу и обеспечении технического доступа странами-подписантами. Следует учитывать тот факт, что все страны, подписавшие Конвенцию, имеют прочные экономиче- ские связи, большинство объединены в военном блоке НАТО. В то же время страны, не имеющие блоковых военно-политиче- ских связей, отказались подписывать договор из-за возможного вмешательства во внутренние дела страны или потенциального ущерба суверенитету и национальной безопасности участни- ков. Именно по этой причине Российская Федерация отказалась подписывать Конвенцию в марте 2008 г.109. Нормы Конвенции охватывают различные отрасли меж- дународного права и предусматривают создание совместной правовой и уголовной оценки киберпреступлений, формирова- ние взаимных мер при расследовании преступлений. Авторы Конвенции постарались детально описать варианты междуна- родного сотрудничества. Предусматриваются различные меры хранения информации, взаимодействия правоохранительных органов, оказания взаимной помощи друг другу. Однако, к середине 2000-х годов сложилась ситуация, при которой мир разделился на два лагеря в подходах к угрозам киберпространства. Одни страны — в лице США и Европы — настаивали на принятии совместных мер противодействия кибеугрозам на основе добровольного доступа к техническим средствам стран, а Россия, КНР и другие страны настаивали на принятии мер по предотвращению угроз на основе координиро- ванных действий без добровольного доступа к системам стран. После неоднократных политических баталий и конфликтов в международных организациях ООН и ОБСЕ стороны стали развивать эту борьбу самостоятельно. Одна сторона действова- ла в рамках военно-политического союза, другая — в рамках 109 Распоряжение Президента Российской Федерации от 22.03.2008 г. № 144-рп http://www.kremlin.ru/acts/bank/27059
162 Сессия III Противодействие использованию интернета в террористических целях
двусторонних отношений и ШОС. Сотрудничество двух сторон в области киберпространства оказалось парализованным. Про- цесс продвижения общего сотрудничества в ООН остановился, попытки сторон приводили к блокированию решений на уровне Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи ООН. И только в 2008 году Генеральная Ассамблея ООН приняла без голосо- вания (консенсусом) Резолюцию «Достижения в сфере инфор- матизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности»110. Резолюция должна была обеспечить работу экспертных групп ООН «на основе справедливого географиче- ского распределения правительственных экспертов» в области киберугроз, однако в реальности ничего не было реализовано. Небольшая разрядка в отношениях США и России наступила в середине 2010 года, и появилась надежда, что будет найдено общее решение в области киберпространства для общего сни- жения политической напряженности. Исходя из этого возникла необходимость принятия мер доверия между странами, чтобы все страны имели общую платформу для совместной работы, призванной обеспечить надежную и гарантированную безо- пасность в киберпространстве. Поэтому через два года, в дека- бре 2013 года государства-участники ОБСЕ приняли документ «Первоначальный перечень мер укрепления доверия в рамках ОБСЕ с целью сокращения рисков возникновения конфликтов в результате использования информационных и коммуникаци- онных технологий»111. Перечень мер доверия (МД) ОБСЕ предусматривает обмен данными и сотрудничество, консультации и координацию го- сударств-участников в области безопасности использования ИКТ и Интернета. Основополагающим моментом всего доку- мента является добровольный обмен информацией и аспектами 110 «Достижения в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности», Резолюция A/RES/58/32/, Генеральная Ассамблея ООН, 58 сессия, 8 декабря 2003 г. www.un.org/ru/ga/first/58/first_res.shtml 111 «Меры укрепления доверия в рамках ОБСЕ с целью сокращения рисков возникновения конфликтов в результате использования информационных и коммуникационных технологий», ОБСЕ, 1092-е пленарное заседание, Решение №1202 PC.DEC/1202, 10 марта 2016 г.
163 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
в сфере ИКТ. На усмотрение самих участников оставляется степень детализации «представляющими ее сторонами». Доку- ментом предусматривается проведение консультаций «с целью снизить вероятность ошибочного восприятия и возможного возникновения политической или военной напряженности либо конфликта в результате использования ИКТ». Отдельно огова- ривается пункт о функциональной совместимости безопасно- сти и надежности Интернета. Рекомендуется внести соответ- ствующие изменения в правовое поле каждой страны с целью гармонизации законодательства и исключения дублирования существующих каналов обмена информации. Важным является пункт о добровольном обмене информацией относительно орг- структуры, стратегий и политических программ, государствен- но-частном партнерстве в сфере безопасности ИКТ. В качестве платформы для диалога между странами определяется структу- ра ОБСЕ и, в частности, Центр по предотвращению конфлик- тов Секретариата ОБСЕ. Такая беспрецедентная открытость в обмене информацией, безусловно, не могла не отразиться на участии России, КНР и стран Азиатского континента в подписа- нии документа. Все-таки 2013 год уже был наполнен противо- речиями и конфликтами в мире, поэтому некоторые положения МД вызвали отрицательную реакцию ряда стран. Более того, не было гарантий взаимной открытости в предоставлении дан- ных, и существовала большая вероятность того, что некоторые страны сделают «открытость» частичной. Несмотря на это, в марте 2016 года ОБСЕ принимает допол- нительные меры доверия к уже известному документу, среди которых — расширение межгосударственных обменов в раз- личных форматах на региональном и/или субрегиональном уровнях. Дополнительные меры доверия должны «активизиро- вать самостоятельные и коллективные усилия по обеспечению безопасности при всеобъемлющем и межизмеренческом ис- пользовании информационных и коммуникационных техноло- гий (ИКТ) в соответствии с обязательствами в рамках ОБСЕ». Отдельно упоминается участие частного сектора, научных кру-
164 Сессия III Противодействие использованию интернета в террористических целях
гов, центров передового опыта и гражданского общества. В от- дельный пункт вынесены мероприятия для должностных лиц и экспертов, где предусматривается создание, наравне с суще- ствующими, дополнительных каналов связи. В заключении го- ворится о порядке проведения встреч, мероприятий совместно с группой правительственных экспертов ООН. Следует пом- нить, что дополнительные меры были приняты уже после кон- фликта в Украине, принятия санкций Запада в отношении Рос- сии и обострения политической ситуации в мире112. Терроризм и религиозный экстремизм существенно измени- ли общую картину ставших уже традиционными угроз кибер- пространства в виде преступности, мошенничества или трол- линга. Новая среда и средства коммуникаций предоставили террористам возможность формировать и обеспечивать приток новых боевиков. Угрозы, которые раньше были далекими, не- понятными и виртуальными, воплотились в реальность. Терро- ризм с начала 2000-х годов и до настоящего времени претерпел значительные изменения. Террористические образования пре- тендуют на государственное устройство и объединяют в себе десятки тысяч квалифицированных бойцов вооруженной ар- мии. Изменилась не только идеология террористов, но и прин- ципиальные подходы к организации и вербовке боевиков. Под- разделения ДАИШ (ИГИЛ) могут начать процесс сближения с филиалами «Аль-Каиды», отметил Генеральный секретарь ООН А. Гуттериш в своем докладе на Совете Безопасности ООН113. Таким образом, происходит своеобразная «реинтегра- ция» террористических групп и кардинальное изменение поли- тики в деятельности вербовщиков.
112 «Первоначальный перечень мер укрепления доверия в рамках ОБСЕ с целью сокращения рисков возникновения конфликтов в результате использования информационных и коммуникационных технологий», ОБСЕ, 975-е пленарное заседание, Решение №1106, 3 декабря 2013 г. 113 «Четвертый доклад Генерального секретаря об угрозе, создаваемой ИГИЛ (ДАИШ) для международного мира и безопасности, и о масштабах усилий Организации Объединенных Наций по оказанию поддержки государствам-членам в борьбе с этой угрозой», Совет Безопасности ООН, S/2017/97, 2 февраля 2017 г.
165 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
Бурное развитие и широкое распространение новых соци- альных и медийных интернет-технологий значительно измени- ли общий ландшафт информационного пространства для тер- роризма и экстремизма. Основной упор при вербовке боевиков стал делаться на информационное пространство, при этом со- кращаются объемы «экспедиционного терроризма» и распро- страняются практики реализации «доморощенного террориз- ма». Казахстанский институт стратегических исследований при Президенте Республики Казахстан выделяет несколько основ- ных трендов развития террористических угроз114. Террористические организации «Аль-Каида» и ДАИШ стро- ят свою политику, задачи и роли, исходя из разного понимания образа врага. Например, «Аль-Каида» своей главной задачей традиционно видит «защиту мусульман и позиционирует себя в качестве международного террористического интернациона- ла». В то же время ДАИШ заявляет своей миссией защиту ис- лама во всем мире. Организации используют различные методы и способы ра- боты на информационном пространстве.115 Если «Аль-Каида» использует стратегию, которая «сводится к увеличению количе- ства слабопрогнозируемых терактов, противодействие которым заставит правительства ужесточить меры контроля, сократить декларируемые демократические свободы и, таким образом, дискредитировать себя в глазах граждан», то ДАИШ поставила своей целью привлечение боевиков на подконтрольные терри- тории (foreign terrorist fighters). Как следствие новой стратегии, ДАИШ создает агрессивную политику вербовки боевиков че- рез сайты, форумы, разветвлённую сеть в социальных сетях.116
114 «Терроризм и внутриполитические процессы в Афганистане. Переход от войны к политическим решениям в контексте региональной активности», Каратаева Л.Р., доклад, Москва, 11.04.2018 115 Karatayeva, L. R. “Terrorism and Domestic Policy Processes in Afghanistan. The Tran- sition from War to Political Decisions Within the Context of Regional Activity”, report, Moscow, 11-04-2018. 116 Karatayeva, L. R. “Terrorism and Domestic Policy Processes in Afghanistan. The Tran- sition from War to Political Decisions Within the Context of Regional Activity”, report, Moscow, 11-04-2018.
166 Сессия III Противодействие использованию интернета в террористических целях
Информационная политика постоянно изменяется и пред- ставляет собой гибкую систему смены задач. Поражение ДАИШ в Сирии привело к развороту политики привлечения боевиков и предложению «осуществлять террористические акты на терри- тории проживания, которые будут приравнены к «джихаду» на территории Сирии». Уже с 2016 года выдвигается новая «ини- циатива» с призывом перейти к тактике «одинокого волка», и формируется новая парадигма террористической активности, не требующая специальных навыков, крупных финансовых за- трат и сложных технических приспособлений. Безусловно, для террористических образований особый ин- терес вызывают страны Центральной Азии. Как отмечают авто- ры аналитического отчета «Угроза религиозного экстремизма на постсоветском пространстве» Центра изучения перспектив интеграции (г. Москва), наиболее высокий уровень угрозы со- средоточен в регионе в связи с высокой степенью исламской радикализации среди населения. Сильные и агрессивные груп- пировки сосредоточены в Узбекистане, а Кыргызстан подвер- жен сильному влиянию религиозно-политических тенденций и процессу слияния экстремистских и криминальных кругов, подчеркивают авторы отчета. Несмотря на отсутствие офици- альной статистики по Туркменистану, эксперты оценивают про- цент джихадистов в стране как очень высокий117. Республика Казахстан за 25 лет независимости значительно опередила все остальные страны региона в своем экономиче- ском развитии. Социально-экономические мотивы при вербовке в террористические организации в Казахстане играют меньшую роль, чем в других странах региона. Вербовщики используют информационное пространство Казахстана, социальные сети и различные новые средства коммуникаций для работы с потен- циальной аудиторией. Вызовы и угрозы информационной безопасности, постро- ение эффективной модели противодействия пропаганде идей 117 «Угроза религиозного экстремизма на постсоветском пространстве», Казанцев А.А., Гусев Л.Ю., Центр изучения перспектив интеграции, г. Москва, 2017 г.
167 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
терроризма и насильственного экстремизма предопределяют ряд существенных факторов, которые отличают Республику Ка- захстан от других стран региона Центральной Азии.
Информатизация Казахстана и информационное общество С начала 2000-х годов Казахстан начал активное построение системы «электронного» правительства. Уже к 2008 году завер- шился очередной этап построения информационной системы, и оказание государственных услуг через нее стало широкомас- штабным. Количество счетов физических и юридических лиц в банках второго уровня значительно увеличивалось, население страны активно использует электронные платежные карточки в качестве основного инструмента платежа. В 2011 году был под- готовлен и принят закон о работе с электронными деньгами. Казахстан сделал значительные шаги в области построения информационного общества, «электронного правительства» и начал предоставлять госуслуги в электронном формате. Были созданы и заработали государственные базы данных, шлюз «электронного» правительства приобрел формат настоящего связующего звена между государственными органами, велись работы по созданию шлюза правоохранительных органов. Го- сударственная система Казахстана приобретала цифровой фор- мат, население училось пользоваться благами информацион- ного общества. Казахстан уже не мог оставаться в стороне от происходящих в виртуальном мире событий. На заседании Совета глав государств-членов Шанхайской организации сотрудничества в июне 2011 года Президент Ка- захстана Нурсултан Назарбаев отметил, что «настало время вводить в международное право новые понятия — «электрон- ная граница», «электронный суверенитет». Можно было бы подумать о создании специального органа ШОС, выполняюще- го функции «киберпола». Сепаратизм, терроризм, экстремизм и наркобизнес используют мировую интерсеть для внедрения
168 Сессия III Противодействие использованию интернета в террористических целях
в наших странах, распространения во всем мире. Этот сетевой деструктив является еще одной, пятой по счету, общей угрозой. Поэтому страны ШОС должны безотлагательно выставить пе- ред ним мощный заслон. Опыт подобной самозащиты уже име- ют США: там принята жесткая доктрина кибербезопасности, комплекс мер противодействия киберугрозам и кибертеррориз- му», — сказал Назарбаев118. Предложение Президента Казахстана о создании специаль- ного органа ШОС было актуальным и своевременным, посколь- ку ситуация в области киберпространства снова изменилась: ведущие страны мира стали принимать специальные про- граммы и меры не только по защите собственных государств, но и предусматривать активные действия по борьбе с распро- странением терроризма и экстремизма. Для Шанхайской ор- ганизации сотрудничества отправной точкой стала разработка совместных мер по противодействию угрозам терроризма и экстремизма в области информационной безопасности. С 2007 года группа экспертов государств-членов ШОС начали работу по подготовке первого Соглашения о сотрудничестве в области информационной безопасности, и 16 июня 2009 года было под- писано межправительственное соглашение119. Казахстан ратифицировал соглашение 6 мая 2010 года на пленарном заседании Сената Парламента РК. Межправитель- ственное соглашение государств-членов ШОС предусматривает сотрудничество и деятельность в международном информаци- онном пространстве таким образом, чтобы «такая деятельность способствовала социальному и экономическому развитию и была совместимой с задачами поддержания международной безопасности и стабильности, соответствовала общепризнан- ным принципам и нормам международного права, включая
118 Выступление Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева, 10-й Саммит ШОС, Астана, 1 июня 2011 г. www.akorda.kz/ru/events/segodnya-v-astane-glava- gosudarstva-nursultan-nazarbaev-prinyal-uchastie-v-yubileinom-sammite-shanhaiskoi- organizacii-sotrudnichestva 119 Соглашение стран ШОС о сотрудничестве в области информационной безопасности, 2009 г. rus.sectsco.org/documents/
169 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
принципы мирного урегулирования споров и конфликтов, не- применения силы, невмешательства во внутренние дела, ува- жения прав и основных свобод человека, а также принципам регионального сотрудничества и невмешательства». Документ четко обозначил области сотрудничества в сфере противодей- ствия терроризму, экстремизму и преступности. Соглашение ратифицировали Россия, КНР, Кыргызстан, Казахстан и Таджи- кистан, а 2 июня 2011 года оно вступило в силу. С целью снижения уровня информационного неравенства населения и пользователей сети Интернет 13 октября 2006 года было принято постановление Правительства Республики Ка- захстан о Программе на 2007-2009 годы, которое ставило перед собой следующие задачи120: - создать благоприятные условия для эффективного исполь- зования в повседневной жизни сети Интернет не менее 20% на- селения Казахстана; - повысить социальную и экономическую значимость ин- формационных ресурсов в жизни населения Казахстана. Программа снижения информационного неравенства пре дусматривала создание нормативного правового поля, разви- тие системы обучения населения компьютерной грамотности, снижение тарифов на доступ в Интернет, обеспечение населе- ния компьютерной техникой по доступным ценам, подготовку ИТ-специалистов, формирование заинтересованности граждан в освоении компьютерной техникой. В результате этого, по дан- ным Комитета по статистике Министерства национальной эко- номики РК, доля пользователей сети Интернет выросла с 4% в 2005 году до 31,6% в 2010 году, а в 2011 году, с учетом пользо- вателей мобильного Интернета, составила уже 55,8%121.
120 «Об утверждении Программы снижения информационного неравенства в Республике Казахстан на 2007-2009 годы», Постановление Правительства Республики Казахстан от 13 октября 2006 года N 995. zakon.uchet.kz/rus/docs/P060000995_ 121 Официальная статистическая информация по отраслям. Комитет по статистике Министерства национальной экономики Республики Казахстан http://stat.gov.kz/faces/wc- nav_externalId/homeNumbersInformationSociety?_afrLoop=1956611104720539#%40%3F_ afrLoop%3D1956611104720539%26_adf.ctrl-state%3D18o4wms9rt_34
170 Сессия III Противодействие использованию интернета в террористических целях
Государственные меры поддержки населения в области по- строения информационного сообщества и активное развитие «электронного правительства» обеспечили переход страны на цифровой уклад и информатизацию уже к 2011 году. Основную долю прироста пользователей Интернета составила молодежь в возрасте 15-25 лет. С точки зрения распространения терро- ризма и радикального экстремизма Республика Казахстан в эти годы была благополучной страной. Этому способствовало ста- бильное развитие экономики, высокое развитие информацион- ных технологий и многонациональный характер страны. К 2011 году Республика Казахстан приобрела формат инфор- мационного сообщества второго этапа с действующими госу- дарственными информационными системами и предоставлени- ем услуг онлайн. Количество интернет-пользователей страны превысило 50 %. Население страны активно пользовалось пре- имуществами Интернета и стало больше внимания уделять но- вым медиа и социальным сетям.
Экономическая политика и социальное развитие общества. Республика Казахстан за годы своей независимости всегда отличалась от соседних стран Центральной Азии уровнем раз- вития экономики и социального положения общества. В Казах- стане был сформирован средний класс общества, развивался малый и средний бизнес, а отсутствие криминала и простота налогового законодательства привели к тому, что весь бизнес, за редким исключением, работал легально и исправно платил налоги в государственный бюджет. Население страны стало использовать банковские счета и кредитные карточки в своей повседневной жизни. Интер- нет-пользователи покупали в интернет-магазинах товары и ус- луги, оплачивали коммунальные услуги, участвовали в различ- ных акциях и вели активную «жизнь» онлайн. Существенным фактором отличия казахстанской аудитории от стран региона
171 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
стало исключительная законопослушность и платежеспособ- ность. До 2011 года проявления терроризма и экстремизма в Казах- стане носили незначительный характер и быстро нейтрализо- вывались правоохранительными органами. В октябре 2006 года ряд организаций были признаны Верховным Судом РК терро- ристическими по заявлению Генерального прокурора РК, и их деятельность на территории Казахстана была запрещена. Число осужденных за террористическую деятельность росло каждый год, причем среди террористов появились граждане Казахстана, которые оказались вовлеченными в террористическую деятель- ность через глобальную сеть Интернет. Республика Казахстан представляет интерес для террори- стических организаций не с точки зрения социально-эконо- мических мотивов. Уникальность казахстанской ситуации, по мнению авторов доклада «Терроризм в Казахстане — 2011-2012 годы», определяется тем, что террористические акты, происходившие в стране, были между государством и террористическим подпольем. По сути, таким образом, терро- ристические акты не были направлены против гражданского населения122.
