Madagascar - Projet d'irrigation et de Développement Rural de la Région de Morondava et Premier Projet d'elevage Villageois et de Développement Rural

Document de La Banque Mondiale A N'UTILISER QU'A DES FINS OFFICIELLES Rapport No. 5403-F RAPPORT D'EVALUATION RETROSPECTIVE MADAGASCAR: PROJET D'IRRIGATION ET DE DEVELOPPEMENT RURAL DE LA REGION DE MORONDAVA ET PREMIER PROJET D'ELEVAGE VILLAGEOIS ET DE DEVELOPPEMENT RURAL (CREDIT 322-MAG ET CREDIT 506-MAG) VOLUME II 28 décembre 1984 Département de l'évaluation rétrospective des opérations TRADUCTION NON-OFFICIELLE A TITRE D'INFORMATION Le présent document fait l'ohjet d'une diffusion restreinte, et ne peut être utilisé par ses destinataires que dans l'exercice de leurs fonctions officielles. Sa teneur ne peut être autrement divulguée sans l'autorisatiop de la Banque Mondiale. VOLUME II RAPPORT D'EVALUATION RETROSPECTIVE MADAGASCAR: PROJET D'IRRIGATION ET DE DEVELOPPEMENT RURAL DE LA REGION DE MORONDAVA ET PREMIER PROJET D'ELEVAGE VILLAGEOIS ET DE DEVELOPPEMENT RURAL (CREDIT 322-MAG ET CREDIT 506-MAG) TABLE DES MATIERES NO. de page RAPPORTS D'ACHEVEMENT DE PROJET I. Projet d'irrigation et de développement rural de la région de Morondava I. Introduction ..................................... 1 II. Formulation et Description du projet ............. 4 III. Exécution du projet .............................. 12 IV. Incidence sur l'Agriculture ...................... 31 V. Renforcement institutionnel ...................... 44 VI. Justification économique ......................... 55 VII. Bilan institutionnel ............................. 59 VIII. Facteurs influant sur les Résultats du projet 64 IX. Conclusions ...................................... 68 Annexes .................................. ....... ' 71 II. Premier projet d'élevage villageois et de développement rural I. Introduction ..................................... 1 II. Le sous-secteur de l'élevage ..................... 2 III. Formulation et Description du projet ............. 7 IV. Exécution du projet .............................. 15 V. Problèmes et Développement institutionnel de la FAFIFAMA ................................. 39 VI. Performances du projet ........................... 46 VII. Résultats économiques et financiers .............. 63 VIII. Le piojet relais ................................. 65 IX. Problèmes particuliers ........................... 66 X. Conclusions ...................................... 66 Annexes .......................................... 71 Le présent document fait l'objet d'une diffusion restreinte, et ne peut être utilisé par ses destinataires que dans l'exercice de leurs fonctions officielles. Sa teneur ne peut être autrement divulguée sans l'autorisation de la Banque Mondiale. MADAGASCAR PROJET D'IRRIGATION ET DE DEVELOPPEMENT RURAL DE LA REGION DE MORONDAVA (Crédit No 322-MAG) RAPPORT D ACHEVEMENT DE PROJET 13 avril 1984 -2- MADAGASCAR PROJET D'IRRIGATION ET DE DEVELOPPEMENT RURAL DE LA REGION DE MORONDAVA RAPPORT D'ACHEVEMENT I. Introduction 1.01 Le Projet d'irrigatioz et de développement rural de la région de Morondava, approuvé en juin 1972, est la troisième opération du Groupe de la Banque dans le secteur agricole et la deuxième dans le domaine de l'irrigation à Madagascar. Le premier prêt (585-MAG), qui portait sur un montant de 2,8 millions de dollars, a éte consenti en 1969 pour financer un projet d'élevage; la deuxièmi opération, qui consistait en un crédit de 5 millions de dollars (Crédit 214-MAG) avait pour objet le projet d'irri- gation du Lac Alaotra (1970). Le crédit alloué au Projet de Morondava (Crédit 322-MAG) se chiffrait à 15,3 millions de dollars ce qui représen- tait un accroissement important des ressources affectées par le Groupe de la Banque au secteur agricole de Madagascar et a permis à la Banque de poursuivre ses activités dans le sous-secteur de l'irrigation. Le projet a été exécuté sur une période de dix ans pendant laquelle les politiques et les institutions malgaches ont subi un grand nombre de mutations qui ont eu des répercussions importantes sur les résultats du projet et la production agricole dans l'ensemble du pays. 1.02 Le projet a financé la remise en état du réseau d'irrigation existant dans le bassin de la Morondava, ainsi que les activités de pro- duction agricole dans trois sous unités du périmètre d'irrigation. Il devait constituer la première phase d'un plan de développement à long terme visant l'irrigation de 30.000 ha. La zone du projet, située sur la côte sud-ouest de Madagascar, était jugée avoir un important potentiel agricole à condition qu'il soit possible de régulariser les ressources en eau de manière satisfaisante et offrait d'intéressantes possibilités de colonisation pour des habitants provenant d'autres régions du pays en raison de la faible densité de population. Le projet avait essentielle- ment pour objectif de diversifier les cultures d'exportation par l'intro- duction de la culture du tabac et de l'arachide et d'accroître la produc- tion de paddy (pour la porter de 1.800 à 30.400 tonnes par an) et celle de coton (de 750 à 4.200 tonnes par an). La responsabilité globale de l'exécution du projet a été confiée à la Société pour le développement économique de la région de Morondava (SODEMO), société paraétatique créée à cette fin. Le Département de génie rural (DGR) du Ministère du dévelop- pement rural (MDRRA) s'est vu attribuer la responsabilité des principaux travaux de génie civil et de la construction du réseau de drainage. -3- 1.03 Le projet s'inscrivait dans un plan établi par l'Etat pour accé- làrer le développement régional et encourager le peuplement des régions sous-peuplées mais fertiles de la côte occidentale du pays. Il servait également les objectifs recherchés par l'Etat dani le secteur agricole, ce dernier s'efforçant d'accroître la production de riz (denrée alimentaire essentielle) et de diversifier la production des cultures d'exportation. Enfin, le projet allait dans le sens des efforts généralement déployés par l'Etat pour remettre en valeur et étendre les superficies cultivées con- trôlées par de grands réseaux d'irrigation modernes. Après les change- ment5 de gouvernement de 1972 et 1975, les responsables en sont venus à douter de plus en plus de l'intérêt que pouvait présenter le projet pour les objectifs sectoriels qui mettaient désormais davantage l'accent sur l'aide aux petits agriculteurs et aux projets de modeste envergure (par. 2.08 et 2.09). 4 II. FORMULATION ET DESCRIPTION DU PROJET A. Origine et préparation 2.01 La Banque et le Gouvernement malgache ont commencé à s'entre- tenir d'un éventuel projet d'irrigation dans la région de Morondava au début de 1965. Le gouvernement avait, à cette époque, proposé à la Banque de financer la construction sur la Morondava d'un pont et d'un barrage qui permettrait d'alimenter de manière satisfaisante et régulière le réseau d'irrigation existant, qui couvrait environ 5.000 ha. A la suite d'une première mission d'identification, la Banque a proposé qu'une étude de faisabilité soit effectuée dans le but de préparer un projet susceptible d'être financé par la Banque. Le PNUD a approuvé un don au titre de cette étude en 1967 et la FAO a servi d'agent d'exécution. En 1968, un consor- tium de sociétés françaises et allemandes a été retenu ei, tant que consul- tant et les travaux sur le terrain ont démarré en avril 1969. Le projet de plan directeur pour la région préparé par les consultants a été achevé en décembre 1970; ce plan faisiit intervenir un système complexe de trois barrages/déversoirs et, en fin de compte, l'irrigation de 30.000 ha sur une période de 15 ans. Le gouvernement a accepté le plan directeur au début de 1971; une étude de faisabilité de la première phase du projet a alors été préparée et soumise à la Banque en octobre/novembre 1971. 2.02 Le projet préparé par les consultants et que devait financer la Banque était nettement plus complexe que celui qui avait initialement été proposé par le gouvernement. L'élément central du projet était la cons- truction d'un barrage de dérivation coûteux, jugé essentiel à l'améliora- tion et à l'intensification des activités d'irrigation dans la vallée de la Morondava. Au nombre des activités connexes envisagées dans le cadre du projet figuraient la remise en état des canaux et drains principaux et secondaires, la construction de routes rurales, des aménagements terminaux et la création de deux fermes d'Etat qui cultiveraient du coton, du tabac et de l'arachide. Les investissements relatifs au projet devaient être étalés sur cinq ans et on pensait que le projet atteindrait sa vitesse de croisière 1l ans après son démarrage. Certaines modifications ont été apportées au projet lors de sa préparation, notamment l'extension de 5.000 à 10.000 ha de la superficie devant être mise en valeur et l'intro- duction de cultures d'un rapport élevé. La superficie à mettre en valeur et les produits à cultiver semblent avoir été choisis parce qu'ils repré- sentaient l'enveloppe minimum pouvant justifier le coût élevé des travaux de génie civil envisagés. 2.03 Pendant la phase de préparation, le Groupe de la Banque ne s'est préoccupé du projet que par intermittence, mais la plupart des commen- taires qui figurent dans les dossiers font état de réserves quant aux objectifs des études des consultants et du projet lui-même. En 1969, dans le cadre des entretiens qu'elle a eus avec le gouvernement, une mission économique a fait part à ce dernier de ses préoccupations quant à l'ampleur des opérations de développement envisagées pour la région de Morondava. Dans des mémorandums internes et des lettres au programme de coopération FAO/BIRD, d'autres agents de la Banque ont exprimé leur oppo- sition aux travaux de génie civil proposés et déclaré qu'il conviendrait de faire preuve de prudence avant de proposer un projet d'irrigation de cette importance et de cette complexité aussi éloigné de centres de popu- lation. La correspondance du début de 1971 contezte le choix apparemment artificiel de la superficie du projet (10.000 ha) soit un chiffre intermé- diaire entre les 19.000 ha envisagés pour la première phase dans la proposition technique relative au projet et les 5.300 ha de la proposition de remise en état des réseaux d'irrigation présentée par le Gouvernement et la Banque. La qualité des travaux même de préparation n'a pas été mise en question, du fait que les entreprises chargées de cette tâche étaient connues et respectAes dans leurs spécialité respective. B. Evaluation 2.04 La mission d'évaluation s'est rendue à Madagascar vers la fin d'octobre 1971, peu de temps après avoir reçu l'étude de faisabilité. (La Banque n'a reçu les sections techniques détaillées du plan directeur sur 15 ans à partir duquel a éti élaboré le projet de la première phase qu'après le retour à Washington de la mission d'évaluation). La mission se composait de deux hydrauliciens, d'un agronome, d'un spécialiste du tabac et d'un spécialiste des questions de santé (il a été fait appel aux services de ce dernier vers le milieu de la mission, par, 2.05). Un membre du personnel de la FAO qui avait suivi la préparation du projet et deux consultants venant des sociétés qui avaient préparé le projet ont accompagné la mission sur le terrain. Avant d'entreprendre l'évaluation du projet, le personnel de la Banque a supervisé le projet d'irrigation du Lac Alaotra (par. 1.01) qui avait servi de modèle au projet envisagé (par. 2.12). 2.05 Pendant la période consacrée à l'évaluation du prcjet sur le terrain (deux semaines environ), la mission a accordé une très grande attention à deux questions : les plans de colonisation de la région du projet et les problèmes écologiques. Après s'être entretenue avec les responsables de l'irrigation du périmètre de Mangoky (région située plus au sud sur la côte occidentale et sur laquelle s'est installée une impor- tante colonie), la mission a conclu que les propositions présentées par les consultants visant à installer dans la région un grand nombre de colons qui était censé venir d'autres régions de Madagascar n'étaient pas satisfaisantes. Quant aux problèmes d'environnement, la mission d'évalua- tion a estimé que les consultants chargés de la préparation du projet avait omis de prendre en compte certains aspects importants dans le domaine sanitaire. Un consultant engagé à Madagascar vers le milieu de la mission a procédé à des études sur le terrain et préparé certaines propositions devant être incluses dans le projet (et concernant essentiellement la lutte -6- contre la bilharziose). La mission a également prêté une grande attention aux aspects juridiques de la création de la SODEMO, nouvelle entité res- ponsable du projet, et à la révision des estimations de coûts. 2.06 A la suite de ses opérations sur le terrain, la mission d'éva- luation a conclu que le projet envisagé pouvait bénéficier du soutien de l'IDA. Les propositions techniques concernant les travaux d'irrigation et les composantes agricoles ont été acceptées pratiquement sans changement. La mission s'est toutefois déclarée préoccupée par le sousbassement et les condition- du sol sur lequel devait être construit le barrage da dériva- tion et a souligné la nécessité d'étudier ces questions plus en détail dans le cadre du projet d'exécution. La composante migration et colonisa- tion a donné lieu à des modifications considérables et a été nettement développée; les nouvelles propositions prévoyaient l'organisation du recrutement des colons et la fourniture d'une infrastructure de base (routes, écoles et services de santé) par la SODEMO, ainsi que la cons- truction de logements par les colons eux-mêmes (à l'aide de matériaux fournis par la SODEMO). Une composante services de santé a également été ajoutée au projet dans le but d'améliorer les soins fournis dans la région et d'empêcher la propagation de la bilharziose. L'on s'attendait, au moment de l'évaluation, à ce que le projet ait un taux de rentabilité éco- nomique de 16 % et permette, lorsqu'il aurait atteint sa vitesse de croi- sière, de dégager chaque année des recettes nettes en devises de 3 mil- lions de dollars. C. Négociations et approbation 2.07 Le crédit a été négocié par la Banque et la délégation malgache au cours de la première semaine de mai 1972. Le gouvernement accordait son appui total au projet de Morondava (de fait, des personalités gouver- nementales très influentes étaient étroitement associées au projet), et les négociations se sont déroulées sans problème. Elles ont essentielle- ment porté sur la SODEMO, et notamment sur la composition de son conseil d'administration, les responsabilités de ce dernier, ainsi que sur la politique à suivre et le système de direction. Les points dont il a été convenu pendant les négociations et qui ont par la suite joué un rôle capital sur les résultats du projet sont les suivants : i) le gouvernement s'est engagé à ne pas entreprendre en aval ou en amont du projet de travaux susceptibles de diminuer le débit du fleuve au point qu'il n'arriverait plus à satisfaire les besoins minimumu du projet; et ii) des redevances seraient perçues au titre du projet auprès des riziculteurs (équivalent à 600 kg/ha/an) pendant la durée de v:.e du projet de manière à couv:ir leur part des coût d'entretien et d'exploitation du réseau d'irrigation, des coûts de colonisation et des dépenses de mise en valeur des terres. 2.08 Quelques semaines après la conclusion des négociations, le gouvernement du Président Tsiranana (au pouvoir depuis l'indépendance) a été renversé par la Révolution de mai 1972, ce qui a fait peser certains -7- doutes sur la validité des accords passés lors des négociations. Le pro- jet devant être soumis au conseil d'administration en juin, des agents de la BIRD se sont mis en rapport par téléphone et par télégramme avec les représentants du nouveau gouvernement pour déterminer si ce dernier était favorable au projet tel qu'il avait été négocié et si la Banque pouvait le soumettre au Conseil. Lors de ces discussions, les services de la BIRD ont souligné l'importance d'une décision rapide, car si le crédit n'était pas signé pendant l'exercice 1972, les fonds alloués par l'IDA au projet risquaient de ne plus être disponibles. Le gouvernement a donné son accord officiel le 16 juin et le projet a été approuvé par le Conseil d'administration le 29 juin; les Administrateurs se sont essentiellement intéressés aux programmes de colonisation et de santé. L'Accord de crédi a été signé le 30 juin. 2.09 Les agentz participant aux missions de supervision ont par la suite appris que certains membres du nouveau gouvernement s'étaient forte- ment opposés à l'approbation du projet parce qu'il s'agissait d'un projet en enclave, nécessitant l'aide d'un nombre important d'expatriés présen- tant des avantages relativement faibles et servant mal les objectifs du nouveau gouvernement qui s'efforçait de réorienter ses efforts de dévelop- pement pour établir un programme généralisé pour aider les pauvres. Dans la confusion qui a suivi immédiatement la révolution, les personnalités influentes interessées au projet ont toutefois pu passer outre cette oppo- sition et comme indiqué précédemment, obtenir l'accord officiel du gouver- nement. La conception du projet n'a pas fait l'unanimité parmi les membres du gouvernement, comme en témoigne une lettre envoyée par le nouveau chef d'Etat au Président de la Banque dans laquelle il indiquait que le gouver- nement acceptait le crédit consenti par l'IDA au titre du projet mais espérait que l'Association utiliserait ce crédit avec souplesse de manière à s'assurer que le projet serait conforme aux objectifs du nouveau gouvernement. D. Objectifs et description du projet 2.10 Le projet définitif approuvé en juin 1972 visait à accroître la production de riz et de coton et à introduire de nuvelles cultures d'exportion à savoir le tabac et les arachides dans la région de Morondava. Il coïncidait ainsi avec les objectifs adoptés par le gouver- nement qui souhaitait produire des biens de substitution aux importations et diversifier les exportations du pays. Les objectifs de production (par. 2.13) devaient Utre atteints grâce une amélioration de la maîtrise des ressources en eau, à l'extension des superficies cultivées et à l'introduction de techniques de production plus intensives permises par la fourniture à crédit de biens d'équipement et de facteurs de production complémentaires. Le projet devait permettre de créer 6.000 emplois et profiter à 3.300 familles d'exploitants (1.200 familles vivant déjà dans la région et 2.100 familles devant venir d'autres régions de Madagascar). La SODEMO, qui est l'organisme d'exécution du projet, devait fournir aux -8- bénéficiaires susmentionnés Les services de vulgarisation et de supervi- sion nécessaires. Sous l'effet de l'accroissement de la production agri- cole et des investissements consacrés dans le cadre du projet à l'infra- structure soc.'ale, les revenus ruraux devaient plus que doubler dans la région du projet (tout en demeurant inférieurs au revenu rural moyen par habitant à Madagascar) et la qualité de la vie devait s'améliorer. 2.11 Comme indiqué dans le Rapport d'évaluation, la projet devait permettre d'irriguer trois périmètres indépendants : un périmère rizicole (4.700 ha), une ferme d'Etat spécialisée dans la culture du tabac et de l'arachide (2.700 ha) et une ferme d'Etat produisant du coton (1.900 ha) (Carte BIRD 3954). Au nombre des travaux prévus dans le cadre du projet pour faciliter les activités de production figuraient : a) la construction d'un barrage de dérivation sur la Morondava (devant être effectuée en plusieurs étapes sur une période de cinq ans); b) la remise en état de canalisations principales (64 km); c) la construction d'un réseau d'irrigation par gravité et de drainage pour les cultures de coton et de riz; d) la construction d'un réseau d'irrigation par aspersion pour les cultures de tabac et d'arachide; e) des aménagements terminaux (et notamment l'installation de canaux et de drains tertiaires et quaternaires); f) la réfection et la construction de routes rurales (90 km); g) la construction de bâtiments du projet, y compris des bâti- ments d'exploitations agricoles, de logements du personnel et d'une station expérimentale; et h) la construction de villages et d'installations sanitaires pour les populations existantes et les nouveaux colons, y compris des logements, des écoles, des dispensaires et des marchés. Outre les composantes relatives aux travaux de génie civil, le projet faisait intervenir un programme de migration et de colonisation, des mesures de prévention et de lutte contre la bilharziose, des activités de recherche agricole (financées par l'Institut de recherche agronomique mal- gache), un plan de crédit aux riziculteurs pour permettre à ces derniers d'obtenir des facteurs de production (géré par la Banque nationale de développement, BNM) et l'exploitation et l'entretien du réseau d'irriga- tion remis en état. -9- 2.12 L'exécution du programme décrit précédemment devait incomber d'une part, au Département du génie rural du MDRRA (responsable des grands ouvrages d'irrigation) et d'autre part, la SODEMO (chargée de toutes les autres activités du projet). Lorsqu'elle a organisé ses activités de gestion, la SODEMO s'est fortement inspirée des exemples fournis par la SOMALAC et la SAMANGOKY, deux sociétés qui exploitaient avec succès des périmètres modernes situés dans d'autres régions de Madagascar. La SODEMO devait être constituée en société d'économie mixte et, du moins pendant ses dix premières années, bénéficier d'une importante assistance technique pour l'aider à gérer les tâches complexes et ambitieuses qui lui incom- baient. La mission d'évaluation avait estimé que cet appui technique était essentiel au succès du projet et le recrutement des experts voulus constituaient l'une des conditions d'entrée en vigueur du crédit (par. 3.02). 2.13 Les augmentations de production prévues dans le cadre du projet devaient résulter d'un ensemble de facteurs, à savoir : i) l'extension des superficies cultivées; ii) l'accroissement des rendements; et iii) l'intensification de la densité de culture. En régime de croisière, la llème année (1983), la production annuelle de paddy devait s'être accrue d'environ 28.300 tonnes dans la zone du projet mise en valeur par la SODEMO. Les rendements devaient passer de 1,2 à 4 tonnes l'ha et les superficies cultivées de 1.500 à 4.700 ha. Il devait être procédé à deux récoltes sur 60 % de ces terres de sorte que la superficie totale effecti- vement cultivée chaque année devait représenter 7.600 ha une fois que le projet aurait atteint sa vitesse de croisière. On s'attendait également à ce que la production de paddy augmente dans le delta de la Morondava (qui n'est pas considéré faire partie de la zone du projet) en raison de l'amé- lioration de la maîtrise des eaux. Selon des estimations tablant sur des rendements de 3 tonnes à l'ha et une superficie cultivée de 1.800 ha (du fait de doubles cultures) la production devait, à plein rendement, augmen- ter d'environ 4.100 tonnes. Les excédents de riz devaient être vendus dans la province de Tulear (où se trouve Morondava) qui, au moment de l'évaluation du projet, enregistrait un déficit annuel de riz d'environ 50.000 tonnes comhlé en majeure partie par des importations. Dans le cas des cultures d'exportation, on s'attendait à ce que la production de coton graines augmente de l'ordre de 3.300 tonnes par an à plein rendement grâce à une expansion des superficies cultivées (de 500 à 1.400 ha) et à une hausse des rendements (qui passeraient de 1,5 à 3 tonnes l'ha). La pro- duction annuelle de tabac et d'arachide, qui n'étaient pas cultivés aupa- ravant dans la zone du projet, devait atteindre au total respectivement 1.400 et 3.400 tonnes pour un rendement de 1,5 tonne de tabac à l'ha et de 1,9 tonne d'arachides à l'ha. E. Description de la situation avant le projet 2.14 Environ 32.000 personnes vivaient en 1971 dans le bassin de la Morondava; 12.000 d'entre elles habitaient dans la ville de Morondava et 20.000 environ en zone rurale. D'après l'étude de faisabilité du projet, - 10 - les rizières couvraient 4.800 ha environ à l'époque (parfois avec doubles cultures) et les cultures non irriguées à quelque 2.200 ha. Les méthodes suivies par les exploitants étaient en général rudimentaires et les rende- ments étaient faibles (1,2 tonne de paddy à l'ha). Les superficies consi- dérables qui n'avaient pas été mises en valeur dans le bassin servaient de pâturage et le cheptel local était estimé à 70.000 têtes. La majeure partie de la population rurale et des terres cultivées mentionnées précé- demment se trouvaient dans la zone qui devait êtrE desservie par le réseau d'irrigation remis en état et amélioré. Elles n'étaient toutefois pas incluses dans la définition de la zone du projet et de la population active avant la mise en valeur de la région figurant dans le rapport d'évaluation, la "zone du projet" étant définie au sens strict comme étant les terres directement mises en valeur par la SODEMO. 2.15 Les réseaux d'irrigation déjà en place dans le bassin de la Morondava avaient été installés au début du XXe siècle et desservaient environ 5.000 ha. Ils se composaient de deux parties complémentaires le canal principal et les prises d'eau de l'administration, constuites et entretenues par l'Etat et le réseau de fokonolona qui recouvre la plupart des canaux secondaires et tertiaires, construits et entretenus par les villages ou des exploitants. Le réseau de l'administration avait été très agrandi entre 1954 et 1965 avec la construction d'une nouvelle prise d'eau à Dabara, d'un bassin de décantation (pour éliminer le sable) et d'un siphon sous la Morondava, ainsi que d'environ 50 km de canaux primaires et secondaires. Malgré ces améliorations, il n'a pas été possible d'utiliser à plein les installations en raison de certains défauts du réseau d'irri- gation et notamment de l'insuffisance et du manque de régularité de l'appr,.visionnement en eau assuré par la nouvelle prise d'eau. C'est pour résoudre ce problème et maximiser l'utilisation du réseau qu'il a été proposé de construire un barrage de dérivation et de procéder à d'autres réparations et modifications. Le nouveau réseau d'irrigation qui devait être mis en place dans le cadre du projet devait permettre d'irriguer de 13 à 14.000 ha pendant la saison des pluies et 7.000 ha environ pendant la saison sèche. 2.16 Outre le Projet d'irrigation et de développement rural de la région de Morondava envisagé, l'Etat apportait son soutien à plusieurs autres opérations de développement agricole dans la région. Un projet de production de paddy sous l'égide Campagne mondiale contre la faim de la FAO, a démarré dans le delta en 1966, visait à encourager l'adoption de meilleures techniques de production, d'obtenir un équipement, d'accorder du crédit agricole, de mettre en valeur et de remembrer les terres. Les techniques de production diffusées par les vulgarisateurs employés dans le cadre du projet faisaient intervenir un matériel tiré par des boeufs, des variétés à fort rendement, des engrais azotés et un calendrier de culture approprié. Les crédits étaient consentis par la Banque nationale de déve- loppement et les populations locales participaient sans réserve à la mise en valeur des terres et aux activités de remembrement. A l'époque où le projet de Morondava devait démarrer (fin 1972/début 1973), le projet conçu par la FAO dans le cadre de la campagne mondiale contre la faim faisait - il - vivre environ 400 exploitants et avait permis de mettre en valeur et de remembrer quelque 70 ha; les exploitants pratiquaient un système de double culture et les rendements atteignaient 4 tonnes/ha. La lenteur avec laquelle la mise en valeur des terres s'est effectuée a été imputée au temps qu'il a fallu pour convaincre les exploitants traditionnels qu'il était dans leur intérêt de complètement modifier leurs techniques et mode d'occupation des terres de la région. 2.17 La plantation d'agrumes de Bezezika, créée en 1967 dans le cadre de l'assistance technique bilatérale avec Israël constitue un autre exemple d'opération banficiant du soutien de l'Etat. Au moment de l'évaluation du projet de Morondava, 1.000 ha environ étaient cultivés (600 ha étaient plantés de citronniers, 100 ha d'orangers et 300 ha de pamplemoussiers), grâce à un réseau d'irrigation par aspersion alimenté par la Morondava. La direction de la plantation prévoyait d'accroître la superficie de ses vergers de 1.000 ha une fois que le réseau d'irrigation principal aurait été rénové dans le cadre du projet de Morondava. Le cas de Bezezika a montré qu'il était possible d'utiliser un réseau d'irrigation par asper- sion sur les sols de la région du projet; il a été proposé d'utiliser des systèmes similaires pour la plantation de tab,'ac et celle d'arachide. Outre les projets de la FAO (Campagne mondiale contre la faim) et de Bezezika, il était prévu de construire à Morondava une usine moderne de traitement de la viande d'une capacité de 80.000 animaux par an. Une société privée appelée Société pour l'exploitation du complexe industriel et agricole de (SECIAM) a été créée en 1971 pour diriger les abattoirs avec une aide financière d'origine américaine et grecque. L'entreprise devait ouvrir ses portes en 1972. Le gouvernement étudiait également la possibilité de refaire la route entre Tananarive et Morondova et d'amélio- rer les installations portuaires de cette dernière; ces améliorations, qui concernaient l'infrastructure des transports, devaient faciliter le trans- port et les perspectives de commercialisation des produits provenant de la région du projet. 2.18 Au moment de l'approbation et du démarrage du projet, la région était bien peuplée, connaissait une certaine activité économique, et dis- posait d'une insfrastructure. Le projet de Morondava devait permettre de consolider et de développer les efforts déployés (par exemple Projet conçu par la FAO dans le cadre de la campagne mondiale contre la faim) et de mieux permettre au réseau d'irrigation existant de desservir les exploi- tants régionaux (comme la plantation d'agrumes de Bezezika). - 12 - III. EXECUTION DU PROJET A. Contexte général 3.01 Entre la date de son approbation en 1972 et celle de son achève- ment en 1981, le Projet d'irrigation et de développement rural de Morondava a directement et indirectement subi les effets des importants événements politiques et économiques qui ont eu lieu à Madagascar. Le projet a été en fait l'illustration sur une petite échelle des courants et des forces qui étaient à l'oeuvre à cette époque dans les affaires publiques, la gestion économique et la vie politique du pays. Pour ne citer que les exemples les plus significatifs, il reflète de façon éloquente les tentatives faites par le gouvernement pour accroître l'emprise de l'Etat sur les secteurs clés de la vie économique comme la commercialisation ainsi que les problèmes complexes liés à cette approche de la gestion économique. L'exécution du projet et l'efficacité de la SODEMO en tant qu'institution ont elles aussi été profondément touchées par les changements apportés à la politique des pouvoirs publics à l'égard des zones rurales, et notamment par la suppression de la fiscalité rturale et par la réticence du pouvoir central à imposer des redevances à la population rurale qui utilise les services fournis par des organismes publics (notamment la distribution de l'eau). Les importantes initiatives prises dans le sens d'une réforme du gouvernement local en vue de décentraliser le po tvoir politique aussi bien qu'économique ont eu elles aussi une incidence considérable sur le déroulement du projet, en politisant l'environnement dans lequel fonctionnait la SODEMO et en permettant aux autorités locales d'avoir davantage leur mot à dire dans sa gestion. Dernier point et non le moindre, le bilan financier du projet illustre bien, lui aussi, les vicissitudes de l'économie malgache et les graves difficultés budgétaires de la fin des années 70 et du début des années 80. Il importe donc, lorsqu'on passe en revue l'historique et les résultats du projet de garder à l'esprit ces tendances générales et de déterminer l'effet que ces difficultés ont eu sur la capacité des responsables du projet à faire face aux événements et à les maîtriser. B. Entrée en vigueur et démarrage 3.02 La période qui a suivi l'approbation du projet et la signature de l'Accord de crédit a été marquée avant tout par la confusion et les incertitudes que le changement de gouvernement (par. 2.08) a provoquées et qui ont empêché le gouvernement de respecter la date prévue au départ pour l'entrée en vigueur du Crédit, c'est-à-dire le 29 septembre 1972, date qui - 13 - a été finalement reportée à quatre reprises. Aux termes de l'Accord, le gouvernement devait prendre les mesures suivantes avant que le crédit puisse être déclaré comme entré en vigueur : i) mettre définitivement au point les statuts et le plan financier de la SODEMO; ii) engager des consultants spécialisés dans l'agriculture, la gestion et la comptabilité, pour fournir une assistance technique à la SODEMO; iii) engager des consultants chargés de procéder aux dernières études techniques sur les travaux d'irrigation. L'exécution de ces mesures a été retardée par les difficultés rencontrées dans la mise au point du texte définitif de l'accord de prêt subsidiaire entre la SODEMO et le gouvernement et le recrutement de consultants chargés de fournir une assistance à la SODEMO sur le plan de la gestion. A propos de ce dernier point, le nouveau gouvernement a. très vivement insisté pour que le nombre des expatriés prévu dans le projet soit réduit et que les postes de responsabilité soient confiés à des ressortissants malgaches. La Banque a accédé à cette demande, bien que le projet, tel qu'il était conçu, fut largement subordonné à l'octroi d'une importante assistance technique. Finalement, pour satisfaire à la condition d'entrée en vigueur du crédit, il n'a été recruté que deux consultants "en gestion" La Banque ne s'est pas opposée à cette interprétation des clauses de l'Accord et le Crédit a été déclaré entré en vigueur le 30 avril 1973. 3.03 Entre l'approbation du Crédit et son entrée en vigueur, plu- sieurs activités de "démarrage" ont été entreprises. En particulier, un directeur-général a été nommé à la tête de la SODEMO et l'on a commencé à recruter du personnel pour les activités de développement de la société. Les études techniques détaillées ont également été commencées pour les principaux travaux de génie civil, mais il est nettement apparu qu début de 1973 que la conception et le calendrier proposés dans le rapport d'éva- luation soulevaient des problèmes sérieux. Les consultants sont arrivés en particulier à la conclusion que l'emplacement de la prise d'eau du canal avait été mal choisi, que le bassin de décantation existant ne suffirait pas à empêcher l'ensablement des canaux et que l'échelonnement des investissements (proposé par les consultants précédents) n'était pas réalisable. Pour remédier à ces défauts ils ont donc recommandé que plusieurs modifications soient apportées à la conception, et leurs propo- sitions ont été approuvées par le gouvernement et par l'IDA en avril 1973. On prévoyait que ces modifications, jointes à la dévaluation du dollar, entraînerait une forte augmentation des coûts, de l'ordre de 100 % par rapport au devis établi à l'évaluation. 3.04 Après l'entrée en vigueur du Crédit, l'accent a continué d'être mis sur les travaux de génie civil, bien que les activités de recherche, de production cotonnière et de colonisation rurales aient elles aussi - 14 - commencé à cette époque. En ce qui concerne les travaux de génie civil, il a été procédé à l'essai d'une maquette hydraulique du nouveau système d'irrigation, les documents d'appel d'offres ont été rédigés et définiti- vement mis au point et l'appel d'offres a été lancé en octobre 1973. Au moment du dépouillement des plis en février 1974, on a constaté que les offres étaient encore plus élevées que ne le laissait prévoir le devis révisé - 15 % de plus dans le cas du soumissionnaire le moins disant. Le gouvernement a alors engagé des négociations avec lui et un contrat a été signé en mai 1974. Lorsque le contractant a foré les puits tutulaires et procédé aux essais de perméabilité sur le site du barrage, on a constaté que les techniques de construction proposées ne convenaient pas et qu'il fallait en appliquer d'autres (plus coûteuses). Par la suite, le marché a été renégocié; son montant définitif (à l'exclusion des taxes et provision pour hausse de prix) représentait au total l'équivalent de 15,5 millions de dollars (soit 140 % de plus que les prévisions initiales). 3.05 Ces augmentations de coût préoccupaient aussi bien les respon- sables malgaches que le personnel de l'IDA. Les premiers étaient surtout inquiets sur le plan financier : le Crédit de l'IDA ne couvrant qu'une part relativement réduite du coût total du projet (correspondant au montant estimatif des dépenses en devises). Ils allaient donc avoir à financer une part beaucoup plus importante du projet. Quant au personnel de l'IDA, il s'inquiétait de la vialibité économique du projet et se demandait si le gouvernement devait poursuivre l'exécution du projet sous sa forme modifiée par les consultants ou envisager d'autres solutions. Les premières missions de supervision ont conclu que le projet restait économiquement justifié et qu'il fallat l'exécuter sans rien changer. Mais, lorsqu'en août 1974 le gouvernement a demandé officiellement un financement supplémentaire pour couvrir le dépassement des coûts, la Direction de la Banque décida d'envoyer une mission de supervision non seulement pour évaluer cette demande, mais aussi pour réévaluer le projet dans sa totalité. C. Révisions du projet 3.06 La mission de supervision, qui s'est rendue à Madagascar en novembre 1974, a examiné tous les aspects de l'exécution du projet, y compris les travaux de génie civil, la colonisation rurale, la production agricole, les techniques d'exécution et la justification économique. Elle a constaté que la forte hausse des coûts ne concernait pas seulement les travaux de génie civil, mais que celui des activités de colonisation, de l'exploitation et de l'entretien du réseau d'irrigation et de la produc- tion agricole avait très sensiblement augmenté, de sorte que le coût total du projet avait doublé. Les avantages par contre n'avaient pas augmenté en proportion et il était douteux que certaines composantes (mise en valeur et remembrement des terres, plantations de tabac) puissent être exécutées dans les délais prévus. La mission a donc conclu que la renta- bilité économique du projet sevait probablement négative ou, au mieux, - 15 - marginale, et que ce serait faire très mauvais usage des ressources de l'Etat que d'exécuter le projet sous sa forme initiale. Elle a par consé- quent recommandé au gouvernement d'annuler les marchés de travaux publics (l'ordre d'exécution n'avait pas encore été donné), de renoncer au projet existant et de commencer à préparer un projet entièrement nouveau. Pour cela, il devrait reconsidérer son approche du développement pour la région de Morondava et peut-être abandonner le projet de développer davantage l'irrigation pour faire une plus large place aux cultures vivrières plu- viales et au développement rural. Partant de ces conclusions, la mission a recommandé que soit rejetée la demande de financement supplémentaire présentée par les autorités malgaches. 