Ecuador - Development issues and options for the Amazon region

！〕’叫’&!, LAC DISCUSSION PAPER SERIES Regort No. Tills. Author and Date IDP-3 "An Analysis of the Sources of Ewnlnge Variation Among Mullan Mates" by Marcelo Dabos and George December 1987 IDP-4 -The Efficiency and Effiectiveness of Export Credit anti Bqwn Credit Insurance PrograryW by &we Fitzgerald and Terry Monsai (Cavultant). December 1987 IDP-9 *BqM Processing Zones: The Ecarxwnics of Ollshore MamftcturW by Pow G. Warr pormftM, August l9a IDP-10 *Dumping, Anti-dumping and Efficlency" by Bruce Yandle and Bizabeth M. Young (Consultants), August 1987 IDP-11 q'he Regulation of the Quality of Traded Commodities and Services! by Simon Rottenberg and Bruce yards (Consultants), June 1987 IDP-12 uArgerdina: Problems for Achieving Macro StWIV by F. Desmond McCarthy and Aftdo E. Thom, January 190 IDP-13 'ArgentbuL Towards the Year 2000r by F. Desmond McCarthy, June 1987 IDP-14 'Trade Liberalization: The Lessons of Experience% Papers presented In the conference "Toward a Now Trade Policy for &=ll', Sao Paulo, April 11 and 12, ION IDP-16 "Aspects of Privatization: The Case of Argentina 1978.81* by R. Luders (consul", Apro iges IDP-17 *Aspects of Privatization: The Case of Chile 1974-W, by D. Hachette (consultant), April igm IDP-18 "Privatization In Argentina and Chile. Lessons from a ComparlsW D. Hachette and R. Luders (consuitants), April ION IDP-19 'Prindples of Water Supply Pricing In Developing Cw~ by Mohan Munasinghe, June 1988 IDP-2D -1be Status d Energy Economics Theory and ApplicafiW by Mchan Munaslnghe, June 1988 IDP-21 %Nhat are the Prospects for Land RobnYr by Hans Binswanger and Miranda Sgin (consultant), August 1988 IDP-24 *Managing Argentina's External Debt: The Co*bAlon of Debt Swape, CArbe Alfredo Rodriguez (consultant), January 1989 IDP-29 "Manacina Moko% External Debt: The ;ontrlbutlon of Debt Reduction Schemes", Anon Sangirwis (consth& January 1989 IDP-W *Debt Reduction Schemes and the Management of Chilean Debt*, Felipe Larrarn (consul", March 19W IDP-31 "Managing Brazil's External Debt: The Contribution d Debt Reduction Schemse, Dir, i'qir D. Cametro and Rogerlo LF. Werra& January 190 IDP-32 "Leading Economic Indicators for Brazil: At Attempt at Forecasting Turning Points", Antonio Estache, February low IDP-33 "Recovering Growth with Equity, World Bank Poverty Alleviation Activities In Latin AmW, George Psachwopoulos, April 1989 IDP-34 'Dazil - External Debt Development and Prospects", Sil" VM*K December 1988 IDP-40 OCash Debt Buy l3aclo ard the insurance Value of Reservee, Sweder van WQnbwgem June 1989 IDP-41 *Growth, External Debt anti the Real Exchange Rate In MwdW, Sweder van WQnbergm% May 19W IDP-43 'The Macroeconomics of Social Securfly In Brazil: Fiscal and Financial Issues", Douglas Puffert (Consultant) and Emmanual Y. Jimenez, June 1989 IDP-49 *Feecling Latin AmerlcW9 Childreno, Human Resources DW6kx% Technical Department, October i9m IDP-50 "Marginal Effective Tax Rates on Capital Income In Argentina!, Luca Barbone and Michael McKee (Consultani), August 19M IDP-W "A Bibliography an Poverty and Income Distribution In Latin Aft~ , Hunan Resources Division, Technical Departmert November' 19M ECUADOR DEVELOPMENT ISSUES AND OPTIONS FOR THE AMAZON REGION in addition to supporting discussion within the Wadd Bank on regional development and environmental fesues, this report also is being published to serve as a resource Input to a seminar on development Issues of the Amazon Region. This seminar is oaianized by the Government of Ecuador and Its participants are expected to include not only offtols, but also of the private sector, Including NGOs and regional native populations, as well as and multilateral donor institutions. GLOSSARY OF ABBREVIATIONS AIMA Aeocledcon do Industrioles Madereros del Ecuador (Ecuadorlan Assoc. of Wood Producers) API American Petroleum Institute BF Banco Nacional do Fomento (Notional Development Book) BP British Petroleum BRASPETRO Petrobras Distributdore (Brazilian Petroleum Distributors) CEDIO Centro Ecuotoriano do Investigacion Geografice (Ecuadorian Center for Geographic Research) CEPAR Centro do Estudios do Poblacion y Paterntdod (Center for Study of Population and Responsable Reeponsible Parenthood) CONAIE Confederacion de Nacionalidedes Indigene del (Confederatlon of Indian Nationalities Ecuador of Ecuador) CONFENIAE Confederacion do Mactonalidedes Indigene do Ia (Confederation of Indian Nationalities Amazonie Ecuatorlans of the Ecuadorian Amazon) DIOEMA Direcclon Nacional do Medlo Amblente (National Environment Directorate) DINAC Direoon Nacional do Avaluos y Cadestros (Ntional Directorate for Land Appraisal and Cadestres) DINAF Direccion Nocional Forestal (National Forestry aIrectorate) FAD Food and Agriculture Organization IERAC Institute Ecuetoriano do Reform Agrarls v (Ecuadorian Institute for Agrarian Reform Colonizacion and Land Settlement) INCRAE Inatituto do Colonzoacon do I Region Amazonica (Institute for Settlement of Ecuador's Ecustorion Amazon Region) INEC Instituto Nacional do Estadistice y Coenso (National Institute of Statistics and Census) ORSTOM Organization Francelse do Recherche Sclentifique (French Scientific Research Organization Pour Ie Development et Cooperation for Development and Cooperation) PETROECUADOR Empress Estatal Petrolero del Ecuador Ecuadorian State Petroleum Company UNEP United Nations Environment Program USAID U.S. Agency for International Development PRONAREO Division do Regionalizeolon Agrarta/MAG (Agrarian Regionalization Division) RAE Region Amazonice Ecuatoriana (Ecuadorian Amazon Region) PREFACE This report is based partially on the findings of a mission that visited Ecuador in November 1988. The mission comprised the following memberst James Hicks (Sr. Trban Finance Specialist, LATIE, and Mission Leader); Herman Daly (Sr. Environmental Economist, ENVDR); and Maria de Lourdes de Freitas (Environmental Planner, Consultant). Mr. Shelton Davis (Sr. Sociologist, LATEN) collaborated through an earlier mission and assisted in preparation of the material on native commnities. The study also benefitted significantly from work prepared especially for it by the Fundacion Natura under contract with the World Bank. The Fundacion Natura is a not-for-profit NGO dedicated to promoting the rational use of Ecuador's natural resources, and its report, 'Development Policy Issues for Ecuador's Amazonia, was prepared during the January to April 1988 period. The Fundacion Natura's report served as the focus of an in-house Bank seminar in July 1988, and as a baseline study for the November 1988 mission. Of course, the present report is the exclusive responsibility of the World Bank. An earlier version of this report was delivered to the Government of Ecuador in June 1989, and preliminary discussions on it between Bank staff and government officials took place in July 1989. In November 1989, in-depth discussions between a Bank mission and a broad representation of government officials were held, and agreement to present the study as a public document was rnached. This report presents a rather broad analysis of the Amazon Region within the framework of Ecuador's national economic development. This results from a conscious decision to emphasize national/regional policy linkages in this study. As with all efforts, this work was influenced by constraints, and as a result, analyses of more specific sectoral issues and options are not presented here. These will need to be the object of future economic and sector work. ECUADOR DEVELOPMENT ISSUES AND OPTIONS FOR THE AMAZON REGION TABLE OF CONTENTS Page No. FORWARD PREFACE EXECUTIVE St M ARY ....................................................i-iv CHAPTER I. GENERAL CHARACTERISTICS OF THE AMAZON REGION A. The Region in National Perspective.............................1 Population ..................................................... 1 Employment ..................................................... Public Sector Organization and Provision of Services...........3 B. Unique Regional Features ....................................... 5 Biological Diversity and Fragility.............................5 Native Populations............. ............. ............ 6 Petroleum Development..........................................6 C. National Policy for Regional Development...................7 CHAPTER 11. ASSESSMENT OF THE REGION'S CURRENT SITUATION AND TRENDS A. Methodology ....................................................8 B. Directly Productive Activities.................................9 Petroleum and Mining ........................................... 9 Agricultural Production ...................................... .10 Cattle Production...................................... ....14 Forestry ...................................................... 14 C. Land Settlement ............................................... 16 D. Native Populations............. .... ...... 17 E. Public Infrastructure and Conservation Areas.................. 19 CHAPTER III. DEVELOPMENT ISSUES AND POLICY OPTIONS A. Develoment Issues .............................................21 The Concept of Carrying Capacity..............p..............21 Carrying Capacity Applied to Human Populations................21 Carrying Capacity of the Ecuadorian Amazon....................22 Scenarios of the Region's Development.........................22 B. Regional Policy Options...... ............... .... ........ .24 Regional Petroleum Development Policy.........................24 Regional Land Use Policy......................................24 Institutional Policy..........................................25 C. Specific Recommendations......................................25 Population and Carrying Capacity..............................25 Petroleum and Mining Developments.............................26 Natural Resources Policy......................................27 Agriculture and Forestry.....................................27 Transportation ................................................28 Native Communities............................................29 Biodiversity and Protected Areas ..............................29 Municipal Development ......................................... 29 TABLES Table 1.1: Regional Population, 1974, 1982, 1990...............2 Table 1.2: Regional Employment Indicators, 1982................4 Table 1.3: Petroleum Reserves ............................... 7 Table 2.1t Productive Agricultural Land, 1983-1986, and Production Volume, 1986.........................11 Table 2.2: Agricultural Productivity, Amazon vs. National Average, 1985, 1986.......................12 Table 2.3: Soils of the Amazon Region.........................13 Table 2.4: Forest Coverage of the Amazon Region, 1978.........15 Table 2.5: Protected Areas of the Amazon Region, 1978.........2P ANNEXES 1. Ecuador - Native Populations and their Organizations..........30 2. Ecuador - Summary of Principal Legislation Affecting the Amazon Region .............................................35 BIBLIOGRAPHY .....................................................*0......39 MAPS IBRD 22047 Population Distribution IBRD 22048 Settlement Frontier IBRD 22049 Potential Use of Local Soils IBRD 22050 Fertility of Soils IBRD 22051 Forest Areas IBRD 22052 Oil Exploration and Exploitation vs. Natural Reserve Areas IBRD 22053 Regional Provinces IBRD 22054 Physical Regions NOTE: The denominations, the classifications, the boundaries, and the colors used in the maps presented in this report do not imply on the part of The World Bank and its affiliates any judgement on the legal or other status of any territory, or any endorsement or acceptance of any boundary. ECUADOR DEVELOMNUT ISSUES AND OPTIONS FOR THE AMAZON REGION EXECUTIVE SUMMARY 1. Why single out a national region for specific analysis as part of the Bank's country economic studies? The need to undertake this special regional study is based on the following observations: (a) Ecuador's Amazon Region has several unique features, among which are the extreme fragility of the region's natural resources, its rich biological diversity, its significant native populations, and its large, but diminishing, petroleum reserves; and (b) Certain national trends, especially population growth and migration out of the Sierra and Costa Regions,1 are creating extraordinary pressures on the Amazon Region, and these present significant threats to the Amazon Region's potential to make long- run contributions to Ecuador's economic development. Unique Characteristics of the Amazon Region 2. Ecuador's Amazon Region presents very special characteristics, some of which may be considered constraints, others unique opportunities. Perhaps the foremost characteristic that conditions the range of options for the region is the extremi fragility of the region's natural resources. With few exceptions, the tripical rainforest is based on extremely fragile soils with very complex, and easAly depleted, nutritional systems. With careless economic and land use management for the region, these resources may be forever destroyed. 3. The region also offers extraordinary and unique biological diversity. Much of this diversity is not yet documented, and the economic and commercial potential for the region and the country (and, indeed, for all mankind, in the case of pharmaceutical breakthroughs, for example 2 ) may be considerable. This potential may remain unknown and lost forever if the tropical rainforest is permanently destroyed through inappropriate land use. 4. The region is also home to approximately 85 thousand to 100 thousand native peoples that have retained a relatively autonomous life style. Over the past years, some of these indigenous groups have remained isolated; others have retained their cultural identity while incorporating some services (e.g., education, health care) offered by the broader Ecuadorian society. The opportunity for preservation of cultural choice (including sophisticated ecological knowledge and resource management strategies) for the Amazon's native populations is another of the region's unique characteristics. 1 See Map 18RD 22054, located at the end of this report. 2 Approximately one-fourth of the pharmaceuticals in use in the U.S. today contain ingredients originally derived from wild plants. The Amazon and National Economic Development 5. This report presents a rather broad analysis of the Amazon Region within the framework of Ecuador's national economic development. This approach is based on the observation that isolated policy analyses that focus narrowly on a region of concern generally result in policies that are (a) wrong from a national development perspective and/or (b) ignor.d, unless the region in question has decisive political influence.3 6. This choice of study scope has costs and benefits, of course. On the cost side, some specific sector recommendations presented here may need to be detailed in future economic and sector work. As a benefit, the broad analysis sharpens the difficult trade-offs (in space, among economic activities and over time) that must be faced by national decision makers in considering development issues and policy options for the Amazon Region. In summary, policies and actions conceived and implemented at the regional level are necessary but far from sufficient. If the Amazon Region is to have a long-term, positive effect on the nation's economic development, then a national perspective in the analysis of issues and policies (e.g., population pressures, sustainable land settlement, rational use of resources) is indispensable. These are summarized below. National Trends and Issues for the Region's Development 7. Ecuador's total population is estimated at about 10 million people, of which some 350 thousand currently live in the Amazon Region. The growth in national population is estimated to be between 2.5 and 3.0 percent per annum; this means that Ecuador's total population will approximately double over the next 25 to 30 years if current trends continue. The rural areas of the Sierra and Costa Regions already are experiencing net emigration because of demographic pressures, ecological deterioration and droughts. Thus, urban areas and the Amazon Region would appear to be logical "escape valves" for demographic pressures. However, it is clear that the Amazon Region can make only a very limited contribution to solution of the national population problem because even if the Amazon were populated to the same density as of all of Ecuador, it would absorb less than four million people, a figure far beyond its carrying capacity, yet much below the projected increment of 10 million additional Ecuadorians over the next generation (25 to 30 years). 8. In spite of these limitations, the Amazon population has been growing at almost 5.0 percent per year. If this trend persists, and the fragility of the Amazon Region's natural resources is not properly recognized, the Amazon Region may be projected to absorb a significant part of the next generation's population growth. Furthermore, under existing, and currently foreseen technology, rapid population growth in the region founded on agricultural, cattle, timber and mining activities would result in: (a) irreversible loss of the region's renewable and non-renewable 3 See J. Friedmann and W. Alonso, "Regional Development as a Policy Issueg, Regional Development and Planing. (Cambridge: The MIT Press, 1964), pp. 1-7. resources and of their potential to produce regional and national economic benefits; (b) diminishing returns of economic activities over time as the fragile resource base is depleted; (c) social conflicts between indigenous and migrant populations; and (d) eventually, reverse migration as people must abandon the then resource-poor Amazon Region, thus contributing to even greater population pressures in non-Amazon Regions. 9. If the results noted above are to be avoided, policy and actions at the national and regional scales are required. At the national level, policies directed at (a) expanding economic opportunities (and therefore population carrying capacity) country-wide, but especially in the Sierra and Costa Regions, and (b) reducing the national rate of population growth, are indicated. These would reqpire a long time to show significant effects, however. In the meantime, other national efforts would be necessary, and one, or a combination, of the following may be explored as a preferred alternative to rapid agricultural settlement of the regions (a) significant increases in productivity of existing agricultural areas located in the Sierra and Costa Regions; (b) expansion of agricultural areas outside the Amazon Region, especially the Costa Region; and/or (c) significant expansion of the urban labor market in the Sierra and Costa Regions. 10. In addition to the national measares noted above, regional policies and options, designed to give an opportunity for the region to reach its long-run development potential, may be explored. Chief among these are: (a) a regional petroleum development policy that is consistent with a national natural resource management policy founded on sustainable development; (b) regional land-use policy that strictly adheres to prudent environmental standards and that represents a responsible trade- off between (i) the country's short-term needs for economic stabilization and growth, and (ii) longer-term sustainable development of the region's natural and human resources; and (c) strengthening of the institutions, national and regional, that are primarily responsible for the region's land-use and infrastructure standards and implementation, moving from a sectoral perspective in which regional development concerns are concentrated in the Ministry of Agriculture, to an institutional framework that recognizes that the Amazon Region's contribution to sustainable national development should be incorporated into broader national development policies and decislons. - iv * Report Organization 11. The rest of the report is presented in three chapters. The first two chapters present general characteristics of the Amazon Region and an assessment of the region's current situation and trends. This summary and the last chapter, Development Issues and Policy Options, present the study's major conclusions and normative suggestions. Finally, there are two Annexes, one presenting a more detailed description of the region's native populations and their organizations, and the second, a summary of national legislation especially relevant to the region's development. -2* Table 1.1s ECUADOR * %EGIONAL POPULAtbON. 1974. 1982 1990 Region, Population Density Growth Population Province, 1982 per/91 rates projection County ('000) 1982 1974-82 1990 ('000) AMAZON 263.8 2.0 4.92 407.3 NAPO 115.1 2.2 8.01 192.1 Tena 22.1 4.6 4.41 36.3 Archidona 13.0 2.91 20.7 Aguarico 3.2 0.2 1.32 4.0 Orellana 29.2 3.0 14.31 42.3 Putumayo 3.1 3.5 14.51 5.1 Lago Agrio 23.9 * 15.01 47.8 Quijos 9.2 3.0 1.52 13.3 Sucumbios 5.5 1.1 5.72 8.4 Shushufindi * - - 14.2 PASTAZA 31.8 1.8 3.91 44.4 Pastas& 27.6 1.0 4.42 39.3 Mora 4.1 5.1 0.9% 5.1 MORONA SANTIAGO 70.2 2.9 3.5Z 99.4 Morona 23.7 2.0 6.31 37.1 Gualaquiza 10.5 4.0 2.81 14.2 Limon-Indansa 10.7 4.1 0.11 14.0 Palora 5.4 2.0 3.02 7.6 Santiago 7.6 2.9 1.92 9.6 Sucusa 12.3 6.5 3.01 16.9 ZAMORA CHINCHIPS 34.9 3.4 4.4% 71.5 Zamora 21.6 6.8 4.4% 35.2 Yantzatza 13.3 - * 20.7 Chinchipe 8.7 2.3 1.91 11.6 Yacuambi 3.0 2.3 3.72 4.0 SIERRA 3,799.6 58.7 2.21 - COSTA 3,994.2 59.1 2.51 - GALAPAGOS 6.1 0.8 4.92 - SCUADOR 8,072.7 29.8 2.5% 10,781.6 Sources Fundacion Natura, 1988, p.7 Continued from previous page Estatal Petrolero del Scuador) through Special Law No. 45, of September 26, 1989. I. GENERAL CHARACThRISTICS OF THE AMAZON REGION A. The Region in National Perspective Population 1.01 Ecuador's Amazon Region (RAE) is comprised of four Provinces (Napo,1 Pastaza, Morona Santiago and Zamora Chinchipe -- see Map IBRD 22053, located at the end of this report), with a population estimated at approximately 350 thousand, about half of which lives in Napo. The region's population density is only two inhabitants per km2, compared to about 60 for the rest of the country. Thus, although the RAE accounts for almost half of Ecuador's total territory, its population represents only about four percent of the country's total. 1.02 Although the RAE still has a very low population density, it has recently experienced a high rate of population growth. Over the 1974-82 period, the region's population grew at 4.9 percent per year, versus 2.5Z for the country as a whole. The Province of Napo's population grew 8.0 percent per annum over the period, and several of its municipalities recorded double-digit annual growth rates (Table 1.1). 1.03 This fast population growth has been fueled primarily by in- migration to the region. As of the last census year, 1982, almost half (47 percent) of RAE's population was borM outside the region, with two-thirds ef these immigrants coming from the Sierra Region (UNEP, 1986, pp. 38-39). This strong migration pressure has been relatively recent, with 70 percent of the total immigrants to the RAE in 1982 having established residence there after 1972 (Fundacion Natura, 1988, pp. 10-11), when significant petroleum development began. Employment 1.04 From the national perspective, the region's economy is dominated by the petroleum industry, which produced an average of almost 90 million barrels per year during 1980-85. This production was concentrated in Napo Province, coming from 700 thousand ha. of concession areas. The national petroleum monopoly, PETROECUADOR,2 manages the overall production, and it may do so either alone or through consortia. By the end of 1987, almost three million ha. were under exploration in 11 blocks located in Napo and Pastaza Provinces by PETROECUADOR in consortia with international petroleum companies (Map IBRD 22052). 11 In January 1989, the Province of Napo was subdivided, with the southern portion retaining the Napo name. The northern part of the former province, comprising the Cantones ot Gonzalo Pizarro, Lago Agrio, Shushufindi, Putumay and Sucumbios, is now the Province of Sucumbios, with Nueva Loja (Lago Agrio) as its capital. Because all of the data for Napo Province available for this report refers to the pre-1989 provincial boundaries, all subsequent references to Napo Province refer to these past boundaries. 2/ The Ecuadorian State Petroleum Company changed its name from CEPE (Corporacion Estatal Petrolera Ecuatoriana) to PETROECUADOR (Empresa Continued on next page - 3 - 1.05 From the perspective of employment generation within the region, however, the petroleum industry is basically an economic "enclave" with few backward or forward employment generation linkages. Factor inputs, including materials and labor, predominantly are imported into the region, and skilled, as well as semi-skilled, labor live almost exclusively in petroleum camps during their "shifts" in the region, leaving their families, and most indirect employment generation potential, outside the region. 1.06 Although the RAE accounts for less than four percent of the country's total employment, it contributes a disproportionately high share of national employment in the primary sector: 5.6 percent in agriculture and related activities; and 23 percent in mining, including petroleum extraction. This comparison of regional concentration of employment by sector is conveniently summarized through Location Quotients, defined for this analysis as the share of a given sector's regional employment in a region's total employment divided by the total sector's share in total national employment. 1.07 Analysis of regional Location Quotients indicates a relative concentration (Quotient greater than one) of Ecuador's primary sector employment (Sectors 1 and 2 of Table 1.2) in the RAE. From the perspective of sectoral contribution to total RAE employment, however, mining contributes a very small proportion (2.2 percent) of total regional employment. The sectors that provided the most regional employment in 1982 were agriculture (56.4 percent) and houcing services (22.5 percent). Recently, however, regional agriculture and housing services employment have experienced rather dramatic shifts: down from 68 percent of total regional employment in agriculture in 1974 to 56 percent in 1982; and up from 15 percent in housing services in 1974 to 22 percent in 1982. These shifts in employment are reflected in the region's increased urbanization, with RAE urban population increasing at 12.2 percent per year over the 1974-82 period, compared to an increase in national urban population of 5.1 percent per year. Public Sector Organization and Provision of Services 1.08 Although not formally having a federal system of government, Ecuador has a significant proportion of its total public sector services provided by sub-national governments, primarily denominated Provinces and Municipalities. These accounted for 2.6 percent and 9.2 percent, respectively, of total public expenditures in 1987. Although the Central Government dominates total public expenditures, municipalities have significant, formal responsibilities, including water, sanitation, solid waste management and land use. 1.09 There has been a notable increase in the number of sub-national governments. From 1974 to 1987, there was a 40 percent increase in the number of municipalities (108 to 150), and in March 1989, total municipalities numbered 162. Although municipalities legally are supposed to have an economic and fiscal base sufficient for substantial municipal autonomy, this frequently has not been the case in newly formed municipalities, resulting in either a substantial financial burden on the Central Government in order to provide basic municipal services or a lack of these services. In fact, municipalities of the RAE are noteworthy for their general lack of basic municipal services, especially in the sanitation area (Fundacion Natura, 1988, pp. 19-20). ．介． …口、｛…” D. Unique Rezional Features 1.10 Although the RAE has numerous zharacteristice that make it unique, three features stand out as conditioning its development optiones biological diversity and fragility; native populations; and petroleum production. Dialosical Diversity and Fragility 1.11 The term biological diversity (or biodiversity) refers to the variety and variability among living organisms and among the ecological systems in which they occur. Diversity is demonstrated by the relative number of interacting ecosystems, taxa, genetic systems, and their abundance within a geographic area (Cabarle. et. al., 1989, p.3). 1.12 By any standard, Ecuador in general, and the RAE in particular, are characterized by extraordinary biological diversity. Although Ecuador has a land area approximately equivalent to that of the State of California, its number of plant species is estimated to be between 20,000 and 25,000, compared to some 17,000 for all of Norih America. Animal diversity is also impressive, with 2436 terrestrial vertebrate species estimated in 1988. This compares to 1394 for the continental United States and accounts for 55 percent of all such species estimated for the Tropical Andes Region, and 25 percent of the known species for all of Latin America and the Caribbean (Cabarle, et. al.,.1qR9, pp.3-4). 