«Горячая линия» по борьбе с противоправным контентом в Казахстане Объединение юридических лиц «Интернет Ассоциация Казахстана» в 2011 году создает общественную виртуальную приемную, веб-сайт, «горячую линию» по борьбе с противо- правным контентом, пропагандирующим экстремизм, терро- ризм, наркоманию, порнографию, культ жестокости и насилия. На веб-сайте safekaznet.kz каждый пользователь может оста- вить свое сообщение с жалобами на противоправный контент с указанием полной ссылки. При этом фамилия, имя и адрес элек- 122 «Терроризм в Казахстане — 2011-2012 годы», Шибутов М., Абрамов В., 27.11.2012, доклад из материалов круглого стола «Security 2013: тренды, риски, сценарии». www. counter-terror.kz/ru/article/view?id=118
172 Сессия III Противодействие использованию интернета в террористических целях
тронной почты пользователя важны только с точки зрения от- правки ответа на поставленный вопрос или жалобу, а IP-адрес и идентификация личности не имеют значения. Для обществен- ной организации не имеет значения идентификация пользова- теля, поскольку важнейшим является наличие самого проти- воправного контента. Статус общественной некоммерческой организации не предусматривает никаких ограничений или от- ветственности для пользователей. После получения сообщений аналитик организации просматривает и проверяет сообщение, после чего используются механизмы медиации для разрешения конфликта или отправляются сообщение в правоохранительные органы в случае криминального характера контента. Противоправный контент включает в себя пропаганду идей терроризма и религиозного экстремизма, насилия над несо- вершеннолетними, детскую порнографию, наркоманию, культ жестокости и насилия в казахстанском сегменте сети Интер- нет. Правом ограничения доступа к противоправному контенту обладает только уполномоченный государственный орган или правоохранительные органы в рамках оперативно-розыскных мероприятий. Создание «горячей линии» послужило катализатором для активного сотрудничества с государственными органами по во- просам борьбы с противоправным контентом. Противодействие правонарушениям в виртуальной среде должно быть совмест- ным делом государственных органов и общественных органи- заций. В рамках реализации проекта «Безопасный Интернет» были налажены связи с международными организациями, в том числе с Международной ассоциацией «горячих линий» в Ин- тернете (INHOPE), представителями Internet Watch Foundation Великобритании, «Центром Интернет-Технологий» (РОЦИТ) и другими аналогичными «горячими линиями» в мире. Вир- туальная среда не ограничивается рамками одной страны и требует координации усилий разных стран и организаций. Казахстанская «горячая линия» стала членом международной организации INHOPE Foundation и с 2013 года подключена к
173 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
международной системе «горячих линий» по всему миру. В на- стоящее время на июнь 2018 года международная организация INHOPE объединяет в своих рядах 45 участников из 40 стран мира. В связи с тем, что обязательным требованием в работе INHOPE является наличие официального соглашения с право- охранительными органами страны, 18 февраля 2014 года меж- ду Генеральной прокуратурой Республики Казахстан и ОЮЛ «ИАК» был заключен меморандум о взаимном сотрудничестве и регламент взаимодействия для организации деятельности «горячей линии» по противодействию противоправному кон- тенту в Интернете. Соответствующие меморандумы и догово- ра заключены с аналогичными «горячими линиями» в странах ЕАЭС. Финансирование «горячей линии» происходит за счет средств общественной организации, спонсорских поступлений и пожертвований от интернет-сообщества страны. Деятельность «горячей линии» оказалась востребованной среди интернет-пользователей не только Казахстана, но и дру- гих стран. Количество обращений на веб-сайт в 2017 году соста- вило 3250 (рисунок 1). Как видно на рисунке, первые три года существования линии были отмечены ростом с 258 сообщений в 2011 году до 612 в 2013 году. Примечательно, что в первый год работы «горячая линия» принимала исключительно сообщения по фактам детской порнографии в Казахстане, и уже в течение 2-х лет пользователи стали присылать сообщения и жалобы, связанные с кибермошенничеством, контентом, пропагандиру- ющим терроризм и экстремизм, культом жестокости, троллин- гом и оскорблениями в сети Интернет в стране. Для этого было принято решение изменить первоначальное название «горячей линии» по борьбе с детской порнографией на «горячую линию» по борьбе с противоправным контентом в Интернете. Значительный рост сообщений на «горячую линию» в кон- це 2014 года связан со вступлением общественной организации в ряды международной организации и широкой рекламной ком- панией среди интернет-пользователей Казахстана. Следует ска-
174 Сессия III Противодействие использованию интернета в террористических целях
зать, что в эти годы государственные органы оказывали боль- шую поддержку деятельности «горячей линии». Так, например, штат работников был увеличен до 6 человек. Аналитическая группа из 2-х человек рассматривала обращения пользователей и, соответственно, перераспределяла по уровням компетенции принятия решений. Если сообщения содержали факты дет- ской порнографии или факты противоправной деятельности, то в соответствии с регламентом взаимодействия с Генеральной прокуратурой РК сообщения такого характера отправлялись в правоохранительный орган. Все другие сообщения рассматри- вались в рамках работы группы и передавались для разрешения руководству организации на уровне урегулирования конфлик- тов в формате медиатора. Увеличение количества сообщений в 2017 г. до 3250 связано с известными террористическими актами в Казахстане в г. Ак- тобе и г. Алматы. Пользователи стали сообщать о найденных ссылках и информации намного чаще, чем раньше.
Рисунок 1. Общее количество обращений на «горячую линию» в 2011-2017 годы «Горячая линия» принимает сообщения пользователей по следующим категориям: 1. оскорбления и травля в сети; 2. мошенничество в Интернете; 3. расизм, национализм, ксенофобия;
175 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
4. насилие надо несовершеннолетними (Child Sex Abuse Materials-CSAM); 5. пропаганда терроризма и экстремизма; 6. авторское право; 7. клевета, нарушение тайны частной жизни; 8. суицид. Категории сообщений создаются по мере необходимости и не имеют обязательного статуса для регистрации сообщений. Опыт работы аналогичных «горячих линий» в мире показывает, что категории сообщений создаются по мере появления специ- фических сообщений и роста их числа. В ином случае единич- ные сообщения относятся к категории «Другие». Обращения на «горячую линию» показывают, что за по- следние 5 лет произошло кардинальное изменение ситуации в Интернете. Интернет-пользователи стали обращать внимание на контент, который каким-либо образом относится к противо- правному. До 2014 года на «горячую линию» сообщений о про- паганде идей терроризма и экстремизма было настолько мало (единицы), что они были в одной категории «Расизм, национа- лизм, ксенофобия». Начиная с 2014 года, появилась отдельная категория «Пропаганда терроризма и экстремизма», которая уже в первый год составила 17,9 %, а в 2017 году — уже 24,6 %. Таким образом, можно видеть, как информационное простран- ство стало заполняться контентом террористической направ- ленности. В таблице 1 приводятся данные о долях различных обращений в общем количестве с разбивкой по категориям. Для категорий «Авторское право» и «Суицид» сообщения выделяются с 2014 года и 2015 года, соответственно. Жалобы пользователей в категории «Суицид» показали резкий скачок из-за ситуации с так называемым «синим китом».
176 Сессия III Противодействие использованию интернета в террористических целях
Таблица 1. Доля обращений в общем количестве с 2011 года по 2017 год
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Оскорбления и 1 32,56 % 42,47 % 51,63 % 42,19 % 40,07 % 30,41 % 27,93 % травля в сети Мошенни- 2 чество в 21,71 % 13,97 % 24,35 % 4,41 % 5,84 % 6,84 % 7,47 % Интернете Расизм, 3 национализм, 16,28 % 29,32 % 15,03 % 32,18 % 29,27 % 28,935 26,55 % ксенофобия 4 CSAM 22,87 % 6,30 % 6,05 % 0,48 % 0,28 % 0,35 % 0,25 % Пропаганда 5 терроризма и 0,00 0,00 0,00 17,91 % 21,34 % 23,01 % 24,64 % экстремизма Клевета, нарушение 6 6,59 % 7,95 % 2,94 % 2,16 % 1,72 % 8,10 % 12,09 % тайны частной жизни 7 Авторское право 0,00 0,00 0,00 0,67 % 0,56 % 1,13 % 0,95 % 8 Суицид 0,00 0,00 0,00 0,00 0,93 % 1,22 % 0,12 % 258 365 612 2088 2156 2295 3251
В графическом виде структура обращения по категориям показана на рисунке 2 и который демонстрирует изменения в структуре по годам. Отчетливо прослеживается безусловный рост обращений в категории «Пропаганда терроризма и экстре- мизма» с долей 24,64 % в 2017 году. В разы снизилась доля обра- щений в категории «CSAM» и сводится к единицам обращений в год. Следует отметить, что сообщения в категории «CSAM» приходят из международной организации INHOPE. Это еще раз показывает, что интернет-пользователи Казахстана и население страны не способны на производство и распространение кон- тента с насилием над несовершеннолетними. Все сообщения о наличии фактов распространения детской порнографии ока- зываются загруженными из-за пределов Казахстана для пользо- вателей других стран.
177 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
Общая статистика сообщений в мире приводится на сайте международной организации INHOPE (www.inhope.org) и пу- бликуются национальными общественными организациями по мере необходимости.
Рисунок 2. Структура обращений на «горячую линию» по категориям в 2011-2017 годы Деятельность «горячей линии» показывает важность и акту- альность работы общественной организации для своевремен- ной поддержки и информирования общественности о вызовах и угрозах, исходящих из Интернета. Общественные методы ин- формирования населения, оказание консультативной помощи интернет-пользователям и участие в публичных мероприятиях демонстрируют эффективность работы «горячей линии». Веб- сайт помогает интернет-пользователям сообщать о противо- правных действиях в Интернете. Следует признать, что «горя- чая линия» является единственной в Казахстане общественной линией, оперативно реагирующей на обращения пользователей. Характер обращений на «горячую линию» дает оценку те- кущей ситуации и предоставляет возможность прогнозировать дальнейшее развитие обстановки на информационном поле Ка- захстана. Анализ обращений демонстрирует активизацию вер- бовщиков террористических организаций в социальных сетях. Преимущественно используются российские сетевые ресурсы для формирования системы связей как между участниками группы, так и среди активных вербовщиков.
178 Сессия III Противодействие использованию интернета в террористических целях
Основными факторами в вербовке потенциальной аудито- рии в ряды террористических организаций являются наличие исламизации в стране, состав и количество населения, социаль- но-экономическая ситуация и возможность морального воздей- ствия на аудиторию. Текущая ситуация на информационном поле Казахстана складывается таким образом, что основная потенциальная ау- дитория для террористических образований оказывается «го- товой» для проведения пропагандистских действий по следу- ющим причинам. 1) Огромное количество интернет-пользователей, владею- щих только одним языком — казахским. Активное продвиже- ние казахского языка в Интернете за последние 6-7 лет привело к тому, что сегодня таких интернет-пользователей насчитывает- ся по разным оценкам более 2,5 миллионов человек. 2) Миллионы молодых людей в сети с относительно благо- получным достатком являются мусульманами. Очевидно, что для вербовщиков террористических образований это значи- тельно облегчает работу среди молодежи. Как было сказано ра- нее, мотивы экономического характера в Казахстане не имеют такого значения, как в других республиках региона. 3) Незаполненное или пустое информационное простран- ство Казахстана способствует активизации работы представи- телей террористов. Так, например, популярность шоу-бизнеса в Интернете среди казахской молодежи — показатель не ре- альной востребованности, а отсутствия контента другой на- правленности. Молодежь нуждается в достаточном количестве разнообразного контента, чтобы занять свое время и умы. Не- достаток контента на государственном языке в Интернете се- годня очевиден. По сути, аудитория, владеющая только одним государственным языком, осталась «один на один» с вызовами настоящего времени. 4) За прошедшие годы развития казахстанской экономики рождаемость в стране росла большими темпами, без дополни- тельных мер государственной поддержки повышения рождае-
179 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
мости населения. Уже сегодня в стране не хватает мест в сред- них школах; в 2017 году по данным Комитета по статистике МНЭ РК количество выпускников высших учебных заведений составило более 80 тысяч человек. Экономическая ситуация в Казахстане складывается таким образом, что количество ра- бочих мест сокращается значительными темпами, а меры сти- мулирующего характера для предприятий малого и среднего бизнеса с целью создания дополнительных рабочих мест для настоящих и будущих выпускников ВУЗов не принимаются. Указанные факторы (большая аудитория, религия, отсут- ствие контента и рабочих мест) способствуют деятельности тер- рористических организаций. Поэтому для Казахстана, активно «шагающего» в цифровой мир, вызовы настоящего времени яв- ляются первоочередными. Государственные органы Казахстана в последние года значительно усилили законодательное поле в борьбе с угрозами терроризма. Введены новые определения, введена уголовная ответственность, повышен уровень безопас- ности в общественных местах и на общественных объектах, началась борьба с пропагандой в исправительных учреждени- ях, изменились и стали гибкими тактика и структура борьбы — это далеко не полный перечень изменений в казахстанском пространстве. К сожалению, реальность пока такова, что блоковый (НАТО. ШОС, ОДКБ и т. д.) статус стран обуславливает построение соб- ственных моделей безопасности, учитывая только собственные военно-политические и блоковые интересы. Сотрудничество в области борьбы с терроризмом и экстремизмом продолжается параллельно и без согласованных, как ранее, действий. Необхо- димо дальнейшее развитие и совместные усилия по коллектив- ным мерам доверия между странами, на базе которых возможно построение общей концепции борьбы на глобальных площад- ках ООН и ОБСЕ. Трансграничность преступлений в области терроризма и экстремизма в киберпространстве представляет собой проблему не только на национальном уровне, но и на
180 Сессия III Противодействие использованию интернета в террористических целях
международном. Оперативная и эффективная борьба возможна только путем сотрудничества стран. Другого выхода нет. Республика Казахстан к настоящему времени столкнулась с новыми вызовами, исходящими внутри собственного про- странства. Кроме явных террористических угроз, появились внутренние, которые только способствуют развитию внешних. Следует незамедлительно переформатировать работу с интер- нет-пользователями и сделать акцент на работе с молодежью, для которой казахский язык является единственным и основ- ным. Следует строить свою работу системно, которая должна затронуть все слои общества и государства одновременно. 1. Создание специальных мер государственной поддержки для общественных организаций, непосредственно участвую- щих в процессах развития информационного пропагандистско- го противодействия терроризму для молодежи. 2. Организация целого комплекса практических мероприя- тий для молодежи (семинары, конференции, тренинги и т. д.) для обучения и формирования центров по поддержке малого и среднего бизнеса с целью создания новых рабочих мест. 3. Создание национальной программы поддержки усилий общественных организаций, непосредственно участвующих в борьбе с террористическим угрозами.
***
181 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
Информационные стратегии терроризма: вызовы для системы противодействия
Леся Каратаева
Развитие Интернета и расширение его социальной базы позволило террористам в полной мере использовать асиммет ричные возможности информационного оружия в целях ниве- лирования силовой и ресурсной асимметрии, характерной для реального пространства. Так, позитивные результаты борьбы с ДАИШ в Ираке и Сирии не привели к полному уничтожению структуры и, современная ДАИШ получила свое продолже- ние в форме «Халифата 2.0». Возрождающаяся «Аль-Каида», используя возможности коммуникации, защищенной техноло- гиями сквозного шифрования, применяет формат франшизы и постепенно активизирует свои ячейки в ряде регионов. Инфор- мационные технологии позволяют решать задачи финансирова- ния террористических организаций, практически не выходя за пределы юридически допустимых механизмов. Интернет стал основным пространством, где осуществляется идеологическая инкубация террористов. Кроме того, с ростом зависимости во- енной и гражданской инфраструктуры от информационных тех- нологий возрастают риски применения террористами киберо- ружия.
Краткий обзор экспертных оценок Террористический акт 11 сентября 2001 года вызвал стрем- ление положить конец угрозам терроризма путем физического уничтожения террористических группировок. В то же время расширение присутствия террористов в информационном про- странстве актуализировало запрос на поиск механизмов инфор- мационного противодействия. В частности, Эндрю Кидд и Бар- бара Уолтер в своей работе «Стратегии терроризма» отмечали, что восприятие процесса противодействия терроризму только
182 Сессия III Противодействие использованию интернета в террористических целях
в контексте понимания его как «войны с терроризмом» не яв- ляется верным123. Авторы обращают внимание на то, что тер- рористы слишком слабы для того, чтобы напрямую воздейство- вать на правительства и вынуждать их произвести изменения в политике, поэтому они пытаются достичь своих целей путем изменения восприятия целевой аудитории. По мнению авторов, основной упор в процессе противодействия терроризму должен делаться не на «войне с терроризмом», а на сборе и анализе ин- формации об условиях и средах активности террористов. Схожий подход, основанный на восприятии терроризма сквозь призму «асимметричной войны», демонстрирует Брюс Хоффман: «…успехи террористов лучше всего измерять не в масштабах обычной войны — боевыми потерями противника, объемом уничтоженных военных ресурсов или площадью за- хваченной территории, — а тем, насколько эффективно терро- ристы привлекают внимание к своему делу, а также насколько сильно психологическое воздействие и пагубное влияние, кото- рые террористы смогли оказать на свою аудиторию»124. Профес- сор факультета коммуникаций университета Хайфы Габриэль Вайнманн предложил рассматривать поведение террористов в информационном пространстве в контексте театральной драма- тургии125. Расширение сферы применения Интернета в жизни людей актуализировало вопрос оценки поведения террористов в ки- берпространстве. Демонстрируя стратегическое значение но- вых технологий для продвижения идеологии терроризма, Джа- ред Брагман в своей статье «Высокотехнологичный террор: «Аль-Каида» использует новые технологии», отмечает, что бла- годаря технологиям киберпространства «Аль-Каида» из просто сетевой организации превратилась в своеобразное обществен-
123 Kydd, A. H. & Walter, B. F. “The Strategies of Terrorism”, Quarterly Journal: International Security, Vol 31, No 1, Summer 2006, pp. 49-80. 124 Hoffman, B. “A Form of Psychological Warfare”, Countering the Terrorist Mentality, eJournal USA, Vol 12, No 5, 2008, p. 8 125 Вайманн, Г. «Теракт как «театральная постановка» на сцене СМИ». Террористическая ментальность. Контрмеры. eJournal USA. Т.12, №5, 2008, c. 30.
183 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
ное движение, ознакомление с идеологией которого доступно любому, у кого есть компьютер126. В свою очередь, авторы статьи «Киберпространство как новая арена для террористической пропаганды: обновленный экзамен», анализируя роль пропагандистского использования в киберпространстве, приходят к выводу о том, что характер- ной особенностью современной пропаганды терроризма стало широкое применение семиотических жестов посредством ис- пользования фото- и видеоконтента. «Во многих случаях, — от- мечают авторы, — эта форма пропаганды является основным средством коммуникации для различных кибертеррористиче- ских групп, чтобы передать их намерения»127. Стремление террористов в максимально возможной мере использовать информационное пространство в целях ниве- лирования силовой асимметрии, имеющей место в реальном пространстве, на протяжении долгого времени объяснялось от- сутствием у террористов того, что Хенфрид Мюнклер назвал «политическим телом»128. Отсутствие «политического тела» означает, что у террористов нет территории с физически су- ществующей на этой территории инфраструктурой, немобиль- ным, в своей общей массе, населением и прочими объектами, по которым можно было бы нанести симметричный удар. В то же время отсутствие «политического тела» снижает способно- сти террористических организаций к проведению полномас- штабных военных операций против правительственных войск. Ситуация изменилась летом 2014 года, в связи с объявлением боевиками ДАИШ о создании их «Халифата»129 и потребовала
126 Brachman, J. “High-Tech Terror: Al-Qaeda’s Use of New Technology”, The Fletcher Forum of World Affairs, Vol 30:2, Summer 2006, http://www.dtic.mil/dtic/tr/fulltext/u2/a458499. pdf. 127 Minei, E. & Matusitz, J. “Cyberspace as a new arena for terroristic propaganda: an updated examination”, US National Library of Medicine, 9 August 2012, https://www.ncbi.nlm. nih.gov/pmc/articles/PMC3510409/. 128 Мюнклер, Х. «Терроризм как стратегия коммуникации». Internationale Politik (Ber- lin, русская версия). № 12, 2001, c. 19-30. 129 “ISIS Declares Establishment of ‘Caliphate’, Abu Bakr al-Baghdadi as the Leader of World’s Muslims”, India TV, 29 June 2014 https://www.youtube.com/watch?v=vV1dC8fq6Sc.
184 Сессия III Противодействие использованию интернета в террористических целях
смены взглядов на природу информационной политики терро- ристических организаций. Текущий период характеризуется наличием широкого спек- тра исследований, посвященных как трансформации между- народного терроризма на современном этапе и моделям пове- дения глобально ориентированных террористических групп в конкретных регионах, так и используемым ими методов про- паганды и вовлечения. Большинство работ фокусируют свое внимание на поведении в информационном пространстве двух террористических организаций — «Аль-Каиды» и ДАИШ. После поражения ДАИШ в Сирии и «возвращения» «Аль-Ка- иды» возросло и количество работ, отражающих результаты сравнительного анализа стратегий этих организаций. В частно- сти, Кэмерон Гленн представил сравнительный анализ устано- вок «Аль-Каиды» и ДАИШ в отношении Запада, религиозных меньшинств, допустимых норм применения насилия и исполь- зования медиа130. Представленная ниже работа представляет со- бой попытку систематизации подходов «Аль-Каиды» и ДАИШ к продвижению своей идеологии в период после 2011 года.
Современные тренды международного терроризма: ключевые факторы и сценарии 2017-2018 годы стали периодом переформатирования ланд- шафта террористической активности в мире. Трансформации подвергаются как качественный и количественный состав тер- рористических организаций и их географическое расположе- ние, так и сами методы деятельности террористов. Значимым фактором, влияющим на глобальную безопас- ность, стало возвращение «Аль-Каидой» своего статуса геге- мона международного террористического движения. Период арабской весны и активности ДАИШ (начиная с ликвидации Усамы бен Ладена в 2011 году) «Аль-Каида» использовала для
130 Glenn, C. “Al Qaeda v ISIS: Ideology & Strategy”, Wilson Center, 28 September 2015, https://www.wilsoncenter.org/article/al-qaeda-v-isis-ideology-strategy.
185 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
собственного восстановления. Солидаризируясь с мнением Брюса Хоффмана, можно выделить следующие направления, по которым произошла смена стратегии 131. Во-первых, зонтичная структура организации была усилена форматом франшизы. Децентрализованный подход к франши- зе обеспечил выживание движения132. Лидеры и представители крупных франшиз «Аль-Каиды» интегрированы в совещатель- ные и консультативные процессы движения. Возможность ис- пользования технологий сквозного шифрования обеспечивает беспрепятственные и защищенные коммуникации. Значимым результатом осуществляемого франчайзинга стала возмож- ность использования специфики интересов территориально локализованных франшиз в общем контексте всеобъемлющей стратегии «Аль-Каиды». Этот фактор значительно повысил за- интересованность территориальных ячеек в причастности к об- щему движению. Во-вторых, начиная с 2013 года, Айман аз-Завахири наложил запрет на проведение террористических актов на внешних ру- бежах (в странах Запада), которые могли бы повлечь за собой гибель мирных мусульман. Исключение составляют теракты в Париже в отношении редакции «Шарли Эбдо» (2015 г.) и взрыв в Санкт-Петербурге (2017 г.). Учитывая тот факт, что гибель мирных мусульман в результате терактов, применяе- мых «Аль-Каидой», являлась основным постулатом критики деятельности движения, активно используемым в контртерро- ристической тактике, введенный запрет позволил, с одной сто- роны, снизить эффективность контртеррористической пропа- ганды, а с другой — сформировать в социальных сетях имидж «умеренных экстремистов», противопоставляемый сверхже- стокости ДАИШ133. В-третьих, отказ от активной террористической деятельно- сти, вывел «Аль-Каиду» в «серую зону», перенаправив контр- 131 Hoffman, B. “Al-Qaeda’s Resurrection”, Council on Foreign Relations, March 2018, https://www.cfr.org/expert-brief/al-qaedas-resurrection. 132 Ibid. 133 Ibid.