3.07 Ces recommandations ont été confirmées par la Direction de la Banque par une lettre de décembre 1974 et dans les mois qui ont suivi, de nouveaux contacts ont été pris avec les autorités pour tenter de les convaincre de ne pas poursuivre l'exécution du projet initial. Mais ces échanges de vues ont été rendus difficiles par les troubles politiques qui ont éclaté en février 1975 et qui entraînaient des ruptures complètes des communications pendant plusieurs semaines consécutives. Pendant cette période, la Direction de la Banque a réexaminé les problèmes soulevés par le projet (examen des problèmes du projet, printemps 1975). Elle est arrivée à la conclusion qu'il n'était pas souhaitable, compte tenu de la nouvelle évaluation des coûts et des avantages du projet, de poursuivre l'exécution du marché de travaux publics. Le Département juridique a donc été chargé d'examiner les moyens juridiques qui s'offraient à l'Associa- tion pour suspendre les décaissements au titre du contrat en travaux civils et, plus généralement, pour annuler le crédit. Après avoir examiné l'historique du projet et l'Accord de crédit, le Département juridique a conclu que l'Association ne pouvait se prévaloir d'aucun motif juridique pour suspendre les décaissements au titre du contrat. Il n'aurait pu le faire que s'il avait été prouvé que l'Emprunteur était financièrement incapable d'entreprendre le projet, tel qu'il était décrit dans l'Accord de crédit de développement, ce qui n'était pas le cas 2/. 3.08 A peu près à l'époque où le haut personnel de la Direction de la Banque examinait les lignes d'action qui s'offraient à l'IDA (mars 1975), on a appris que les autorités avaient rejeté l'analyse de la Banque et donné l'ordre d'exécuter les travaux de génie civil peu après le départ de la mission de supervision. Les porte-parole du gouvernement ont fait savoir qu'il n'était pas disposé à envisager une formule de développement autre que la réhabilitation du barrage de Dabara prévue dans le projet initial de Morondova et qu'il s'expliquait mal le brusque changement 2/ Le Département juridique a examiné par la suite la question plus large des moyens qui peuvent s'offrir à l'Association lorsqu'un investissement ne se justifie plus du point de vue économique du fait d'un changement de circonstances. Il a conclu que l'absence de jus- tification économique n'était pas un motif suffisant pour mettre fin au soutien de l'IDA (par. 9.05). - 16 - d'attitude de la Banque alors qu'elle avait défendu le projet avec tant de vigueur en 1972/73. Il était prêt néanmoins à apporter quelques modi- fications aux plans de développement agricole de la région en s'inspirant des recommandations de la mission de novembre 1974 et à renoncer à la cul- ture du tabac et à l'irrigation du périmètre cotonnier. (Il a également décidé de poursuivre la culture de la canne à sucre 3/ bien que les résul- tats des recherches et de l'analyse économique n'aient pas été concluants.) 3.09 Ces événements ont mis la Banque dans une situation délicate car s'il fallait toujours renoncer au projet pour des raisons techniques, l'Association n'avait juridiquement aucune raison de ne pas s'y associer. A ce stade, les relations entre la Banque et le gouvernement se sont tendues et la persistance de l'agitation politique a rendu les discussions encore plus difficiles. Un nouveau gouverneme.nt a été formé en juin 1975, mais les échanges de vues n'ont repris qu'en septembre de la même année, à l'occasion de l'Assemblée annuelle de la Ban.lue mondiale et du FMI. Le gouvernement a demandé à cette époque l'envoi d'une mission de suivi pour concilier les points de vues des deux parties. 3.10 Comme chacun craignait qu'un nouveau désaccord sur le projet de Morondava ne compromette irrémédiablement les relations entre le nouveau gouvernement et la Banque, la haute direction de la Banque a accédé à cette demande. La Banque a donc envoyé une délégation de haut niveau 4/ à Madagascar en octobre 1975 pour faire le point de la situation et convenir avec les autorités d'un plan d'action pour l'exécution du projet. La mission a appris que les travaux de génie civil avaient débuté en mars 1975 (aussitôt après la saison des pluies) et que l'interruption du projet à ce stade entraînerait une perte de plus de 7,0 millions de dol- lars. Dans ces conditions, la mission est arrivée à la conlusion qu'il n'était plus possible d'arrêter l'exécution du projet et que la seule solution était de remanier largement les composantes relatives au dévelop- pement agricole afin de réduire les coûts et le déficit du financement. La mission n'a pas été disposée à recommander l'octroi par la Banque de fonds supplémentaires pour couvrir les dépassements de coûts, ses membres estimant toujours que le projet ne se justifiait pas du point de vue éco- nomique et n'aurait pas dû être exécuté. 3/ Vers cette époque, le Gouvernement malgache a conclu avec le Gouver- nement chinois un accord portant sur la construction d'une sucrerie à Analaiva, dans le périmètre de Morondava. Cette usine est maintenant achevée. 4/ Dirigée par le Directeur des programmes, la mission se composait du Chef de la Division des projets, du Chargé de prêt et des principaux responsables du projet. - 17 - 3.11 Les discussions qui ont suivi ont abouti à l'adoption d'un commun accord de plusieurs dispositions qui ont modifié très sensiblement la conception du projet. L'idée directrice était d'identifier un ensemble de travaux de génie civil et d'activités de soutien qui permettraient d'entreprendre des aménagements terminaux immédiatement productifs dans les limites du crédit déjà consenti par l'IDA, et moyennant une augmenta- tion relativement peu importante de la contribution de l'Etat. Les prin- cipales modifications convenues ont été les suivantes : i) réduction de la F,uperficie à préparer pour la riziculture (de 4.700 à 2.500 ha); ii) réduction de la dimension de la plantation de coton (ramené de 1.900 à 1.300 ha); iii) suppression des travaux d'irrigation pour la plantation de coton; iv) suppression de la composante plantation de tabac (2.700 ha); v) réduction du marché de travaux de génie civil tenant compte des modifications (i) à (iv) ci-dessus; vi) suppression de la composante colonisation rurale. Le projet ainsi ramené se composait des éléments suivants : i) principaux travaux d'irrigation (modifiés comme il est dit plus haut); ii) aménagement de 2.500 ha environ pour la riziculture (notam- ment construction de canaux tertiaires et quartenaires et de canaux de drainage); iii) exploitation et entretien du réseau d'irrigation remis en état; iv) fourniture de services d'appui aux riziculteurs (notamment gestion du réseau d'irrigation, assistance pour l'obtention de crédits et de facteurs de production, vulgarisation agricole et formation); v) organisation d'une plantation de coton sur 1.300 ha (en culture pluviale); vi) exécution d'un programme de recherche appliquée (principa- lement consacrée au tabac, à l'arachide, au coton et aux cultures f,)urragères); - 18 - vii) agrandissement des installations sanitaires locales et élaboration d'un plan à long terme pour la lutte contre la bilharziose et son éradication; viii) engagement de consultants chargés de fournir une assistance en matière de gestion et procéder à des études sur d'autres activités de développement dans la région de Morondava. Les zones à mettre en valeur et les travaux d'irrigation prévus dans le projet réduit sont indiqués sur la carte BIRD 3954 (Rapport d'achèvement). Le partage des tâches d'exécution n'avait pas été modifié, par rapport à ce qui avait été proposé lors de l'évaluation, sauf dans le cas des tra- vaux d'aménagement foncier que la SODEMO effectuerait en régie, au lieu de les sous-traiter à des entreprises privées. Les dates d'achèvement du projet et de clôture du crédit n'ont pas non plus été changées (31 décembre 1978 et 30 juin 1979 respectivement). 3.12 Le coût du projet modifié était estimé à 30,7 millions de dol- lars 5/, soit une augmentation de 3,7 millions de dollars 5/ à la charge de l'Etat. Le taux de rentabilité économique était estimé comme étant de l'ordre de 1 à 3 % en raison du coût élevé des travaux de génie civil et des avantages relativement limités du projet. Le calendrier de décaisse- ment du crédit de l'IDA avait été modifié pour tenir compte des change- ments apportés à la conception du projet et assurer un financement suffisant pour chaque composante (par. 3.30). La mission de l'IDA avait décidé de supprimer la clause prévoyant le remboursement des travaux de recherche ainsi que de la gestion et des bâtiments de la SODEMO (en grande partie en raison des réserves concernant les niveaux effectifs de la SODEMO et le bien-fondé de certaines dépenses). 3.13 Les di'spositions précitées ont été approuvées par la Direction de la Banque et par le gouvernement, puis incorporées dans un avenant à l'Accord de créýdit de développement. Les Administrateurs ont été informés à la fin de décembre 1975 des modifications proposées. Pendant le délai de réflexion, certains ont demandé que la Banque ne soit pas amenée malgré elle à financer un projet relais que rien ne justifierait si ce n'est les coûts irréversibles du projet initial. Le Bureau régional a indiqué qu'aucun projet-relais ne serait entrepris qu'après mûre réflexion. Le Président de la Banque a aussi demandé au Bureau régional de lui rendre compte du déroulement du projet, de la façon dont les problèmes étaient apparus et quelles leçons on pouvait en tirer. Ce document a été rédigé et soumis à l'examen du Président. Les modifications proposées n'ayant soulevé aucune objection, l'Accord de crédit de développement modifié est entré en vigueur le 4 février 1976. 5/ 1 dollar = 225 FMG - 19 - D. Exécution du projet modifié 3.14 Comme on l'a indiqué plus haut (par. 3.10), les grands travaux d'irrigation avaient effectivement démarré au début de 1975, avant la mission de renégociation d'octobre 1975. La période 1976-1978 a été occupée principalement par les travaux de génie civil : construction des ouvrages de dérivation, remise en état des canaux primaires et secondaires et du réseau de drainage, mise en valeur des sols et construction des bâtiments du projet. La prestation de l'entreprise de travaux publics a donné entière satisfaction et les travaux ont progressé comme prévu. En revanche, les travaux d'aménagement des sols exécutés par la SODEMO ont pris du retard dès le début *en raison de difficultés d'approvisionnement, de la livraison tardive du matériel et de la mauvaise organisation du travail. De ce fait, ces activités ont pris de plus en plus de retard sur la construction des principaux ouvrages d'irrigation. Le travail en outre était de qualité médiocre : terrassements importants, détérioration de la structure du sol et nivellement défectueux. La construction des bâtiments du projet (locaux administratifs, logements du personnel et dispensaires), effectuée en régie par le service de construction de la SODEMO, a souffert d'une mauvaise planification et d'une mauvaise organisation du travail. En conséquence, des bâtiments probablement inutiles ont été construits, tandis que d'autres plus importants n'ont pu être achevés, en raison des pénuries de matières premières et de crédits. 3.15 Dans le domaine agricole, la SODEMO a continué à gérer la plan- tation de coton, rachetée à la CEAIMP (Centrale d'équipement et d'approvi- sionnement pour la modernisation du paysannat), entreprise parapublique fournissant des facteurs de production agricoles. Cette plantation a été agrandie dans les limites prévues : 1.000 ha de coton et 300 ha d'antaka (culture fourragère). Son directeur, engagé par la SODEMO, n'était ni sur le plan technique ni sur celui de l'administration suffisamment compétent pour gérer de façon rentable une plantation de coton non irriguée. De ce fait, et à cause des mauvaises conditions climatiques, les rendements ont fortement baissé (de plus de 2 tonnes/hectare à moins de 1 tonne/hectare) et l'exploitation a accusé un déficit chronique. La SODEMO s'est mise alors à réduire ses propres activités agricoles en s'associant aux agriculteurs 6/, espérant, ce qui n'a pas été le cas, limiter ses pertes et stimuler la production. Elle avait également prévu d'aménager une rizière de 500 ha mais, à cause de retards dans la mise en valeur des sols, de difficultés de financement et d'une gestion défectueuse, elle a dû se limiter à exploiter un centre de multiplication des semences de 20 ha environ. 6/ La SODEMO fournissait des services de préparation des sols, des engrais et des produits chimiques et assurait le transport jusqu'à l'usine d'égrenage du coton tandis que les paysans s'occupaient du sarclage et du démariage des cotonniers ainsi que de la récolte du coton-graine. La SODEMO versait aux paysans le prix de leurs récoltes moins le coût des services fournis. - 20 - 3.16 Au début, de 1976 à 1978, les activités de soutien agricole de la SODEMO ont donné des résultats tout aussi décevants. Ce n'est qu'en 1978, une fois achevée la plupart des grands travaux de génie civil, que la société de développement a mis sur pied des services de vulgarisation et commencé à planifier ses activités dans ce domaine. Elle s'y est donc prisa beaucoup trop tard pour établir des rapports constructifs avec les paysans de la région, pour gagner leur adhésion au projet et à son exécu- tion. Pour compléter son programme de vulgarisation, elle s'est lancée dans la fabrication d'outillage léger, a établi un centre de vente d'engrais et fourni aux paysans des services de préparation des sols. Ces activités se sont toutefois heurtées à des difficultés financières du fait que les produits se vendaient mal en raison des problèmes liés au système de crédit rural 7/ et du système de subvention des engrais par l'Etat 8/. Le programme de recherche appliquée restait le seul élément positif. Bien géré, ce programme fournissait sur les principales cultures de la région des renseignements intéressants, mais qui n'étaient cependant pas communi- qués comme ils auraient dû l'être aux paysans en raison de l'insuffisance des services de vulgarisation. 3.17 Comme on le voit, la SODEMO ne gérait pas efficacement le pro- jet, ce qui se répercutait sur l'exécution. Cet état de choses était dû à plusieurs facteurs. La direction de la SODEMO avait changé trois fois de titulaire au cours des premières années de l'exécution; son administra- tion, ainsi que les contrôles exercés par l'Etat ont été eux aussi modi- fiés brusquement en cours de route 9/. Le rôle et les objectifs de cette société parapublique ont été occultés par l'adjonction d'une multitude de fonctions (par exemple, la commercialisation des produits agricoles dans la région, la fabrication d'outils, la production de meubles) qui ne cor- respondaient ni à ses moyens ni à sa vocation. Ses directeurs n'avaient en outre aucune formation en matière de gestion, de comptabilité, d'éta- blissement du budget et d'organisation du travail, et se sont montrés 7/ Le faible taux de remboursement des prêts, dans le cadre du régime de garantie collective, a conduit la Banque nationale de développement rural (BTM) à suspendre ses opérations dans de nombreuses régions rurales, dont celle de Morondava. 8/ Les engrais fournis gratuitement par certains pays étaient vendus aux points de distribution du Ministère de l'agriculture à des prix sub- ventionnés. La SODEMO achetait les engrais aux prix du marché et les revendait aux agriculteurs au prix coûtant. 9/ En 1977, le Conseil d'administration a été transformé en comité de gestion (CG) et l'autorité de la tutelle de la société, qui avait été jusque là le MDRRA, remplacée par le Cabinet du Premier ministre. Un homme politique très influent, membre du Conseil suprême de la révo- lution (CSR), a été nommé à la tête du comité de gestion. - 21 - incapables de faire face à la complexité du projet. C'est pourquoi, en 1976/77, la SODEMO était une société mal gérée, déficitaire, pléthorique, incapable d'exécuter les éléments essentiels de son programme de travail, de tenir une comptabilité et d'établir des bilans financiers. 3.18 La SODEMO, étant incarable de présenter des comptes, le Minis- tère des finances cessa de a acxrder des fonds en 1976, jusqu'à ce qu'elle puisse lui soumettre un état financier ayant un semblant d'exacti- tude. Mise au pied du mur, la SODEMO a alors engagé des consultants en gestion financière pour mettre de l'ordre dans sa comptabilité, analyser ses problèmes de gestion financière et proposer des améliorations. Les consultants se sont mis au travail en 1977, et ils ont pu fournir, au mois d'octobre, un bilan (non vérifiable). Ils se sont aussi livrés à une étude approfondie des points faibles de la gestion financière et de la gestion générale de la SODEMO et recommandé des mesures correctives, mais n'ont pas examiné si la SODEMO avait l'organisation et le personnel nécessaires pour réaliser les objectifs du projet, ni quelles mesures correctives il y avait lieu de prendre pour les atteindre. Une fois en possession de l'état financier de la SODEMO, le Ministère des finances a recommencé à la financer, mais aucun des problèmes fondamentaux n'avait été résolu - effectifs pléthoriques, mauvaise gestion, imprécision des objectifs et des sources de financement - et l'exécution du projet s'est poursuivie tant bien que mal. 3.19 Le 31 décembre 1978, date prévue à l'origine pour l'achèvement du projet, la situation à Morondava était sombre. A l'exception des principaux travaux d'irrigation et du programme de recherche appliquée, rien n'avait été accompli de façon satisfaisante. Les dépassements de coûts étaient importants, les opérations de développement étaient toutes déficitaires et l'institution chargée de gérer les investissements consi- dérables destinés au réseau d'irrigation était mal gérée et totalement inefficace. Dans ces conditions, on commençait sérieusement à se demander si le projet pouvait réellement contribuer au développement de la région, ce doute venant s'ajouter aux questions que l'on s'était déjà posées au début sur sa justification économique. E. Report de la date de clôture et annulation du Crédit 3.20 Vu les nombreuses difficultés auxquelles se heurtait l'exécu- tion du projet, l'IDA a exercé une surveillance très étroite et concentré ses discussions avec la SODEMO sur les questions de gestion et de planifi- cation financière. A maintes reprises, elle a appelé l'attention des responsables malgaches sur les questions d'aménagement hydraulique et de recouvrement des coûts (commissions et redevances perçues au titre de la mise en valeur et de l'irrigation) et sur la nécessité d'agir rapidement car ces questions ne concernaient pas vraiment la SODEMO, mais tous les périmètres d'irrigation du pays. Cette démarche a coiimencé à donner lentement des résultats au début de 1979 et la SODEMO a pris des mesures -22 - pour améliorer la gestion des opérations. Elle a fait de nouveau appel à un service d'audit pour vérifier ses comptes récents et à un conseiller financier pour l'aider à wattre à jour ses écritures et ses comptes. Le directeur de la plantation de coton a été remplacé par quelqu'un de compé- tent et les opérations ont commencé à s'améliorer. Les autres partici- pants se sont eux aussi attaqués aux goulets d'étranglement du projet : une commission de gestion de l'eau par exemple a été constituée à l'éche- lon régional pour examiner les questions de distribution de l'eau, d'entretien du réseau et de redevances pour l'irrigation. 3.21 Considérant les progrès ainsi réalisés sur le plan institution- nel et que ni les principaux travaux d'irrigation, ni les aménagements terminaux ne seraient achevés pour le 30 juin, c'est-à-dire à la date de clôture du crédit, l'IDA a décidé de reporter la date de clôture au 31 décembre 1981, les missions de supervision ayant estimé que tous les travaux d'aménagement des terres prévus (compte tenu de la manière dont SODEMO s'était acquittée jusque là de la tâche) seraient terminés d'ici là. Grâce à ce report, non seulement les objectifs matériels du projet pourraient être atteints, mais les missions de l'IDA pourraient continuer à suivre l'exécution des travaux et examiner les principales questions de gestion et de politique sectorielle. Le gouvernement a été officiellement informé de cette décision en juillet 1979. 3.22 L'énergie avec laquelle le gouvernement s'est attaqué aux problèmes d'exécution de la SODEMO n'a pas faibli en 1979 et 1980. Une commissions technique interministérielle a été créée en septembre 1979 pour examiner la situation et présenter des recommandations. Ses conclu- sions, déposées au début de 1980, n'ont cependant apporté aucun élément nouveau ni proposé de solution efficace aux difficultés de la SODEMO. Il a été également reconnu pendant cette période qu'il fallait continuer à fournir à la SODEMO une assistance qui lui permettra d'améliorer sa ges- tion financière et de formuler des recommandations en fonction des objec- tifs du projet et des activités qui y étaient envisagées. La majeure partie de l'année 1980 a été consacrée à la mise au point du mandat deq consultants et à l'examen des propositions concernant cette assistance. Lorsque cette assistance a débuté à la fin de 1980, elle comportait deux éléments : d'une part, la vérification des comptes et, d'autre part, le contrôle de gestion (pour déterminer notamment si la SODEMO avait le personnel et l'organisation nécessaires pour exécuter le projet). Entre- temps, le directeur financier de la société avait été remplacé et les efforts afin d'organiser et d'améliorer la comptabilité de la société s'étaient poursuivis. Une autre commission interministérielle a été cons- tituée en octobre 1980 pour examiner la question des redevances perçues au titre de la mise en valeur des terres et de l'irrigation et pour soumertre des recommandations au gouvernement. 3.23 Sur le plan matériel, les principaux travaux de génie civil ont été achevés en février 1980. Dans les autres domaines, les résultats sont restés décevants : les aménagements terminaux n'ont pas progressé assez rapidement pour être achevés à la nouvelle date de clôture du crédit et la construction des bâtimc,àLs était pratiquement au point mort. Dans le - 23 - domaine agricole, la production de la plantation de coton, bien que mieux gérée, est restée décevante à cause des conditions climatiques et de l'insuffisance des prix payés au producteur 10/. Les activités de recherche étaient toujours bien gérées; et son programme axé sur la riziculture irriguée a été lancé afin d'identifier les techniques appro- priées et rentables susceptibles d'être vulgarisées auprès des exploitants de la région. Dans l'espoir de resserrer les liens entre la recherche et la vulgarisation, il a été aménagé des parcelles de démonstration avec l'aide des paysans dans les zones nouvellement mises en valeur. Les autres services de soutien n'ont pas donné d'aussi bons résultats : les services de préparation des sols ont dû être suspendus lorsque les crédits agricoles ont été arrêtés /11, et les ventes d'engrais et d'outils ont cessé pour les mêmes raisons. La gestion du réseau d'irrigation était pratiquement inexistante : les paysans volaient l'eau et ne respectaient pas le calendrier des cultures. L'entretien était également insuffisant, en raison du manque de matériel et de crédits. L'application du programme sanitaire a été complètement interrompue par la SODEMO, à cause de l'in- <uffisance des crédits et du manque de personnel qualifié. 3.24 Compte tenu de ces résultats plus ou moins heureux, l'année 1981 a été une année importante au cours de laquelle il a fallu consolider les acquis et éliminer les principaux goulets d'étranglement administratifs afin de modifier le cours du projet. En fait, 1981 fut une année catas- trophique pour le projet. Les crédits de l'Etat ont été presque deux fois moins importants qu'en 1980, car le pays était en proie à une grave crise économique. Ils suffisaient juste à payer les salaires, et toutes les opérations ont pratiquement cessé. Tout travail de mise en valeur des terres a été arrêté, l'entretien réduit au strict minimum et la production cotonnière est passée entièrement entre les mains des paysans associés. Les services de soutien ont continué tant bien que mal. Le Gouvernement n'a pas donné suite aux recommandations contenues dans le rapport remis au milieu de 1981 par les consultants en gestion (par. 3.22) (rapport qui analysait en détail les problèmes et recommandait des réformes radicales et une amélioration de la gestion, - par. 5.22). De même, les travaux de la commission interministérielle n'ont abouti à aucune décision concernant le recouvrement des redevances au titre de la mise en valeur et de l'irrigation. 10/ Les paysans touchaient à peu près 30 francs malgaches par kg de coton graine, une fois déduit le coût des services fournis par la SODEMO. Comme la plupart cultivaient une superficie d'environ un hectare, ils recevaient, pour sept mois de travail, la somme de 30.000 francs mal- gaches, soit l'équivalent de 135 dollars. 11/ Dans la région de Mahabo, où elle avait introduit un système d'asso- ciations de paysans, elle a continué de fournir des services de pré- paration des.sols aux paysans associés (lorsque son matériel était en état de fonctionner) car elle pouvait en déduire les sommes qu'elle leur versait lorsqu'elle leur achetait leur riz. - 24 - 3.25 Au cours des six derniers mois de 1981, la direction de la SODEMO, manifestant un plus grand souci d'efficacité et de discipline, a commencé à mettre en oeuvre quelques-unes des réformes de gestion proposées par les consultants. Elle a également amélioré l'organisation de ses services financiers et sa comptabilité et pris à titre d'essai des mesures pour réduire son personnel. Mais ces progrès n'ont rien changé au fait que ni les objectifs matériels, ni les normes de production n'avaient été atteints et que les graves problèmes institutionnels et administratifs qui entravaient l'exécution du projet n'étaient toujours pas résolus. Dans ces conditions, l'IDA n'avait aucune raison de reporter la date de clôture du crédit, puisque rien ne permettait d'espérer une amélioration des résultats. Le crédit a donc été clos le 31 décembre 1981 et le montant non décaissé, soit 1,2 million de dollars environ, a été annulé (par. 3.31). F. Avancement des travaux 3.26 Les travau: financés dans le cadre du projet comprenaient la réhabilitation du réseau d'irrigation, l'exécution d'aménagements termi- naux et la construction de nombreux bâtiments et logements. Etalés sur toute la période d'exécution, ces travaux devaient être achevés à la même date que le projet, c'est-à-dire le 31 décembre 1978. L'exécution des principaux travaux d'irrigation a été retardée par les modifications apportées à l'étendue du projet. Après que les autorités et la Banque eurent approuvé le projet révisé en 1975, les travaux ont avancé au rythme prévu et les objectifs révisés ont été atteints à 100 % (Carte BIRD 18189 - Rapport d'achèvement). En raison de l'opposition des paysans aux travaux proposés, une petite partie (15 % environ), du marché n'a pu être exécutée dans les délais ce qui a provoqué un retard indépendant de la volonté de l'entrepreneur. La SODEMO a exécuté en régie les travaux de mise en valeur, qui ont pris un sérieux retard par rapport au calendrier. A la nouvelle date d'achèvement (31 décembre 1981), 60 % seulement des objectifs révisés étaient atteints et la qualité du travail laissait à désirer (Carte BIRD 18116 - Rapport d'achèvement). La SODEMO était égale- ment chargée de la construction des bâtiments; ses résultats n'ont pas été meilleurs dans ce domaine, car les travaux ont été mal organisés et mal gérés. Le programme de construction révisé a été exécuté au mieux à 60 % et le travail a été de mauvaise qualité. Refusant de quitter Morondava, les cadres supérieurs et moyens de la SODEMO n'ont jamais occupé les loge- ments qui leur étaient destinés. G. Coûts du projet 3.27 A l'évaluation, le coût total du projet était estimé à 27 mil- lions de dollars . Après révision et réduction notable du projet en 1975, on a estimé qu'il coûterait 30,7 millions de dollars, non compris les taxes et droits d'importation. En fait, les coûts effectifs ont été beaucoup plus élevés, des dépassements ayant été enregistrés dans presque - 25 - tous les domaines, mais particulièrement dans les travaux de mise en valeur dans les dépenses de fonctionnement de la SODEMO et dans la produc- tion cotonnière. Bien qu'il ait- été difficile de calculer le coût exact du projet, à cause de la comptabilité défectueuse de la SODEMO (en parti- culier entre 1973 et 1977), on estime que les dépenses au titre des activités convenues se sont élevées au total à 56,6 millions de dollars environ (dont 3,7 millions environ de taxes et de droits), ce qui repré- sente une augmentation de l'ordre de 85 % par rapport aux estimations (révisées) de 1975. Les dépenses de l'Etat ont toutefois été beaucoup plus élevées, puisque le calcul ne tient pas compte du coût des activités qui n'entraient pas dans le cadre du projet révisé (colonisation rurale et commercialisation des produits agricoles, par exemple). Les estimations faites à l'évaluation, les estimations révisées et les dépenses effective- ment engagées pour le projet révisé sont récapitulées dans le tableau ci-dessous. Les chiffres ne sont pas entièrement comparables, du fait que la Banque et la SODEMO ont des systèmes différents de ventilation des dépenses. Les dépenses effectives pour chaque composante sont présentées plus en détail dans le Tableau 1. H. Financement 3.28 Le crédit de l'IDA, d'un montant de 15,3 millions de dollars, devait servir à financer 57 % des dépenses initialement prévues, ce qui équivalait au montant estimatif des dépenses en devises. Les autres bail- leurs de fonds étaient l'Etat, dont la contribution devait être de 8 mil- lions de dollars (30 % des dépenses totales) étalés sur la durée de vie du projet, la Banque nationale de néveloppement (BNM), qui devait prêter au total 3,3 millions de dollars (12 %), et divers établissements et bureaux de consultants nationaux dont la prise de participation au capital de la SODEMO devait atteindre au total 400.000 dollars (1 %). Compte tenu de la hausse des coûts enregistrée en 1973/74 et par suite des modifications apportées à la conception du projet qui en ont résulté en 1975, la part des dépenses totales financées par l'IDA s'est trouvée ramenée à 50 %, ce qui ne suffisait plus à couvrir la composante en devises, qui représentait désormais 59 % du coût total du projet. Dans le cadre de ce plan de financement révisé, la contribution de l'Etat et des bailleurs de fonds nationaux est passée de 3,7 à 15,4 millions de dollars, soit 50 % du coût total du projet. - 26 - Coûts du projet (millions de dollars) Coûts effectifs/ par rapport aux Estimations à Estimations Dernières coûts estimatifs l'évaluation /a révisées /b estimations /c révisés FMG FMG __ FMG (%) 1. Principaux travaux d'irrigation 1.491 Imprévus 177 Provision'pour hausse de prix 334 2.002 7,85 4.095 18,2 6.185 28,9 159 2. Aménagements terminaux 1.028 Imprévus 103 Provisions pour hausse de prix 226 1.357 5,32 262 /l 1,2 /l 1.139 5,1 425 3. Bâtiments et station expérimentale 285 Imprévus 29 Provisions pour hausse de prix 63 377 1,48 477 2,1 755 3,3 157 4. Villages et services de santé 1.158 ) Imprévus 156 ) Provisions pour ) hausse de prix 263 ) 1.577 6,18 181 /2 0,8 /2 ) 2.115 /3 9,3 /3 385 ) 5. Matériel 246 ) Imprévus 25 ) Provisions pour ) hausse de prix 54 ) 325 1,28 403 1,8 ) 6. Gestion de la SODEMO et charges d'exploitation 462 Provision pour hausse de prix 95 557 2,18 1.000 4,4 1.607 7,1 161 7. Consultants 571 Provision pour hausse de prix 119 690 2,71 500 2,2 686 2,9 132 Total 6.885 27,0 6.918 30,7 12.487 56,6 184 /l Pour les aménagements terminaux, on avait /a Moins les droits d'importation; également prévu que le matériel coûterait 1 dollar = 255 francs malgaches. 225 millions de francs malgaches (1 mil- lion de dollars) (Catégorie 5). lb Sans compter les droits d'importation et les taxes; 1 dollar = 225 francs malgaches. /2 Seulement pour les installations sanitaires prévues dans le projet révisé. /c Y compris des droits d'importation et des taxes d'un montant estimé à 812 millions de /3 Toutes les autres activités de développement - francs malgaches (soit la contre-valeur de entretien du réseau d'irrigation, services 3,7 millions de dollars). Les dépenses de vulgarisation, production cotonnière, annuelles de la SODEMO sont calculées sur programmes de recherche et production de la base du taux de change moyen pendant la semences. période considérée. - 27 - 3.29 La ventilation effective du financement est très différente de celle qui avait été prévue aux stades de l'évaluation et de la révision du projet, en raison des importants dépassements de coûts enregistrés pendant l'éxécution du projet révisé et de l'annulation de 1,2 million de dol- lars à la date de clôture (par. 3.31). Si l'on se base sur la dernière estimation des dépenses effectives indiquées plus haut (par. 3.27), on constate que la Banque a financé 25 % environ du coût total du projet, tandis que l'Etat et les établissements bancaires malgaches en ont financé 75 % environ (42,5 millions de dollars). La part de l'Etat a été très sensiblement plus élevée que prévu, en raison du coût exorbitant des tra- vaux d'aménagement des terrains et des activités de production cotonnière et des pesanteurs administratives de la SODEMO. Contrairement à ce qui avait été prévu lors de l'évaluation, aucun établissement malgache (autre que la BNM) et aucun bureau de consultants n'a souscrit au capital-action de la SODEMO. I. Décaissements 3.30 Du fait des changements dans l'estimation des coûts projet, l'affectation des crédits a été modifiée à plusieurs reprises au cours de son exécution. A l'origine, elle avait été calculée de manière à couvrir les montants estimatifs en devises entrant dans les différents postes de dépenses. Après la révision du projet en 1975, les pourcentages de décaissement ont été réduits, de manière à assurer un niveau égal de financement pour les composantes du projet. Sauf quelques exceptions, les activités de recherche, les coûts d'exploitation de la SODEMO et de son programme de construction en particulier n'ont pas été inclus dans le financement de l'IDA, car il n'était pas certain que les niveaux de dépenses prévus dans leur cas fût justifié. Après le report de la date de clôture du crédit, le pourcentage des décaissements pour certaines composantes particulières a été de nouveau réduit en 1979, en 1980 et en 1981, afin que les activités prioritaires soient celles qui bénéficient effectivement de l'aide financière de l'IDA pendant l'exécution du pro- gramme d'aménagement foncier. On trouvera dans le Tableau 2 des rensei- gnements détaillés sur les modifications apportées au calendrier des décaissements pendant l'exécution du projet. 3.31 Les décaissements se sont faits plus lentement que prévu, aussi bien pour le projet initial que pour le projet révisé. Ils ont été retar- dés au début par des divergences entre le Gouvernement et la Banque au sujet de la portée du projet et des modalités de son exécution. Après que les deux parties eurent approuvé en 1975 le projet modifié, il se sont accélérés sans jamais toutefois atteindre le rythme prévu à l'évaluation. Par la suite, ils se sont faits lentement, en partie parce que la SODEMO comprenait mal les procédures de décaissement et de passation des marchés, et aussi parce qu'elle soumettait ses demandes de décaissement avec retard. Sa comptabilité chaotique était aussi un grave handicap qui l'a souvent empêchée d'identifier les dépenses du projet qui étaient - 28 - admissibles au financement de l'IDA, ou d'évaluer exactement le coût des aménagements terminaux exécutés en régie. L'IDA, de son côté, ne pouvait donner suite aux demandes de décaissement tant qu'elle n'avait pas reçu les pièces justificatives (ce qui revenait en fait à suspendre les décaissements au titre des activités de la SODEMO et, par conséquent, à ralentir encore davantage le rythme des décaissements.) Sous l'effet combiné de tous ces facteurs, 92 % seulement des ressources allouées par la Banque ont été décaissés au titre du projet et un montant de 1,2 million de dollars environ a été annulé à la nouvelle date de clôture du crédit, c'est-à-dire le 31 décembre 1981. Si la SODEMO avait été mieux en mesure de justifier ses dépenses, le crédit aurait été décaissé dans sa totalité. Les décaissements effectifs par catégorie sont indiqués au Tableau 2. J. Passation des marchés 3.32 Pour les travaux de génie et l'achat du matériel, la passation des marchés s'est continuellement heurtée à des difficultés pendant toute la durée d'exécution du projet, difficultés qui ont été dues en grande partie au fait que la SODEMO comprenait mal les procédures d'adjudication de la Banque, de sorte que les dossiers d'appel d'offres prenaient beau- coup de temps à établir et que la SODEMO demandait fréquemment à lancer des appels d'offres sur le plan national ou à traiter avec des fournis- seurs locaux. Les procédures d'évaluation malgaches et les désaccords au sujet de l'offre que chaque partie estimait la mieux disante ont également entraîné des retards. Au cours des dernières années d'exécution du projet (1979-80-81), la pénurie de devises a considérablement retardé la livrai- son du matériel commandé par la SODEMO, la Banque centrale ayant suspendu les paiements aux fournisseurs. La passation des marchés a aussi été marquée par le fait que les procédures effectivement appliquées et les dépenses correspondant à chaque procédure différaient très sensiblement de ce qui avait été prévu à l'évaluation, comme l'explique le paragraphe suivant. 