1.13 The potential contribution of this biological diversity to Ecuador's economic development appears to be considerable but currently not quantifiable in reasonably precise terms. Potential economic benefits currently are unknown in many cases, but appear to be most promising in modern tropical forest management,3 pharmaceutical products and tourism. However, in almost all cases it appears that a reasonably long planning horizon will be necessary if the biological diversity present in the RAE is to produce national economic development benefits. This presents a potential dilemma for national development policy, as many areas of national concern are perceived to be quite urgent, thus leading to a potential neglect of the longer-term benefits of rational exploitation of the region's natural resources. in economic terms, taking advantage of the region's biological diversity may be relegated to a very low national priority if the nation's social t;Ae preference is very short, or, in other words, if its economic discount rate is very high. 1.14 The dilemma regarding timing of resource development is compounded by the fragility of the region's resources. Contrary to temperate climate forests, the region's tropical rainforests are founded on soils that generally are poor for uses other than forest maintenance. Furthermore, if A study undertaken by North Carolina State University and financed by U.S.AID indicates that forest production investments in Ecuador produce real (not considering fiscal incentives) financial rates of return in the range of 6 percent to 12 percent. The study included the Cordia Alliodora, Schizolobium Parahyba and Tectona Grandis species in the Amazon Region. See Ian McCormick, ed., Analisis Economico de Inversiones en Plantaciones Forestales en Ecuador, (Quitot AIM, 1987). -6- the region's rainforests are destroyed in order to make way for other land uses, with current levels of technological knowledge, this destruction would be largely irreversible. Thus, large-scale conversion of the tropical rainforest to alternative uses for short-term gain may result in the permanent loss of the long-term economic potential offered by the region's diverse natural resources. Native Populations 1.15 The region's native population is estimated to represent between one-third and one-forth of its total population, some 85 to 100 thousand people. This population is composed of six native groups that have retained a relatively autonomous life style, with the Quichua and Shuar groups representing about 85 percent of the total. 1.16 Prior to significant petroleum development in the RAE, the government's policy toward the region's Indians was effectively to delegate their acculturation to missionary groups. More recently, with development of the region's petroleum reserves, official policy has shifted to integration of the native populations into the national society, primarily through agricultural land settlement policies. As a response to this national policy, native populations have organized themselves into regional federations such as CONFENIAE, calling for state recognition of native culture, land rights and resource control. For additional information on native populations and their organizations, see Annex 1; for their geographical distribution, see Map 22047. Petroleum Development 3.17 Essentially all of Ecuador's known petroleum reserves are located in the RAE. As of June 1988, proven and developed petroleum reserves were estimated at about 1,100 million barrels (World Bank estimates). At the current production rate of about 310,000 b/d they would last for about 10 years. After the discoveries of the late 1960s and early 1970s, exploration was neglected. As a result of the lack of new discoveries and increased extraction, reserves declined rapidly to a low of about 880 million barrels at the end of 1983, reducing the reserves-to-production ratio below 10. Since 1983, this ratio has recovered. In addition to proven and developed reserves, official sources classify another 40 million barrels as probable. Finally, it is estimated that Ecuador has important additional reserves of heavier crudes, which should be studied for use early in the next century (see Table 1.3 below). It must be emphasized that all figures are estimates and there is always considerable uncertainty present in estimating probable and possible oil reserves. Recovery costs are likely to be an increasingly important consideration as most of the recent discoveries are small separate pools of crude and of average (15-25 API) or higher (8-15 API) densities. 1.18 Development of the petroleum industry has opened up the region to other economic activities. The primary determinant in the spatial occupation of the region has been the road network constructed primarily to build and service the petroleum fields, pipelines, and transformation areas. Although primarily designed to support the petroleum industry, this transportation network has made viable significant migrations to the region. The region's migration patterns and land settlement are discussed in paras. 2.23 to 2.27 below. - 7 - Table 1.3: ECUADOR - PETROLEUM RESERVES Million Barrels Proven Reserves (developed) 1,100 Proven Reserves (not developed) 40 Probable Reserves 700 Total 1,840 Sourcet World Bank estimates, June 1988. C. National Policy for Regional Developmt 1.19 Ecuador's policy for development of the RAE is based essentially on the Law for Settlement of the Amazon Region (Ley de Colonizacion de la Region Amazonica; see Annex 2). This Law has the status of *special law", meaning that it takes precedence over any other legislation pertaining to the same matter. It establishes that settlement of the RAE should be encouraged as an urgent national priority, and that the Ministry of Agriculture's Institute for Settlement of Ecuador's Amazon Region (INCRAE) is responsible for formulating settlement policy and for providing settlers with legal land titles through the Ecuadorian Institute of Agrarian Reform and Land Settlement (IERAC). 1.20 As will be noted below (para. 3.32), the present study concludes that Ecuador's land settlement policy for the RAE is fundamentally flawed. However, at least Ecuador has not established other policy instruments that could make the situation worse. For example, Ecuador does not have (as in the case of Brazil) credit or tax policies that favor certain regions, and it does not have regional development authorities or banks. 1.21 The Government of Ecuador appe-re to be reassessing its policy to promote significant land settlement in the RAE. For example, in late 1988, the Government created an inter-ministerial commission for the RAE. Although the commission's membership favors the Ministry of Agriculture,4 the inclusion of mining, energy and forestry representatives is an indication that consideration of the region's development options is going beyond that of settlement frontier, and this is an encouraging step. 4 The Commission is composed of representatives from the followingt Ministry of Agriculture -- Regional Subsecretary for the Amazon, IERAC, DINAF and INCRAE; Ministry of Energy and Mining -- PETROECUADOR and DIGEMA. II. ASSESSMENT OF TE REGION'S CURRENT SITUATION AND TRENDS A. Methodology 2.01 Assessment of the region's status and trends is based here on the assumption that sustainable development is a fundamental goal of the Ecuadorian society, with sustainable development defined as one that "optimizes the economic and other societal benefits available in the present, without jeopardizing the likely potential for similar benefits in the future" (Goodland, 1987). 2.02 From the perspective of economic programming and evaluation, this definition of sustainable development may be stated as a constrained objective function:1 Maximize the present value of the region's contribution to national income, subject to the following constraints: (a) preservation of cultural choice for the region's native populations; and (b) preservation of the region's biological diversity and renewable resources so that the region may contribute significantly to national income over many generations. 2.03 The maximization expression could apply to almost any region or sector of any country; the constraints focus concern on the Amazon Region's unique characteristics. The first constraint, of preserving cultural choice, clearly is a normative statement outside of generally accepted economic concerns. Emphasis is on preservation of choice, and over time this may become a more or less binding constraint, depending on the degree to which the native populations choose to become integrated into, or remain as distinct cultural groupings within, the larger society. The second constraint is more within traditional economic analysis and reflects the concern with inter-temporal time preferences. Because of our limited knowledge of precisely how, and when, the region's biologically diverse resources may contribute significantly to economic development, preservation of these potential development inputs requires a long planning horizon. Placing this preservation as a constraint effectively forces the "present value" criterion to include a relatively low discount rate; it may be interpreted as a "shadow price' for preserving options for future generations. 2.04 In the sections below this general methodological framework is used for assessing the current status and trends of the RAE's directly productive activities, land settlement, and native populations, as well as of the public sector's activities in the region. 1/ In order to focus on the key regional development variables of this analysis, the objective function presented is highly simplified, specifically 'assuming away* for discussion purposes additional constraints such as the production function, budgetary limitations, and inter-personal and inter-regional income distributions. . 9 . B. Directly Productive Activities Petroleum and Mining 2.05 Following the discovery and development of important reserves in the late 1960s and early 1970s, petroleum tecame the main element in Ecuador's energy balance and an important source of growth, foreign exchange earnings and fiscal revenues. Although the benefits of petroleum development have been largely national in impact, many of the costs have been concentrated in the Amazon Region. The financial costs of the region's petroleum industry appear on the balance sheet of PETROECUADOR and/or its affiliates and development partners. The economic costs are concentrated in the region, and they frequently have negative impacts on the objective function's constraints. When these negative impacts are not assessed, however, the overall economic development impact of the activity may be much less favorable than is possible and desirable. 2.06 Substantial economic costs of the region's petroleum industry do not appear to be adequately considered in the industry's production and pricing decisions; these costs may be classified in two broad categoriest direct and indirect. The industry's direct, generally not measured, economic costs may be summarized according to its production cycle, as follows. (a) During the petroleum production phase, water systems surrounding extraction sites frequently are devastated through uncontrolled petroleum drainage pools and emulsion processes. (b) During the petroleum transportation phase, external costs result from leakages or major spills that may be produced from poor maintenance, from natural disasters such as earthquakes or landslides,2 and from sabotage. 2.07 Although the direct economic costs resulting from the region's petroleum industry may be significant and may result in distorted economic decisions, they appear to be small when compared to the industry's indirect economic costs. Direct costs may be classified in generally known categories, and with sufficient effort in data gathering and analysis, these costs may be estimated and used with some confidence in decision- making models. In turning to evaluation of the indirect costs of the region's petroleum industry, however, the picture is quite different: explicit value judgements are equally important yet much less clear. For example, it is clear that the road networks built to support petroleum development have provided an essential pre-condition for much of the region's land settlement. As noted in paras. 2.20-2.22 below, this settlement is resulting in significant, and apparently irreversible, destruction of the tropical rainforest and its rich biological diversity. 2/ These have occurred at least twice. First, more than 30 km of the Trans-Ecuadorian Petroleum Pipeline was destroyed by the March 1987 earthquakes. The emergency reconstruction of the pipeline was financed by Loan No. 2803-EC. In May 1989, another spill resulted from landslides that apparently were caused by heavy rains combined with deforestation. - 10 - Evaluation of this indirect cost requires a judgement on the absolute value of the benefits expected (but not guaranteed) to be received from these resources, as well as a judgement (social time preference) on the relative value of short-term, generally certain, benefits to be received from immediate land settlement versus the long-term, uncertain, benefits to be received from preserving the region's biologically diverse resources. 2.08 In planning for a society with many urgent, material needs, it is understandable that arguments calling for evaluation of biological diversity based on stochastic models with wide ranges of benefits' probabilities have a very limited appeal. In contrast, petroleum development offers immediate, predictable benefits for which the most influential social groups are clamoring. Thus, it appears evident that petroleum development will continue in the Amazon Region for at least another generation. For the region's longer-term contribution to national income, it appears that the best that may be achieved is to develop the petroleum industry with a minimum of irreversible destruction of the region's renewable resources. 2.09 Mining is another sector for which the region's potential is being identified. Mineral reserves appear to be concentrated in the region's watersheds, and includes metallic and non-metallic ores; radioactive ores; raw materials used to prepare cement, ceramics, carbon and oil products, and glass; and precious and semi-precious stones. Of particular concern is artisan mining of gold in the region's rivers; if undertaken without proper safeguards, this may result in dangerous mercury pollution, with damages reaching beyond the borders of Ecuador. This problem is shared by Ecuador's Amazon Basin neighbors, and significant gains may be achieved through joint research and action plans. Agricultural Production 2.10 The area devoted to agricultural production in the RAE has boomed. Between 1983 and 1986, the area under production doubled for the region as a whole, with a greater than three-fold increase in Napo Province (Table 2.1). This production may be classified in three broad production systems (Fundacion Natura, 1988, pp. 43-44). (a) Traditional subsistence systems -- Common to most indigenous groups, these systems are characterized by hunting, fishing, food collection and itinerant farming. As the region has been opened to settlers, with more area put into production, this system has been threatened and in some areas rep:ced by cattle ranching and sedentary agriculture. (b) Corporate plantations -- These are located in Napo province and are primarily monoculture plantations, especially of palm oil and tea, using relatively capital-intensive and chemically based (fertilizers and pesticides) cultivation methods. (c) Mixed systems -- Practiced mainly by the settlers, these systems generally include three activities on the 'family farm's vegetable garden for household consumption; a pasture area; and an area devoted to cash crops, primarily coffee, naranjilla and cocoa. - 11 - Table 2.1 - ECUADOR: AMAZON REGION PRODUCTIVE AGRICULTURAL LAND, 1983-1986, AND PRODUCTION VOLUME, 1986 Crops 1983 1986 (Z change) Prod. Vol. 1986 (ha) (ha) (metric tons) rice 491 300 -39% 291 kidney beans 411 1,500 +264Z 813 hard corn 8,487 14,700 +73% 13,332 sweet potato 673 n.d. -- n.d. potato (papa china) 3,612 n.d. -- n.d. manioc (yuca) 6,421 8,200 +27% 48,734 bananas 995 3,100 +2112 n.d. citrics 648 400 * -382 n.d. naranjilla 2,404 n.d. -- n.d. papaya 402 n.d. ** n.d. ananas (pina) 198 n.d. -- n.d. plantain 3,402 8,600 +152Z 89,083 oil palm 400 7,700 +18252 105,350 cocoa 1,080 6,300 +4832 1,712 coffee 19,202 38,700 +101% 63,806 tea 284 n.d. -- 28,315 sugar cane 3,414 n.d. -- n.d. total: RAE 53,088 106,000 +99% Napo 19,646 65,300 +232% Pastaza 6,775 7,900 +16% Morona-Santiago 20,191 17,000 -152 Zamora-Chinchipe 6,476 15,800 +143% * Only oranges Source: Fundacion Natura, 1988, p. 39 2.11 Although the RAE accounts for only some five percent of Ecuador's agricultural production in volume terms, it is a significant producer of several crops, including tea (100% of national production), naranjilla (792), "papa china* (43Z), manioc (411), papaya (162), palm oil (162) and coffee (142). In terms of the value of agricultural production, the RAE contributes some seven percent of the national total. This production is highly concentrated in three crops, coffee, plantain and manioc, that account for about 85 percent of the region's total value of agricultural production. - 12 - 2.12 Agricultural productivity in the Amazon generally is lower than in other regions (Table 2.2). However, the region appears to offer a slight comparative advantage in some cornmercial and cash crops, especially palm oil, coffee and plantain. Table 2.2 - ECUADOR AGRICULTURAL PRODUCTIVITY, AMAZON vs. NATIONAL AVERAGE 1985, 1986 (metric tons per hectare) Crops AMAZON REGION NATIONAL AVERAGE 1985 1986 1985 1986 rice 1.74 1.00 2.70 2.50 kidney beans 0.51 0.50 0.60 0.50 hard corn 1.07 0.90 1.70 0.30 potatoes 6.80 4.60 4.70 -- manioc (yuca) 6.66 5.90 10.30 5.90 plantain 9.87 10.40 13.80 9.90 oil palm 18.14 13.70 13.40 15.00 cocoa 0.36 0.30 0.50 0.30 coffee 0.52 1.60 0.28 1.20 tea 7.14 -- 7.10 5.90 bananas 9.07 9.10 30.20 20.70 Sources Fundacion Natura, 1988, p. 42 2.13 National policy and public investments for the region send mixed signals to the sector. On the one hand, national policy has encouraged agricultural settlement of the region (see paras. 2.23-2.25). However, public infrastructure has been focused on support to the petroleum industry and generally has lagged behind population growth.3 Thus, new agricultural production areas have followed the petroleum transport network, and this has produced agricultural settlement patterns frequently not in harmony with the region's soilq and productivity potential (see Table 2.3 and Maps 22048, 22049, and 22050). 3/ Although the RAE accounts for three to four percent of the nation's population, it received on average less than two percent of national public sector investments in the agricultural sector during the 1981-84 period. - 13 - Table 2.3 - ECUADOR: SOILS OF THE AMAZON REGION Notes on Use Area Terrain Order Sub-Order Great Group Soil Type Potential 1. Settlement piedmont Inceptisole andepte hidriandepts ashy, water low fortliity frontier (Idl) retention>100o 2. Logo Agri* alluvial Inceptlsole andepts distrandepts volcanic projoc* medium fortliity plains (Id8-18) tions; recent ash 8. N-E of alluviel Inceptisols tropepts outropepts sedimentary, recent, Imited use Lago Agrio plains (gt-4O) fine clay, lime, due to water sandy; swampy saturation 4. Lower basin, hilly inceptisole tropepta dietropepts sedimentary, low fertilIty; In between (If2) anote*t, red, oem- compactation rivers pact clay, shallow, risk high toxic Al contents S. Center-east; hilly, Inceptisols tropepba distropepte sedimentary, recent, very low fortilit mid-plateau; plateau (If8) clay, compaet, compactation Pastaxe, poorly drained, high risk Bobonat A toxic Al contents Cureray 8. South, broken entleols/ orthente/ troporthents/ sandy, severly very low fertilIt Santiage 8 hills Inceptloole tropepto distropepts eroded Morons heads (Es4-If 1) 7. South, broken incept1sols tropepts distropepts sandy, severly low fortlity Zamore river hills (f1) eroded 8. River edges flood- enceptisole equepts tropaquepto sedimentary, high fertility plains (1e1) alluvial clay over seasonal use organic horizon Source: Fundacion Natura, 1988, p. 22. - 14 - 2.14 The new agricultural settlers have tended to produce the same crops, using the same basic technology, as they did in their regions of irigin (Costa and Sierra), and this technology frequently leads to rapid depletion of the region's generally poor soils. Recent studies on soil erosion (CEDIG, 1986) identify both natural and human influences on soil deterioration in the region. In the more recently settled areas, soil erosion was identified as potential or active, with the probability of active erosion increasing with the settlements' age. In the areas settled for longer periods, and concentrated near the urban areas of Zamora, Puyo, Tena, Bae&a and the valleys of Nangaritza, Upano, Puyo and Tena, erosion is active, with substantial soil compaction and some land slides. Technical assistance for improved soil management in the region has not been available on a significant scale. Cattle Production 2.15 Cattle production has grown significantly in the RAE, and it may soon supplant agriculture as the region's largest, non-petroleum, productive sector. The number of hectares of pastureland increased by 22 percent (to 483 thousand ha.) over 1983-85, and the number of heads by 47 percent (to 340 thousand) over 1983-86. 2.16 Although low levels of animal nutrition and health care technology result in the region's relatively long animal growth periods and large pasture requirements, the expansion of the region's cattle production may be attributed to the following main reasons (Fundacion Natura, 1988, pp. 49-51). (a) Conversion of forest area to pasture use has been used as sufficient evidence of productive land possession that is consistent with land tenure legislation (see Annex 2); and pasture land generally has been developed at lower unit costs than agricultural land. (b) Generally inadequate transportation support to rural development areas makes the marketing of all products risky, but cattle can be moved from farm to market on foot, slowly but predictably. (c) Cattle production generally requires less labor than agriculture. (d) Urban centers of the country are growing rapidly, with increasing demand for meat. (e) The Government has provided preferential credit to cattle production through the Banco Nacional de Fomento. 2.17 Thus, cattle raising presents several financial advantages for production. However, significant economic costs are associated with cattle production, including deforestation and soil compaction and erosion. These costs generally are higher than those of rotational agriculture. Forestry 2.18 There are no reported forest plantations in the region. Thus, all of the RAE's forest resources are natural, predominantly tropical moist forests (Table 2.4). - 15 - Table 2.4 - ECUADOR FOREST COVERAGE OF THE AMAZON REGION, 1978 Forest Surface Mean Annual Mean Annual Altitude Types area (ha) temp.(cent) precipt.(m) Range (m) -Tropical Moist forest 6,750,000 >23 2,000-4,000 100-600 -Tropical wet forest 230,000 >23 >4,000 100-600 -Pre-montane rain forest 360,000 18-22 >4,000 600-2,000 -Pre-montane tro- pical wet forest 1,850,000 18-22 2,000-4,000 600-2,000 -Pre-montane moist forest 970,000 18-22 1,000-2,000 600-2,000 -Tropical dry forest 150,000 >23 1,000-2,000 0-600 Total 10,310,000 Sourcet Fundacion Natura, 1988, p. 27. 2.19 Information regarding the current status and trends for the region's forest coverage is spotty and incomplete. It has been more than a decade since a field survey was conducted on land occupation, and estimates of more recent trends vary greatly. For example, estimates of the Amazon Region's contribution to the nation's forest industry wood supply have varied from eight percent, based on 1982-83 data (UNEP, 1986, p. 20), to 40 perzent, based on a 1987 survey (Cabarle, et. al., 1989, p. 55). 2.20 Estimates of deforestation vary widely, but all provide concern. Cabarle, et. al. (1989, p. 8) cites estimates that 75,000 ha. of lowland forests are being cleared annually. All estimates indicate a significant deforestation that could lead to a total depletion of closed forests as soon as the year 2030. 2.21 Approximately two-thirds of the region's forest area has been assigned to private firms for timber production. To the extent that these firms act in accordance with the policies expressed by their representative body, AIMA, however, they do not appear to be the chief contributors to - 16 - deforestation. Rather, some of these firms have demonstrated a concern with the long-term sustainability of the region's forestry production through rational tropical forest management (HcCormack, 1987). The primary contributors to the region's forest depletion appears to be the settlers (UNEP, 1986, pp. 20-21), as well as those timber extraction firms that do not follow their Association's guidelines. In clearing new land for agricultural and/or cattle production, relatively little of the forest's resources is exploited commercially, and almost no provision is made for replenishment. Rather, the forest resources of the settlement frontier (Hap 22048) tend to be used on-site, locally for construction purposes, and/or destroyed. 2.22 Deforestation of the Amazon represents a significant waste of natural resources. These resources are being depleted, perhaps irreversibly, with a potentially huge opportunity cost over several decades, and with very few compensating short-term economic benefits. C. Land Settlement 2.23 Migration to the Amazon from the Costa and Sierra regions has been significant since the 1960s, and encouraged by national policy (see para. 1.19 and Annex 2). The explanation for this migration may be found in two broad categories: socioeconomic and geo-political (Fundacion Natura, 1988, pp. 31-37). At the core of the socioeconomic explanation is the perception of the Amazon region as a huge area with almost infinite resources. This makes the region an excellent *escape valve* for socioeconomic imbalances in other regions; it offers a 'land without people" to 'people without land". Thus, the Amazon has been viewed as a natural frontier apt for absorbing people displaced from traditional areas because of the nation's general population growth pressure, technological changes requiring less rural workers per area of productive land, business cycle downturns and/or natural disasters, such as prolonged droughts. This perceived frontier vocation has been enhanced significantly by the petroleum boom, especially beginning in the 1970s, that has resulted in road networks, designed for support to petroleum development, but that also have served as the natural locational determinants of land settlement by the migrants. 2.24 The perception of the Amazon as an "escape valve' also has had appeal for geo-political reasons. First, a continued high rate of population growth could be maintained without major social upheavals, at least in the short-term. Furthermore, frontier settlement has been perceived as contributing to national security, as unoccupied land in remote areas has been viewed as a risk to the nation's physical integrity. 2.25 Thus, the socioeconomic needs of the migrant have been perceived to be met at a relatively low cost. Public forest land was converted (generally into areas in the range of 10 to 100 ha.) to the settler's ownership if he presented evidence of agricultural and/or cattle production, according to the provisions of 1978 Law for Settlement of the - 17 - Amazon.4 Although not meeting rational land use criteria, transportation infrastructure was provided to the settlers at little marginal cost, as settlers took advantage of the petroleum industry transportation network. 2.26 Initially, this settlement policy produced a relatively homogenous size distribution of land settlement. In the mid-1970s, the Gini Coefficient for land settlement (percentage distribution of rural land units by size categories vs. percentage distribution of rural land by size categories) of the Amazon was 0.36 vs. 0.0 for the Sierra and 0.63 for the Costa. However, with longer tenure in the region, the settler has encountered numerous, unanticipated difficulties. Among these are poor soils, with a propensity t3 erosion, and market demand for more commercially oriented products, such as cattle and palm oil. These difficulties probably have resulted in an increased concentration of land in fewer, larger property owners (Fundacion Natura, 1988, pp. 34-36). 2.27 In summary, data provided by the Military Geographical Institute indicate that 23 percent of the region's land has been legalized by IERAC, 15 percent is designated as conservation areas, three percent as native territories, 10 percent are new settlement areas and 49 percent has unknown or unclassified use (including military installations and indigenous areas; see UNEP, 1986, pp. 55-57). Although precise data sufficient to evaluate this land settlement pattern are not available, it is illustrative to compare actual use with the PRONAREGIOSTROM classification of land use zones (see Map 22049): areas that should be protected and with soil and other natural conditions that indicate only limited, low density land use is appropriate account for 86 percent of the region's territory; three percent should be protected from any use; six percent may have unrestricted use; and information is insufficient to classify five percent of the region's territory (UNEP, 1986, pp. 58-65). Although these data should be interpreted cautiously, there appears to be a serious imbalance between settlement areas (some one-third of the region's territory) and areas that may provide sustainable production under existing technology (perhaps five to 20 percent of the region's territory). D. Native Populations 2.28 The major problem faced by the indigenous groups of the Amazon region, and one which has created tension between the government and the native communities, is that of the recognition, titling and protection of native lands. The reasons for such land tenure insecurity are two fold. First, there is a legal vacuum in Ecuador in terms of native land rights, especially in relation to the indigenous groups who occupy the lowland forest region and whose traditional land tenure and use systems are different from those of the indigenous peasant communities in the Sierra Region. The current legislation on land and natural resources--the 1964 Agrarian Reform Law, tae 1978 Law for the Settlement of the Amazon Region, and the 1981 Forestry and Natural Areas and Wildlife Conservation Law- -refers to the land rights of indigenous communities, but within the 4/ In addition to the Law for Settlement of the Amazon, the primary legislation regulating property rights in the Region (as well as the rest of the country) are the laws of *Unoccupied* Lands and Settlement, and of Agrarian Reform. For additional information, see Annex 2. - 18 - framework of their increasing integration into national agrarian reform, land settlement, and forestry development programs (Ley de Reforma Agraria, 1964; Ley de Colonizacion de la Region Amazonica, 1978; and, Ley Forestal y de Conservacion de Areas Naturales y Vida Silvestre, 1981). 