186 Сессия III Противодействие использованию интернета в террористических целях
террористические усилия в русло противостояния с ДАИШ и обеспечив «Аль-Каиде» необходимую зону комфорта для вос- становления. По данным Брюса Хоффмана, в настоящий момент «Аль-Ка- ида» объединяет на пространстве от северо-западной Африки до Юго-Восточной Азии почти два десятка группировок и де- сятки тысяч боевиков. Так, в Сирии в рядах «Аль-Каиды» на- считывается около 20 тыс. боевиков, в Йемене — около 4 тыс., в Сомали — около 7 тыс., в Ливии действуют порядка 5 тыс. боевиков, в странах Магриба — 4 тыс., в Индонезии — 3 тыс., в Египте — 1 тысяча, в Афганистане, Пакистане и Индии — око- ло 800, в Бангладеш — 300 и в России — около 100 боевиков134. Как сообщил в своем интервью секретарь Совета безопасности РФ Николай Патрушев: «Главари террористов, осознавая, что им грозит уничтожение в зонах их прежнего доминирования, начали менять тактику. Делается упор на создание автоном- ных законспирированных террористических ячеек в различных странах мира и широкое распространение радикальной идеоло- гии. Только «Аль-Каида», по разным оценкам, имеет их в более чем 80 странах мира, в том числе в США и Канаде»135. На текущий момент «Аль-Каида» уступает ДАИШ в двух моментах. Первый — способность осуществлять впечатляю- щие террористические удары в странах Запада. Однако теракты в Париже и Санкт-Петербурге показали шаткость последнего утверждения. Второй — значимость бренда, так как, выходя в «серую зону», «Аль-Каида» понесла серьезные репута- ционные издержки. Нивелированию второго момента будет способствовать введение «Аль-Каидой» в информационное пространство новых медийных лиц. Несмотря на очевидные стратегические успехи Аймана аз-Завахири, его оценивают как нехаризматичного лидера, что может послужить препят- ствием для дальнейшего роста популярности «Аль-Каиды». В 134 Ibid. 135 «Николай Патрушев: склонность России к агрессии — это опасный миф», Еженедельник Аргументы и Факты, № 52 27/12/2017, http://www.aif.ru/politics/russia/niko- lay_patrushev_sklonnost_rossii_k_agressii_-_eto_opasnyy_mif
187 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
этом контексте представляет интерес возвращение в медийное пространство Хамзы бен Ладена. С начала 2017 года он регу- лярно фигурирует на пропагандистских видео «Аль-Каиды» и выступает с заявлениями, подтверждая готовность продол- жать линию своего отца136. Степень вероятности смены лидера «Аль-Каиды» в ближай- шее время оценить сложно, однако близкое родство с прежним лидером движения, способность стать фигурой, символизиру- ющей преемственность в рядах джихадистов, а также нали- чие харизмы и собственной истории «мученичества» позволя- ют предположить, что Хамза бен Ладен станет новым лицом «Аль-Каиды» и будет активно продвигать идеологию и бренд «Аль-Каиды». Несмотря на уже явно обозначившееся возвращение «Аль-Каиды», одним из факторов, определяющих современ- ные угрозы терроризма, до сих пор остается процесс транс- формации ДАИШ. Эксперты предполагают, что террористи- ческие группировки, в той или иной степени аффилированные с ДАИШ, будут перемещаться из Сирии в зоны, контролиру- емые ее зарубежными филиалами137. Принимающими терри- ториями уже стали Сектор Газа, Синайский полуостров, Аф- ганистан. Что касается руководящего звена ДАИШ, то высока вероятность использования тактики нулевых годов, называемой «пустынным подходом», предполагающим сокрытие части тер- рористов в пустыне Ирака (Андрей Серенко, 2017). В общем массиве предположений можно выделить три сце- нария. Первые два сценария являются сводным вариантом экс- пертных оценок, а третий был официально озвучен в докладе Генерального секретаря ООН Антониу Гуттериша. Первый сце- нарий предполагает ориентацию на формирование в будущем
136 Dearden, L. “Osama bin Laden’s Son Calls for Terrorists to Avenge his Father’s Death”, Independent, 2017, https://www.independent.co.uk/news/world/middle-east/osama-bin-laden- son-revenge-terror-attacks-calls-hamza-avenge-fathers-dead-al-qaeda-resurgence-a8044571. html. 137 Серенко, А. «Халифат при смерти, терроризм не сдается. Чего ждать миру после разгрома ИГ», Коммерсантъ, 28.08.2017, https://www.kommersant.ru/doc/3391474.
188 Сессия III Противодействие использованию интернета в террористических целях
ситуации, при которой возвращение ДАИШ в Сирию станет приветствуемым со стороны суннитского населения, которое, по ожиданиям террористов, будет подвергаться репрессиям со стороны курдов и шиитов. Экспертные оценки также пред- полагают, что ДАИШ попытается воссоздать ситуацию 2013 года, путем дестабилизации ситуации в Ираке138. Второй сценарий включает в себя эксплуатацию террориста- ми тезиса о «гибели «Халифата» от рук «неверных», предпола- гающего «канонизацию мучеников» и максимально возможное использование этого мифа в целях дальнейшего поддержания и продвижения идеологии ДАИШ. В соответствии с логикой сце- нария в обозримом будущем можно ожидать появления нового крупного игрока в террористическом поле, который будет пози- ционировать себя в качестве наследника ДАИШ. Третий сценарий предполагает реинтеграцию ДАИШ и «Аль-Каиды»139. Причиной возможного слияния указывает- ся ослабление позиций обеих группировок в ряде регионов. По мнению авторов доклада, серьезных противоречий между группировками не существует, и, как показывает практика, бое- вики легко переходят из одной группировки в другую, что суще- ственно облегчает процесс воссоединения. Однако ожидается, что в практическом плане обе организации могут сделать став- ку на «компактные и мотивированные группы, готовые воевать или совершать теракты», то есть речь идет о слиянии малых групп с целью осуществления террористических вылазок140. Очевидно, что каждый из озвучиваемых сценариев имеет как сильные, так и слабые стороны. Так в рамках первого сценария не понятна дальнейшая судьба лидеров ДАИШ. В информаци-
138 «Несмотря на ослабление ИГИЛ, борьба с террористами продолжается», Деловой аналитический украинский портал Эксперт, 16 Июля 2018, http://expert.in.ua/ mezhdunarodnaya-analitika/0/463-nesmotrya-na-oslablenie--borba-s-igil-. 139 «Шестой доклад Генерального секретаря об угрозе, создаваемой ИГИЛ (ДАИШ) для международного мира и безопасности, и о масштабах усилий Организации Объединенных Наций по оказанию поддержки государствам-членам в борьбе с этой угрозой», Совет безопасности. Организация Объединенных Наций, Январь, 2018, https:// undocs.org/ru/S/2018/80. 140 То же.
189 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
онном пространстве периодически появляются сообщения об аресте или ликвидации бывших высокопоставленных «чинов- ников» ДАИШ. Одним из значимых вопросов является судьба лидера группировки Абу Бакра аль Багдади. Средства массовой информации периодически сообщают о его гибели или аресте, однако точной информации нет. С сентября 2017 года в инфор- мационном пространстве не зафиксировано ни одного публич- ного обращения лидера ДАИШ141. Совокупность таких факторов, как потеря ДАИШ верти- кально ориентированных связей с отдельными группировками и их географическое рассредоточение, а также потери в составе руководящего состава дают основание предположить, что реа- лизация первого сценария и возрождение ДАИШ в обозримой перспективе маловероятны. Слабым звеном второго сценария является отсутствие не- обходимой ресурсной базы для поддержания и сохранения ос- новных постулатов идеологии ДАИШ. Так, по данным ООН, ДАИШ лишилась 90 % источников финансирования, а также практически всех информационных ресурсов142. Основным механизмом ретрансляции ценностных устано- вок ДАИШ, скорее всего, станут сеть мунасир и возвращаю- щиеся на родину боевики. Ореол причастности к «большому джихаду» и эксплуатация догмы о «жертвенности» придаст возвращенцам необходимый авторитет в среде возможных сто- ронников из «спящих» ячеек, на создание сети которых будут ориентированы ожидаемые действия возвращающихся боеви- ков. В то же время, группировки боевиков, которые ориенти- рованы на продолжение своих действий на территории зару- бежных «вилаятов ДАИШ» (Афганистан, Синай, Сектор Газа и т. д.), ориентируясь на стратегию выживания, в попытке 141 Comerford, M. “Al-Qaeda’s Long Game”, Tony Blair Institute for Global Change, 3 April 2018, https://institute.global/insight/co-existence/al-qaedas-long-game. 142 «Шестой доклад Генерального секретаря об угрозе, создаваемой ИГИЛ (ДАИШ) для международного мира и безопасности, и о масштабах усилий Организации Объединенных Наций по оказанию поддержки государствам-членам в борьбе с этой угрозой», Совет безопасности. Организация Объединенных Наций, Январь, 2018, https:// undocs.org/ru/S/2018/80.
190 Сессия III Противодействие использованию интернета в террористических целях
адаптироваться к новым условиям, возможно, будут менять идеологические установки. В случае с боевиками, переместившимися в Афганистан и находящимися в состоянии конкурентной борьбы с движени- ем «Талибан», разделение идеологии ДАИШ может рассматри- ваться в контексте идентификационных основ. Кроме того, учи- тывая тот факт, что значимым фактором устойчивости в борьбе за сферы влияния в Афганистане является поддержка местного населения, боевики ДАИШ должны предложить некие наррати- вы, мотивирующие местное население к содействию. Эти нар- ративы могут основываться на идеологии ДАИШ. Еще одним латентным носителем идеологии ДАИШ, очевидно, являются джихадисты второго поколения, в первую очередь — дети бо- евиков, воспитанные организацией на подконтрольных терри- ториях. Сильной стороной второго сценария является тот факт, что ДАИШ изначально ориентировалась не столько на информаци- онную войну, сколько на войну смысловую. Учитывая тот факт, что значимая доля генерируемых ДАИШ смыслов имела рели- гиозную подоплеку (иррациональный характер), логично пред- положить, что распространенные смыслы достигли своих целей и «осели» в сознании некоторых граждан, столкнувшихся ранее с ее пропагандой. В отношении третьего сценария можно предположить, что достижение каких-либо значимых договоренностей между ли- дерами организаций представляется маловероятным в силу зна- чительных идеологических расхождений. Речь идет не только о разных подходах к временным рамкам построения Халифа- та. Организации по-разному видят свою миссию и по-разному формируют образ врага.
Информационные стратегии «Аль-Каиды» и ДАИШ «Аль-Каида» и ДАИШ не являются единственными крупны- ми террористически ориентированными объединениями, одна-
191 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
ко только этим двум организациям удалось создать собствен- ные оригинальные информационные стратегии, реализация которых сумела трансформировать весь ландшафт террористи- ческой деятельности. Учитывая тот факт, что ДАИШ организа- ционно выросла из «Аль-Каиды», логичным выглядит наличие в идеологических основаниях обеих структур общих базовых моментов. Обе организации построили свою идеологическую модель, исходя из основных утверждений Салафии, дополнив ее постулаты собственной трактовкой такфира и джихада. Раз- личия в идеологических подходах и видимых организациями методах проявляются также и в позиционировании себя в отно- шении уммы и видении своей миссии. Так, например, «Аль-Ка- ида» и ДАИШ по-разному видят условия, при которых возмож- но обвинение в куфре, что и повлекло за собой формирование разнящихся образов врага. Несмотря на то, что краеугольным камнем идеологии обеих организаций является джихадизм, организации устанавливают разные границы допустимых мер ведения джихада. Показа- тельным является отношение организаций к осуществленным терактам. «Аль-Каида» в большей степени, нежели ДАИШ, уделяет внимание поддержанию видимости следования бого- словским течениям. В частности, после теракта 11 сентября 2001 года основной поток сопровождающей информационной кампании организация ориентировала на поддержание тезиса об успешной атаке на символы американской торгово-финан- совой власти. При этом факт гибели более чем 3-х тысяч мир- ных граждан, в том числе и мусульман, старательно обходил- ся стороной. В свою очередь, ДАИШ, применяя казнь путем сожжения, не только не предпринимала попыток оправдаться, за осуждаемые исламом действия, но и активно транслировала сцены казней в глобальном информационном пространстве143. Разные подходы к обоснованию своих действий свидетельству- ют также и о том, что организации по-разному позиционируют 143 Shackle, S. “What is Salafi Jihadism?” New Humanist, 19 September 2016, https:// newhumanist.org.uk/articles/5087/what-is-salafi-jihadism
192 Сессия III Противодействие использованию интернета в террористических целях
себя. Если «Аль-Каида» позиционируется в информационном пространстве как гегемон международного террористического джихада, то характерной чертой ДАИШ является то, что струк- тура измеряет себя в категориях власти, видя себя не только единственной законной властью над уммой, но и саму умму су- жает до границ своих сторонников. Подтверждением данного тезиса может являться реакция ДАИШ на критику со стороны исламских богословов в отношении нарушения процедуры соз- дания Халифата и становления Абу Бакра аль Багдади халифом. В частности, создание «Халифата» было осуществлено ДАИШ без проведения процедуры согласования со всеми мусульмана- ми, что было расценено исламскими богословами как прояв- ление фитны. Ответная позиция ДАИШ отражала следующую логику: «Только мы являемся мусульманами, и мы решаем, кто станет халифом. Мы выбрали его, и кто бы ни отрицал его власть, тот не мусульманин»144. Еще одной составляющей идеологии ДАИШ стала тео- рия баасизма в ее поздней постафляковской трактовке, что вполне естественно, учитывая роль баасистских генералов в становлении организации145. Баасизм в совокупности с так- фиристско-джихадистской идеологией позволил ДАИШ, на первых этапах информационно-пропагандистской деятельно- сти, успешно эксплуатировать как наднациональную составля- ющую, в рамках которой умма стоит над расовыми и этниче- скими идентичностями, так и национальную составляющую, предполагающую историческую преемственность и идею на- ционального возрождения. В хронологическом порядке, первой террористической ор- ганизацией, объявившей о наличии у нее собственной инфор- мационной стратегии, была «Аль-Каида». Стратегия получила символичное название «Смерть от тысячи порезов». Название 144 Султан Мухаммад Са’ад Абубакр и др. «Открытое письмо 126 ученых исламского мира, адресованное лидеру ИГИШ», AzanKZ, 09.12.2014, https://azan.kz/maqalat/read/ot- kryitoe-pismo-126-uchenyih-Islamskogo-mira-adresovannoe-lideru-6900. 145 Barrett, R. “The Islamic State”, The Soufan Group, November 2014, http://soufan- group.com/wp-content/uploads/2014/10/TSG-The-Islamic-State-Nov14.pdf
193 новой стратегии отсылает к казни, применявшейся в средние века в Китае и предполагавшей умерщвление путем медленной кровопотери от множественных порезов. Наименование новой стратегии «Аль-Каиды» должно было подчеркнуть, что орга- низация намеревается вести длительную борьбу против стран Запада, ориентированную на постепенное «обескровливание» демократических режимов146. Ожидаемые террористами последствия применения стра- тегии, должны были проявиться как в политической, так и в экономической, и социальной сфере. В политической сфере ожидалось, что, реагируя на спорадически возникающие и сла- бо прогнозируемые теракты, правительства демократических стран вынуждены будут сокращать объемы гарантированных политических прав и свобод. Такой подход со стороны прави- тельств, по мнению террористов, должен был показать «истин- ную суть демократии». В экономической сфере расчет делался на увеличение финансовых затрат для поддержания правопо- рядка. В стратегии «Аль-Каиды» отмечалось: «Не нужен боль- шой удар, чтобы поставить Запад на колени… Мы вынудим на- ших врагов создать дополнительные дорогостоящие механизмы и процедуры безопасности. И без того неустойчивая экономика не выдержит дополнительной нагрузки»147. Последствия, про- являющиеся в политической и экономической сферах, в сово- купности с распространением атмосферы ужаса, которая будет обеспечена за счет невозможности предугадать, где и когда про- изойдет теракт, должны будут обеспечить требуемый эффект в социальной сфере. Основными элементами новой стратегии «Аль-Каиды» стали переход террористической активности в информационное про- странство и «депрофессионализация» террористов. Расширяю-
146 Hoffman, B. “Al Qaeda Has a Strategy. We Need a Better One”, Twin Cities. Pioneer Press, 16 January 2010, https://www.twincities.com/2010/01/16/bruce-hoffman-al-Qaeda-has- a-strategy-we-need-a-better-one/. 147 Смолин, А. «Тысяча ножей индивидуального террора в спину правовому обществу», Российское агентство правовой и судебной информации, 20.08.2011, http:// www.rapsinews.ru/international_publication/20110820/254719179.html.
194 Сессия III Противодействие использованию интернета в террористических целях
щиеся технические возможности осуществления мониторинга ситуации и разведки привели к повышению результативности процесса обнаружения лагерей подготовки террористов, рас- полагающихся в труднодоступных местах, повышая, таким об- разом, уязвимость физической инфраструктуры «Аль-Каиды». Стремясь нивелировать обозначившуюся уязвимость, Айман аз-Завахири прибег к новой тактике подготовки террористов, которую условно можно назвать «тактикой сеятеля». Глобаль- ное информационное пространство наводнилось призывами к осуществлению малого джихада по отношению к «неверным» и методическими руководствами по изготовлению взрывных устройств и осуществлению самих терактов. В результате со- кратились объемы «экспедиционного терроризма148», а взамен распространились практики реализации терроризма «домо- рощенного». В то же время наблюдалось сохранение методи- ки осуществления терактов. Основным методом деятельности «доморощенных» террористов являлась организация взрывов в местах массового скопления людей. Специфической чертой «Аль-Каиды» является отсутствие единого центра управления при наличии вдохновляющего цен- тра. Таким вдохновляющим элементом долгое время являлся лидер «Аль-Каиды» — сначала Усама бен Ладен, а после его ликвидации — Айман аз-Завахири. Они же являются основ- ными идеологами и генераторами пропагандистских действий. Технически пропаганда «Аль-Каиды» постепенно претерпе- вала изменения, используя новые возможности глобального медиапространства. Так, на первых этапах, пропаганда выгля- дела достаточно примитивно и ограничивалась выступления- ми лидеров организации, распространяемых в виде печатного материала и видеозаписей. Причиной такого примитивизма, по мнению польского исследователя Марчина Стышинского, явля- ется проведение записей в сложных логистических условиях149. 148 Этот термин понимается автором как антитеза терроризму доморощенному или по аналогии с терминами «экспедиционная армия» или «экспедиционный корпус.» 149 Стышинский, М. «Джихадистская пропаганда в Интернете и социальных медиа», Политическая лингвистика №5, 2016, c. 158-164.
195 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
Как правило, выступления лидеров «Аль-Каиды» имели форму литургических проповедей. Каждая такая проповедь в соот- ветствии с традициями состояла из двух частей. Первая часть содержит короткие молитвы и чтение коранических стихов. Вторая часть содержит смысловое ядро в виде размышлений о социальных проблемах, порождаемых западными режимами, и призывов к священной войне против них. Для таких пропове- дей характерно использование риторики, содержащей религи- озную и историческую символику150. Помимо вербальных ме- ханизмов использовались и невербальные, к которым относятся одежды выступающего, его жесты, мимика и место, с которого осуществляется проповедь. С течением времени механизмы распространения пропа- гандистских материалов расширились за счет использования интернет-пространства. Расширился также и спектр самих пропагандистских материалов. Так, усилиями сайтов Ansar al- mujahidun, Shabakat al-jihad al-alamiyyi, Shabakat ash-shumukh al-islamiyya, а также медиацентров as-Sahab, Furqan, al-Fajr, Kataib и др. глобальное киберпространство было дополнено видеоматериалами, отражающими ход и результаты террори- стических актов и т. д. Начиная с 2011 года, возрастает роль «образовательного» сегмента пропаганды, включающего в себя методические рекомендации и инструкции по подготовке и ис- полнению терактов. Значимую роль в идеологической пропа- ганде «Аль-Каиды» сыграл журнал Inspire. При этом факт от- сутствия полной уверенности в том, что журнал принадлежит именно «Аль-Каиде», не имеет большого значения, поскольку даже намек на аффилиацию журнала с «Аль-Каидой» уже игра- ет в пользу организации. Представить современный образ информационной стратегии возрождающейся «Аль-Каиды» невозможно. С одной стороны, велика вероятность того, что «Аль-Каида» учтет опыт работы в информационном пространстве ДАИШ и расширит спектр 150 Стышинский, М. «Джихадистская пропаганда в Интернете и социальных медиа», Политическая лингвистика №5, 2016, c. 158-164.