3.33 Selon le rapport d'évaluation, les principaux marchés de travaux publics (réseau d'irrigation, aménagement foncier, bâtiments, station expérimentale et équipements sanitaires) de même que les principaux mar- chés de fourniture devaient être attribués sur appels d'offres internatio- naux. Leur montant était estimé respectivement à 17,6 et 1,3 millions de dollars (soit 70 % du coût total du projet). Les 8,1 millions de dollars restants (soit 30 % du coût du projet) devaient être répartis entre les marchés attribués sur appels d'offres nationaux (1,5 million de dollars) (travaux publics secondaires et petites commandes de matériel), les dépenses d'exploitation du projet (3,7 millions de dollars) et services de consultants (2,9 millions de dollars). En fait, la procédure d'appel d'offres international n'a été appliquée que pour les gros travaux d'irri- gation et pour la moitié environ des achats de matériel mais, compte tenu de la hausse des coûts, la valeur totale de ces marchés a atteint 29,7 millions de dollars, soit 53 % du coût total du projet. Les autres travaux de génie civil ont tous été exécutés en régie par la SODEMO; leur coût a été estimé à 7,2 millions de dollars (soit 13 % du coût effectif du - 29 - projet). Des appels d'offres nationaux ont été lancés pour l'achat de matériel d'une valeur de 750.000 dollars environ (soit 1 % du coût total du projet). Les dépenses d'exploitation et les services de consultants ont représenté non pas 25 % environ du coût total du projet, comme il avait été prévu à l'évaluation, mais le tiers environ, soit au total 18,9 millions de dollars. K. Rapport 3.34 La façon dont la DGR du MDRRA a rendu compte de l'avancement des principaux travaux d'irrigation a donné toute satisfaction. Ses rapports, à intervalles réguliers (tous les trimestres), ont été complétés par des rapports périodiques du consultant chargé des travaux. Ils faisaient le point des activités entreprises pendant la période considérée, exposaient les problèmes rencontrés et les solutions proposées, et contenaient aussi des données financières sur l'exécution des marchés. 3.35 La SODEMO par contre a été beaucoup moins efficace. Contraire- ment aux dispositions de l'accord de crédit, elle n'a pas tenu à jour les états financiers nécessaires pour vérifier les dépenses effectuées au titre du projet pendant les cinq premières années d'exécution, et c'est avec beaucoup de retard qu'elle a établi et soumis ses états financiers pour cette période et pour les années suivantes. Avec l'aide de consul- tants (par. 5.18, 5.21 à 5.22), elle a enfin réussi à présenter des états financiers (non vérifiés) pour les exercices 1973/74-1976/77 et des états vérifiés (mais non certifiés) pour les exercices 1977/78-1979/80. Pour 1980/81, des états provisoires avaient été préparés à l'époque de la mission d'achèvement (5/83) mais n'étaient pas encore vérifiés. Ils n'ont jamais été communiqués par la suite. 3.36 La manière dont la SODEMO a établi et présenté les rapports d'activité n'a pas -té moins décevante. Ce n'est qu'à partir de 1978 qu'elle a commencé à établir des rapports périodiques. Jusque là, elle s'était acquittée de cette tâche de façon tout à fait fantaisiste. Par ailleurs, chaque département et service préparait son rapport séparément et la direction tirait parti de ces rapports pour dégager les tendances et les problèmes communs. En général, le travail de synthèse et l'examen des résultats du projet laissait à désirer et la manière dont les rapports étaient structurés reflétait le manque d'intégration des activités et l'absence d'une communauté d'objectif. L. Clauses 3.37 La manière dont les autorités et la SODEMO se sont conformées aux clauses de l'accord de crédit a été moins que satisfaisante. Cette carence a été particulièrement grave de la part des autorités qui avaient - 30 - donné l'assurance que la SODEMO : i) engagerait des consultants en ingé- nierie, agriculture, recherche, gestion et comptabilité; ii) établirait et tiendrait à jour ses livres comptables comme l'exigent les pratiques cotùp- tables reconnues; et iii) se doterait d'un cadre de direction et d'un per- sonnel expérimenté et compétent. De plus les autorités n'ont pas appliqué les clauses tout aussi importantes qui stipulaient que les utilisateurs devraient verser des redevances annuelles couvrant les dépenses engagées par la SODEMO pour l'aménagement foncier et pour l'exploitation et l'en- tretien du réseau d'irrigation. 3.38 Le non-respect de ces clauses a eu d'importantes répercussions sur l'exécution du projet. Du fait que le poste de directeur général a changé de titulaire à maintes reprises pendant la phase de démarrage (sans que l'IDA ait été consultée comme elle aurait dû l'être), que les cadres supérieurs et moyens recrutés par la SODEMO étaient moins que compétents, et que la société n'a pas engagé de consultants expérimentés ni sollicité une assistance technique dans ces domaines essentiels que sont la gestion et la comptabilité, la SODEMO a été mal gérée pendant pratiquement toute son existence, et les activités de développement en ont souffert. Le fait que la SODEMO ne se soit pas souciée de se doter de systèmes de comptabi- lité et de contrôles internes efficaces a constitué un autre problème indéniable qui a eu de graves répercussions sur les décaissements et, d'une manière générale, sur sa gestion financière. Enfin, l'inertie des autorités qui ne se sont pas préoccupées de définir un cadre légal pour le recouvrement des coûts des travaux d'irrigation ni les modalités d'action pour assurer ce recouvrement a eu un effet catastrophique sur les finances de la SODEMO et sur sa capacité à exploiter et gérer le réseau d'irriga- tion. Les crédits alloués par l'Etat (Tableau 1) étant insuffisants, l'entretien a été très médiocre, après l'achèvement des coûteux travaux de réhabilitation et la mission d'achèvement a pu constater une détérioration très marquée de l'infrastructure. - 31 - IV. INCIDENCE SUR L'AGRICULTURE A. Production et rendement 4.01 Depuis l'évaluation, il a été plus difficile d'estimer la pro- duction agricole en raison de la distinction qui est faite entre la "zone du projet" et le périmètre d'irrigation. Le rapport d'évaluation définit la zone du projet comme étant celle qui devait être mise en valeur et exploitée par l'organisme d'exécution du projet, c'est-à-dire la SODEMO (alors que l'analyse économique prenait en compte des terres situées en dehors du périmètre de la SODEMO). S'en tenant à la première définition, la SODEMO a limité le suivi de la production aux terres mentionnées dans le projet révisé. Toutefois, la surface des terres qu'elle devait mettre en valeur étant considérablement réduite dans le projet révisé, il en a résulté une forte sous-estimation de la production agricole des terres irriguées (puisque la superficie desservie par le réseau d'irrigation en dehors de la zone contrôlée par la SODEMO est maintenant proportionnelle- ment plus importante). Il n'a malheureusement pas été tenu de statis- tiques régulières sur la superficie cultivée ni sur la production des terres situées à l'intérieur du périmètre de Dabara mais à l'extérieur de la zone d'intervention de la SODEMO. 4.02 Les paragraphes ci-dessous exposent les hypothèses de production initiales et révisées, ainsi que les estimations actuelles de la produc- tion effective. Ces dernières s'appuient sur les rapports de supervision et sur une étude socio-économique réalisée par la SODEMO en 1982 pour la totalité du périmètre irrigué. Toutefois, vue l'absence de séries chrono- logiques et compte tenu des réserves formulées plus haut, ces estimations de production doivent être interprétées avec prudence. Estimations initiales 4.03 Le projet, sous sa forme initiale, visait à développer la pro- duction de riz et de coton (déjà cultivés dans la région) et à introduire deux nouvelles cultures de rapport (et d'exportation), l'arachide et le tabac. L'accroissement de la production devait résulter de l'augmentation de la superficie cultivée, de l'amélioration des rendements et de l'inten- sification des cultures. Ces variables, ainsi que les chiffres de la pro- duction à plein rendement (c'est-à-dire quatre ou cinq ans après l'achève- ment des travaux) sont indiqués dans le tableau ci-dessous - 32 - Estimations de la production (à l'évaluation) (Chiffre (Chiffre Sans le projet annuel) /a Avec le projet annuel) Production Production Superficie Production à plein Superficie à plein cultivée Rendement année 0 rendement cultivée Rendement rendement (ha) (t/ha) (t.) (t.) (ha) (ha) (t.) Paddy (Zone du projet) 1.500 1,2 1.800 2.070 /b 7.600 /c 4,0 30.400 Paddy (Hors de la zone du projet) 900 1,2 1.080 1.240 /b 1.800 /d 3,0 5.400 Coton (graine) 500 1,5 750 865 /b 1.400 3,0 4.200 Tabac (burley) - - - - 900 1,5 1.350 Arachide (non décortiquée) - - - - 1.800 1,9 3.420 /a 1971 est l'année de référence. /b Taux de croissance de 3 % jusqu'à un plafond de 15 %. /c Une seule récolte sur 4.700 ha, deux récoltes sur 2.900 ha (soit 60 % de la superficie). /d Double récolte sur 900 ha (100 %). On avait estimé qu'à plein développement, la production annuelle augmenterait dans les proportions suivantes : i) paddy - 32.490 t.; ii) coton - 3.335 t.; iii) tabac - 1.350 t. et iv) arachide - 3.420 t. Estimations révisées 4.04 Lorsque le projet a été modifié en 1975, sa composante agricole a été très sensiblement réduite (par. 3.11). La culture du tabac et de l'arachide a été entièrement supprimée et les superficies plantées en riz et en coton réduites. L'irrigation des plantations de coton a été elle aussi supprimée. L'équipe chargée de réviser le projet est arrivée à la conclusion que l'estima- tion initiale de la superficie consacrée à la riziculture et celle de l'étendue des cultures par rotation sans le projet était nettement en deçà de la réalité et que la production de riz était plus importante que ne l'indiquait le rapport d'évaluation (les premières estimations sur l'accroissement du rendement et l'étendue des cultures par rotation avec le projet n'ont pas été modifiées à ce stade). Les modifications précitées impliquaient des estimations de production avec et sans le projet très différentes, comme on le voit dans le tableau ci-dessous - 33 - Estimation de la production (réévaluation) (Chiffre (Chiffre Sans le projet (annuel) /a Avec le projet (annuel) Production Production Superficie Production à plein Superficie à plein cultivée Rendement année 0 rendement cultivée Rendement rendement (ha) (t/ha) (t.) (t.) (ha) (ha) (t.) Paddy (Zone du projet) 3.500 /b 1,2 4.200 4.830 /d 4.000 /e 4,0 16.000 Paddy (Hors de la zone du projet) 1.700 /c 1,2 2.040 2.345 /d 2.400 /f 3,0 7.200 Coton (graine) 500 1,5 750 865 /d 1.000 fg 3,0 4.200 /a Résultats effectifs estimés pour 1974. /b 2.500 ha, campagne principale, 1.000 ha, saison sèche. /c 1.200 ha, campagne principale, 500 ha, saison sèche. /d Accroissement maximum de 15 % selon l'estimation faite à l'évaluation. /e 2.500 ha, campagne principale, 1.500 ha saison sèche (60 % de culture par rotation). /f 1.500 ha, campagne principale, 900 ha saison sèche (60 % de culture par rotation). Lg Culture pluviale. Pour le paddy et le coton, l'accroissement annuel de la production à plein ren- dement était estimé à 16.025 tonnes et 2.135 tonnes respectivement. Résultats effectifs 4.05 Riz. Comme on l'a indiqué, la SODEMO n'a recueilli d'informations que sur les paysans pratiquant la riziculture dans la "zone du projet" et dans le delta de Morondava, où opéraient les services de vulgarisation de la SODEMO, de sorte que ses chiffres estimatifs de production ne rendent compte que d'une par- tie de la production à l'intérieur de tout le périmètre irrigué. Les missions de supervision ont heureusement obtenu des renseignements sur les cultures pra- tiquées dans l'ensemble du périmètre, ce qui donne une image très différente de la situation. En bref, la superficie cultivée dans la zone d'intervention de la SODEMO est faible, les rendements n'ont que légèrement augmenté et si la produc- tion s'est modifiée, c'est dans un sens négatif. En revanche, hors de la zone d'intervention de la SODEMO, la culture du paddy s'est développée de façon non planifiée, mais largement, grâce à l'action spontanée des paysans desservis par le réseau d'irrigation a.nélioré. Par conséquent, bien que l'emplacement des zones cultivées, l'étendue des cultures par rotation et le niveau des rendements - 34 - diffèrent très sensiblement des prévisions faites lors de la révision du projet, ce supplément de production est à peu près du même ordre de gran- deur (par. 4.09). Les chiffres de la production effective sont donnés dans le tableau ci-après. Chiffres de la production effective Hors de la "Zone du projet" zone du projet (Tsivalaka/Mahabo) (Delta) Total 1978 /a Superficie cultivée (ha) 239 987 1.226 Production (t) 671 2.559 3.230 Rendement (t/ha) 2,8 2,6 2,6 1979 /a Superficie cultivée (ha) 511 445 956 Production (t) 1.342 1.216 2.558 Rendement (t/ha) 2,6 2,7 2,7 1980 /a Superficie cultivée (ha) 609 315 924 Production (t) 1.402 872 2.274 Rendement (t/ha) 2,3 2,8 2,5 1981 /a Superficie cultivée (ha) 740 361 1.101 Production (t) 1.861 1.092 2.953 Rendement (t/ha) 2,5 3,0 2,7 1981 (ensemble du périmètre) /b Superficie cultivée (ha) ) 10.100 Production (t) ) 28.280 Rendement (t/ha) ) 2,8 /a Source : SODEMO (rapports annuels). /b Source : SODEMO (Etude socio-économique de l'ensemble du périmètre d'irrigation) et IDA, Rapport de supervision du 25 février 1982. On trouvera dans les paragraphes qui suivent (et dans les Tableaux 3 à 6) des renseignements plus détaillés sur la superficie cultivée, l'intensité des cultures, les rendements et le surcroît de production. - 35 - 4.06 La superficie cultivée totale est plus importante que celle pré- vue lors de la révision du projet. En effet, il avait été estimé à l'époque que 5.200 ha environ étaient cultivés et que, grâce à une meil- leure maîtrise de l'eau, l'intensité des cultures augmenterait et la superficie cultivée totale atteindrait 6.400 ha par an. Cependant, vu l'importance prise par les cultures spontanées en dehors de la zone d'in- fluence de la SODEMO (mais dans le périmètre d'irrigation), la superficie effectivement cultivée en 1981 était estimée à 10.100 ha, et ce bien que la superficie mise en valeur par la SODEMO n'ait représenté que 60 % de l'objectif révisé. En raison de ce déséquilibre, les terres situées en dehors de la zone du projet représentent une part plus importante que prévu de la superficie cultivée. D'après les chiffres de 1981 cités dans le tableau précédent il semblerait que la zone d'intervention de la SODEMO représente 10 % environ de la superficie cultivée, ce qui veut dire que 90 % des terres cultivées sont en dehors. 4.07 Les chiffres de la SODEMO révèlent aussi que l'intensité des cultures est faible dans sa zone d'intervention (Tableau 4.a et 4.b). Cela tient à deux facteurs : i) les paysans ne cultivent pas la totalité de la superficie qui leur est allouée; et ii) s'ils font deux récoltes par an, ce n'est pas nécessairement sur la même parcelle. D'un point de vue global, les chiffres de la SODEMO indiquent que l'intensité des cultures est en moyenne de 85 à 90 % par an. Toutefois, ces chiffres ne tiennent pas compte du fait que les méthodes culturales diffèrent dans la région du Delta et dans la zone du projet. Les doubles récoltes sont plus fré- quentes dans le Delta où l'intensité culturale est de l'ordre de 110 à 125 % par an. Dans la zone du projet, elle se situait aux environs de 80 % en 1980-1981. On ne sait pas si ces tendances se manifestent égale- ment à l'extérieur de la zone d'intervention de la SODEMO. 4.08 Dans la région de Morondava, le rendement du riz s'est écarté, à des degrés divers, des estimations faites à l'évaluation. Dans le Delta, cet écart a été minime, le rendement ayant progressé régulièrement de 2,6 t/ha en 1978 à 3 t/ha en 1981, ce qui correspond au chiffre à plein rendement prévu initialement. En revanche, dans la zone du projet, les résultats ont été en deçà des projections. Le rendement a été de 2,6 tonnes à l'hectare en moyenne pendant les quatre années, sans tendance marquée, alors qu'à l'évaluation on avait prévu un rendement à maturité de 4 tonnes à l'hectare. Globalement, les paysans qui ont bénéficié des ser- vices de vulgarisation de la SODEMO ont obtenu un rendement moyen de 2,6 à 2,7 tonnes à l'hectare; ce résultat semble caractéristique de la région tout entière, comme le prouve l'étude réalisée en 1982 dans l'ensemble du périmètre, d'après laquelle le rendement moyen était de 2,8 tonnes à l'hectare. 4.09 A partir des renseignements sus-mentionnés et de ceux qui figurent dans les dossiers, il semble que la production supplémentaire de paddy ait presque atteint en 1981 les estimations révisées à plein rende- ment, bien que les résultats effectifs aient varié sensiblement d'un indi- cateur à l'autre. Ainsi, bien que les rendements aient été inférieurs aux prévisions, dans l'hypothèse "avec le projet", la superficie cultivée et par conséquent la production totale ont été plus importantes; dans l'hypo- thèse "sans le projet", le rendement a été ramené à 2,4 tonnes à l'hectare (à la lumière de l'enquête effectuée en 1971), ce qui a relevé le chiffre - 36 - de la production sans le projet. Le chiffre de 2,4 tonnes à l'hectare semble réaliste, compte tenu du rendement enregistré en 1978 (2,6 tonnes à l'hectare), avant que les activités de vulgarisation aient vraiment démarré. Compte tenu de ces modifications, les chiffres estimatifs de la production avec et sans le projet, à l'achèvement du projet (1981), sont donnés dans le tableau ci-dessous Production supplémentaire de paddy : dernières estimations Sans le projet Avec le projet Superficie Superficie cultivée Rendement Production cultivée Rendement Production (ha) (t/ha) (t.) (ha) (ha) (t.) Périmètre d'irrigation ("Zone du Projet" et "zone extérieure au projet") 5.200 /a 2,4 /b 12.480 /c 10.100 /d 2,8 /e 28.280 /a Voir par. 4.04. /b Etude réalisée en 1971 par la SATEC. /c Dans l'hypothèse sans le projet, on a supposé qu'il n'y aurait aucune croissance. /d Rapport de supervision du 25 févier 1982. /e Etude réalisée en 1982 par la SODEMO. Sous l'effet combiné de ces divers ajustements, l'estimation de la production supplémentaire approche du niveau estimé lors de la révision du projet, soit 15.800 tonnes (dernière estimation) contre 16.025 tonnes (estimation de 1975). 4.10 Outre les rizières cultivées par de petits agriculteurs, mentionnés ci-dessus, la SODEMO exploitait dans la région de Mahabo une petite ferme semen- cière pour obtenir des semences de riz. La superficie cultivée est passée en quatre ans de 22 à 41 ha, tandis que les rendements ont baissé de 4,75 à 2 tonnes à l'hectare environ (ce qui était pire que les rendements obtenus par les riziculteurs locaux). Les résultats détaillés sont donnés dans le tableau ci-après. - 37 - Production de la rizière semencière Superficie cultivée Production Rendement (ha) (t) (t/ha) 1978 22 104,5 4,75 1979 32 109,3 3,4 1980 34 75,5 2,2 1981 41 87,6 2,1 4.11 Dans l'ensemble, l'augmentation de la production enregistrée dans le périmètre d'irrigation résulte sans conteste des activités entre- prises dans le cadre du projet, puisque l'expansion de la superficie cul- tivée n'aurait pas été possible sans la réalisation des grands travaux de génie civil. Vu que les paysans ont mis en culture beaucoup de nouvelles rizières sans l'aide du projet, on peut se demander si la production aurait pu être augmentée à moindre frais laissant les bénéficiaires du projet exécuter les travaux d'aménagement foncier. 4.12 Coton. La production cotonnière n'a pas atteint les niveaux estimés à 1 évaluation et lors de la révision du projet. Pour ce qui est de la superficie cultivée, l'objectif révisé, qui était de 1.000 ha, a été atteint dans les premières années de l'exécution, mais à cause de la mau- vaise gestion, de la faible rentabilité et des conditions climatiques défavorables, la superficie cultivée a progressivement diminué; elle était tombée à environ 650 ha à l'achèvement du projet. Quant au rendement, il a lui aussi baissé pendant l'éxécution, tombant de 2 tonnes à l'hectare environ au début du projet à 1 tonne ou moins au cours de l'exécution. Les chiffres effectifs de production sont donnés dans le tableau ci-dessous. Production de la plantation de coton d'Ankilivalo Rendement/ Rendement/ Superficie Superficie superficie superficie cultivée de récolte Productior, plantée de récolte (ha) (ha) (t) (t/ha) (t/ha) 1974 500 465 1.030 2,1 2,2 1975 900 810 1.445 1,6 1,8 1976 1.000 950 1.395 1,4 1,5 1977 1.000 900 1.330 1,3 1,5 1978 970 880 685 0,7 0,8 1979 880 860 760 0,8 0,9 1980 670 660 640 0,9 0,9 1981 640 560 670 1,0 1,2 4.13 Il ressort clairement de ces chiffres que la production coton- nière a peu augmenté pendant l'exécution du projet. Abstraction faite de tout facteur de croissance "sans le projet", la production a augmenté au total de 2..200 tonnes environ en huit ans, soit environ 275 tonnes par an. On trouvera des estimations détaillées dans le tableau ci-dessous - 38 - Accroissement de la production cotonnière : estimations Sans le projet Avec le projet Superficie Production Production cultivée Rendement Production effective supplémentaire (ha) (t/ha) (t) (t) (t) 1974 500 1,5 750 1.030 280 1975 500 1,5 750 1.445 695 1976 500 1,5 750 1.395 645 1977 500 1,5 750 1.330 580 1978 500 1,5 750 695 - 1979 500 1,5 750 760 10 1980 500 1,5 750 640 - 1981 500 1,5 750 670 - 2.210 B. Changements technologiques Riz 4.14 Le programme technologique sur lequel s'appuient les estimations de la production avec le projet était axé sur la préparation des sols et l'utilisation de facteurs de production améliorés. Le sol devait être préparé au moyen de machines à traction animale ou de tracteurs et les paysans étaient censés employer des semences améliorées, des engrais et des pesticides. La campagne de culture principale devait avoir lieu pen- dant la saison des pluies (sur 4.700 ha), une seconde récolte étant prévue sur une surface plus petite (2.900 ha) pendant la saison sèche, plus fraîche. Grâce à la traction animale ou aux services mécanisés, la main- d'oeuvre familiale devait suffire pour exécuter l'ensemble des travaux. Telle fut la démarche adoptée pendant l'exécution. Par la suite, les recommandations techniques ont été précisées à la lumière des recherches effectuées par la SODEMO. Le calendrier des cultures préconisé prévoyait a) à la saison des pluies, l'établissement de la pépinière en décembre, le repiquage des jeunes plants en janvier/février et la récolte en avril/mai; et b) à la saison sèche, l'établissement de la pépinière en juin, le repi- quage en juillet/août et la récolte en novembre/décembre. En plus de ce calendrier optimum, les services de la SODEMO avaient recommandé (par ordre d'importance) : i) l'emploi de variétés améliorées; ii) le repiquage en lignes; iii) le sarclage; iv) la fertilisation; v) l'achat d'outillage léger; vi) la traction animale; et vii) l'emploi d'herbicides. 4.15 Dans la zone d'intervention de la SODEMO, les paysans n'ont pas eu le comportement escompté à l'évaluation et à la suite du programme de recherche (Tbleaux 4 à 6). Dans la pratique, la campagne principale a eu lieu pendant ý,a saison sèche et non pendant la saison des pluies, le recours à la traction animale ou aux services de tracteur a été limité, de même que l'emploi de facteurs de production améliorés, engrais et pesti- cides notamment et les terres allouées aux paysans n'ont jamais été inté- gralement cultivées. La culture par rotation a été limitée, bien que cer- tains paysans aient obtenu deux récoltes sur des parcelles différentes. - 39 - Le calendrier des cultures a lui aussi beaucoup différé du calendrier pré- conisé par la SODEMO : ainsi, pendant la saison des pluies, les paysans ont établi les pépinières en janvier, repiqué les plants âgés en mars/ avril, et récolté en mai/juin; pendant la saison sèche, ils ont établi les pépinières de juillet à septembre, repiqué en septembre/octobre et récolté de la fin novembre à janvier. Les tiges de riz sont souvent lais- sées en terre et les rejets sont coupés trois moi.3 plus tard. La repousse est possible puisque, comme nous l'avons vu précédemment, les paysans ont l'habitude de cultiver des parcelles différentes pendant la saison des pluies et pendant la saison sèche. 4.16 On ne sait pas très bien pourquoi les riziculteurs ont agi ainsi. Il semble toutefois que plusieurs facteurs critiques puissent expliquer leur comportement. Le premier problème a été la maîtrise de l'eau sur les terres mises en valeur par la SODEMO. La construction de prises d'eau "pirates" pour irriguer les terres situées à l'extérieur de la zone d'intervention de la SODEMO a provoqué une pénurie d'eau sur cer- taines terres exploitées par la SODEMO. La conception et la construction médiocres des canaux tertiaires et quaternaires aménagés par la SODEMO ont également contribué à cette pénurie, les canaux se situant parfois en des- sous du niveau des champs à irriguer. Dans d'autres zones, le nivelage du terrain effectué par la SODEMO était défectueux, de sorte que certains champs, inondés en permanence pendant la saison des pluies, ne pouvaient être ni préparés ni cultivés. Dans la région de Mahabo, où les sols sablonneux sont très perméables, il aurait fallu irriguer beaucoup plus, mais cela n'a pas toujours été possible pendant la saison sèche. En bref, dans la "zone du projet", la pénurie d'eau ou l'inondation ont réduit la superficie cultivable, de sorte que la superficie effectivement cultivée est toujours inférieure à la superficie aménagée et, dans certains cas, il n'est pas possible d'obtenir deux récoltes sur la même parcelle. 4.17 Le deuxième facteur critique est : la pénurie de main-d'oeuvre pendant les périodes de pointe (en particulier pour la préparation du sol). Contrairement aux prévisions faites à l'évaluation et lors de la modification du projet, les paysans ont été peu nombreux à adopter la cul- ture attelée, peu conforme à leurs traditions et nécessitant l'achat d'une paire de boeufs, très coûteuse. A cet égard, la suspension du crédit en 1979/80 a encore découragé l'adoption de cette nouvelle technique. Les services de tracteurs, très demandés avant le blocage du crédit, ont aussi régressé par la suite. De toute façon, la SODEMO ne pouvait suffire à la préparation des sols, parce qu'elle manquait de matériel, de carburants et de pièces de rechange et parce qu'elle devait fournir des tracteurs à la fois aux planteurs de coton et aux riziculteurs avant la saison des pluies. Dans ces conditions, les paysans ont dû compter presque exclusi- vement sur la main-d'oeuvre familiale pour préparer leurs champs, mais vu la surface des parcelles qui leur étaient allouées (parfois plus de 2 ha), ils manquent de bras pour faire le travail nécessaire. De ce fait, une partie de l'exploitation familiale reste en friche pendant chaque campagne et la pratique d'une seconde récolte est limitée. 4.18 Un troisième problème, qui n'a pas été suffisamment analysé lors de l'évaluation ou de la supervision, a trait aux modes de culture dans les grandes exploitations (irriguées ou non). Faute de renseignements sur - 40 - les façons culturales et les besoins de main-d'oeuvre sur les parcelles non irriguées, il est difficile de dire avec certicude quels sont, pour l'exploitant, les avantages et les inconvénients respectifs de la culture pluviale et de la culture irriguée. Il semble néanmoins que le comporte- ment décrit précédemment (par. 4.15) est dû à ce que la main-d'oeuvre familiale devient insuffisante lorsqu'il faut préparer le sol avant la principale saison des pluies en décembre. Plus précisément, les agriculteurs sont confrontés aux circonstances suivantes : i) la main-d'oeuvre ne suffit pas pour préparer simultanément, dans un laps de temps limité, les parcelles irriguées et les parcelles non irriguées; ii) les cultures pluviales ont beaucoup de valeur; iii) la maîtrise de l'eau s'améliore pendant la saison sèche; iv) les agriculteurs qui ont des champs irrigués ne sont pas tenus de payer des redevances pour la mise en valeur des terres et la distribution de l'eau. Dans ces conditions, les paysans ont préféré donner la priorité aux par- celles non irriguées pendant les mois décisifs de décembre/janvier et reporter à la saison sèche la principale campagne de riziculture irriguée, afin de réduire la concurrence entre les deux types de culture. Ainsi, la riziculture irriguée pendant la saison des pluies est une activité d'ap- point entreprise en fonction du temps et de la main-d'oeuvre disponibles. Comme aucune redevance n'est perçue pour la mise en valeur et la distribu- tion de l'eau, rien ne s'oppose à cette exploitation à grande échelle des terres situées dans le périmètre d'irrigation. Compte tenu des ressources disponibles, de la valeur utilitaire et des incitations existantes, cette organisation du travail semble un moyen très rationnel d'utiliser effica- cement la main-d'oeuvre familiale et de maximiser la production agricole. 4.19 Enfin, la manière dont les paysans utilisent les facteurs de production semble aussi adéquate, dans les circonstances décrites précé- demment. En particulier, les recherches ont montré que, si le calendrier des cultures est tardif, l'emploi de variétés locales et de plants plus âgés est la meilleure formule technique pour accroître les rendements. Dans certaines régions, l'utilisation de variétés locales, conjuguée à une maîtrise de l'eau insuffisante a pour effet de réduire le potentiel pro- ductif des engrais et des pesticides. En conséquence, bien que la possi- bilité (et plus tard l'impossibilité) d'obtenir des crédits ait déterminé l'attitude des paysans, il y avait aussi de bonnes raisons techniques de ne pas modifier les méthodes culturales. 4.20 En conclusion, les changements techniques recommandés pour le projet ont été insignifiants, en raison principalement de l'insuffisance de la main-d'oeuvre et des préférences des agriculteurs. Il semblerait toutefois que le report de la riziculture irriguée de la saison des pluies à la saison sèche constitue un grand pas en avant dans la mesure où il permet aux paysans de tirer davantage parti de la main-d'oeuvre familiale disponible. Par conséquent, même si les progrès réalisés n'étaient pas prévus, il serait inexact de dire que les techniques n'ont pas évolué. - 41 - Coton 4.21 En ce qui concerne la culture du coton, le progrès technique n'est pas aussi capital que dans le cas de la riziculture, car au départ, il n'existait pas de petites plantations dans la région de Morondava, cette culture ne se pratiquant que dans la ferme d'Etat. A la fin des années 70, la situation a changé du fait que la gestion de la plantation de coton avait empiré et que la SODEMO a décidé de créer des associations d'agriculteurs (par. 3.15). Cette initiative, peu rentable pour les paysans, n'a guère contribué à l'accroissement de la production (par. 4.24). Le programme technique était pratiquement le même dans les deux systèmes - préparation mécanique des sols, traitements chimiques de surface, sarclage et cueillette manuels. Les rendements étaient faibles, en raison de la mauvaise gestion des principales opérations (par exemple, préparation tardive des sols, traitements chimiques tardifs ou insuffi- sants) et des conditions climatiques extrêmes (sécheresse, inondation). Les traitements chimiques ont posé un problème particulier, parce que les mélanges n'étaient pas toujours convenablement préparés et que les para- sites étaient réfractaires au DDT, produit utilisé depuis des années. Ce problème est désormais résolu grâce à l'emploi de pyréthrine. Il a cepen- dant fallu, pendant l'exécution, intensifier considérablement les traite- ments chimiques au DDT pour obtenir des résultats, ce qui explique pour- quoi le DDT est devenu un facteur de production tellement coûteux. C. Impact sur les bénéficiaires 4.22 Comme la SODEMO a suivi le projet de façon sélective, les don- nées sur le nombre d'agriculteurs et de familles rurales ayant effective- ment bénéficié du projet sont fragmentaires. Dans les zones supervisées par la SODEMO, le nombre des participants est passé en quatre ans de 525 à 1.065 environ. Dans ce cas, les "participants" sont ceux qui ont reçu une parcelle de terre dans une zone où opèrent les agents de vulgarisation de la SODEMO. Ce terme ne signifie pas forcément qu'ils cultivent cette par- celle, ni qu'ils adoptent les façons culturales recommandées (Tableau 5). En dehors de la zone d'intervention de la SODEMO, il est un peu plus dif- ficile de recenser la population rurale. D'après une enquête effectuée par la SODEMO en 1982, il y avait au total, dans le périmètre d'irriga- tion, 28.850 habitants environ, répartis en 5.700 familles environ, dont 4.745 se livraient à des activités agricoles. Comme ces chiffres englobent les agriculteurs vivant dans la zone d'intervention de la SODEMO, le projet aurait profité, semble-t-il, à 3.680 familles rurales supplémentaires. 4.23 Comme la SODEMO n'a jamais recueilli de données sur les activi- tés globales des agriculteurs, sur la part de la production destinée à l'autoconsommation et à la vente et sur les coûts de production, il est difficile de déterminer l'évolution du revenu en argent et en nature des bénéficiaires du projet. Néanmoins, la modification des modes de culture décrite précédemment (par. 4.18) semble dénoter une amélioration du bien- être des familles rurales, comme en témoigne l'accroissement de la produc- tion de cultures vivrières pluviales et de riz irrigué. Cette hypothèse est corroborée dans une certaine mesure par l'enquête réalisée en 1982 par - 42 - la SODEMO. Cette enquête révèle que les indicateurs socio-économiques (toits métalliques, appareils ménagers et outillage agricole) étaient en progression. De même, le nombre de commerçants avait augmenté, ce qui témoigne de l'intensification de la production et des activités commer- ciales. Il est difficile de déterminer la part exacte du projet dans cette amélioration du niveau de vie et dans cet accroissement de l'acti- vité économique, car d'autres facteurs favorables sont entrés en jeu : la plantation de canne à sucre et la raffinerie d'Analaiva et l'exploration pétrolière au large de Morondava. 4.24 Bien que l'on connaisse mal le revenu global des familles rurales, on sait ce que rapportent les cultures de coton et de paddy. Ainsi, en 1981, le prix du coton vendu à la SODEMO par les planteurs asso- ciés était de 35 francs malgaches le kilo, ce qui correspondait au prix officiel à la production, déduction faite du coût des services fournis par la SODEMO (dont les tarifs étaient plus élevés que ceux des autres socié- tés parapubliques fournissant les mêmes services). Etant donné la super- ficie cultivée par chaque planteur de coton généralement de 1 ha environ, le rendement de l'ordre de 1 t/ha, la récolte rapportait au total environ 35.000 francs malgaches (net). Par comparaison, la culture du paddy était beaucoup plus avantageuse, le prix officiel à la production étant de l'ordre de 45 francs malgaches le kilo, c'est-à-dire que, sur la base de la production à l'hectare, chaque récolte rapportait de 85.000 à 95.000 francs malgaches (net) (en supposant des rendements de l'ordre de 2,6 à 2,8 t/ha). Comme la culture du coton était relativement moins inté- ressante, les paysans associés n'ont guère fait d'effort pour entretenir les plantations et cueillir le coton. De plus, comme la récolte du riz et la cueillette du coton coïncident pendant la saison des pluies, les paysans font généralement passer le riz avant le coton lorsque la main- d'oeuvre familiale est insuffisante. 4.25 On connait assez mal les problèmes relatifs à la colonisation rurale et au déplacement des populations, qui avaient pourtant été mis au premier plan à l'évaluation. A l'origine, on s'attendait à ce que la SODEMO installe quelque 2.100 familles rurales venues d'autres régions de Madagascar dans des villages spécialement construits à cette fin. Toute- fois, en raison de la très forte augmentation du coût de cette composante (due en grande partie à des normes de conception trop élevées pour les logements et les autres bâtiments) et du fait de l'importance des migra- tions spontanées, la mission de révision a recommandé que cette composante soit supprimée du projet révisé. Depuis lors, on s'est peu soucié de savoir combien de familles avaient effectivement migré ou quels problèmes cela avait pu engendrer. Les rapports de supervision soulignent bien que les collectivités locales chargées de distribuer les terres répugnaient à modifier l'équilibre ethnique, préférant souvent allouer de vastes par- celles aux résidents, au lieu de réduire la taille des parcelles pour inclure les nouveaux venus dans la distribution. Ce phénomène est mis en évidence par une étude réalisée en 1982 par la SODEMO, d'où il ressort que 17.000 personnes environ sont arrivées dans la région entre 1971 et 1982, soit 60 % environ de la population totale. 