China - Poor Rural Communities Development Project

Public Disclosure Authorized Oct. 10. 2001 项目信息文件 文件号： PID10708 项目名称： 中国-农村贫困社区发展项目 地区： 东亚及太平洋地区 行业： 其他农业 Public Disclosure Authorized 项目号： P071094 借款方： 中华人民共和国 执行机构： 致：国务院扶贫领导小组 地址：中国北京市农展馆南里 11 号 邮编：100026 联系人：高鸿宾先生 电话：86-10-6419-3038 传真：86-10-6419-2468 Public Disclosure Authorized 电子信箱：fmpmc@public2.bta.net.cn 环境类别： B 项目信息文件编制日期： 2001 年 10 月 10 日 评估日期： 2003 年 2 月 10 日 执董会批准日期： 2003 年 7 月 8 日 1．国家和行业背景 背景。 自 1978 年实行大规模农村经济改革以来，中国在扶持绝对贫困方面所取得的成就 Public Disclosure Authorized 赢得了广泛的赞誉。根据政府制定的水平较低的农村贫困线（每天收入为 0.66 美元），官 方测算的数字显示，中国的贫困人口从 1978 年的占农村总人口的百分之三十下降到 1999 年底的不到百分之四。中国政府对扶贫付出了巨大的努力，其扶贫项目的规模和资金投入 以及过去二十年中绝对贫困人数的持续下降等方面，无论用任何标准衡量，所取得的成就 均是非常突出的。根据相比中国政府所定贫困线程度较轻的每天一美元收入或消费水平的 国际贫困线所作的估算显示，贫困发生率确实持续下降，但多年贫困人口绝对数字总和却 大得多。根据上述收入标准，即每天一美元的收入水平，据粗略估计，到 1999 年底，农 村总人口的 11.2％或 1.03 亿人口尚处于贫困之中；根据上述消费标准，即每天一美元的消 费水平，粗略估计显示，更大比例的农村人口 － 约占农村总人口的百分之二十或两亿人 口 － 尚处于贫困阶段。 主要行业问题。 尽管已经取得了巨大的成功，中国在新世纪的扶贫工作仍将面临一系列巨 大挑战。这些挑战是：a) 寻求机构创新。近年来，不管是政府还是社会各界均越来越清楚 地认识到，目前的扶贫战略和政策在很大程度上是计划经济时代的产物，各级政府是扶贫 的主导者。现行战略或政策的主要缺陷在于：1）贫困人口、地方组织及非政府组织的参 与不够；2）通过社会各界和能真正发挥作用的市场渠道动员资源的机制不够完善。因 此，扶贫系统所用资源基本上来源于公有渠道；3）对扶贫资金使用的监测和监督不力。 鉴于中国贫困地区较差的财政状况，地方政府将很大部分扶贫资金分流而用于其他方面的 做法并不奇怪；4）中央政府近乎取消了对居住在国家级贫困县以外的贫困人口的扶贫资 金投入。这些人口占中国总贫困人口的近一半。究竟用什么样的实际、高效和公正的方法 来解决这一问题，现在仍存在争议。有人建议应将扶贫体系的目标从针对贫困县转移到针 对贫困乡。简言之，不管是政府方面还是社会各界均强烈要求对机构体制进行创新；b) 解 决基础教育和基本医疗卫生服务资金严重短缺的问题。当前，仍处于绝对贫困人口的教 育、卫生和营养状况很糟糕。在中国最贫困的行政村，尤其在少数民族地区，多达近一半 的男孩和近乎全部的女孩没有入学。这种状况不利于扫除文盲。在非常贫困的行政县，新 生儿和产妇死亡率分别为 10％和 0.3％，或至少分别高于全国平均水平的 50％到 100％。 在最为贫困的行政乡，这些比例则更高。一些传染病和地方病，包括肺结核和碘缺乏病主 要集中发生在贫困和边远地区。