196 Сессия III Противодействие использованию интернета в террористических целях
используемых механизмов. С другой стороны, сетевой характер организации создает определенные сложности в идентифика- ции малых террористических организаций, позиционирующих себя как подразделения «Аль-Каиды». В этом случае закономе- рен вопрос: действительно ли они являются частью «Аль-Ка- иды» или же заявляют об этом для достижения собственных целей. Кроме того, внедренное ДАИШ нововведение, предпо- лагающее вовлечение в процесс пропаганды обычных террори- стов-боевиков, продемонстрировало высокую эффективность, в силу чего получило широкое распространение. Это означает, что теперь основной массив информационно-пропагандистских материалов генерируется и размещается в информационном пространстве действующими боевиками самостоятельно. Учи- тывая примененную «Аль-Каидой» модель франшизы, можно предположить, что генерируемый контент будет являться тер- риториально локализованным и по внешнему виду и техникам размещения станет опираться на местные практики. Очевидно, что возвращение «Аль-Каиды» в публичное пространство не имеет «взрывного характера», как это было в случае с ДАИШ. Тем не менее, только за первую половину 2018 года лидер Аль-Каиды выпустил шесть видеообращений к своим сторонникам. При этом, по мнению эксперта Института глобальных перемен Мило Комерфорда, риторика выступлений Аймана аз-Завахири принципиальных изменений не претерпела. Обращения апеллируют к «золотому веку» борьбы с главным вра- гом мусульман — США, в противовес концентрации внимания на «сектантской фракционности на Ближнем Востоке»151. Еще одним важным, с точки зрения формирования позитив- ного имиджа, моментом является демонстрируемая предста- вителями «Аль-Каиды» скромность. Боевики «Аль-Каиды» в два раза чаще изображают себя аутсайдерами, нежели это де- лали боевики ДАИШ152. Такой подход способен сформировать
151 Comerford, M. “Al-Qaeda’s Long Game”, Tony Blair Institute for Global Change, 3 April 2018, https://institute.global/insight/co-existence/al-qaedas-long-game 152 То же.
197 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
у фокусной аудитории восприятие «Аль-Каиды» как более «зрелой» и адекватно оценивающей ситуацию структуры. Учи- тывая принятую «Аль-Каидой» концепцию «дальнего врага», на фоне сверхжестокости ДАИШ, применяемой, в том числе, и по отношению к собственным сторонникам, умеренный под- ход лидеров «Аль-Каиды» к фасикам создает дополнительные бонусы. В частности, может создаться ложное впечатление, что «Аль-Каида» — более правильно ориентированная организа- ция, которая не призывает видеть врагов в среде своих близких, а, напротив, дает шанс всем желающим и, в частности, призы- вает к борьбе с теми, кто погубил «Халифат» аль Багдади. В свою очередь, информационная стратегия, разработанная ДАИШ, коренным образом отличается от всего, что смог пред- ложить международный терроризм за свою историю. ДАИШ дала мировому террористическому движению новую парадиг- му деятельности, предложив, с одной стороны, новый образ врага, а с другой — новую роль для самих террористов. Так, ДАИШ создала концепцию «ближнего врага», обозначив в его качестве кафиров. В понимании ДАИШ кафиром является не только вероотступник, открыто заявивший о своем отказе от веры, но и любой заподозренный в куфре мусульманин. При этом, в нарушение принятых в исламе практик, ДАИШ тре- бует от мусульман доказательств своей веры. Любой, кто от- кажется признать обвиненного в куфре человека кафиром, сам становится в глазах сторонников ДАИШ кафиром и подлежит наказанию. Таким образом, врагом мог стать практически лю- бой человек, в том числе и представители референтной группы самих террористов — их дети, родственники и т. д. Еще одним нововведением в идеологии ДАИШ стала практика объявления такфира большим группам людей, в том числе и целым наро- дам, что также считается недопустимым в исламе. Процесс реализации информационной политики ДАИШ условно можно разделить на три этапа: этап становления ор- ганизации, этап пропаганды «Халифата» как «состоявшегося государства» и «постхалифатовский» этап, начавшийся после
198 Сессия III Противодействие использованию интернета в террористических целях
утери ДАИШ своих позиций и территорий в Сирии и Ираке. На первом этапе пропагандистской деятельности ДАИШ еще прослеживалась преемственность методик, применяемых «Аль-Каидой». Так, первое публичное выступление Абу Бакра аль Багдади отчетливо демонстрирует схожесть с литургиче- скими проповедями Усамы бен Ладена и Аймана аз-Завахир по форме вербального обращения и невербальным компонентам. Задачи, стоящие перед ДАИШ на первом этапе его станов- ления, определили и тактические подходы к пропагандистской деятельности. Главной целью первого этапа являлось привле- чение в свои ряды как можно большего числа сторонников. Поэтому применяемую на этом этапе информационную такти- ку условно можно назвать «тактикой пылесоса». Эта же тактика применялась на протяжении большей части второго этапа, когда потребовалось укрепление демографической составляющей на подконтрольных территориях. На первых двух этапах инфор- мационная политика ДАИШ осуществлялась путем ведения информационной и смысловой войн. Несмотря на внешнюю схожесть этих типов войн, у них имеются и принципиальные различия. Так, если информационная война нацелена на реин- терпретацию фактов, то война смысловая реинтерпретирует ценности. Информационная война ориентирована на кратко- срочную перспективу и затухает сразу же после исчезновения коммуникатора. Смысловая война, напротив, ориентирована на долгосрочную перспективу и после исчезновения коммуни- катора продолжает свое воздействие. Информационная война, начавшись как размещение в ин- тернет-пространстве сцен сверхжестокости, позволила ДАИШ решить ряд тактических задач. В частности, пропагандируемая сверхжестокость позволила структуре, во-первых, дистанци- роваться от «неэффективного псевдоджихада» «Аль-Каиды» и других террористических группировок. Во-вторых, обеспечить абсолютную лояльность населения на контролируемых терри- ториях. В-третьих, обеспечить постоянный приток социопатиче- ских личностей со всего мира для ведения боевых действий на
199 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
стороне ДАИШ. В течение первых двух лет после объявления о создании «Халифата» произошло расширение используемых террористами медиаресурсов, включающее в себя расширение медийной инфраструктуры, а также расширение используемой тематики. Кроме того, ДАИШ впервые в истории международ- ного терроризма построила многоуровневую структуру трансля- ции информации, действующую в диапазоне от медиаресурсов «официальных структур» до личных аккаунтов боевиков в соци- альных сетях. Организация активно использовала ряд медиаре- сурсов: медиаагентство al-Furqan Institute for MediaProduction, медиафонд Ajnad Media Foundation, медиацентр AlHayat Media Center, медиагруппу Furat Mediа и т. д. Отдельное внимание про- пагандисты ДАИШ уделяли языку вещания. В большинстве слу- чаев пропагандистские сообщения формировались на арабском, английском, немецком, курдском и французском языках; позднее спектр используемых языков расширился, в том числе, стали ис- пользовать русский и тюркские языки. Разветвленная сеть использованных медиаресурсов позво- лила генерировать колоссальное количество информационных материалов. К середине 2015 года пропаганда ДАИШ уже пе- решла формат, предполагающий только лишь прославление джихадизма и призыв в ряды «строителей Халифата». Инфор- мационные потоки, генерируемые официальными структурами ДАИШ, стали уделять большое внимание освещению «мирной жизни в Халифате». Эта тематика постепенно становится доми- нирующей. Так, по подсчетам эксперта фонда Quilliam Чарли Уинтера, количество сюжетов, посвященных «мирной» жизни на территории, подконтрольной ДАИШ, в 2015 году почти в два раза превышало количество сообщений, посвященных военной тематике и сценам сверхжестокости153. Характерной особенностью пропагандистской деятельности ДАИШ некоторое время являлся ее таргетированный характер.
153 Уинтер, Ч. «Исламское государство: как работает его пропаганда», BBC Русская служба, 5 октября 2015, https://www.bbc.com/russian/international/2015/10/151005_is_pro- paganda_war.
200 Сессия III Противодействие использованию интернета в террористических целях
Каждый из созданных медиаресурсов ориентировался на свою фокусную аудиторию и использовал для работы социальные сети и различные мессенджеры. Однако, начиная с 2016 года, происходит переосмысление пропагандисткой деятельности в пользу единообразия и увеличения доли религиозной рито- рики, акцентирующей грядущий апокалипсис. Смена подходов может являться следствием начала «заката» ДАИШ. Несмотря на эффективность информационной войны, про- водимой ДАИШ, неизмеримо большой ущерб был нанесен смысловыми интервенциями ДАИШ. Условно, все генериру- емые ДАИШ смыслы можно разделить на две части. Первая — смыслы, заполняющие пространство светского мышления. Второе — смыслы, заполняющие пространство религиозного мышления. Очевидно, что граница между смыслами, заполняю- щими оба пространства, в определенной степени условна. При этом светские смыслы мало чем отличаются от тех, которые ле- жат в основе идеологии «Аль-Каиды». В основном эти смыс- лы отражают ущербность кафирских режимов, свидетельством чего являются периодически потрясающие их кризисы. Однако смыслы, располагающиеся в религиозной плоскости, представ- ляют собой принципиально новое видение логики ислама. Еще одним механизмом, активно используемым ДАИШ, стал киберджихад. Атаки на информационные ресурсы в тер- рористических целях осуществлялись и до возникновения ДАИШ, однако именно эта структура в серьезной степени ак- туализировала данный вид ведения джихада. Иллюстрируя деятельность по осуществлению кибертерактов против объек- тов виртуального пространства, можно отметить, что наиболее крупным актором террористического киберджихада является «Объединенный киберхалифат». На счету хакеров имеется ряд успешных кибератак. В частности, 26 июля 2018 года группа опубликовала плакат, отражающий результативность их дея- тельности в период с 23 мая по 21 июля 2018 года. Согласно плакату, группа успешно осуществила DDoS-атаки, взломав 770 веб-сайтов, а также нарушила деятельность еще более 900
201 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
веб-сайтов. Кроме того, группа взломала более 1500 учетных записей в социальных сетях154. Однако, несмотря на видимый эффект и интенсивность осу- ществляемых действий, по мнению экспертов, квалификацион- ные навыки участников преступного хакерского объединения оставляют желать лучшего. Деятельность «киберхалифата» действительно сводится к периодическим DDoS атакам, взло- му аккаунтов в соцсетях и дефейсам плохо защищенных сай- тов с целью саморекламы. Атаки такого рода не требуют осо- бой квалификации и доступны даже начинающим хакерам. В то же время логично предположить, что рост эффективности кибертеррористической деятельности является лишь вопросом времени. В пользу этого тезиса говорит тот факт, что «кибер- халифат», вдохновляемый идеологией ДАИШ, организационно расширяется. К настоящему моменту в состав «Объединенно- го киберхалифата» входят как минимум пять отдельных круп- ных группировок, среди которых выделяются непосредственно сам «киберхалифат» и «Исламская киберармия»155. Определить мотивацию хакеров-членов киберхалифата довольно сложно в силу специфики организации их деятельности. С одной сторо- ны, существуют специальные фетвы по вопросу о кибератаках как о методе ведения джихада. Первая известная фетва по ки- берджихаду появилась в мае 2000 года. На вопрос, разрешено ли отправлять вирусы для отключения или уничтожения ин- тернет-сайтов, которые враждебны исламу и распространяют аморальные материалы, саудовский великий муфтий шейх Абд аль-Азиз дал положительный ответ. В частности, ответ гласил: «Если такой сайт враждебен Исламу, то лучшим вариантом было бы противодействовать ему добром, опровергать ложь и показывать его никчемность. Но если вы не можете ответить
154 “Pro-ISIS Hacking Entity United Cyber Caliphate (UCC) Claims Hacking Of Over 900 Websites, 1,500 Social Media Accounts”, Jihad & Terrorism Threat Monitor, MEMRI, 27 July 2018, https://www.memri.org/jttm/pro-isis-hacking-entity-united-cyber-caliphate-ucc- %E2%80%8Eclaims-hacking-over-900-websites-1500. 155 Парамонов, О. «Как устроена киберармия Исламского государства», Хакер, 2016, https://xakep.ru/2016/04/30/isis-flashpoint/
202 Сессия III Противодействие использованию интернета в террористических целях
на него, и вы хотите его уничтожить, и у вас есть возможность сделать это, уничтожение является допустимым, потому что это злой сайт»156. С другой стороны, нельзя исключить, что для части хакеров участие в деятельности киберхалифата являет- ся не вопросом религиозного фанатизма или идеологической убежденности, а способом заработать или заявить о своем по- тенциале. Таким образом, учитывая наблюдаемую в настоящий момент невысокую эффективность деятельности, осуществляемой во- одушевленными идеологией ДАИШ хакерами, логично при- знать, что и этот вид деятельности в большей степени является частью пропаганды. В пропагандистских же целях террористы используют и новые технические возможности осуществления атак в реальном пространстве. Примером может являться атака дронов на российскую авиабазу Хмеймим157. С 2017 года начинается «постхалифатовский» этап деятель- ности ДАИШ. Его качественные характеристики напрямую коррелируют с изменением финансовых и инфраструктурных возможностей организации. Поиск источников финансирования и решение вопросов новой «прописки» способствовали даль- нейшей виртуализации ДАИШ, смене тактических подходов к пропагандистской деятельности. На смену тактике «пыле- соса» пришла тактика «сеятеля». Принципиально, «тактика сеятеля» в исполнении ДАИШ мало отличается от варианта «Аль-Каиды». Она также ориентирована на стимулирование доморощенного террористического подполья на территории любых государств, и депрофессионализацию терроризма. В практическом измерении новый подход ДАИШ был реализован в призыве к применению тактики «одинокого волка». Еще в 2016 году ДАИШ порекомендовала своим сторонникам отказаться от выезда в Ирак и Сирию и сосредоточиться на организации 156 “Saudi Grand Mufti Issues Fatwa Permitting Cyber-Jihad”, MEMRI Cyber & Jihad Lab, 9 May 2013, http://cjlab.memri.org/lab-projects/monitoring-fatwas-on-hacking/saudi-grand-muf- ti-issues-fatwa-permitting-cyber-jihad/ 157 Минобороны России обвинило США в координации атаки дронов на Хмеймим, 25 октября 2018, https://www.bbc.com/russian/news-45975410
203 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
индивидуальных террористических атак по месту жительства. В качестве оружия предлагаются не самодельные взрывные устройства, а ножи, топоры, отвертки и тяжелые грузовики158. В настоящий момент можно констатировать начало эпохи ма- лобюджетного террора. Крайне низкая стоимость подготовки и осуществления теракта, отсутствие необходимости в наличии специальных навыков подрывной деятельности в совокупности с колоссальным эффектом в значительной степени повышают риск осуществления терактов. Несмотря на то, что концепция автономного индивидуаль- ного джихада не является изобретением ДАИШ последних лет, следует отметить, что организация сумела предложить новый механизм ее продвижения в глобальном информационном про- странстве. Во второй половине 2017 года, компенсируя утрачен- ные возможности самостоятельно осуществлять идеологиче- скую поддержку в глобальном масштабе, ДАИШ инициировало новую стратегию — «мунасирун». Мунасиры официально не являются частью ДАИШ, но представляют собой разрознен- ные группы, объединяющие сочувствующих и идеологически поддерживающих ДАИШ людей. Практика не новая, однако в настоящий момент традиционный для мунасир функционал в виде ретрансляции официальных каналов ДАИШ и архивиро- вания исторического контента, дополняется новыми функциями. В частности, современные мунасиры генерируют собственный контент, осуществляют акции вдохновения и идеологической инкубации, а местами — и логистической поддержки планируе- мых терактов. Осуществленные в 2016-2017 годах в европейских странах теракты с использованием автомобилей и холодного ору- жия практически во всех случаях были автономны, т.е. не коорди- нировались и не управлялись непосредственно самим ДАИШ159. Мотивация террористов происходила со стороны сети мунасир. 158 Серенко, А. «Халифат при смерти, терроризм не сдается. Чего ждать миру после разгрома ИГ», Коммерсантъ, 28.08.2017, https://www.kommersant.ru/doc/3391474 159 Гвоздева, Е. «Индивидуальный джихад. Трансформация ДАИШ после поражения в Сирии», Международный дискуссионный клуб Валдай, 12 февраля 2018, http://ru.valda- iclub.com/a/highlights/individualnyy-dzhikhad/
204 Сессия III Противодействие использованию интернета в террористических целях
Очевидно, что деятельность мунасир будет представлять в ближайшее время одну из главных проблем в контексте ор- ганизации противодействия распространению идеологии тер- роризма. Суть проблемы заключается в том, что информация и дискуссии, содержащиеся на форумах мунасир, зачастую не выходят за юридически допустимые рамки, что не дает возмож- ности осуществления правоприменительных практик по отно- шению к ним. Напротив, участники сети могут в критическом ключе оценивать деятельность любых террористических груп- пировок, за исключением ДАИШ. Участники дискуссий «раз- мышляют» на теологические темы, критикуют кафиров и т. д. Основной площадкой деятельности сети мунасир остаются социальные сети. Процесс идеологической инкубации имеет многоуровневый характер. Ряд страничек ориентированы толь- ко на захват аудитории и содержат общие теолого-идеологиче- ские установки, а также «вдохновляющие» тексты о том, что «Халифат» не исчез в связи с потерей территорий, это всего лишь испытание, которое «ниспослал Всевышний». Другие странички представляют собой исламистские семинарии, на которых работа с аудиторией осуществляется наставниками, и стимулируются горизонтальные связи. Третьи ориентирова- ны на «продвинутых» сторонников. Используемая на этих стра- ничках терминология предполагает наличие у пользователя специфических знаний. Это закрытые форумы, обеспечиваю- щие отсутствие случайных читателей. Мессенджеры, в отличие от социальных сетей, в большей степени ориентированы на оперативное информирование поль- зователей и внутрисетевую коммуникацию. По сути, большая часть информации, касающейся обеспечения безопасности са- мих террористов, проходит по каналам мессенджеров, главным преимуществом которых является использование технологии сквозного шифрования. Учитывая этот факт, можно предполо- жить, что именно мессенджеры станут основным каналом ком- муникации и логистики террористов, и в случае отсутствия со стороны владельцев приложений готовности сотрудничать, все контртеррористические усилия будут сведены к нулю.
205 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
Спектр, размещаемых террористами в пропагандистских целях информационных материалов довольно широк и имеет форму мультимедийных коммуникаций, содержащих идеоло- гические или практические наставления, разъяснения и любую другую, эмоционально воздействующую информационную продукцию. Стилистически изготавливаемые террористами материалы соответствуют всем современным трендам разви- тия медиаиндустрии. Террористы активно используют клипо- вое мышление потребителей информации, предлагая, помимо видеосюжетов, большое количество инфографики. Аудиопро- дукция ориентирована на пробуждение требуемых эмоций и включает в себя не только проповеди, но и музыкальный ряд, содержащий композиции пропагандистского содержания. Изо- бражения могут использовать комический стиль, стиль анимэ и тематику кошек. Помимо мультипликации, широкое распро- странение получили видеоигры, которые могут быть самосто- ятельно изготовленными или же использовать известные ком- пьютерные игры, в рамках которых изображения значимых героев заменяются изображениями известных террористов. Для генераторов террористически ориентированной инфор- мации большое значение имеет распространение материалов, демонстрирующих подготовку и результаты террористических актов. Причину такой значимости определил профессор фа- культета коммуникаций университета Хайфы Габриэль Вайн- манн: «Современный терроризм можно понять с точки зрения тех же требований, какие предъявляются к любой театральной постановке: тщательная подготовка сценария, подбор актеров, декорации, реквизит, распределение и исполнение ролей, ак- тивная роль режиссера-ведущего в исполнении спектакля. Как и хорошая постановка драматических или балетных спекта- клей, эффективная подача террористических актов в СМИ тре- бует особого внимания к деталям»160. При этом очевидно, что эффективность той или иной террористической акции измеря- 160 Weimann, G. “Mass-Media Theater”, Countering the Terrorist Mentality, eJournal USA, vol 12, No 5, 2008.
206 Сессия III Противодействие использованию интернета в террористических целях
ется не количеством пострадавших, а количеством запуганных. На эту особенность терроризма обращал внимание Брюс Хоф- фман, утверждая, что успехи террористов лучше всего измерять не в масштабах обычной войны — боевыми потерями против- ника, объемом уничтоженных военных ресурсов или площадью захваченной территории, а тем, насколько эффективно терро- ристы привлекают внимание к своему делу, насколько сильны психологическое воздействие и пагубное влияние, которые тер- рористы смогли оказать на свою аудиторию»161. Как и любой театральный акт, терроризм, использующий ме- диа, ориентирован на стимуляцию эмоций потребителей их ин- формации. Еще в 2010 году лидер Аль-Каиды в Ливии Аби Яхья аль-Либи в инструкции по технике ректуринга писал: «Эмоции и энтузиазм очень важны, и ими нельзя пренебрегать. Реакция простых людей на воздействие эмоций намного сильнее, чем влияние рациональных аргументов и научной дискуссии. Боль- шинство простых людей незнакомо с научными дискуссиями и политическим анализом. Они действуют в соответствии со своими эмоциями»162. Для террористических организаций, эксплуатирующих ре- лигиозную догматику, воздействие на эмоции является непре- менным условием, т.к. их идеология в принципе основывается на иррациональной аргументации. Это обстоятельство в значи- тельной мере затрудняет процесс построения и продвижения контртеррористических нарративов. В данном контексте умест- но также обратить внимание на два момента. Во-первых, из всего информационного потока каждый от- дельный потребитель информации «берет» только то, что отра- жает интересующую его тематику, предоставляющую возмож- ность далее развить имеющиеся у него виртуальные образы
161 Хоффман, Б. «Разновидность психологической войны». Террористическая ментальность. Контрмеры. eJournal USA. Т.12, №5. (2008):8, http://usinfo.state.gov/journals/ itps/0507/ijpe/hoffman.htm. 162 “This is how Osama bin Laden recruited Al-Qaeda cadres”, Clarion Project, Eenadu India, 3 March 2018, http://www.eenaduindia.com/news/international-news/2018/03/03065823/ This-is-how-Osama-bin-Laden-recruited-AlQaeda-cadres.vpf.