4.26 La mission d'évaluation avait aussi examiné avec beaucoup d'at- tention les problèmes sanitaires liés au projet d'irrigation et la néces- sité de prendre des mesures préventives pour circonscrire la bilharziose. - 43 - Une petite partie seulement du programme sanitaire a été exécutée, mais rien n'a été fait pour contrôler l'incidence de la bilharziose et aucun plan d'action n'a été établi pour lutter contre la maladie. Les missions de supervision n'ont pas jugé que la santé de la population posait des problèmes particuliers et, d'après le compte rendu de la mission d'achève- ment, il ne semblait pas que la bilharziose et autres problèmes de santé avaient pris des proportions incontrôlables. Il est toutefois difficile d'en acquérir la certitude, faute de renseignements et de données sur la question. Si l'on ne s'est pas occupé du problème, ce n'est pas par manque d'intérêt, mais simplement parce que les problèmes opérationnels immédiats polarisaient l'attention de tous. 4.27 Le régime foncier a posé de nombreux problèmes, parce que les agriculteurs n'étaient pas favorables au remembrement ou à la modification du mode de faire-valoir traditionnel. Cela a retardé la réhabilitation du réseau à plusieurs reprises. Autre point litigieux : comment évaluer les travaux d'aménagement réalisés par la SODEMO? Comme le schéma d'utilisa- tion des terres - aménagements terminaux et cultures - variait d'un champ à l'autre et d'un propriétaire à l'autre, les paysans ont réclamé l'appli- cation de tarifs variables, calculés en fonction du degré d'aménagement avant l'intervention de la SODEMO. Cette revendication a finalement été acceptée et trois catégories ont été instituées : i) terres complètement mises en valeur, ii) terres partiellement mises en valeur et iii) terres en friche. Les collectivités locales étaient chargées en dernier ressort de fixer les tarifs et de répartir les parcelles entre les trois catégo- ries. Les tarifs finalement adoptés étaient relativement faibles pour les catégories (i) et (ii) et augmentaient brusquement pour la catégorie (iii). En règle générale, les propriétés privées entrent dans les catégories (i) et (ii) et les domaines de l'Etat dans la catégorie (iii). Comme elle avait du mal à recouvrer les redevances d'aménagement, la SODEMO a renoncé à vendre des terres domaniales dans la région de Mahabo pour y créer des associations de paysans tenues, par un contrat annuel, de régler les ser- vices fournis par la SODEMO. D. Evaluation globale 4.28 En résumé, le projet n'a pas eu l'incidence agricole escomptée à l'évaluation et, par rapport aux estimations faites à la réévaluation, ses résultats ont été mitigés. L'adoption des méthodes culturales améliorées recorhmandées sur la base des travaux de recherche a été limitée et malgré la complexité des ouvrages d'irrigation, la maîtrise de l'eau est loin du niveau requis pour un réseau moderne. Le projet a cependant contribué à une amélioration de la production et à des gains pour les agriculteurs. Pour que la production continue de progresser, il faudra améliorer la maî- trise de l'eau et l'entretien du réseau et planifier l'utilisation de l'eau car, dans peu de temps, la capacité du réseau ne permettra plus de satisfaire les demandes concurrentes (Tableau 7). - 44 - V. RENFORCEMENT INSTITUTIONNEL 5.01 Sur le plan institutionnel, le projet visait principalement à tranformer la Société pour le développement de la région de Morondava (SODEMO) en un organisme de développement régional et d'irrigation fonc- tionnant efficacement. La SODEMO avait été spécialement créée pour exécu- ter le Projet d'irrigation et de développement rural de Morondava. Sa création s'inscrivait dans un plan plus général visant à confier à des entreprises publiques l'exploitation de vastes réseaux d'irrigation modernes. Lors de la création de la SODEMO, il existait déjà trois socié- tés (SOMALAC, SAMANGOKY et FIFABE) qui fonctionnaient efficacement et dis- posaient d'assistance technique. L'organisation de la SODEMO étant cal- quée sur celle de ses prédécesseurs, il n'était pas inconcevable qu'elle donne des résultats analogues. La SODEMO a malheureusement été victime des bouleversements politiques et sociaux qui ont coïncidé avec sa créa- tion, épreuve qui avait été épargnée à leurs débuts, aux autres sociétés d'irrigation (qui ont elles aussi souffert des troubles et ont connu à peu près le même sort que la SODEMO). A. Principes posés à l'évaluation 5.02 Le rôle et la structure de la SODEMO ont été longuement discutés à l'évaluation et la création de la société a été autorisée par décret le 22 février 1972. Telle qu'elle était conçue alors, la SODEMO devait être responsable de toutes les composantes du projet à l'exception des travaux de génie civil pour le réseau d'irrigation. Ses activités comprenaient les aménagements terminaux, l'installation des paysans et des ouvriers agricoles, l'attribution de terres aux riziculteurs, la construction des bâtiments nécessaires au projet, le lancement d'un programme sanitaire, l'établissement et l'exploitation d'un centre de recherche agronomique, la fourniture de services agricoles aux riziculteurs, l'exploitation d'une plantation de tabac et d'arachides et d'une plantation de coton, ainsi que l'exploitation et l'entretien du réseau d'irrigation. Pour exécuter ce programme complexe et ambitieux, la SODEMO devait faire appel à des entre- prises nationales et internationales (pour l'aménagement foncier et la construction des bâtiments) et elle devait bénéficier d'une assistance technique permanente dans plusieurs domaines techniques. 5.03 Ces dispositions ont été confirmées au cours des négociations, en mai 1972. On s'est alors attaché à définir : i) la composition et les attributions du Conseil d'administration de la SODEMO et ii) l'organisa- tion et les mécanismes de gestion de la société. Il fut notamment décidé que la SODEMO serait une société d'économie mixte, dans laquelle les sous- criptions proviendraient à la fois de l'Etat et des collectivités locales et de diverses sources non gouvernementales (notamment la Chambre de com- merce de Monrondava et plusieurs cabinets de consultants collaborant au projet). Le Conseil d'administration, dirigé par un Président nommé par le Gouvernement, devait se composer des représentants de chacun des actionnaires susmentionnés. Son rôle devait être d'orienter la politique générale de la société et de coordonner les activités du projet. Un Directeur général devait être nommé par le Conseil pour régler les - 45 - affaires courantes. L'encadrement devait être assuré par des experts expatriés (au moins neuf) affectés à des postes de direction et à des fonctions spécialisées, et assistés par des homologues malgaches. Au bout de dix ans (c'est-à-dire en régime de croisière), le personnel malgache devait prendre en mains la gestion de la société. On s'attendait à ce que la SODEMO parvienne en 1979 à financer intégralement ses opérations, à partir des recettes provenant des plantations de coton et de tabac et des redevances versées par les bénéficiaires des services d'aménagement fon- ciers et d'irrigation. B. Etablissement de la SODEMO 5.04 Après l'approbation du Crédit en juin 1972, le gouvernement s'est concentré sur les tâches suivantes : i) arrêter définitivement les statuts et le plan de financement de la SODEMO et ii) recruter des consul- tants pour la SODEMO, deux conditions auxquelles était subordonnée l'en- trée en vigueur du crédit. Toutefois les pouvoirs publics ont tardé à agir sur ces deux points, parce qu'il était difficile de trouver des actionnaires et qu'il existait un désaccord fondamental sur les proposi- tions en matière de gestion négociées à Washington. Après de longues dis- cussions sur le terrain avec une mission de supervision de l'IDA, les difficultés ont finalement été aplanies et une assemblée générale des actionnaires s'est réunie en avril 1973 pour approuver officiellement les statuts et le plan de financement de la SODEMO. 5.05 Les statuts approuvés par l'Assemblée générale différaient sen- siblement à plusieurs égards de ceux qui avaient été discutés et convenus lors des négociations. a) Statut juridique. Bien que la SODEMO ait été conçue en une société d'économie mixte, la première souscription au capital a été versée entièrement par le secteur public (l'administration centrale et la BNM). Par la suite, aucune autre institution publique ou privée n'a souscrit. b) Organisation de la direction. La procédure de nomination du Président du Conseil d'administration et du Directeur général avait été modifiée. D'après les statuts de 1973, le Président devait être élu par le Conseil et confirmé dans ses fonctions par décision conjointe du Ministère du développement rural et du Ministère des finances et de l'économie. Le Directeur général devait être nommé par Décret présidentiel. c) Attributions de la direction. Les sphères de responsabilité respectives du Président et du Directeur général n'étaient pas précisées, à charge pour les titulaires eux-mêmes de définir leurs attributions. d) Personnel. Rejetant le plan mis au point pendant l'évaluation et les négociations, le gouvernement a insisté pour que les postes clés soient confiés à des cadres malgaches, les experts expatriés devant jouer un rôle purement consultatif. - 46 - 5.06 Le plan de financement approuvé par l'Assemblée générale des actionnaires ne s'écartait pas beaucoup des propositions faites à l'éva- luation. D'après ce plan, les prêts, les dons et l'autofinancement se combinaient de la manière suivante : a) les apports en capital devaient servir à financer les bâtiments et les autres travaux de construction de la SODEMO (280 millions de francs malgaches); b) les subventions de l'Etat devaient aider à financer la construc- tion des villages, les activités sanitaires et la gestion de la station expérimentale (1.793 millions de francs malgaches); c) les prêts à long terme consentis par l'Etat (notamment les fonds de l'IDA destinés aux composantes exécutées par la SODEMO) devaient servir à financer 80 % des aménagements terminaux et 100 % des achats de matériel, de machines et de véhicules (1.872 millions de francs malgaches). Ces prêts, assortis d'un intérêt de 3,5 % l'an, devaient être remboursés en 40 ans, dont un différé d'amortissement de 10 ans; d) les prêts de la BNM : i) un prêt à long terme remboursable en 15 ans et assorti d'un intérêt de 6,25 % l'an devait servir à financer 20 % du coût des aménagements terminaux (925 millions de francs malgaches); et ii) un prêt renouvelable au taux de 6 % l'an devait servir à financer les fonds de roulement (365 mil- lions de francs malgaches); et e) le solde des dépenses devait être financé au moyen des res- sources tirées de l'exploitation des plantations de coton et de tabac et des redevances versées d'aménagement foncier et d'irrigation. 5.07 L'Assemblée générale des actionnaires a non seulement adopté les statuts et le plan de financement de la SODEMO, mais elle a aussi désigné les membres du premier Conseil d'administration, qui se composait de représentants du Ministère du développement rural, du Ministère des finances el de l'économie et de la SODEMO (Directeur général). Le premier président fut choisi parmi les représentants du MDRRA. Les Administra- teurs avaient un mandat de six ans. 5.08 L'IDA a approuvé les statuts et le plan de financement de la SODEMO, considérant qu'ils fournissaient les bases nécessaires pour exécu- ter le projet. Toutefois, les changements en matière de personnel et de gestion ont suscité une certaine inquiétude. L'IDA a accepté la nouvelle formule à condition que les cadres de la SODEMO reçoivent, selon les besoins, une assistance technique adéquate et que le gouvernement donne la priorité absolue à l'exécution des clauses de l'accord relatives aux moda- lités de recrutement (selon ces clauses, le Directeur général doit être jugé acceptable par l'IDA, la SODEMO doit recruter du personnel expéri- menté et*compétent et l'Etat doit offrir aux employés malgaches des trai- tements et des avantages attrayants). - 47 - 5.09 Toutefois, dans la pratique, ces dispositions n'ont pas été rigoureusement appliquées. Le Directeur géneral a été nommé et remplacé sans que l'IDA soit consultée et les cadres recrutés n'avaient pas l'expé- rience requise (dans certains cas, le recrutement de personnel local qua- lifié a pris beaucoup de retard). Par ailleurs, l'assistance technique n'a pas suffi à compenser les faiblesses de la gestion. Des consultants ont été engagés mais principalement dans des domaines techniques : recherche agronomique, topographie, architecture. Par contre, l'assis- tance était manifestement insuffisante dans le domaine de la gestion et inexistante dans le domaine des finances et de la comptabilité. La ges- tion interne de la SODEMO a donc pris un très mauvais départ. C. Développement institutionnel de la SODEMO 5.10 Le développement institutionnel de la SODEMO s'est fait en deux étapes. La première, de 1973 à 1977 environ, a été caractérisée par l'ex- pansion de ses activités dans différentes directions et par le développe- ment rapide de sa structure et de ses effectifs, ce qui a entraîné de graves difficultés techniques, administratives et financières. La seconde étape, de 1977 à l'achèvement du projet en décembre 1981, a été dominée par les efforts que la SODEMO a déployés pour réexaminer son organisation interne et ses mécanismes de gestion et pour redéfinir son rôle et ses attributions en fonction de sa capacité financière et administrative. Les événements marquants de ces deux périodes sont décrits ci-après. 5.11 Les débuts (1973-76). Le démarrage d'un projet avec une insti- tution nouvelle est toujours difficile, parce qu'il faut du temps pour recruter du personnel et trouver la forme d'organisation adéquate, sans pour autant négliger les tâches qui doivent être exécutées. La SODEMO n'a pas fait exception car le projet était complexe et la société avait des responsabilités très variées (par. 5.02). Toutefois, les débuts ont été encore compliqués par la prolifération des activités et des objectifs qui n'étaient pas prévus dans le mandat initial de la SODEMO. Cet état de chose résultait en partie d'interventions du gouvernement et en partie d'initiatives internes. 5.12 La décision prise en 1973 par le gouvernement de confier à la SODEMO la responsabilité de la commercialisation des produits agricoles dans la préfecture de Morondava, devait avoir une influence critique sur l'organisation et la viabilité financière de la SODEMO. Cette initiative s'inscrivait dans le cadre d'une action nationale visant à instituer le monopole de l'Etat sur le commerce du riz, la SODEMO étant l'une des douze sociétés parapubliques qui ont été sommées de se lancer dans des activités commerciales. A la suite de cette décision, la SODEMO a dû mettre au point une structure commerciale lui permettant de s'occuper à la fois des aspects financiers et logistiques de l'achat en gros de marchandises. Dans le cadre de ses activités commerciales, la société s'est aussi lancée dans l'usinage du riz. De surcroît, en 1974, le gouvernement a décidé que la SODEMO devrait produire du maïs (sur 1.000 ha) dans le cadre d'un pro- gramme national d'urgence de production de céréales vivrières. Fort heu- reusement, cette dernière initiative est restée sans lendemain et en 1975, - 48 - il n'en était plus question. Elle a cependant obligé la SODEMO à consa- crer une part importante de ses forces et de ses ressources à une activité étrangère à son programme de travail principal. 5.13 Après la modification du projet en 1975/76, la SODEMO s'est chargée d'une autre fonction comportant un fort élément de gestion, à savoir la mise en valeur des terres, ce qui n'avait pas été prévu à l'éva- luation (cette tâche devait être confiée à une entreprise locale). Il a donc fallu que la SODEMO trouve du personnel et des moyens supplémen- taires. De sa propre initiative, elle s'est aussi lancée dans plusieurs autres activités : elle a monté un atelier de menuiserie dans le cadre de son programme de construction; en 1977/78, elle a organisé un programme d'engrais et a commencé à fabriquer du petit matériel agricole pour soute- nir ses efforts de vulgarisation. Son intention, certes compréhensible, était d'obtenir des fonds pour combler son déficit de trésorerie chronique qui allait en s'aggravant; ses efforts se sont toutefois révélés futiles. 5.14 La multiplication des fonctions opérationnelles de la SODEMO est attestée par les modifications apportées à son organigramme et par l'ac- croissement de ses effectifs. La société étant devenue l'organisme de commercialisation agricole de la région, il a fallu créer un cinquième département (Opérations techniques, Colonisation et affaires sociales, Production, Administration et finances, et Commercialisation). A la fin de 1973, il y eut un nouveau remaniement, le Département des finances et de l'Administration se scindant en deux unités distinctes. En 1974, il était évident que la société était en train de se doter d'une structure bureaucratique pesante et d'un personnel pléthorique. Son organigramme se composait de six départements, 12 services, 19 divisions et 40 sections et elle employait quelque 1.100 personnes. Cet état de chose persista pen- dant les quatre années qui suivirent. 5.15 La prolifération des fonctions opérationnelles et l'accroisse- ment rapide des effectifs de la SODEMO ont grevé ses moyens d'organisation naissants. Ses limites en matière de gestion ont été mises en évidence par la mauvaise exécution des programmes de colonisation rurale et de construction de bâtiments. Elles étaient encore plus voyantes en finances et comptabilité, aucun état financier n'ayant été préparé entre 1973 et 1976. Compte tenu de ces mauvais résultats, le Ministère des finances a cessé de verser des fonds à la société jusqu'à ce que cette dernière puisse soumettre un état financier montrant sa situation financière et l'utilisation des fonds. Cet ultimatum a incité tous les participants au projet - Gouvernement, IDA et SODEMO - à examiner de plus près la struc- ture de cette institution et à s'attaquer à quelques-uns des principaux problèmes administratifs et techniques auxquels elle était confrontée. 5.16 Les années de crise et l'impasse (1977-81). Les années 1977-81 correspondent à la période où la SODEMO s'est concentrée sur l'exécution de son programme technique : aménagement foncier, production de coton, vulgarisation en matière de riziculture, exploitation et entretien du réseau d'irrigation. Malgré la persistance des difficultés financières et administratives internes, les relations de la société avec les partici- pants extérieurs - paysans, hommes politiques et comités locaux - sont apparues comme le principal obstacle à son fonctionnement en tant que société de développement. En effet, les paysans de la région ont refusé - 49 - de coopérer avec la SODEMO en entretenant le réseau d'irrigation, en res- pectant le programme de maîtrise de l'eau et en payant des redevances pour l'aménagement foncier ou l'utilisation de l'eau. De nombreux canaux pirates ont été construits avec la bénédiction des responsables locaux, bien que cela ait réduit le débit en aval. Ce concours de circonstances défavorables témoignait du fait que la SODEMO était incapable d'établir des relations constructives avec les paysans et les institutions de la région et de faire accepter sa légitimité dans le contexte local. 5.17 Pendant la période 1977-81, plusieurs initiatives ont été prises pour surmonter les faiblesses institutionnelles et administratives de la SODEMO. Il s'agissait notamment du remplacement du directeur général, du recrutement de consultants, de la modification des structures de gestion et de la constitution de commissions interministérielles. Mais ces efforts n'ont pas résolu les problèmes fondamentaux de la SODEMO : effec- tif pléthorique, mauvaise gestion, manque d'autorité pour recouvrer les redevances d'eau et d'aménagement, insuffisance des crédits budgétaires alloués de façon sporadique et aléatoire et de ce fait, endettement énorme. La direction de la SODEMO a pris diverses mesures pour redresser la situation, mais ses plans dénotaient la faiblesse de ses moyens de pla- nification et de gestion et ils étaient dans l'ensemble extrêmement irréa- listes et inefficaces. En conséquence, à la fin de l'exécution du projet, la société, pratiquement paralysée, avait à peine assez de fonds pour payer ses charges d'exploitation fixes. A la clôture du crédit à la fin de 1981, la situation ne s'était guère améliorée et les perspectives étaient toujours aussi peu encourageantes. Les paragraphes qui suivent décrivent les principales initiatives prises pendant cette période, ainsi que leurs effets. 5.18 Après la suspension des crédits budgétaires en 1976, le gouver- nement et l'IDA ont convenu qu'il saiait bon d'engager des consultants financiers pour mettre à jour les comptes de la SODEMO et analyser sa situation financière et comptable. Les consultants, dont le rapport a été soumis au gouvernement en août 1977, sont arrivés à la conclusion générale que la gestion de la société était complètement désorganisée et que le désordre régnait dans ses finances et sa comptabilité. Ils n'ont pas pu mettre à jour les comptes de la société, ni vérifier son bilan, comme cela avait été prévu, car la comptabilité n'avait pratiquement pas été tenue en 1974/75 et 1975/76. Les difficultés provenaient notamment de défauts élé- mentaires : factures égarées, livres de compte incomplets et comptes ban- caires mal gérés. Malgré les nombreuses incertitudes, les consultants ont établi un bilan provisoire d'où il ressortait que la SODEMO avait subi de fortes pertes (probablement de l'ordre de 1 milliard de francs malgaches, soit à peu près la contre-valeur de 4,5 millions de dollars). Pour ce qui est de la gestion, le rapport révélait que : i) la SODEMO n'avait pas de budget annuel, ni de programme de travail; ii) son organigramme était imprécis et les attributions étaient mal définies; iii) il n'y avait ni instructions générales pour le personnel, ni descriptions de poste, ni manuels opérationnels; iv) la formation était inexistante, la supervision insuffisante et lez résultats mal contrôlés; v) rien n'était fait de façon systématique pour améliorer les mécanismes de gestion. En outre, l'effi- cacité de la direction était gravement entravée par le fait que les cadres - 50 - supérieurs s'absentaient fréquemment de Morondava. Les réactions du gou- vernement et de la SODEMO ont été lentes et très partielles. Elles ont cependant permis de prendre pleinement conscience des difficultés et des lacunes de la société. Malgré tout, le financement de la société a repris, ce qui a mis fin, du moins temporairement, au problème le plus grave. 5.19 Les débats suscités par le rapport des consultants ont largement contribué au remplacement du Directeur général en août. Puis en septembre, le Conseil d'administration a été remplacé par un Comité de gestion (conformément à la Charte des entreprises socialistes). Ce comité se composait des membres suivants : a) le Directeur général et les chefs de départements relevant directement de lui; b) un représentant du person- nel de la SODEMO; c) les présidents élus des fivondronanas de Morondava et de Mahabo (les deux régions couvertes par le projet) et d) le représentant à Morondava de la Banque de développement agricole (BTM), qui avait suc- cédé à la Banque nationale de développement de Madagascar (par. 5.05 et 5.06). Le Ministère du développement rural n'a jamais été représenté au Comité, ce qui a eu de lourdes conséquences, parce que le Ministère était officiellement chargé de superviser le projet et qu'on lui avait demandé à plusieurs reprises de fournir à la SODEMO un appui technique sous diffé- rentes formes. Comme la SODEMO, le Comité relevait du cabinet du Premier ministre et il était dirigé par un membre du Conseil suprême de la révolu- tion (CSR). Le but de ces remaniements était d'attirer l'attention des hauts dirigeants sur les problèmes de la SODEMO et d'entreprendre une action énergique pour les régler. Ils s'inscrivaient dans le cadre de la réforme nationale des entreprises parapubliques, la SODEMO étant l'une des premières institutions visées. Mais ces changements n'ont jamais eu force de loi; d'où l'ambiguïté du statut de la SODEMO dans la période qui a suivi leur application. L'IDA n'a été ni consultée, ni informée officiel- lement de ces changements. 5.20 Le rapport des consultants et la création du Comité de gestion ont permis de mettre de l'ordre dans la société et d'établir de nouvelles directions. Le Comité de gestion a essayé de profiter de l'occasion pour agir dans plusieurs domaines : i) adoption d'un nouvel organigramme (le nombre des départements a été ramené de six à trois : Département tech- nique, Production, Administration/Finances); ii) renouvellement des cadres de direction (comme le Directeur général, les directeurs du Département de la production et du Département de l'administration et des finances ont été remplacés); iii) adoption du programme de travail pour 1977/78; et, décision peut-être capitale; iv) suppression des fonctions commerciales de la SODEMO dans la préfecture de Morondava et fermeture de ses points d'achat. Le Comité a également décidé de créer un bureau de liaison à Antananarivo. Malgré ces mesures importantes, il ne s'est pas attaqué à l'un des problèmes essentiels de la SODEMO : la pléthore de ses effectifs. Par exemple, bien que le service commercial ait été supprimé, la SODEMO n'a pas été autorisée à licencier du personnel, ce qui l'a obligée à gar- der ses 1.100 employés! 5.21 Ce n'est qu'au début de 1979 que la SODEMO a pris de nouvelles mesures pour résorber ses blocages administratifs. Elle a alors remplacé le directeur de la plantation de coton, fait de nouveau appel à des con- sultants pour vérifier ses comptes, et nommé un conseiller financier pour - 51 - les assister dans cette tâche. Dans le même temps, le gouvernement a chargé une commission interministérielle de recommander des mesures pour venir à bout des difficultés financières de la SODEMO. Les nouvelles nominations ont commencé à donner quelques résultats à la fin de l'année, mais dans l'ensemble la situation était tellement catastrophique que le Comité de gestion a décidé, au début de 1980, que la SODEMO avait encore besoin d'une assistance technique pour mettre en place un système de comp- tabilité et apprendre au personnel à s'en servir. Finalement, la SODEMO et l'IDA sont tombées d'accord sur une double intervention : vérification des comptes et contrôle de gestion. La première, qui devait être l'occa- sion pour le personnel de la SODEMO de mettre à jour et d'ordonner les comptes de la société, devait fournir des données financières complètes en vue du contrôle de gestion. Ce dernier avait pour but d'examiner la structure et l'organisation de la SODEMO en fonction des objectifs et de la portée du projet et d'analyser les problèmes financiers et administra- tifs de la société. On s'attendait à ce que le document final serve de base à des mesures ultérieures de réformes et de consolidation. 5.22 La tâche fut confiée à un groupe mixte de consultants malgaches et expatriés, qui s'est mis à l'ouvrage à la fin de 1980. Pour ce qui est de la comptabilité, des états financiers détaillés pour 1978/79 et 1979/80 ont été établis respectivement en juin 1981 et en février 1982. Il en ressortait que les pertes accumulées au 31 octobre 1980 s'élevaient à environ 774 millions de francs malgaches. Les experts-comptables ont vivement recommandé d'effectuer à l'avenir un inventaire détaillé des avoirs, de réviser les méthodes comptables et d'introduire un système de contrôle interne. Pour ce qui est de la gestion, les principales conclu- sions du rapport des consultants, déposé en juin 1981, étaient les sui- vantes : i) la situation financière et technique de la SODEMO était catas- trophique; ii) son organisation et sa gestion étaient inadéquates; iii) son personnel était pléthorique, incompétent et paresseux; iv) la nature du contrat de travail était préjudiciable à la productivité et à l'effica- cité; v) la structure hiérarchique n'était pas clairement définie et la direction était mal informée et peu dynamique; vi) l'eau d'irrigation était gaspillée; vii) des facteurs extérieurs avaient détourné la SODEMO de ses objectifs initiaux. Pour remédier à cette situation, les consul- tants ont recommandé l'adoption d'un train de mesures comprenant : a) la suspension provisoire du comité de gestion de la SODEMO; b) la noilination d'un Directeur général énergique ayant un mandat bien défini, éventuelle- ment un officier de l'armée; c) le rattachement de la direction de la SODEMO au Conseil suprême de la révolution; d) le recouvrement des rede- vances dues par les agriculteurs; e) la désignation d'un Directeur général adjoint, éventuellement un spécialiste expatrié qui serait chargé du con- trôle interne de gestion; f) la réorganisation complète des opérations et la suspension d'un certain nombre d'activités marginales et/ou non viables; g) la confirmation du rôle central de la SODEMO dans le dévelop- pement de la région et de son financement par l'Etat; enfin, h) la révi- sion du contrat de travail avec le personnel. 5.23 Le rapport des consultants a suscité des réactions mitigées dans les milieux officiels. La direction de la SODEMO a d'abord protesté avec force contre l'analyse défavorable, mais, après l'avoir examinée de plus près, elle a commencé à appliquer certaines des mesures recommandées. - 52 - Elle a notamment supprimé un certain nombre d'activités et modifié son organisation pour rendre compte de l'importance accordée à la vulgarisa- tion et à l'entretien. De plus, un service de contrôle de gestion a été créé. En ce qui concerne les effectifs, la direction a fait savoir que le personnel serait considérablement réduit à l'avenir et elle a encouragé les départs volontaires. Comme les employés avaient été payés de façon très irrégulière en 1980/81, à cause des contraintes budgétaires et du déficit de la SODEMO, bon nombre d'entre eux ont profité de l'occasion pour quitter la société. Au deuxième semestre de 1981, les effectifs avaient diminué de 20 % environ (tombant de 1.060 à 880 personnes). Du côté du gouvernement, il n'y a pas eu de réaction officielle avant la date de clôture et aucune suite n'a été donnée aux questions et recommandations contenues dans le rapport. D. Performance de la SODEMO 5.24 L'analyse des antécédents institutionnels de la SODEMO met en évidence un certain nombre de problèmes qui ont influencé les résultats de la société pendant l'exécution. Parmi eux, on peut distinguer quatre grandes questions qui ont décidé du déroulement du projet : i) les moyens de gestion interne de la SODEMO; ii) les relations entre la SODEMO et la communauté; iii) la viabilité financière de la société et iv) son autono- mie et sa responsabilité institutionnelles. 5.25 Les moyens de gestion interne. La performance institutionnelle de la SODEMO fait ressortir trois grands points faibles : l'organisation, la gestion interne et l'aptitude à diriger. En ce qui concerne l'organi- sation, les principales fonctions et responsabilités étaient mal définies à tous les niveaux, du Conseil d'administration/Comité de gestion jusqu'à la base. Il n'existait pas non plus de directives précises pour le recru- tement, ni de description explicite des postes et qualifications, si bien que la société était exposée à toutes sortes de pressions politiques en matière d'emploi. En ce qui concerne la gestion, l'absence d'un système d'information, même élémentaire, permettant de suivre l'avancement des opérations, était aussi un problème grave, car cela empêchait de bien gérer les activités du projet. Enfin, la SODEMO n'avait pas de chefs capables d'orienter l'action de la société, de motiver son personnel et d'inspirer en lui le sentiment de participer à une oeuvre commune. Sans ces qualités essentielles pour l'organisation et la gestion, la SODEMO n'a pu que réagir aux pressions extérieures sans contribuer activement au développement de la région. 5.26 Les relations avec la communauté. La SODEMO n'a pas su gagner le soutien des personnalités, des groupes et des organisations opérant dans la région. Sa structure et ses mécanismes, fondamentalement "égocen- trés", auraient mieux convenu dans un environnement statique que dans un milieu agité. La structure de la SODEMO ne permettait pas de consulter les autres organisations pour tenir compte de leurs intérêts et de leurs besoins et connaître leurs réactions. Que ce soit au niveau du Comité de gestion, à celui du Directeur général ou à celui des départements, aucun service ne s'est chargé de fournir des renseignements sur ce qui se pas- sait dans la région, ni de créer un climat plus favorable. La présence au - 53 - sein du Comité de gestion des présidents des fivondronanas de Morondava et de Mahabo a quelque peu amélioré les choses, sans toutefois remplacer des contacts réguliers avec les autres groupes et organisations de la région. Faute de liens solides avec ces groupes, la SODEMO n'a pas pu convaincre la population de la nécessité d'entretenir et de gérer efficacement le réseau d'irrigation. Il faut bien reconnaître cependant, pour être juste envers la direction de la SODEMO, que la tâche était particulièrement ingrate en cette période de décentralisation politique (par. 8.04) carac- térisée par la confusion des attributions et la politisation des questions épineuses (par exemple, le régime foncier). 5.27 Viabilité financière. Si la SODEMO a eu du mal à s'acquitter efficacement de ses responsabilités dans le cadre du projet, c'est en par- tie à cause des graves problèmes structurels qui ont affaibli sa viabilité financière. Ces problèmes étaient alors aggravés par le fait que la société était incapable de gérer convenablement ses ressources. Première- ment, le plan de financement adopté lors de la création de la société n'a pas été respecté par la suite et la SODEMO n'a jamais reçu les ressources en capital inscrites au budget. Ensuite, en 1975, le crédit de l'IDA a été réaffecté parce que les travaux de géni,- civil coûtaient plus cher que prévu, ce qui s'est traduit par une réduction des fonds de l'IDA alloués aux activités exécutées par la SODEMO. De ce fait, la SODEMO a dû compter davantage sur ses propres ressources, mais, faute de pouvoir recouvrer les redevances d'eau d'aménagement foncier, et vu les pertes subies dans les activités de production cotonnière, la SODEMO n'a pas pu dégager d'excé- dent pour couvrir ses charges d'exploitation. Il lui a donc fallu compter uniquement sur le financement de l'Etat, alors même qu'à l'époque, le gou- vernement préconisait l'autosuffisance pour les entreprises parapubliques et examinait de beaucoup plus près les demandes de fonds. Les difficultés budgétaires du début des années 80 imposaient un tel conservatisme finan- cier que le budget de l'Etat est devenu une source de financement aléa- toire et de plus en plus restreinte. En conséquence, la direction de la SODEMO, à la recherche de nouvelles sources de financement s'est lancée peu judicieusement dans des opérations à but lucratif. A la fin de l'exé- cution, la SODEMO ne pouvait plus financer ses principaux achats, ni s'ac- quitter de ses fonctions comme convenu. Un autre problème structurel a compromis sa viabilité financière : en plus de ses autres responsabilités, la société a dû assumer, entre 1973 et 1977, des fonctions commerciales. Les charges salariales et les dettes non recouvrées résultant de ces opé- rations ont pesé sur la SODEMO jusqu'à la fin de l'exécution du projet. 5.28 Autonomie et responsabilité. Tout comme les autres entreprises agricoles parapubliques malgaches, la SODEMO était paralysée par le manque d'autonomie et de responsabilité. D'une part, les cadres n'avaient guère les moyens d'améliorer la productivité et la rentabilité à leur niveau, car le code du travail et les prix étaient fixés par l'Administration cen- trale. En outre, cette dernière avait le pouvoir de remanier unilatérale- ment le programme de travail de la société, au détriment de la bonne gestion des ressources et (très probablement) de la rentabilité de l'en- treprise (comme en témoignent les opérations de la SODEMO, dans les domaines de la commercialisation agricole et de la production de maïs). D'autre part, les freins mis à l'initiative des cadres étaient contre- balancés par le manque général de responsabilité. Les mécanismes de supervision, tels que le Conseil d'administration et le Comité de gestion, - 54 - ne fonctionnaient pas régulièrement et, dans l'ensemble, leurs membres ne se sentaient pas personnellement - ou solidairement - responsables des résultats de la société. En conséquence, des situations intolérables ont pu persister pendant des années avant que des mesures correctives ne soient prises et, entre temps, de précieuses ressources humaines et finan- cières étaient mal utilisées et gaspillées. E. Conclusion 5.29 L'histoire institutionnelle de la SODEMO révèle que ses mauvais résultats étaient dus à plusieurs facteurs distincts. Pour résumer, la SODEMO était une institution toute récente et vulnérable, établie prati- quement du jour au lendemain dans une période agitée, sans planification ni direction véritables et à laquelle on a confié un programme de travail complexe dépassant sa capacité d'organisation. Au début, elle a reçu des fonds à profusion sans qu'il existe de mécanisme de contrôle précis et bien employé. Par la suite, elle a dû lutter sans cesse pour obtenir les fonds nécessaires pour payer ses employés; cette activité a dominé toutes les autres, prenant ainsi des proportions démesurées. La SODEMO était handicapée par l'insuffisance de ses moyens de direction et de gestion, par le caractère rudimentaire de ses systèmes de gestion et par l'impré- cision de son organisation. Ces défauts ont été aggravés, dans les der- nières années, par la pléthore des effectifs et par un déficit chronique. Autre lacune grave, les cadres supérieurs et les employés de la SODEMO n'ont jamais cherché à comprendre les besoins et les problèmes des paysans, ni à adapter les activités du projet à l'environnement local. Le gouvernement a contribué à la dégradation de la situation en obligeant la SODEMO à disperser ses faibles moyens d'organisation pour exécuter des tâches étrangères au projet, en négligeant son rôle de supervision, en déclinant toute responsabilité pour lui-même et pour la SODEMO et en s'abstenant d'intervenir ou de prendre des sanctions aux moments critiques. - 55 - VI. JUSTIFICATION ECONOMIQUE A. Analyse économique faite à l'évaluation 6.01 D'après le Rapport d'évaluation, le taux de rentabilité écono- mique du projet d'irrigation et de développement rural était de l'ordre de 15 à 16 % sur une période de 40 ans; calculé dans plusieurs hypothèses négatives (augmentation des coûts, retard des avantages, etc.), ce taux restait supérieur au coût d'opportunité du capital (12 %). Les princi- pales hypothèses utilisées dans l'analyse sont récapitulées ci-après : i) les avantages sur le plan de la production avec et sans le projet n'étaient calculés que pour la "zone du projet" et le Delta, soit au total 10.200 ha environ; ii) l'analyse ne prenait en compte que 75 % du coût total du projet. Le coût des programmes de colonisation rurale, de santé et de recherche n'était pas pris en compte, non plus que 15 % du coût des travaux d'irrigation (ces derniers étaient exclus parce que les avantages qui en découlaient en dehors de la "zone du projet" l'étaient également). Les provisions pour imprévus étaient de l'ordre de 15 %; iii) le projet devait atteindre son régime de croisière cinq ou six ans après l'achèvement des travaux de génie civil, soit 11 ans après le démarrage des activités. Pour calculer la production avec le projet, on se fondait sur les rendements atteints ailleurs à Madagascar et on estimait que sans le projet, la croissance de la production serait de 3 % par an jusqu'à un maximum de 15 %; iv) lors de l'ajustement des prix du marché effectué aux fins de l'analyse économique, la valeur de la main-d'oeuvre salariée était estimée à 50 % du salaire en vigueur et celle de la main-d'oeuvre familiale était considérée comme nulle. Aucune correction n'était faite pour tenir compte d'éventuelles distorsions des taux de change, ni de la valeur de rareté des devises. 6.02 Rétrospectivement, on peut s'interroger sur ces hypothèses. Les plus importantes étaient celles qui concernaient les coûts et à l'échelon- nement des avantages. Plus précisément, il est désormais clair que les provisions pour imprévus concernant les travaux de génie civil n'étaient pas adéquates dans la mesure où les travaux d'ingénierie n'en étaient qu'au stade de l'avant-projet 12/. On se demande aussi pourquoi certains 12/ Il est à noter que, en partie à cause des résultats donnés par des projets de ce genre, la Banque a décidé, ces dernières années, d'exi- ger une préparation plus poussée avant que le projet soit soumis à l'approbation du Conseil. 