生活在贫困线上和贫困线以下的近一半家庭的儿童至少患 有中度营养不良症（发育不良症），并且铁、维生素 A 和其他微量营养元素的缺乏仍是贫 困人口面临的严重问题。多达百分之九十的儿童患有慢性虫病。有证据表明，在上世纪九 十年代的绝大部分时间内，贫困人口的贫困程度或多或少地加重了；c) 解决少数民族和残 疾人的贫困问题。众所周知，少数民族和残疾人口占农村贫困总人口的比例很高。少数民 族团体占全国总人口的不到百分之九，但却占总绝对贫困人口的约百分之四十，并且他们 经常生活在极度赤贫之中。少数民族自治县占国家级贫困县的比例也超过了百分之四十。 少数民族占据绝对贫困人口或地区的如此高比例的原因是以往的项目往往无法惠及到极其 边远的地区，因为在那里进行扶贫困难重重。同样，残疾人和有残疾成员的家庭占据了贫 困人口和家庭的很大比例，并且这一比例仍呈上升趋势。中国残疾人联合会提供的数据显 示，残疾人占据了农村贫困总人口的约四分之一。在贫困地区，残迹加上绝对贫困形成了 恶性循环：由残疾导致的家庭劳力短缺加大了陷入贫困的可能性；同时，在贫困地区，由 于缺少有效的公共卫生措施和医疗保健，变为残迹的可能性增大了；d) 提高山地农业的生 产力。据悉，中国绝对贫困人口的绝大部分居住在少雨和运力极其有限的山区。例如，在 云南，省政府选择了 506 个重点乡实施于 1995 年开始的扶贫项目，几乎所有的这些穷乡 都分布在高山脊上、地势陡峭的山区、少数民族和边远地区。有报道称，1996 年云南贫困 人口的约百分之八十六居住在上述 506 个穷乡中。在许多山区，从事能维持生计的农业生 产仍面临巨大挑战。现行的致力于高山地区发展的单一行业战略，比如由农业部、水利部 和国家林业局实施的战略，倾向性地低估了以下一系列问题间的紧密联系性，包括：资源 紧张状况、市场风险、小流域治理费用、人口的长期发展趋势以及山区所面临的机遇（如 技术开发）。鉴于目前单一行业的做法存在缺陷，有必要将单个的行业战略组合成更具综 合性的多行业战略，从而促进山区的经济发展。根据“八七”扶贫攻坚计划的经验，投资 重点应集中在以下诸方面：比如提高劳动用功效率、畜牧业、土壤改良、种植技术、植树 和种经济作物及小流域治理等；e) 改变思路，促进农村工业的发展。上世纪九十年代初 期，贫困县政府将他们仅有的扶贫资金的大部分用于扶持县办和乡办工业的发展。遗憾的 是，有证据表明，过去用扶贫资金扶持的许多农村企业一直处于亏损状态，它们产生的扶 贫影响很小或根本未产生任何影响。尽管这些企业的数目仍未可知，但用扶贫资金扶持贫 困县乡镇企业发展的做法似乎导致了某些贫困县财政收入的下降。西南和秦巴山区扶贫项 目下的乡镇企业子项目的表现也不尽令人满意。最近，政府认识到直接提供财政支持的做 法确有缺陷，决定严格限制将扶贫资金用于扶持贫困县乡镇企业的发展。地方政府在促进 农村工业发展方面究竟应发挥什么样的作用，目前还不完全清楚。 政府战略。 在农村地区开展扶贫仍然是政府工作的重中之重。于 2001 年 5 月举行的全国 扶贫工作会议批准了政府的一项新战略 － 2001－2010 年中国扶贫纲要，其侧重点是：a) 对政府在扶贫行动上所应起的作用作出调整。在过去的二十年中，中国的社会和经济领域 发生了巨大的变化，正因为如此，政府清楚地认识到有必要对其在扶贫方面的作用作出调 整。将动员和鼓励私营部门、非政府组织、贫困人口及各社会团体参与扶贫行动。另外， 鼓励贫困地区通过引进市场机制从沿海发达省份吸引资源；b) 制定更为精确的目标体系。 与过去的目标体系相比，新的目标体系在选定接受中央扶贫资金的贫困县时将考虑更多方 面的因素。比如，相关政府官员将审查某一县的基础设施状况，县政府的财政状况是否良 好。各省政府应在每年年底前将接受援助县的提名上报中央政府，然后由中央政府决定哪 些县有资格享受国家扶贫资金援助。