207 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
волнующих его объектов или ситуаций. Увлеченный идеоло- гией терроризма человек вряд ли будет самостоятельно искать контраргументацию. Противодействие ситуации возможно либо в случае формирования у человека на ранних этапах его развития и социализации критического мышления, либо путем целенаправленного его погружения в среду контраргумента- ции, что требует индивидуально ориентированного подхода, высококвалифицированных профессиональных кадров и зна- чительных временных затрат. Во-вторых, при построении и продвижении контртерро- ристических нарративов не всегда учитываются принципы функционирования социальной коммуникации. Как правило, предполагается, что передаваемые коммуникатором смыслы воспринимаются потребителем в полном объеме и адекватно переданному сообщению. В то же время выделяются два типа понимания — познавательное и коммуникационное. Познава- тельное понимание предполагает глубинное понимание и ос- мысление полученной информации. В данном случае потреби- тель информации способен осознать причинно-следственные связи, поведенческие мотивы, общие и специфические осо- бенности и т. д. В результате познавательного понимания со- общения реципиент способен не только его ретранслировать, но и продуцировать на его основе новое знание. В случае ком- муникационного понимания потребителем улавливается только непосредственно текст сообщения. При этом гносеологическо- го понимания текста сообщения не происходит163. Таким обра- зом, следует признать, что не во всех случаях предлагаемый контрнарратив будет «услышан» и сформирует требуемый фор- мат понимания. В контексте построения эффективной модели противодей- ствия пропаганде идеологии терроризма, безусловно, вызовом становится окончание «линейности» в смене террористических идеологий. История показывает, что концептуально система 163 Соколов, А. «Введение в теорию социальной коммуникации», СПб.: СПбГУП, 1996, c. 320
208 Сессия III Противодействие использованию интернета в террористических целях
противодействия глобальному терроризму «отстает» от темпов развития самого терроризма. Иллюстрация данной проблемы приведена в статье Одри Курта Кронина «ИГИЛ — не «Аль-Ка- ида». В частности, автор обращает внимание на то, что, гото- вясь к борьбе с традиционным противником, США оказались не готовы к противостоянию с «Аль-Каидой». Последующие десять лет были посвящены изучению «Аль-Каиды» и разра- ботке методов противодействия этому асимметричному врагу. Однако после возникновения ДАИШ оказалось, что все разра- ботанные ранее меры не подходят для борьбы с нею164. На про- тяжении последних пяти лет активно изучаются методы работы ДАИШ и идет активный поиск механизмов противодействия ее идеологии в информационном пространстве. В то же время специфика текущего момента заключается в том, что для него характерно наличие «объемной» модели пропаганды идеоло- гии насильственного экстремизма и терроризма. Генераторы информационных потоков, продвигающих террористическую идеологию, при видимой схожести идеологий и механизмов ее продвижения, опираются на принципиально разные идеологи- ческие установки, формируют разнящиеся нарративы, ориен- тируются на разные фокусные аудитории и используют разные инструменты и каналы распространения информации.
***
164 Кронин, О. К. «ИГИЛ — не Аль-Каида», Foreign Affairs, № 2, http://www.globalaffairs. ru/number/IGIL--ne-gruppa-terroristov-17447.
209 СЕССИЯ IV: ВОЗВРАЩЕНИЕ ИНОСТРАННЫХ БОЕВИКОВ: ЕСТЬ ЛИ ВОЗМОЖНОСТИ ДЛЯ ИНТЕГРАЦИИ?
Боевики Кыргызстана: почему они уезжают на чужую войну
Татьяна Дронзина
Почему молодые люди одной из самых либеральных — по крайней мере в религиозном отношении, стран в регионе уез- жают в зарубежные террористические организации? Это ос- новной исследовательский вопрос, на который мы попытаемся ответить. В тексте будут использоваться результаты полевого исследо- вания, которое было проведено в начале 2015 года в Кыргызста- не. Исследование было проведено при содействии Антитерро- ристического центра СНГ, МВД и правоохранительных органов Кыргызстана, а также при поддержке организации «Searching for Сommon Ground», которая оказала помощь данной инициативе в логистическом и материальном плане. В исследовании будут ис- пользоваться также воспроизведения жизненных истории боеви- ков, составленные позже на основе опубликованных материалов. Методы сбора эмпирического материала Сбор эмпирического материала, который является самым критичным аспектом исследования, был проведен двумя спо- собами: через анализ доступных опубликованных документов и через сбор информации от первичных источников в результате интервью с близкими боевиков или с самими боевиками. Процесс проходил в три стадии: сбор, классификация и ре- конструирование жизненных истории боевиков. Сначала была собрана информация о лицах, которые поки- нули страну предположительно для участия в террористиче- ских действиях. Список лиц был предоставлен мне Антитерро-
210 Сессия IV Возвращение иностранных боевиков: есть ли возможности для интеграции?
ристическим центром СНГ, в частности — региональным бюро в г. Бишкек. На втором этапе собранная информация была классифици- рована, в результате чего были разграничены различные груп- пы боевиков: уехавшие воевать в Сирию на стороне Исламско- го государства, Северного фронта аль-Нусра или «Аль-Каиды»; присоединившиеся к Исламскому движению Узбекистана (ныне большинство из них располагаются в Вазиристане); и вернувшиеся на родину (некоторые отбыли свой срок и выш- ли на свободу, а другая часть все еще находятся в заключении). На третьем этапе были реконструированы (воспроизведе- ны) жизненные истории боевиков, таким образом, чтобы к ним применились несколько групп переменных. Первая группа ка- сается демографических характеристик: возраст, образование, местожительство, семья, родители, экономическое положение, удовлетворенность от собственного экономического положе- ния, степень религиозности. Вторая группа касается обстоя- тельств отъезда: логистика, организация и финансирование, а также отношение семьи, родственников и близких к подобно- му решению. Третья группа переменных касается личностных характеристик боевиков. Она была введена, чтобы понять ока- зывают ли такие черты, как склонность к насилию, к агрессии, неуравновешенность характера и т. д., влияние на индивидуаль- ное решение покинуть страну и принять участие в чужой вой- не. Четвертая группа переменных нацелена на идентификацию мотивации боевиков. Исследовательские методы Наш основной исследовательский метод — это реконструк- ция или воспроизведение жизненных историй. Он был выбран, поскольку дает возможность понять специфические культур- ные особенности исследуемого объекта и концептуализировать взгляды на повседневный человеческий опыт. В своем классическом виде метод жизненных историй дает возможность рассказывающему представить свою жизнь или
211 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
жизнь другого человека в своем собственном понимании. Этот подход, который основывается на нарративе, под пониманием естественной человеческой деятельности помогает нам понять, как различные жизненные траектории влияют на индивиду- альное восприятие собственной персональной значимости. По причине ограниченности места и времени я не буду оста- навливаться больше на этой проблеме, которая подробно рас- смотрена в моей книге «Терроризма женский лик», изданной в Казахстане в 2011 году. Состояние проблемы Прежде чем перейти к результатам исследования, я хотела бы сделать обзор литературы по данной проблематике и выя- вить основные позиции в международных научных дебатах. Сразу надо отметить, что число источников не очень вели- ко по сравнению с источниками тех, кто занимается вопроса- ми радикализации на Ближнем Востоке или в других регионах Азии. Причин много: для центральноазиатских обществ это сравнительно новый вызов; отсутствие работ, основанных на эмпирических исследованиях со стороны центральноазиатских ученых; языковый барьер также необходимо принимать во вни- мание. В связи с тенденцией растущего интереса к данной про- блематике, которая, возможно, сохранится в будущем, данное исследование являлось одним из первых эмпирических иссле- дований в указанном направлении. В 2017-2018 годах появились интересные исследования за- рубежных авторов и международных организаций — ООН, ОБСЕ, Кризисной группы. В целом, они подтверждают мои за- ключения, которые были впервые обнародованы в Кыргызстане в марте 2015 года. Радикализация — это сложный процесс, и ее надо рассматри- вать с различных точек зрения. По этому поводу Бавна Даве пишет: «Радикализация обсуждается, как если бы это было одно явление, но на самом деле оно связано со множеством различных процессов, включая характер правительства, его неспособность обеспечить
212 Сессия IV Возвращение иностранных боевиков: есть ли возможности для интеграции?
благосостояние и надлежащее образование, развитие, уважение к свободам, а также безопасность и стабильность. Это также связано с пропагандой и отсутствием образования, отсутствием надлежащих знаний об исламе, которое открывает возможности для всех групп с различными интересами в поддержке растущей индустрии ради- кального ислама. Таким образом, радикализация является резуль- татом многих различных факторов, в том числе психологических. Стресс подталкивает людей искать убежище в ответ на ложную пропаганду о том, что такое ислам. Поэтому я хотел бы предло- жить, чтобы мы сосредоточились на том, что такое радикализация и как она происходит, а не на том, в какой степени радикализация представляет собой тенденцию. Радикализация связана с много- численными социальными, экономическими и политическими проблемами»165. Некоторые аналитики считают, что я тоже придерживаюсь этого мнения, что характер политических режимов в централь- ноазиатских странах не может полностью объяснить индиви- дуальное решение присоединиться к зарубежной террористи- ческой организации. Тогда почему ее жители уходят на чужую войну? Сванте Корнелл (Svante Cornell) считает, что большин- ство из них радикализировано не в своих собственных стра- нах, а в России, куда они едут трудовыми мигрантами: «Более 80 процентов жителей Центральной Азии, которые прибыли в Сирию, были там завербованы. Как заключила либеральная российская газета «Новая газета», «дорога в ИГ проходит че- рез Москву». Это означает, что, если мы действительно хотим понять, почему выходцы из Центральной Азии привлекаются к экстремистским группам, недостаточно указывать на системы управления в регионе или на их экономическое положение.»166 Это довольно состоятельное утверждение, хотя автор и не указыва-
165 Bhavna Davé. October 31, 2017. The complex reality of radicalisation in Central Asia.. The New Eastern Europe. http://neweasterneurope.eu/2017/10/31/complex-reality- radicalisation-central-asia/ 166 Svante Cornell. November 15, 2017. Central Asia Is Not a Breeding Ground for Radicalization. The Diplomat. https://thediplomat.com/2017/11/central-asia-is-not-a-breeding- ground-for-radicalization/
213 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
ет на источник данных. Тот же самый автор развивает дальше свои суждения, добавляя, что процесс радикализации протекает не только в России, но и на полях боя в Сирии и Афганистане167. Не менее важное объяснение — это стремление молодых людей к идентичности и поиску смысла жизни: «Советское на- следие атеизма означает, что многие молодые люди в Централь- ной Азии, ... не выросли с сильно укоренившейся религиозной традицией, которая могла бы стать противовесом экстремизму. Между тем, их общества меняются в быстром темпе. Новые го- сударства Центральной Азии пытаются развить новые и убеди- тельные национальные идентичности, но этот процесс занима- ет много времени»168. В области исследований радикализации в Центральной Азии идут оживленные дебаты, а мнения иногда серьезно расходятся. Доказательство тому — открытое письмо группы ученых169, ра- ботающих по проблемам региона, которое отразило их острое несогласие с заключениями аналитического доклада Меж- дународной кризисной группы Kyrgyzstan: State Fragility and Radicalisation170. Такие факты необходимо воспринимать спо- койно, имея ввиду новизну проблемы для центральноазиатских обществ.171 Результаты исследования В результате этого исследования были восстановлены жиз- ненные истории 30 уехавших, среди них — мужчины и жен- щины. 22 истории были реконструированы на основе интервью 167 Svante E. Cornell. 2018. Central Asia: Where did Islamic Radicalization Go?. n Religion, Conflict and Stability in the Former Soviet Union, eds. Katya Migacheva and Bryan Frederick, Arlington, VA: RAND Corporation, 168 Svante Cornell. November 15, 2017.Central Asia Is Not a Breeding Ground for Radicalization. The Diplomat. https://thediplomat.com/2017/11/central-asia-is-not-a-breeding- ground-for-radicalization/ 169 Crisis group. 2017. Understanding Radicalisation in Central Asia. https://www. crisisgroup.org/who-we-are/crisis-group-updates/understanding-radicalisation-central-asia 170 Crisis group. 2016. Kyrgyzstan: State Fragility and Radicalisation. https://www. crisisgroup.org/europe-central-asia/central-asia/kyrgyzstan/kyrgyzstan-state-fragility-and- radicalisation 171 Roger Kangas. Redefining Extremism in Central Asia. ISPSW Strategy Series: Focus on Defense and International Security. Issue No. 541 April 2018, http://www.css.ethz. ch/content/dam/ethz/special-interest/gess/cis/center-for-securities-studies/resources/docs/ ISPSW-541%20Kangas.pdf
214 Сессия IV Возвращение иностранных боевиков: есть ли возможности для интеграции?
с семьями, 3 — непосредственно с боевиками и 5 — по матери- алам СМИ. Возраст Большинство кыргызстанских граждан, принимающих уча- стие в чужой войне, совершеннолетние. Основная часть — в возрасте между 22 и 28 годами. Самому младшему — 16 лет, самому старшему — 39 лет. Среди женщин есть 16 и 17-летние. Можно сделать вывод, что рисковый контингент — это мужчи- ны и женщины до 40-летнего возраста. Местопроживание Семеро из включенных в исследование лиц проживают или проживали в Чуйской области, остальные — в Ошской области. Большая часть этих людей — это уроженцы Юга, что делает этот район особенно кризисным с точки зрения превенции ин- тересующей нас угрозы. В то же самое время, на основе опыта других стран, можно сказать, что ни одна область страны не мо- жет считать себя иммунизированной против этой угрозы. Семейное положение Большинство боевиков женаты, у них 2-3 и больше детей. Производит впечатление то, что семейные обязанности и обя- занности перед родителями и другими родственниками не яв- ляются фактором, который может остановить тех, кто принял решение поучаствовать в чужой войне. В связи с семейным положением есть несколько деталей, на которые надо специально обратить внимание. Первое обстоя- тельство сводится к тому, что многие боевики покидают стра- ну со своей женой (в некоторых случаях — со своими женами) и детьми, с намерением устроиться на новом месте «семейно». Второе — по свидетельству близких, они не были информиро- ваны об этом решении. И третье — боевики уезжают группами из определенных населенных пунктов, что заставляет нас ду- мать, что там, скорее всего действуют вербовщики, помогаю- щие организовать финансирование и логистику поездок.
215 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
Образование Вопреки общепринятому взгляду, что уезжают необразован- ные или безграмотные, наше исследование установило, что 18 из всех уехавших закончили 11 классов и имеют среднее образо- вание. Четыре человека учились в университете или закончили его. Восемь закончили 9 классов, то есть имеют незаконченное среднее образование. Некоторые учились в медресе в Кыргыз стане или получили религиозное образование за рубежом. Поч- ти никто не имел профессионального образования. В значи- тельной степени это соответствует результатам исследований других авторов, которые тоже отмечают сравнительно хороший уровень образования террористов. Эти результаты довольно последовательны — начиная со статьи Насры Хассан, опубли- кованной в 2001 году (250 респондентов, Hassan, Nasra. 2001. “An Arsenal of Believers” The New Yorker, November 19, pp. 36- 41.) и кончая самыми новыми публикациями (Daniel Brennan, Miguel de Corral, The Fight Against Terror Needs Better Data. Foreign policy, October 2, 2018.) Насра Хассан пишет: «Никто из них (из интервьюированных ею террористов), не был не об- разован, безнадежно беден или депрессирован».172 Бренан и Де Коррал, в свою очередь, отмечают: «Случай Туниса показыва- ет, что гнев и разочарование среднего класса в Тунисе являют- ся более мощными стимулами радикализации, чем бедность и безработица»173. Того же мнения придерживается и бесспор- ный знаток Центральной Азии Бавна Даве, которая обращает внимание на следующее: «Некоторые из доступных исследова- ний показывают, что многие из тех, кто был нанят ИГИЛ и дру- гими сетями, не обязательно не образованы; некоторые из них, возможно, получили вполне приличное образование. .... Други- ми словами, было бы неточно утверждать, что к радикальным
172 Hassan, Nasra. 2001. “An Arsenal of Believers,” The New Yorker, November 19, pp. 36-41. 173 Daniel Brennan, Miguel de Corral, The Fight Against Terror Needs Better Data. Foreign policy, October 2, 2018.
216 Сессия IV Возвращение иностранных боевиков: есть ли возможности для интеграции?
идеологиям привлекаются только те, кто не имеет надлежащего образования и возможностей»174. Экономический статус Экономический статус боевиков был определен на осно- ве самооценки интервьюированных (боевиков или их семей), а также на основе наблюдения исследователей, которые прово- дили интервью. Большинство оценивают себя как люди сред- него достатка. Двое заявляют, что у них отличные жизненные условия. В условиях ниже среднего уровня жили 4 человек. В долговую яму попал только один, который потерял чужой скот и не мог восстановить убытки даже с помощью родителей сво- ей жены. И среди мужчин, и среди женщин были люди, которые зарабатывали более чем достойно для условий Кыргызстана. Например, один из уехавших из Чуйской области зарабатывал приблизительно 1000 долларов в месяц. Девушка из Карабалты работала парикмахером, зарабатывая приблизительно 1000-2000 сомов в день. Кроме того, большинство боевиков были завербо- ваны в России, где они зарабатывали достаточно, чтобы жить и высылать деньги своим семьям. Об остальных информации нет. Наблюдения интервьюирующих подтверждают мнения ре- спондентов. В большинстве случаев дома, которые мы посети- ли, были большими и удобными, находились на среднем уровне и уровне выше среднего для соответствующего населенного пункта, были ухоженными, теплыми и удобными. В то же самое время надо признать, что социальные услуги в тех местах, которые мы посетили, исключительно неразви- тые. Нет условий для занятия спортом или досуга; почти не су- ществуют возможности для разумного и приятного проведения свободного времени. Специально для женщин имеются очень ограниченные возможности для образования и социального об- щения вне семьи. Исходя из этого, а также имея ввиду опыт других стран, мы не исключаем, что плохое качество социаль- 174 Bhavna Davé. October 31, 2017. The complex reality of radicalisation in Central Asia. The New Eastern Europe. http://neweasterneurope.eu/2017/10/31/complex-reality- radicalisation-central-asia/
217 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
ных услуг или их отсутствие может являться относительно ве- ским мотивом в принятии индивидуального решения. Личностные качества Как было указано ранее, эта переменная была введена с це- лью исследовать влияние личностных качеств на индивидуаль- ное решение. Мы специально интересовались, были ли среди боевиков люди, которые отличались агрессивностью, склон- ностью к насилию, неуравновешенностью и вспыльчивостью. Данные исследования свидетельствуют, что никто из уехавших не проявил особую склонность к агрессии и насилию; зато двое были описаны своими близкими как неуравновешенные и склонные к спонтанному и не всегда обдуманному принятию решений. Характерно также то, что многие из выехавших пар- ней занимались спортом. Степень религиозности Этот вопрос всегда привлекает особый интерес, поскольку есть предположения, что уехавшие отличаются особенно глу- бокой религиозностью и что они уехали сражаться, потому что таков, по их мнению, был их долг как мусульман. Для измерения степени религиозности мы использовали не- сколько индикаторов: изменения во внешнем виде, изменения в кругу друзей (порвались связи со старыми друзьями и нала- дились дружеские отношения с новыми лицами); изменения в отношениях с семьей и родителями. Большинство (14) отлича- лись умеренной религиозностью. Мать парня, пропавшего без вести после отъезда, сорокалетняя женщина, медсестра по про- фессии, утверждает, что, хотя ее свекр был имамом, он никого не заставлял совершать намаз 5 раз в день, а учил свою семью соблюдать моральные требования ислама. Родственница недав- но скончавшегося молодого человека, с высшим образованием, бухгалтер по профессии, утверждала, что в их русскоговорящей семье никто никогда особо не соблюдал религиозных обрядов, хотя они считают себя добрыми мусульманами из-за того, что стараются жить по требованиям своей религии.
218 Сессия IV Возвращение иностранных боевиков: есть ли возможности для интеграции?
Производит впечатление то, что некоторые стали особенно религиозными после того, как попали под влияние определен- ных радикальных элементов. Отец двух девушек, которые уеха- ли в Сирию вслед за своими любимыми, например, утвержда- ет, что, хотя он был против, его дочери стали носить хиджаб, закрывали лицо и ограничивали себя в характерных для моло- дых людей удовольствиях: перестали смотреть телевизор, не общались с ровесницами и подругами и т. д. С другой сторо- ны, некоторые семьи оказались сильно религиозными, и на них не произвело отрицательного впечатления то, что их сыновья и дочери стали подчеркивать свою религиозную принадлеж- ность внешними атрибутами, такими как, например, хиджаб (для женщин), борода и прекращение употребления спиртного для мужчин и своевременное совершение намаза. Наоборот, их даже это обрадовало, поскольку они считали, что их дети изба- вились от определенных вредных пороков. Однако от внимания семей не ускользнул тот факт, что их дети стали общаться с но- выми друзьями и меньше — с родителями, что их насторожи- ло до известной степени. Вместе с тем семьи не знали, к кому обратиться за советом и за помощью. Они не пошли на контакт с органами безопасности из-за опасения, что тем самым на вредят своим близким. С другой стороны, им были неизвестны организации, которые оказывают помощь и поддержку людям в их положении. С третьей стороны, в своих махаллях и мест- ных сообществах они оказались в изоляции. Особенно в ма- леньких населенных пунктах, где люди знают все друг о друге: соседи стали избегать их. Предоставленные самим себе, неко- торые семьи попытались предпринять какие-то ответные меры, но большинство бездействовали. Отец боевика, сражающегося на стороне ИГИЛ в Сирии, находясь в полном отчаянии, заявил: «Мой сын не хочет возвращаться из-за страха, что его посадят. От государства никакой помощи. В махалле люди меня избега- ют. Что мне остается кроме поехать следом за ним в Сирию?»