2.29 Under current law, the lands occupied by indigenous communities in the eastern part of the country are classified as tierras baldias ("unoccupied lands"5 ) and are subject to state ownership and regulation. The Ecuadorian Institute of Agrarian Reform and Land Settlement (IERAC) is supposed to set aside and title such lands in the names of indigenous communities, but only if they organize themselves in ways which are similar to those of non-Indian settler populations (i.e., into cooperative organizations) and agree to convert their lands to pasturage or other "productive" purposes (MacDonald, Jr., 1984). 2.30 The second reason for the insecure land tenure situation of the lowland indigenous communities is the frequent shifts which have taken place in state policies toward these communities and their organizations. Government policies, especially of agencies such as IERAC, have undergone abrupt changes, moving away from the regularization and granting of communal titles for lands which were "self-demarcated" by native communities toward the granting of lands claimed by native communities to large agribusiness enterprises. This has resulted in the paralysis of practically all indigenous land regularization (Trujillo, 1987). 2.31 In general, the building of roads and the settlement of the Amazon by migrants have been given greater priority by IERAC and other government agencies than the demarcation and titling of native lands. In the Napo River rugion, for example, only 24 of 78 Quichua communities have received titles to their lands; while, among the Shuar, only 83 of 265 'centros" have had their lands fully adjudicated (Fundacion Natura, 1988). 2.32 The indigenous federations have highlighted the need to demarcate native lands which are large enough tot (a) satisfy the needs of present and future generations, (b) provide communal rather than individual titles for native lands, and (c) delay road-building and land settlement programs until native land claims are fully settled. They have also argued for the state recognition and promotion of native land use systems, including various resource management strategies which combine itinerant agriculture with wildlife and forestry protection (Shakai, 1987; Federacion de Organizaciones Indigenas del Napo and Cultural Survival, 1988). 2.33 The situations of the Huaorani, Siona-Secoya and Cofan pose special problems because of their smaller size and greater dependency upon forest resources (wildlife, fish, gathered.products, etc.). In the case of these groups, there is an overlap between their traditional or legally assigned territories and various protected areas: relatively isolated and nomadic groups of Huaorani occupy the area of the Yasuni National Park; Siona-Secoys communities live inside or bordering upon the Cuyabeno Wildlife Reserve; and, a community of Cofan occupy the Cayambe-Coca Biological Reserve. Although Arti.cle 38 of the 1981 Forestry and Natural Areas and Wildlife Conservation Law recognizes the use rights of indigenous groups to some forest resources, it severely limits the rights of native 5/ Although these lands are categorized as "unoccupied*, they are often within the traditional territories of native communities and are used by them. - 19 - communities to exploit timber and wildlife resources in "protected forests' and various categories of nature and wildlife reserves (Cabarle et. al., 1988). 2.34 The Siona-Secoya and Huaorani are perhaps the most critical indigenous land-use cases. In both, the indigenous groups and the forest habitats which they occupy are threatened by oil exploration, road building, and chaotic land settlement activities. At the same time, there is a growing awareness about the need to manage and protect these area, in order to ensure their biological diversity, the cultural integrity of ti.e occupying indigenous groups, and their potential for more sustainable foms of development. E. Public Infrastructure and Conservation Areas 2.35 The rapid and recent settlement of the Amazon makes the statistical evaluation of public service levels difficult, as the collection and publication of official data have not kept pace with rapid population growth. Field visits to the urban areas of Napo Province indicate, however, that local public service levels and coverage are in a calamitous condition. From one perspective, this may be viewed as a transitory situation in areas that are rapidly growing, and improvement may be expected as local economic bases are solidified and local tax efforts follow. From another perspective, however, provision of public infrastructure may be viewed as a fundamental dilemma if the longer-term feasibility of local economies is questioned because of doubts about the sustainability of their economic activities. If these doubts are well founded, it may be rational not to invest in permanent infrastructure. 2.36 The national protected area system, established in 1979, is considered a minimum biological protection area. It covers 1.6 million ha. in the RAE (see Table 2.5 and Map 22052), and accounts for 57 percent of the total protected land in Ecuador. The protection offered these areas is limited, however, for the following main reasons. (a) True protection is limited effectively to areas remote from the settlement frontier (Map 22048); in other *protected" areas, limited public control over settlement may be predicted, especially if operational budgets for preservation of these areas remain at less than US$ 0.10 equivalent per ha. (b) National pressures for petroleum development are so intense that when reserves are identified in protected areas it is unlikely that protection will over-rule exploration; however, when biological protection and petroleum development areas coincide geographically, measures may be taken to ameliorate environmental damage, especially in minimizing access to new settlement areas through petroleum support transport systems. 2.37 Whether private and public infrastructure investments will complement or conflict with stated ptAblic objectives for conservation areas remains to be seen. With public and private infrastructure investments apparently focussing on short-term financial concerns, it appears that the - 20 - current trend is one of conflict. Unless longer term economic development concerns, that tend to favor maintenance of conservation areas, take on added weight in regional infrastructure decisions, this trend is likely to continue, with the eventual destruction of these areas. Table 2.5 - ECUADOR PROTECTED AREAS OF THE AMAZON REGION, 1978 Area's Name Date Total Area Area in Amazon Region Established (ha) (ha) CAYAMBE-COCA Ecologic Reserve 1979 403,000 320,000 (801) SANGAY National Park 1979 271,000 225,000 (832) PODOCARPUS National Park 1982 146,000 140,000 (962) YASUNI National Park 1979 678,000 678,000 (100%) CUYABENO Faunal Reserve 1979 255,000 255,000 (1001) LIMONCOCHA Biologic Reserve 1985 5,261 5,251 (1002) Total 1,623,261 Sources Fundacion Natura, 1988, p. 53. - 21 - III. DVLOPMENT ISSUES A1D POLICY OPTIONS 3.01 In this chapter, the trends identified in the preceding chapter are analyzed in terms of development issues for the region. The concept of carrying capacity is a useful tool for this analysis and two broad scenarios for the region's development are defined. Finally, policy options for Ecuador's Amazon are discussed, followed by specific recommendations for governmental initiatives. A. Development Issues The Concept of Carrying Capacity 3.02 The remaining sparsely inhabited portions of the world (polar regions, deserts, tropical rainforests) have been lsaved for last* for good reason. They are difficult to inhabit and have low average carrying capacities. Sparse populations are all that have ever been sustainably supported by the ecosystems of such areas. The concept of carrying capacity is an indispensable tool for planning the rational use of these areas, as has been demonstrated by Kirchner, Ledec, Goodland and Drake (1985) and by Fearnside (1986). Kirchner et. al. offer the following definitiont "The carrying capacity of a particular region is the maximum population of a given species that can be supported indefinitely, allowing for seasonal and random changes, without any degradation of the natural resource base that would diminish this maximum population in the future. The concept of carrying capacity is familiar to biologists and wildlife managers, who devised it to express the capacity of natural areas (ecosystems) to support animal life. With modifications, it is also an important measure of the ability of regions to support human populations. Carrying capacity is, therefore, an important concept for the work of development econcaists, planners, and decision makers* (p. 45) Carrying Capacity Applied to uman Populations 3.03 For humans the calculation of carrying capacity is far more complex than for other species. Non-human species have 'standards of living' that are constant over time (animals and plants do not experience economic growth). Also, they have relatively uniform "standards of living' (i.e., per capita resource consumption levels) throughout their populations at a given point in time. The technologies of non-human species are also constant - genetically given (endosomatic) technologies that have co- evolved with the environment and are consequently well-adapted to it. For humans these three constants become variables. The calculation of human carrying capacity requires, therefore, some assumptions about: (a) living standards (per capita resource consumption levels), (b) degree of equality in the distribution of these levels, and (c) technology. As these three variables change, carrying capacity will change. However, the concept remains useful because these three variables do not change discontinuously, unpredictably, or beyond all limits. There is inertia and there are ultimate limits. - 22 - Carrying Capacity of the Ecuadorian Amazon 3.04 One need not and should not try to prove that the Ecuadorian Amazon will never support more than x people. It is sufficient for policy purposes to argue that it is very unlikely that within the next generation (25 years) the Amazon could support more than x people living at the average Ecuadorian standard, using known technologies available to Ecuador.1 and assuming Ecuadorian patterns of wealth and income distribution. 3.05 A simple approximation to an extreme upper bound of the value of x may be obtained by assuming that all of the Amazon Region could have the same population density as Ecuador as a whole. The Amazon has about 132,000 square kilometers and Ecuador as a whole has a population density of 30 persons per square kilometer. This.gives roughly four million people as an estimate (overestimate) of x in the preceding paragraph. If the Amazon's carrying capacity were above the average for Ecuador, then its settlement would not have been left for last by rational people seeking to maximize income. This common-sense historical reason for believing that the Amazon's carrying capacity is below the national average is supported by abundant direct information on low average soil fertility of the region (paras. 2.23-2.27, and Fearnside, 1986). Therefore the crude calculation above gives an overestimate of true carrying capacity, and consequently arguments based on that overestimate have an a fortiori character, i.e., the conclusions are robust with respect to disagreements over the exact number different people might estimate the carrying capacity for the region to be. Scenarios of the Region's Development 3.06 Using the robust concept of carrying capacity described above, two broad scenarios of the Amazon's potential development may be outlined. The first scenario is a simple projection of past trends; the second is based on a planned adaptation to, and gradual expansion of, the region's carrying capacity. 3.07 Using past trends to project the future, how many people might the Amazon be requirdd to support in the next generation? At the current 2.5 percent to 3.0 percent annual growth rate, the population of Ecuador will double from 10 million to 20 million in about 25 to 30 years (about one generation). The rural areas of the Sierra and the Costa are already experiencing net emigration due to demographic pressure, ecological deterioration and droughts. Five provinces in the Sierra and Costa (Bolivar, Chimborazo, Loja, Hanabi, and Carchi) have actually experienced population decline (net emigration greater than natural increase) between 1972 and 1982 (Landazuri and Jijon, 1988, pp. 36-37). Aside from the cities this leaves only the Amazon as the area of net immigration. Just the additional ten million natural increase, however, represents 2.5 times the extreme upper limit (para. 3.05) of Amazonian carrying capacity. Even if one were to count nonrenewable petroleum reserves as a part of Amazonian carrying capacity, it would make no difference in the fundamental dilemma because these reserves are expected to be thoroughly depleted over the next 25 yearst proven reserves in some ten years, and proven plus probable 1/ Of course, as technology changes, carrying capacity may expand. See para. 3.09. - 23 - reserves in less than twenty years, assuming 1988 annual extraction rates (World Bank estimates of June 1988). 3.08 In the face of such a population increase, and without increased population carrying capacity outside the Amazon, any policy of protecting the Amazon by limiting new land settlement appears doomed to failure. How can any government tell millions of poor people that their immediate survival is less important than the potential benefits of biological diversity? Given current land settlement trends and with 10 million extra people in the next 25-30 years, there is little hope for saving the Amazon's natural resources from destruction, nor of avoiding a great deal of misery. 3.09 For an alternative scenario, the future as planned adaptation to, and gradual expansion of, carrying capacity, the following would be key national inputst (a) increased economic productivity, especially in the Sierra and Costa Regions, expanding carrying capacity outside the Amazon Region and decreasing migration pressures; and (b) national population policy, seeking to reinforce the demographic transitions expected from economic development through providing support and incentives to a slower population growth compatible with carrying capacity. 3.10 Expanding economic activity, productivity and employment opportunities outside the Amazon Region is critical not only for Ecuador's development as a whole, but also for taking pressure off the RAE. Sound national economic development policies, including measures to incease savings and investment and to raise the efficiency of investment, should increase the productivity of land currently in use and thus decrease demographic pressure on the RAE. 3.11 As for population policy, it is important to look at fertility patterns to get some idea of how much scope there is for fertility reduction by voluntary means. The most salient fact about this pattern is that for women with no education average completed fertility is 6.4 births, while for women with university education it is 2.3 births. In other words, the fertility of the least educated women is almost triple that of the highest educated (CEPAR, 1988, pp. 34-35). This education difference is much greater than the rural-urban ditfeLence (4.1 births for urban women, 6.1 for rural), although the latter is also significant. These comparisons indicate that, with broader education and general economic improvement, fertility levels may be expected to drop. 3.12 Recent surveys indicate that: of women having two children only 38 percent desired to have more; of women having three children only 20 percent desired to have more; and of women who have four children only 8.5 percent desired to have more. For all women on average the desired number of children is three (CEPAR, 1988, p. 74). However, completed fertility for all women in Ecuador averages 4.3. Some 35 percent of all births in Ecuador in the last five years were either not wanted or not wanted at that time (p. 89). Clearly the first step in population control is the voluntary elimination of unwanted fertility, which would have a significant demographic effect in helping to avoid the overshoot of carrying capacity. Thus, promoting broad access to voluntary birth control is a policy option that should be explored, in spite of strong traditional opposition from the extremes of the political spectrum. - 24 - 3.13 The above issues, of general development and population policies, obviously are national in scope, although they also set the conditions under which development issues and policy options may be analyzed at the Amazon Region level. Below, general regional issues are addressed, regarding petroleum development. land use and institutional policies. Finally, in Section C, specific recommendations are presented. B. Regional Policy Options Regional Petroleum Development Policy 3.14 Perhaps the most important short-term measure to preserve sustainable options for the region's development is to promote a regional petroleum development policy that is consistent with a national natural resource management policy. The foundation of natural resource management is sustainable development, with the Amazon Region's special characteristics calling for preservation of biological diversity and of cultural choice for indigenous population. 3.15 A petroleum development policy consistent with natural resource management would address at least the following areas of concern: (a) minimize the external costs of petroleum extraction, production and transportation, through the implementation of a comprehensive environmental management and control program; and (b) ensure that the indirect consequences of petroleum development (particularly opening of new areas to settlement) are consistent with regional land use policy. Regional Land Use Policy 3.16 The region's fertile soils are limited and located primarily along its river basins, and these areas are already largely occupted by settlers and/or native groups. Thus, the region offers few new opportunities for sustainable agriculture and cattle-raising. Some areas not suitable for traditional agriculture may offer potential for sustainable tropical forest management, but the other areas appear to offer sustainable uses limited to ecotourism, scientific research, agroforestry and extraction of renewable forest products. 3.17 Ecuador has established an extensive system of natural reserve areas for preservation of biological diversity and for protection of the native populations. Especially in the eastern portion of the Amazon Region, however, the integrity of this system has been jeopardized by petroleum exploration and exploitation (see Hap 22052). 3.18 It is clear that petroleum is an important natural resource that will be developed in the near-term, and this will require some resource trade-offs. However, these trade-off decisions should be made consciously and explicitly. Especially important for these decisions are: (a) strict adherence to prudent environmental standards in petroleum - 25 - development; and (b) infrastructure development that represents an acceptable trade-off between short-term economic stabilization and growth and longer- term sustainable development of the region's fragile natural and human resources. Institutional Policy 3.19 A key obstacle to the region's sustainable development is the capacity of Central Government institutions to promote this development. An overriding problem is the perception that the Amazon is predominantly a sectoral concern under the responsibility of the Ministry of Agriculture. If the region's potential, long-term contribution to the country's economic development is to be realized, however, the management of its resources must be understood as a national economic and social, and not just sectoral, concern. Creation of the inter-ministerial commission for the RAE (para. 1.21) is an encouraging step. 3.20 Thus, if the Amazon Region is to be part of a coherent, national natural resource management policy, there appear to be three key areas in which existing, or new, institutions must take energetic initiativest (a) petroleum development and natural resource management policies; (b) design of regional infrastructure; and (c) natural resource management and economic development in the post- petroleum era. C. Specific Recommendations 3.21 Although the scope of this report does not permit detailed, sectoral analyses, the following recommendations are presented as an agenda for additional study, and as a basis for program planning and policy formulation in the Amazon region. Population and Carrying Capacity 3.22 The government should consider population policy as a necessary, but not sufficient, condition for sustainable development. It should attempt to facilitate the demographic transition expected to result from the country's economic development. An important part of this policy would be to provide knowledge of and access to contraception and family planning services with the immediate aim of eliminating unwanted fertility, currently estimated at around 35 percent of live births. 3.23 The government should initiate a population carrying capacity study for each major region of the country, especially for the Amazon. By specifying reasonable expectations of improvements in technology, standards of living, and distributional equity, it should be possible to make an estimate of how many people each region and the entire country can sustainably support. These figures should be compared with actual demographic patterns an* projections. - 26 - 3.24' However, because even with population control a large increase in population appears inevitable, the government should seek ways to increase and maintain carrying capacity, such as: (a) by investing petroleum receipts in renewable resource developments (e.g., reforestation, land reclamation, fisheries, etc.). It should consider a policy which explicitly seeks to balance the rate of depletion of nonrenewable resources with the rate of creation of renewable substitutes. The government's national accounts should also recognize that petroleum receipts represent largely capital consumption, not income; (b) by formulating an industrial poliution policy which keeps waste emission rates equal to natural absorption rates; (c) by formulating a renewable resource policy which keeps harvest rates equal to regeneration rates; and (d) by promoting agricultural policies which reduce the amount of land devoted to cattle production and encourage the use of the best valley lands for agriculture and hillsides for grazing. Petroleum and Mining Developments 3.25 PETROECUADOR should increase its institutional capacity to assess and manage the direct environmental effects of petroleum developments in the Amazon region. This should includes (a) completion of the Environmental Management, Pipeline Contingency and Water Pollution Control Plans being carried out under the Bank-financed Emergency Petroleum Reconstruction Project (Loan No. 2803-SC); (b) significant strengthening of the technical and operational capacity of PETROECUADOR's Enviruitment Assessment Unit -- eventually, this unit might be transformed into a department and be responsible for environmental management of all aspects of petroleum activities (exploration, production, storage, transportation, etc.); and (c) greater coordination between PETROECUADOR and DIGEMA, the government agency responsible for environmental monitoring and regulation. 3.26 DIGEMA should design and execute a standard Environmental Impact Assessment procedure for all petroleum and mineral (e.g., gold mining) developments, including those carried out by private companies. The procedure should include an analysis of the full economic, including environmental, costs of such developments, measures for mitigating or reducing these costs, and ways of increasing public and scientific review of Environmental Impact Statements. 3.27 PETROECUADOR and other companies operating in the region should devote more resources to the public health and safety aspects of petroleum - 27 - developments. Pipelines should be sufficiently distant from roadways or buried underground so as to prevent ruptures from traffic accidents, and other unpredictable events. Petroleum wastes should not contaminate local drinking water supplies or fishing areas, and large industrial facilities (e.g., the new Shushufundi gas refinery) should have adequate accident control systems and emergency evacuation plans. 3.28 PETROECUADOR should develop a more systematic approach, going beyond its current Community Assistance Fund,z for compensating indigenous communities and local governments for the social and environmental costs of petroleum development. For example, part of petroleum revenues might be directed to indigenous community development, municipal services, and environmental protection activities. Such measures need not require complex budgetary earmarking or inter-governmental transfers. Rather, they could be implemented as a normal part of the cost of doing business in the petroleum sector, with this cost reflecting the full economic impact of petroleum development. 3.29 The Government should consider permitting petroleum developments in protected areas, such as National Parks, only when viable measures for adequate natural resource managment are in place and ensure that the integrity of these areas is preserved. Minimally disruptive techniques should be included among the alternatives evaluated in the economic appraisal of petroleum development projects in such areas. Natural Resources Policy 3.30 The government should design an overall natural resources policy for the Amazon region based upon the concept of sustainability of its renewable and nonrenewable resource base. The policy should be based upon: the most reliable scientific information on the region's natural resources; the carrying capacity studi.s described in paragraph 3.23; and, a realistic assessment of the region's long-term prospects for settlement and economic development. Agriculture and Forestry 3.31 Such a natural resource policy should begin with the design of an agro-ecological zoning map for the region. The map should define: those areas which should remain in intact forest, because of their unique physical or cultural characteristics (e.g., areas of great biological diversity or aboriginal territories of indigenous groups); those areas which are appropriate for commercial agriculture (e.g., limited livestock raising; coffee, cacao or naranjilla production, etc.); and those areas which are best suited to commercial forestry or some mix of forestry and agricultural activities. 3.32 While the agro-ecologicai zoning map is being developed, the government should commission a study of the most appropriate fiscal, credit, land-use and land tenure policies for the region. Special attention 21 This Fund currently supports scattered, rather small, community facilities. * 28 - might be focussed on the following. (a) The government should review its current policy of subsidized credit lines for agriculture and livestock. Although this policy does not target the RAE, it has impacts prejudicial to the region's long-term development (para. 2.17), by making activities such as cattle raising financially feasible, but with high economic costs (deforestation and soil erosion). Tax policies also should be reviewed in the light of their impact on the region. For example, Ecuador has no national land tax,3 and the municipal rural land tax is limited in impact. A progressive rural land tax may improve land use patterns by penalizing those who engage in environmentally unsound Pstivities (Mahar, 1989, p. 50). (b) The basic policy of promoting settlement of the RAE should be thoroughly reviewed because it has promoted activities that are incompatible with the region's sustainable economic development. This review would include an evaluation of the roles of INCRAS and ISRAC. (c) The capacity of the National Forestry Directorate (DINAF) to implement forestry protection and development policies should be strengthened. DINAF's current levels of staff and other resources are insufficient for it to be an effective institution. 3.33 The government should initiate and provide resources for the establishment of an applied science and technology program for the Amazon region. Important areas in need of research ares the agricultural potential of Amazonian soils; agroforestry and wildlife management techniquest the social and environmental effects of monocultural agricultural developments (e.g., palm oil plantations); and the environmental and public health impacts of pesticide use in the tropical lowlands. Transportation 3.34 The government should formulate a coherent regional transportation policy to accompany its natural resources, agricultural and forestry development policies. There should be much greater coordination between PETROECUADOR and the Ministry of Public Works and Transportation in highway planning and construction, and more attention paid to the potentialities of fluvial transportation in the Amazon. DIGEHA, or some other appropriate agency, should require a standard Environmental Impact Assessment to accompany all highway feasibility studies. 