56 - coûts étaient exclus de l'analyse. Par exemple, on considérait que la production avec le projet dépendait de l'installation de la population migrante; il aurait donc été logique d'inclure dans l'analyse le coût de ce programme. De même, il aurait mieux valu calculer le total des coûts et des avantages découlant du projet dans l'ensemble du périmètre d'irri- gation, au lieu d'effectuer une analyse partielle des avantages pour jus- tifier l'exclusion de certains coûts. La méthode adoptée pour ajuster les prix du marché sous-estimait le coût du projet. Enfin, l'échelonnement des avantages était extrêmement optimiste, vu les conditions locales : la production irriguée de coton n'avait pas été essayée et les rendements estimatifs n'étaient pas garantis, le tabac était une culture nouvelle qui exigeait un effort intense de gestion et le projet CMCF de la FAO avait prouvé que la modification des méthodes de culture du paddy était une tâche de très longue haleine. Il était donc peu probable que le projet puisse atteindre son régime de croisière aussi rapidement qu'on l'avait prévu à l'évaluation. 6.03 La combinaison de ces facteurs a abouti à une surestimation des avantages du projet et une sous-estimation des coûts. Cela n'avait rien de systématique (par exemple, on avait supposé un taux de croissance élevé sans le projet); néanmoins, l'analyse économique a peut-être exagéré l'ac- ceptabilité du projet. Par conséquent, si le projet tel qu'il était pré- senté à l'évaluation était satisfaisant, de meilleures possibilités d'in- vestissement s'offraient presque certainement au Gouvernement. B. Nouvelle évaluation du taux de rentabilité 6.04 Comme la conception du projet a été considérablement remaniée depuis l'évaluation, que sa portée a été réduite et que les modalités d'exécution ont été modifiées (par exemple, exécution en régie des travaux de construction et de mise en valeur), il est tout à fait justifié de com- parer le taux de rentabilité réestimé à la situation telle qu'elle était perçue en 1975 au stade de la révision du projet, plutôt qu'aux estima- tions faites à l'évaluation. En 1975, il n'y a pas eu de nouveau rapport d'évaluation, mais la mission a estimé que le taux de rentabilité du pro- jet serait négatif ou de l'ordre de 1 à 3 %. Cette estimation reposait sur le fait que les avantages retirés des cultures de coton et de paddy, pour importants qu'ils soient, ne suffiraient pas à compenser les forts dépassements de coût entraînés par les travaux d'irrigation. Les résul- tats ont amplement confirmé cette évaluation, de sorte que la rentabilité réestimée par la mission d'achèvement oscille entre un taux négatif et un taux marginal, selon les hypothèses utilisées. Ces hypothèses et les résultats correspondants sont examinés ci-après de façon plus détaillée. 6.05 On a réévalué le taux de rentabilité économique sur une période de 25 ans en prenant les coûts effectifs dans la période 1973-83. On a également estimé la production effective pendant cette période pour l'en- semble du projet. Le flux des coûts et des avantages futurs a été estimé en fonction de deux scénarios différents, l'un pessimiste et l'autre opti- miste (par. 6.06 et 6.07). Pour déterminer la valeur de la production de coton et de paddy, on a retenu des prix paritaires à l'importation, (don- nées effectives de 1981) et supposé que le coton approvisionnerait les - 57 - usines textiles d'Antsirabe et le paddy le marché de Tulear (Tableau 8). Tous les prix ont été convertis en dollars de 1981, sur la base de l'in- dice de la valeur unitaire de produits manufacturés établi par le Départe- ment de l'analyse et des projections économiques de la Banque mondiale. La situation "sans le projet" est celle qui avait été décrite par la mis- sion de révision de 1974/75 (voir par. 4.04). Il convient de noter que le taux de rentabilité réévalué donné ici ne tient pas compte des avantages liés à la production sucrière, car celle-ci a nécessité d'importants investissements supplémentaires en dehors du projet et parce qu'il n'est pas encore certain que le périmètre de Dabara fournira de l'eau d'irriga- tion (la première récolte de canne à sucre est prévue pour 1984; le gou- vernement est en train d'étudier s'il serait possible d'irriguer en pom- pant dans une nappe aquifère pour ne pas concurrencer la culture du paddy dans le périmètre). L2 taux réévalué ne tient pas compte non plus des avantages découlant de la production d'agrumes car les charges d'exploita- tion du verger de Bezezika ont toujours été supérieures aux avantages. En outre, aucun ajustement n'a été effectué pour tenir compte : i) de la pénurie de devises (c'est-à-dire que l'on n'a pas calculé de taux de change virtuel); ii) de la quantité de paddy qui n'a pu être produite à cause des perturbations dans la distribution de l'eau pendant la réhabili- tatic-n du réseau d'irrigation (1976-78); et iii) de l'accroissement de la production sans le projet. Ces facteurs n'ont pas été pris en compte parce que les données étaient insuffisantes et que les résultats sont assez nets sans ces éléments supplémentaires. Si l'on tenait compte de ces variables, le taux de rentabilité serait encore inférieur à celui qui est donné ici. 6.06 Le taux de rentabilité économique a été calculé sur la base de deux scénarios différents, l'un pessimiste, l'autre optimiste. Dans le scénario pessimiste, la production stagne au niveau atteint à la fin de l'exécution du projet (1981). Pour le paddy, la superficie cultivée reste de l'ordre de 10.000 ha, le rendement étant de 2,8 t/ha; pour le coton, la production est toujours inférieure au niveau atteint sans le projet. Ce scénario prévoit que les activités de vulgarisation, d'entretien et de production cotonnière de la SODEMO se poursuivront à une échelle réduite. Il ne prévoit aucun renforcement de la gestion, ni aucune assistance tech- nique. D'après ces hypothèses, le taux de rentabilité du projet est néga- tif (-5.1) (voir Tableau 9). Les pertes seraient encore plus sensibles si l'on tenait compte d'un taux de change virtuel, de la production qui ne s'est pas concrétisée et de l'accroissement de la production sans le projet. 6.07 Le scénario optimiste se fonde sur le programne de réhabilita- tion de la SODEMO pour la période 1983-87 (Annexe 1) avec certains ajuste- ments. Dans le cas du paddy, on suppose que la superficie cultivée pas- sera à 15.500 ha et le rendement à 3 t/ha. L'hypothèse concernant la superficie cultivée est raisonnable, à condition que l'on ne cherche pas à relancer la production d'agrumes à Bezezika et que la capacité d'irriga- tion du réseau ne diminue pas davantage à cause du manque d'entretien et des sabotages. On prévoit que la production cotonnière augmentera par suite de l'augmentation du rendement (2 t/ha) et de la superficie cultivée (16.500 ha), mais on suppose que, pour atteindre le "régime de croisière", il faudra davantage de temps que ne le prévoyait le programme de travail 1983-87. Les coûts sont calculés sur la base du plan de financement - 58 - établi conjointement par le gouvernement, la SODEMO, la BTM et HASYMA (Annexe 1, par. 4) et on prévoit un programme d'assistance technique et de renforcement de la gestion (Annexe 1, par. 6) pour améliorer l'efficacité organisationnelle de la SODEMO. D'après ces hypothèses, le taux de renta- bilité réestimé est d'environ 2 % (voir Tableau 10); si l'on avait tenu compte d'un taux de change virtuel, de la production potentielle et de l'accroissement de la production "sans le projet", ce taux serait proba- blement égal ou inférieur à zéro. C. Conclusion 6.08 Il ressort clairement de cette analyse que le projet n'a pas contribué sensiblement à la croissance de l'économie malgache et qu'il représentait un mauvais emploi de ressources financières et humaines peu abondantes. Toutefois, au niveau régional, le projet a eu, et continuera à avoir, une incidence appréciable sur le bien-être de la population et sur l'activité économique, comme en témoignent l'expansion de la culture du paddy et l'amélioration des indicateurs socio-économiques attestée par l'enquête réalisée par la SODEMO en 1982. Certaines hypothèses contenues dans l'analyse économique de la mission d'évaluation ont probablement abouti à surestimer le taux de rentabilité du projet. Mais sa principale faiblesse résidait dans l'évaluation des risques. Le projet était extrê- mement complexe, le contexte sociologique était réputé difficile et l'exé- cution devait être confiée à une institution nouvelle. Dans ces condi- tions, il aurait fallu analyser avec prudence le taux de rentabilité du projet, faire une étude de sensibilité minutieuse et évaluer les risques avec soin. Une étude de sensibilité a bien été effectuée, mais il semble- rait que l'on n'a pas suffisamment tenu compte des risques pour évaluer la justification du projet. Si l'analyse économique avait été plus rigou- reuse, il est probable que le taux de rentabilité aurait été inférieur aux 12 % mentionnés dans le rapport d'évaluation (par. 6.01) et que la déci- sion d'investissement auraient été plus mûrement pesée. - 59 - VII. BILAN INSTITUTIONNEL 7.01 Quatre grandes institutions ont joué un rôle majeur dans l'éla- boration et l'exécution du Projet d'irrigation et de développement rural de Morondava. Le Gouvernement malgache et l'IDA, responsables de la con- ception, de l'élaboration et de la supervision du projet et deux orga- nismes d'exécution : la Direction du génie rural (DGR) du Ministère de l'agriculture et la Société pour le développement de la région de Morondava (SODEMO). La DGR était chargée de la conception et de l'exécu- tion des principaux travaux de génie civil, tandis que la SODEMO était responsable de toutes les autres composantes. Ce chapitre examine les résultats obtenus par ces institutions et identifie les principales ques- tions ou tendances qui ont influencé le déroulement du projet. Il analyse également la prestation des consultants recrutés dans le cadre du projet. A. La Direction du génie rural (DGR) 7.02 La DGR était responsable, avec le concours de consultants et d'entrepreneurs, de la construction du barrage de Dabara et de la réhabi- litation du réseau de drainage. Malgré les retards et les dépassements de coûts (par. 3.03-3.04) dus à des difficultés techniques imprévues à l'éva- luation, les travaux de construction, une fois entamés, n avancé norma- lement. Cette composante a été réussie et la qualité tec,.nique des tra- vaux était satisfaisante. Cette réussite tenait à plusieurs facteurs. Premièrement, il s'agissait d'un travail technique, bien défini, pour lequel on disposait de la technologie appropriée. Deuxièmement, la DGR ne devait exécuter elle-même les travaux, ce qui lui a évité d'opérer à la limite de ses possibilités techniques et humaines. Troisièmement, des consultants ont été engagés pour aider la DGR à assurer la supervision technique des travaux exécutés à l'entreprise. Quatrièmement, l'entrepre- neur sélectionné a été particulièrement efficace. Enfin, les missions de supervision de la Banque comprenaient toujours un ingénieur hydraulicien pour examiner la conception et l'exécution des travaux de génie civil. Un autre facteur a joué un rôle capital : les gouvernements successifs ont toujours soutenu le programme de construction. Bien que dans certains milieux, on ait douté de la sagesse d'une opération d'infrastructure aussi coûteuse, les travaux ont toujours été convenablement financés, malgré un fort dépassement de coûts (il y eut cependant des retards de paiement). B. La société pour le développement de la région de Morondava (SODEMO) 7.03 La SODEMO était chargée d'exécuter toutes les composantes du projet autres que les grands travaux de génie civil prévus pour le réseau d'irrigation (par. 5.02). Contrairement à la DGR, la SODEMO n'a jamais fonctionné de manière satisfaisante. Aucun des travaux de génie civil qui lui étaient confiés n'a été exécuté comme prévu (mise en valeur des terres et construction de bâtiments), la qualité de l'exécution a été médiocre, les activités de production ont été mal gérées et en tant qu'organisme responsable de l'irrigation et du développement dans la région, la SODEMO - 60 - s'est montrée inefficace. Elle n'a pas su établir de liens avec la commu- nauté; elle a même suscité des attitudes et des comportements qui sont probablement l'un des aspects les plus négatifs de l'exécution du projet. Les dépassements de coûts et les déficits ont été chroniques. Vers la fin de la période d'exécution, la direction de la SODEMO a fait de sérieux efforts pour redresser la situation. Il n'en reste pas moins que la SODEMO s'est révélée coûteuse et peu productive. Cet état de choses a des causes complexes qui sont analysées plus en détail dans le Chapitre V (par. 5.24 à 5.29). Il est dû notamment à la faiblesse de l'organisation et de la gestion de la société, à son indifférence aux besoins des paysans, au manque de fiabilité de son mécanisme de financement et à l'in- gérence des pouvoirs politiques dans la définition de ses attributions et dans le recrutement de son personnel. C. Le Gouvernement 7.04 Le gouvernement a rarement pris des mesures efficaces pour ten- ter de résoudre les nombreux problèmes soulevés par le projet et il n'a pas honoré les engagements qu'il avait pris dans le cadre de l'Accord de crédit. En particulier, il n'a pas veillé à ce que la SODEMO engage des cadres expérimentés et reçoive une assistance technique appropriée et à ce qu'elle perçoive les redevances pour la mise en valeur des terres d'ex- ploitation et d'entretien du réseau d'irrigation. Pour aggraver les choses, le gouvernement a attribué à la SODEMO des responsabilités supplé- mentaires, dépassant le cadre du projet et les capacités organisation- nelles de cette institution nouvelle. En outre, il a promulgué un code du travail encourageant des effectifs pléthoriques et il n'existait pas de mécanisme adéquat pour superviser et épauler les entreprises parapubliques (par. 8.07). Recevant du gouvernement un soutien insuffisant et des directives contradictoires, la SODEMO a été mal gérée, dotée d'un person- nel pléthorique et incapable de financer ses principales activités. Ce bilan prouve la faiblesse des systèmes d'élaboration, d'exécution et de suivi des projets à Madagascar. 7.05 Hormis ces problèmes, il est intéressant de remarquer ici que malgré les changements de gouvernement intervenus à des moments décisifs (entre les négociations et la présentation au Conseil et après la mission de novembre 1974), il s'est toujours trouvé, à des postes clés des per- sonnes si résolues à voir le projet exécuté qu'il n'a pas été possible de l'interrompre (comme la Banque en a fait l'expérience en 1974/75). Ce projet prouve aussi combien il est difficile de faire comprendre aux déci- deurs que, si un investissement n'est pas rentable, il est préférable d'y renoncer. Le gouvernement et l'IDA ont longuement discuté de la question fin 1974/75, mais c'est seulement en 1979/80, lorsque la crise économique a imposé des coupes sombres dans le budget, que de nombreux responsables se sont rendus compte à quel point le projet était coûteux. Le gouverne- ment a alors fini par comprendre qu'il ne pouvait pas continuer à payer une note aussi élevée et des efforts ont été entrepris pour redéfinir et préciser le rôle de la SODEMO, renforcer ses moyens de gestion et mettre en place des mécanismes de financement et de supervision fiables (par. 5.21 et 5.22 et Annexe 1). - 61 - D. La Banque 7.06 Pendant l'évaluation, l'exécution et la supervision du projet de Morondava, la prestation de la Banque a été inégale; et il faut même reconnaître que ses interventions ont contribué aux mauvais résultats du projet. Certaines de ses faiblesses sont imputables à ses méthodes d'or- ganisation et aux modifications qui leur ont été apportées pendant l'exé- cution du projet. En particulier, le projet a été évalué avant la réorga- nisation de 1972, par des agents d'un département de l'irrigation, qui s'occupait de toute une moitié du globe. Le démarrage et la supervision du projet ont coïncidé avec cette réorganisation, qui s'est faite sur une base régionale si bien que dans le cas présent, le personnel chargé de la supervision n'avait pas participé à l'évaluation. Cette discontinuité a eu de graves conséquences pour le projet (par. 7.08). 7.07 La mission d'évaluation a manifestement sous-estimé les risques du projet, ainsi que les facteurs susceptibles de retarder la réalisation des avantages escomptés (par exemple, le contexte sociologique et le déve- loppement institutionnel). Certes, la mission d'évaluation avait de bonnes raisons de sous-estimer ces risques : la SODEMO avait été organisée sur le modèle de deux sociétés prospères, la SOMALAC et la SOMANGOKY, la plantation de coton CEAMP donnait de bons résultats, le verger d'agrumes de Bezezika avait prouvé qu'il était possible de pratiquer l'irrigation par aspersion et la région de Morondava était en plein essor (grâce à l'influence d'hommes politiques puissants originaires de la région). Mais, si la Banque avait mieux connu le pays, la mission aurait peut-être mieux perçu les tensions existant au sein du gouvernement et elle aurait peut-être jugé avec plus de prudence si ces conditions avaient des chances de persister. Il est étonnant qu'en examinant le rapport d'évaluation, la Banque ait identifié si peu de difficultés majeures concernant l'exécution du projet. 7.08 C'est pendant l'année qui a suivi la négociation du crédit que la performance de la Banque a été le plus criticable. Tout d'abord, à la nouvelle chute du gouvernement, la Banque n'a pas attendu de savoir si le projet allait recevoir un soutien authentique de la part de la nouvelle équipe dirigeante. Au lieu de cela, elle a pressé les autorités malgaches de lui répondre immédiatement par ou ou par non, pour que le Conseil puisse approuver le projet et que l'IDA puisse prendre l'engagement néces- saire avant la fin de l'exercice. Comme on le voit dans ce cas, un tel empressement, pour compréhensible qu'il soit, n'en est pas moins répréhen- sible. En l'occurence, il était particulièrement regrettable, compte tenu des dissensions au sein du nouveau gouvernement (par. 2.09). L'impatience a continué à fausser le jugement pendant les six ou huit mois qui sui- virent, l'IDA s'employant à faire en sorte que le Crédit puisse entrer en vigueur. Notamment, quand le gouvernement a contesté les dispositions prises pour la gestion et la dotation en personnel de la SODEMO, et qu'il a demandé que le nombre des conseillers techniques soit réduit, les ser- vices responsables du projet et la direction ont trop vite donné leur con- sentement, sans tenir compte du fait que cela modifiait fondamentalement la conception du projet. On peut se demander a posteriori si le crédit aurait dû entrer en vigueur puisque ni le nombre, ni les qualifications des consultants engagés n'étaient ionformes aux conditions stipulées dans - 62 - l'Accord de crédit. Les changements de personnel intervenus à ce moment décisif à l'IDA sont probablement à l'origine de cette grave erreur de jugement. 7.09 Pendant les cinq premières années, la supervision a été assez faible; les missions ont été irrégulières, hâtives et mal coordonnées (la supervision était confiée à des individus et non à des équipes interdisci- plinaires). Le nombre des missions de supervision (il y en a eu sept pen- dant les cinq premières années) et le nombre des personnes y participant ont été très insuffisants vu la complexité du projet. Les troubles poli- tiques, la réticence du gouvernement à coopérer avec les missions de la Banque, la réorganisation interne de la Banque et les doutes émis quant à la justification du projet (dans les dernières années) expliquent certes leur faible fréquence. Mais il convient de souligner que celle-ci a incontestablement coûté très cher. En particulier, la SODEMO n'a pas reçu l'assistance technique et administrative dont elle avait besoin pen- dant la phase de démarrage parce que les problèmes techniques et les dépassements de coût polarisaient l'attention. Par conséquent, les insuf- fisances de la gestion et les mauvaises habitudes n'ont été ni corrigées ni dénoncées (absence de comptes, de rapports, de programmes de travail, de politique de personnel, etc.) et les erreurs techniques ont réduit la capacité du réseau d'irrigation (les canaux étaient mal construits et le terrain mal nivelé). Lorsque le Ministère des finances a finalement tiré la sonnette d'alarme en 1976/77, il était manifeste que l'insuffisance de la supervision qui incombait à l'IDA avait contribué aux difficultés de la SODEMO. 7.10 A partir de 1977, la supervision s'est nettement améliorée et les missions ont commencé à jouer un rôle utile et constructif. Elles sont devenues plus régulières (au moins deux fois par an), et elles se composaient généralement des mêmes personnes (il n'y avait donc plus de problème de discontinuité). Ces missions ont permis non seulement d'iden- tifier et de résoudre les graves problèmes qui entravaient le fonctionne- ment de la SODEMO, mais encore de porter à l'attention du gouvernement les difficultés structurelles et les questions de politique générale affectant le sous-secteur non traditionnel de l'irrigation et les entreprises para- publiques du secteur agricole. Cela a contribué à l'amélioration du cadre institutionnel et des principes d'action de l'ensemble des organismes res- onsables de l'irrigation. E. Les consultants 7.11 Pour des raisons analysées par ailleurs (par. 3.03), les consul- tants ont joué un rôle beaucoup moins important qu'on ne l'avait prévu à l'évaluation. En ce qui concerne les aspects techniques de l'exécution du projet, leur prestation a donné satisfaction. Le personnel de l'IDA a constaté que la société chargée d'établir le projet d'exécution et de superviser les travaux d'irrigation avait fait un excellent travail. Il faut noter cependant que cette société est en désaccord avec celle qui avait effectué l'avant-projet sur le bien-fondé des modifications pro- fondes et coûteuses apportées à la conception du projet au stade du projet d'exécution. A notre avis, ces modifications étaient justifiées mais - 63 - visiblement les experts techniques ne sont pas tous de cet avis. Les con- sultants engagés pour diriger le programme de recherche ont fait eux aussi un excellent travail dans des circonstances difficiles et ils ont large- ment contribué aux efforts de recherche pour la région. 7.12 La prestation des consultants de gestion a été inégale et dans l'ensemble décevante. Les consultants engagés pour fournir à la SODEMO une assistance en matière de gestion (conformément aux conditions d'entrée en vigueur du crédit) ont apporté une contribution très limitée et avec deux personnes, ils n'étaient pas assez nombreux pour la tâche à accom- plir. Ils ont finalement été démis de leurs fonctions lorsque l'IDA a refusé de décaisser davantage de fonds pour financer leurs services. Les sociétés engagées en 1976/77 pour analyser les comptes et la gestion financière de la SODEMO n'ont fait du bon travail que dans le domaine de la comptabilité, mais à un prix élevé. Cette étude n'a pas apporté grand chose à l'exécution du projet car les experts recrutés ont choisi d'inter- préter leur mandat de façon restrictive. A cet égard, le contrôle de ges- tion effectué en 1980 a donné de meilleurs résultats. Les experts retenus ont fait une analyse exhaustive et recommandé des réformes de grande envergure. Si, au début, leur analyse a suscité mécontentement et hosti- lité, elle a servi de base aux efforts de réforme entrepris en 1982/83 (Annexe 1, par. 2 à 5). - 64 - VIII. FACTEURS INFLUANT SUR LES RESULTATS DU PROJET 8.01 Les chapitres précédents décrivent la manière dont de nombreux facteurs ont influé sur les résultats du projet; certains de ces facteurs sont d'ordre socio-économique ou politique, d'autres ont résulté des actions mêmes de la SODEMO. Leurs effets se sont mutuellement renforcés pour nuire à la réalisation du projet, à tous les égards. Le présent chapitre résume les éléments critiques qui ont influé sur les résultats à savoir : i) les troubles politiques et les changements intervenus à la suite de la Révolution de 1972, ii) les facteurs socio-économiques, iii) la politique suivie par les pouvoirs publics à l'égard des entités para-étatiques, iv) les problèmes de gestion et v) diverses considérations ayant trait à la conception du projet. A. Evénements politiques 8.02 Le projet de Morondava a été placé sur le signe des troubles politiques qui dans un sens ou un autre ont influé sur son exécution à des moments critiques. C'est ainsi que la Révolution de 1972 a eu lieu immé- diatement après les négociations et a remis en question l'intérêt porté par le gouvernement au projet; les troubles politiques de 1975 ont coupé les communications à l'intérieur de Madagascar et entre le gouvernement et l'IDA alors même qu'il était procédé à un remaniement du projet et que d'importantes décisions s'imposaient. Du fait de ces désordres, ces décisions ont été prises dans un climat de grave incertitude sans qu'il soit possible de les mûrir longuement; si la situation avait été plus calme, il aurait peut-être été possible de mettre un terme au projet ou d'en simplifier la conception. 8.03 Les troubles politiques qui ont sévi au début et au milieu des années 70 ont également eu des répercussions à long terme. Les déclara- tions et les actions des dirigeants politiques à l'échelon national et local après la Révolution de 1972, ont sensiblement modifié les anticipa- tions et le comportement de la population rurale de Madagascar. Pour sou- ligner leur rupture avec le régime colonial et le gouvernement qui avait accédé au pouvoir immédiatement après l'indépendance, les responsables politiques ont promis d'octroyer des avantages plus importants et d'alléger les responsabilités; ils ont aboli les impôts peu populaires (impôt de capitation et taxe sur le bétail); ils ont exhorté en même temps la population à s'affilier aux partis politiques de manière à mieux présenter ses revendications et protéger ses intérêts. Ces déclarations et ces mesures ont laissé penser à la paysannerie qu'elle était libre de toutes obligations, notamment à l'égard des organismes d'Etat. Cette évolution, constatée dans l'ensemble du pays, n'a pas épargné Morondava; sous l'effet de la modification du climat politique, les exploitants se sont moins astreints à entretenir les réseaux tertiaires et quarternaires et se sont montrés extrêmement réticents à acquitter le coût de la mise en - 65 - valeur des terres et les droits d'usage de l'eau. Les syndicats étant affiliés aux partis politiques locaux et nationaux, la discipline s'est relâchée dans le travail et les décisions en matière d'emploi ont été prises sur la base de critères essentiellement politiques et non techniques. De ce fait, il a été difficile à la SODEMO, comme aux autres entités publiques, de fournir les efforts et de faire preuve de la discipline nécessaires à une exécution satisfaisante du projet. 8.04 On peut également associer au changement de régime i) la décen- tralisation du pouvoir des collectivités locales et ii) la "malgachisation" des postes de responsabilité au sein du gouvernement et des entreprises publiques. Il s'agit là d'une évolution nécessaire qui devait permettre de fournir une solide assise au développement à long terme de Madagascar. Ces actions ont toutefois, à court terme, eu des conséquences et des coûts imprévus comme le montre le cas de la SODEMO. C'est ainsi que les comités et les collectivités locales se sont vu confier diverses responsabilités comme la répartition des terres, l'entretien des réseaux d'irrigation et la distribution de l'eau pendant l'exécution du projet; le partage des responsabilités et des pouvoirs entre la SODEMO et ces entités n'a toute- fois pas été défini avec précision et la politisation générale s'est tra- duite par une inaction totale ou par la prise de décisions peu judicieuses du point de vue technique. Il s'est par conséquent produit une rivalité entre la SODEMO et le nouveau comité chargé de la gestion des eaux à l'échelon local pour savoir qui était responsable de cette gestion, et cette question n'est pas clairement tranchée. Le nouveau comité, comme la SODEMO, ne disposait malheureusement pas des compétences techniques néces- saires pour gérer les coûteuses installations qui avaient été mises en place et n'avaient pas l'autorité voulue pour maintenir la discipline nécessaire à la gestion des ressources en eau. Quant aux questions de personnel, le problème a tenu non pas au fait que des Malgaches avaient été recrutés pour assumer la direction de la SODEMO mais à la manière précipitée dont le programme de malgachisation a été exécuté, sans forma- tion et appui appropriés. Le niveau des compétences techniques et administratives de la SODEMO en a pâti. B. Questions socio-économiques 8.05 Lors de l'évaluation du projet, il a été reconnu que Morondava était l'une des régions les moins développées de Madagascar tant sur le plan économique que sur le plan social et politique. On savait que les activités commerciales y étaient limitées, qu'il n'y avait pas d'entre- prises de service et que la population, peu nombreuse et pauvre, s'adon- nait essentiellement à l'agriculture de subsistance et à l'élevage. Pour bien des habitants, la vie était centrée sur la famille immédiate et le clan, structures et activités communautaires étant très peu développées. La population locale faisait preuve d'une grande méfiance à l'égard des étrangers à la région, répugnait manifestement à organiser tout service communautaire et hésitait longuement à adopter innovations et idées nou- velles. En raison de la difficulté du contexte sociologique, il importait - 66 - tout particulièrement que la SODEMO s'efforce d'établir de bonnes rela- tions avec la population locale et s'accorde avec elle sur les priorités et les activités relatives au projet. Les résultats obtenus par la SODEMO dans ce domaine ont déjà été analysés (par. 5.26); en bref, le manque de participation de la population locale aux décisions concernant les aspects essentiels du projet (superficie à mettre en valeur, calendrier, etc.) est l'une des principales raisons pour lesquelles le réseau d'irrigation a été aussi mal entretenu et les opérations de "sabotage" aussi répandues. 8.06 La pénurie généralisée de main-d'oeuvre, qualifiée ou non, qui a aussi caractérisé l'environnement socio-économique local a également eu un effet décisif sur les résultats du projet. Cette contrainte fondamentale ayant été identifiée lors de l'évaluation du projet, le montant des inves- tissements envisagés pour financer la colonisation a éte fortement accru. Du fait des importantes migrations spontanées dont a benéficié la région de 1971 à 1974, la mission de réévaluation a décidé qu'il ne serait pas justifié d'établir un programme de colonisation structuré et qu'il était possible, à cet égard, de réaliser des économies considérables. Cette conclusion a également été dictée par le coût exorbitant des travaux d'installation, notamment au titre des logements, requis par la politique suivie à l'époque de colonisation par le gouvernement (normes élevées et construction confiée à la SODEMO). Rétrospectivement, il semble que cette décision ait été prématurée, la pénurie de main-d'oeuvre et le sous-développement de l'industrie locale ayant à maintes reprises servi d'argument pour confier à la SODEMO un grand nombre d'activités pendant la phase d'exécution, mise en valeur des terres, construction, fabrication de petits outils, atelier de mécanique, ventes d'engrais, menuiserie, etc. activités qui ont constitué un lourd fardeau pour cette dernière, étant donné les moyens administratifs et les ressources dont elle disposa:.t. Il est aussi manifeste que la densité de population n'était pas assez élevée pour permettre une exploitation efficace du réseau d'irrigation remis en état ou encourager suffisamment les habitants à accroître leur production. C. Politique des pouvoirs publics à l'égard des sociétés para-publiques 8.07 L'exécution du projet a également souffert de graves problèmes liés à la politique suivie par le gouvernement à l'égard des entreprises du secteur public. Les principales répercussions que cette situation a pu avoir sur la SODEMO ayant été étudiées plus en détail auparavant (par. 5.27 et 5.28), nous nous contenterons ici d'énumérer rapidement les faits critiques et leurs conséquences. Le Gouvernement est tout d'abord intervenu pour modifier le champ des activités des entreprises du secteur public et leurs responsabilités sans se préoccuper de l'incidence de cette intervention sur la structure administrative ou les objectifs des institu- tions. Cette ingérence a fréquemment surchargé les organisations, compte tenu de leurs moyens administratifs et leur a fait perdre leur identité. Deuxièmement, aucun mécanisme de financement fiable n'a été mis en place de sorte que les sociétés para-publiques ont dû fonctionner avec des ressources insuffisantes et ont enregistré un déficit chronique. La - 67 - politique de l'emploi de l'Etat, qui donne la priorité à la sécurité de l'emploi et à la protection des travailleurs a aggravé les difficultés financières de bon nombre des entreprises du secteur public. En particu- lier, le code du travail stipule que les employés qui ont travaillé pen- dant deux années consécutives dans une même entreprise ne peuvent être licenciés avant que leur cas n'ait été examiné par une commission inter- gouvernementale; ceci signifie, en pratique, que les entreprises para- étatiques ont généralement eu des effectifs trop nombreux et n'ont pu adapter leur personnel à leur programme de travail et à leurs besoins techniques. Enfin, en l'absence de mécanismes de contrôle et d'une super- vision effective, les dirigeants des entreprises para-publiques ont croulé sous le poids des contraintes imposées par l'Etat sans vraiment pouvoir faire appel aux autorités centrales pour résoudre leurs problèmes. Il n'est donc guère surprenant que l'on compte à Madagascar un nombre impor- tant d'entreprises para-publiques non opérationnelles, dont les finances sont grevées par les déficits; la SODEMO n'est ainsi qu'un exemple d'un problème beaucoup plus généralisé. D. Gestion de la SODEMO 8.08 Les insuffisances de l'équipe de direction de la SODEMO, ont également contribué à la médiocrité des résultats obtenus; elles ont été analysées au Chapitre V; nous les rappelerons brièvement ici en les regroupant en problèmes de gestion internes et externes. Sur le plan interne, l'absence de tout système de contrôle de gestion a empêché la société de reconnaître ses erreurs et de prendre les mesures qui s'impo- saient. Le manque de personnel technique administratif et de cadres compétents s'est traduit par des opérations d'une qualité insuffisante; l'absence d'un plan de recrutement et d'une description précise des postes a exposé le projet à de fortes influences politiques. Sur le plan exté- rieur, la SODEMO n'ayant pu établir des relations de coopération avec les exploitants, les responsables politiques locaux et les institutions natio- nales, elle n'a pu jouir de la collaboration et du soutien dont ces orga- nisations et particuliers auraient pu la faire bénéficier. E. Conception du projet 8.09 Il importe enfin d'examiner les éléments ayant trait à la con- ception du projet pour déterminer les causes de la médiocrité des résul- tats enregistrés. La nécessité de procéder à des travaux de génie civil extrêmement coûteux pour assurer le contrôle des eaux sur le périmètre de Dabara constituait l'un des éléments essentiels du projet de Morondava. Pour que ces investissements soient justifiés sur le plan économique, il aurait fallu que le réseau d'irrigation soit géré de manière très efficace et que des cultures d'un haut rapport soient pratiquées. La réduction de l'assistance technique fournie à la SODEMO dont a décidé le gouvernement (et que l'IDA a approuvée) a donc constitué une modification fondamentale - 68 - qu'il aurait fallu étudier plus attentivement à l'époque. L'expérience acquise dans le cadre du projet montre clairement que ce dernier était trop ambitieux pour pouvoir être exécuté en l'absence d'un soutien tech- nique et d'une équipe de gestion de haut calibre. La situation s'est aggravée en 1975 lorsque le projet a été remanié. A cette époque, le champ des activités du projet a été restreint de manière à rester dans les limites du financement disponible, ce qui a encore réduit la viabilité économique de divers investissements. Il n'est donc guère surprenant que les résultats du projet soient décevants. Il n'était pas possible de pré- voir en 1974/75 à quel point les ressources seraient mal gérées et gaspil-- lées, ce qui a aggravé la situation tant sur le plan financier qu'économique. IX. CONCLUSIONS 9.01 Le projet d'irrigation et de développement rural de la région de Morondava a posé des problèmes dès son démarrage et jusqu'à la clôture du crédit. Ces résultats décevants ont de nombreuses causes, parmi les- quelles l'on peut citer les troubles politiques, la complexité de l'envi- ronnement socio-économique, la prise de décisions confuses et changeantes concernant des questions capitales et la mauvaise gestion . La production supplémentaire attribuable au projet a été considérable, mais insuffisante pour permettre d'obtenir un taux de rentabilité économique intéressant. Le renforcement institutionnel a été très décevant. On ne peut imputer la responsabilité de cet état de fait exclusivement à une seule des parties en présence : le Gouvernement malgache, la Banque et la SODEMO y ont tous contribué. 9.02 Il est difficile de décrire brièvement l'expérience acquise dans le cadre de l'exécution du projet car ce dernier a soulevé un nombre con- sidérable de questions importantes et intéressantes. Les principales conclusions sont présentées ci-après : i) le projet a été victime des troubles politiques constatés au début et vers le milieu des années 70 ainsi que des modifications profondes qui en ont résulté au niveau de la politique sociale et de la stratégie du développement; conçu à une époque donnée, le projet a été exécuté dans des conditions extrêmement différentes, ce qui a posé des pro- blèmes d'exécution énormes et insurmontables; ii) la complexité des questions sociologiques ayant été sous-estimée, le calendrier d'exécution s'est avéré peu réaliste; les préférences des familles des exploitants et les contraintes auxquelles elles se heurtaient ont de même été mal comprises et les hypothèses relatives au comporte- ment des exploitants retenues aux fins du projet étaient douteuses; - 69 - iii) les besoins institutionnels ont également été sous-estimés de même que la difficulté que présente la création sur des bases entièrement nouvelles d'une nouvelle société; aussi la SODEMO a-t-elle été chargée d'un trop grand nombre de responsabilités qu'il lui a été impossible d'assumer; la situation a été aggravée par la politique changeante du gouvernement quant au rôle que devaient jouer les entre- prises publiques et une tendance à imposer à la SODEMO des tâches supplémentaires; iv) pendant la phase d'exécution, la SODEMO a adopté une optique essentiellement technocratique pour essayer de résoudre les problèmes de gestion et d'entretien; cette manière de procéder n'a pas donné de résultats satisfai- sants, à mesure que l'environnement politique devenait de pluz en plus complexe et impliquait des rapports plus déli- cats et une approche plus diplomatique avec les particu- liers ou les groupes locaux. 