另外，中央政府先前已决定将国家扶贫资金的百分之 三十用于国家级贫困县名单之外的贫困乡和贫困村；c) 优先发展中西部地区。新的扶贫 战略将优先考虑低收入贫困人口较为集中的中西部地区。在这些优先地区实施的扶贫项目 应充分利用西部大开发战略实施的大好机遇。为减轻贫困地区地方政府的财政负担，中央 政府考虑将全权负责所有扶贫项目配套资金的筹集；d) 面向目标人群。最低收入群体，尤 其是少数民族和边远地区的贫困人口，将是新的扶贫战略的主要目标。最低收入群体包括 2000 年后尚未能解决温饱问题的穷人、暂时脱贫但很有可能又变穷的边远贫困人口及收入 处于整个社会最低层的相对贫困人口。另外，针对残疾人的扶贫工作被明确地列为整个扶 贫计划的不可分割的一部分； e) 走基层路线和以项目为基础的做法，强调社会和经济的 可持续发展。政府将继续坚持通过到村到户的开发型项目进行扶贫的原则。扶贫必须与环 境保护、生态保护和人力资源开发（如加强基础和技术教育、改进基本卫生服务）相结 合，力争实现贫困地区社会和经济的可持续发展；f) 优先发展种植业和畜牧业。种植业和 畜牧业生产被认为是提高贫困人口收入水平和改善基本生产和生活条件的高效而可靠的途 径，新的扶贫规划将优先对其进行扶持。同时将加强实用技术的推广和提供更好的市场服 务； g) 对直接扶持乡镇企业的发展持更为谨慎的态度。新战略要求地方政府更为谨慎地 直接推进乡镇企业的发展，强调为贫困地区农产品创造和改善销售渠道的重要性。例如， 鉴于种植业和畜牧业已被列为优先发展领域，新战略鼓励具有较好销售渠道的大中型农产 品加工企业将贫困地区作为它们的原材料供应基地。 2．项目目标 本项目的发展目标是提高四个项目省份所选县农村最贫困人口的生活安全系数，并使他们 持续参与项目活动。 3．世行参与项目的理论依据 世界银行提供支持的主要附加值为：a) 通过西南和秦巴扶贫项目，世界银行展示了在中国 最为困难的环境下用多行业和相互联系的项目组合解决贫困问题的有效性；b) 世行的援助 可给贫困地区带去额外的国内和国际资源。世行的介入同时将贫困县推销给中国东西合作 项目下的潜在投资者； c) 项目准备期间的技术和知识转让，比如引进市场机制调整项目 产出、制定和测试公开且透明的目标机制、社会评价和环境程序的应用、对项目工作人员 进行项目本益概算和分析方法的培训以及引进参与机制；d) 世行的介入将提高项目的设 计。 4．项目描述 A. 参与式做法。广泛的参与将是本项目设计、执行、监测和影响评价的主要特征，对 此各方已达成共识。需要强调的是，在当今中国的农村贫困地区，由上至下的扶贫 战略被广泛采用，不管是政府官员还是贫困群众自身对参与式做法均没有太多的经 验。这种状况极为明显地体现在反映集权政府高层所作决策的“村级发展计划”的 制定上。当前，“村级发展计划”不太灵活，并没有很好地反映主要利益方的需 求，且缺乏地方所有权意识。为确保拟建项目体现灵活、顺应需求及创新的原则， 有必要向地方政府推介参与式方法。引进参与式做法的目的是贫困人口不仅能对项 目的设计和执行施加影响，而且在项目执行完毕之后对地方决策也能施加影响。参 与式做法主要包括以下内容：给项目工作人员和地方官员包括村级领导提供有关参 与式方法的培训；确定在项目周期的不同阶段不同利益方参与项目的最合适方式； 制定一项针对可能被用于项目参与方式的培训体系，并对该体系加以检验；实施各 种针对参与式方法的监测评价手段，对它们的效果进行评价，从而确保诸多社区内 最弱势人群的参与，同时制定有关这些手段的应用指南；通过参与式方法协助贫困 社区制定村级发展计划，对计划进行审查并及时作出调整。 B. 项目的子项目。 子项目一：山地农业可持续发展。 本子项目将扶持居住在边远山区环境中的贫困社区发展农业。其实施将遵循两条原 则：面向所有贫困家庭，扶持到户，并将目标瞄准环境保护。