3/ Although DINAC (Direccion Nacional de Avaluos y Catastros) is a national organization that collects the land tax and the Central Government retains part of these revenues, the land tax authority is municipal, and DINAC collects land taxes on behalf of the municipalities. - 29 - Native Comunities 3.35 The wishes 4nd needs of native communities, as reflected in the programs of their representative organizations and federations, should be taken into account in all development planning in the Amazon region. The most important element in this regard is the legal recognition and regularization of indigenous land claims. The government should clarify its policy on indigenous land claims, and an important step in this direction is resolution of the draft Law on Indian Nationalities submitted to the Congress in August 1988. In addition, it should3 provide adequate resources for the demarcation and titling of indigenous lands; protect indigenous forestry, fish and wildlife resources; and give greater support to indigenous designed health, education and community development programs. Biodiversity and Protected Areas 3.36 The government should increase its support of the region's protected areas through the completion of management plans, the resolution of conflicts between conservation objectives and private and public infrastructure investments, and the providing of adequate infrastructure, forest guards and other park personnel. Where feasible, protected area management should combine conservation and economic development objectives through the establishment of sustainable resource management projects with settler populations in the *buffer zonesO surrounding conservation areas and forest-dwelling indigenous groups within these areas. Non-governmental organizations can play an important role in the maintenance of these areas, through assistance in the design of management plans and as intermediaries in special financial arrangements such as *debt-for-naturel swaps. Municipal Development 3.37 Lastly, the national government should focus more attention on how to strengthen local municipal governments in such areas as planning, programming and budgeting for the provision of municipal services. One key municipal service that should be strengthened is land use management and the protection of forest and wildlife resources. A well-defined partnership between the central government, municipal governments, the private sector and non-governmental organizations appears to be a more reasonable institutional response to the development needs of the Amazon Region than the creation of a centralized regional development agency. Such a partnership would only be effective, however, if all participants, but especially municipalities, are strengthened so that they can implement policies for sustained economic development of the region. - 30 - ANNEX 1 Page 1 of 5 BCADOR ** NATIVE POPULATIONS AND THEIR ORGANIZATIONS Overview 1. The indigenous peoples who inhabit modern Ecuador are the survivors of ancient ethnic groups that have been transformed as a result of inter-tribal wars, conquest and colonization, missionary encounters, invasions of their territories by rubber collectors and cattle ranchers, and the expansion of the oil frontier and its associated road-building and land settlement activities (Whitten, 1978). 2. The contemporary indigenous population of the Amazon region is estimated to number between 85,OCO and 100,000 people, or approximately one-quarter to one-third of the total population of the region. There are six indigenous groups in the region, the largest of which are the Quichua (40,000) and Shuar (35,000), who make up nearly 85 percent of the Amazonian indigenous population. These groups have had longest contact with the agents of national society and their populations are in a phase of both demographic and geographical expansion. 3. Other groups, which are much smaller in size and still dependent upon forest resources for their survival, are the Achuar (2,000), Huaorani (850-900), Siona-Secoya (400-500), and Cofan (350-400). The Huaorani, some subgroups of which are nomadic and remain uncontacted, occupy the Yasuni National Park and are threatened by petroleum exploration, road building, and other activities (Fundacion Natura, 1988). 4. Traditionally, a ate policy has delegated responsibility for the *protection, and 'civilization* of these lowland Indian groups to foreign missionary societies, initially to various orders of the Roman Catholic Church but in more recent decades to North American evangelical missionaries. With the oil developments, road building and land settlement activities of the past twenty years, state indigenous policies have been increasingly defined within the framework of agrarian reform and land settlement legislation. In both cases, the purposes of state policies have been to integrate the indigenous population into national society and development programs, with mnimal regard for their cultures and social organizations and little understanding of their traditional ecological adaptations, land-use practices, and resource management strategies (Vickers, 1984; Whitten, et. al., 1985). 5. However, since the establishment of the Shuar Federation in 1964, the native populations have been forming regional indigenous federations, the purposes of which are to reaffirm native culture and ethnic identity and ensure state recognition and protection of native land rights. In 1980, a number of the Indian organizations which had formed during the previous decade estahlished the Confederation of Indian Nationalities of the Ecuadorian Amazon (CONFENIAE), which has since focussed national and international attention on native land rights. CONFENIAE has also stressed the importance of state recognition and promotion of indigenous ecological knowledge and land-use practices, as a strategy for the conservation and rational development of the resources of the Amazon region (Mashinkia and Awak Tentets, 1986; and, Naikiai, 1987). - 31 - ANNEX 1 . Page 2 of 5 6. In 1984, CONFENIAE joined with a number of Sierra and Coastal indigenous organizations to form the Confederation of Indian Nationalities of Ecuador (CONAIS), the confederation which provides national-level representation for the country's large and highly diverse indigenous populations. Among other programs, CONAIE has successfully lobbied the Ecuadorian Congress to establish a special Commission on Indian Affairs and to draft a Law of Indian Nationalities. The latter project, which was submitted for Congressional approval in August 1988, for the first time recognizes the plurinational and multi-ethnic character of the Ecuadorian state, as well as the territorial rights of the country's indigenous groups (Comision Especial de Asuntos Indigenas, 1988). Indigenous Populations 7. The Quichua (Quijos, Canelos, Yumbos or Inganos) have shown great adaptive capabilities. Throughout their hictory, they have nvercome the influence of colonizers and missionaries who tried to reduce them to concentrated settlements where they would be more accessible as a labor force. 8. This group is undergoing a process of population expansion, which has led to their migration toward forest areas that are not part of their traditional territory. This migration is particularly strong in the lowlands along the San Miguel, Aguarico and Napo rivers. 9. The Quichua live in patrilinear extended family units and patrilocal villages (i.e.,they trace descent and assign residency through men). Their territory is divided into family areas called "lactas," within which each nuclear family maintains its own houseplot and lands. In addition, each family holds a series of larger plots of land called "carutambo* or "purina" where they move during certain parts of the year. 10. Generally, a number of these extended families join together to form a "comuna. or "centro," a type of cooperative organization. In Napo and Pastaza, the joining of these first degree organizations has given rise to several second degree organizations, the federations. The federations includes 'Federacion de Organizaciones Indigenas del Napo* (FOIN), *Federacion de Comunas Union de Nativos de la Amazonia Ecuatoriana' (FCUNAB), "Jatun Comuna Aguarico* (JCA), Organizacion de Pueblos Indigenas de Pastaza" (OPIP), and the 'Asociacion de Indigenas Evangelicos del Napo" (AIEN). These, in turn, are organized into a third degree grouping, the Confederacion de Nacionalidaded Indigenas de la Amazonia Ecuatoriana (CONFENIAE). 11. The modernization process is gradually transforming the Quichua's traditional production forms and land use practices and, in recent years, leading them to take up cattle raising and other forms of commercial agriculture (e.g., coffee and cacao production). These changes have had profound consequences for their cultural habits and community structures and have led to the destruction of the habitat upon which their cultural survival depends. 12. One of the principle problems faced by the Quichua, like other indigenous groups of the Ecuadorian Amazon, is the lack of sufficient lands - 32 - ANNEX 1 Page 3 of 5 and legally established land tenure. The areas which have been set aside for the Quichua communities near Puyo, Tena and Archidona are not sufficient for their populations, and the subdivision of plots which were titled earlier has left numerous families unable to subsist from their own production. This has forced people to move toward other areas where their land rights are less secure and created conflicts with both outside settlers and other native groups. 13. The Shuar and Achuar are "Jivaroans speakers and occupy neighboring territories in the center-south of the Amazon area. The Shuar (called 'Untsuri Shuarl by other 'Jivaroan' groups) live mainly in the Sub- Andean or "Ceja de Selvas region, in the Upano and Zamora river valleys and, in lesser numbers, in the upper reaches of the Morona and Palora rivers. The Achuar live mainly in the upper Morona and Huasaga basins and along the edges of some of the affluents of the Pastaza river, such as the Copataza, Bobonaza and Ishpingo. 14. There is great socio-economic and cultural heterogeneity among the Shuar and Achuar. In terms of their productive systems, there are some groups that live principally from subsistence activities and others that are strongly market-oriented; among the latter, some are farm workers for settlers or other native communities. Culturally, there are some communities that are isolated from or have resisted outside influences, while others have assimilated the customs, language and other traits of the national society. 15. The more traditional Shuar and Achuar live in extended families, which form endogamous areas and have a single leader. Like the Quichua, the modernization process is gradually transforming the social and political structures of these groups, as teachers, health promoters, and religious workers replace shamans or Icuranderos" as the leaders of local groups. 16. To defend their lands from outside encroachments, the Shuar and Achuar have formed first degree organizations called Ocentros,' and wider associations and federations. The Shuar Federation, which is the oldest indigenous federation in the Ecuadorian Amazon, represents 260 'centros' organized into 23 associations the lAsociacion Independiente del Pueblo Shuar del Ecuador (AIPSE) represents 70 scentros." The Shuar Federation has been internationally recognized for its very successful bilingual radio school and publishing program, and has been at the forefront of the national Indian movement in Ecuador. 17. The Ruaorani, who are in permanent contact with Ecu&dorian national society, are concentrated around the headwaters of the Curaray river, in a a 66,000 hectare "protectoratew that was ceded to them by the government in 1969 and legally adjudicated in 1983. The traditional territory of the Huaorani was on the right side of the Napo River, and smaller groups, who remain relatively isolated and only in intermittent contact with outsiders, still live in the Napo Province, particularly in the upper Yasuni area and near the Shiripuno (the Tagueiri group) and the Cononaco (the Huepeiri group) rivers. 18. Despite great exposure to change in recent decades, the Huaorani culture remains strong. The Indians still maintain their traditional subsistence production based upon shifting horticulture, hunting, fishing - 33 - ANNEX 1 Page 4 of 5 and food collecting. The principle sources of acculturation are contacts with missionaries of the Summer Institute of Linguistics/Wycliffe Bible Translators, unrestricted tourism and the presence of oil exploration facilities. There are also settlers moving in the.direction of the Cononaco river region, and increasing contacts between Huaorani and pioneer Quichua communities. 19. Recently, there has been an intensification of kinship relationships among the Huaorani and exchanges with neighboring Quichua groups. Several female leaders have also emerged among the Buaorani and serve as cultural intermediaries with the outside world. 20. The Coftn is the indigenous group which has been most affected by recent oil exploration and land settlement activities. The Cofan, who live in the settlements of Dureno, Dovino and Sinangue, inhabit a reduced area which is hardly sufficient to maintain them and poses a threat to their survival as a distinct cultural and ethnic group. Their traditional territory, which once supported a relatively large indigenous population, is now cries-crossed by a complex of roads, oil storage facilities and thousands of settler families. 21. Since the 1950s, almost every aspect of the Cofan culture has experienced change. This includes their house types, tools and weapons, traditional medical practices, the behavior of community members, and their traditional food taboos. Although some of their subsistence practices still survive, they have been forced to seek additional income through the sale of timber, wildlife resources and handicrafts. Today, they are dependent upon external markets and forced to over-exploit their forest habitat in order to survive and obtain cash income. 22. As a result of outside contacts and pressures, the Cofan have suffered a process of social disorganization, rapid acculturation and near cultural extinction. However, some of the younger leaders are trying to counter these processes and, partly as a result of their efforts, the government has assigned land to them as *commas.* More recently, the Cofan and the Siona-Secoya have joined CONFENIAE to increase their bargaining power before the government. 23. Lastly, the Siona-Secoya group, which is actually comprised of two ethnic groups, lives in Ecuador, Colombia and Peru. In Ecuador, there are four main communitiest the Secoya of San Pablo; the Secoya who live along the Aguarico River; the Siona of Biana, also along the Aguarico; and, the Sions of Cuyabeno who live near the lagoons of the same name in the Cuyabeno Wildlife Reserve. 24. The Siona-Secoya live along the rivers and use canoes made of tree trunks. They live in dispersed patrilineal and patrilocal family groups throughout their territory, although they tended to concentrate around the settlement of San Pablo de Kantesiaya during the 1970s. However, to defend their territory, they have again dispersed to strategic points, where they have created small settlements such as Secoya at the eastern corner of their territory. 25. The Indian culture is intimately related to the tropical forest environment, and they still depend upon hunting, fishing, and food - 34 - ANNEX 1 Page 5 of 5 collection for subsistence. Hunting, which is a masculine activity, furnishes more than 80 percent of the protein in the Siona-Secoya diet; and, horticulture, which is conducted by the women, provides 70 to 80 percent of the calories in their diet (Vickers, 1979). 26. In 1983, the Ministry of Agriculture recommended an expansion of the land area legally assigned to the group, but there has still been no action to comply with this recommendation. Currently, the Siona-Secoya are surrounded by settler cooperatives and African oil palm plantations. - 35 - Annex 2 Page 1 of 4 ECUADOR SUMMARY OF PRINCIPAL LEGISLATION AFFECTING THE AMAZON REGION 1. The baseline analysis for this smary was done by the Fundacion Natura (1988). This indicates that the following Ecuadorian laws are particularly relevant to the administration of the RAE's human and natural resources *Ley do Colonizacion de la Region Amazonical *Ley de Cultural "Ley de Mineria y de Hidrocarburos" ILey do Seguridad Nacional* 'Ley de Reformas Agrarial 'Ley de Regimen Municipal* OLey do Tierras Baldias* "Ley Forestal y do Conservacion do Areas Naturales y Vida Silvestre' 2. This legislation is discussed below as it affects the Amazon Region in three ways: (a) land use policy, (b) cultural policy, and (c) national security policy. Land Use Policy Ley de Colonizacion de la Region Aasonica 3. The primary legal regulation affecting the RAE is the Ley do Colonizacion de la Region Amazonica (1978), which has the status of *special law, meaning that it takes precedence over any other legislation pertaining to the same matter. It declares settlement of the RAE to be an urgent national priority objective. To this end, all local authorities and administrative bureaus are required to work together to facilitate an organized settlement process in the four provinces of the RAE. Private sector initiative is encouraged, and coordination of all settlement efforts is made through public sector institutions--primarily INCRAE (Instituto Nacional de Colonizacion de la RAE). INCRAE is responsible for the formulating policy, and providing settlers with legal land titles through the IERAC (Instituto Ecuatoriano do Reforma Agraria y Colonizacion). 4. Settlement will be aimed at relieving Ecuador's most densely populated areas, and will be undertaken by organized groups of Ecuadorians. Only as an excepticn can expatriates participate in these programs, and even then, they cannot establish themselves within an area 50 km from the border. The Armed Forces are to participate in the selection of the settlers. 5. All settlement programs are to take into account the appropriate land use for the region's various zones, ensuring the conservation of its forestry resources fostering agricultural development and mining, as well as creating human settlements, tourist reserves and agroindustrial facilities. - 36 - Anix2 Page 2 of 4 6. This legislation states as its objectives a full array of possible uses for the RAS without providing clear priorities among them. Therefore, the decision regarding potential conflicts among competing interests is left to the judgement of the implementing institutions. However, the general spirit of the law is that of fostering intensive use of the region. Ley de Tierras Baldias 7. This law affects the settlement process through defining the Otierras baldiaso or Ounoccupied" land which is IERAC's patrimony and constitutes the principal land reserve for settlement. "Unoccupied' lands are those that (a) being part of the nation's territory, have no other owner; (b) have been returned to the State due to any legal cause; or (c) have been uncultivated for more than 10 years. By this definintion, IERAC legally owns most of the land in the RAE and may dispose of it as considered proper. 8. This law also provides that as a requirement for legal titling, a settler must clear the forest and replace it with crops or pasture to show domain and use of the land. 9. The concept of Obaldio* has recently become controversial because it does not recognize that (a) indigenous groups have occupied such lands for centuries, (b) much land in forest and fallow is used periodically by native groups, and (c) forested land fulfills useful ecological functions. In other words, the question exists as to whether such lands should be considered 'unoccupied' and how much this juridical classification may contribute to deforestation and cultural conflicts. Ley Forestal y de Conservacion de Areas Naturales y Vida Silvestre 10. This law defines as the State's forestry patrimony all natural forests, forest plantations established by the State, and the accompanying flora and fauna. The Ministry of Agriculture and Livestock is responsible for its administration. This Ministry also is responsible for promoting exploitation and industrialization of the forestry resources through organized groups. The Ministry leases these resources to private companies, provided the latter reforest the area. Incentives for reforestation are provided. However, reforestation often does not occur due to inadequate enforcement of those obligations. This is in part due to the Ministry's insufficient production of replacement plants (plantules). 11. The law also provides for the creation of natural reserves under a number of categories, although this provision does not necessarily result in actual protection or competent management of these reserves. Ley de Regimen Municipal 12. This law is used as a basis for local land use planning throughout Ecuador. Its stated objectives are to foster the material welfare of the population and contribute to the protection of local interests. Municipalities have the formal responsibility of providing local public services to all settlements. In the RAE, provision of these services has fallen far behind demand, and when provided, generally has been limited to provincial capitals. -37 - Annex 2 Page 3 of 4 13. This law includes the municipalities' responsibility to preserve the forests as part of a town's public services. Yet in reality, forests are generally cleared by towns for further urban development. Ly de Mineria y d Bidrocarburos 14. This law provides for the concession of prospecting areas to private enterprises. Some pollution control clauses were included in 1985 amendments. As with other legislated controls, difficultie: of enforcement thwart environmental management efforts. Cultural Policy 15. Cultural policies for the RAE directly affect two groups of people: native Ecuadorians, and settlers. Two distinct and potentially conflictive processes are at works preservation and integration. Particularly, the legislation regarding the indigenous population has conflicting objectives of protecting the native cultures and of integrating them into the national culture. 16. Regarding native Ecuadorians, the Ley de Colonizacion de la Region Amazonica establishes that the State, through the Ministry of Agriculture and Livestock, will select those territories that are to be used for settlement and development of indigenous peoples, to protect their culture and promote their full integration into the national culture. In contrast, one of the objectives stated in the first article of the Ley de Colonizacion de la Region Amazonica is the promotion and preservation of indigenous cultures. 17. The most important reference to settlers in the RA is found in Bcuador's Constitution, which states their function as a national objectives "land settlement is to be organized and fostered, as a means of enhancing the agricultural frontier and in order to obtain a balanced population distribution in the nation's territory* (Fundacion Natura, 1988, Annex B., p. 1). The Ley de Colonizacion indicates the basic principles behind this policy as beings (a) respect for the individual's freedom, (b) the right to free asiociation, (c) the acquired rights, and (d) the abhorrence for any form of human exploitation. 18. The Ley de Reforma Agraria gives the State the responsibility for selecting those regions, zones or intervention-priority territories whose resource (ecological, social and physical) potential allows for the settlement of the maximum number of peasant families for the immediate contribution to regional development. This implies the concomitant creation of sufficient physical, commercial, communications, housing, education, health and sanitation infrastructure. Through the Ministry of Public Health, the State will provide the rural sector with sanitation, as well as preventive and other health services, following the national health plan. - 33 - Annex 2 Page 4 of 4 National Security Policy 19. The Ley de Sezuridad Nacional regulates the defense of Ecuador's borders and sovereignty. It states that it is the State's responsibility to ensure the Ecuadorian community's survival, to defend the national patrimony, and to contribute to the pursuit of national objectives. No specific reference to the RAZ is found in this law, which is national in scope. However, under the auspices of this law, the establishment of frontier settlements, which are aimed at showing Ecuadorian presence in remote territories, has been encouraged. Considering the priority given national security legislation, it would appear that no other considerations (for resource or native culture protection, for example) can be claimed as overriding. General Environmental Le&islation 20. In conclusion, it is noteworthy that Ecuador does not have a comprehensive environmental and natural resource protection law, although a project is pending before the Congress. To date, most environmental protection and regulation functions have been assumed by the General Directorship for the Environment (DIGEMA), an agency within the Ministry of Energy and Mines. - 39 - ECUADOR-- DEVELOPMENT ISSUES AND OPTIONS FOR THE AMAZON REGION Bibliography Binswanger, H.P. 1987. *Fiscal and Legal Incentives with Environmental Effects on the Brazilian Amazon'. The World Bank, Washington, DC, USA, Cabarle, Bruce J. et. al. 1988. 'An assessment of biodiversity and tropical forests for Ecuador*. Prepared for United States Agency for International Development, Quito. 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'Development Policy Issues for Ecuador's Amazonia'. Paper prepared for the World Bank, Quito. [Collaboration from the Fondo Nacional de Preinversion (FONAPRE)] Goodland, R. and Ledec, G. 1987. 'Neoclassical Economics and Principles of Sustainable Development". Ecological Modelling. Amsterdam, Netherlands. Goodland, R.J.A. 1987. 'Environmental Sustainability in Economic Development - with Emphasis on Amazonia". The World Bank, Washington, DC, USA. Kirchner, J.W., Ledec, G., Goodland, R. and Drake, J.M. 1985. 'Carrying Capacity, Population Growth, and Sustainable Development* in Mahar, D. (ed.) Rapid Population Growth and Human Carrying Capacity: Two Perspectives. Washington, D.C. World Bank Staff Working Paper No. 960, pp. 42-89. - 40 - Landazuri, M. 1987. La Cuenca Amazonica - Argumentos en favor de un manelo integrado. Ediciones Abya-Yala, Ecuador. Landazuri, E. and Jijon, C. 1988. El Medio Ambiente en el Ecuador. ILDIS, Quito, Ecuador. Larrea, F. 1987. Amazonia Presente y ...? 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Informe No. 7809-EC ECUADOR PROBLMAS Y OPCIONE DE DESARROLL0 EN LA REGION ANAZONICA 1 de dicimbre de 1989 Departamento Geográfico IV Oficina Regional de América Latina y el Caribe PREFACIO Este informe se basa en parte en los resultados a los que llegaran los miembros de una misión que visitó el Ecuador en noviembre de 1988. La misión estaba integrada por: James lik (Economista financiero principal y jefe de la misión, A4IE); Herman Daly (Economista principal, Medio Ambiente, ENVDR), y María de Lourdes de Freitas (Planificadora, Medio Ambiente, consultora). El Sr. Shelton Davis (Sociólogo principal, LATEN) colaboró en una misión anterior y ayudó a preparar el material sobre poblaciones indígenas. Este estudio se ha beneficiado en medida significativa con un trabajo que preparó la Fundación Natura especialmente para él por contrato con el Banco Mundial. La Fundación Natura es una organización no gubernamental sin fines de lucro que se dedica a promover el uso racional de los recursos naturales del Ecuador y su informe "Development Policy Issues for Ecuador' s Amazonia" fue preparado diarante los meses de enero a abril de 1988. Este informe sirvió como punto focal de un seminario interno del Banco que se realizó en Julio de 1988 y como punto de partida de la misión de noviembre de 1988. No obstante, el informe que aquí se presenta es exclusiva responsabilidad del Banco Mundial. En junio de 1989 se presentó al Gobierno del Ecuador 4ma versión anterior de este informe y los funcionarios del Gobierno y del Banco la analizaron en forma preliminar en el curso del mes siguiente. Luego, en noviembre del mismo año, una misión del Banco y un amplio espectro de representantes oficiales ahondaron el análisis y convinieron en presentar públIcamente el documento. En este documento se presenta un examen bastante general de la región amaz6nica en el marco del desarrollo económico nacional *del Ecuador, que es resultado de la decisión consciente de destacar las vinculaciones entre las políticas nacionales y las regionales. Como ocurre siempre en este tipo de tarea, se dejó sentir la influencia de ciertas limitaciones y por lo tanto no se analizan problemas y opciones sectoriales más específicos, que tendrán que ser objeto de futuros estudios económicos y sectoriales. ECUADOR PROBLEMAS Y OPCIONES DE DESARROLLO EN LA REGION AMAZONICA PREFACIO RESUMEN ................................ii CAPITULO 1. CARACTERISTICAS GENERALES DE LA REGION AMAZONICA A. La región en la perspectiva nacional ........................ 1 Población ............................. .............. 1 Empleo .................................................... 1 Organización del sector público y prestación de servicios ... 3 B. Rasgos regionales singulares ..............................., 5 Diversidad y fragilidad biológicas .......................... 5 Poblaciones indígenas ..................................... 6 Explotación del petróleo ........... ............... 6 C. La política nacional de desarrollo regional ................. 7 CAPITULO II. EVALUACION DE LA SITUACION ACTUAL Y TENDENCIAS DE LA REGION A. Metodología ................................................. 9 B. Actividades directamente productivas ........................ 10 Petróleo y minería .......................................... 10 Producción agrícola ...................................... 11 Producción ganadera ....................................... 14 Silvicultura ................................................ 16 C. Colonización ............................................ 17 D. Poblaciones indígenas ...................................... 19 E. Infraestructura pública y áreas de conservación ............. 21 CAPITULO III. PROBLEMAS DE DESARROLLO Y OPCIONES DE POLITICA A. Problemas de desarrollo ..................................... 23 El concepto de capacidad de carga e.......................... 23 La capacidad de carga aplicada a las poblaciones humanas .... 23 La capacidad de carga de la Amazonia ecuatoriana ...... ce.... 24 Hipótesis acerca del desarrollo de la región ................ 24 B. Opciones de política regional e. . .. ...... 26 Política regional de explotación de petróleo ................ 26 Política regional de utilización de los suelos ............. 27 Política institucional ................................... .. 28 C. Recomendaciones especificas .......................c. 28 Población y capacidad de carga e..................e.. 28 Evolución en el campo del petróleo y la minería ............. 29 Política de recursos naturales ...............e....e . 