219 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
Религиозность: степень религиозной грамотности Кроме степени религиозности, это исследование сосредо- точилось и на степени религиозной грамотности. В качестве индикаторов ее определения были использованы: получение религиозного образования в стране или за рубежом и три кон- трольных вопроса: «Что такое джихад?» «Можно ли поехать на джихад без разрешения родителей?» «При каких условиях можно стать шахидом?» Здесь особый интерес представляют ответы трех джихадистов: один отбыл срок, другие два все еще находились в заключении. Все единодушно ответили, что джи- хад — это участие в войне против неверных. Никто не знал зна- чение понятия «малого джихада» и «большого джихада», никто не слышал притчу о том, какие объяснения дал Пророк своим последователям насчет этого вопроса. Под влиянием своих ра- дикальных наставников они усвоили единственно военизиро- ванное значение термина, но не имеют никакого понятия о том, что джихад означает, прежде всего, борьбу против зла в нас са- мих. Подобные ответы были получены и на второй контроль- ный вопрос. Все заявили, что уехали без согласия родителей, и никто не знал, что в исламе требуется именно такое согласие. Кстати, точно такие инструкции можно найти в социальных се- тях и аккаунтах пиар-специалистов ИГИЛ. Авторы этого текста продолжительное время отслеживали аккаунты в Твиттере трех женщин европейского происхождения, которые, по утверж- денному среди научной общественности мнению, связывались с потенциальными рекрутами. Было установлено, что многие кандидаты в боевики просят совета, как поступать в случае несогласия семьи с их присоединением к террористической организации. Все советы были в одном духе: что они должны уехать вопреки всему, а Всевышний позаботится об остальном. Предполагается, что подобные советы они получили и от своих вербовщиков. Касательно третьего вопроса, респонденты ответили, что им неизвестно, что шахидом можно стать только при объявленной
220 Сессия IV Возвращение иностранных боевиков: есть ли возможности для интеграции?
войне, а сирийский конфликт не подпадает под это определе- ние. Кроме этих контрольных вопросов, исследователи зада- ли еще дополнительный вопрос: «Почему вы поехали именно в Сирию, а не в Палестину, где тоже страдают мусульмане?». Убедительного ответа они не получили, поскольку респонден- ты заявили, что им неизвестно что происходит в Палестине. Это подтверждает заключения кыргызских силовиков о существо- вании сетей, которые рекрутируют боевиков именно для опре- деленных организаций, в нашем случае — для «Исламского государства» и схожих с ним террористических организаций, действующих на территории Сирии и Ирака, а также для тра- диционно влиятельного в регионе Исламского движения Узбе- кистана. Процессы радикализации Почти единодушно респонденты ответили, что радикализа- ция боевиков происходит преимущественно под влиянием ма- териалов, опубликованных в Интернете. Нельзя отрицать, что социальные сети и новые информационные технологии играют значительную роль в этом процессе. При этом надо иметь вви- ду, что пропагандистские материалы террористических органи- заций профессионально разработаны и, несмотря на их прямые и порою грубые внушения, оказывают существенное влияние на определенные социальные группы. Вопреки этому, мы иден- тифицировали только два случая вербовки по Интернету, что наводит на мысль о том, что новые социальные сети лишь соз- дают установку к радикализации, но эта установка превраща- ется в повторяющийся тип поведения только после общения с единомышленниками на местах. Кроме того, не были найдены доказательства тому, что логистика и организация трансфера боевиков осуществлялись виртуальным образом. Исследова- тели продолжительное время заходили в аккаунты известных радикалов «Исламского государства» и спрашивали о конкрет- ных напутствиях, как доехать до Сирии, но ни разу не добились
221 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
какого-то ясного ответа, кроме общих инструкций, что брать и чего не брать с собой и как поступить в случае несогласия семьи. Некоторые салафитские центры также являются простран- ством, в котором происходит радикализация части населения. Сюда надо добавить и медресе, особенно те, которыми руково- дят радикальные имамы и муллы. Не менее интересен и вопрос, где географически осущест- вляется процесс радикализации. В случае Кыргызстана боль- шинство исследуемых боевиков завербованы в России. Как там этот процесс происходил, мы можем только предполагать, по- скольку у нас нет доступных научных данных. Персональная мотивация В персональной мотивации можно разграничить несколько слоев. Первый составлен идеологическими мотивами, связан- ными с религией. Среди них можно перечислить следующие: борьба против кафиров и врагов ислама, борьба против греш- ников и управляющих; желание участвовать в построении «Ис- ламского государства». Здесь нельзя пропускать и стремление к мученичеству, желание стать шахидами, желание поучаство- вать в джихаде — таком, каким он ими понимается. Второй слой составлен идеологическими мотивами, не свя- занными с религией, такими как, например: нужда иметь со- циальный идеал, в данном случае — построение халифата; желание быть активным строителем своей жизни и общества, желание бороться против режима Башара аль-Асада, жела- ние бороться за свободу и справедливость. Эти мотивы очень похожи на мотивы новых социальных движений 60-х и 70-х годов, которые хорошо знакомы исследователям. Кстати, надо отдельно отметить, что, после Афганистана, это самая большая концентрация зарубежных боевиков в мире. Однако далеко не единственная. Вдохновляющая сила социального идеала была хорошо видна во время гражданской войны в Испании (1936 г.), когда в страну стекались люди со всего земного шара, и среди них — такие замечательные творцы мировой известности, как,
222 Сессия IV Возвращение иностранных боевиков: есть ли возможности для интеграции?
например, американский писатель Эрнест Хемингуэй. Поэтому специально надо отметить, что сила и аттрактивность социаль- ного идеала являются исключительно эффективным средством политической мобилизации. Третий слой мотивации, скорее всего, имеет экономический характер. Хотя семьи, да и сами боевики отрицали, что они едут из-за денег, можно предположить, что стагнация в России, куда кыргызстанцы традиционно едут на заработки, возможно, за- ставила часть из них искать другие источники доходов. Четвертый слой мотивации связан с проблемами интегра- ции. Не секрет, что интеграция выходцев из Центральной Азии в России — сложный процесс, имея ввиду растущие ксено- фобские настроения в этой стране. С другой стороны, узбеки — самая неинтегрированная часть в кыргызстанском обществе, поэтому неудивительно, что этнические узбеки составляют зна- чительный процент среди боевиков. Пятый слой мотивации связан с тем, что мы здесь называ- ем «убожество местной жизни». Значительная часть боевиков и их жен практически не знают, как может функционировать общество с налаженными социальными услугами, разумным проведением свободного времени и досуга. Им знакома толь- ко школа и потом — иммигрантская жизнь в России, со всеми ее лишениями и трудностями. Очевидно, в какой-то момент у них появляется желание разорвать узкий кругозор повседнев- ной жизни, желание повидать мир и уехать, попасть в авантюру, которая сделает собственную жизнь интересной и волнующей. Не на последнем месте, многими, вероятно, руководила роман- тика и возможность реализовать себя. Для женщин характерно желание поехать за своими мужь- ями или найти в новом мире себе жениха и создать семью по всем, как они думают, мусульманским законам. Стремление реализовать свою женскую идентичность такой, какой они ее видят, жить в любви и согласии в свой семье, вероятно, являет- ся сильным мотиватором их поведения. Так, например, две де- вушки из Чуйской области поехали к своим парням-боевикам;
223 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
в Ошской области отец девушки рассказал нам о своей дочери, которая поехала за своим любимым турецкой национальности. Кыргызстанская женщина, мать одного ребенка, проживающая несколько лет в Стамбуле, поехала в Сирию, веря, что там стро- ится настоящее исламское государство, которое спасет ее сына от пороков современности — алкоголя, курения, наркотической зависимости, внебрачных половых отношений. Среди мотивов не надо пропускать и страх того, что, если боевики вернутся на родину, они попадут под суд из-за своего участия в зарубежных террористических организациях. Многие семьи пытались связаться со своими близкими и многие поеха- ли в Сирию, однако незначительное число связались со своими родственниками — то ли из-за их нежелания общаться, то ли из-за невозможности найти их на территории, контролируемой радикальной сирийской оппозицией. Надо отметить, что вряд ли один мотив определяет индиви- дуальное решение уехавших. Так, например, мы столкнулись со случаем одного парня, который покинул страну из-за несчаст- ной любви. Родители его любимой девушки не разрешили ей выйти за него замуж. Семья описала его как молодого человека застенчивого характера, закомплексованного, страдавшего от безработицы и непринятия. Уехав в Вазиристан, он не толь- ко справился со своей личной травмой, но нашел и отличную профессиональную реализацию. Он оказался талантливым журналистом, который создал и разместил в интернете 17 три- дцатиминутных роликов, посвященных каузе его организации. Анализ его вербального и невербального поведения раскрыл перед нами молодого человека, довольного своей судьбой, ко- торый не только «состоялся» в профессиональном и личном от- ношении, но и чувствует себя счастливым и довольным своим нынешним статусом. По нашим оценкам, его вряд ли можно убедить вернуться на родину: доказательство тому — тот факт, что он ни разу не ответил на попытки его матери связаться с ним.
224 Сессия IV Возвращение иностранных боевиков: есть ли возможности для интеграции?
Некоторые выводы На основе полученного материала можно сделать следую- щие выводы: 1. Индивидуальное решение присоединиться к зарубежным террористическим организациям принимается под воздействи- ем множества факторов — внешних и внутренних. 2. Индивидуальное решение вряд ли может рассматривать- ся как результат молодости, хотя возможно рассматривать его как функцию определенной социальной и образовательной незрелости. 3. Семейный статус не является значимым фактором инди- видуального решения. 4. Боевиков, выехавших из страны, нельзя считать обездо- ленными, безграмотными людьми. При этом обращает на себя внимание отсутствие профессионального образования и про- фессии у многих из них. 5. Экономическое положение не является решающим фак- тором выезда большинства боевиков. 6. Степень религиозности вряд ли можно считать определя- ющим фактором индивидуального решения. 7. Религиозная безграмотность влияет на индивидуальное решение, потому что создает условия для введения в заблужде- ние потенциальных боевиков. 8. Радикализация происходит преимущественно за рубе- жом (трудовая миграция, религиозное обучение за рубежом). 9. Социальные сети сильно влияют на персональные уста- новки к радикализации. 10. По нашему мнению, вербовка осуществляется, скорее всего, вербовочной сетью, действующей в стране и за ее преде- лами. Именно она несет ответственность за логистику и орга- низацию поездок. 11. Мотивация сложная и состоит из множества слоев. Сре- ди основных мотивов можно выделить идеологические моти- вы, связанные с религией, и идеологические мотивы, не связан- ные с религией, экономические мотивы, мотивы, связанные с желанием сделать свою жизнь интересной и волнующей, страх привлечения к суду в случае возвращения на родину.
225 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
12. Как правило, индивидуальное решение принимается под воздействием множества мотивов. 13. К моменту отъезда кыргызстанские боевики отличают- ся различной степенью радикализации. 14. Можно предположить, что к моменту приезда на родину они более радикализированы, чем до отъезда, но различная сте- пень радикализации может сохраниться. Итак, почему кыргызстанские боевики идут на чужую войну? Короткий ответ: потому что они становятся объектом воз- действия множества внутренних и внешних факторов. Пол- ный ответ получится длинным и весьма сложным. Мотивация включает идеологические мотивы, связанные или не связанные с религией, экономические мотивы, мотивы, связанные с же- ланием сделать свою жизнь интересной и волнующей, страх привлечения к суду в случае возвращения на родину. Боевики уезжают, потому что становятся жертвой сетей вербовщиков, которые эксплуатируют их желание вести жизнь настоящего мусульманина. Так как они стремятся к социальной справедли- вости, которой, по их мнению, на их родине нет; потому что хотят быть главными героями своей жизни, которой в их патри- архальных обществах управляют традиции, авторитет старших и мужчин; они уезжают, потому что не желают жить в условиях коррупции, которая перекрывает им дороги к благосостоянию и достойной жизни. Уезжают, потому что они поверили боль- шому обману об Исламском государстве, которое обслуживает интересы ненастоящих мусульман, а одной радикальной элиты, которая за свою прибыль расплачивается жизнями других. Некоторые рекомендации На основе вышеизложенного можно выделить следующие рекомендации: 1. Рассматривать консолидацию гражданской и демократи- ческой кыргызстанской нации и эффективное функционирова- ние государственной администрации как основы действенных усилий для ограничения участия кыргызстанских граждан в чужих войнах.
226 Сессия IV Возвращение иностранных боевиков: есть ли возможности для интеграции?
2. Рассматривать верховенство закона (судить каждого по делам) как основу антитеррористических усилий. Создать у об- щества понимание того, что участие в зарубежных террористи- ческих действиях является преступлением по национальным законам и что за подобное деяние надо отвечать перед судом. В то же время, разъяснять, особенно семьям боевиков и, по воз- можности, самим боевикам, что лучше вернуться на родину, понести свое наказание и реинтегрироваться в общество, чем погибнуть или ухудшать свое состояние через дальнейшее уча- стие в террористических действиях. 3. Рассматривать предоставление со стороны государства доступа к качественным социальным услугам как условие иден- тификации граждан со своей нацией, которое, вместе с другими мерами, может привести к ограничению участия граждан Кыр- гызстана в чужих войнах. 4. Воспитать чувство патриотизма и гордости от принад- лежности к кыргызской нации. 5. Повышать компетентность и квалификацию умеренного духовенства, которое является фактором первостепенной важ- ности в борьбе с радикальными интерпретациями ислама. 6. Создавать среди населения понимание, что радикальные интерпретации ислама чужды традициям и обычаям Кыргыз- стана. 7. Давать возможность журналистам, работающим по теме о боевиках, повышать свою квалификацию при помощи дис- танционного и электронного обучения, что поможет им инфор- мировать своих читателей более объективным образом. 8. Поддерживать сотрудничество между органами безо- пасности и учеными в духе лучших международных практик и опыта. В Кыргызстане, как во всех развитых странах, ученые и силовики должны работать совместно во имя сохранения на- циональной безопасности. 9. Создать бесплатную телефонную линию, доступную всему населению, которой может воспользоваться каждый, кто чувствует себя под угрозой воздействия радикальных сетей. 10. Создать центры реабилитации и реинтеграции для лиц, которые находились под влиянием радикальных религиозных
227 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
или других сект, чтобы поддержать их возвращение к соответ- ствующему образу жизни. 11. Создать в обществе понимание разницы между тра- диционным исламом и его радикальными интерпретациями. Мы рекомендуем разработать брошюры с простыми и доступ- ными объяснениями, с акцентом на следующих пунктах. Что такое джихад? При каких условиях можно поехать на джихад? Что такое шахада (мученичество)? Кто и при каких условиях может стать шахидом? 12. Использовать в антитеррористических усилиях бывших боевиков, которые отбыли свой срок и успешно реинтегрирова- лись в обществе. 13. Активизировать усилия соответствующих агентств и ведомств, таких как, например, Министерство труда и социаль- ной защиты, когда речь идет о предотвращении выезда детей с подозрением, что они могут впоследствии оказаться со своими родителями в зонах террористических действий. 14. Отслеживать и нейтрализовывать радикальные сайты. 15. Высылать официальных представителей МИД и МВД в Турцию, чтобы сотрудничать с теми гражданами страны, ко- торые поехали искать и возвратить своих близких или отгово- рить их от выезда в Сирию. 16. Поддерживать неправительственные организации, осо- бенно те, которые занимаются вопросами гендера, в их стрем- лении разъяснить женщинам преступный и опасный характер участия в зарубежных террористических организациях. 17. Провести разъяснительную работу в обществе и дать ясные инструкции о безопасности поездки в другие страны. Эти инструкции должны включать простые и понятные поло- жения, такие как, например: рекомендовать не ехать одним в рискованные зоны; всегда оставлять близким адрес пункта на- значения; предварительно проверить в Интернете существует ли та организация, которая вас приглашает; быть в постоянном контакте с семьей.
***
228 Сессия IV Возвращение иностранных боевиков: есть ли возможности для интеграции?
Выходцы из Узбекистана — члены террористических организаций в Сирии и Ираке: современное состояние и перспективы
Бахтиер Эргашев
Введение В целом успешная кампания войск западной коалиции в Ираке и Сирии и коалиции сил правительства Сирии, Ирана, России и частично — Турции в Сирии против боевиков ИГИЛ и «Джабхат-ан-Нусры» («Аль-Каида») поставили вопрос о ве- роятном исходе значительной части боевиков из этих стран. Понятно, что разгром террористов в Ираке и Сирии, решив часть проблемы, создал целый ряд других проблем для других стран. Прошедшие подготовку и получившие реальный боевой опыт члены террористических организаций имеют потенциал для превращения в ударные отряды для действий в других ре- гионах и странах. И на сегодня определились основные пути миграции этих боевиков: это Афганистан, Северная Африка в целом и евро- пейские страны. И эта опасность осознается элитами тех стран, которых на- прямую коснутся последствия перебазирования боевиков в ука- занные страны и регионы. В частности, президент Узбекистана Шавкат Мирзиёев заявил: «Соседние c Сирией страны говорят о победе над террористами. Хорошо. А дальше что? Куда они (террористы — ред.) дальше пойдут? Неизвестно»175. Продолжая эту линию рассуждений, министр иностран- ных дел России С.В. Лавров 15 декабря 2017 года заявил: «Мы встревожены тем, что на границах с нашими соседями, союз-
175 «Исход боевиков из Сирии не решает проблему терроризма, заявил Мирзиеев», РИА Новости, 7 декабря 2017 г. [“The exodus of militants from Syria does not solve the problem of terrorism, Mirziyoyev stated“, RIA Novosti, 7 December 2017], https://ria.ru/syr- ia/20171207/1510457248.html
229 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
никами — центрально-азиатскими странами игиловцы наращи- вают свое присутствие. Прежде всего, в Афганистане, где они стремятся на север. Это наводит на мысль, что Центральная Азия является следующей целью»176. Таким образом, есть реальная опасность переноса актив- ности боевиков, аффилированных с ИГИЛ и «Аль-Каидой» из Сирии и Ирака в Афганистан, с последующей дестабилизацией стран ЦА. При этом существует понимание того, что борьба с боеви- ками ИГИЛ включает в себя, помимо военных и специальных операций, то, что можно объединить общим понятием «силовое противодействие», реализацию целостной политики идеологи- ческой борьбы с проповедью религиозного фундаментализма и экстремизма, направленной на дерадикализацию и ресоциали- зацию граждан, прежде всего — молодежи, попавшей под вли- яние идей фундаменталистов. Говоря об этом, президент Узбекистана отмечал, что приме- нение в основном силовых методов борьбы с террористами себя не оправдывает, необходимо продолжить работу по раскрытию в молодежной среде истинных целей ислама, который ничего общего не имеет с группами террористов и экстремистов, и что в стране необходимо обеспечить условия для самореализации молодёжи, которая может попасть под воздействие идеологии радикализма и экстремизма. И это критически важно для Узбе- кистана, где 60 % населения составляют молодые люди младше 30 лет. Обзор литературы, посвященной исследованию вопросов изучения внутренней структуры и идеологии экстремистских, террористических организаций религиозной направленности, позволяет сделать несколько выводов. 1. В силу специфики са- мой темы, труднодоступности статистики по численности тер- 176 Foreign Minister Sergey Lavrov’s remarks and replies to media questions during the Government Hour in the Federation Council of the Federal Assembly of the Russian Federation, Moscow, December 15, 2017, Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation, 15 Decem- ber 2017, http://www.mid.ru/press_service/minister_speeches/-/asset_publisher/7OvQR5K- JWVmR/content/id/2992396
230 Сессия IV Возвращение иностранных боевиков: есть ли возможности для интеграции?
рористических организаций, существуют большие проблемы с доступом к такой статистике. 2. Другая крайность — это ста- тистика по численности и деятельности террористических ор- ганизаций, доступная исследователям через информационные ресурсы (прежде всего, в сети Интернет), которые напрямую или опосредствованно аффилированы с террористическими ор- ганизациями. Для этой группы источников характерно целена- правленно преувеличенные данные о численности, количестве проведенных актов/акций. При этом такие данные могут в не- сколько раз отличаться (в сторону увеличения) по сравнению с данными спецслужб и общественных организаций, работаю- щих в направлении отслеживания и противодействия практике и идеологии террористических организаций. 3. Как результат, в исследовательских работах, посвященных тематике генезиса и деятельности тех или иных террористических организаций, налицо проблема серьезных расхождений в методах и подходах (и, соответственно, результатах) по оценке реального потенци- ала террористических организаций. А это ошибки не академического характера. Недостатки в расчетах исследователей, занимающихся данной темой — это возможные ошибки в прогнозировании потенциальных угроз, их размеров и последствий в рамках государственной политики противодействия угрозам терроризма. Кроме того, такие ошиб- ки (намеренные или преднамеренные) — это возможность для манипулирования общественным мнением, в сторону как пре- уменьшения, так и преувеличения масштабов угроз со стороны террористических организаций. Поэтому важнейшей задачей для исследователей, работаю- щих в данном направлении, является необходимость осторож- ного, я бы сказал, бережного отношения к материалу, к стати- стике. Чтобы исследователь обладал своеобразной «бритвой Оккама», когда нужно уметь различать и отбрасывать односто- ронние подходы, преувеличенную статистику, уметь различать реальное исследование и продукт информационного манипули- рования и пропаганды.