山地农业可持续发展 将包含以下主要内容：a) 提高土地使用率，具体措施为：1）在保护和增加植被的 同时加强对每户家庭肥力较好土地的使用；2）确保村级社区全面参与决策及制定 参与方式；b) 对农户提供帮助和培训，以实行农民互助服务；c) 少数民族地区存 在的诸如以下的发展机遇：树苗培植、养猪、村级炼铁、粮食收割、茶叶烘干以及 制石业等；d) 应用研究的推广和技术援助；e) 提高最贫困村和农户的粮食安全。 本项内容要求的不仅仅是加强农田基本建设。 子项目二：农村最基本的基础设施建设。 拟荐项目区缺乏最基本的基础设施，且环境呈恶化趋势，这种状况增加了生活条件 的艰巨和艰苦程度。本子项目下包括以下分子项目内容：公路、通道、电气化、水 土保持、小型水资源系统（含饮用水和灌溉水系统）及其他基础设施。有必要使社 区充分参与分子项目的选择、施工和维护，以确保分子项目能反映当地居民的需要 和优先考虑。例如，鉴于很大部分的项目村地处容颜地带及其他水资源短缺的地 区，发展小型水资源系统将是村级基础设施建设的一项重点内容，包括以下具体活 动：弄清社区尤其是少数民族的需要、风俗和习惯；对设计计划进行审查和提炼， 以确保设计质量和反映各村的具体情况；系统建设以及提供管理和养护方面的培 训。 子项目三：基础教育。 尽管中国的基础教育在全国范围内取得了显著的成就，但在本项目区内，小学和职 业教育的入学率和按时毕业率均极其低下。项目区强烈要求提供基础教育服务。本 子项目将应对下列挑战：1）成人高文盲率；2）更贫困和更弱势儿童尤其是女童和 残疾儿童的低入学率；3）许多教师水平和能力的欠缺；4）由于不懂教学所用语 言，少数民族儿童知识接受程度低下；5）教育基础设施状况较差，且大部分设施 需要维修。基础教育子项目将包括以下主要内容：对小学教师进行培训；注重对学 生和成人的职业技能教育；采取创新性方法降低贫困和弱势儿童的教育费用，比如 设置书本周转金；开发用主要少数民族语言和汉语教学的双语教学体系；促进残疾 儿童融入现行教育体系等。 子项目四：基本卫生。 本项目所面临的巨大挑战之一将是改善目标人群的卫生状况。在建议项目区内，许 多社区的患病率和死亡率都很高。例如，在有些社区，新生儿死亡率特别高，而在 另外一些社区，疟疾则横行一时。在一些行政村，卫生服务的水平很低，而在大多 数自然村则没有卫生服务。尽管在一些行政村设立了卫生站，但它们的大多数却几 乎没有设备或药物，而且这些村医疗人员的工资水平也很低。高昂的医疗保健费和 困难的交通状况意味着患病的穷人经常无法享有更高水平的医疗服务，比如乡级或 乡级以上医疗机构的服务。基本卫生子项目将制定一项战略，着重对卫生状况施加 影响。这就意味着卫生工作不仅仅是提供医疗服务，而应采取更为一体化的方式来 改善卫生状况。本子项目将优先考虑侧重对具体县或地区的病种施加影响，包括新 生儿和产妇死亡和一些普遍而明显的疾病，如疟疾。 子项目五：侧重于村级领导干部培训的地方机构建设规划。 村级干部是目前中国政治体系领导层中很重要的一部分。他们负责很多政策和事 项，包括管理地方的税收系统、解决争端、创办企业、确保上缴国家公粮指标的完 成、决定土地的重新分配、分配和监管扶贫资金及制定村级发展计划等。作为一项 服务基层和多行业扶贫项目，本项目将肯定与村干部们打交道。毫无疑问，村干部 将在改变政策和项目内容实施的方法上发挥关键性作用。然而，很多人都注意到村 干部们缺乏必要的技能，从而无法使他们对所在村的发展发挥更有效的作用。地方 机构建设子项目的初步计划是对村级领导进行培训，使他们拥有管理日常事务所必 须的能力，同时教给他们在随着中国的现代化有望进一步发展的政治体系中更有用 处的技能。培训的内容可能会包括公共事务管理、参与方式、财务、项目管理、争 议的处理、基础设施建设技能（如道路建设和造梯田的基本知识）及开设有关中国 农村政策的内容和实质的课程。 