30 Agricultura y silvicultura ..........e...................... 31 Transporte ........e.........e.. ec..................... 32 Comunidades indígenas .....e........................... 32 La biodiversidad y las áreas protegidas ..................... 32 Desarrollo municipal ...... ......... 33 INDICE (continuación) CUADROS Cuadro 1.1: Población por regiones, 1974, 1982, 1990 e...... 2 Cuadro 1.2: Indicadores de empleo regional, 1982 ........... 4 Cuadro 1.3: Reservas de petróleo ........................... 7 Cuadro 2.1: Suelos agrícolas productivos, 1983-86, y volumen de producción. 1986 ................ 12 Cuadro 2.2: Productividad agrícola de la amazonia en comparación con el promedio nacional, 1985, 1986 .................................. 13 Cuadro 2.3: Suelos de la región amazónica .................. 15 Cuadro 2.4: Cobertura forestal de la región amaxónica, 1978 .............................. 16 Cuadro 2.5: Areas protegidas en la región amaónica, 1978 .. 22 ANEXOS 1. Ecuador - Poblaciones indígenas y sus organizaciones ........ 34 2. Ecuador - Resumen de las principales leyes que se refieren a la región amazónica .......................... 39 BIBLIOGRAFIA............................. 43 NAPAS BIRF 22047 Distribución de la población BIRF 22048 Frontera de colonización BIRF 22049 Uso potencial de suelos locales BIRF 22050 Fertilidad de los suelos BIRF 22051 Zonas forestales BIRF 22052 Exploración y explotación de recursos petroleros en comparación con reservas naturales BIRF 22053 Provincias de la región BIRF 22054 Regiones físicas PROBLEMAS Y OPCIONES DE DESARROLLO EN ¡A REGION AMAZONICA 1. ¿Qué razón hay para seleccionar una determinada región de un país y someterla a un análisis especifico como parte de los estudios que el Banco realiza sobre la economía de los países? La necesidad de efectuar este estudio regional especial se desprende de las siguientes observaciones: a) La región amazónica del Ecuador tiene varias características únicas, entre las que se pueden mencionar la extrema fragilidad de sus recursos naturales, su rica diversidad biológica, sus importantes poblaciones indígenas y sus grandes pero decrecientes reservas de petróleo. b) Ciertas tendencias nacionales, sobre todo la del crecimiento de la población y la del movimiento migratorio desde la Sierra y la Costa l/, están creando presiones extraordinarias sobre la región amazónica, presiones que amenazan significativamente el potencial de esta región para contribuir a largo plazo al desarrollo económico del Ecuador. Características únicas de la región .amaónica 2. La región amazónica del Ecuador tiene características muy especiales, algunas de las cuales pueden considerarse como limitaciones, mientras que otras pudieran ser oportunidades muy especiales. Quizás la característica principal que limita la diversidad de opciones en la región es la extrema fragilidad de sus recursos naturales. Con pocas excepciones, el bosque hmedo tropical está en suelos extremadamente frágiles, que tienen un sistema de nutrición sumamente complejo y fácilmente agotable. Sin un manejo cuidadoso de los suelos y de los aspectos económicos de la región, estos recursos pudieran destruirse para siempre. 3. La región exhibe también una diversidad biológica extraordinaria y única, en gran parte sin documentar todavía, cuyo potencial económico y comercial para la región y para el país (y, por cierto, para toda la humanidad, por ejemplo en el caso de progresos farmacéuticos importantes 1) puede ser considerable. Este potencial puede no ser descubierto y perderse para siempre si se destruye el bosque húmedo tropical por uso inadecuado de sus suelos. 1/ Véase el mapa IBRD 22054 al final de este informe. 9/ Aproximadamente la cuarta parte de los productos farmacéuticos que se utilizan en los Estados Unidos en la actualidad tienen ingredientes originalmente derivados de plantas silvestres. - 1i - 4. En la región residen también aproximadamente de 85.000 a 100.000 pobladores indígenas que han conservado un estilo de vida bastante autónomo. A través de los años, algunos de estos grupos indígenas se han mantenido aislados; otros han conservado su identidad cultural, aun cuando han aceptado algunos servicios como, por ejemplo, educación, atención de la salud, que se ofrecen en general en el Ecuador. La oportunidad de retener la opción cultural (que incluye conocimientos ecológicos singulares y estrategias muy particulares para la explotación de los recursos) de las poblaciones indígenas amazónicas es otra de las características únicas de la región. Amazonia 3t el desarrollo económico nacional 5. Este informe presenta un análisis bastante amplio de la región amazónica dentro del marco del desarrollo económico nacional del Ecuador, puesto que se ha observado que los análisis de política económica que se concentran en el estudio de una determinada región sin tomar en cuenta el marco nacional tienen por resultado políticas que a) son desacertadas desde la perspectiva del desarrollo nacional o b) son ignoradas a menos que la región en cuestión tenga una influencia política decisiva a/. 6. Naturalmente que la metodología escogida en el presente estudio tiene costos y beneficios. En cuanto a los costos, quizás algunas de las recomendaciones sectoriales específicas que se presentan en este documento tengan que ahondarse en futuros estudios económicos y sectoriales. Entre los beneficios, un análisis amplio realza las difíciles alternativas (en materia de espacio, diversas actividades económicas y tiempo) que las autoridades nacionales deben afrontar al considerar problemas de desarrollo y opciones de política para la región amaxónica. En resumen, aun cuando se necesitan políticas y medidas concebidas y ejecutadas al nivel regional, éstas distan de ser suficientes. Si se desea que la región amazónica tenga un efecto positivo a largo plazo sobre el desarrollo económico nacional, es indispensable que haya una perspectiva nacional en el análisis de problemas y de políticas tales como los relacionados con presiones demográficas, asentamientos agrarios viables y sostenibles, y uso racional de los recursos. Estos aspectos se resumen a continuación. Tendencias nacionales y cuestiones relativas al desarrollo de la región 7. Se estima que la población total del Ecuador asciende a unos 10 millones de habitantes, de los cuales aproximadamente 350.000 viven en la actualidad en la región amazónica y que el crecimiento de la población del país varía entre 2,5% y 3,0% por año. A este ritmo de crecimiento la población total del Ecuador se duplicará aproximadamente en los próximos 25 a 30 años. En las regiones rurales de la Sierra y de la Costa ya se advierte emigración neta debido a las presiones demográficas, al deterioro 3/ Véase J. Friedmann y Y. Alonso, "Regional Development as a Policy Issue", Regional Development and Planning. Cambridge: The MIT Press, 1964, págs. 1-7. - Iii - ecológico y a las sequías. Las áreas urbanas y la región amazónica parecerían ser las "válvulas de escape" lógicas para la presión demográfica. Sin embargo, es evidente que esta región sólo puede contribuir en forma muy limitada a la solución de los problemas de población del país debido a que, aun en el caso de que la densidad de población de la Amazonia fuera igual a la del resto del Ecuador, la región absorbería menos de cuatro millones de personas, cifra muy superior a la capacidad de sustento de las tierras, pero mucho menor que el incremento proyectado de 10 millones más de ecuatorianos en la próxima generación (25 a 30 afos). 8. A pesar de estas limitaciones, la población de la región amazónica ha venido creciendo a un ritmo de casi 5,0% anual. Si persiste esta tendencia y no se reconoce adecuadamente la fragilidad de sus recursos naturales, las proyecciones indican que esta región tendría que absorber una parte importante del crecimiento demográfico de la próxima generación. Además, conforme a las técnicas existentes y previstas, el rápido crecimiento de la población de la región basado en actividades agrícolas, pecuarias, madereras y mineras resultaría en: a) pérdida irreversible de los recursos renovables y no renovables de la región y de su potencial para producir beneficios económicos regionales y nacionales; b) rendimiento decreciente de las actividades económicas en el tiempo, a medida que se agota la frágil base de recursos; c) conflictos sociales entre las poblaciones indígenas y las migrantes; y d) eventual emigración de la sona amazónica a otras regiones del país conforme se agoten los recursos en la amazonia. Esta emigración intensificará las presiones demográficas en las otras regiones. 9. Si se quiere evitar las posibles consecuencias mencionadas será menester elaborar políticas y tomar medidas en el orden nacional y regional. En el orden nacional, son recomendables las políticas que tienen por objeto a) la ampliación de las oportunidades económicas (y por lo tanto la capacidad de sustento de la población) en todo el país, pero sobre todo en las regiones de la Sierra y de la Costa, y b) la reducción de la tasa de crecimiento demográfico del país. Sin embargo, transcurrirá mucho tiempo hasta que se evidencien efectos significativos. Mientras tanto, seria necesario encarar otros esfuerzos a nivel nacional y puede explorarse una de las siguientes medidas, o una combinación de ellas, como alternativa preferible a la rápida colonización agropecuaria de la región: a) aumentar significativamente la productividad de las zonas agrícolas existentes situadas en la Sierra y en la Costa; b) expandir otras sonas agrícolas no ubicadas en la región amatónica, sobre todo en la Costa, y/o - iv - c) ampliar significativamente el mercado laboral urbano en la Sierra y en la Costa. 10. Además de las medidas de alcance nacional indicadas anteriormente, pueden explorarse políticas y opciones regionales destinadas a darle a la región la oportunidad de alcanzar su potencial de desarrollo a largo plazo. Entre éstas, las principales son: a) una política regional de explotación del petróleo, en consonancia con una política nacional de ordenación de los recursos naturales basada en un desarrollo sostenido; b) una política regional de uso de la tierra que se atenga estrictamente a normas ambientales prudentes y que represente una solución de compromiso aceptable entre i) las necesidades a corto plazo del país para la estabilización económica y el crecimiento y i) el desarrollo sostenible a plazo más largo de los recursos naturales y humanos de la región, y c) fortalecimiento de las instituciones nacionales y regionales que se ocupan básicamente de las normas de uso de la tierra y de la infraestructura, y de su implantación. Se pasará de una perspectiva sectorial en que las decisiones de desarrollo regional se concentran en el Ministerio de Agricultura y Ganadería a un marco institucional en el que se reconozca que la contribución de la región amazónica a un desarrollo nacional sostenible debe incorporarse en decisiones y políticas de desarrollo más amplias a nivel nacional. Organización del informe 11. El informe está dividido en tres capítulos. En los dos primeros se presentan las características generales de la región amazónica y se evalúan las tendencias y la situación actual. En este resumen, y en el último capitulo "Problemas de desarrollo y opciones de políticas", se presentan las principales conclusiones del estudio y las sugerencias en materia de normas. Por último, hay dos anexos; en* uno se da una descripción más detallada de las poblaciones indígenas de la región y su organización, y en otro se presenta un resumen de las leyes nacionales pertinentes para el desarrollo de la región. I. CARACTERISTICAS GENERALES DE LA REGION AMAZONICA A. La región en la perspectiva nacional Uob1acun 1.01 La región amazónica del Ecuador comprende cuatro provincias (Napo 1/, Pastaza, Morona Santiago y Zamora Chinchipe -véase el Napa IBRD 22053, que figura al final de este informe), y su población se estima en unos 350.000 habitantes, aproximadamente la mitad de los cuales viven en Napo. La densidad poblacional de la región es de solamente dos habitantes por kilómetro cuadrado, frente a cerca de 60 en el resto del país. En consecuencia, si bien la región amazónica abarca casi la mitad de la superficie total del Ecuador, su población representa sólo un 4% del total del país. 1.02 A pesar de que la región amazónica tiene todavía una densidad de población muy baja, en los últimas tiempos su tasa de crecimiento demográfico fue muy alta. En el período 197482, su población aumentó a razón de 4,9% anual, en comparación con 2,5% para el país en su totalidad. Durante el periodo la población de la provincia del Napo creció 8,0% anual, y varias de sus municipalidades registraron tasas de crecimiento anuales de dos dígitos (Cuadro 1.1). 1.03 Este rápido crecimiento demográfico se debió principalmente a la migración hacia la región. asta 1982, año en que se efectuó el último censo, casi la mitad (472) de la población de la región amazónica había nacido fuera de la región, y dos tercios de estos inmigrantes procedían de la región de la Sierra (PNUMA, 1986, págs. 38-39). Esta fuerte presión migratoria es relativamente reciente, ya que del total de inmigrantes en 1982, el 70% había establecido su residencia en la región con posterioridad a 1972 (Fundación Natura, 1988, págs. 10-11), fecha en que la explotación del petróleo adquirió dimensiones significativas. Mpleo 1.04 Desde una perspectiva nacional, la economía de la región está dominada por la industria del petróleo, que produjo un promedio de casi 90 millones de barriles por año durante 1980-85. La producción se concentraba en la provincia del Napo. La Empresa Estatal Petrolera del Ecuador 21 dirige el total de la producción, ya sea por su cuenta o mediante consorcios. Para fines de 1987, PETROECUADOR exploraba casi 3 millones de hectáreas, divididas en 11 bloques situados en las provincias del Napo y Pastasa, trabajando en consorcio con compaiías petroleras internacionales (Napa IBRD 22052). 1 La provincia del Napo se subdividió en enero de 1989, y la parte meridional retuvo este nombre. La parte septentrional, que comprende los cantones de Gonzalo Pizarro, Lago Agrio, Shushufindi, Putumayo y Sucumbios, constituye ahora la provincia de Sucumbios, y Nueva Loja (Lago Agrio) es su capital. Puesto que la totalidad de los datos correspondientes a la provincia del Napo utilizados en este informe se aplican al territorio provincial anterior a 1989, toda mención a la provincia del Napo se refiere a esos antiguos límites. I/ Véase el mapa IBRD 22054 al final de este informe. - 2 - Cuadro 1.1: ECUADOR-POBIACION POR REGIONES. 1974. 1982, 1990 Tasas de Proyección de Región, Población Densidad crecimiento la población provincia, 1982 por km2 1974-82 1990 (miles) cantén (miles) 1982 AMAZONIA 263,8 2,0 4,9% 407,3 NAPO 115,1 2,2 8,0% 192,1 Tena 22,1 4,6 4,4% 36,3 Archidona 15,0 - 2,9% 20,7 Aguarico 3,2 0,2 1,3% 4,0 Orellana 29,2 3,0 14,3% 42,3 Putumayo 3,1 3,5 14,5% 5.1 Lago Agrio 23,9 - 15,0% 47,8 Quijos 9,2 3,0 1,5% 13,3 Sucumbíos 5,5 1,1 5,71 8,4 Shuhufindi - - - 14,2 PASTAZA 31,8 1,8 3,9% 44,4 Pastaza 27,6 1,0 4,4% 39,3 Mera 4,1 5,1 0,9% 5,1 MORONA 8ANTIAGO 70,2 2,9 3,5% 99,4 Horona 23,7 2.0 6,3% 37,1 Gualaquiza 10,5 4,0 2,8% 14,2 Limón-Indanza 10,7 4,1 0,1% 14,0 Palora 5,4 2,0 3,0% 7,6 Santiago 7,6 2,9 1,91 9,6 Sucua 12,3 6,5 3,0% 16,9 ZAMORA CHINCHIPE 34,9 3,4 4,4% 71,5 Zamora 21,6 6,8 4,4% 35,2 Yantsatsa 13,3 - - 20,7 Chinchipe 8,7 2,3 1,92 11,6 Yacuambi 3,0 2,3 3,7% 4,0 SIERRA 3.799,6 58,7 2,2% - COSTA 3.994,2 59,1 2,5% - GALAPAGOS 6,1 0,8 4,9% - ECUADOR 8.072,7 29,8 2,5% 10.781,6 Fuente: Fundaci6n Natura, 1988, pág. 7. - 3 - 1.05 Desde el punto de vista de la generación de empleo dentro de la región, sin embargo, la industria petrolera es básicamente un "enclave" econ6mico, con pocas vinculaciones verticales de generación de empleo. Se Importa a la región la mayoría de los insumos, entre ellos materiales y mano de obra, y los trabajadores calificados y semicalificados viven casi exclusivamente en los campamentos mientras cumplen sus "turnos" en la región. Sus familias, y la mayor parte del potencial de generación de empleo indirecto, permanecen fuera de la región. 1.06 Si bien a la región amazónica le corresponde menos del 4% del total del empleo en el país, su participación en el empleo nacional en el sector primario es desproporcionadamente alta: 5,6% de las actividades agropecuarias y afines; y 23% en la minería, incluida la extracción de petróleo. Esta comparación de la concentración regional del empleo por sector se resume en forma clara a través de cocientes de ubicación, definidos para este análisis como la participación de un sector dado del empleo regional en el empleo total de la región, dividido por la participación total del sector en el total de empleo del país. 1.07 1 análisis de los cocientes de ubicación regionales indica una concentración relativa (cociente mayor que uno) del empleo del sector primario del Ecuador (sectores 1 y 2 del Cuadro 1.2) en la región amazónica. Desde la perspectiva del aporte sectorial al total del empleo en esta región, sin embargo, la minería contribuye con un porcentaje muy pequeño (2,2%). En 1982, los porcentajes más elevados de empleo regional correspondieron a los sectores agropecuario (56,4%) y de servicios relacionados con la vivienda (22,5%). Recientemente, sin embargo, el empleo en estos sectorq ha experimentado cambios espectaculares: en el agropecuario pasó de M del total de empleo regional en 1974 a 56% en 1982; y en el de los servicios relacionados con la vivienda subió de 15% en 1974 a 22% en 1982. Estos cambios en el empleo se reflejan en la mayor urbanización de la región, ya que la población urbana de la región amazónica aumentó a razón del 12,21 anual durante el periodo comprendido entre 1974 y 1982, en comparación con un aumento de 5,1% anual en la población urbana del país. Organización del sector público ! prestación de servicios 1.08 Aunque el sistema de gobierno del Ecuador no es federal, una proporción importante del total de servicios públicos son prestados por otras subdivisiones del gobierno, sobre todo las provincias y municipalidades. A éstas les correspondió el 2,6% y el 9,2%, respectivamente, del total del gasto público en 1987. Si bien el Gobierno Central domina en el total del gasto público, las municipalidades tienen responsabilidades oficiales importantes, entre ellas el abastecimiento de agua, el saneamiento, el tratamiento de residuos sólidos y la utilización de la tierra. 1.09 Las subdivisiones del gobierno nacional han aumentado en forma notable. De 1974 a 1987, hubo un incremento de 40% en el número de municipalidades (108 a 150), y en marzo de 1989 el total ascendía a 162. Si bien legalmente las municipalidades deben tener una base económica y fiscal suficiente que les permita gozar de una autonomía sustancial, con Cuadro 1.2: ECUADOR - INDICADORES DE EMPLEO REGIONAL, 1982 E m P L E 0 (*iles) COCIENTES DE R e g 1 ón a m a a ó ni c a USICACION a : Total Región Región Total Morona Zamora : parcial Columna de la Columna de la Columna nacio- Columna - SECTOR Napo Pastaza Santiago Chinchipe : regional % Sierra % Costa % nal l % zonia Sierra Costa 1. Agricultura, sivi- cultura, ganaderia. pesca, etc. 18,5 4,0 13,2 8,2 : 43,9 56,4% 401,8 34,5% 335,8 30,8% 781,5 33,5% 1,68 1,03 0,92 Rengldn-% : 5,6% 51,4% 43,0% 100,0% 2. Minerfa 1,1 0,1 0.1 0,4 : 1,7 2,2% 3,0 0,3% 2.7 0,2% 7,4 0,3% 6,88 0,81 0,78 Renglón-% : 23,0% 40.5% 36,5% 100,0% 3. Manufacturas 1.2 0,6 0,7 0.4 : 2.9 3,7% 168,9 14.5% - 113,9 10,5% 285,7 12,3% 0,30 1,18 0,85 Reng1dn-% . : 1,0% 59,1% 39.9% 100.0% 4. ConstructIdn 1,8 0,7 1,2 0,7 4,4 5,7% 86,1 7,4% 66,9 6,1% 157,4 6,8% 0,84 1,09 0,91 Renglón-% . 2,8% 54,7% 42,5% 100,0% 5. Comercio (minorista, transporte, finanzas, etc.) 2,4 0,9 1,1 0,6 5,0 6,4% 174,6 15,0% 233,7 21,5% 413.3 17.7% 0,36 0,85 1,21 Renglón-% : 1,2% 42,2% 56,5% 100,0% 6. Servicios de vivienda 6,8 3,6 4,0 3,1 : 17,5 22,5% 274,9 23,6% 259.5 23,8% 551,9 23,7% 0,95 1,00 1,01 Rengl6n-% : 3,2% 49,8% 57.0% 100,0% 7. Otros 1.3 0,3 0,5 0,3 2,4 3,1% 55,8 4,8 76,0 7,0% 134,2 5,8% 0.54 0,83 1,21 Renglón-% 1,8% 41,6% 56.6% 100,0% 8. TOTALES 33,1 10,2 20,8 13,7 . 77,8 100,0% 1.165,1 100,0% 1.088.5 100,0% 2.331,4 100,0% 1,00 1,00 1,00 Rengidn-% : 3,3% 50,0% 46,7% 100,0 41 No incluye a Galápagos. a e define coMo LQ14 (Ri-/Rí/(NR/N> en donde: LQ1 a cocient de u l ción para el sector i en la región J; Rí, = empleo en el sector i en la región J; = empleo en todos los sectores de la región j: = empleo en el sector i en la Nación, y N u empleo en todos los sectores de la Nación. FUENTE: Datos de empleo presentados por la Fundación Natura, 1988, pégina 13, basados en datos de INEC, 1982. -5- frecuencia esto no se ha cumplido en el caso de las formadas recientemente. El resultado ha sido que la prestación de servicios municipales básicos se ha convertido en una sustancial carga financiera para el Gobierno Central, o bien, la falta total de dichos servicios. De hecho, las municipalides de la región amazónica se destacan por la falta general de servicios municipales básicos, sobre todo en el área del saneamiento (Fundación Natura, 1988, págs. 19-20). B. Rasaos regionales singulares 1.10 Si bien la región amazónica tiene muchas características que la hacen única, hay tres que sobresalen porque condicionan sus opciones de desarrollo: diversidad y fragilidad biológicas; poblaciones indígenas, y producción petrolera. Diversidad y fragilidad biológicas 1.11 La expresión diversidad biológica (o biodiversidad) se refiere a la variedad y variabilidad entre los organismos vivientes y sus sistemas ecológicos. La diversidad queda demostrada por el número relativo de ecosistemas que interactúan (organismos, sistemas genéticos) y su abundancia dentro de una zona geográfica dada (Cabarle y otros, 1989, pág. 3). 1.12 Cualquiera sea el criterio que se aplique, el Ecuador en general, y su región amazónica en particular, se caracterizan por una diversidad biológica extraordinaria. El Ecuador tiene una superficie aproximadamente equivalente a la del estado de California; sin embargo, se estima que cuenta con 20.000 a 25.000 especies vegetales, en tanto que toda Norteamérica tiene solamente unas 17.000 especies. La diversidad en el reino animal es también sorprendente: en 1988 el número de especies de vertebrados terrestres se estimó en 2.436, en comparación con 1.394 especies para la zona continental de los Estados Unidos. Le corresponde también el 55% de las especies estimadas para la región andina tropical, y el 25% de las especies conocidas para toda América Latina y el Caribe (Cabarle y otros, 1989, págs. 3-4). 1.13 La contribución potencial de esta diversidad biológica al desarrollo económico del Ecuador parece ser considerable, pero actualmente no se la puede cuantificar con razonable precisión. Por el momento, se desconocen en muchos casos los beneficios económicos potenciales pero los más prometedores al parecer provendrán de los métodos modernos de ordenación del bosque tropical 31, los productos farmacéuticos y el 3/ Un estudio realizado por la Universidad del Estado de Carolíia del Norte y financiado poa la AID de los Estados Unidos indica que las inversiones en la producción forestal del Ecuador tienen tasas de rendimiento financiero reales (sin considerar los incentivos fiscales) del orden del 6% al 12%. El estudio comprendió las especies Cordia Alliodora, Bchizolobiun Parahyba y Tectona Grandis en la región amazónica. Véase lan NcCormick, compilador, Análisis Económico de Inversiones en Plantaciones Forestales en Ecuador (Quito: AIMA, 1987). - 6 - turismo. Sin embargo, en casi todos los casos, para que la diversidad biológica existente en la región emazónica produzca beneficios que se reflejen en el desarrollo económico del país, será menester considerar un periodo de planificación razonablemente largo. Esto plantea un posible dilema en lo relativo a la política de desarrollo nacional, ya que se percibe cierta urgencia en el ámbito nacional respecto de los problemas de algunas áreas, urgencia que tal vez haga que se descuiden los beneficios a largo plazo que tendría la explotación racional de los recursos naturales de la región. En términos económicos, el aprovechamiento de la diversidad biológica de la región puede ser relegado a una prioridad nacional muy baja si la preferencia social temporal de la nación es a corto plazo o, en otras palabras, si su tasa económica de descuento es muy elevada. 1.14 La fragilidad de los recursos de la región agrava el dilema con respecto a la oportunidad para explotarlos. A diferencia de lo que ocurre ion los bosques de climas templados, los bosques húmedos tropicales de la región se sustentan en suelos que generalmente son deficientes para otros usos. Además, si se destruyen los bosques de la región para dedicar el suelo a otros usos, dados los conocimientos técnicos actuales, la destrucción seria en gran medida irreversible. Por lo tanto, la utilización en gran escala del bosque tropical húmedo para otros fines beneficiosos a corto plazo puede producir la pérdida permanente del potencial económico a largo plazo que ofrece la diversidad de los recursos naturales de la región. Poblaciones indígenas 1.15 Se estima que la población indígena de la región, integrada por seis grupos nativos que han mantenido un estilo de vida relativamente autónomo, representa entre un tercio y un cuarto del total de su población, o sea 85.000 a 100.000 habitantes. Las comunidades quichua y shuar representan aproximadamente el 85% del total. 1.16 Antes de que la explotación del petróleo alcanzara dimensiones significativas en la región amazónica, la política del Gobierno con respecto a los indígenas de la región consistía efectivamente en delegar en los grupos misioneros la tarea de procurar su adaptación a una cultura diferente. Ultimamente, con la explotación de las reservas de petróleo de la región, la politica oficial ha pasado a ser de integración de las comunidades indígenas dentro de la sociedad nacional, sobre todo a través de políticas de colonización agraria. En respuesta a esta política nacional, las comunidades se han organizado en federaciones regionales, como la CONFENIAE, que piden el reconocimiento por el Estado de la cultura indígena, de los derechos a la tierra y del control de los recursos. Para más información sobre las comunidades indígenas y sus organizaciones, véase el Anexo 1, y para su distribución geográfica el Mapa 22047. Explotación del petróleo 1.17 Básicamente, todas las reservas conocidas de petróleo del Ecuador están situadas en la región amaónica. En junio de 1988 según las estimaciones del Banco Mundial, las reservas probadas y explotadas eran de -7 - aproximadamente 1.100 millones de barriles. Con la tasa actual de producción de aproximadamente 310.000 barriles diarios, estas reservas durarán unos diez años. Después de los descubrimientos efectuados a fines del decenio de 1960 y principios del siguiente, se descuidó la exploración. Como resultado de la falta de nuevos descubrimientos y de la mayor extracción, las reservas disminuyeron rápidamente hasta llegar a solamente 880 millones de barriles a fines de 1983, lo que redujo la relación entre reservas y producción a menos de diez. A partir de 1983, este coeficiente ha mejorado. Además de las reservas probadas y explotadas, las fuentes oficiales clasifican un volumen adicional de 40 millones de barriles como reserva probable. Por último, se estima que el Ecuador tiene otras reservas importantes de crudos más pesados, que deberían estudiarse para explotarlos a principios del siglo próximo (véase el Cuadro 1.3 más adelante). Debe señalarse que todas las cifras son estimaciones y la incertidumbre en las estimaciones de reservas de petróleo probables y posibles es siempre considerable. Los costos de recuperación también tenderán a ser cada vez más importantes ya que recientemente sólo se han descubierto pequeñas reservas separadas de crudo y de petróleo de densidad media (15-25 API) o más alta (8-15 API). 1.18 El desarrollo de la industria petrolera ha abierto la región a otras actividades económicas y el elemento determinante primordial en su ocupación espacial ha sido la red caminera construida principalmente para atender las obras y servicios que requieren los yacimientos, los oleoductos y las áreas de transformación. Si bien el objetivo principal era atender las necesidades de la industria petrolera, esta red de transporte ha hecho posible que hubiera importantes migraciones a la región. En los párrafos 2.23 a 2.27 se examinan las modalidades de migración y colonización de la región. Cuadro 1.3: ECUADOR - RESERVAS DE PETROLEO Millones de barriles Reservas probadas (explotadas) 1.100 Reservas probadas (no explotadas) 40 Reservas probables 700 Total 1.840 Fuente: Estimaciones del Banco Mundial, junio de 1988. C. La política nacional de desarrollo regional 1.19 La política del icuador para el desarrollo de la región amazónica se basa fundamentalmente en la Ley de Colonización de la Región Amasónica (véase el Anexo 2), cuyo carácter de "ley especial" significa que tiene precedencia con respecto a cualquier otra relacionada con el -8 - mismo tema. La ley establece que debe fomentarse la colonización de la región como urgente prioridad nacional, y que el Instituto de Colonización de la Región Amaxónica Ecuatoriona (INCRAE), que depende del Ministerio de Agricultura y Ganadería, es responsable de formular la política de colonización y de otorgar a los colonos los títulos de las tierras a través del Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonización (IERAC). 1.20 Como se observa más adelante (párr. 3.32), este estudio llega a la conclusión de que la política de colonización del Ecuador para la región amaxónica tiene defectos importantes, pero por lo menos el Ecuador no ha establecido otras políticas que podrían empeorar aún más la situación. Por ejemplo, no hay (como sucede en Brasil) políticas de crédito ni impositivas que favorezcan a ciertas regiones, y tampoco organismos o bancos de fomento regional. 