9.03 Les événements survenus en dehors du domaine d'intervention de la SODEMO sont intéressants et frustrants. Le fait qu'environ 5.000 ha supplémentaires ont été mis en culture en aussi peu de temps et en l'ab- sence de services de développement appuyés par le projet semble indiquer que les possibilités d'expansion du réseau d'irrigation de Madagascar sont considérables. Il reste toutefois à déterminer de quelle manière organi- ser et canaliser au mieux cette énergie et le rôle que devrait jouer les sociétés publiques dans le cadre de ce processus. Une étude plus appro- fondie des événements survenus sur le périmètre de Dabara pourrait per- mettre d'obtenir des renseignements intéressants sur les méthodes de cul- ture et de gestion des eaux. 9.04 Comme nous l'avons indiqué précédemment, nous pouvons tirer de ce projet un nombre important de leçons concernant la conception, l'exécu- tion et la gestion de projets ainsi que la stratégie sectorielle. Les principales conclusions peuvent être résumées comme suit : i) il importe de faire preuve de réalisme lors de la planifi- cation des opérations relatives à un projet, car l'évolu- tion des comportements et la création d'institutions sont des processus à long terme, nécessitant plus de temps qu'on ne le prévoit d'ordinire; ii) lors de la création d'un nouvel organisme de projet, il importe de procéder avec un soin particulier à l'élabora- tion et à la mise en place des systèmes de gestion de base ainsi qu'à la formation des cadres et du personnel; il est essentiel de disposer de systèmes d'information de gestion et de contrôle pour pouvoir exécuter le projet de manière efficace et évaluer son impact; - 70 - iii) pour que l'exécution d'un projet soit couronnée de succès, il faut que des mesures efficaces et complémentaires soient prises par un certain nombre d'autorités locales et natio- nales et non pas uniquement par l'organisme du projet; il faut essayer de renforcer le cadre institutionnel général de manière à permettre aux divers organismes de remplir utilement les fonctions qui leur ont été attribuées; iv) le succès de l'exécution du projet repose également sur la participation et l'intérêt des populations locales; il importe donc de tenir compte des facteurs sociologiques lors de l'exécution des projets de développement rural. 9.05 Les services de la Banque peuvent également tirer un certain nombre de leçons de l'expérience qu'ils ont pu acquérir dans le cadre de ce projet : Premièrement, il est dangereux de pousser un gouvernement à prendre des décisions majeures au sujet d'un projet afin de respecter les calendriers établis; le cas étudié ici montre certainement qu'il vaut mieux à long terme prendre le temps de déterminer si le gouvernement est entièrement favorable à un projet donné; dans le cas contraire il est préférable de réamé- nager le projet ou d'en préparer un nouveau plutôt que de se lancer sur une voie pavée d'intentions douteuses. Deuxièmement, il n'est pas toujours poss*ble de maintenir des relations satisfaisantes avec le gouvernement tout en défendant des principes techniques et professionnels. Plusieurs fois, pendant l'exécution du projet, certains facteurs techniques ont été sacrifiés au profit de bonnes relations avec le gouverne- ment; bien qu'une telle attitude puisse se justifier dans un contexte plus général pour -omouvoir un climat de confiance, maintenir le dialogue et atteindre des objectifs d'invnstisse- ments à long terme, il importe néanmoins d'examiner explicite- ment, au moment où les décisions doivent être prises, les consé- quences qu'elle peut avoir pour tel ou tel projet. Troisièmement, à l'heure actuelle, les Conditions générales ne permettent pas à la Banque de mettre un terme aux décaissements ou d'annuler un prêt lorsque, par suite de changements interve- nus au niveau des coiýts et des avantages, les investissements relatifs au projet cessent d'être économiques. Bien que ce problème soit périodiquement soumis à l'attention du Département juridique, on en est arrivé à la conclusion que, en raison du caractère subjectif de la question, l'emprunteur qui doit prendre une décision en matière d'investissement pourrait se trouver dans une situation inutilement difficile et qu'il serait, par conséquent, peu judicieux de modifier les Conditions - 71 - générales de manière à permettre de telles suspensions ou annu- lations. Cela est vrai; néanmoins les conséquences d'investis- sements grandioses et inutiles dans des pays ne disposant que de peu de capitaux ne sont pas plus acceptables et qu'il serait bon de considérer cette question plus avant. Enfin, sur le plan technique, l'expérience acquise ici confirme bien qu'il est bon de procéder au projet d'exécution avant d'évaluer le projet ou de le soumettre au Conseil des Adminis- trateurs. S'il en avait été ainsi le projet se serait peut-être déroulé de manière tout à fait différente. L'exemple de Morondava témoigne également de l'importance d'une supervision intensive auý moment du démarrage des opérations et fait ressor- tir les conséquences d'un contrôle limité et non effectué en temps voulu des phases clés du projet . 9.06 Bien que le projet ait soulevé des difficultés et donné des résultats peu satisfaisants à bien des égards, tous les participants ont pu en tirer un grand nombre de leçons et mieux comprendre des questions relatives au secteur de l'irrigation et à la gestion des entreprises parapubliques. La politique suivie par le Gouvernement dans ce domaine s'est ainsi améliorée et les nouveaux projets bénéficient dans une large mesure des leçons qui ont été mentionnées précédemment. Depuis l'achève- ment du projet, les dirigeants de la SODEMO et les hauts fonctionnaires du pays déploient des efforts considérables pour faire face à des problèmes financiers et administratifs fondamentaux et pour redéfinir le programme de travail et le rôle que doit jouer la SODEMO. Les mesures prises a cet égard sont décrites a l'Annexe 1 et font etat des progrès qui permettront d'améliorer les résultats à l'avenir. - 72 - Annexe 1 Page MADAGASCAR PROJET D'IRRIGATION ET DE DEVELOPPEMENT RURAL DANS LA REGION DE MORONDAVA RAPPORT D'ACHEVEMENT DE PROJET SITUATION ACTUELLE ET PERSPECTIVES 1. Plusieurs événements étaient survenus à la SODEMO et à l'exté- rieur avant la mission d'achèvement de mai 1983. A cette date, la société avait réduit le champ de ses activités, s'était réorganisée et avait dimi- nué fortement ses effectifs et avait poursuivi la vérification de ses comptes. Un programme quinquennal de travail ainsi qu'un plan de finance- ment avaient également été approuvés et la SODEMO s'efforçait d'obtenir, grâce à un financement de l'IDA, une assistance technique qui l'aiderait à se réorganiser et à se réorienter. Dans l'intervalle, le Gouvernement avait passé certaines lois concernant la gestion de l'eau et les rede- vances, relevé le prix du coton et s'était déclaré favorable à diverses mesures visant à renforcer la direction des sociétés agricoles para- publiques. Nous examinerons dans la présente Annexe les principaux aspects de ces mesures et chercherons à déterminer si elles sont suscep- tibles d'aider la SODEMO à résoudre ses problèmes. A. Evénements survenus depuis l'achèvement du projet 2. La SODEMO a pratiquement cessé toute activité après la clôture du crédit en 1981. Elle n'était toujours pas en mesure de recouvrer les redevances dues par les utilisateurs au titre des services d'irrigation, la plantation de coton continuait d'être déficitaire et les fonds octroyés par l'Etat ne suffisaient pas à compenser l'insuffisance des recettes de la société. Aussi, les opérations d'entretien et de vulgarisation ont-elles été sporadiques, puisqu'elles ne pouvaient avoir lieu que lorsque des fonds se trouvaient disponibles, et la participation d'un per- sonnel peu motivé a été limitée. Les salaires étant souvent versés sur une base forfaitaire, avec plusieurs mois de retard, la journée de travail s'est progressivement raccourcie et bon nombre d'employés ont pris un deuxième emploi. Face à cette détérioration de la situation, les respon- sables du Ministère de l'agriculture ((MPARA) et les dirigeants de la SODEMO ont entrepris de mettre conjointement au point un programme de réforme institutionnelle qui devait permettre à la société de contribuer efficacement au développement tout en demeurant viable sur le plan finan- cier. Pour définir les éléments essentiels du programme de réforme, elles se sont inspirées du rapport présenté par des consultants vers le milieu - 73 - de 1981 (par. 5.22); au nombre de ces éléments on peut citer : i) la réduction du champ des activités de la société, ii) la rationalisation de son organigramme, iii) le licenciement de certains employés, iv) la mise à jour et la vérification des comptes et v) la préparation d'un programme de travail quinquennal et d'un plan de financement pour la nouvelle SODEMO une fois celle-ci réorganisée. Ces recommandations ont commencé à se concrétiser au cours du second semestre de 1982. 3. Le programme de réforme institutionnelle adopté par le MPARA et la SODEMO visait principalement à ce que cette dernière fasse porter l'es- sentiel de ses efforts sur la production agricole, la gestion de l'irriga- tion et les activités de vulgarisation agricole, et abandonne toute opéra- tion annexe ne se rapportant pas à ces objectifs de base. Conformement à cette décision, les ateliers mécaniques et l'unité de production de petits outils ont été fermés, le centre de formation (CFPA) est passé sous le contrôle d'une mission luthérienne et la gestion de l'atelier de menuise- rie a été confiée à un sous-traitant. Du fait de la réduction du champ des activités de la société et afin de faciliter le contrôle de gestion, l'organigramme a été simplifié par l'élimination d'un échelon administra- tif (le bureau) et la réduction du nombre d'unités fonctionnelles à chaque niveau. L'unité de contrôle de gestion créée en novembre 1981 (par. 5.23) a dès le début déployé de vigoureux efforts pour mettre au point des pro- cédures et formulaires devant servir au contrôle interne. En ce qui con- cerne le personnel, la situation s'est considérablement améliorée, grâce à la poursuite de la politique de compression des effectifs qui ont diminué de plus de 50 % par rapport à 1981 (tombant de 880 à 410 environ vers le milieu de 1983). Cela a permis d'économiser 60 millions de francs mal- gaches par an. En plus des efforts qu'elle a consacrés à la vérification de ses comptes, la SODEMO a également accru la régularité de ses procé- dures comptables habituelles. Grâce aux changements apportés dans ce domaine, la nouvelle organisation est plus facile à gérer, moins coûteuse, et semble sur la bonne voie. 4. Pour compléter ces efforts de réforme interne et fournir une solide assise aux activités futures, le MPARA et la SODEMO sont convenus d'un programme quinquennal de travail (1983-87) qui définit les activités, les objectifs et les sources de financement. Conformément à ce programme, la SODEMO serait chargée de deux types d'activités; à savoir i) les acti- vités de développement c'est-à-dire les opérations non rémunératrices (services de vulgarisation et entretien du réseau) et ii) les activités visant à dégager des revenus (exploitation des plantations de coton et ateliers de menuiserie). Les services de vulgarisation et les opérations d'entretien seraient financés par le budget d'investissement de l'Etat et devraient coûter respectivement 50 et 100 millions de francs malgaches par an. Les investissements consacrés à l'équipement et les coûts d'exploita- tion des plantations de coton (pour la période de cinq ans considérée) seraient financés par des prêts d'HASYMA et de la BTM assortis de taux d'intérêt de l'ordre de 15 à 18 % et portant, au total, sur environ 420 millions de francs malgaches (soit l'équivalent d'à peu près 840.000 dollars au taux de change actuel). Le plan de financement prévoit - 74 - que l'Etat effectuera un versement unique de 420 millions de francs mal- gaches pour rembourser les créanciers et financer les services des consul- tants en comptabilité. 5. Conformément à la partie du programme de travail concernant le développement (c'est-à-dire la composante non rémunératrice), les services de vulgarisation de la SODEMO devaient porter sur les terres mises en valeur pendant la période du projet (Tsivalaka et Mahabo) ainsi que les terres du Delta. Le programme vise à étendre les cultures sur l'en- semble de la superficie mise en valeur (1.406 ha), exploiter ces terres en pratiquant une double récolte et faire passer les rendements du paddy de 2,6 à 3,3 tonnes l'hectare. Les opérations d'exploitation et d'entretien du réseau d'irrigation concernent le Canal de Dabara ainsi que les canaux primaires et secondaires des régions de Tsivalaka et de Mahabo. Ces ser- vices devaient être assurés dans le cadre d'un contrat officiel passé entre la DGR et la SODEMO. En ce qui concerne les activités de production (rémunératrices) incluses dans le programme de travail, la SODEMO pré- voyait de porter de 400 à 750 hectares les superficies non irriguées actuellement cultivées par la plantation de coton et de 1 à 2,2 tonnes à l'hectare les rendements obtenus. La SODEMO prévoyait également de déve- lopper la culture du coton dans la région de Belo-sur-Tsiribihina où sont pratiquées des cultures par submersion; la superficie cultivée qui serait' au départ de 400 ha, atteindrait 900 ha à la fin de la période. 6. Le gouvernement en est arrivé à conclure que, pour faciliter la mise en oeuvre de ces réformes administratives et fonctionnelles, il serait souhaitable d'adopter un programme d'assistance technique portant sur la gestion, l'organisation des activités de production ainsi que la comptabilité et les finances. Une demande de financement a été présentée à l'IDA au début de 1983 et le champ d'application de ce programme a été examiné par la mission d'achèvement. Les entretiens se sont poursuivis pendant le reste de 1983 et le programme d'aide en matière de gestion, dont il a été finalement convenu au début de 1984, doit faire intervenir i) l'affectation pendant deux ans d'un expert spécialiste des systèmes de contrôle de gestion interne et des relations extérieures (financé par le Projet d'assistance technique qui bénéficie de l'appui de l'IDA, Crédit 1249-MAG), ii) l'affectation pendant deux ans d'un spécialiste de l'orga- nisation des activités de vulgarisation et de production agricole (financé par l'HASYMA), iii) l'aide d'un consultant dont les travaux porteront sur l'introduction d'un système de comptabilité analytique et le renforcement des procédures comptables et iv) un programme de formation pour les res- ponsables de la DG et des ministères. Ce programme ne devait être mis à exécution que si le plan de financement du nouveau programme de travail entrait en vigueur (par. 4). Cette condition a finalement été remplie vers la fin de 1983 (voir plus loin). Le processus de recrutement des spécialistes a commencé en avril 1984. 7. Malgré les progrès considérables réalisés au niveau institution- nel en 1982 et au début de 1983, on a constaté une certaine perte de vitesse pendant le reste de 1983, aucune mesure n'ayant été prise en ce qui concerne le plan de financement. L'Etat n'a dégagé qu'une partie des - 75 - fonds nécessaires au service de vulgarisation, aux opérations et à l'en- tretien (90 millions au lieu de 150 millions de francs malgaches) et ce pas avant septembre 1983. Les prêts de la BTM et de l'HASYMA ayant égale- ment été approuvés avec un certain retard, il n'a pas été possible d'acquérir l'équipement et le matériel requis. On est sorti de cette impasse financière à la fin de 1983 lorsque les prêts de la BTM et d'HASYMA et le contrat d'opération et d'entretien pour 1984 passé avec la DGR ont été approuvés. Aussi, la SODEMO a-t-elle pu commencer à mettre à exécution tout son programme de travail au début de 1984, c'est-à-dire avec un an de retard. Ce qui précède montre bien à quel point il importe de disposer de mécanismes de financement sûrs pour les entreprises du sec- Leur public qui assurent des services dans le cadre d'accords contrac- tuels. Si la situation ne s'améliore pas à cet égard, le projet sera de nouveau paralysé comme vers la fin de 1970 et au début des années 1980 et les efforts de réforme et de renforcement entrepris à Morondava pourraient être gravement compromis. B. Perspectives 8. Le programme de travail de la SODEMO pour la période 1983-87 et les réformes structurelles effectuées à ce jour font état des importants progrès réalisés par la SODEMO pour s'établir en tant qu'institution. Elle ne pourra toutefois devenir et demeurer un organisme de développement régional efficace que si divers autres problèmes sont résolus de manière satisfaisante ce qui, dans certains cas, ne pourra se faire qu'à moyen ou a long terme. Au nombre de ces problèmes on peut citer, i) les relations avec les exploitants et les institutions politico-administratives locales. ii) la distribution et la -estion des ressources en eau, iii) l'organi- gramme et la gestion de la SODEMO, iv) le rôle de la société et v) l'appui du gouvernement; ces questions sont étudiées plus en détail ci-après. 9. Relations avec les exploitants et les institutions locales. Comme nous l'avons vu précédemment, la direction de la SODEMO a commis une grave erreur en ne faisant pas participer dès le départ les exploitants au processus de décision. Cela a donné lieu à divers malentendus et des con- flits entre les exploitants et la SODEMO en ce qui concerne le recouvre- ment des coûts liés à la mise en valeur de terres et à la distribution de l'eau. De même l'absence de soutien et de liens fonctionnels entre les institutions locales et nationales n'a cessé de poser des problèmes. De toute évidence, la SODEMO ne peut se permettre de continuer à opérer inde- pendamment des autres organismes si elle veut pouvoir contribuer de manière efficace au développement agricole de la région. Il conviendrait par conséquent de s'efforcer en priorité au cours des années à venir, de modifier consciemment les comportements et de mettre en place des procé- dures de consultation et de coordination. 10. Gestion des ressources en eau. Conformément aux dispositions actuelles, la SODEMO est responsable de l'exploitation et de l'entretien du réseau d'irrigation primaire et secondaire tandis que les exploitants, - 76 - sous la supervision des autorités locales, sont chargés de l'exploitation des canaux tertiaires et quaternaires. Les résultats obtenus à cet égard dans le passé par les groupes locaux n'ont pas été satisfaisants, et les terres desservies par les réseaux d'irrigation ont donc été loin d'être exploitées de manière optimale. Le gouvernement a récemment adopté cer- tains règlements définissant les activités relatives à l'exploitation et à l'entretien des réseaux d'irrigation sous l'égide des Comités locaux de gestion des ressources en eau. Cette réglementation contribue à définir les responsabilités qui incombent aux diverses parties en présence, mais il faudra des efforts incessants et sincères de la part de toutes les par- ties intéressées pour qu'elle ne reste pas lettre morte. il. Gestion interne de la SODEMO. Bien que la structure et les opérations de la SODEMO aient fait l'objet d'une certaine rationalisation, le statut de la société en tant qu'institution continue de laisser à dési- rer : elle n'a pas de procédure comptable efficace, ne procède à aucun contrôle de gestion, ne se conforme à aucun plan de recrutement et son personnel administratif et technique n'a que des compétences limitées. Qui plus est, en dépit des réductions d'effectifs, le nombre d'employés demeure trop élevé pour le programme de travail dont il a été convenu, notamment au niveau du service administratif central. Si l'on veut que la SODEMO puisse jouer un rôle efficace à l'avenir, il importe de prendre rapidement des mesures pour remédier à ces problèmes. 12. Rôle de la SODEMO. Les résultats décevants de la SODEMO tien- nent en grande partie au fait que la société s'est efforcée d'atteindre des objectifs trop nombreux en trop peu de temps et avec des ressources trop limitées. En conséquence, ni le personnel de la société ni les per- sonnes avec lesquelles elle a travaillé n'avaient une idée très claire de ce que la société représentait, de sa mission et de ses objectifs. Or le personnel ne peut être motivé et la société fonctionner de manière efficace que si les buts de l'organisme sont clairement définis. Il est donc capital que la SODEMO consacre l'essentiel de ses efforts aux trois tâches décrites dans le programme de travail (exploitation et entretien du réseau d'irrigation, services de vulgarisation et production de coton) et résiste fermement à la tentation d'entreprendre d'autres activités (c'est pour cette raison que la SODEMO devrait mettre un terme à ses activités de menuiserie). Ce n'est que si la société réussit à atteindre les objectifs définis dans le cadre du programme de travail et à jouer le rôle dont il a été convenu que son personnel acquerra une cer- taine fierté et qu'elle pourra faire reconnaître ses mérites aux habitants de la région de Morondava. 13. Appui du gouvernement. Dans le passé, l'irrégularité de l'inté- rêt porté par le gouvernement aux objectifs du projet, comme en témoignent ses dépenses de financement et la supervision qu'il a exercée, a contribué à la médiocrite des résultats de la SODEMO en tant qu'organe d'exécution du projet. La viabilité de la SODEMO continue de dépendre essentiellement de l'intérêt que le gouvernement porte aux buts de l'organisation puisque cette dernière fournit des services publics financés par des capitaux - 77 - publics. Si le gouvernement ne met pas en place des mécanismes de finan- cement et de supervision efficaces pour les entités para-publiques qui assurent ces services, les efforts déployés pour rationaliser les opéra- tions et améliorer leur gestion n'aboutiront qu'à une perte de temps et d'argent et à un gaspillage de ressources humaines. 14. Comme le montre clairement ce qui précède, la SODEMO se trouve confrontée à une situation complexe à laquelle il lui faudra faire face avec détermination et compétence. Le programme d'assistance technique décrit plus haut (par. 6) doit être l'élément catalyseur qui permettra de résoudre les questions soulevées précédemment; il devrait notamment aider à établir les relations nécessaires entre les institutions et les groupes locaux, renforcer le Comité de gestion des ressources en eau, adopter un système de gestion interne efficace, définir plus précisément le rôle et les objectifs de la SODEMO et organiser ses opérations de manière que ses objectifs puissent être atteints. L'important est que, pour obtenir des résultats satisfaisants (c'est-à-dire le fonctionnement efficace de la la SODEMO , et la productivité de la région de Morondava) il faudra que tous les partenaires en préserce participent à l'opération et que les techniciens qui apportent leur appui au projet ne soient pas considérés comme des magiciens capables de résoudre tous les problèmes. La clef du succès est, bien au contraire, dans les mains des parties les plus intéressées, à savoir la SODEMO, les groupements locaux et le gouvernement. MADAGASCAR PREMIER PROJET D'ELEVAGE VILLAGEOIS ET DE DEVELOPPEMENT RURAL (Cr. 506-MAG) RAPPORT D'ACHEVEMENT DE PROJET 6 juin 1984 MADAGASCAR PREMIER PROJET D'ELEVAGE VILLAGEOIS ET DF DEVELOPPEMENT RURAL (Cr. 506-MAG) RAPPORT D'ACHEVEMENT DE PROJET I. INTRODUCTION 1.01 Le Projet d'élevage villageois et de développement rural a été la première opération agricole concernant la petite exploitation à Mada- gascar. Il fait suite au Projet de développement de l'élevage bovin (Prêt 585-MAG) dont l'orientation était plus commerciale. Financé par le Crédit 506 MAG (9,6 millions de dollars E.U.), le Projet a été conçu pour promouvoir le développement de l'élevage et des villages en apportant des services vétérinaires et de vulgarisation agricole améliorés, ainsi que l'infrastructure rurale de base, dans quelque 2 000 villages de la province de Mahajanga. Trois programmes pilotes de développement du Moyen-Ouest ont aussi été financés, dont l'objectif était de promouvoir le développement de l'élevage par des systèmes d'agriculture mixte. Le principal objectif du Projet était d'accroitre la productivité des trou- peaux, le but étant un accroissement annuel de 27% de la production de viande (10 600 tonnes) dans la zone du Projet. La production de porcins de riz, de mais, de manioc et d'arachide devait aussi augmenter. Le Projet a été exécuté par trois institutions gouvernementales ou détenues par l'Etat, mais principalement par la FAFIFAMA (Agence de développement de l'élevage dans l'Ouest de Madagascar), qui a été créée expressément dans ce but. 1.02 Le Projet a été identifié et préparé en 1972 par les efforts collectifs de missions du Programme coopératif (PC) FAO/BIRD et d'un groupe de travail malgache. L'évaluation a été effectuée en octobre 1973 et le Crédit approuvé en juillet 1974. Le Crédit a été déclaré en vigueur en juin 1975. Un Accord d'amendement de crédit a été négocié en mai 1977 à la suite de problèmes juridiques et organisationnels. La date de clô- ture a été reportée deux fois: de décembre 1979 à décembre 1981 et, à nouveau, à décembre 1982 par suite de retards dans l'exécution du projet. Les dépenses réelles du Projet ont totalisé 8,1 millions, le solde des fonds étant décaissé par suite de la décision de financer les investisse- ments relatifs à un projet relais. 1.03 Ce rapport est basé sur les résultats d'une mission d'achèvement en octobre 1983, sur un examen des dossiers du Projet, et sur des inter- views avec le personnel de la Banque et des représentants de l'Emprunteur. Les représentants de l'Emprunteur et de la FAFIFAMA ont participé à la mission d'achèvement et rassemblé des données pour contribuer à l'exercice mais ils n'ont pas préparé de rapport complet d'achèvement. -2- Il. LE SOUS-SECTEUR DE L'ELEVAGE 2.01 L'agriculture (foresterie et pêche compris) est un secteur vital de l'économie malgache contribuant à quelque 38% du PIB et 80% des re- cettes à l'exportation et faisant vivre 80% de la main-d'oeuvre nationale. Le riz est la principale culture vivrière; les autres cultures vivrières d'importance comprennent le manioc, le mais, l'arachide, les patates douces et les haricots. Les systèmes de production et d'exploitation reposent largement sur les petits exploitants engagés dans la production de sub- sistance, qui contribuent pour deux tiers de la valeur globale de la production agricole; 21 seulement de la population sont engagés dans l'agriculture commerciale. La production de l'élevage (pêche comprise) est importante dans tout Madagascar et représente quelque 10% de la pro- duction agricole. Toutefois, les exportations de crevettes et d' thon ont pour la première fois dépassé la viande et les produits à base de viande en tant que source de devises en 1975 et elles vnt représenté 5,4% du montant global des exportations en 1982. 2.02 Les performances du secteur agricole ont été mauvaises durant le Projet: le taux moyen de croissance n'a pas réussi à suivre les 2,8% de l'augmentation annuelle de la population. Le climat politique tumul- tueux et les tentatives de réformes économiques et sociales de grande envergure qui ont suivi (paragraphes 2.10-2.12) ont contribué à une sta- gnation des produits agricoles de base les plus importants--paddy, café, canne à sucre et boeuf-ainsi qu'à un déclin de la production de vanille et de coton. 2.03 Madagascar dispose néanmoins d'un excellent potentiel à long terme pour l'élevage grâce à un vaste troupeau de bovins (environ 10 mil- lions de têtes), une forte tradition d'élevage, de vastes zones de pâtu- rages naturels de bonne qualité et l'absence de la plupart des maladies principales du bétail communes à l'Afrique continentale. Qui plus est, le niveau élevé de la consommation par tête de boeuf par la population témoigne de l'importance du sous-secteur de l'élevage. Les bovins jouent un rôle socio-culturel important à Madagascar. Ils constituent un "capital vivant" et une forme d'épargne à intér9t élevé. En dehors du fait qu'ils sont un symbole de pouvoir, de richesse et de prestige, les bovins sont aussi une source importante de traction animale. 2.04 L'élevage extensif de bovins est largement pratiqué dans les faritanys de Mahajanga et de Toliary, dont les sols pauvres et le terrain qui va de la savane aux terres semi-désertiques sont propices à ce type d'élevage. D'après le dernier recensement officiel (1978), c'est là que se trouvent deux tiers du troupeau national. Ce'-e estimation englobe les omby malia (bovins à peine domestiqués) qui =errent en liberté dans les parcours sans être surveillés jusqu 'à ce qu'ils soient prêts pour l'abattoir. Un quart du troupeau global de bovins se trouve dans les faritanys du Plateau central de Tananarive et de Fianarantsoa, où la rareté des terres arables a traditionnellement encouragé l'intensification. Ces élevages concentrés englobent l'engraissement à l'étable, des systèmes d'amélioration des pâ- turages et de production de fourrage à petite échelle, l'embouche de bouvil- lons et le dabokandro ou embouche en participation, pratique traditionnelle qui a eu lieu aux environs de Tsiroanomandidy au cours des 10 dernières années (paragraphe 3.16). A l'exception de quelques fermes d'Etat engagées -3- dans les ranches, les bovins restent largement aux mains des 900 000 petits exploitants traditionnels; le t-oupeau type comprend 10 à 25 têtes. Le sous-secteur de l'élevage est dominé par les bovins, mais les porcins et la volaille constituent des produits de remplacement de la viande de plus en plus importants, notamment dans la capitale et dans ses environs. 2.05 Par suite de la faiblesse de la base statistique, il a été difficile de discerner avec une grande précision les tendances passées de la production, de la consommation et de la demande de produits de l'élevage. Les quelques données disponibles semblent indiquer que la taille du troupeau de bovins est restée inchangée entre 1973 et 1978 et que la population d'ovins et de caprins n'a connu qu'un modeste accroisse- ment de 6% durant cette période. La demande a été forte--Madagascar avait une consommation de boeuf par habitant supérieure à celle de l'Italie ou de la Grèce en 1962. Dans les villes, la consommation de viande par habi- tant est restée relativement forte (15-20 kg) par rapport à celle d'autres pays d'Afrique et les dépenses de nourriture ont représenté une part crois- sante du budget des ménages à Tananarive (50% en 1977-78 contre 39% dix ans plus t5t). Du caté de l'offre toutefois, il y a eu peu de croissance: le taux de prélèvement (9%) est resté relativement constant au cours de la dernière décennie, correspondant à quelque 900.000 têtes, soit environ 115 000 tonnes de boeuf (carcasse habillée) par an. De ce fait, le dou- blement de la population malgache depuis 1962 s'est traduit par une chute du niveau de la consommation de viande et de l'excédent disponible pour l'exportation. La production de lait, estimée à 38 millions de litres en 1979, stagné. Les contraintes de la production englobent la fai- blesse des taux de fécondité de la race indigène, le caractère excessi- vement traditionnel des techniques d'élevag.e, les pénuries de terres con- venant au paturage et l'insuffisance de la couverture des soins vétéri- naires, 2.06 L'inquiétude à propos du r6le important de la viande dans le régime alimentaire et l'impact limité des prix sur l'offre relativement inélastique de viande ont conduit le Gouvernement à poursuivre des poli- tiques de commercialisation et de prix de plus en plus interventionnistes au cours des années 70. Par exemple, le Gouvernement a nationalisé les principales entreprises de transformation et d'exportation de viande afin de jouer un rôle plus direct dans le commerce de gros. Cette orientation politique traduisait l'accent mis par le Gouvernement sur le maintien des approvisionnements des marchés sensibles des villes à des prix stables et l'idée que les intermédiaires .viient été des profiteurs. L'inter- vention de l'Etat a atteint son apogée de 1976 à 1980 lorsque l'OMBY (l'or- ganisme parapublic créé dans le cadre du Projet de développement de l'é- levage bovin) a reçu le monopole de l'offre de viande en gros <,ns la capitale. L'inexpérience de l'OMBY en matière de commercialiSation--c'était une opération de ranches bovins--et la faiblesse du prix de gros offi- ciel (paragraphe 2.07) à une époque de hausse des prix du bétail entra!- nérent de gigantesques pertes financières. L'incapacité de l'OMBY a appro- visionner le marché a conduit le Gouvernement à abolir le monopole en juillet 1980. Les autres problèmes liés à la commercialisation englobent la faiblesse des normes techniques et de gestion dans les plus anciennes usines de transformation de viande, les problèmes de sécurité et l'absence de mise à disposition de crédi-- -ur financer les opérations saisonnières d'achat. - 4 - 2.07 La fixation du prix de la viande a été l'objet d'un débat ancien et continuel entre l'IDA et le Gouvernement qui remonte à la première mission d'identification d'un projet d'élevage à Madagascar en 1967. Au moment de l'évaluation du Projet, les prix de la viande étaient fixés bien en-deçà du prix de marché tandis que les fokolonas, institutions nouvellement mises en place, créées à la suite de la décentralisation de 1972 (paragraphe 2.10) agissaient pour fixer les prix officiels tant au niveau du gros qu'à celui du détail, avec appui du gouvernement central dans la capitale. L'IDA avait initialement favorisé une convention impliquant l'élimination progressive des contr6les des prix mais elle transigea sur des consultations annuelles avec le Gouvernement sur la politique des prix de la viande. Déterminé à fournir aux principales villes un approvisionne- ment en boeuf à des prix raisonnables, le Gouvernement a cherché à enrayer la hausse des prix due tant à l'augmentation de la demande inté- rieure qu'à celle d'exportations (paragraphes 2.05 - 2.09). Il y est parvenu en fixant les prix du poids vif en 1975 et en confiant les mono- poles de la distribution à des organismes parapublics (paragraphes 2.06). Durant la seule année 1979, le Gouvernement a dépensé 6 millions de dollars E.U. en subventions à l'OMBY pour empêcher le prix du boeuf de monter dans la capitale. 2.08 Les interventions officielles n'ont touché qu'une petite partie de l'approvisionnement en viande, principalement destiné aux villes les plus grandes, et les prix du poids vif ont continué à grimper, passant de 42 Fmg/kg à 94 Fmg/kg de 1971 à 1978. Par ailleurs, les contr6les des prix à la consommation de la viande dans la capitale malgache, Tananarive, ont Engendré un marché parallèle. Vers la fin du Projet, le Gouvernement a reconnu que les prix officiels étaient bien inférieurs aux prix du mar- ché libre à Tananarive. Les prix de détail sont donc passés de 230 Fmg/kg (0,84 dollar E.U./lg) en septembre 1980 à 410 Fmg/kg (1,49 dollar E.U.) pour la viande sur pied et ils ont été à nouveau augmentéz à la fin de l'année à 450 Eng/kg (1,64 dollar E.U./kg). Depuis lors, le Gouvernement a effectivement abandonné les contr6les de prix et les bouchers privés peuvent maintenant vendre du boeuf à des prix non contr6lés à Tananarive et ailleurs, à condition que la viande ait été inspectée dans les règles et préparée dans les conditions réglementées. 2.09 Les performances à l'exportation ont été décevantes au cours de la dernière décennie en dépit d'un excellent potentiel. Les exportations de boeuf en provenance de Madagascar ont par exemple bénéficié des prix élevés du Marché Commun dans le cadre de la Convention de Lomé, avec un quota d'exportations de 10 000 tonnes par an, à des prix qui ont doublé par rapport aux prix mondiaux. Er ,arallèle à d'autres mesures pour maintenir l'offre de boeuf à bas prix dans les villes (paragraphes 2.06- 2.07), le Gouvernement a imposé des quotas à chaque firme exportatrice, ce qui a eu pour résultat que les exportations de boeuf de Madagascar ont baissé de 9 900 tonnes en 1972 à 2 000 tonnes en 1976. Bien que les quotas aient été augmentés depuis lors, les exportations n'ont jamais repris car des problèmes techniques et financiers ont affligé les firmes exportatrices et parce que les prix élevés des bovins et les taux de change défavorables ont rendu les exportations peu rentables. L'industrie du cuir, qui était autrefois une source importante de devises, a décliné de manière considérable par rapport à son niveau du début des années 70 où plus -5- de 400 000 peaux étaient traitées. A l'heure actuelle, il existe une tannerie de bonne taille (d'une capacité de 360 000 peaux par an) aux mains du secteur privé et le Gouvernement vient juste de faire des inves- tissements dans deux tanneries supplémentaires; la localisation de ces deux nouvelles tanneries et les doutes sur la disponibilité d'un nombre suffisant de peaux rendent la viabilité de ces entreprises incertaine. L'activité de transformation de peaux reste néanmoins un domaine qui a un grand potentiel de développement. 2.10 L'environnement politique kaléidoscopique a eu des répercussions importantes sur les institutions et les politiques du sous-secteur. En mai 1972, le Gouvernement qui avait été au pouvoir depuis l'indépendance a été renversé et remplacé par un régime militaire socialiste. Le nouveau gouvernement a répudié les liens avec l'ancienne puissance coloniale, la France, et modifié son orientation, passant de l'entreprise privée et de projets modernes à forte intensité de capital au développement rural, aux petites exploitations et aux institutions malgaches traditionnelles. La décentralisation du pouvoir a été promue par la création d'institutions locales représentatives, ou "fokolonas'', remplaçant l'administration terri- toriale de provinces, préfectures, sous-préfectures et cantons. 