231 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
В Узбекистане, в силу существующих подходов к СМИ и ин- формационной политике, когда тематика противодействия ре- лигиозному экстремизму и терроризму жестко контролируется со стороны государства, отсутствуют исследования и публика- ции на их основе, в которых в академическом формате (вне про- пагандистских стереотипов и штампов) рассматривались бы вопросы принципов формирования, существующей численно- сти и идеологических аспектов деятельности террористических организаций, действующих в Узбекистане, в странах-соседях ЦА и странах, примыкающих к региону. В данной работе автор стремился, на основе сравнитель- но-сопоставительного анализа, определить основные аспекты и потенциал государственной политики по противодействию идеологии религиозного экстремизма и терроризма, по анализу политики по дерадикализации и ресоциализации среди, прежде всего молодежи, попавшей под влияние проповедников экстре- мизма в Узбекистане на основе опыта постсоветского периода. Данная статья готовилась на основе изучения разнообразных источников (печатных изданий, интернет-источников), публи- куемых как на русском, так и на иностранных языках. Из публикаций, посвященных тематике анализа формирова- ния и определения численности боевиков, членов террористи- ческих организаций из выходцев из Центральной Азии боль- шой интерес представляет совместная работа авторов Ерлана Карина и Джейкоба Зенн «Между ИГИЛ и «Аль-Каидой»: цен- трально-азиатские боевики в Сирийской войне»177. Авторы, на основе глубокого изучения различных источников, на основе сравнительно-сопоставительного анализа, подготовили работу, которая дает целостное представление о существующих тер- рористических организациях, воюющих на территории Сирии в составе ИГИЛ и «Аль-Каиды», динамике их численного со- става и трансформации их идеологических воззрений.
177 Ерлан Карин, Джекоб Зенн. Между ИГИЛ и «Аль-Каидой»: центрально-азиатские боевики в Сирийской войне. Алматы, 2017 г.
232 Сессия IV Возвращение иностранных боевиков: есть ли возможности для интеграции?
Исследовательский интерес вызывает ряд работ из постсо- ветских стран, где авторы предпринимают попытки рассмотре- ния идеологических аспектов противодействия идеологии экс- тремизма и терроризма. В частности, это российский исследователь Д.А. Шагавиев, который с точки зрения исламской теологии (ханафитский маз- хаб) рассматривает основные формы и методы, используемые проповедниками экстремистских организаций для радикализа- ции молодежи, на основе фальсификации и искажений Корана и Сунны пророка Мухаммеда (с.а.с) и предлагает ряд решений по усилению противодействия данным проповедям178. Марат Ибраев рассматривает вопросы взаимосвязи ислам- ского образования и усиления процессов радикализации моло- дежи на основе широкого использования статистических мате- риалов социологического исследования, предпринимая на этой основе попытку формирования портрета современного привер- женца идеологии радикальных экстремистских организаций.179 Отдельный пласт исследований — это исследования и пу- бликации западных исследователей, посвященные анализу истории формирования, эволюции их идеологических устано- вок и их деятельности террористических организаций в Цен- тральной Азии в постсоветский период. При этом стоит отметить, что данный анализ во многом ис- ходит из предпосылки о внутреннем, имманентном характере возникновения терроризма в странах региона как реакции на особенности сформировавшихся в постсоветский период, по- литических систем, их особенностей, трудностей социального характера (молодежная безработица, кризис идеологии и систе- мы образования и ряда других).
178 Шагавиев Д.А. «Теологические концепции как фактор формирования личности релгиозного радикала», сборник материалов межрегиональной научно-практической конференции «Противодействие распространению идеологии экстремизма и терроризма среди молодежи», г. Уфа, Россия, 2017 г., с.62-69 179 Ибраев М.К. «Дефицит исламского образования как причина распространения идеологии экстремизма и терроризма» в сборнике материалов X международной научно- практической конференции «Идеалы и ценности ислама в образовательном пространстве XXI века», Уфа, Россия, 2017 г., с. 50-53
233 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
Так, в статье Douglas Green «Kazakhstan and Central Asia: International Terrorism Without Borders»180, в анализе упор сде- лан на то, что экстремисты, выходцы из стран Центральной Азии стали фактором международной безопасности, так как представители этой разнородной и разнонациональной группи- ровки стали организаторами и исполнителями ряда серьезных террористических актов в разных странах (Турции, Швеции и США). И этот фактор делает необходимым более детальное и глубокое изучение данного феномена. Джозеф Лэнг (Józef Lang), специалист, изучающий вопросы ислама в постсоветских странах Центральной Азии, феномен исламского радикализма и терроризма в ЦА и Афганистане, социальную и политическую ситуацию в Центральной Азии и связанные с этим вопросы обеспечения стабильности и безо- пасности в регионе, в целом ряде публикаций анализировал ге- незис и перспективы развития террористических организаций возникших в Центральной Азии181. В своей публикации “Exporting Jihad — Islamic terrorism from Central Asia182», данный автор на основе глубокого анали- за сложившейся ситуации с террористическими организация- ми, сформированными на основе выходцев из стран региона и участвующими в сирийской войне, приходит к важному выводу о том, что сирийская кампания стала важным рубежом, который привел к качественному изменению террористических органи- заций из Центральной Азии. Если раньше они были в основном ориентированы — довольно узко — в своей идеологической основе и практике действий, на регион ЦА, на борьбу с суще- ствующими режимами в странах ЦА, то теперь, после опыта участия в войне, идущей вне региона ЦА, они получили прак-
180 Green, D. “Kazakhstan and Central Asia: International Terrorism Without Borders”, Strat- for Worldview, 27 November 2017 https://worldview.stratfor.com/article/kazakhstan-and-cen- tral-asia-international-terrorism-without-borders 181 В частности, https://www.osw.waw.pl/sites/default/files/report_the-radical-islamic-mili- tants.pdf 182 Lang, J. “Exporting Jihad — Islamic terrorism from Central Asia”, OSW, 12 April 2017, https://www.osw.waw.pl/en/publikacje/osw-commentary/2017-04-12/exporting-jihad-islam- ic-terrorism-central-asia
234 Сессия IV Возвращение иностранных боевиков: есть ли возможности для интеграции?
тику участия во вненациональном, глобальном джихадистком движении. Они стали довольно активной частью глобального джихадисткого фронта. И теперь теория и практика данных ор- ганизаций существенно расширена, что приведет к развитию глобалистских тенденций в их террористической деятельности. Известный исследователь Центральной Азии Фредерик Старр (Frederick Starr) в своей публикации «Moderate Islam? Look to Central Asia»183, опубликованной в 2014 г., рассматри- вая ситуацию в регионе в широкой исторической перспективе, пишет о том, что одной из главных причин возникновения фе- номена религиозного экстремизма в регионе Центральной Азии является процесс незавершенной модернизации в странах реги- она. И важнейшим направлением противодействия религиозно- му экстремизму в странах региона, имеющих огромный истори- ческий опыт развития ислама, его роли и значения в духовной и культурной жизни центральноазиатских стран является успешная модернизация стран региона в политической, эконо- мической и социально-культурной сферах.
Оценки численности членов террористических организаций-выходцев из Узбекистана Оценки численности боевиков, участвовавших/ участвую- щих в составе различных террористических группировок в бо- евых действиях в Ираке и Сирии в последние семь лет, после 2011 года вызывают серьезные трудности. Так, по данным Soufan Center, около девяти тысяч выходцев из стран бывшего СССР воюют в Сирии на стороне запрещен- ной во многих странах мира террористической группировки «Исламское государство». Из этого числа около трех с полови-
183 Starr, S. F. “Moderate Islam? Look to Central Asia”, The New York Times, 26 Feb- ruary 2014, https://www.nytimes.com/2014/02/27/opinion/moderate-islam-look-to-central-asia. html?_r=0
235 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
ной тысяч россиян, более тысячи граждан Таджикистана, свы- ше полутора тысяч узбеков и выходцы из других стран184. По данным Soufan Center на начало 2017 г., около трети ино- странных боевиков ИГИЛ уже вернулись в свои страны после серии поражений группировки в Ираке и Сирии. Другие источники дают другие цифры. Так, авторы издания «Между ИГИЛ и «Аль-Каидой»: центрально-азиатские боевики в Сирийской войне» приводят следующие цифры. В 2013 году сообщалось о 500 узбеках, 360 туркменах и 200 киргизах. В це- лом, по подсчетам авторов, с учетом казахов и уйгуров, общая численность боевиков – выходцев из ЦА составляла от 1500 до 2000 человек (на 2014 г.). В конце 2015 года их количество составляло приблизительно около 4 тыс. человек. Таблица 1. Примерные данные по численности боевиков – выходцев из стран Центральной Азии185
Осуждено за участие По данным По данным в боевых Страна открытых Убито Вернулось спецслужб действиях источников в Ираке и Сирии Узбекистан 3000-3500 300 900 - 11 Туркменистан 500 - 2 6 - Таджикистан 2000 Более 1000 300 100 16 Казахстан 500 200 80 33 33 Кыргызстан 500-600 Более 600 70 40 47
Таким образом, налицо картина того, как различные изда- ния, исследования и авторы дают разные цифры участников.
184 «Иногда они возвращаются: что ждет боевиков ИГ после исхода из Сирии», Спутник, 27.10.2017 [“Sometimes they come back: what awaits IS fighters after the exodus from Syria”, Sputnik, 27 October 2017], https://ru.sputnik-tj.com/analytics/20171027/1023727014/In- ogda-oni-vozvrashchayutsya-chem-grozit-iskhod-boyevikov-blizhnego-vostoka.html 185 Ерлан Карин, Джекоб Зенн. Между ИГИЛ и «Аль-Каидой»: центральноазиатские боевики в Сирийской войне. Алматы, 2017, С. 174
236 Сессия IV Возвращение иностранных боевиков: есть ли возможности для интеграции?
При этом существует большая разница между официальны- ми данными и неофициальными, между данными спецслужб и отрытыми источниками. Все это создает проблемы в оценке потенциала угроз. Однако по всем источникам, как официальным, так и нео- фициальным, самое большое количество боевиков – участни- ков вооруженных группировок, принимавших участие в боевых действиях на территории Ирака и Сирии, выходцев из стран Центральной Азии было из Узбекистана. Анализ открытых источников показывает, что пополнение рядов боевиков-выходцев из Узбекистана, воевавших в Сирии и Ираке, происходило в основном тремя путями. 1. Основная часть — это члены Исламского движения Уз- бекистана (ИДУ) и Союза исламского джихада (СИД), базиро- вавшихся в Пакистане (Вазиристан) и связанных с движением «Талибан». Именно эта часть боевиков уезжала в Сирию и Ирак с семьями. И именно они организовали два основных отряда уз- бекских боевиков — «Джамоат имени имама аль-Бухари» и «Ка- тибат аль Таухидваль Джихад», связанных с «Джебхат-ан-Ну- сра» («Аль-Каида»). По различным оценкам, с 2011 года по 2016 год из Пакистана и Афганистана выехали в Ирак и Сирию не менее 400 боевиков – выходцев из Узбекистана, связанных с ИДУ и СИД (значительная часть — с семьями). При этом надо иметь в виду тот факт, что часть этнических узбеков, которые попали в Ирак и Сирию, являются гражданами Кыргызстана (из областей Южного Кыргызстана) и Таджикистана. 2. Второй источник пополнения — это трудовые мигранты, граждане РУз, работавшие в РФ (и частично — в Казахстане). По данным за 2017 год, в России легально работало около 1,9 миллиона граждан Узбекистана. И, по подсчетам некоторых независимых экспертов, около 200 тысяч работает нелегально, без официального статуса (значительная часть из них — с про- сроченными и недействительными документами). В Казахстане численность трудовых мигрантов из Узбекистана составляет около 400-500 тыс. человек, из них официальные патенты име-
237 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
ют только около половины из них. И именно этот контингент, как наиболее экономически уязвимый и является более всего чувствительным к пропаганде фундаменталистов. Точных оценок количества трудовых мигрантов из Узбеки- стана, которые смогли попасть через Турцию в Сирию (наибо- лее популярный маршрут), нет. Но по неофициальной инфор- мации, полученной автором186, их число может составлять как минимум несколько сот человек (300-400 человек, за период с 2013 по 2016 гг.). 3. Несколько десятков граждан Узбекистана, которые вли- лись в ряды боевиков ИГИЛ и «Аль-Каиды» в Сирии и Ира- ке, мигрировав из Узбекистана. По некоторым неофициальным оценкам независимых экспертов и журналистов из Узбекиста- на187, их численность составляет около 60-70 человек (часть из них — с семьями) за период с 2013 г. по 2016 г. Но при всей разнице цифр, с которыми можно соглашаться или оспаривать их, можно сказать, что: • Выходцы из стран ЦА активно участвовали в соста- ве различных группировок в военных действиях в Ираке и Сирии. • Эти боевики получили серьезную боевую подготовку и опыт ведения действий (прежде всего — городских боев). • Эта мобилизованная и идеологически натасканная сила может быть использована для дестабилизации ситуации в стра- нах ЦА.
186 В ходе экспертных интервью в форме углубленных интервью (17 углубленных интервью, на основе стандартных гайдов углубленного интервью) с руководителями и активистами узбекских национально-культурных центров и НКО, специализирующихся на защите прав трудовых мигрантов в Москве, Новосибирске, Алматы, Чимкенте в период с 2016 г. по 2017 г. в рамках исследования «Трудовая миграция на постсоветском пространстве глазами мигрантов» (ННО «Хамюртлар» (РФ, Новосибирск), ННО «Центр правовой защиты трудовых мигрантов» (РФ, Москва) 187 Центр исследовательских инициатив Ma’no (Ташкент, Узбекистан), исследовательский проект «Теория и практика противодействие религиозному экстремизму на современном этапе» (2018 г.). Были опрошены, с использованием метода углубленных интервью, 21 эксперт (эксперты, журналисты, теологи, государственные служащие, сотрудники правоохранительных органов, представители органов самоуправления граждан).
238 Сессия IV Возвращение иностранных боевиков: есть ли возможности для интеграции?
Борьба с передислоцировавшимися боевиками в Центральную Азию только начинается Появление «Исламского государства Ирака и Леванта» (ИГИЛ) в Афганистане в 2015 г. под названием «Вилайет Хорасан» и его экс- пансия на территории Афганистана, когда уже к 2016-2017 гг. их от- ряды появились на севере страны и присутствовали в общей слож- ности в 30 афганских уездах на территории семи провинций страны, стали одной из важнейших угроз региональной безопасности в Цен- тральной Азии. Захват боевиками ИГИЛ контроля над некоторыми территориями на границах с Таджикистаном и Туркменистаном в провинциях Фарьяб, Сары-Пуль, Саманган, Баглан, Кундуз, Тахар и Бадахшан (где уже существует ряд баз и тренировочных центров, в том числе и для женщин-террористок) представляет реальную угрозу для стран региона188, так как создает плацдармы для рас- ширения социальной и идейной базы ИГИЛ в странах региона. И дестабилизация на севере Афганистана вполне может стать дето- натором крупных столкновений в приграничных с Афганистаном странах региона. При этом большинство экспертов исходит из того, что налич- ный потенциал боевиков ИГИЛ, имеющийся в Афганистане, не позволяет говорить о сценарии прямого вооруженного вторже- ния ИГИЛ на территорию стран ЦА. Отмечая этот факт, глава Антитеррористического центра СНГ А. Новиков заявил, что «се- рьезную опасность для государств СНГ представляет проведение международными террористическими организациями с террито- рии Афганистана так называемых атак вдохновения на террито- рии других государств, то есть обеспечение тактики «одиноких волков»189. На это же обращает внимание и директор ФСБ РФ А. Бортников, подчеркнувший, что «главари международных тер- рористических организаций ориентируют своих сторонников на осуществление так называемого «автономного джихада»190.
188 http://chvk.info/analytics/ukreplenie-igil-v-afganistane-ugrozy-i-zakazchiki/ 189 https://rg.ru/2018/02/20/novikov-terroristy-ispolzuiut-taktiku-odinokih-volkov-kak-v- kizliare.html 190 tass.ru/politika/4823670
239 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
Глава исполкома РАТС ШОС Е. Сысоев заявил, что «особое беспокойство вызывает ситуация в Афганистане, в северных провинциях которого сконцентрировалось до 3 тысяч боевиков ИГИЛ, ранее воевавших на Ближнем Востоке. Среди них 80 % иностранцев, в том числе выходцы из России, стран Централь- ной Азии и Китая»191. Отмечая растущую угрозу для стран Центральной Азии, в тексте Циндаосской декларации глав государств и прави- тельств стран ШОС, подписанной по итогам саммита ШОС в Циндао (КНР, июнь 2018 г.) особым пунктом закреплено: «Государства-члены в связи со складывающейся ситуацией на Ближнем Востоке отмечают растущую угрозу от иностранных боевиков-террористов (ИБТ), которые возвращаются в страны исхода и находят пристанище в третьих странах для продолже- ния террористической и экстремистской деятельности на про- странстве ШОС»192. Деятельность запрещенных в Узбекистане экстремистских организаций джихадисткой направленности (Исламское движе- ние Узбекистана» (ИДУ), «Союз исламского джихада» (СИД), «Хизбу-Тахрир», «Акромийя» и ряд других) всегда была важ- нейшей угрозой национальной безопасности страны. И жесткое противодействие со стороны правоохранительных и специаль- ных служб, комплексные меры по повышению качества орга- низации идеологической борьбы с идеологией религиозного фундаментализма, принятые правительством после событий февраля 1999 года (взрывы в Ташкенте), Баткенских событий (2000 год), ряда террористических актов в 2003-2004 гг., Ан- дижанских событий, привели к прекращению организованной деятельности подпольных ячеек данных организаций на тер- 191 «ИГИЛ стремится создать новое квазигосударство в странах Центральной Азии», РитмЕвразии, 28.02.2018 [“ISIL is looking to create a new quasi-state in the countries of Central Asia”, EurasiaRhythm, 28 February 2018], https://www.ritmeurasia.org/news--2018- 02-28--igil-stremitsja-sozdat-novoe-kvazigosudarstvo-v-stranah-centralnoj-azii-zavili-v-rats- shos-35184 192 «Бортников предупредил о смене тактики террористов в сторону «автономно- го джихада», ТАСС, 19 Дек 2017 [“Bortnikov warned about a change in terrorist tactics towards ‘autonomous jihad’”, TASS, 19 December 2017], https://www.ritmeurasia.org/news- -2018-06-11--lidery-stran-shos-prinjali-deklaraciju-po-itogam-sammita-v-cindao-36953
240 Сессия IV Возвращение иностранных боевиков: есть ли возможности для интеграции?
ритории страны. Развал внутри ИДУ и СИД, группирующихся в Пакистане, привел к почти полному прекращению их под- рывной, террористической деятельности на территории Узбе- кистана. Но в настоящее время реальной угрозой являются организа- ции «Джамоат имени имама аль-Бухари» и «Катибат аль Таухи- дваль Джихад» (около 400 бойцов – выходцев из Узбекистана и Южного Кыргызстана). Обе организации созданы в Сирии в 2014 г., действуют на северо-западе этой страны, являются ответвлениями ИДУ и аффилированы с «Джабхат-ан-Нусра» («Аль-Каида»). Их целью провозглашается оказание помощи в создании исламского эмирата в Сирии и «священная война с узбекским режимом» с целью построения исламского эмирата в Узбекистане. Особую угрозу будет представлять вариант, когда в Афга- нистане сторонники ИГИЛ, передислоцировавшиеся в Аф- ганистан, смогут наладить взаимодействие с организациями, аффилированными с «Аль-Каидой». Такая смычка в некоторых случаях наблюдалась в Сирии в определенные моменты борьбы с правительственными сирийскими силами. И вполне вероятен сценарий такой смычки и в Афганистане, что увеличит мас- штаб угроз, особенно на фоне того, что наблюдается частичное взаимодействие группировок ИГИЛ с отдельными отрядами движения «Талибан». Разгром ИГИЛ и удары по «Джебхат-ан-Нусра» в Сирии и Ираке, могут привести к передислокации части наиболее ак- тивных бойцов ОИБ и КТД не в Узбекистан (так как они по- нимают, что в Узбекистане у них не будет возможности вести активные действия), а в Афганистан. А оттуда, дестабилизи- ровав ситуацию в северном Афганистане, через Туркменистан и Таджикистан (так как 130 км государственной границы меж- ду Узбекистаном и Афганистаном представляют собой сильно укрепленную полосу) попробовать пробиться в Узбекистан. За постсоветское время государства региона наработали значительный опыт борьбы с угрозами терроризма и вмеша-
241 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
тельства в их внутренние дела. Тем не менее, странам ЦА не удалось до сих пор выработать единую стратегию по борьбе с терроризмом, в том числе базирующимся в Афганистане. Но постепенное, во многом неформальное формирование «антиигиловского» фронта между движением «Талибан», пра- вительством Афганистана, поддерживаемое РФ, Узбекистаном и Таджикистаном снижает возможность реализации для узбек- ских экстремистских организаций такого сценария. При этом единственным способом борьбы с угрозой терро- ризма является укрепление антитеррористического и военного сотрудничества и дальнейшее расширение участия стран регио- на в стабилизации Афганистана, совместная работа по социаль- но-экономическому развитию и повышению уровня жизни, что уничтожит социальную базу для терроризма в Афганистане. В силу географических факторов Узбекистан является од- ним из ключевых игроков среди стран-соседей Афганистана в процессе урегулирования ситуации в Афганистане. И без уче- та роли данного фактора проекты афганского урегулирования не могут быть реализованы в полной мере. Исходя из этого, Уз- бекистан в течение всего постсоветского периода активно уча- ствовал в выработке политических и экономических решений, направленных на разрешение конфликта в Афганистане. В июле 2012 года в Олий Мажлисе (парламенте) Узбекиста- на была рассмотрена и одобрена Концепция внешней политики Узбекистана, которая определяет внешнеполитическую стра- тегию на средне- и долгосрочную перспективу. Как отмечено в документе, главным приоритетом внешнеполитической дея тельности Узбекистана является регион Центральной Азии, с которым связаны его жизненно важные интересы. Согласно Концепции, проблемы Центральной Азии должны решаться са- мими государствами региона без вмешательства внешних сил. Содействие урегулированию ситуации в Афганистане, обеспе- чение мира и стабильности в регионе заявлены в Концепции в качестве одного из важнейших направлений.