1.21 El Gobierno del Ecuador parece estar reevaluando su política de fomentar una significativa colonización de la región amazónica. Por ejemplo, a fines de 1988, el Gobierno creó una comisión interministerial para esta región, cuya composición, si bien favorece al Ministerio de Agricultura y Ganadería Al, incluye representantes de los sectores minero, de energia y de silvicultura. Esto revela que, al considerar las opciones de desarrollo de la región, se va más allá del concepto de colonizar la frontera, lo cual es un paso alentador. A/ La Comisión está compuesta por representantes del Ministerio de Agricultura y Ganadería -Subsecretaria Regional para la Amazonia, IERAC, DINAF e INCRAE y del Ministerio de Energía y Minas- PETROECUADOR y DIGENA. - 9 - 11. EVALUACON DE LA SITUACION ACTUAL Y TENDENCIAS DE LA EGION A. MetodologíA 2.01 La presente evaluación de la situación de la región se basa en el supuesto de que una meta fundamental del Ecuador es el desarrollo sostenible, definido como aquel que "optimiza los beneficios económicos y otros de índole social que existen en el presente, sin poner en peligro el potencial probable de beneficios análogos en el futuro" (Goodland, 1987). 2.02 Desde la perspectiva de la programación y evaluación económicas, esta definición del desarrollo sostenible puede enunciarse como una función objetivo limitada 1/: Maximizar el valor actual de la contribución de la región al ingreso nacional, con sujeción a las siguientes limitaciones: a) mantenimiento de la posibilidad de opción cultural para las poblaciones indígenas de la región, y b) mantenimiento de la diversidad biológica y de los recursos renovables de la región, para que ésta pueda hacer una aportación significativa al ingreso nacional durante muchas generaciones. 2.03 La expresión maximisación podría ser válida para prácticamente toda región o sector de cualquier país; los factores limitantes tienen que ver con las características especiales de la región amazónica. La primera limitación, mantener la posibilidad de una opción cultural es, evidentemente, una aseveración normativa al margen del análisis económico generalmente aceptado. Se hace hincapié en mantener la posibilidad de elección y, con el paso del tiempo, esta limitación puede perder o ganar fuerza, según el grado en que las comunidades indígenas decidan integrarse en el grupo social general o mantenerse dentro de él como unidades culturalmente distintas. La segunda limitación se encuentra más relacionada con el análisis económico tradicional y refleja la preocupación que suscitan las preferencias inter-temporales. Debido a nuestros escasos conocimientos acerca de la forma precisa en que los recursos biológicamente diversos de la región podrían contribuir significativamente al desarrollo económico y del momento en que podrán hacerlo, la preservación de estos potenciales insumos para el desarrollo requiere una planificación a largo plao. Al introducir la preservación I/ Para centrar la atención en las variables clave de desarrollo regional, la función objetivo que se presenta está muy simplificada y se supone específicamente a los fines del análisis que no hay otras limitaciones como la función de producción, las restricciones presupuestarias y las distribuciones interpersonales e interregionales del ingreso. - 10 - como una limitación, se obliga efectivamente a que el criterio del "valor actual" comprende una tase de actualización relativamente baja; puede interpretarse como un "precio sombre" destinado a mantener las opciones para las futuras generaciones. 2.04 En las secciones que siguen se utiliza este marco metodológico general para evaluar la situación actual y tendencias de las actividades directamente productivas, la colonización, y las poblaciones indígenas, así como de las actividades del sector público en la región amazónica. B. Actividades directamente productivas Petróleo y minería 2.05 A raíz del descubrimiento y explotación de importantes reservas en los últimos años del decenio de 1960 y primeros años del siguiente, el petróleo se constituyó en el principal elemento del balance de energía del Ecuador, y en una fuente importante de crecimiento, ingresos en divisas y fiscales. Si bien los beneficios de la explotación del petróleo han tenido una repercusión principalmente nacional, muchos de los costos se han concentrado en la región amazónica. Los costos financieros de la industria petrolera de la región aparecen en el balance de PETROECUADOR y/o de sus filiales y asociados para la explotación. Los costos económicos se concentran en la región y muchas veces tienen efectos negativos sobre las limitaciones de la función objetivo. Cuando no se evalúan estos efectos negativos, la repercusión de la actividad en el desarrollo económico global puede ser mucho menos favorable de lo que es posible y deseable. 2.06 Hay importantes costos económicos de la industria petrolera de la región que no parecen haber sido considerados adecuadamente por la industria en sus decisiones relativas a producción y precios; estos costos se pueden clasificar en dos grandes categorías: directos e indirectos. Los costos económicos directos de la industria, que generalmente no se miden, pueden resumirse según su ciclo de producción, a saber: a) Durante la etapa de producción de petróleo, los sistemas de aguas vecinos a los puntos le extracción muchas veces quedan devastados como consecuencia dei drenaje sin control de las piscinas de decantación y de los procesos de emulsión. b) Durante la etapa del transporte del petróleo, pueden producirse costos externos por fugas o derrames importantes atribuibles a deficiencias de mantenimiento, a desastres naturales, como terremotos o deslizamientos de tierra 2/, y a sabotaje. 2/ Esto ha ocurrido por lo menos dos veces. Primero, un tramo de más de 30 km del oleoducto transecuatoriano fue destruido por los terremotos de marzo de 1987. La reconstrucción de emergencia del oleoducto fue financiada con el Préstamo No. 2803-EC. En mayo de 1989 hubo otro derrame como consecuencia de deslizamientos de tierra aparentemente causados por las fuertes- lluvias, combinadas con la deforestación. - 11 - 2.07 Si bien los costos económicos directos de la industria petrolera de la región pueden ser importantes y producir distorsión en las decisiones económicas, parecen de poca monta cuando se los compara con sus costos económicos indirectos. Los costos directos pueden clasificarse en categorías generalmente conocidas y, si se dedica suficiente esfuerzo a la recopilación y análisis de los datos, se pueden estimar y utilizar con cierta confianza en los modelos de toma de decisiones. Al hacer la evaluación de los costos indirectos de esta industria, sin embargo, el cuadro que se presenta es muy diferente: los juicios de valor explícitos son igualmente importantes, pero mucho menos claros. Por ejemplo, resulta evidente que la red caminera construida para facilitar la explotación del petróleo es, en esencia, una condición previa para gran parte de la colonización de la región. Como se indica en los párrafos 2.20-2.22, esta colonización está provocando una destrucción aparentemente irreversible de los bosques tropicales y sus ricos y diversos recursos naturales. La evaluación de este costo indirecto requiere emitir un juicio sobre el valor absoluto de los beneficios esperados (pero no garantizados) que se obtendrán de estos recursos, y un juicio (preferencia Inter-temporal social) acerca del valor relativo de los beneficios de corto plazo, generalmente seguros, que se obtienen con la colonización inmediata de las tierras frente a beneficios a largo plazo, inciertos, que se obtendrán de preservar los recursos biológicamente diversos de la región. 2.08 Al planificar para una sociedad que tiene muchas necesidades materiales urgentes, es comprensible que los argumentos en favor de una evaluación de la diversidad biológica basada en modelos estocásticos con amplias gamas de probabilidades para los beneficios tengan un atractivo muy limitado. En cambio, la explotación del petróleo ofrece beneficios predecibles inmediatos que los grupos sociales más influyentes reclaman. Por esta razón, parece evidente que la explotación del petróleo en la región amazónica continuará por lo menos por una generación más. En lo que respecta a la contribución a largo plazo de la región al ingreso nacional, al parecer lo más que se puede lograr es que la industria petrolera se desarrolle con un mínimo de destrucción irreversible de los recursos renovables de la región. 2.09 La minería es otro sector cuyo potencial en la región se está identificando desde hace pocos afos. Las reservas minerales parecen estar concentradas en las cuencas hidrológicas, y comprenden: minerales metálicos y no metálicos; minerales radiactivos; materias primas usadas para preparar cemento, cerámica, productos de petróleo y carbón, y vidrio; y piedras preciosas y semipreciosas. La minería artesanal del oro en los ríos de la región tiene especial importancia; si se la realiza sin la adecuada precaución, puede producir una peligrosa contaminación por mercurio, con daoia que irán más allá de las fronteras del Ecuador. Este problema lo comparte con los países vecinos de la cuenca del Amasonas, y la investigación y los planes de acción conjuntos probablemente brinden un significativo provecho. Producción agrícola 2.10 En la región amazónica, la superficie destinada a la producción agrícola ha aumentado muchísimo. Entre 1983 y 1986 se duplicó la superficie dedicada a la producción en la región en conjunto y en la provincia del Napo se triplicó con creces (Cuadro 2.1). Esta producción se puede clasificar en tres sistemas amplios (Fundación Natura, 1988, págs. 43-44). - 12 - Cuadro 2.1: ECUADOR - REGION AMAZONICA SUELOS AGRICOAS PRODUCTIVOS. 1983-86. Y VOLUMEN DE PRODUCCION. 1986 1983 1986 (Cambio Volumen de pro- Cultivos (ha) (ha) pºregntual) ducción, 1986 (t) arroz 491 300 -39% 291 fréjol 411 1.500 +264% 813 malz duro 8.487 14.700 +73% 13.332 batata 673 n.a. - n.a. papa (papa china) 3.612 n.a. - n.a. yuca 6.421 8.200 +27% 48.734 banana 995 3.100 +2111% n.a. cítricos 648 400 a -38% n.a. naranjilla 2.404 n.a. - n.a. papaya 402 n.a. - n.a. ananá (pisa) 198 n.a. - n.a. plátano 3.402 8.600 +152% 89.083 palma oleaginosa 400 7.700 +1.825% 105.350 cacao 1.080 6.300 +483% 1.712 café 19.202 38.700 +101% 63.806 té 284 n.a. - 28.315 caña de azúcar 3.414 n.a. - n.a. total: Región amazónica 53.088 106.000 +99% Napo 19.646 65.300 +232% Pastasa 6.775 7.900 +16% Norona-Santiago 20.191 17.000 -15% Zamora-Chinchipe 6.476 15.800 +143% * Unicamente naranjas. Fuente: Fundación Natura, 1988, pág. 39. a) Sintemas de subsistencia tradicionales - Son comunes en la mayoría de los grupos indígenas y se caracterizan por la casa, la pesca, la recolección de alimentos y la agricultura itinerante. A medida que la región se ha ido abriendo a los colonos, y se ha aumentado la superficie de producción, este sistema se ha visto amenazado y en algunos sectores reemplazado por las explotaciones ganaderas y agrícolas. b) plantaciones comerciales - Están situadas en la provincia del Napo y se dedican principalmente a monocultivos, sobre todo palma oleaginosa y té. Sus métodos de cultivo hacen uso intensivo de capital y recurren a productos quimicos (fertilizantes y pesticidas). - 13 - c) Sistemas mixto. - Los aplican principalmente los colonos y, en general, la "explotación familiar" abarca tres áreas de actividad: una huerta que produce hortalizas para consumo familiar; una zona de pastoreo, y otra destinada a cultivos comerciales, sobre todo café, naranjilla y cacao. 2.11 Si bien a la región amazónica le corresponde sólo el 5% aproximadamente del volumen de la producción agrícola del Ecuador, es un productor importante de varios cultivos, entre ellos el té (100% de la producción nacional), naranjilla (79%), papa china (431), yuca (41%), papaya (16%), palma oleaginosa (16%) y café (141). En lo que respecta al valor de la producción agrícola, la región contribuye con el 7% aproximadamente del total del país. Está muy concentrada en .tres cultivos: café, plátano y yuca, a los que les corresponde el 85% del valor total de la producción agrícola regional. 2.12 La productividad agrícola de la región amazónica es por lo general más baja que la de otras (Cuadro 2.2), pero parece ofrecer una ligera ventaja comparativa en algunos productos comerciales, sobre todo aceite de palma, café y plátano. Cuadro 2.2: EC0ADM PRODUCTIVIDAD AGRICOLA DE LA AMAZONIA EN COMPARACION CON EL PROMEDIO NACIONAL. 1985. 1986 (t por hectárea) Cultivos REGION MAZONICA PROMEDIO NACIONAL 1985 1986 1985 1986 arroz 1,74 1,00 2,70 2,50 fréjol 0,51 0,50 0,60 0,50 maíz duro 1,07 0,90 1,70 0,30 papas 6,80 4,60 4,70 - yuca 6,66 5,90 10,30 5,90 plátano 9,87 10,40 13,80 9,90 palma oleaginosa 18,14 13,70 13,40 15,00 cacao 0,36 0,30 0,50 0,30 café 0,52 1,60 0,28 1,20 té 7,14 - 7,10 5,90 banana 9,07 9,10 30,20 20,70 Fuente: Fundación Natura, 1988, pág. 42. 2.13 La política nacional y las inversiones públicas para esta región transmiten un confuso mensaje al sector. Por una parte, la política nacional ha fomentado la colonización agropecuaria (véanse los párrafos 2.23-2.25). Sin embargo, la infraestructura pública se ha apoyado en la industria petrolera y, en general, ha sostrado retraso - 14 - respecto del crecimiento demográfico 3/. Por lo tanto, las nuevas áreas de producción agropecuaria han seguido la red de transporte del petróleo, lo que ha producido pautas de asentamiento que frecuentemente no armonizan con los suelos de la región ni con el potencial productivo (véase el Cuadro 2.3 y los Mapas 22048, 22049 y 22050). 2.14 Los nuevos colonos se han inclinado a producir los mismos cultivos con la misma técnica básica, tal como hacían en sus regiones de origen (Costa y Sierra), y con frecuencia estas técnicas tienen por resultado el rápido agotamiento de los suelos de la región, que en general son pobres. Estudios recientes sobre la erosión de los suelos (CEDIG, 1986) identifican influencias tanto naturales como humanas en el deterioro de los suelos de la región. En las zonas colonizadas más recientemente, se identificó la erosión como potencial o activa, sealándose la probabilidad de que la activa aumente a medida que transcurre el tiempo de colonización. En las zonas colonizadas desde hace más tiempo, que se concentran en las proximidades de las zonas urbanas de Zamora, Puyo, Tena, Baeza y los valles de Nangaritza, Upano, Puyo y Tena, la erosión es activa, la compactaci6n del suelo es sustancial y hay algunos deslizamientos de tierra. La región no ha contado con una significativa asistencia técnica que permita un mejor manejo de los suelos. Producc _nada 2.15 La producción ganadera aumentó significativamente en la región amazónica, y, dentro de poco quizá suplante a la agricultura como el sector productivo más importante de la región, aparte del petróleo. La cantidad de hectáreas dedicadas a tierras de pastoreo aumentó en 22% (llegando a 483.000 ha) durante 1983-85, y el número de cabezas de ganado aumentó en 47% (llegando a 340.000) durante 1983-86. 2.16 Si bien la escasa aplicación de técnicas de nutrición animal y deficiente atención veterinaria hacen que el crecimiento de los animales sea relativamente lento, y que se necesiten grandes extensiones de pastos, la expansión de la producción ganadera de la región puede atribuirse a las siguientes razones principales (Fundación Natura, 1988, págs. 49-51). a) La conversión de una mona forestal a pastoreo ha sido utilizada como prueba suficiente de que la posesión es productiva y que concuerda con la legislación sobre tenencia de la tierra (véase el Anexo 2); en general las zonas de pastos se han establecido a costos unitarios menores que las áreas agrícolas. b) El transporte en general deficiente en las zonas de desarrollo rural hace riesgosa la comercialización de todos los productos, pero el ganado puede marchar en pie de la explotación al mercado, con lentitud pero con seguridad. 3/ Si bien a la región amazónica le corresponde del 3% al 4% de la población del país, recibió en promedio menos del 21 de la inversión pública nacional en el sector agrícola durante el periodo 1981-84. Cuadro 2.3: ECUDO: SUELOS DE LA RGION ANAZNICA Notas sobre Area Terreno Orden Suborden Gran grupo Tipo de suelo use potencial 1. Asentamientos piedemonte iceptisoles andeptes hidrandeptes ceniciento, retención poca fertilidad fonterizos (¡d1) de aguas más de 100% 2. Lago Agrio llanuras iceptisoles andeptes distrandeptes proyecciones volcánicas; fertilidad media aluviales (Id3-If3) cen za reciente 3. N-E de llanuras iceptisoles tropeptes eutropeptes sedimentario, reciente. uso limitado debido Lago Agrio aluviales (Ig2-0) arcilla fina, calizo, a saturación de agua arenoso; pantanoso 4. Cuenca serranía iceptisoles tropeptes distropeptes sedimentario, antiguo, poca fertilidad; riesgo inferior, (If2) rojo. arcilla compactada, de compactación entre ríos poco profundo, contiene Al sumamente tóxico S. Centro-oriente; serranía, iceptisoles tropeptes distropeptes sedimentario, reciente, muy escasa fertilidad; altiplano altiplano (If3) arcilla compactada, riesgo de compactación mediano poco drenaje. contiene Al Pastaza. sumamente tóxico Bobonaza y Curaray 6. Sur, cabezas de serranías entisoles/ ortentes/ troportentes/ arenoso, severa erosión fertilidad muy escasa Santiago y quebradas iceptisoles tropeptes distropeptes Nerona (Es4-If1> 7. Sur, serranías iceptisoles tropeptes distropeptes arenoso, severa erosión fertilidad muy escasa río Zamora quebradas (fi) 8. Márgenes terrenos iceptisoles aqueptes tropacueptes sedimentario. arcilla gran fertilidad de ríos inundables (lal) aluvial sobre horizonte uso estacional orgánico Fuente: Fundación Natura, 1988, página 22. - 16 - c) La producción ganadera en general requiere menos mano de obra que la agricultura. d) Los centros urbanos del país están creciendo rápidamente, con una demanda de carne cada vez mayor. e) A través del Banco Nacional de Fomento, el Gobierno ha otorgado crédito preferencial para la producción ganadera. 2.17 En consecuencia, la cría de ganado tiene ciertas ventajas financieras en su producción, pero implica costos económicos importantes, entre ellos la deforestaci6n y la compactación y erosión del suelo. Estos costos son por lo general más altos que los de la agricultura con rotación de cultivos. Sillícultura 2.18 No se sabe que haya plantaciones forestales en la región. Por ende, todos los recursos forestales de la región emax6nica son naturales, predominantemente, bosques húmedos tropicales (Cuadro 2.4). Cuadro 2.4: E£UADR COBERTURA FORESTAL DE ¡A REºION AMAZONICA. 1978 Temperatura Precipitación Límites de Tipos Superficie anual media anual media altitud (ha) (cent) (mu) (m) -Bosques húmedos tropicales 6.750.000 23 2.000-4.000 100-600 -Bosques lluviosos tropicales 230.000 23 4.000 100-600 -Bosques tropicales premontanos 360.000 18-22 4.000 600-2.000 -Bosques lluviosos tropicales premontanos 1.850.000 18-22 2.000-4.000 600-2.000 -Bosques húmedos premontanos 970.000 18-22 1.000-2.000 600-2.000 -Bosques secos tropicales 150.000 23 1.000-2.000 0-600 Total 10.310.000 Fuente: Fundación Natura, 1988, pág. 27. - 17 - 2.19 La información sobre la situación actual y las tendencias en materia de cubierta forestal de la región es irregular e incompleta. Ha transcurrido más de un decenio desde que se realizó un estudio en el lugar sobre la ocupación de las tierras, y las estimaciones de las tendencias más recientes varian mucho. Por ejemplo, las estimaciones de la contribución de la región amazónica a la industria maderera del país han variado de 8%, basado en datos de 1982-83 (PNUMA, 1986, pág. 20) a 40%, conforme a un estudio hecho en 1987 (Cabarle, y otros, 1989, pág. 55). 2.20 Las estimaciones de la deforestación varian muchísimo, pero todas suscitan preocupación. Cabarle y otros (1989, pág. 8) citan que según ciertas estimaciones se decbrozan anualmente 75.000 ha de bosques en tierras bajas. Todas indican una deforestación significativa que podría llevar al agotamiento total de los bosques cerrados para el año 2030. 2.21 Aproximadamente dos tercios del área forestal de la región han sido asignados a empresas privadas para la producción de madera. Si las empresas actúan de conformidad con las directrices enunciadas por el organismo que las representa, AIMA, no parecen ser los principales contribuyentes a la deforestación. Por el contrario, algunas han demostrado su preocupación respecto de la sostenibilidad a largo plazo de la producción forestal de la región mediante un manejo racional de los bosques tropicales (McCormack, 1987). Al parecer los que más contribuyen al agotamiento forestal de la región son los colonos (PNUMA, 1986, págs. 20-21) y las empresas madereras `que no siguen las directrices de su asociación. Al desbrozar nuevas tierras para dedicarlas a la producción agrícola o ganadera, son relativamente pocos los recursos forestales que se aprovechan comercialmente, y no se toman medidas para reponerlos. Más bien, en los asentamientos fronterizos (Mapa 22048) se tiende a usarlos en el lugar mismo en las construccicnes, o bien se los destruye. 2.22 La deforestación de la Amazonia significa derroche de recursos naturales que se están agotando, quizás en forma irreversible, con un costo de oportunidad potencialmente enorme a lo largo de varios decenios, y con muy pocos beneficios económicos a corto plazo que compensen su pérdida. C. Colonización 2.23 La migración a la Amazonia desde la Costa y la Sierra ha sido significativa a partir del decenio de 1960, y ha sido fomentada por la política nacional (véase el párrafo 1.19 y el Anexo 2). Eta migración puede explicarse por razones que caben en dos grandes categorías: socioeconómicas y geopolíticas (Fundación Natura, 1988, págs. 31-37). En el meollo de la explicación socioeconémica, está el hecho de que la región amazónica es percibida como un área enorme que tiene recursos casi infinitos. Esto hace que sea una excelente "válvula de escape" para los desequilibrios socioeconómicos de otras regiones; ofrece una "tierra sin gente" a "gente sin tierra". Por lo tanto, la región amazónica se ha considerado como una frontera natural apta para absorber a los desplazados de áreas tradicionales a causa de la presión del crecimiento demográfico general de la nación, los cambios técnicos que requieren menos trabajadores rurales por unidad de superficie de tierra productiva, las - 18 - coyunturas desfavorables y/o los desastres naturales como las sequías prolongadas. Esta vocación de frontera que se percibe se ha intensificado mucho con el auge del petróleo, sobre todo a partir del decenio de 1970, ya que éste significó redes viales que tenían la función de apoyar el desarrollo petrolero pero que también han servido como determinantes de la ubicación natural de los asentamientos agrícolas de los migrantes. 2.24 La percepción de la Amazonia como una "válvula de escape" también resulta atractiva por razones geopolíticas. Primero, se podría mantener una alta tasa de crecimiento de la población sin consecuencias sociales cataclismicas, por lo menos a corto plazo. Además, se percibe que los asentamientos fronterizos contribuyen a la seguridad nacional, ya que se considera que las tierras no ocupadas en zonas remotas constituyen un riesgo para la integridad física de la nación. 2.25 Por estas razones, se ha creído que las necesidades socioeconómicas del migrante, se satisfacían a un costo relativamente bajo. La propiedad de las áreas forestales públicas se traspasaba (generalmente en lotes de 10 a 100 ha) al colono si éste demostraba haberla usado para la producción agrícola y/o ganadera, según las disposiciones de la Ley de Colonización del Amazonas, de 1978 -/. La infraestructura de transporte, si bien no cumplía con criterios racionales de uso de los suelos, se construyó con un mínimo 'costo marginal, ya que los colonos aprovecharon la red vial de la industria petrolera. 2.26 Inicialmente, la política de colonización produjo una distribución de asentamientos relativamente homogénea en cuanto al tamao. A mediados del decenio de 1970, el coeficiente de Gini para los asentamientos agrícolas (distribución porcentual de unidades rurales según ,tamaño frente a distribución porcentual de tierras rurales según tamo) de la Amazonia era de 0,36 en comparación con 0,67 para la Sierra y 0,63 para la Costa. Sin embargo, al prolongarse la permanencia en la región, el colono ha encontrado muchas dificultades que no había previsto al principio. Entre éstas figuran los suelos pobres, propensos a la erosión, y la demanda de mercado de productos de más aceptación comercial, como el ganado y el aceite de palma. Estas dificultades probablemente han tenido como resultado una mayor concentración de la tierra en manos de un número menor de propietarios (Fundación Natura, 1988, págs. 34-36). 2.27 En resumen, los datos suministrados por el Instituto Geográfico Militar indican que el 23% de la tierra de la región ha sido legalizada por el IERAC, el 15% se designa como área de conservación, el 3% como territorio indígena, el 10% corresponden a nuevas zonas de colonización y el 49% tiene un uso desconocido o no clasificado (inclusive instalaciones militares y áreas indígenas; véase PNUMA, 1986, págs. 55-57). Si bien no I/ Además de la Ley de Colonización de la Región Amazónica, otras leyá fundamentales que reglamentan los derechos de propiedad en la región (y en todo el país) son la ley de tierras baldías y la de reforma agraria. Para mayor información, véase el Anexo 2. - 19 - se cuenta con información suficientemente precisa para evaluar esta pauta de asentamiento, es útil comparar el uso actual con la clasificación de las áreas según el uso de las tierras de PRONAREG/OSTROM (véase Mapa 21295): el 86% del territorio de la región corresponde a áreas que deben ser protegidas y cuyos suelos así como otras condiciones naturales indican un uso limitado y de baja densidad de los suelos; el 3% no debe dedicarse a ningún uso; el 6% puede utilizarse sin restricciones, y no se cuenta con información suficiente para clasificar a 5% del territorio de la región (PNUMA, 1986, págs. 58-65). Si bien estos datos deben interpretarse con cautela, parece haber un grave desequilibrio entre las áreas de colonización (aproximadamente un tercio del territorio de la región) y las áreas que pueden permitir una producción sostenible con las técnicas existentes (quizás 5% a 20% del territorio de la región). D. Poblaciones indígenas 2.28 El problema mayor que encaran los grupos indígenas de la región amazónica, que ha creado tensión entre el Gobierno y las comunidades indígenas, es el del reconocimiento, otorgamiento de títulos y protección de las tierras de los indígenas. Las razones de esta inseguridad en cuanto a la tenencia de la tierra son dos: primero, hay un vacio legal en el Ecuador en lo que se refiere a los derechos de los indígenas a las tierras, sobre todo en relación con los grupos indígenas que ocupan la región boscosa baja cuyos sistemas tradicionales de tenencia y uso de las tierras son diferentes de los de las comunidades de campesinos indígenas de la región de la Sierra. La legislación actual sobre la tierra y los recursos naturales -la Ley de Reforma Agraria de 1964, la Ley de Colonización de la Región Amatónica de 1978, y la Ley Forestal y de Conservación de Areas Naturales y Vida Silvestre- se refiere a los derechos de las comunidades indígenas sobre las tierras, pero dentro del marco de su integración progresiva en la reforma agraria nacional, en la colonización de la tierra y en los programas de desarrollo forestal (Ley de Reforma Agraria, 1964; Ley de Colonización de la Región Amazónica, 1978, y Ley Forestal y de Conservación de Areas Naturales y Vida Silvestre, 1981). 2.29 Con arreglo a la ley vigente, las tierras ocupadas por comunidades indígenas en la parte oriental del país se clasifican como tierras baldías 1, son de propiedad del Estado y están sujetas a sus reglamentacio2es. Se supone que el Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonización (IERAC) reserva tales tierras para las comunidades indígenas y pone los títulos de propiedad a su nombre, pero únicamente en el caso de que éstas estén organizadas en forma similar a las de las poblaciones de colonos no indígenas (es decir, cooperativas) y que estén dispuestos a destinarlas a pastoreo u otros fines "productivos" (MacDonald, Jr., 1984). 1/ Aunque estas tierras se clasifican como baldías, muchas veces están dentro de los territorios tradicionales de comunidades indígenas, y son usadas por éstas. - 20 - 2.30 La segunda razón de la inseguridad en lo relativo a la tenencia de la tierra de las comunidades indígenas de las tierras bajas se relaciona con los frecuentes cambios que han tenido lugar en las políticas del Estado con respecto a estas comunidades y a sus organisaciones. Las políticas oficiales, sobre todo las seguidas por organismos como IEAC, han experimentado cambios abruptos, abandonándose la práctica de la regularización y concesión de los títulos comunales para las tierras "autodemarcadas" por las comunidades indígenas en favor de la concesión de títulos de tierras reclamadas por las comunidades indígenas a grandes empresas agrocomerciales. Esto ha tenido como resultado la parálisis de prácticamente toda actividad de regularización de la propiedad de estas tierras (Trujillo, 1987). 2.31 En general, IERAC y otros organismos del Gobierno han dado más importancia a la construcción de caminos y a la colonización de la Amazonia por los migrantes que a la demarcación y concesión de títulos de las tierras indígenas. En la región del río Napo, por ejemplo, solamente 24 de 78 comunidades quichuas han recibido los títulos para sus tierras; y, entre los shuar, solamente 83 de 265 centros han logrado la plena adjudicación de sus tierras (Fundación Natura, 1988). 2.32 Las federaciones indígenas han destacado la necesidad de áreas de tamao suficiente para: a) satisfacer las necesidades de las actuales y futuras generaciones, b) conceder para estas tierras títulos comunales en lugar de personales, y c) posponer la construcción de caminos y los programas de colonización hasta que las reclamaciones respecto de las tierras de los indígenas queden completamente resueltas. También han bregado en favor del reconocimiento estatal y de la promoción de los sistemas indigenas de uso de los suelos, entre ellos, varias estrategias de ordenación de los recursos, que combinan la agricultura itinerante con la protección de la vida silvestre y de los bosques (Shakai, 1987; Federación de Organizaciones Indígenas del Napo y Cultural Survival, 1988). 