2.11 Cette réforme a été mise en place progressivement au cours du Projet et nombre de détails, tels que le rSle des coopératives au sein du système des fokolonas, les finances locales et les liens entre les fokolonas, l'industrie et les organismes parapublics doivent encore étre réglés. En 1979, le Ministère de l'agriculture lui-même est passé par une décentralisation qui a visé à fourni un meilleur soutien aux fokolonas. La ligne fonctionnelle d'autorité entre le Service de Production Animale (SPA) central du Ministère et le personnel de terrain décentralisé qui rendait compte à la direction générale régionale a été supprimée; en outre les procédures budgétaires décentralisées ont été complexes et elles ont pris beaucoup de temps. Ceci a poussé à recentraliser le Minis- tère en septembre 1982, avec reconstitution des départements de la produc- tion animale, de la pêche et des eaux et forêts au sein d'un ministère séparé (MPAEF) le ler juillet 1983 (Organigramme 1). Il est espéré que la réorga- nisation ministérielle améliorera la mise au point du sous-secteur et qu'elle renforcera sa planification et sa gestion. 2.12 La période du Projet s'est caractérisée par une augmentation importante du degré d'intervention de l'Etat qui a accompagné la réorga- nisation administrative. Les organismes parapublics ont souvent été les instruments privilégiés de cette intervention et nombre de nouveaux organismes parapublics ont été créés durant cette période. Dans l'ensemble, ils se sont caractéricés par des déficits financiers nécessitant de fortes subventions de l'Eta'. Les faiblesses des organismes parapublics englo- tent l'inadéquation de la structure de gestion, les pénuries de personnel qualifié, la sous-capitalisation, les politiques gouvernementales de fixa- tion des prix et de recouvrement des coûts et le manque de réalisme des objectifs et des responsabilités fixés pour ces institutions par le Gouver- nement. L'incapacité des organismes parapublics à exprimer une stratégie globale cohérente pour le sous-secteur a eu des répercussions sérieuses sur le succès du Projet. L'OMBY et la FAFIFAMA constituent deux exemples de la façon dont les rôles des organismes parapublics ont été modifiés à l'aveuglette (et de manière imprudente) afin de mettre en place des chan- gements politiques. La modification du r6le de l'OMBY est décrite ci-dessus (paragraphe 2.06). Le caractère de la FAFIFAMA a été, lui aussi, modifié de manière importante au départ d'une agence de développement de l'élevage lorsqu'elle a été dotée d'une division de la commercialisation et de la transformation en 1976 (paragraphe 4.09). Il est espéré que la réorgani- sation ministérielle améliorera la mise au point du sous-secteur et qu'elle renforcera sa planification et sa gestion. 2.13 L'histoire de l'engagement de la Banque dans l'élevage à Madagas- car est à la fois longue et mouvante et commence au milieu des années 60 avec l'identification du Projet de développement de l'élevage bovin (Pret 585 MAG). Le projet a été conçu pour créer six fermes bovines dans des régions ayant un potentiel prouvé pour l'élevage et il était considéré comme la première étape de la modernisation du sous-secteur de l'élevage à Madagascar. Le Gouvernement a créé la ferme d'Etat OMBY pour mettre le projet en oeuvre. La mauvaise gestion des troupeaux, les problèmes avec les assistants expatriés, les conflits avec les villageois à propos du régime foncier, la forte incidence des maladies du bétail et les difficultés financières ont entravé l'exécution tout au long de la période du projet. Les tensions entre la Banque et le Gouvernement ont été fortes durant la majeure partie de la durée du projet, ce qui a été du à l'insensibilité des gestionnaires expatriés à l'égard du personnel local et, fait plus important, à l'inadaptation de la conception du projet aux réalités socio-économiques de l'environnement du projet. La principale leçon tirée de ce projet a été que c'est le développement des systèmes de production extensive de la petite exploitation qui a fourni les meilleures chances d'accroitre la production et la productivité du sous-secteur. Vu sous cet angle, le Projet analysé et son successeur (Elevage villageois II) a illustré le changement d'optique de la Banque: des ranches-enclaves au développement rural et de la mise en place d'un modèle d'exploitation intensive au développement et à l'intensification à partir du système de production extensive traditionnelle. D'autres donateurs sont actifs dans le sous-secteur, notamment les gouvernements de Norvège et d'Allemagne de l'Ouest (développement rural à Antsirabe et Toliary), le gouvernement japonais (capitaux et assistance technique pour les centres de formation à l'élevage d'Antsirana), les gouvernements danois (porcins) et suisse (laiteries), et le Fonds européen de développement (réhabilitation des abattoirs de Tananarive et Mahajanga). -7- III. FORMULATION ET DESCRIVTION DU PROJET A. Identification et préparation 3.01 En janvier 1972, une mission agricole de reconnaissance Banque/FAO s'est rendue à Madagascar, juste avant la révolution de mai (paragraphe 2.10), pour superviser le Projet d'élevage bovir, (paragraphe 2.13) et étudier la possibilité d'un projet de petits élevages et de développement rural. L'identification dil Projet actuel a été conditionnée par l'échec du Projet d'élevage bovin, ainsi que par l'in- térêt croissant de la Banque et du Go-vernement pour le développement rural. Le Gouvernement a initialement proposC que la Banque continue à financer le Projet d'élevage bovin. La mission Banque/FAO s'est pronon- cée contre un développement supplémentaire des activités des ranches car elle a vu un plus grand potentiel d'amélioration de la producti- vité dans le secteur traditionnel. Le Ministère de l'agriculture a ensuite proposé trois possibilités pour la seconde phase du projet, qui traduisaient l'importance croissante attachée par le Gouvernement au développement rural dans les régions traditionnelles d'élevage de bétail: (a) une campagne nationale de soins vétérinaires; (b) un programme de développement rural dans la région de Morondava; (c) le développement régional du sous-secteur de l'élevage dans les régions du Nord-Ouest et du Moyen-Ouest de l'île, à savoir Mahajanga et Tsiroano- mandidy. La mission a conclu que les meilleures perspectives se trou- vaient dans le développement régional du Nord-Ouest, orienté sur une productivité croissante des troupeaux de bétail traditionnel et une amélioration des activités commerciales. 3.02 En juin 1972, une mission préparatoire du Programme de coopéra- tion (PC) FAO/BIRD s'est jointe à un groupe de travail malgache pour examiner les possibilités d'accroître le taux de prélèvement du bétail dans les régions de reproduction en améliorant les itinéraires du bétail, les terres affermées et les installations d'embouche; les possibilités du secteur traditionnel ont aussi été explorées en portant particulièrement l'accent sur la nutrition du bétail, son amélioration et sa santé. La mission a identifié deux obstacles principaux à l'accroissement de la pro- ductivité de l'élevage: (i) faibles taux de fécondité et forte mortalité principalement dus aux mauvaises conditions nutritionnelles, couverture insuffi- sante des soins vétérinaires et de l'approvisionnement en eau dans certaines régions; et (ii) infrastructure rurale inadéquate, comme en témoigne le quasi isolement de nombre de régions d'élevage de bovins durant les six mois de la saison des pluies (octobre-mars); 3.03 Pour répondre aux problèmes les plus urgents des propriétaires de bétail traditionnel dans l'une des principales régions d'élevage de Madagascar, la province de Mahajanga, la mission préparatoire FAO/PC et le groupe de travail gouvernemental ont proposé les mesures suivantes: (i) apport d'une couverture compiète et continuelle de soins vétérinaires avec accent particulier sur les bains antiparasitaires des veaux et sur les inoculations contre l'anthrax, le charbon tomatique et la tuberculose d'environ 1,5 millions d'animaux, soit 70% de la population bovine globale de la zone du Projet; 'ii) construction de points d'eau dans des zones sélectionnées sur la base de groupes de villages; (iii) démonstration du potentiel des pâturages améliorés; (iv) construction de routes pour relier les zones éloignées d'élevage de bétail; (v) apport de l'infrastructure sociale de base, telle que les écoles rurales et les services de santé; (vi) formation et assistance technique. 3.04 Le rapport préparatoire FAO/PC (26 juillet 1972) a été examiné avec les fonctionnaires malgaches au cours d'une mission de préévaluation en octobre 1972. Le Gouvernement a marqué son accord de principe sur la proposition FAO/PC que le Projet soit exécuté par un Service de développe- ment de l'élevage (SDE) qui serait créé au sein du Ministère de l'agricul- ture et rendrait compte au ministre par l'intermédiaire du directeur du Département de l'élevage. Les coûts globaux du Projet ont été estimés à 5,4 millions de dollars E.U. avec un élément devises d'environ 43%; le taux de rentabilité économique a été estimé à 69%. 3.05 Les deux principaux problèmes discutés avec la Banque à ce niveau ont été l'organisation et le recouvrement des coûts. En ce qui concerne l'organisation, il y a eu une préférence unanime pour une exécution du Projet à l'aide des services existants au sein du Département de l'élevage du Ministère de l'agriculture plut6t qu'à l'aide d'un nouvel organisme autonome et ce, pour deux raisons: d'une parc, les compétences administra- tives à Madagascar étaient rares; et d'autre part, le Gouvernement serait pleinement et directement responsable de l'exécution du Projet. Ce point de vue a été manifestement influencé par les énormes difficultés rencon- trées dans la gestion du Projet de développement de l'élevage bovin (para- graphe 2.13) et par les problèmes posés par la mise en place d'un nouvel organisme parapublic. En outre, le personnel de la Banque a globalement soutenu la création d'un comité informel de coordination au niveau dépar- temental pour superviser les activités des divers organismes gouvernr-n- taux concernés (à savoir le Ministère de l'éducation pour l'élément écoles rurales, le Ministère des travaux publics pour l'élément routes, etc). Le problème du recouvrement des coûts a été l'objet d'un débat considé- rable au sein de la Banque. Dans le cas présent, l'unanimité s'est faite contre un recouvrement direct des coûts, afin de donner aux éleveurs assez de temps pour apprécier les résultats du Projet avant de percevoir des taxes ou des redevances; qui plus est, les recettes pourraient être pré- levées par les canaux déjà en place, tels que la taxe à l'abattage ou la taxe sur les exportations de boeuf. -9- B. Evaluation et négociaticns 3.0t La mission d'évaluation, composée de quatre membres du personnel de la Banque, s'est rendue à Madagascar en septembre/octobre 1973. Ce ne fut pas une mission aisée, en partie parce que les politi- ques et l'organisation gouvernementales se trouvaient dans un état de mouvance et d'incertitude (paragraphe 2.10), et en partie à cause des tensions entre le Gouvernement et la Banque dues au Projet d'élevage bovin (paragraphe 2.13). Un accord est néanmoins intervenu sur un certain nombre de points spécifiques. Tout d'abord, la zone du Projet a été réduite. Avant l'évaluation, le SDE devait en fait remplacer le Service provincial de l'élevage en place et donc administrer le service existant dans toute la province du Mahajanga. Compte tenu de la taille de la région concernée (plus de 16 millions d'ha) et de l'ampleur de la tâche de réorga- nisation, le Gouvernement a approuvé la recommandation de la mission en faveur d'une réorganisation des Services vétérinaire et de vulgari- sation agricole du SDE et de leur intensification dans seulement sept des dix-huit sous-préfectures que comprend la province du Mahajanga. Les autres modifications ont englobé des accroissements des estimations des cou3ts de certains éléments, à savoir les trous de forage, les unités mobiles de santé et les écoles rurales. Il a été décidé que le programme d'écoles rurales serait directement mis en oeuvre par le SDE avec la participation des fokonolonas (paragraphe 2.10). La mission a aussi proposé une augmentation du nombre et de la portée des bourses pour étrangers ainsi que des études sur la commercialisaioon et la trans- formation des produits de l'élevage. 3.07 Au cours de la mission d'évaluation, le président de la Banque, M. Mc Namara, s'est rendu dans des ranches de l'OMBY et il a demandé à la mission d'étudier les moyens de diffuser la technologie mise au point dans le cadre du Projet d'élevage bovin dans les villages environ- nants. Dans ce but, la mission a proposé trois programmes pilotes de développement --embouche de bovins, vulgarisation agricole et production de porcins- dans la sous-préfecture de Tsiroanomandidy où les ranches sont situés (paragraphe 2.13). 3.08 Les principaux problèmes soulevés au cours de la mission d'éva- luation et pris en considération par la suite ont été les suivants: (i) les accords institutionnels relatifs à l'exécution du Projet; (ii) le système étatique de contrôle des prix de la viande et l'imposition de quotas sur les exportations des produits de boucherie, et (iii) la méthode de recouvrement des coûts du Projet auprès des bénéficiaires. 3.09 Le GDuvernement s'est prononcé avec vigueur durant l'évaluation en faveur d'un SDE autonome fondé sur les Services provinciaux de l'éle- vage (SPE) existants. La mission d'évaluation a été du même avis que le Gouvernement pour deux raisons: tout d'abord, un soutien sans équivoque du - 10 - Gouvernement était indispensable au succès du Projet; ensuite, la mise en place d'un service autonome pourrait se révéler une solution opportune au problème de l'exécution d'un projet dans l'environnement politique et administratif en changement rapide d'après la révolution (paragraphe 2.10). Le SDE aurait la responsabilité de l'administration des services vétérinaires et de vulgarisation agricole relatifs à l'élevage, de l'exé- cution des programmes de points d'eau et d'amélioration des pâturages, ainsi que de la coordination et de la supervision générale de l'amélio- ration des routes, de la construction d'écoles et de la mise en place d'unités mobiles de santé. 3.10 Le système de contr6le des prix et de quotas à l'exportation en vigueur au moment de l'évaluation a été identifié comme un problème critique ayant des implications directes pour le Projet, ainsi que des ramifications sous-sectorielles plus larges. Le problème s'est essentiel- lement défini à la fois en termes de rigidité des systèmes de contr6le des prix et de faiblesse des prix officiels qui, à l'évidence, subven- tionnaient les consommateurs des villes et exercaient une influence modé- ratrice sur les exportations (paragraphe 2.09). Cette question a été mise au premier plan dans l'exposé qui a recommandé que le Gouvernement élimine progressivement le contr6le des prix de la viande et lève les quotas à l'exportati,on de manière à ce que ce soit la parité qui détermine le prix de la viande. 3.11 En ce qui concerne le problème du recouvrement des coûts, la mission a été favorable à un traitement du Projet en tant que service public, avec recouvrement des coûts par la structure des imp3ts existante (c'est-à-dire, commissions d'achat, redevances sur les transports, taxe à l'abattage, taxe à l'exportation). Les médicaments et l'ettretien de l'eau seraient payés directement. Le raisonnement sous-tendant ces dis- positions était le suivant: premièrement, l'hypothèse que les technologies nouvelles seront payées avant que leur valeur ne soit clairement démontrée est sans fondement. Deuxièmement, en temps normal, il n'est pas demandé aux particuliers de payer l'usage de l'infrastructure rurale. Enfin, la décentralisation (paragraphe 2.10) avancait à pas de tortue et la capa- cité institutionnelle à recouvrer directement les coûts faisait tout simplement défaut. 3.12 Une réunion de prise de décisions s'est tenue en novembre 1973 pour examiner l'ensemble des coûts du Projet, les principaux problèmes soulevés durant l'évaluationnet l'inclusion des éléments éducation et santé. Les coûts totaux du Projet étaient maintenant estimés à 9,6 mil- lions de dollars E.U., par rapport à un chiffre de 5,4 millions dans le rapport préparatoire, par suite des réalignements monétaires, de l'infla- tion, de la sous-estimation des coûts de l'infrastructure et de l'ad- jonction de trois programmes pilotes (paragraphe 3.07). La Banque a marqué son accord officiel sur les dispositions institutionnelles pro- posées par le Gouvernement pour l'exécution du Projet (paragraphe 3.09). La Banque a aussi affirmé que le Gouvernement devrait progressivement éliminer tous les contr6les des prix et les quotas à l'exportation rela- tifs à la viande. En ce qui concerne le recouvrement des coûts, la Ban- que a estimé que les coûts devraient tout d'abord être recouvrés par la structure d'impSts existante; par la suite, les bénéficiaires devaient - 11 - payer les dépenses de fonctionnement relatives aux services vétérinaires et de vulgarisation agricole et à l'entretien des points d'eau. Tous les autres éléments seraient considérés comme un service public. La Banque a aussi accepté de financer un élément écoles rurales et santé et de promouvoir ainsi le développement humain dans la zone du Projet. 3.13 Les négociations se sont déroulées à Washington en mai 1974. Après l'échec des tentatives pour obtenir un cofinancement de la part ~ du Fonds européen de développement, de la Libye et des pays scandinaves, la Banque a décidé d'un prêt de 9,6 millions de dollars E.U. Au cours des négociations, la Banque a pressé le Gouvernement de développer la production de boeuf et d'accroître les exportations de viande en accep- tant une convention stipulant que ce dernier devrait aligner les prix intérieurs sur ceux prévalant sur le marché international sur une période de quatre ans. Le Gouvernement a refusé d'éliminer les contr6les des prix dans un délai spécifiqie, acceptant à la place une convention moins contraignante aux termes de laquelle des délibérations avec la Banque auraient lieu au moins une fois par an en cette matière (Section 4.11 de l'Accord de crédit de développement). Comme le SDE devait exécuter 80% du Projet, sa mise en place constituait une condition de la présentation au Conseil. 3.14 A la suite des négociations, une décision politique de la Banque fut prise d'accroître le ratio crédits-prêts du portefeuille malgache. Un crédit de 9,6 millions de dollars E.U. s'est ainsi substitué au prêt. Le crédit a été approuvé par les directeurs exécutifs le 16 juillet 1974 et il a été signé le 21 août 1974. Les questions soulevées par les directeurs ont recouvert la compétence technique des services de l'élevage en place, la suffisance de la capacité existante des abattoirs et la disponibilité des facilités de crédit pour les agriculteurs. La date d'entrée en vigueur du crédit a été fixée au 19 novembre 1974. C. Plan définitif du Projet 3.15 A l'opposé du Projet de développement de l'élevage bovin, conçu comme une opération moderne d'élevage commercial placée sous la gestion d'expatriés, le Projet, tel qu'il a été finalement négocié,.a représenté la première phase d'un effort à long terme du Gouvernement pour aider les régions d'élevage traditionnel à Madagascar. Les actions du Projet devaient se centrer directement sur les besoins des éleveurs traditionnels dans quelque 2 000 villages d'environ 250 habitants, dans une partie du Mahajanga, sur une période de quatre ans. La production de bétail est la principale activité économique de la population ethnique- ment diversifiée du Projet; toutefois, la plupart des familles font des cultures de subsistance (riz et maùioc), sur 0,5 à 1 ha, à la main ou bien à l'aide d'équipes de boeufs, bien que les cultures de rapport (coton, tabac, arachide, noix d'acajou et sucre) prennent une importance croissante, notamment dans la partie septentrionale de la province. 3.16 Le principal objectif du projet a été d'accroître la production de viande dans le Mahajanga en améliorant la santé des animaux et les techni- ques d'élevage, en fournissant de l'eau pour le bétail et en démontrant - 12 - la valeur des peturages améliorés. Le programme de routes devait contri- buer directement à ces objectifs en facilitant l'accès aux villages. Les programmes d'éducation et de santé, bien que ne contribuant pas directe- ment à la production, étaient considérés comme un soutien nécessaire du développement humain dans la zone du Projet. L'objectif des trois pro- grammes pilotes était de promouvoir le développement d'élevages et d'entre- prises agricoles mixtes dans le Moyen-Ouest en transférant la technologie développée dans le cadre du Projet d'élevage bovin auprès des petits exploitants. Les )bjectifs du Projet devaient âtre atteints au moyen des éléments suivants: Dans la province du Mahajanga (i) L'incidence considérable de l'anthrax et du charbon symptomatique qui se traduit par un fort taux de mortalité et un faible taux de velage dans toute la zone du Projet, devait 9tre réduite par la vaccination systématique de tout le bétail contre le charbon symptomatique et l'anthrax; les parasites intestinaux, source de mortalité et de prise de poids réduite du bétail jeune, devaient être enrayés par des bains antiparasitaires bisannuels des veaux; la productivité des troupeaux devait augmenter sous l'effet des techniques d'élevage améliorées, diffusées par des agents de vulgarisation agricole formés; (ii) 10 000 ha de pâturages devaient être améliorés par l'introduction d'une légumineuse à rendement élevé et résistant à la sécheresse (les losanthes), fournissant des pâturages supplémentaires dure saison sèche; (iii) la cotn tiction de 100 mares, 50 puits de faible profondeur et 150 puits tubulaires devait fournir de l'eau potable pour le bétail et les âtre humains, accroissant la productivité de ceux-là et le niveau sanitaire de ceux-ci; (iv) la réfection de 170 km de routes secondaires et l'entretien de 280 km de routes chaque année devaient faciliter la mobilité des agents de vulgarisation agricole, la livraison des produits vétérinaires et la commercialisation du bétail; (v) le développement social serait traité par la construction de 28 écoles de village et la mise à disposition de huit unités mobiles de santé (postes sanitaires avec v2 icules) pour promouvoir l'édu- cation sanitaire de base et la méuecine préventive; (vi) un Centre de formation professionnelle serait créé pour former les éleveurs aux techniques de production animale. Les programmes de développement pilotes du Moyen-Ouest (vii) Programme de vulgarisation agricole de l'OMBY: afin d'accroitre la productivité de la petite exploitation, le Projet aiderait l'0MBY à fournir aux villages des services vétérinaires et de vulgarisation agricole, des services de tracteurs, des semences - 13 - et des engrais sur la base de crédits à court terme, et des installations scolaires et sanitaires; Programme pilote d'élevage porcin de l'ODEMO: Pour accroître la production de porcins dans le Moyen-Ouest, cinquante petites fermes porcines devaient être aménagées dans les villages; l'ODEMO (Organisation pour le développement du Moyen-Ouest) devait fournir des services vétérinaires et de vulgarisation, des services de tracteurs et des facilités de crédit et de commercialisation aux éleveurs de porcins; Embouche en participation de bovins: Pour augmenter la produc- tion de bétail, la pratique traditionnelle de l'embouche en par- ticipation, ou "dabokandro" devait être encouragée: dans chacun des 30 villages participants, l'OMBY ou l'ODEMO (selon la locali- sation du village) devait superviser le pacage d'environ 100 bouvillons de l'OMBY sur des pâturages communaux, améliorés ou non. Au bout d'un an, l'OM3Y/ODEMO commercialiserait les boeufs et le bénéfice brut serait réparti à parts égales entre l'OMBY/ ODEMO et les villageois. Autres (viii) Des services techniques devaient aussi être fournis sous la forme de formation, d'expérimentations et d'études sur les possibilités du Projet en matière de commercialisation et d'abattage. Coats et financement du Projet 3.17 Les coûts détaillés du Projet sont résumés à l'Annexe 1. Le finan- cement des coûts du Projet devait être partagé selon les montants et dans les proportions suivantes: Gouvernement Villages IDA Total ---------------- millions de dollars E.U.-- -- Total des coûts 3,04 0,15 9,6 12,79 du Projet (droits et taxes compris) Pourcentages 24% 1% 75% 100% 3.18 Les fonds pour le service vétérinaire et de vulgarisation agri- cole, l'amélioration des pâturages, la construction et l'entretien des points d'eaux, les routes, et les installations scolaires rurales devaient être alloués au SDE. Les fonds pour les unités mobiles de santé devaient être alloués au Ministère des affaires sociales. Les fonds pour les - 14 - programmes du Moyen-Ouest devaient être passés à l'OMBY 1/(paragraphe 2.13). Les fonds pour la recherche liée au Projet, la formation, l'éva- luation du Projet, le contr8le continu et la préparation du Projet de- vaient être alloués au Ministère de l'agriculture. Tous les fonds devaient être alloués à titre de don, sauf pour ceux alloués aux petits exploitants dans le cadre des programmes d'embouche en participation et du programme pilote d'élevage porcin qui accentuaient la viabilité com- merciale de ces activités. Les taux étaient plus élevés pour l'embouche de bovins (7,25%) que pour le programme pilote d'élevage porcin (5%), ce qui traduisait le caractère expérimental de ce dernier. Organisation et gestion 3.19 Le Département de l'élevage du Ministère de l'agriculture et du développement rural (Organigramme 1) devait avoir la responsabilité d'ensemble de la coordination et de l'exécution de toutes les activités du Projet, l'OMBY, l'ODEMO et le SDE passant tous sous la tutelle du Ministère. A l'exception des unités mobiles de santé, les élémenta du Projet dans la province du Mahajanga devaient être mis en oeuvre par le SDE et la FAFIFAMA 2/, une entreprise publique qui devait être créée dans ce but (paragraphe 5.03). Le directeur général de la FAFIFAMA, dont la nomination était une condition de l'entrée en vigueur du crédit, devait avoir suffisamment d'autorité pour administrer et coordonner un programme complexe de développement concernant plusieurs secteurs d'activité et différents organismes gouvernementaux. Les dispositions spécifiques étaient les suivantes: la FAFIFAMA devait intensifier les services vété- rinaires et de vulgarisation agricole dans sept sous-préfectures (para- graphe 3.06), en s'appuyant sur le Service provincial de l'élevage (SPE) en place (paragraphe 3.09), dont le personnel et les installations seraient transférés à la FAFIFAMA; le personnel de terrain se composerait principalement d'agents vétérinaires et de vulgarisation agricole sur place (les "vaccinateurs villageois"), recrutés par le biais des fokolonas Le SPE devait assumer la responsabilité des services de l'élevage dans les onze autres sous-préfectures, la FAFIFAMA étant responsable dans toute la province de l'ensemble des éléments du Projet ne concernant pas l'éle- vage. La construction des points d'eau devait être exécutée par la FAFIFAMA avec assistance technique de l'hydrogéologue du Projet (paragra- phe 4.72) et du Département du génie rural du Ministère de l'agriculture; les puits devaient être construits en régie par le Génie rural. La cons- truction et l'entretien des routes devaient être réalisés conjointement par la FAFIFAMA et le Département provincial des travaux publics; le maté- riel financé dans le cadre du Projet serait la propriété de ce dernier mais son utilisation appartiendrait en priorité au programme conjoint. Les emplacements des écoles rurales devaient âtre sélectionnés conjointement par la FAFIFAMA et le service provincial du Ministère de l'éducation natio- nale; la FAFIFAMA devait aider les fokolonas à construire en apportant du 1/ Bien que l'ODEMO devait mettre en oeuvre une partie du programme d'embouche en participation et la totalité du programme d'élevage porcin, pour des raisons juridiques, les fonds relatifs à ces deux programmes devaient être acheminés par le biais de l'OMBY. 2/ Fampivoarana Ny Fiompiana Amin'ny Faritra Andrefan I Madagasikara, Agence de développement de l'élevage dans l'Ouest de Madagascar. - 15 - matériel et des conseils techniques; les villages devaient fournir des matériaux disponibles localement et de la main-d'oeuvre. Les unités mobiles de santé devaient être coustruites et équipées par la FAFIFAMA; le Ministère des affaires sociales devait décider des emplacements, fournir le personnel et assumer la responsabilité de l'entretien. Enfin, l'OMBY (programme de vulgarisation et embouche en participation) et l'ODEMO (embouche en participation et programme d'élevage porcin) devaient mettre en oeuvre les éléments pilotes de développement du Moyen-Ouest. Le directeur du Département de l'élevage du Ministère de l'agriculture devait avoir la responsabilité directe de la formation, des études, et de la préparation, du contr8le continu et dé l'évaluation du Projet. Objectifs de production, objectifs techniques et avantages prévus 3.20 Le Projet devait générer une production supplémentaire annuelle de 50 000 animaux (7 400 tonnes métriques de viande en carcasse d'ici la cinquième année) et 70 000 (10 600 tonnes métriques de viande) au stade de plein développement la douzième année (1986): ceci représentait un accroissement de la production de la zone du Projet de 27%. Au stade de plein développement la cinquième année, le Projet devait aussi avoir assuré l'engraissement de 3 000 bouvillons de plus par an (gain de 90 kg de poids vif par tête), la production de 4 470 porcins de plus par an (300 tonnes métriques de viande), et la production de riz, de mïs, de manioc et d'arachide valorisée à 450 000 dollars E.U. environ. Le déve- loppement humain devait 9tre favorisé par l'apport de l'infrastructure sociale essentielle (eau, routes, éducation, santé). Les prévisions portaient sur l'exportation de 80% de la production supplémentaire de boeuf et un total annuel d'environ 10 millions de dollars E.U. de recettes nettes en devises provenant de ces exportations. Le taux de rentabilité économique était estimé à 69%. Le principal élément de risque était de nature institutionnelle, dans la mesure où tant les services vétérinaires que la construction de l'infrastructure dépendaient d'un niveau élévé d'organisation et de gestion pour que le Projet puisse réussir. IV. EXECUTION DU PROJET A. Environnement général 4.01 De son démarrage en 1972 à son achèvement en 1982, l'exécution du Projet a été affectée par plusieurs facteurs, à commencer par l'envi- ronnement physique. La majeure partie du Projet a été exécutée dans le Mahajanga, province au terrain accidenté, de la taille du sixièmp de la France. La zone du Projet s'étend sur 6,2 millions d'ha et ell. , une population clairsemée (environ 460 000); c'est l'une des régions les moins développées de Madagascar. Elle compte peu de grandes villes ou de villages et quelque 90% de la population vivent dans des villages de campagne, à un niveau proche de la subsistance. Les mauvaises communications consti- tuent un obstacle majeur au développement: peu de roues sont praticables toute l'année et la population rurale est souvent complètement coupée des autres parties du pays pendant six à huit mois de l'année à cause de la saison des pluies, qui dure d'octobre à mai. La topographie accidentée, - 16 - les rivières et cours d'eau en grand nombre et les fortes précipitations concentrées sur quelques mois sont autant de facteurs qui rendent la construction et l'entretien de routes difficiles et onéreux. Les diffi- cultes d'accès entravent les efforts de vulgarisation agricole, limitent tant les services économiques que les services sociaux et rendent la commercialisation des récoltes en dehors des villages producteurs diffi- cile. L'agriculture se caractérise par des exploitations de petite taille et de subsistance, sauf dans le cas des enclaves de production sur une plus grande échelle de cultures de rapport telles que le sucre et le coton, ainsi que dans celui d'un vaste programme de riz irrigué à Marovoay. Les services sociaux sont très limités: moins de 20% de la population ont accès à quelque type de soins médicaux que ce soit. Moins de 50% des enfants d'âge scolaire suivent l'école primaire et seul un petit pourcentage de la population sait lire et écrire. Les programmes pilotes ont été exécutés dans le Moyen-Ou 3t, région d'agriculture mixte particulièrement riche, assez proche de Tananarive, qui enjambe littérale- ment les routes de la commercialisation du bétail traditionnel qui vont des régions d'élevage de l'Ouest aux marchés des hauts plateaux. La région a connu de nombreux efforts de développement depuis les années 40, mais le nombre des déceptions est important et il manque toujours une stratégie et un plan explicites de développement régional. 3/ 4.02 L'environnement politique est le second facteur qui a affecté l'exécution du Projet. D'une manière générale, la période entre 1972 et 1978 a été tumultueuse d'un point de vue politique, se caractérisant par des changements successifs de gouvernement, des troubles sociaux et des efforts pour réaliser des transformations économiques et politiques de grande envergure. Ce n'est toutefois qu'après l'approbation du Crédit que l'ampleur réelle du changement à Madagascar est apparue. Au début de 1975, le chef de l'Etat nouvellement élu a été assassiné, à la suite de quoi l'ensemble des communications aériennes et du service postal à l'ar- rivée et au départ du pays ont été suspendus. Ceci a entraîné des retards inévitables dans l'établissement du programme de la première mission de supervision. Le Projet a aussi été affecté par l'intérêt croissant porté aux fokolonas (paragraphe 2.10). Avec le lancement de son programme de restructuration des milieux ruraux, le Gouvernement a cherché à décentra- liser les activités administratives de manière à encourager la partici- pation de la population au développement économique. La mise au point des fokolonas a été plus lente qu'il n'avait été planifié ou escompté à cause des très faibles préparatifs logistiques faits par le Gouvernement. Ceci a ený»- iné des problèmes d'exécution dans les domaines où la parti- cipation des fokolonas était essentiplle, notamment la cohstruction et l'entretien de l'infrastructure --, le recouvrement des coûts. 4.03 L'exécution du Projet a été affectée par un troisième facteur: l'environnement social nationaliste qui a suivi la révolution. Les fonctionnaires de l'Etat ont notamment nourri une vive aversion à l'égard des directions expatriées de projets de développement. Il va sans dire 3/ Une étude de plus grande portée de la région a été récemment achevée mais ses conclusions n'ont pas encore été transformées en actions. - 17 - que ce sentiment a été exacerbé par l'expérience malencontreuse d'un per- sonnel expatrié lors du Projet d'élevage bovin (paragraphe 2.13). Par voie de conséquence, les responsables du Projet ont rejeté l'assistance technique expatriée sur une base de long terme, mais ils ont accepté les consul- tants internationaux à titre temporaire. 4.04 La politique économique a constitué un cinquième domaine affectant l'exécution du Projet. Les efforts entrepris par le Gouverne- ment après 1973 pour accroitre son contrôle direct sur l'économie (para- graphes 2.06 -2.09) ont eu des répercussions sur les activités de la FAFIFAMA de la mi-parcours à la fin de la période du Projet. Le Gouver- nement a investi dans un nouvel abattoir parapublic au Mahajanga qui a ouvert en 1978 et la FAFIFAMA a été obligée de prendre les responsa- bilités principales de la commercialisation dans le cadre d'un effort plus vaste pour mettre au point un monopole d'Etat (paragraphe 2.06). Dans le Moyen-Ouest, la participation de l'Etat au commerce intérieur de bétail s'est, elle aussi, accrue lorsque l'OMBY a reçu, en 1977, le monopole de l'approvisionnement en gros de viande pour Tananarive (para- graphe 4.12). Les restrictions gouvernementales sur les prêts à petite échelle de la Banque nationale du développement rural (BNM) ont eu des effets négatifs tant sur le programme d'embouche en participation que sur celui d'élevage porcin dans le Moyen-Ouest (paragraphe 4.64). 4.05 Le dernier domaine qui s'est révélé fortement versatile et a affecté les phases finales de l'exécution du Projet a été l'en- vircnnement économique, ainsi que les pratiques budgétaires et les ressources financières da l'Etat. Au cours des premières années du Projet, le Gouvernement disposait de fonds importants par suite des prix élevés du café. Il était donc à même de financer les activités de la FAFIFAMA. Cette situation a considérablement changé à partir de 1978 lorsque le Gouvernement s'est engagé dans un programme d'investissements coiûteux. Au cours de cette période, les recettes à l'exportation ont stagné et les termes de l'échange se sont détériorés, ce qui a conduit à des problèmes de balance des paiements et à une augmentation consi- dérable des déficits globaux. La crise financière a suffi pour sous- estimer les zones de faiblesse traditionnelle, telles que: (i) l'ab- sence d'une planification à moyen terme efficace liée aux budgets d'in- vestissement et aux projets de développement; (ii) l'incapacité à budgé- tiser, décaisser et contrôler les dépenses de manière rapide et efficace; (iii) l'incohérence des politiques relatives au paiement des services par les fermiers; (iv) le caractère ad hoc des finances des gouvernements lr-aux, largement basées sur des redevances pour les services commerciaux qui C.aL remplacé les négociants privés; et (v) le manque d'efficacité des mécanismes de coordination de l'aide. A l'époque, les budgets des orga- nismeL parapublics étaient sujets à de-s changements par suite de la crise économique nationale; ce facteur a, lui aussi, sapé la planification des investissements futurs et la formulation de programmes de travail ration- nels. Les pénuries de devises, les réductions budgétaires et les retards des avances du Trésor sont autant de faits qui ont contribué à gêner les activités de la FAFIFAMA vers la fin du Projet. - 18 - B. Entrée en vigueur du Crédit et démarrage du Projet Entrée en vigueur du Crédit 4.06 Le Crédit est entré en vigueur le 17 juin 1975, dix mois après sa signature. La date limite d'entrée en vigueur, initialement le 19 novembre 1974 (trois mois après la signature), a été reportée quatre fois. La principale difficulté à remplir les conditions d'entrée en vigueur a été la mise au point d'accords de prets subsidiaires entre le Gouvernement et la FAFIFAMA et entre le Gouvernement et l'OMBY. Les raisons des retards ont été principalement d'ordre bureaucratique et exacerbées par la situation politique (paragraphe 4.02) qui a entraîné de longs retards dans l'obtention des permis nécessaires et de la mise au point des documents requis sous une forme acceptable pour les minis- tères concernés et l'IDA. Les problèmes de démarrage - La FAFIFAMA (1974-76) 4.07 Le Projet a progressé lentement après l'entrée en vigueur du Crédit. La FAFIFAMA avait été établie par décret (paragraphe 5.02), son directeur général nommé et l'accord de financement subsidiaire signé. Le démarrage a toutefois été ralenti par l'instabilité de la situation politique (paragraphe 4.02) qui a conduit à un quasi gel des salaires du personnel, des affectations budgétaires et de la passation des mar- chés. En outre, des difficultés juridiques (paragraphe 5.03) et orga- nisationnelles (paragraphe 5.04) ont surgi qui ont bloqué tous les efforts pour démarrer les activités du Projet. 