子项目六：农村企业发展动议。 世界银行资助的其他扶贫项目的经验显示，导致农村企业发展子项目表现不满意的 主要因素有两个，它们是： 1）市场营销信息、人力资本和管理技能的严重缺乏， 以及大多数贫困地区很差的交通条件；2）选择企业的程序存在缺陷，也就是说， 县级项目管理办公室在选择企业上起主导作用，而这经常会导致选中财务状况不好 的企业。因此，拟荐农村企业发展子项目将探索一项新战略，侧重点将由通过项目 直接投资选定企业和创建新企业的做法转变为提供更多服务和其他援助，为企业的 发展创造更好的环境。如经同意，农村企业发展子项目将包括以下三项内容：1） 成立一中介机构（如非政府组织或某种公司），给项目区的集体和私营企业提供基 本服务。这一中介机构提供的服务可以包括，但不仅仅限于，下述内容：信贷担 保、技术革新咨询服务、改进管理、市场营销、所有权转让和其他机构加强事项。 可能提供的服务内容可视企业的需求情况而定；2）避免通过项目投资直接对企业  加以扶持。假如需要对企业给予直接扶持，应严格限制被扶持企业的数量，中央及 省项目办必须拥有对企业的选择权。本子项目将找出并建立一种适当的程序以指导 中央及省项目办选择企业；3）最后，扶持微型私营企业的发展，试点微型租借 制，尤其在目前农村工业极其有限或基本不存在的边远少数民族地区进行此种尝 试。 概括讲，本项目将包括以下六个子项目： 子项目一：山地农业可持续发展。 子项目二：农村最基本的基础设施建设。 子项目三：基础教育。 子项目四：基本卫生。 子项目五：侧重于村级领导干部培训的地方机构建设规划。 子项目六：农村企业发展动议。 5．项目投资 （因原文中并为提供相关数据，此处信息暂时空缺。） 6．项目执行 在中央层面，国务院扶贫领导小组和其下属的外资项目管理中心将是项目的决策机构，全 权负责项目准备期间与项目有关的政府各部门的协调。在省级层面，将建立项目领导小 组，具体负责 1）动员机构、技术和财务资源，支持项目的前期准备和执行；2）发挥其协 调和监督的重要作用。另外，将设立项目管理办公室，以确保项目及时和有效的执行。本 项目的复杂性要求大力加强外资项目管理中心和省项目办。本项目将实施旨在加强外资项 目管理中心和省项目办的机构发展计划，这将成为项目密不可分的一部分。在县级层面， 将同时设立项目领导小组及项目管理办公室。与项目直接相关的几家县技术局将与项目乡 政府和行政村项目办紧密合作，并在项目的日常实施方面发挥重要作用。在中央和省级层 面，将设立技术顾问组为项目实施提供技术支持。在乡级和村级层面，将分别成立乡项目 工作站和村项目执行小组，这将是确保性命可持续性和地方机构建设的一项重要措施。乡 项目工作站和村项目执行小组将具体负责它们各自地区的项目日常实施。村项目执行小组 除了配有村委会和村妇联的成员之外，还应包括至少一名农户代表。本项目将给乡项目工 作站和村项目执行小组提供年度预算，以使项目工作人员能经常性地跟踪各村级发展计划 的执行情况。 7．项目的可持续性 项目的可持续性取决于几个关键性因素。第一，项目计划和实施进程中各村和村民的高度 主人翁意识，及所建基础设施为他们的广泛所有，可为其后的项目运行和维护打下良好的 基础。第二，至关重要的是政府能继续对最贫困的乡和村提供援助。社区基础设施和服务 的持续改善要求比以往更多地将它们转交给地方政府管理。为保持新建基础设施的发展和 服务的持续改善，本项目必须弄清地方的财力，并在其财力范围内开展工作。第三，各乡 和各村自身应为基础设施和社会服务的运行与维护准备额外资源。各乡和各村的传统做法 是以筹劳的方式对公共财产进行运行与维护，但它们的财力通常很有限。第四，男女村级 干部的指导和管理项目计划和实施参与式进程的技能和水平有限。上述方面需要进一步加 强。 