2.33 La situación de los huaorani, siona-secoya y cofán plantea problemas especiales debido a su número más reducido y a su mayor dependencia de los recursos forestales (fauna, flora, pesca, productos recogidos, etc.). En el caso de estos grupos hay una superposición entre sus territorios tradicionales o asignados legalmente y varias áreas protegidas: algunos grupos nómadas relativamente aislados de huaorani que ocupan la zona del Parque Nacional de Tasuni; comunidades de siona-secoya que viven dentro o en el límite de la reserva faunistica de Cuyabeno, y una comunidad cofán ocupa la reserva ecológica de Cayambe-Coca. Si bien el Artículo 38 de la Ley Forestal y de Conservación de Areas Naturales y Vida Silvestre reconoce los derechos de los grupos indígenas a usar algunos recursos forestales, limita estrictamente el de explotar los recursos madereros y de fauna en bosques protegidos y en varias categorías de reservas naturales y de vida silvestre (Cabarle y otros, 1988). 2.34 Los casos más cruciales de uso de los suelos por los indígenas son quizás los de los siona-secoya y huaorani. En ambos, los grupos indígenas y el hábitat que ocupan están amenazados por la exploración petrolera, la construcción de caminos y las caóticas actividades - 21 - relacionadas con la colonización. Al mismo tiempo, hay una creciente conciencia acerca de la necesidad de ordenar y proteger esas áreas a fin de asegurar su diversidad biológica, la integridad cultural de los grupos indígenas ocupantes, y su potencial para formas de desarrollo más sostenibles. E. Infraestructura pública y áreas de conservación 2.35 La rápida colonización reciente de la Amazonia hace difícil la evaluación estadística de los niveles de servicios públicos, ya que la recopilación y publicación de datos oficiales no se ha mantenido a la par del rápido crecimiento de la población. Las visitas a las zonas urbanas de la provincia del Napo indican, sin embargo, que los niveles y el alcance de los servicios públicos locales son calamitosos. Desde cierto punto de vista, esto puede considerarse transitorio en zonas que están creciendo rápidamente, y pueden esperarse mejoras a medida que se afiansan las bases económicas del lugar y se inicia la recaudación de impuestos locales. Desde otro punto de vista, sin embargo, la formación de una infraestructura pública puede considerarse un dilema fundamental si se cuestiona la factibilidad a largo plazo de los órganos gubernamentales locales porque se abrigan dudas acerca de la sostenibilidad de sus actividades económicas. Si estas dudas están bien fundadas, quizá sea lógico no invertir en una infraestructura permanente. 2.36 Se considera que la zona de protección biológica constituye el sistema mínimo de áreas protegidas, establecido en 1979. Abarca 1,6 millones de hectáreas en la región amazónica (véase el Cuadro 2.5 y el Mapa 22052), y representa el 57% del total de tierras protegidas del Ecuador. La protección que se presta en estas zonas es limitada, sin embargo, debido a las siguientes razones principales: a) La verdadera protección está limitada efectivamente a zonas situadas a gran distancia de la frontera de colonización (Mapa 22048); en otras áreas "protegidas" es posible predecir un escaso control oficial de la colonización, sobre todo si los presupuestos de operación para la preservación de estas áreas se mantienen en menos del equivalente de US$0,10 por hectárea. b) Las presiones nacionales a favor de la explotación del petróleo son tan intensas que cuando se identifican reservas en áreas protegidas es poco probable que se dé prioridad a la protección y no a la exploración; sin embargo, cuando las zonas de protección biológica y de explotación del petróleo coinciden geográficamente, se pueden tomar medidas para aminorar el daño al ambiente, en especial reduciendo al mínimo el acceso a las nuevas zonas de colonización mediante los sistemas de transporte concebidos para la industria petrolera. - 22 - Cuadro 2.5: ECUADOR - AREAS PROTEGIDAS EN A RECION AMAZONICIA. 1978 Fecha Superficie Superficie en la en que se total región amaxónica Area estableció (ha) (ha) CAYAMBE-COCA Reserva ecológica 1979 403.000 320.000 (80%) SANGAY Parque nacional 1979 271.000 225.000 (83%) PODOCARPUS Parque nacional 1982 146.000 140.000 (96%) YASUNI Parque nacional 1979 678.000 678.000 (100%) CUYABENO Reserva faunistica 1979 255.000 255.000 (100%) LIMONCOCA Reserva biológica 1985 5.261 5.251 (100%) Total 1.623.261 Fuente: Fundación Natura, 1988, pág. 53. 2.37 Queda por ver si las inversiones privadas y públicas en obras de infraestructura complementarán los objetivos públicos declarados para las áreas de conservación o estarán reñidas con ellos. Como las inversiones públicas y privadas en obras de infraestructura se concentran aparentemente en los intereses financieros de corto plazo, en la actualidad la tendencia parece apuntar hacia el conflicto. A menos que los intereses por un desarrollo económico a más largo plazo, que tienden a favorecer el mantenimiento de las áreas de conservación, adquieran un mayor peso en las decisiones relativas a las obras de infraestructura regional, es probable que esta tendencia continúe, llegándose por último a la destrucción de esas zonas. - 23 - III. PROBLEMS DE DESARROLLO Y OPCIONES DE POLITICA 3.01 En este capitulo se analizan las tendencias identificadas en el capitulo anterior en función de los problemas de desarrollo de la región. El concepto de capacidad de carga es una herramienta útil para este análisis, y se definen dos grandes hipótesis para el progreso regional. Finalmente, se examinan las posibilidades que tiene el Ecuador en la Amazonia y se formulan recomendaciones concretas con respecto a iniciativas que podría tomar el Gobierno. A. Problemas de desarrollo El concepto de capacidad de carga 3.02 Hay buenas razones que explican por qué las partes del mundo que tienen todavía una densidad de población muy baja (regiones polares, desiertos, bosques tropicales húmenos), "se han dejado para lo último". No sólo son difíciles de habitar y su capacidad media de carga es muy baja, sino que además sus ecosistemas sólo han podido mantener en forma sostenible poblaciones muy dispersas. El concepto de capacidad de carga es una herramienta indispensable para planificar el uso racional de estas áreas, como lo han demostrado Kirchner, Ledec, Goodland y Drake (1985) y Fearnside (1986). Kirchner y otros proponen la siguiente definición: "La capacidad de carga de una región determinada es la población máxima de una especie dada que puede mantenerse indefinidamente, habida cuenta de los cambios estacionales y aleatorios, sin que se produzca una degradación de la base de recursos naturales que obligue a reducir esta población máxima en el futuro. El concepto de capacidad de carga resulta muy familiar para los biólogos y los administradores de la flora y la fauna silvestres, quienes lo formularon a fin de expresar la capacidad de las áreas naturales (ecosistemas) para sustentar a la vida animal. Con las modificaciones del caso, es también una medida importante de la capacidad de las regiones para sostener poblaciones humanas. Por lo tanto, la capacidad de carga es un concepto importante en la labor de los economistas, los planificadori y los encargados de las decisiones en el campo del desarrollo (pág. 45). La capacidad de carga aplicada a las poblaciones humanas 3.03 El cálculo de la capacidad de carga es mucho más complejo para los seres humanos que para otras especies. Las especies no humanas tienen "niveles de vida" que son constantes a lo largo del tiempo (los animales y las plantas no tienen crecimiento económico). Además, sus niveles de vida (es decir, niveles de consumo de recursos per cápita) son relativamente uniformes para el total de su población en un momento dado. Las técnicas de las especies no humanas son también constantes -técnicas dadas genéticamente (endosomáticas), que han evolucionado simultáneamente con el - 24 - ambiente y por lo tanto están bien adaptadas al mismo. En el caso de los seres humanos, estas tres constantes pasan a ser variables. El cálculo de la capacidad de carga humana requiere, por lo tanto, ciertos supuestos acerca de: a) niveles de vida (niveles de consumo de recursos par cápita), b) grado de igualdad de la distribución de estos niveles, y c) técnicas. Cuando estas tres variables cambian, también lo hace la capacidad de carga. Sin embargo, el concepto conserva su utilidad porque estas tres variables no cambian en forma discontinua o imprevista, ni violando todos sus limites. Ray inercia y hay límites finales. La espacidad de carga de la Amazonia aeiatoriana 3.04. No es necesario ni aconsejable tratar de probar que la región amazónica ecuatoriana nunca rodrá sustentar a más de a personas. Para los fines de la política, basta decir que es muy poco probable que en la próxima generación (25 años) la Amazonia pueda sustentar mas de a personas al nivel de vida medio ecuatoriano, usando técnicas conocidas y disponibles en el Ecuador, 1/ y suponiendo que la distribución de la riqueza y del ingreso sigue la pauta nacional. 3.05 Se puede obtener una aproximación simple a un limite superior extremo del valor de a suponiendo que toda la región amazónica pudiese tener la misma densidad de población que tiene Ecuador en su totalidad. La región amazónica cubre aproximadamente 132.000 km2 y el Ecuador en su totalidad tiene una densidad de población de 30 personas por km2. Esto significa más o menos cuatro millones de personas como estimación (sobreestimación) de a en el párrafo anterior. Si la capacidad de carga de la Amazonia fuese mayor que el promedio para el Ecuador, los seres racionales que tratan de maximizar su ingreso, no habrían dejado para lo último su colonización. Esta sensata razón histórica, que lleva a creer que la capacidad de carga de la Amazonia está por debajo del promedio nacional, es confirmada por abundante información directa acerca de la baja fertilidad media del suelo de la región (párrafos 2.23-2.27, y Fearnoide, 1986). Por lo tanto, el cálculo elemental hecho antes da una sobreestimación de la verdadera capacidad de carga y, en consecuencia, los razonamientos basados en esa sobreestimación tienen carácter a fortieri, es decir, es firme conclusión con respecto al desacuerdo que existe entre las distintas estimaciones de la exacta capacidad de cargá de la región. Mipótesis &carea del desarrollo de la región 3.06 Usando el sólido concepto de la capacidad de carga antes indicado, se pueden bosquejar dos grandes hipótesis de desarrollo potencial de la Amazonia. La primera es una simple proyección de tendencias anteriores; la segunda se basa en una adaptación planificada a la capacidad de carga de la región, y en su gradual expansión. J. Por supuesto, si las técnicas cambian, puede aumentar la capacidad de carga. Véase el párrafo 3.09. - 25 - 3.07 Usando tendencias anteriore para hacer proyeeciones respecto del fututo, ¿cuántos habitantes tendria que ser capaz de sostener la Amazonia en la préxma generación? Con la tasa anual actual de crecimiento de 2,5% a 3,01, la población del Ecuador se duplicará, pasando de 10 millones a 20 millones de habitantes en unos 25 a 30 años (aproximadamente una generación). Las zonas rurales de la Sierra y de la Costa están ya experimentando emigración neta debido a la presión demográfica, al deterioro ecológico y a las sequias. Cinco provincias de la Sierra y de la Costa (Bolívar, Chimborazo, Loja, Manabi y Carchi) han experimentado en realidad una disminución de su población (la emigración neta es mayor que el aumento natural) entre 1972 y 1982 (Landázuri y Jijón, 1988, págs. 36-37). Exceptuadas las ciudades, queda entonces solamente la Amazonia como zona de inmigración neta. Sin embargo, el aumento natural de 10 millones por si solo es 2,5 veces más alto que el limite superior extremo (párrafo 3.05) de la capacidad de carga de esta región. Aun si se contasen las reservas no renovables de petróleo como parte de la capacidad de carga de la Amazonia, ello no supondría ninguna diferencia en el dilema fundamental porque se prevé que estas reservas quedarán completamente agotadas en los próximos 25 años: las reservas probadas en unos 10 años y las reservas probadas más las probables en menos de 20 años, suponiendo que se mantengan las tasas de extracción anual que predominaban en 1988 (Estimaciones del Banco Mundial de junio de 1988). 3.08 Frente a ese aumento de la población, y sin una mayor capacidad de carga humana en otras regiones aparte de la amazónica, cualquier política para protegerla limitando la colonización de nuevas tierras parece condenada al fracaso. ¿Cómo puede un gobierno decir a millones de habitantes pobres que su supervivencia inmediata es menos importante que los beneficios potenciales de la diversidad biológica? Dadas las tendencias actuales de colonización y suponiendo un aumento de población de 10 millones de habitantes en los próximos 25-30 años, hay pocas esperanzas de impedir la destrucción de los recursos naturales de la Amazonia, y de evitar grandes infortunios. 3.09 Conforme a la otra hipótesis, el futuro con adaptacién planificada a la capacidad de carga. ! expansión gradual de la mismag los insumos nacionales más importantes serían los siguientes: a) aumento de la productividad económica, sobre todo en las regiones de la Sierra y de la Costa, aumento de la capacidad de carga fuera de la región amazónica, y presiones de migración decrecientes, y b) una política nacional de población que procure reforzar la transición demográfica que, según se prevé, ocasionará el desarrollo económico, apoyando y proporcionando incentivos. para un crecimiento más lento de la población, compatible con la capacidad de carga. 3.10 La expansión de la actividad económica, de la productividad y de las oportunidades de empleo fuera de la región amazónica es crucial no solamente para el desarrollo del Ecuador en su totalidad sino también para eliminar la presión a que está sujeta esta región. Si las políticas nacionales de desarrollo económico, comprendidas las medidas para aumentar el ahorro y la inversión y la eficiencia de esta última, son acertadas, - 26 - deberían aumentar la productividad de los suelos que actualmente se explotan y, por ende, reducir la presión demográfica sobre la región amasónica ecuatoriana. 3.11 En cuanto a la política demográfica, es importante examinar las pautas de fecundidad para tener una idea de hasta qué punto es posible reducirla por medios voluntarios. El hecho más destacado de esta pauta es que para las mujeres sin educación la fecundidad media es de 6,4 nacimientos en tanto que para las mujeres con educación universitaria es de 2,3 nacimientos. En otras palabras, la fecundidad de las mujeres menos educadas es casi tres veces. mayor que la de las mujeres más educadas (CEPAR, 1988, págs. 34-35). Esta diferencia que se da según la educación es mucho mayor que la que hay entre el medio rural y el urbano (4,1 nacimientos para las mujeres del sector urbano, 6,1 para las del rural)4 aunque es también importante. Estas comparaciones indican que, con la difusión de la educación y el mejoramiento general de la economía, puede preverse que bajarán los niveles de fecundidad. 3.12 Las encuestas recientes indican que: de las mujeres que tienen dos hijos, solamente el 38% quería tener más; de las mujeres que tienen tres hijos, solamente el 20% quería tener más; y de las mujeres que tienen cuatro hijos solamente el 8,5% quería tener más. Para todas las mujeres, en promedio, el número deseado de niños es tres (CEPAR, 1988, pág. 74). Sin embargo, la fecundidad correspondiente al periodo completo de procreación de todas los mujeres del Ecuador es de 4,3 en promedio. El 35% aproximadamente de todos los nacimientos en el Ecuador en los últimos cinco años no eran deseados, o no se los quería en el momento en que ocurrieron (pág. 89). Resulta claro que la primera medida que se debe tomar en el control de la población es la eliminación voluntaria de la fecundidad no deseada, lo que tendría un efecto demográfico importante para ayudar a evitar que se exceda el objetivo fijado para la capacidad de carga. Por lo tanto, una opción que debería considerarse, a pesar de la fuerte oposición tradicional de ambos extremos del espectro político, es que se fomente un amplio acceso al control voluntario de la natalidad. 3.13 Las cuestiones indicadas de políticas de desarrollo en general y de población son, evidentemente, de alcance nacional aunque también fijan las condiciones en que se han de analizar las cuestiones de desarrollo y las opciones de política en la región amazónica. A continuación se examinan cuestiones regionales generales relativas a la explotación del petróleo, el uso de los suelos y las políticas institucionales. Por último, en la Sección C, se presentan recomendaciones especificas. B. Opciones de politica resional Política regional da explotación de petróleo 3.14 Quizás la medida a corto plazo más importante destinada a mantener opciones sostenibles para el desarrollo de la región es fomentar una política regional de explotación del petróleo que concuerde con la política - 27 - nacional de ordenación de los recursos naturales. El fundamento de la ordenación de los recursos naturales es el desarrollo sostenible, y las características especiales de la región amazónica requieren la preservación de la diversidad biológica y de la opción cultural para la población indígena. 3.15 En una política petrolera que armonice con la ordenación de los recursos naturales se deberían tener en cuenta por lo menos los siguientes aspectos: a) minimizar los costos externos de la extracción, producción y transporte del petróleo, mediante la aplicación de un programa amplio de manejo y control ambiental, y b) cerciorarse de que las consecuencias indirectas de la explotación del petróleo (particularmente la apertura de nuevas zonas a la colonización) concuerden con la política regional de utilización de los suelos. Politica regional de utilización de los suelos 3.16 Básicamente los suelos fértiles de la región son limitados y están localizados principalmente a lo largo de los ríos, en zonas ya ocupadas mayormente por colonos y/o grupos indígenas. Por lo tanto, la región brinda pocas oportunidades nuevas para actividades agropecuarias sostenibles. Algunas áreas que no se prestan para la agricultura tradicional tal vez tengan potencial para una uti'ización sostenible de los bosques tropicales, pero el potencial parece limitarse al turismo ecológico, la investigación científica, la agrosilvicultura y la extracción de productos forestales renovables. 3.17 El Ecuador ha establecido un amplio sistema de áreas de reservas naturales a fin de preservar la diversidad biológica y proteger las poblaciones indígenas. Sin embargo, especialmente en la porción oriental de la región amazónica, la integridad de este sistema se ha visto comprometida por la exploración y explotación del petróleo (véase el Napa 22052). 3.18 Es evidente que el petróleo es un recurso natural importante que se explotará a corto plazo y esto requerirá hacer algunas concesiones en materia de otros recursos. Sin embargo, las decisiones pertinentes deberán tomarse consciente y explícitamente. En estas decisiones es especialmente importante que: a) haya adhesión estricta a normas ambientales prudentes en la explotación del petróleo, y b) @e prepare una infraestructura que represente un compromiso aceptable entre la estabilización económica a corto plazo y el crecimiento y el desarrollo sostenible a más largo plazo de los frágiles recursos naturales y humanos de la región. - 28 - Política inAtitucional 3.19 Un obstáculo importante para el desarrollo sostenible de la región es la capacidad de las instituciones del Gobierno central para fomentarlo. Uno de los problemas principales es la percepción de que la Amazonia es principalmente un problema sectorial que incumbe al Ministerio de Agricultura y Ganaderia. Sin embargo, si se quiere convertir en realidad la contribución potencial a largo plazo de la región al desarrollo económico del país, será necesario comprender que ia ordenación de sus recursos es de interés económico y social en el orden nacional, y no simplemente en el sectorial. En este sentido, la creación de la comisión interministerial para la región amazónica ecuatoriana (párrafo 1.21) constituye un paso alentador. 3.20 Por lo tanto, si se desea que la región amas6nica constituya parte de una política nacional coherente de ordenación de los recursos naturales, parece haber tres campos clave en los que las instituciones existentes o nuevas deben tomar una enérgica iniciativa: a) políticas de explotación del petróleo y de ordenación de los recursos naturales; b) dia~o de una infraestructura regional, y c) manejo de los recursos naturales y desarrollo económico en la época pospetrolera. C. Recomendacionistapeific 3.21 Si bien el alcance de este informe no permite realizar detallados análisis sectoriales, se presentan las siguientes recomendaciones como temario para otros estudios y como base para la planificación de programas y la formulación de políticas en la regi~n amaznica. Población e cpacidad de carga 3.22 El Gobierno debería considerar la política demográfica como una condición necesaria pero no suficiente para el dest,rrollo sostenible y tratar de facilitar la transición demográfica que se prevé como consecuencia del desarrollo económico del país. Una parte importante de esta política consistiría en proporcionar información acerca de los medios anticonceptivos. y los servicios de planificación de la familia, y facilitar su obtención, con la meta inmediata de elminar la fecundidad no deseada, que en la actualidad se estima en aproximadamente el 35% de los nacimientos vivos. 3.23 El Gobierno debería iniciar un estudio de la capacidad de carga de población de cada una de las principales regiones del país, sobre todo de la Amazonia. Si se fijan expectativas razonables en cuanto a mejoras en las técnicas, niveles de vida y equidad en la distribución de ingresos, sería - 29 - factible estimar cuántas personas puede mantener cada región y todo el país en forma sostenible. Estas cifras deberán compararse con las pautas y proyecciones demográficas reales. 3.214 Sin embargo, puesto que aun cuando exista control de población parece inevitable un gran aumento demográfico, el Gobierno debería tratar de hallar la forma de acrecentar y mantener la capacidad de carga, por ejemplo: a) invirtiendo los ingresos procedentes del petróleo en determinadas actividades relacionadas con los recursos renovables (por ejemplo, la reforestación, la bonificación de tierras, la pesca, etc.). Debería considerar una política que procure explícitamente equilibrar el ritmo con que se agotan los recursos no renovables y la tasa Ce creación de sustitutos renovables. En las cuentas nacionales del Gobierno también debería reconocerse que los ingresos procedentes del petróleo representan en gran medida consumo de capital, y no ingresos; b) formulando una política en materia de contaminación industrial que mantenga las tasas de amisión de desechos iguales a las tasas naturales de absorción; c) formulando una política de recursos renovables que mantenga las tasas de recolección iguales a las tasas de regeneración, y d) promoviendo políticas agropecuarias que hagan disminuir la cantidad de tierra destinada a la producción de ganado y fomenten la utilización de las mejores tierras de los valles para la agricultura y las laderas para pastoreo. Evolución en el campo del petróleo y la minaría 3.25 PETROECUADOR debería aumentar su capacidad institucional para evaluar y manejar los efectos ambientales directos de las actividades petroleras en la región amasónica. Esto debería comprender: a) la terminación de los planes de ordenación ambiental, de contingencia del oleoducto y de lucha contra la contaminación del agua que se están ejecutando con arreglo al proyecto de reconstrucción de emergencia en el sector del petróleo, financiado por el Banco (Préstamo No. 2803-90); b) el fortalecimiento considerable de la capacidad técnica y operativa de la unidad de evaluación del ambiente de CEPE --a su debido tiempo, esta unidad podría pasar a ser un departamento responsable de la ordenación ambiental de todos los aspectos de las actividades petroleras (exploración, producción, almacenamiento, transporte, etc.), y c) mayor coordinación entre PETROECUADOR y DIGEMA, el organismo gubernamental encargado de la vigilancia ambiental y su reglamentación. - 30 - 3.26 La DIGEMA debería idear y poner en práctica un procedimiento de evaluación de efectos ambientales para todas las actividades petroleras y mineras (por ejemplo, extracción de oro), comprendidas las actividades de compañías privadas. El procedimiento debería incluir un análisis de los costos económicos totales, comprendidos los ambientales, de tales actividades, medidas para aliviarlos o reducirlos, y formas de aumentar el examen público y científico de las declaraciones sobre efectos ambientales. 3.27 PETROECUADOR y otras compaias que trabajan en la región deberían dedicar más recursos a los aspectos de salud pública y de seguridad de la explotación del petróleo. Los oleoductos deberían situarse a suficiente distancia de las carreteras o estar enterrados para impedir las roturas causadas por accidentes de tránsito y otras causas fortuitas. Los residuos de petróleo no deben contaminar los abastecimientos locales de agua potable ni las zonas de pesca, y las grandes instalaciones industriales (por ejemplo, la nueva refinería de gas de Shushufindi) deberán contar con sistemas adecuados de prevención de accidentes y planes de evacuación de emergencia. 3.28 PETROECUADOR debería tener un enfoque más sistemático, superior a su actual Fondo de Asistencia a la Comunidad 2/ a fin de compensar a las comunidades indígenas y a los gobiernos locales por los costos sociales y ambientales de la actividad petrolera. Por ejemplo, podría dedicarse una parte de los ingresos provenientes del petróleo a proyectos de desarrolló de comunidades indígenas, servicios municipales y actividades de protección ambiental. Estas medidas no requerirán necesariamente complejas afectaciones presupuestarias ni transferencias intergubernamentales, sino que más bien podrían ponerse en práctica como parte de las actividades comerciales normales del sector petrolero y su costo ha de reflejar la plena repercusión económica de la explotación petrolera. 3.29 El Gobierno debería considerar la autorización de -ctividades petroleras en zonas protegidas, como los parques nacionales, solamente cuando se hayan tomado medidas viables para la ordenación adecuada de los recursos naturales que aseguren la preservación de la integridad de estas áreas. En la evaluación económica de proyectos de explotación petrolera en tales zonas, deberán considerarse como alternativas las técnicas que causan daños mínimos. Política de recursos naturales 3.30 El Gobierno debería preparar una política global de recursos naturales para la región amazónica que se base en el concepto de la sostenibilidad de sus recursos renovables y no renovables. La política debería utilizar: la información científica más fidedigna acerca de los Z/ Este Fondo financia actualmente pequeños centros comunitarios dispersos en varios lugares. - 31 - recursos naturales de la región; los estudios de capacidad de carga indicados en el párrafo 3.23, y una evaluación realista de las perspectivas a largo plazo de la región en lo relativo a la colonización y el desarrollo económico. Agricultura silvicultura 3.31 Una política de recursos naturales como la indicada debería empesar con la preparación de un mapa de las sonas agroecológicas de la región, que defina: las zonas en que los bosques deberán quedar intactos por sus características físicas o culturales exclusivas (por ejemplo, sectores de gran diversidad biológica o territorios aborígenes de grupos indígenas); las zonas que se prestan para la agricultura comercial (por ejemplo, ganadería limitada; producción de café, cacao o naranjilla, etc.), y las zonas que se prestan más para la silvicultura comercial o para alguna combinación de actividades forestales y agrícolas. 3.32 Mientras se prepara el mapa de las zonas agroecológicas, el Gobierno debería encargar la preparación de un estudio de las políticas más apropiadas para la región en materia fiscal, crediticia, de uso de los suelos y de tenencia de la tierra. Se podría prestar especial atención a lo siguiente: a) El Gobierno debería reconsiderar su actual política de lineas de crédito subvencionado para la agricultura y la ganadería. Si bien esa política no se refiere especificamente a la región amazónica, afecta adversamente su desarrollo a largo plazo (párrafo 2.17), al hacer que actividades como la ganadería sean financieramente factibles, pero con costos económicos elevados (deforestación y erosión de los suelos). Asimismo, deberían reconsiderarse las políticas impositivas en vista del efecto que tienen sobre la región. Por ejemplo, el Ecuador no tiene impuestos nacionales territoriales 3/, y el impuesto territorial rural municipal tiene alcances limitados. Un impuesto rural progresivo puede mejorar las modalidades de uso de los suelos, imponiendo recargos a los que se dediquen a actividades poco recomendables desde el punto de vista ambiental (Mahar, 1989, pág. 50). b) La política básica de promover la colonización de la región amazónica debería ser reexaminada a fondo porque ha promovido actividades incompatibles con el desarrollo económico sostenible de la región. Este examen debería incluir una evaluación de las funciones del INCRAE y el IERAC. 3/ Si bien DINAC (Dirección Nacional de Avalúos y Catastros) es la organización nacional que recauda los impuestos territoriales y el Gobierno central retiene parte de estos ingresos, el impuesto corresponde a las municipalidades, y DINAC lo cobra en su nombre. - 32 - c) Debería fortalecerse la capacidad de la Dirección Nacional Forestal (DINAF) para aplicar las políticas de protección forestal y de desarrollo. Los actuales niveles de personal y otros recursos de la DINA? son insuficientes para que se desenvuelva con eficacia. 