242 Сессия IV Возвращение иностранных боевиков: есть ли возможности для интеграции?
Позиция Узбекистана относительно разрешения афганского конфликта изначально базировалась на двух основных посту- латах. 1. Признание того факта, что исключительно военными действиями урегулирование невозможно. 2. Повышение роли и значения экономической составляю- щей в программе урегулирования конфликта и восстановления Афганистана. Узбекистан последовательно действует в двух взаимосвя- занных направлениях: через участие в реализации экономиче- ских проектов и параллельную дипломатическую деятельность в целях объединения усилий, как стран-соседей Афганистана, так и США/НАТО, КНР и РФ. Ключевой идеей Узбекистана в отношении афганского уре- гулирования всегда было стремление снизить уровень воен- ной составляющей и уделить больше внимания вопросам вос- становления экономики, так как только это позволит снизить уровень конфликтогенного потенциала внутри Афганистана. Приоритетом должно стать оказание целенаправленной эконо- мической помощи Афганистану. И здесь у Узбекистана есть что предложить. Узбекистаном накоплен значительный опыт участия в реализации совместных проектов восстановления Афганистана, в частности — в сфере дорожного строительства и ремонта дорог, электроэнергетики, строительства железных дорог, горнодобывающей промыш- ленности, образования, обмена специалистами. Узбекистан уже с 2002 года начал активное сотрудничество с Кабулом в эконо- мической сфере. Так, Узбекистаном в рамках реализации про- граммы реконструкции Афганистана было сооружено 11 мостов на участке «Мазари-Шариф – Кабул». Кроме того, завершено строительство высоковольтной линии 220 кВ протяженностью около 442 км от Кабула в сторону государственной границы с Узбекистаном. Через эту высоковольтную линию от узбек- ской энергосистемы подается около 150 МВт электроэнергии, а стоимость проекта составила свыше 198 миллионов долларов.
243 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
Одной из главных проблем, тормозящих рост экономики Афганистана и, в частности, рост производства внутри страны, является отсутствие инфраструктуры: транспортных комму- никаций, сетей водо- и энергоснабжения и других. В этом на- правлении большое значение может иметь реализация проекта прокладки железной дороги через территорию Афганистана. В 2009-2010 годах государственная железнодорожная компания Узбекистана (АО «Узбекистон темирйуллари») реализовала проект строительства участка железной дороги «Хайратон – Мазари – Шариф» протяженностью 75 километров и стоимос тью 129 миллионов долларов. Что же касается ситуации на сегодняшний день, можно кон- статировать, что Афганистану в результате более чем 15-летне- го пребывания военного контингента США и НАТО не удалось разрешить вопросы обеспечения безопасности, формирования дееспособного правительства; не созданы условия для устойчи- вого экономического развития страны. Вывод основной части войск западной коалиции из Афганистана в этих условиях не стал фактором снижения градуса внутриафганского противо- стояния, что может стать катализатором процессов дестабили- зации как в самом Афганистане, так и в регионе Центральной Азии. Исходя из сложившейся ситуации с урегулированием ситуа- ции в Афганистане, внешняя политика Узбекистана в этом во- просе будет ориентирована на: • активизацию усилий по налаживанию политического диа- лога с Афганистаном (со всеми политическими силами внутри Афганистана), странами-соседями и ведущими центрами сил, заинтересованными в сохранении единой афганской государ- ственности; • опору не на многосторонние форматы, к сожалению, ока- завшиеся неэффективными в решении афганского конфликта, а на двусторонние форматы; • оказание всемерного содействия в разрешении социаль- но-экономических проблем Афганистана, поддержка проектов,
244 направленных на формирование жизнеспособной и развиваю- щейся экономики Афганистана. Узбекистан накопил серьезный опыт в реализации проектов по реконструкции в Афганистане, и вполне естественно, что он может инициировать реализацию проектов, важных для социально-экономического развития Аф- ганистана. Огромное значение имеет реализация проекта строительства железной дороги по маршруту «Мазари – Шариф – Кабул – Кандагар – Герат» и обратно, «закольцованной» на Мазари – Шариф, общей протяженностью 2 тыс. км. Общая стоимость этого проекта, который позволит создать железнодорожный аналог Трансафганского автотранспортного коридора из Евро- пы с выходом в Индию, Китай, Иран и Пакистан, составит око- ло 3 миллиардов долларов. Кроме того, происходят значимые прорывы и в гуманитарной сфере. В ноябре 2017 года вышло постановление правительства Узбекистана, согласно которому при Министерстве высшего и среднего специального образования Узбекистана создается Образовательный центр по обучению афганских граждан. Но- вый центр планируется разместить в Термезе (Сурхандарьин- ская область). Его основной задачей станет подготовка кадров по программам высшего, среднего специального, профессио- нального образования, а также переподготовка и повышение квалификации афганских специалистов. Таким образом, политика Узбекистана в отношении Афгани- стана, основанная на признании факта того, что только оказание всемерного содействия в разрешении социально-экономиче- ских проблем Афганистана, поддержка проектов, направлен- ных на формирование жизнеспособной и развивающейся эко- номики Афганистана, могут быть основой для урегулирования внутриафганского конфликта.
245 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
Совершенствование системы противодействия идеям религиозного фундаментализма и экстремизма в Узбекистане: направления и формы В целом, можно отметить, что из 32 млн. населения совре- менного Узбекистана в боевых действиях в Сирии и Ираке на стороне боевиков террористических организаций участвовало около 3000 выходцев из Узбекистана (по максимальным оцен- кам). По минимальным оценкам их численность составляла не более 1500 человек. Учитывая то, что больше двух миллионов граждан Узбеки- стана являются трудовыми мигрантами в РФ и РК, эти цифры не могут быть охарактеризованы как катастрофические. Но то, что определенное количество граждан Узбекистана оказалось под воздействием агитации религиозных фундаменталистов и экстремистов — это сигнал к тому, что работа в направлении комплексной борьбы с фундаменталистско-экстремистской пропагандой должна быть оптимизирована и усовершенствова- на. Политика по дерадикализации и ресоциализации граждан, попавших под влияние экстремистских идеологий в Узбеки- стане, основана на том, что «с терроризмом, с угрозой распро- странения экстремистских воззрений бороться нужно. Одно из направлений — деятельность правоохранительных органов и спецслужб. Но считать, что они с этим справятся методами жесткого противодействия — это ошибка. Идее можно проти- вопоставить только идею, идеологии — только идеологию. А для того, чтобы на качественном уровне бороться с довольно хорошо подготовленными исламскими экстремистскими про- поведниками, нужны отряды хорошо подготовленных теологов, сторонников идеи просвещенного ислама»193.
193 «Гуманистический ислам и поиск Узбекистаном своего пути развития: глобальные перспективы» http://press-unity.com/analitika-stati/10952.html
246 Сессия IV Возвращение иностранных боевиков: есть ли возможности для интеграции?
Изменение системы исламского образования в Узбекистане на всех уровнях Государственная система противодействия идеологии рели- гиозного фундаментализма и экстремизма в Узбекистане сфор- мировалась постепенно, в результате обобщения собственного и изучения зарубежного опыта противодействия экстремизму. При этом само понимание роли и места ислама в обществе, в системе общественных ценностей также менялось. От перво- начальной эйфории в отношении ислама и его позитивной роли в обществе начала 90-х годов XX века, когда, например, ислам- ское образование во многом оказалось под влиянием сторонни- ков и проповедников радикально-салафитских идей, и до почти полного недоверия и настороженности к системе религиозных исламских организаций, когда религиозная активность граждан зачастую рассматривалась в основном сквозь призму потенци- ального терроризма и экстремизма, что повлияло на государ- ственную политику и определяло, в частности, стремление к огосударствлению системы религиозного образования с конца 90-х годов XX века. В целом, созданная система учреждений исламского обра- зования в Узбекистане в постсоветский период была ориен- тирована на формирование слоя исламской интеллигенции на основе светского образования, но получившей религиозные знания в аккредитованных государством учебных заведениях. Эта система включала в себя Ташкентский исламский инсти- тут имени имама Бухари, высшее медресе Мири Араб и девять средних специальных исламских учебных заведений. Их уча- щиеся, наряду с религиозными и теологическими, овладевают еще и светскими знаниями194. Новый этап совершенствования системы исламского обра- зования в Узбекистане начался в 2017 году, с приходом к власти нового президента Узбекистана Ш. Мирзиёева.
194 Согласно Постановлению Кабинета министров РУз от 22 августа 2003 года дипломы, выдаваемые выпускникам религиозных учебных заведений, приравнены к соответствующим государственным дипломам об образовании.
247 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
Ключевые моменты новой политики были определены в вы- ступлении Президента Узбекистана Ш. Мирзиёева на Генераль- ной Ассамблее ООН в Нью-Йорке в сентябре 2017 г. В ходе своего выступления на Генассамблее ООН президент Узбекистана несколько раз коснулся вопроса растущей исламо- фобии в мире и необходимости кардинального различения по- нятий «ислам» и «терроризм». Несколько раз узбекский лидер подчеркивал, что между этими словами нельзя ставить знак ра- венства и что в современном мире, на фоне усиления религи- озного экстремизма, необходима пропаганда гуманистической сути ислама. И эти заявления президента Узбекистана были подкрепле- ны целостной программой мер, реализованных в Узбекистане в 2017 году. В центре этой политики стоит понимание того, что просве- щенному, гуманистическому исламу надо помогать, укреплять и создавать условия для развития. Можно рассмотреть динамику этих новаций. Июнь 2017 года: в Самарканде был создан Центр хадисове- дения имени имама аль-Бухари. Именно сборник хадисов Мух- тасар «Сахих» имама аль-Бухари пользуется в мусульманском мире непререкаемым авторитетом. Все хадисы, вошедшие в этот сборник, являются достоверными, а сам он был первым из сборников, составленных по тематическому принципу, и уже современниками был признан выдающимся руководством по фикху (мусульманскому праву в широком смысле этого слова). Исламское просвещение на основе ас-Сахих имама аль-Бухари может стать глубинным источником продвижения идей просве- щенного ислама. Следующим важнейшим шагом в этом направлении стала реорганизация знаменитого медресе Мир Араб — единствен- ного заведения в Советском союзе, предоставлявшего полное исламское образование. Было принято решение о создании на его базе Высшего медресе, которое будет готовить теологов для преподавания теологии в высших и средних специальных му-
248 Сессия IV Возвращение иностранных боевиков: есть ли возможности для интеграции?
сульманских учреждениях. Таким образом, медресе Мир Араб получило статус высшего религиозного образовательного уч- реждения. Вслед за этим в Ташкенте создается Центр исламской ци- вилизации, где планируется создание библиотеки, архива и рукописного фонда, которые пополнятся хранящимися в Уз- бекистане и за рубежом древними рукописями, литографиями, историческими документами, предметами старины, касаю- щимися научных и религиозных школ, основанных жившими на территории современного Узбекистана великими учеными и религиозными деятелями, а также современными научно-ис- следовательскими работами в этом направлении. В распоряже- ние Центра передаются девять средних специальных и два выс- ших образовательных учреждения религиозного направления. В декабре 2017 года указом президента Узбекистана созда- на Международная исламская академия Узбекистана. Создание данной Академии формирует стройную систему религиозных образовательных учреждений. Академия будет готовить высо- коквалифицированные преподавательские кадры для высших и средних специальных религиозных образовательных учреж- дений страны. Учредителем негосударственной академии стало Духовное управление мусульман страны. В 2018-2019 учебном году в магистратуру Академии будут приняты первые 16 сту- дентов.
Махалля как ключевой элемент системы дерадикализации и ресоциализации граждан, попавших под влияние экстремистских идеологий Существующий тысячелетиями низовой институт самоу- правления граждан (на основе городских квартальных объеди- нений и сельских населенных пунктов — кишлаков), институт махалли получил законодательное оформление в Законе «Об органах самоуправления граждан» (1992 г.)
249 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
Являясь исторически существующей формой самоорганиза- ции граждан на низовом уровне, махалля постепенно стала ин- ститутом, обеспечивающим взаимосвязь между государством и обществом, отдельными гражданами. Одной из важнейших функций, возложенных на махаллин- ские органы самоуправления граждан является функция пропа- ганды и борьбы с распространением экстремистских идеоло- гий, особенно в молодежной среде. Среди пяти заместителей председателя махаллинского схода граждан важное место зани- мает заместитель председателя махали по работе с молодежью и противодействию распространению экстремистских идеоло- гий. Именно он во многом организует проведение целенаправ- ленной пропагандисткой работы в махалле в вопросах противо- действия идеям религиозного фундаментализма и экстремизма. Кроме этого, на органы самоуправления граждан возложена функция оказания материальной помощи и содействия в тру- доустройстве лицам, отбывшим наказание в исправительных учреждениях, в том числе за преступления, связанные с антиго- сударственной деятельностью. Важным инструментом помощи правоохранительным струк- турам в охране общественной безопасности и порядка принад- лежит членам организации «Махалля посбони», созданных в каждом органе самоуправления и состоящих из молодых лю- дей, прошедших военную службу. В результате формирования целостной системы по деради- кализации и ресоциализации молодежи, попавшей под влияние экстремистских идеологий, ключевым инструментом которой является институт махалли как низовой орган гражданского самоуправления в Узбекистане, удалось сбить волну террори- стической активности, начавшейся в конце 90-х гг., кульмина- цией которой стало попытка антиконституционного переворота в Андижане в мае 2005 г. В период после 2005 года в стране не отмечалось случаев крупных террористических актов с челове- ческими жертвами.
250 Сессия IV Возвращение иностранных боевиков: есть ли возможности для интеграции?
При этом важно понимание того, что политика открыто- сти, реализуемая руководством Узбекистана на новом этапе, не должна привести к росту религиозного экстремизма в стране. И это основной вызов проводимой правительственной поли- тики открытости. На предыдущем этапе вести борьбу с религиозным радика- лизмом было проще. В рамках прежней системы действовал жесткий пограничный режим и закрытость границ с нескольки- ми странами-соседями, откуда в Узбекистан экспортировались кадры проповедников, запрещенная литература, финансы и т. д. Спецслужбы и правоохранительные органы вели жесткую борьбу с любыми проявлениями, которые демонстрировали приверженность салафитско-фундаменталистким идеям (оде- жда особого типа, ношение бороды, ношение хиджаба, запрет на неофициальные мечети и т. д.). Сейчас же вызов в том, что нужно сдерживать распростране- ние идеологии религиозного фундаментализма и экстремизма, но при этом делать это в условиях большей открытости, в рам- ках строгого соблюдения процессуальных норм и обеспечения прав человека. И это серьезный вызов для всей политической системы стра- ны в средне- и долгосрочной перспективе. Продолжая тему распространения просвещенного ислама в стране, будет целесообразно остановиться и на вопросе измене- ний в исламском мире в целом. Исламский мир в силу различ- ных причин оказался аутсайдером в индустриальную (машин- ную) эпоху. На сегодня исламский мир разделен и раздроблен. Существует большое количество разделительных линий внутри исламского мира: например, богатые и бедные страны, сунниты и шииты. Процессы модернизации в большинстве исламских стран идут медленно. В список 22 крупнейших экономик мира вхо- дит только три мусульманских государства: Индонезия, Турция, Иран. Из-за слабости исламских стран можно сказать, что они
251 Новые вызовы и подходы по региональной и глобальной безопасности в центральной Азии
сегодня — объект воздействия и манипулирования со стороны держав неисламского мира. И сейчас мусульманским странам, исламскому миру в целом надо принимать вызов новой эпохи — постиндустриальной, инновационно-информационной. Какова роль мусульманских стран в этом процессе? Опять аутсайдеры? Или исламский мир сможет ответить на вызовы новой эпохи? У исламского мира есть серьезная возможность успешной реализации политики модернизации, есть шанс занять более серьезное место в глобальной мировой экономике. Это повысит роль этих стран в геополитических процессах и на междуна- родной арене. А значит, есть возможность перехода от статуса манипулируемого объекта к статусу самодостаточного субъек- та. Но в одиночку таких результатов достигнуть сложно: есть необходимость объединения усилий и потенциала для усиления своего влияния. Летом 2017 года в Астане прошел саммит лидеров исламских стран, где говорили о вопросах развития инноваций и науки. Была достигнута договоренность о создании шести суперком пьютеров, которые будут использоваться всеми мусульмански- ми странами. Президент Узбекистана выдвинул предложение о проведении международной олимпиады по точным наукам имени основателя алгебры Аль-Хорезми. Это очень хороший пример того, что лидеры мусульманских стран могут договариваться и ставить перед собой серьезные цели. Исламский мир постепенно учится объединять свои уси- лия, выдвигать общие идеи и инициативы, способствующие развитию и модернизации мусульманском мире. Современная кибернетика и алгебра во многом основаны на тех идеях, которые предложил великий ученый Мухаммад аль-Хорезми, участвовавший в деятельности Академии хо- резмшаха Мамуна, который ввел в науку понятие алгоритма — достижения математической и астрономической школы Мир-
252 Сессия IV Возвращение иностранных боевиков: есть ли возможности для интеграции?
зо Улугбека в Самарканде в XV веке. И это наследие великих предков должно обеспечить серьезную основу для того, чтобы Узбекистан смог совершить рывок на пути инновационного развития. При этом стоит отметить, что в стране на этом пути уже делаются конкретные шаги, о чем свидетельствует создание Инновационного центра имени Мирзо Улугбека в Ташкенте, объявление 2018 года Годом поддержки активного предпри- нимательства, инновационных идей и технологий, создание специализированных школ по математике, физике и кибернети- ке для одаренных детей. Таким образом, Узбекистан сегодня — это пример того, как мусульманская в своем большинстве страна активно работает над тем, как обеспечить развитие в условиях глобальных геоэ- кономических и геополитических трансформаций и при необ- ходимости — развитие на основе просвещенного ислама.
***
253 Информация об Офисе программ ОБСЕ в Нур-Султане
Офис программ ОБСЕ в Нур-Султане начал работу в Казах- стане в 1999 г. Согласно своему мандату Офис выполняет сле- дующие задачи: — способствует соблюдению принятых в ОБСЕ принципов и обязательств, а также участию Казахстана в сотрудничестве во всех трех измерениях ОБСЕ в рамках общего подхода ОБСЕ к вопросам поддержания кооперативной безопасности в регио- нальном контексте; — облегчает контакты и способствует обмену информаци- ей между властями Казахстана и действующим председателем, исполнительными структурами и институтами ОБСЕ, а также сотрудничеству с международными организациями; — налаживает и поддерживает контакты с центральными и местными органами власти, университетами и научно-иссле- довательскими учреждениями принимающей страны, а также с представителями гражданского общества и НПО; — оказывает помощь в подготовке региональных меропри- ятий ОБСЕ, в частности, региональных семинаров и поездок делегаций ОБСЕ в регион, а также других мероприятий с уча- стием ОБСЕ; — оказывает Правительству Казахстана содействие, в част- ности, путем популяризации деятельности ОБСЕ, профессио- нальной подготовки назначенных казахстанских должностных лиц и консультирования соответствующих официальных струк- тур по вопросам, касающимся ОБСЕ, а также способствует обмену информацией между институтами ОБСЕ и соответ- ствующими государственными ведомствами по вопросам дея- тельности ОБСЕ. В соответствии со своим мандатом, Офис осуществляет де- ятельность на основе ежегодного плана по программам, разра- батываемого в рамках тесных консультаций с принимающей страной и институтами ОБСЕ. Офис оказывает поддержку Ка-
254 захстану в продвижении ценностей и принципов ОБСЕ, спо- собствует укреплению мер доверия и безопасности в регионе ОБСЕ, транспарентной экономической и экологической поли- тике и реализации прав человека в соответствии с обязатель- ствами ОБСЕ.
Контакты: ул. Бейбитшилик 10, 010000, г. Нур-Султан, Республика Казахстан Тел: +7 (7172) 58-00-70 Факс: +7 (7172) 32-83-04 E-mail: poin@osce.org http://www.osce.org/programme-office-in-nur-sultan
255 НОВЫЕ ВЫЗОВЫ И ПОДХОДЫ ПО РЕГИОНАЛЬНОЙ И ГЛОБАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В ЦЕНТРАЛЬНОЙ АЗИИ
Материалы международной конференции (г. Нур-Султан, 26 октября 2018 г.)
Дизайн обложки и верстка ТОО «Indesign studio»
Подписано в печать 14.02.2020. Формат 60х90 1/16. Бумага офсетная. Печать цифровая. Тираж 154 экземпляра.
Отпечатано в ТОО «Indesign studio» г. Нур-Султан