8．以往国家或行业项目应吸取的经验教训 西南和秦巴山区扶贫项目的成功实施为本项目的准备提供了丰富的经验：1）本项目独特 的组织和管理结构能符合其高出一般水平的复杂性和实施要求。中央政府已明确决定西南 和秦巴项目扶贫模式将被广泛应用于政府资助的其他扶贫项目；2）中央和省政府对综合 扶贫项目的的强有力承诺是各项目成功的关键所在。尽管如此，社区的参与，尤其是在项 目实施和监理阶段的参与应得到加强，以确保项目的可持续性；3）地方，即乡级和村级 层面的机构和能力建设是确保各项目可持续性的关键所在。因此，地方的机构和能力建设 应被视为工作重点；4）教育和卫生分子项目以及农村基础设施子项目最受项目主要受益 人的欢迎；农业子项目需要县级和县级以下项目工作人员投入大量的前期准备工作；项目 监理和贫困状况监测是难度最大的工作，且与地方机构与能力建设息息相关；5）鉴于许 多项目活动的季节性和分散性，有必要简化和适用灵活的世行采购程序；6）探索创新性 方法扶持乡镇企业的发展至关重要。因为存在诸多限制，以往项目的乡镇企业子项目的表 现并不令人满意，比如缺乏市场营销信息、人力资本和管理技能，绝大多数贫困地区较差 的交通状况，以及选择企业的程序存在缺陷等等。拟荐项目的设计借鉴了上述一系列项目 的经验教训。项目的整体管理结构遵循了西南和秦巴项目的模式。本项目将继续执行受项 目受益人广泛欢迎的内容，诸如基础教育、基本卫生及基本农村基础设施建设等。促进贫 困人口、非政府组织、私营部门和其他民营团体广泛参与项目各阶段的活动，这将是本项 目的主题之一。对村级干部进行指名道姓的培训分子项目将是本项目机构和能力建设的主 要内容之一。至于农村企业发展子项目，侧重点将由通过项目直接投资选定企业和创建新 企业的做法转变为提供更多服务和其他援助，为企业的发展创造更好的环境。 9．是否直接服务于扶贫目标：是 10．环境问题 (包括对公众的意见征询) 问题。拟荐项目的总目标和暂定设计表明本项目环境的净影响将是正面的，而且环境负面 影响业并非是不可逆转或长期存在的。通过对自然资源诸如土地、水和森林的更有效使 用，本项目将产生诸多效益。农业生产力提高和市场营销子项目将有望产生正面的环境影 响，本子项目将应对诸如水土流失、采土、营养渗漏及促进可持续农业生产和市场营销等 一系列问题。鉴于本项目所处的地理位置，将不会对野生动植物或文化财产产生影响。一 些农村基础设施建设将征用有限和零星的土地，但不需要进行具体的移民工作。政府和世 行有关野生动植物、文化财产和非自愿移民的政策适用本项目。拟荐项目的最为实质性负 面影响可能是来自农业生产的精耕细作，因为这样做牵涉到更多地使用化肥、农药和除草 剂。本项目将通过向农民推介高效的实用技术，侧重降低这些负面影响。边远地区的道路 建设一方面可改善利用森林资源的通道，但另一方面增加了砍伐森林的风险。尽管如此， 这种可能的影响的大部分可通过其他基础设施的改善加以消除。基础实施的改善可使农村 定居点更具吸引力、有利于改善生活水平并通过对种树者的转移减轻对森林的总体压力。 11．联系人： Alan L. Piazza 项目经理 世界银行 地址：美国华盛顿特区西北区 H 大街 1818 号 邮编：20433 电话：（202）458-4067 传真：（202）477-2733 12．如索要其他项目文件请垂询： 世界银行信息处 地址：美国华盛顿特区西北区 H 大街 1818 号 邮编：20433 电话：(202) 458-5454 传真：(202) 522-1500 网址：http://www.worldbank.org/infoshop 注：以上为项目准备过程中的相关信息，某些内容不一定包含在最终的项目中。 本项目信息文件由世行信息处于 2001 年 10 月 19 日结束的一周内整理并正式公布。