3.33 El Gobierno debería iniciar un programa de ciencia aplicada y tecnología para la región amas6nica, asignándole los recursos -necesarios. Los principales campos que se necesita investigar son: el potencial agrícola de los suelos amazónicos; las técnicas de ordenaci6n de la vida silvestre y la agrosilvicultura; los efectos sociales y ambientale- de los monocultivos (por ejemplo, las plantaciones de palma oleaginosa), y los efectos sobre el ambiente y sobre la salud pública del uso de pesticidas en las tierras bajas tropicales. Transporte 3.34 El Gobierno debería formular una política de transporte regional coherente que complemente sus políticas de desarrollo de los recursos naturales, agrícolas y forestales. Debería establecerse una coordinación mucho mayor entre el CEPE y el Ministerio de Obras Públicas y Transporte para la planificación y construcción de carreteras, y debería prestarse más atención al potencial del transporte fluvial en la Amazonia. La DIGERA u otro organismo apropiado deberá exigir que junto con todos los estudios de factibilidad de carreteras se realice una evaluación uniforme de los efectos ambientales. Comnidas indíga 3.35 En toda la planificación del desarrollo de la región amaznica deberían tenerse en cuenta los deseos y necesidades de las comunidades indígenas, según se reflejan en los programas de las organizaciones y federaciones que las representan. El elemento más importante en este aspecto es el reconocimiento jurídico y la regularización de las reclamaciones de tierras de los indígenas. El Gobierno debería clarificar su política con respecto a estas reclamaciones y un paso importante en este sentido es que se tome decisión respecto del proyecto de ley de nacionalidades indígenas presentado al Congreso en agosto de 1988. Además, debería destinar recursos suficientes para la demarcación de las tierras indígenas y entrega de títulos, proteger los recursos indígenas tanto forestales como pesqueros y de la vida silvestre y prestar más apoyo a los programas de salud, educación y desarrollo de la comunidad destinados a los indígenas. La biodivernidad E las áreaa protegidna 3.36 El Gobierno debería prestar más apoyo a las áreas protegidas de la región mediante la preparación de planes de ordenaciéng la resolución de conflictos entre los objetivos de conservacián y las inversiones privada y públicas en obras de infraestructura, y el suministro de una infraestructura adecuada, con la designación de guardias forestales y - 33 - demás personal en los parques. Cuando sea posible, la ordenación de las áreas protegidas deberá combinar los objetivos de conservación y de desarrollo económico mediante el establecimiento de proyectos de manejo sostenible de recursos, con poblaciones de colonos en las zonas intermedias que rodean a las áreas de conservación y grupos indigenas que moran en sus bosques. Las organizaciones no gubernamentales pueden contribuir significativamente al mantenimiento de estas áreas, ayudando en el diseo de los planes de ordenación y actuando como intermediario en la preparación de planes financieros especiales, como los swaps de deuda por financiamiento de medidas de conservación del medio ambiente. Desarrollo amunicipal 3.37 Por último, el Gobierno nacional debería prestar más atención a la forma de fortalecer a los gobiernos municipales en campos como la planificación, programación y presupuestación de los servicios municipales. Un servicio municipal muy importante que se debería fortalecer es la ordenación del uso de los suelos y la protección de los recursos forestales y de la flora y fauna. En lo relativo a las necesidades de desarrollo de la región amas6nica, una asociación bien definida entre el Gobierno central, los gobiernos municipales, el sector privado y las organizaciones no gubernamentales parece ser una solución institucional más razonable que la creación de un organismo centralizado de desarrollo regional. Sin embargo, dicha asociación solamente sería eficaz si se fortalecen todos los participantes, pero sobre todo las municipalidades, en lo relativo a la ejecución de politaa de desarrollo económico sostenible de la región. - 34 - Página 1 de 5 ECUADOR - POLACIONES INDMGENAS Y SUS ORGANIZACIONES Panorama general 1. Los pueblos indígenas que habitan el Ecuador de hoy son los sobrevivientes de grupos étnicos antiguos que se han venido transformando como consecuencia de guerras intertribales, la conquista y la colonización, la influencia de los misioneros, las invasiones de sus territorios por caucheros y criadores de ganado, y por el avance de la frontera petrolera con sus actividades concomitantes de construcción de caminos y de colonización (Whitten, 1978). 2. La población indígena contemporánea de la región amazónica se estima entre 85.000 y 100.000 habitantes, o sea aproximadamente de un cuarto a un tercio del total correspondiente a la región. Ray seis grupos indígenas y los dos más numerosos, los quichuas (40.000) y los shuar (35.000), integran casi el 85% de la población indígena amazónica. Estos grupos han tenido contacto desde hace mucho tiempo con los agentes de la sociedad nacional, y actualmente están en una fase de expansión, tanto demográfica como geográfica. 3. Otros grupos mucho menores que todavía viven de los recursos forestales, son los achuar (2.000), huaorani (850-900), siona-secoya (400-500), y cofan (350-400). Los huaorani, que tienen algunos subgrupos nómadas con los que no se ha establecido contacto, ocupan el Parque Nacional de Yasuni y están amenazados por la exploración petrolera, la construcción de caminos y otras actividaded (Fundación Natura, 1988). 4. Tradicionalmente, la política estatal ha consistido en delegar responsabilidad en lo atinente a la "protección" y "civilización" de estos subgrupos indígenas que habitan las tierras bajas a sociedades misioneras extranjeras, en un principio a diversas órdenes de la Iglesia Católica Romana, pero en decenios más recientes a los misioneros evangelistas norteamericanos. En los últimos 20 años, con la explotación del petróleo, la construcción de caminos y la colonización, las políticas del Estado con respecto a los indígenas se han definido cada vez más dentro del marco de las leyes de reforma agraria y de colonización. En ambos casos, el objeto de las políticas estatales ha sido integrar a la población indígena en la sociedad nacional y en los programas de desarrollo, con muy poca consideración por su cultura y organización social y escasa comprensión de su adaptación ecológica tradicional, sus técnicas d uso de los suelos y su estrategias para el manejo de los recursos (Vickers, 1984; Whitten y otros, 1985). 5. Sin embargo, a partir de la creación en 1964 de la Federación de los ahuar, las poblaciones indígenas comenzaron a formar federaciones regionales, con el objeto de reafirmar la cultura nativa y la identidad étnica y conseguir el reconocimiento y la protección del estado para sus - 35 - Página 2 de 5 derechos a las tierras. En 1980 varias organizaciones que se habían formado durante el decenio anterior establecieron la Confederación de Nacionalidades Indígenas de la Amasonia Ecuatoriana (CONFENIAE), que ha centrado desde entonces la atención nacional e internacional en los derechos de los indígenas a sus tierras. CWNFENIAE ha destacado también la importancia de que el Estado reconozca y promueva los conocimientos ecológicos y las técnicas de uso de los suelos de los indígenas, como estrategia para la conservación y el desarrollo racional de los recursos de la región amazónica (Mashinkia y Awak Tenteta, 1986, y Naikiai, 1987). 6. En 1984, C ~NFENIAE se unió a varias organizaciones de la Sierra y de la Costa, formando así la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE), que representa a nivel nacional a las numerosas y muy diversificadas comunidades del país. Entre otros programas, CONAIE realizó con éxito gestiones ante el Congreso ecuatoriano para el establecimiento de una comisión especial de asuntos indígenas y para la preparación de un proyecto de ley de nacionalidades indígenas. Este último proyecto, que fue presentado a la aprobación del Congreso en agosto de 1988, reconoce por primera vez el carácter plurinacional y multiétnico del Estado ecuatoriano, así como los derechos territoriales de los grupos indígenas del país (Comisión Especial de Asuntos Indígenas, 1988). Poblaciones indigenas 7. Los qui~haa (quijos, canelos, yumbos o inganos) han demostrado gran capacidad de adaptación. A lo largo de su historia han resistido la influencia de colonizadores y misioneros que trataron de mantenerlos en las colonias, en las que podían ser más accesibles como fuerza de trabajo. 8. Este grupo está pasando por una fase de expansión demográfica, que ha provocado su migración hacia las zonas boscosas no comprendidas en su territorio tradicional. Esta migración es particularmente importante en las tierras bajas a lo largo de los ríos San Miguel, Aguarico y Napo. 9. Los quichuas viven en unidades familiares extendidas patriarcales y en aldeas patrilocales (es decir, establecen su ascendencia y determinan su residencia a través del antepasado masculino). Su territorio se divide en zonas familiares, llamadas "lactas", dentro de las cuales cada familia nuclear mantiene su morada y tierras* Además, cada familia tiene una serie de terrenos más grandes llamados "carutambo" o "purina" en los que viven durante ciertas épocas del año. 10. Generalmente, varias de estas familias extensas se juntan para formar una "comuna" o "centro", que es un tipo de cooperativa. En el Napo y en Pastaza, la incorporación a estas organizaciones de primer grado ha dado origen a varias de segundo grado, las federaciones, entre ellas la "Federación de Organizaciones Indígenas del Napo" (FOIN), la "Federación de Comunas Unión de Nativos de la Amazonia Ecuatoriana" (FCUNAE), "Jatun Comuna Aguarico" (JCA), la "Organización de Pueblos Indígenas de Pastaza" - 36 - Página 3 de 5 (OPIP), y la "Asociación de Indígenas Evangélicos del Napo" (AIEM). A su vez, éstas están organizadas en un grupo de tercer nivel, la Confederación de Nacionalidades Indígenas de la Amazonia Ecuatoriana (CONFERIAE). 11. El proceso de modernizaci6n está transformando gradualmente las formas tradicionales de producción de aos quichuas y sus técnicas de uso de los suelos y, en los últimos años, han empesado a criar ganado vacuno y se han dedicado también a otras formas de agricultura comercial (por ejemplo, producción de café y cacao). Estos cambios han tenido profundas consecuencias en sus hábitos culturales y estructuras comunitarias que han llevado a la destrucción del hábitat del que depende su supervivencia cultural. 12. Uno de los problemas principales que enfrentan los quichuas, como otros grupos indígenas de la Amazonia ecuatoriana, es la falta de suficiente tierra y la posesión legal de la misma. Las sonas reservadas para las comunidades quichuas cerca de Puyo, Tena y Archidona no bastan para la población y la subdivisión de lotes cuyos títulos habían sido otorgados antes, ha tenido como consecuencia que innumerables familias no puedan subsistir con lo que producen. Esto ha obligado a algunos a trasladarse a otras zonas en donde sus derechos a la tierra son menos firmes y ha creado conflictos con colonos provenientes de otras partes y con otros grupos de indígenas. 13. Los ahuar y los aehuar son jivaroparlantes y ocupan territorios vecinos en la zona centro sur de la Amazonia. Los ahuar (llamados "untourí shuar" por otros jivaros) viven principalmente en la región subandina o "Ceja de Selva", en los valles de los ríos Upano y Zamora y, en menor cantidad, en los tramos superiores de los ríos Norona y Palora. Los achuar viven principalmente en las cuencas superiores del Norona y el Huasaga y en las márgenes de algunos de los afluentes del río Pastaza, como el Copataza, el Bobonasa y el Ishpingo. 14. lay una gran heterogeneidad socioeconémica y cultural entre los ahuar y los achuar. En lo tocante a sus sistemas de producción, algunos grupos viven principalmente de actividades de subsistencia y otros están fuertemente orientados hacia el mercado; entre estos últimos, algunos se ocupan como trabajadores agrícolas para los colonos o para otras comunidades indígenas. Culturalmente, algunas comunidades se mantienen aisladas de las influencias externas, o las han resistido, en tanto que otras han asimilado las costumbres, el idioma y otras características de la sociedad nacional. 15. Los grupos shuar y achuar más tradicionalistas viven en familias extendidas, que forman monas end6gamas y tienen un jefe <nico. Como sucede cen los quichuas, el proceso de modernizaci6n está transformando gradualmente sus estructuras sociales y políticas, a medida que los maestros, los promotores de la salud y los religiosos reemplazan a los shamanes o curanderos como dirigentes de los distintos grupos. - 37 - Página 4 de 5 16. Para defender a sus tierras contra los intrusos, los shuar y los achuar han formado organizaciones de primer grado llamadas "centros", además de asociaciones y federaciones más amplias. La Federación Shuar, la más antigua de la Amazonia ecuatoriana, representa 260 "centros" organizados en 23 asociacionest la Asociación Independiente del Pueblo Shuar del Ecuador (AIPSE) representa a 70 "centros". La Federación Shuar ha sido reconocida internacionalmente por su escuela radiofónica bilingUe, que tiene mucho éxito, y por su programa de publicaciones, y ha estado a la vanguardia del movimiento indígena nacional del Ecuador. 17. Los hu%wani, que están en contacto permanente con la sociedad nacional ecuatoriana, se concentran cerca de las nacientes del río Curaray, en un "protectorado" de 66.000 ha que les fue cedido por el Gobierno en 1969 y adjudicado legalmente en 1983. El territorio tradicional de los huaorani estaba a la margen derecha del río Napo y subsisten pequeños grupos, que se mantienen relativamente aislados y solamente tienen contactos intermitentes con los forasteros, en la provincia del Napo, sobre todo en el alto Tasun y cerca de los ríos 8hiripuno (el grupo Tagueiri) y Connaco (el grupo huepeirí). 18. A pesar de la intensa exposición al cambio que han tenido en los últimos decenios, la cultura huaorani se mantiene fuerte. Conservan todavía su producción tradicional de subsistencia, basada en la horticultura némada, la caza. la pesca y la recogida de alimentos. Las principales fuentes de aclimatización a otras culturas son los contactos con los misioneros del Instituto LingUistico de Verano/Traductores de la Biblia de Wycliffe, un turismo sin trabas y las obras relacionadas con la exploración petrolera. «ay también colonos de paso hacia la región del río Cononaco y contactos cada vez más frecuentes entre los huaorani y las comunidades pioneras quichuas. 4 19. Recientemente se han intensificado las relaciones de parentesco y los contactos entre los huaorani y grupos quichuas cercanos. Han surgido también entre los primeros varias mujeres dirigentes que sirven como intermediarias culturales con el mundo exterior. 20. Los cofane son el grupo indígena más afectado por las recientes actividades de exploración de petróleo y colonización. Viven en los asentamientos de Dureno, Dovino y Sinangue, habitan una zona reducida que no es verdaderamente suficiente para su mantenimiento y que amenaza su supervivencia como grupo cultural y étnico separado. Su territorio tradicional, que en otra época mantenía a una población indígena relativamente numerosa, está ahora entrecruzado por un sinfín de caminos, y de depósitos de petróleo y también lo pueblan miles de familias de colonos. - 38 - Página 5 de 5 21. A partir del decenio de 1950, prácticamente todos los aspectos de la cultura cofán han experimentado cambios. Esto comprende los tipos de vivienda, las herramientas y las armas, las prácticas médicas tradicionales, el comportamiento de los miembros de la comunidad, y sus tabúes tradicionales con respecto a algunos alimentos. Si bien no se han perdido algunas de sus costumbres de subsistencia, se han visto obligados a complementar sus -ngresos con la venta de madera, de recursos silvestres y de artesanías. ^ctualmente no pueden menos que recurrir a los mercados externos y se ven obligados a explotar excesivamente su hábitat para sobevivir y obtener ingresos en efectivo. 22. Como resultado de los contactos y presiones externas, los cofenes han sufrido un proceso de desorganización social, de rápida asimilación de otras culturas y cuasi extinción de la propia. Sin embargo, algunos de los dirigentes jóvenes están tratando de contrarrestar estos rrocesos y, en parte como resultado de sus esfuerzos, el Gobierno les L. asignado tierras en calidad de "comunas". En fecha más reciente, los cofanes y los siona-secoya han ingresado en la CONFENIAE para aumentar su poder de negociación con el Gobierno. 23. Por último, el grupo @inseº^va. que actualmente comprende dos grupos étnicos, vive en el Ecuador, Colombia y Perú. En el Ecuador hay cuatro comunidades principales: los secoya de San Pablo y los que viven siguiendo el curso del río Aguarico; los siona de Biana, también a lo largo del río Aguarico y los de Cuyabeno, que viven cerca de los lagos del mismo nombre en dicha reserva faunística. 24. Los siona-secoya viven siguiendo el curso de los ríos y usan canoas hechas de troncos de árbol. Viven dispersos en todo su territorio en grupos familiares de linaje patriarcal y patrilocal, aunque en el decenio de 1970 tendían a concentrarse en los alretiedores de la colonia de San Pablo de Kantesiaya. Sin embargo, para defender su territorio, se han dispersado ocupando puntos estratégicos y han creado pequeños asentamientos como los de secoyas en el ángulo oriental de su territorio. 25. La cultura India está íntimamente relacionada con el medio tropical forestal, y para su subsistencia necestan todavía de la caza, la pesca y la recogida de alimentos. La cas , que es una actividad masculina, suministra más del 80% de las proteinas de su dieta y la horticultura, a cargo de las mujeres, suministra del 70% al 80% de las calorías (Vickers, 1979). 26. En 1983 el Ministerio de Agricultura y Ganadería recomendó la expansión de la tierra legalmente asignada al grupo, pero hasta ahora esta recomendacién no se ha llevado a la práctica. En la actualidad, los siona-secoya están rodeados de cooperativas de colonos y de plantaciones de palma africana. - 39 - Página 1 de 4 DESUMEN DE LAS PRINCIPALES YES QUE.SE RaFIEREN A LA REGION MAZONICA 1. El análisis en que se basa este resumen fue realizado por la Fundación Natura (1988) y revela que las siguientes leyes tienen especial importancia para la administración de los recursos humanos y naturales de la región amatnica ecuatoriana. Ley de- Colonización de la Región Amaznica Ley de Cultura Ley de Minería y de Hidrocarburos Ley de Seguridad Nacional Ley de Reforma Agraria Ley de Régimen Municipal Ley de Tierras Baldías Ley Forestal y de Conservación de Areas Naturales y Vida Silvestre. 2. Estas leyes se discuten a continuación, ya que afectan a la región amazónica en tres esferas: a) la política de uso de los suelos, b) la política cultural y c) la política de seguridad nacional. Política de uso de los suelos LeW de Colonización de la Región Amazónica 3. La principal ley de ínterés para la región es la de colonización de la región amaónica (1978) que tiene el carácter de "especial", lo que significa que tiene precedencia sobre cualquier otra ley relativa al mismo asunto. Establece que la colonización de la región amazónica ecuatoriana es un objetivo de urgente prioridad nacional. Con este fin, todas las autoridades locales y organismos administrativos deberán colaborar para facilitar un proceso organizado de colonización en las cuatro provincias de la región amazónica. Se alienta a la iniciativa privada y se estipula que todas las actividades de colonización se coordinarán a través de las instituciones del sector público --sobre todo el Instituto Nacional de Colonización de la Región Amazónica Ecuatoriana (INCRAE). El INCRAZ se encarga de formular la política y suministrar a los colonos títulos legales de la tierra a través del IERAC (Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y Colonización). 4. La colonización tendrá por objeto aliviar la situación en las zonas con mayor densidad de población del Ecuador, y se realizará mediante grupos organizados de ecuatorianos. Solo en forma excepcional podrán los extranjeros participar en estos programas, y aun en este caso, únicamente pueden establecerse a una distancia de 50 lo de la frontera. Las fuerzas armadas participarán en la selección de los colonos. -40 - Páina 2 de 4 5. Todos los programas de colonización deberán tener en cuenta el uso apropiado de los suelos en las diversas zonas de la región para garantizar la conservación de sus recursos forestales, promover el desarrollo agrícola y la minería, y además crear asentamientos humanos, reservas de turismo y servicios agroindustriales. 6. Esta ley declara como objetivos una amplia gama de usos posibles de la región amazónica ecuatoriana sin establecer un claro orden de prioridad entre ellos. Por lo tanto, la decisión respecto de los posibles conflictos entre intereses encontrados queda librada al juicio de las instituciones que pongan en práctica tales decisiones. Sin embargo, el espíritu general de la ley es el de propiciar el uso intensivo de la región. LU! de tierras baldías 7. Esta ley afecta el proceso de colonización ya que define las "tierras baldías", es decir, "no ocupadas" que son patrimonio del IERAC y constituyen la principal reserva para los futuros asentamientos. Las tierras "no ocupadas" son aquellas que a) forman parte del territorio del país y no tienen otro propietario; b) han sido devueltas al Estado por razones jurídicas, o c) no han sido cultivadas durante más de diez años. Serún esta definición, el IERAC es el propietario legal de casi todas las tierras de la región amazónica ecuatoriana, y puede hacer con ella lo que considere más conveniente. 8. Establece también que, como requisito para obtener titulo de propiedad legal, un colono debe limpiar el bosque y reemplazarlo con cultivos o pastos para demostrar posesión y uso de la propiedad. 9. El concepto de "baldío" ha suscitado controversia en los últimos tiempos porque no reconoce que a) los grupos indígenas han ocupado esas tierras durante siglos; b) una gran parte de la tierra cubierta por bosques o en barbecho es usada periódicamente por grupos indígenas, y c) la tierra boscosa cumple funciones ecológicas útiles. En otras palabras, se plantea el interrogante de si esas tierras pueden considerarse "desocupadas" y cuánto puede contribuir esta clasificación jurídica a la deforestación y a los conflictos culturales. Le forental y de consermeidn de áreas naturales y vida silvestre 10. Esta ley define como patrimonio del Estado a todos los bosques naturales, plantaciones forestales establecidas por éste, y la flora y fauna concomitantes. El Ministerio de Agricultura y aadería se encarga de su aplicación y ste promover la explotación e industrialización de los recursos forestales a través de grupos organizados. Arrienda esos recursos a las campalas privados, con la condición de que reforesten la zona y proporciona incentivos a tal fin. Sin embargo, muchas veces no se - 41 - página 3 de 4 reforesta porque no se obliga debidamente al cumplimiento de esta estipulación o, en parte, porque el Ministerio no produce suficientes plantas de reemplazo (plántulas). 11. La ley prevé también la creación de reservas naturales de diversas categorías, aunque esta disposición no tendrá necesariamente por resultado una protección efectiva ni la ordenación competente de estas reservas. Le! de régimen municipal 12. Esta ley se utiliza como base para planificar el uso de los suelos en todo el gcuador. Sus objetivos son estimular el bienestar material de la población y contribuir a la protección de los intereses locales. Las municipalidades tienen la responsabilidad oficial de auministrar servicios públicos a todas las colonias. gn la región ama6nica, la prestación de estos servicios no alcanza a satisfacer toda la demanda y en general se limita a las capitales provinciales. 13. También se enuncia en esta ley la responsabilidad de las municipalidades de preso.%Nr los bosques como parte de los servicios públicos que prestan. .- en realidad, lo que generalmente se hace es talar los bosques para amy ¿ar la urbanización. Le! de minería ! de hidrocarburo 14. Las disposiciones de esta ley se refieren a la concesión de conas de cateo a empresas privadas. En 1985 se introdujeron algunas enmiendas relativas al control de la contaminación. Como sucede con otros controles incorporados en leyes, es difícil lograr su cumplimiento, lo que malogra los esfuerzos de ordenación del medio ambiente. Politia cultural 15. Las políticas culturales para la región amazónica afectan directamente a dos grupos de personas: los indígenas ecuatorianos y los colonos. Se dan dos procesos distintos que son potencialmente contradictorios: la preservación y la integración. En particular las leyes que se relacionan con la población indígena tienen objetivos antagónicos como proteger su cultura e integrarla en la cultura nacional. 16. En lo que respecta a los indígenas ecuatorianos, la UL de Molonización de la Región Amalenica establece que el Estado, a través del Ministerio de Agricultura y Ganaería, elegirá los territorios que se usarán para la colonización y desarrollo de los pueblos indígenas, protegerá su cultura y promoverá su plena integraclón en la cultura nacional. Uno de los objetivos enunciados en el primer articulo de la ¡Uy de colonización de la Región Amam6nica es la promoción y preservación de las culturas indígenas. - 42 - AumK 2 Página 4 de 4 17. La referencia más importante a los colonos de la, región amazónica figura en la Constitución del Ecuador, que establece la función de éstos como un objetivo nacional: "se organizará y promoverá la colonización de las tierras como medio de extender la frontera agrícola y de alcanzar la distribución equilibrada de la población en el territorio de la Nación" (Fundación Natura, 1988, Anexo B, pág. 1). La Lev de ColonizaCiUn indica que los principios básicos que respaldan esta política son: a) respeto de la libertad individual, b) derecho a la libre asociación, c) derechos adquiridos y d) la condenación de toda forma de explotación humana. 18. La Ley de Reforma Agraria encarga al Estado de la tarea de elegir esas regiones, zonas o territorios de intervención prioritaria cuyo potencial en materia de recursos (ecológicos, sociales y físicos) permite el asentamiento de un número máximo de familias campesinas para lograr una contribución inmediata al desarrollo regional. Esto presupone la creación concomitante de una infraestructura física suficiente, en el orden comercial, de comunicaciones, de vivienda, de educación, de salud y de saneamiento. A través del Ministerio de Salud Pública, el Estado suministrará al sector rural los servicios de saneamiento, así como los de medicina preventiva y otros servicios de salud, conforme al plan nacional de salud. Política de neguridad nacional 19. La Le de Seguridad Nacional estipula la defensa de las fronteras y de la soberanía del Ecuador.. En ella se establece que es responsabilidad del Estado garantizar la supervivencia de la comunidad ecuatoriana, defender el patrimonio nacional y contribuir al alcance de los objetivos nacionales. En esta ley, que es de alcance nacional, no se hace ninguna referencia especifica a la región amaznica. Sin embargo, a su amparo se ha alentado el establecimiento de colonias fronterizas, con el objeto de demostrar la presencia ecuatoriana en territorios remotos. Considerando la prioridad que se otorga a las leyes de seguridad nacional, parecería que no hay ninguna otra consideración superior (relativa a la protección de recursos o de la cultura indígena, por ejemplo). Lev relacionadas con el medio ambiente en general 20. Por último conviene mencionar que el Ecuador no tiene ~a ley amplia de protección del medio ambiente y los recursos naturales, aunque hay un proyecto pendiente de consideración por el Congreso. Rasta la fecha, casi todas las funciones de protección ambiental y de reglamentación las ha asumido la Dirección General del Medio Ambiente (DGMA), organismo dependiente del Ministerio de Recursos Naturales y Energéticos. - 43 - PROBLl!AS Y OPCIONES DE DESAROLLO EN LA REGION AMAZNICA Banco Mundial. 1988. Ecuador - Country Economic Memorandu. Report No. 7321-1C. Banco Mundial, Washington, D.C., EE.UU. Binswanger, H.P. 1987. "Fiscal and Legal Incentives vith Envíronmental Effects on the Brazilian Amazon". Banco Mundial, Washington, D.C., EE.UU. Cabarle, Bruce J. et. al. 1988. "An assessment of biodiversity and tropical forests for Ecuador". Preparado para la Agencia de Desarrollo Internacional (EE.UU). Quito. Carrion, L. y Cuvi, M. 1985. 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Carmen -1 Qosto ufndi ~ade -e mantaaung Ambato Bob~iBthIdieou n Guuascindl SMIas' mme uaaquiDECUAD0 9 chaaAMAZON REGION STUDY POPULATION DISTRIBUTION 4 ~4. Mostly Inignos Populationndgnu P E R U *oo tiret P I tndågenous n 0 100 150 200SPppäj'to ILOIMETERtST i i Selected Road& \. MIl.MS 50 100 National Capital 0 Cities and Towns Rivers River Flow - -International Boundaries. DECEBE 1989 IORD 22048 all 77' i0 T can OCEA N La barra ita . Aö Mk> S.n Carmen 0'0 QUITO 5"huffndf de del aoa o uez Colorados Mana Latacunga e MantaQueedo Ten Nuevo Rocafuerte Arnbato Guaranda YO .- Rlobarnba abayo .4, I_~ 2-- G uayaqui Saffnao Mendex G;ulf r- Cuenca a E C U A D 0 R Guayau GuaIaAMAZON REGION STUDY SETTLEMENT FRONTIER 4',! 4-- 1z j ~ Settlement Frontier 50 100 150 200 KILOMETERS Selected Roads MILES 100 National Capital o Cities and Towns Rivers -*. River Flow S- - -- International Boundaries E79' 7719 DECEMBER 1989 IBRD 22049 81° 7, 77° Esmeralda PA CIFIC OCEAN lbarra o$ta pto. Carmen QUITO ndi DornIngd a. la de del a atacunga Archi n Manta fQueveo T~na Ambato Guaranda Mera "baoy Riobamba f Guayaquil SalinasMa Mendex Gulf cue O o of E C U A D 0 R cuayauil uaqui AMAZON REGION STUDY Guaaqu/ GalaPO ENTIAL USE OF LOCAL SOILS Vantetan Twn Leag 3A for A ated Crops Cultivation 4-/ Loja ~~~zam raAra :95Km4- Area Ap forrctio Por nwi Area: 84,447 Km 2 P E R U o 0 100 150 200 KILOMETERS T 5,0i Selected Roads Mslo 10 National Capital 0 Cittes and Towns Rivers J- River Flow ----International Boundaries_ 79r 77° DEEMB 1989 滬購乞加閱 才 綢《榭馴購蒲個， IBRD 22051 PA CIFIC OCEA /V Rifil Pto. armen o- qurm C&M ta de Latac~ c QUCW~ Mo~ba 2-- 0~11 sucu Men~ of E C U A D 0 R AMAZON REGION STUDY ~u FOREST AREAS dr Tropical Molst Forest 4-- Wet, Pre-Montane Forest Tropical Dry Forest TroVreåt'rXontIsane Forest p E R u Tropical Wet Forest leal Pre-Montane TIcinp Forest 190 200 Selected Roads lå0 National Capåtal Cities and Towns Rivers River flow international Boundarles DEC~ 1989 IBRD 22052 S1° ' 79° 77° 30 Esmerald PA CIFCan OCEAN f;Carmen 0' t>ti CEPE QUITO 1 Sto. oc la de de rag mentaLatacunga ArcIdona na Nu Rocafuert Amnbato Ct 2P. 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