4.08 Plusieurs autres problèmes ont surgi lors du démarrage, qui ont aussi entraîné des retards dans l'exécution. Le Gouvernement a supposé par erreur que l'IDA "préfinancerait" les coûts du Projet en fournissant directement des fonds aux responsables du Projet à l'entrée en vigueur du Crédit. Ceci s'est traduit par une incapa-.ité à procéder aux affectations budgétaires essentielles au Projet, de telle sorte que la FAFIFAMA n'a même pas pu démarrer des activités préparatoires limitées. En outre, le Gouvernement a mal compris la politique de financem<.nt des seuls coûts "marginaux" (c'est-à-dire des coûts résultant directe- ment des activités du Projet) suivie par l'IDA; il a donc supposé que l'IDA financerait les services en vigueur dans la zone du Projet (para- graphe 6.27). Aucune action n'a été entreprise en ce qui concerne les éléments eau et routes car les ministères respectifs se sont avérés inca- pables de détacher l'ingénieur des eaux et forêts et l'ingénieur des ponts et chaussées locaux envisagés lors des négociations (paragraphe 4.72). Aucun effort n'a été fait pour recruter les techniciens expatriés spécia- lisés dans l'élevage et l'hydrogéologie Enfin, à la mi-75, le directeur général de la FAFIFAMA a été gravement blessé dans un accident de voiture; il est devenu par la suite directeur de l'élevage au Ministère et un nouveau directeur général a été désigné pour diriger la FAFIFAMA. Ceci n'a pas manqué d'entrainer des retards supplémentaires. 4.09 En mars 1976, deux événements importants, qui devaient avoir un impact majeur sur les performances du Projet, se sont produits. Tout d'abord, le problème du statut juridique de la FAFIFAMA a été finalement - 19 - résolu (paragraphe 5.05) et la zone d'activité de la FAFIFAMA est passée de sept sous-préfectures à l'ensemble des fivondronans du Mahajanga et du Maintirano (voir la carte). Ceci a été décidé afin que la zone du Projet coincide avec les nouvelles frontières administratives, créées à la suite de l-ý décentralisation (paragraphe 2.10). Ensuite, confor- mément à la politique gouvernementale d'exercice d'un contrôle accru sur la distribution de la viande (paragraphe 2.06) par substitution d'organismes parapublics "efficaces" aux "profiteurs" privés, une entre- prise publique en faillite (OVOMA)--créée à l'origine pour avoir des activités d'engraissement de bétail et de commercialisation de viande dans le Mahajanga--a été fusionnée avec la FAFIFAMA. OVOMA était encombrée d'une dette de 33 millions de Fmg dus à la BNM qui incomberait probablement à la FAFIFAMA. Le Gouvernement n'avait ni consulté, ni informé l'IDA à ce sujet avant l'arrivée de la mission de supervision de mai 1976, laquelle a fait remarquer qu'outre qu'elle constituerait une sérieuse violation d'une convention de crédit, la fusion avec OVOMA saperait la viabilité financière de la FAFIFAMA tout au long Projet. 4.10 Il n'est pas surprenant que la mission de supervision de mai 1976 ait crnclu que l'exécut1on du Projet avait pu avancé jusqu'alors. Bien qu'une décision avait été prise à propos du statut de la FAFIFAMA, l'instrunent juridique qui pouvait mettre en marche la nouvelle structure, le "cahier des charges", n'était pas en vigueur. Peu de poste avaient été pourvus; les conseillers expatriés en matière d'élevage et d'approvi- sionnement en eau n'avaient pas été engagés (paragraphe 4.72), et les programmes des travaux relatifs aux éléments routes et eau n'avaient pas été établis. La FAFIFAMA avait commandé à une firme locale une étude des besoins d'élevage villageois dans la zone du Projet englobant les besoins d'eau et de routes, des suggestions d'emplacements pour les amé- liorations de pâturages et des écoles, et l'étude sociologique approfon- die de quatre villages. La FAFIFAMA a pu de la sorte monter une base de données à l'aide de laquelle les futurs programmes de travail pour- raient s'intégrer au développement régional d'ensemble et répondre ainsi aux besoins des fokolonas. Le seul autre signe de progrès a été le recru- tement de 54 nouveaux agents de développement de l'élevage villageois, nommés par les fokolonas respectifs et formés par des vétérinaires de l'Etat dans les domaines du diagnostic des maladies des animaux, de la vaccina- tion,ddes bains antiparasitaires et de la vulgarisation. La mission de supervision de mai 1976 a néanmoins conclu que le personnel de la FAFIFAMA et les fonctionnaires des échelons d'exécution semblaient faire des efforts louables pour mettre le Projet en route en faisant face à des obstacles considérables; en revanche, le soutien des hauts fonctionnaires est resté sporadique, répondant à des crises spécifiques ; traduisant en grande partie le climat politique et bureaucratique difficile de Madagascar. Les pioblèmes de démarrage - Le Moyen-Ouest (1974-76) 4.11 L'exécution des programmes pilotes du Moyen-Ouest s'est déroulée tout à fait indépendamment des activités de la FAFIFAMA, car ils étaient situés dans une partie différente du pays et concernaient deux organismes différents: l'OMBY, l'organisation de fermes bovines créée dans le cadre du Projet de développement de l'élevage bovin et l'ODEMO, un organisme quasi autonome de vulgarisation établi au début des années 70. - 20 - 4.12 Les programmes pilotes de l'OMBY ont été fortement affectés par les changements de l'environnement politique--souvent plus immédiats et directs dans le Moyen-Ouest que dans le Mahajanga plus éloigné. Le Gouvernement a affirmé que les prix du boeuf étaient élevés à cause du "mercantilisme" d'intermédiaires du citcuit privé/ et il a entrepris de contrôler les prix du bétail sur pied en établissant des monopoles parapublics de la commercialisation et en fixant des prix controlés pour la viande (paragraphe.2.06 - 2.08). L'OMBY a été sélectionné comme acheteur exclusif de bétail pour Antananarive et s'est trouvé brusquement plongé dans une situation financière très précaire quand l'Etat a cherché à réduire les prix de la viande en-deça d'un niveau que la Banque avait déjà jugé "trop faible pour être rentable". Ces politiques ont gêné les éleveurs du programme dabokandro de l'OMBY qui ont acheté des bouvillons pour les engraisser à des prix de marché et se sont aperçus peu après que leur valeur était réduite par suite d'un décret abaissant les prix du bétail sur pied. 4.13 L'accroissement du risque résultant de l'augmentation du vol de bétail a constitué un autre obstacle au programme dabokandro de l'OMBY. Le vol sur une petite échelle a toujours été endémique à Madagascar et traditionnellement considéré comme un sport ou une preuve de virilité dans le faritany occidental de Mahajanga ainsi que dans le Sud. Dans le Moyen-Ouest, en revanche, les voleurs de bétail, connus sous le nom de Idahalo", ne se sont plus contentés de petits larcins; ils ont commencé à dévaster des villages, assassinant ceux qui essayaient de résister. Cette insécurité générale, exacerbée durant une période de remous poli- tiques (paragraphe 4.02) a découragé la participation locale au dabokandro. 4.14 En dépit de ces obstacles, les services de vulgarisation agri- cole de l'OMBY ont été bien accueillis par les éleveurs. La nouvelle que les activités de l'OMBY avaient aidé à accroitre la production commercia- lisée a entraîné de nombreuses demandes de la part des fokolonas concer- nant l'assistance commerciale, le développement des routes, les transports et la construction d'écoles locales. 4.15 Les programmes pilotes de l'ODEMO se sont embourbés dès le départ dans un marécage de papessarie bureaucratique. Les dispositions financières initiales relatives aux programmes de l'ODEMO se sont avérées inapplicables car le statut "d'activité" au sein du Ministère de l'agriculture qu'avait l'ODEMO ne lui conférait pas l'autonomie juridique permettant de conclure un accord financier avec l'OMBY (para- graphe 3.18). Qui plus est, l'OMBY a refusé de r&trocéder des fonds pour les programmes pilotes de l'ODEMO par suite du risque financier impliqué en eqs de défaillance. Afin de résoudre ce problème, la mission de supervis-aL de mai 1976 a approuvé la proposition faite par le Gouver- nement de faire passer les fonds relatifs aux programmes pilotes de 4/ En 1977, une mission de supervision a constaté que les marges beneficiaires entre la ferme et l'abattoir étaient en fait assez étroites (10-50%). -'21 - l'ODEMO par la BTMý Ceci a nécessité la mise au point d'un nouvel accord de prêt subsidiaire entre le Gouvernement et la BTM. Voutefois, cet accord ne pouvait pas être conclu tant que l'accord financier entre le Gouvernement et l'OMBY n'était pas amendé. 4.16 Au cours de la visite de la mission de scpervision de mai 1976, la conception du programme d'élevage porcin a été fortement modifiée. Au lieu de mettre en place 50 fermes porcines, la Banque et les repré- sentants du Gouvernement sont convenus d'accorder un crédit à un groupe de 50 éleveurs indépendants de porcins une fois les dispositions financières mises au point (paragraphe 4.64). Ce changement de priorité devait donner à l'IDA une occasion rare de travailler direc- tement au sein de l'organisation des fokolonas, Un centre d'appui tech- nique (CAT), équipé d'une mangeoire, devait fournir aux éléveurs parti- cipants des porcelets, de la nourriture et des services de vulgarisation agricole. Il devait être géré par des techniciens de l'ODEMO et par des éleveurs. L'activité de démarrage dépendait toutefois de la conclusion de nouveaux accords de financement. C. L'Accord de crédit de développement révisé 4.17 Les deux principaux problèmes identifiés par la mission de su- pervision de mai 1976--la fusion FAFIFAMA/OVOMA (paragraphe 4.09) et la politique gouvernementale' concernant la commercialisation et la fixation des prix de la viande--ont été d'une importance suffisante pour menacer de remettre en cause le soutien de l'IDA au Projet. D'après les fonction- naires de l'IDA, chacun de ces problèmes zonstituait un manquement sérieux à l'Accord de crédit existant. Qui plus est, la fusion compliquait un projet déjà complexe en lui-même. Les problèmes relatifs à la fusion englobaient les difficultés à gérer l'institution élargie, la situation nette négative de l'OVOMA et la nécessité de maintenir des comptes sé- parés.6/ La principale préoccupation concernait toutefois le conflit potentiel en matière de gestion et de ressources financières entre les 1bjectifs de vulgarisation du Projet et les objectifs de production et de commercialisation de l'ancienne activité OV0MA. 4.18 A la suite de nombreuses discussions et correspondances, y compris des efforts pour persuader le Gouvernement de séparer l'OVOMA de la FAFIFAMA, en janvier 1977, l'IDA a accepté de poursuivre le Projet dans le cadre de nouvelles dispositions institutionnelles, sous réserve des conditions suivantes: (i) séparation du personnel, de la gestion, du financement et des comptes entre les activités du Projet et les activités antérieures d'OVOMA; 'ii) approbation par l'IDA de toute modi- fication -1- -ctivités d'embouche et de commercialisation; (iii) pro- 5/ G;TM (La Banque de développement agricole avait été récemment créée à la suite de la réorganisation de l'ancienne BNM (Banque nationale de développement). 6/ Outre les dettes d'OVOMA, il a été découvert qu'un "compte de liaison" avec OVOMA avait été maintenu depuis la création de la FAFIFAMA. Il s agissait en fait d'un compte courant par lequel la FAFIFAMA fournis- sait des fonds à OVOMA. - 22 - messe du Gouvernement d'épurer les dettes d'OVOMA; et (iv) engagement du Gouvernement d'effectuer une étu0e approfondie des problèmes de fixa- tion des prix et de commercialisation du bétail et de la viande. Outre le changement dans les conventions de financement relatives aux éléments ODEMO, des dispositions devaient être prises pour que les organismes exécutant le Projet fournissent à l'IDA les budgets annuels, en spéci- fiant le programme proposé pour l'année à venir avec détail des coûts de chaque élément. 4.19 L'étude proposée sur la commercialisation et la fixation des prix des produits de l'élevage a été suscitée par l'absence de données adéquates sur lesquelles baser une politique constructive d'approche du sous-secteur. Qui plus est, l'IDA était préoccupée par le fait que les politiques gouvernementales en matière de fixation des prix et de commer- cialisation décourageraient la production durant le Projet, car la branche "commerciale" de la FAFIF"AMA pourrait être utilisée pour essayer de maintenir un monopole des achats de bétail qui ferait baisser les prix et diminu- rait l'incitation à produire dont dépendait la branche "développement" pour le succès de ses activités. On se souviendra qu'une convention sti- pulant l'élimination des contr6les des prix et des quotas à l'exportation avait été initialement proposée durant les négociations de l'Accord de crédit original (paragraphe 3.13); au cours des négociations, cette con- vention a été atténuée et transformée en consultation annuelle sur les politiques de fixation des prix de la viande. A ce moment-là, le Gou- vernement a fait çonnaItre son intention de fixer les prix de la viande à des niveaux rentables. Compte tenu de la minceur de l'engagement du Gouvernement envers une élimination des contr6les des prix (paragraphe 3.13), la Banque a estimé qu'une étude sur la commercialisation et les les prix de la viande pourrait servir à centrer la formulation de la politique en fournissant: (1) une base de données fiable; (2) une analyse de la politique et des problèmes; et (3) une séries d'options pour l'action politique future. 4.20 Pour concrétiser les développements qui précèdent, un Accord de crédit de développement fortement révisé a été établi et négocié et signé la ?5 mai 1977. Le Crédit amendé e.-t entré en vigueur le ler sep- tembre 19Î7. La date de clSture est alXrs passée du 31 décembre 1979 an 31 décembre 1980. Bien que tous les changements n'aient pas mérité une réévaluation, de nouvelles estimations des coûts ont été préparées à ce stade et le taux de rentabilité a été recalculé. Les longs retards dans l'exécution se sont traduits par une augmentation des coûts de pra- tiquement toutes les rubriques financées par le Projet. La zone du Projet a été de nouveau élargie pour inclure les deux sous-préfectures de Mam- pikony et Port-Bergé; les coûts de beaucoup de rubriques ont plus ,-n doublé par rapport aux estimations de l'évaluation et aucune rédution n'a été faite dans les éléments du Projet. De ce fait. il a été estimé que les coûts du Projet avaient augmenté de 20%. Combiné avec l'impact d'un retard prévisible d'un an dans les avantages du Projet, ceci a conduit à réduire le taux de rentabilité économique de 69% lors de l'éva- luation à un montant plus modeste de 35%. - 23 - D. Les progrès à la suite de l'Accord de crédit révisé: 1977-1982 PFsumé 4.21 Après la signature de l'Accord de crédit révisé en septembre 1977, la FAFIFAMA s'est transformée assez rapidement en une unité d'exé- cution efficace disposant d'un personnel presque complet, de relations de travail efficaces avec le Service provincial de l'élevage (paragraphe 3.19), de l'autorité statutaire nécessaire et d'une série de procédures d'exploitation bien définies. En dépit de changements importants dans les dispositions relatives à l'organisation du Projet et de réduction des ob- jectifs physiques, les objectifs centraux du Projet de mise en place de meilleurs services de soins vétérinaires et de vulgarisation, d'amélioration de l'infrastructure de base et d'exploitation de voies de développement potentiel du sous-secteur dans l'avenir promettaient d'être atteints. Toutefois, les progrès de chaque élément n'ont certainement pas été uniformes. Afin de déterminer l'importance relitive de facteurs spéci- fiques par rapport aux performances du Projet, la réalisation de chaque élément du Projet sera analysée séparément. Programme de soins vétérinaires. 4.22 Le programme de soins vétérinaires a été l'élément central du Projet. L'anthrax et le charbon symptomatique (paragraphe 3.16) devaient être enrayés par la vaccination systématique du bétail, qui devait se tra- duire par des taux de mortalité plus faibles et une fécondité plus élevée. Les parasites internes devaient être maîtrisés par le bain périodique des jeunes animaux. Des techniques d'élevage améliorées devaient être intro- duites dans les petites exploitations. Le programme de soins vétérinaires représentait un moyen relativement bon marché d'accroître la productivité de l'élevage et la production des troupeaux villageois. 4.23 Le programma de soins vétérinaires a été exécuté avec succès par le département vétérinaire de la FAýFIFAMA (DZV), doté de deux vétérinaires --dànt l'un était'le directeur--et de deux conseillers vétérinaires. Le DZV a supervisé trois niveaux hiérarchiques d'activités vétérinaires au sein de la zone du Projet. Les deux niveaux supérieurs se composaient des structures existantes du SPE: deux centresppréfectoraux primaires et 22 centres sous-préfectoraux secondaires, soit un effectif global de 65 personnes. Les agents d'élevage villageois--innovat'on majeure du Projet et colonne vertébrale du programme de soins vétérinaires--constituaient le troisième niveau. Contraireme.:t au personnel des niveaux primaire et secondaire qui sont restés des ianctionnaires, les agents villageois ont été recrutés par le DZV et payés par la FAFIFAMA. Le recrutement s'est déroUlé de la manière suivante: les agents ont été nommés par les conseils villageois, formés pendant trois mois aux pratiques vétérinaires et d'élevage et tenus de passer un test de compétences avant d'etre confirmés. A la fin de chaque année, les performances ont été évaluées tant par la FAFIFAMA que par le conseil villageois. Les efforts de recrutement ont mis la FAFIFAMA en contact avec les fokonolonas nouvellement créées (paragraphe 2.10). Ceci a aidé à déterminer les priorités locales tout en assurant que les pro- - 24 - grammas de travail tenaient compte des petits exploitants. Le programme des vaccinateurs de village est passé de 53 agants en 1976 à 110 agents en 1982 (10% de plus que les estimations de l'évaluation) (Annexe 2, Tableau 3). 4.24 La DZV a été responsable de la campagne de soins vétérinaires qui s'est déroulée chaque année de mai à octobre. Les agents villageois se sont rendus auprès des petits exploitants pour leur annoncer le démarrage de la campagne et distribuer les plannings de vaccination. Des corrals de vaccination en métal ont étécconstruits dans les régions d'élevage fortement peuplées; ailleurs, les villageois ont été priés de construire des corrals en bois en prévision de l'arrivée des vaccinateurs; ailleurs,lles agents se sont rendus dans les villages à des dates spécifiques pour vacciner tout le bétail contre le charbon et le charbon symptomatique. Dans les régions où la population de porcins et de volaille était importante, les vaccinations contre la maladie de Teschen et le choléra aviaire ont été respectivement effectuées. Au cours de la basse saison, les agents ont procé- dé à des bains antiparasitaires des veaux, à l'enlèvement des tiques, à des ventions cliniques et à des castrations sélectives. Les agents villageois ont constitué pour la FAFIFAMA une source importante d'information en retour sur les préoccupations des petits exploitants. 4.25 Le nombre d'interventions vétérinaires durant le Projet s'est accru de manière régulière (Annexe 2, Tableau 2). Les vaccinations ont atteint 0,5 million en 1977, 1,1 million en 1979, et 1,9 million en 1982, ce qui représente 95% des 2 millions de bovins de la zone d'action de la FAFIFAMA. Ce fut bien supérieur aux objectifs de l'évaluation; en outre, 41% de la population bovine globale ont été vaccinés contre la collibacilose. La campagne concernant les porcins et les petits ruminants a été, elle aussi, réussie: 77% de la population porcine globale (43 300) ont été vaccinés contre la maladie de Teschen. La campagne concernant la volaille, bien que moins complète que le programme relatif aux bovins, a aussi bien marché: 20% de la population ont été protégés contre le choléra aviaire.L Les bains antiparasitaires des veaux ont fortement augmenté: de 8 000 en 1977 à 75 000 en 1981, mais ils sont ensuite tombés à 35 000 en 1982 par suite de goulots d'étranglement de l'offre (paragr;aphe 4.05). Le niveau de a toutefois été décevant et n'a jamais couvert plus de 16% de la population globale de veaux. La lutte contre les tiques a eu des résultats médiocres, atteignant à peine 1% du troupeau global. 4.26 Trois contraintes dues à la crise économique croissante (paragraphe 4.05) ont obéré le programme de soins vétérinaires de la FA7IFAMA vers la fin du Projet. Il s'est agi: (i) de la situation critique de l'offre de produits vétérinaires, due à la pénurie de devises à Madagascar; (ii) de la production insuffisante de vaccins par le Laborato.re central due aux manques d'équiitient et de matériels nouveaux, et (iii) des problèmes de transport dus à la pénurie de pièces détachées qui a affecté la supervision du personnel vétérinaire et l'offre de produits vétérinaires. Un des autres facteurs qui ont affecté négativement la campagne de soins vétérinaires a été l'augmentation des vols de bétail dans les environs de Morafenobe. Bien que le problème ait été moins chronique que dans le Moyen-Ouest (paragraphe 4.13), les agents villageois ont néanmoins redouté de faire des rondes ou de transporter le produit des ventes de produits vétérinaires; de même, les propriétaires de bétail ont eu peur de mener leurs troupeaux sur les lieux des vaccinations par crainte d'être attaqués. - 25 - 4.27 Bien que les performances globales de la campagia de soins vétéri- naires aient été satisfaisantes, il est resté matière à amélioration dans certains domaines. Par exemple, la direction du DZV aurait dû se rendre plus fréquemment sur le terrain pour s'assurer que le piogramme de travail était effectué.comme prévu. Les approvisionnements vétérinaires auraient du être distribués de manière plus rationnelle. Il s'est avéré que certains avant-postes villageois avaient un excédent de produits vétérinaires alors que d'autres faisaient état de pénuries. Une supervision plus étroite au niveai des villages par les deux premiers niveaux hiérarchiques aurait pu se traduire par une meilleure planification. C'est en partie à cause de la léthargie de certains membres du personnel que la supervision a été lâche; les autres facteurs ont englobé l'état délabré des routes, l'insuf- fisance des moyens de transport et la faiblesse déplorable des indemnités de iéplacement qui ont à peine couvert les dépenses les plus élémentaires. Amélioiaion des pâturages 4.28 A l'évaluation, la conception du Projet comprenait l'amélioration de 10 000 ha de pâturages dans 200 villages à l'aide de stylosanthes (pa- ragraphe 3.16) afin d'accroître la capacité de charge et la disponibilité des pâturages à la saison sèche, et de faire démonstration des avantages pour qu'ils soient reproduits par les éleveurs. Le problème du régime foncier s'est posé lors de l'évaluation dans la mesure où l'on ne savait pas vraiment si les pâturages améliorés étaient considérés de la même manière que les terres cultivées--et donc susceptibles de propriété privée; ou bien, si, comme d'autres pâturages communaux, ils étaient la propriété du village ou, en dernier ressort, de l'Etat. L'étude cadastrale (paragraphe 4.71) envisa- gée lors de l'évaluation est incombée aux fokolonas à la suite de la décentra- lisation politique (paragraphe 2.10), mais ces dernières n'étaient ni équipées, pour réaliser le cadastre, ni intéressées par cette tache, d'autant que le thème politique prédominant durant le Projet a été la collectivisation agricole. 4.29 L'élément amélioration des pâturages mis en oeuvre par le DZV (paragraphe 4.23) a été assailli dès le début tant par des problèmes techni- ques que par des problèmes de gestion. En 1976-1977, la FAFI1AMA a ense- mencé 1 000 ha de stylosanthes purs à des emplacements très dispersés. Ces essais n'ont été ni bien préparés, ni bien suivis. La FAFIFAMA n'a jamais engagé d'agrostologue pour mener une analyse pédologique et topographique et aucune donnée climatique n'a été rassemblée avant la sélection des par- celles. Qui plus est, la FAFIFAMA a omis de consulter les résultats des tentatives antérieures d'amélioration de pâturages et, de ce fait, elle a répété des expériences qui avaient été précédemment effectuées. 4.3u Les résultats sont allés de moyens à nuls par suite d'erreurs techniques (par exemple le gâchis de semences et la germination irrégulière). La gestion des expérimentations a été faible, elle aussi. La sélection des parcelles dépendait des fokolonas pour la mise à disposition préalable des terres et n'a donc pas été systématique. Une fois que les sites ont été sélectionnés, la FAFIFAMA n'a fait aucun effort pour rechercher la coopération des fokolonas et prévenir le surpâturage et l'incendie incon- trôlé. La supervision des essais par la FAFIFAMA a été rare et inégale et l'évaluation a été difficile car même les relevés de base sur la durée et la méthode de plantation n'ont pas été tenus. Enfin, l'objectif de - 26 - "démonstration" de l'ensedible de l'élément a été manqué car peu d'éleveurs ont adopté ces techniques d'amélioration des pâturages. 4.31 Au bout de deux saisons d'expérimentation, il est apparu clai- rement au personnel de la Banque que la conception de' cet élément devait être modifiée, car il ne restait que 380 ha de pâturages améliorés (sur 3 800 ha plantés). Au lieu d'ensemencer une superficie aussi vaste que possible, il a été convenu que la FAFIFAMA devait concentrer ses efforts sur la conduite d'expérimentations contr6lées dans des conditions diverses en utilisant les résultats pour concevoir des efforts plus am'itieux. En novembre 1978, les représentants de la FAFIFAMA et de la Banque ont remodelé cet élément, passant l'accent de l'amélioration à la recherche appliquée. En décembre 1979, la FAFIFAMA et la FOFIFA 7/ ont mis au point un programme pour identifier les variétés de cultures adaptées, évaluer diverses techniques de production et tester des systèmes de rotation des pâturages à Anjiajia et Amélie Sainte Marie. Le bétail devait partre et ses prises de poids devaient être observées dans différentes conditions de forage. 4.32 Ce programme a, lui aussi, été assailli par de nombreux problèmes et ses résultats ont une portée limitée. Par exemple, une série de retards administratifs ont empêché la FOFIFA d'effectuer la partie la plus importante de l'étude: les effets du pacage sur les pâturages améliorés. La conception des essais n'a pas tenu compte des contraintes des petits exploitants et des considérations de coûts. Les champs ont été préparés mécaniquement, à l'aide de facteurs de production onéreux qui ne sont généralement pas à la disposition de l'éleveur (par exemple, les engrais); fait surprenant, aucun essai n'a été réalisé dans un pâturage naturel. La qualité des semences a été mauvaise et la gestion des pâturages laxiste puisque, tant à Anjiajia qu'à Sainte Marie, des.parcelles d'expérimentation ont été clandestinement pâturées par le bétail de villages voisins. Erfin, et c'est plus important, les essais n'ont comporté aucun suivi économique ou financier. Aménagement de l'eau 4.33 L'élément alimentation en eau devait fournir des points d'eau toute l'année au bétail et alléger les pénuries d'eau potable pour l'homme dans les villages. En mai 1976, le Département du génie rural (paragraphe 3.16) a fait savoir qu'il ne pouvait pas exécuter le programme ou fournir un soutien tech- nique par suite d'un manque de main-d'oeuvre. Convaincue qu'elle pourrait exécuter l'élément seule, la FAFIFAMA a cherché à obtenir de l'IDA l'autori- sation de commencer les forages exploratoires pour les puits tubulaires. L'IDA a insisté à juste titre sur le recrutement préalable d'un ingénieur des eaux et forêts et/ou d'un hydrogéologue. En 1977, un cabinet de consultants a été engagé pour effectuer une étude hydrogéologique de la zone du Projet, établir des programmes de travail annuels et réévaluer le coût du programme. Il s'est avéré que les coûts avaient considérablement augmenté depuis l'éva- luation; par exemple, les fonds affectàs à la construction des mares ne suffisaient qu'à une seule équipe de construction et non à deux comme il 7/ Sigle malgache signifiant Centre de recherche appliquée au développement rural. - 27 - avait été initialement prévu. Sur cette base, l'IDA a décidé de réduire la portée du programme des 300 points d'eau envisagés à l'évaluation à un nombre plus modeste de 140. 4.34 Pour mettre en oeuvre le programme d'alimentation en eau, la FAFIFAMA a créé une division hydraulique au sein du Département des travaux publics (paragraphe 4.40). La structure du personnel a été bien inférieure aux estimations de l'évaluation; elle s'est composée d'un technicien des eaux et forgts comme chef de département (au lieu d'un ingénieur) et d'une équipe de construction de huit hommes. La divi- sion hydraulique a supervisé la construction des puits effectuée par des entreprises locales, elle a exécuté la construction des mares et elle a entretenu tous les points d'eau. 4.35 Les points d'eau construits (Annexe 2, Tableau 1) ont été, dans une vaste majorité, des puits (73), dont 15% ont été équipés d'auges conformément à la priorité des fokonolonas de satisfaire les besoins hu- mains avant ceux des animaux. Trois mares ont été construites et neuf moulins à vent réhabilités. Les offres relatives à la construction des trous de forage par des entreprises étrangères basées à Madagascar ont été considérées excessives par la FAFIFAMA; par voie de conséquence, aucun n'a été construit. 4.36 Plusieurs rapports de supervision ont critiqué la qualité d'en- semble de la construction des points d'eau, alléguant la qualité infé- rieure de la main-d'oeuvre et des matériaux. Les résultats de la mission d'achèvement du Projet n'ont toutefois pas confirmé ces conclusions. Les puits examinés ont semblé en bon état de mar:ihé pour la quasi majorité d'entre eux. Un entretien convenable des points d'eau a été effectué fréquemment, à des intervalles réguliers, par la div-ision hydraulique de la FAFIFAMA. Les puits frurnissant de l'eau pour la consommation humaine ont été fort appréciés par les villageois et ont semblé correspondre à un besoin réel d'eau. Même dans le cas où une fuite d'huile a contaminé un puits d'eau potable, l'eau a cependant été utilisée pour laver les vête- ments. 4.3/ Les réserves des missions de supervision concernant les points d'abreuvage des animaux ont été plus fondées. Ces pointF ont été souvent établis sur la base de la faisabilité technique et ils n'ont pas toujours traduit les besoins en eau du bétail. Dans certains cas, les emplacements des points d'eau ont été trop éloignés des zones traditionnelles de ptu- rage. Dans d'autres cas, les points d'eau équipés de pompes à main et d'abreùvoirs ont été peu utilisés par suite de l'effort physique considéra- ble nécessaire pour satisfaire un troupeau de bovins. Par exemple, pour extraire assez d'eau pour 50 bovins, il fallait s'astreindre à pomper cinq heures d'affilée. Bien que plus grandes que les estimations de l'évaluation, les mares n'avaient pas d'abreuvoirs ni de canalisations. L'une des mares inspectées au cours de la mission d'achèvement avait séché à cause de l'accu- mulation d'un sédiment à la périphérie. L'explication fournie a été qu'un manque de fonds a empêché l'équipe de construction d'utiliser du matériel lourd en 1981 pour faire les travaux d'entretien requis. Qui plus est, le vol d'une barrière de barbelés s'est traduit par l'endommagement des rives, aggravant la situation un peu plus. - 28 - 4.38 La mise en oeuvre de l'élément alimentation en eau a été en deça d,s projections en termes de recouvrement des coûts. Les fokolonas n'étaient pas censées contribucr aux dépenses d'investissement, mais il était supposé qu'elles paieraient le coût total de l'entretien des points d'eau. La FAFTFAMA a pris pour hypothèse que la totalité des dépenses d'entretien avec participation des villages se limitait à la fourniture de pierres pour paver les rampes d'accès aux mares. En somme, l'élément n'a pas réussi à mettre au point les bases d'un programme viable et continu d'aménagement de points d'eau: les accords institutionnels (FAFIFAMA/Génie rural), les critères de location, les normes et les méthodes de construc- tion, et les accords sur l'entretien et le recouvrement des coûts-même la justification économique de l'abreuvage des bovins--sont des points qui restent mal définis à la fin de cet élément fort onéreux. Construction de routes 4.39 L'objectif de cet élément était de faciliter la mobilité des agents de vulgarisation, la livraison des fournitures vétérinaires, la commercialisation du bétail et l'accès du matériel lourd aux sites sé- lectionnés pour la mise en place des points d'eau. En outre, l'amélio- ration des routes devait permettre une commercialisation plus rapide et plus efficace des produits agricoles, encourager le peuplement de régions sous-exploitées et, d'une manière plus générale, aider à lancer la pro- duction dans le faritany. Le département provincial des Travaux publics devait entretenir 280 km de routes secondaires et tertiaires par an et mettre 170 km de routes au niveau des normes minimales par temps sec au cours du Projet. Les programmes annuels des travaux devaient être établis en collaboration avec la FAFIFAMA. Le Service provincial devait recevoir des fonds de la FAFIFAMA pour acheter du matériel lourd qui devait être utilisé pour effectuer les travaux du Projet. 4.40 Par suite des retards dans l'exécution de l'élément routes, le réseau régional s'était détérioré si fortement qu'il avait besoin d'ef- forts très importants de réhabilitation. C'est pourquoi, en 1977, l'IDA a approuvé une demande du Ministère des travaux publics de faire passer les améliorations des routes dans le cadre du Projet de 170 km à 680 km. En 1978 toutefois, il est apparu que le Service provincial ne disposait pas de la structure de personnel pour exécuter les travaux de construction ou d'entretien. L'IDA a suggéré la possibilité d'engager une entreprise locale pour exécuter le programme de routes. Le Gouvernement a répondu que la capacité des entreprises locales à exécuter des travaux de ce type était pratiquement nulle; qui. plus est, la vente à une entreprise privée du matériel de la FAFIFAMA détenu par l'Etat posat de nombreux problèmes. A l'époque enfin, la politique du Gouvernement était forte- ment favorable au principe de faire exécuter les travaux de g-- Le civil en régie par des organismes parapublics. Avec une certaine réticence, l'IDA a approuvé la création d'un Département des travaux publics (DTP) au sein de la FAFIFAMA, se composant d'un service hydraulique (paragra- phe 4.34) et d'un service des travaux publics (STP). Le STP a été diri- gé par un ingénieur, son personnel se composant d'un chef de service supervisant trois unités: entretien et réparations, matériel lourd et fournitures, et travaux publics. Cette dernière était dirigée par un chef de division responsable de l'ensemble des travaux de construction (par exemple; les bâtiments et les corrals de vaccination) et des travaux - 29 - routiers. Le personnel pour les améliorations et l'entretien des routes comptait respectivement 36 et 22 personnes à la fin du Projet. 4,41 Au cours de la période 1978-1980, l'équipe de construction routière a constrùit la RN4-Tsaratanana (80 km), la route Ambalonjanakembe- Marakoro-Andriamena (180 km), et la route Morafenobe-Ambatomainty (110 km). Un bac a été acheté pour 6,5 millions de Fmg pour relier Manambaho à Mora- fenobe. L'incapacité à fournir les installations d'amarrage s'est toute- fois traduite par l'enlèvement du bac par les formidables inondations de 1980. Compte tenu de la détérioration des travaux routiers due à la pluie, l'équipe a réparé les routes RN4-Tsaratanana et Morafenobe-Ambatomainty en 1980, avec l'aide des fokonolonas, qui ont fourni les matériaux de base et aidé à la construction de fossés latéraux. Ce ne fut pas chose facile, car la technique de construction routière de la FAFIFAmA--débla- yage au bulldozer sans aucune reconstruction corrective dc. l'axe de la route--s'était traduite par des problèmes accrus d'érosion des sols. Au cours de la visite de la mission d'achèvement, de longs tronçons de ces deux routes ont été sillonnés et tous se sont avérés satisfaisants après avoir supporté deux saisons des pluies. Les routes ont semblé disposer d'un drainage adéquat et ne présenter qu'une faible érosion. La mission n'a toutefois pas remarqué une forte circulation. 4.42 Les travaux routiers ont été cependant inférieurs aux estimations (Annexe 2, Tableau 1). La FAFIFAMA a été incapable d'offrir des salaires concurrentiels pour recruter un personnel techniquement compétent. Le directeur du DTP est parti en 1979 lorsqu'il s'est vu refuser un logement de fonctionnaire, alors qu'un poste similaire au service provincial aurait garanti un logement. La FAFIFAMA a donc été privée des compétences tech- niques pour concevoir et exécuter un élément complexe et onéreux du Projet. Qui plus est, la différence entre amélioration et entretien n'a jamais été clairement définie. La conception de la réhabilitation par la FAFIFAMA a, par exemple, simplement consisté à déblayer, niveler et aplanir avec un minimum de travaux de drainage. En dépit des conclusions de la mission d'achèvement, un ingénieur des travaux publics qui avait visité la zone du Projet en 1980 a affirmé que la qualité était sacrifiée au profit de la quantité dans la mise en oeuvre de cet élément et que presque tous les travaux "permanents" nécessiteraient un entretien fréquenu. Enfin, le niveau élevé des frais généraux dÎ la courte saison des travaux (mai-octobre) (paragraphe 4.01) et à la faible utilisation du matériel a imposé des contraintes financières au programme. Infrastructure sociale Ecoles rurales 4.43 L'élément écoles avait été inclus dans le Projet pour promouvoir le développement humain dans les zones rurales au moyen de l'éducation. Ce fut incontestablement l'élément le plus réussi du Projet, avec 33 écoles rurales construites à l'achèvement du Projet. Aidées par l'importance attachée par le Gouvernement à l'éducation rurale, les écoles ont été rapi- dement construites, souvent avec participation de l'ensemble de la population locale. La contribution des fokolonas aux frais de construction, par de la main-d'oeuvre ou par des matériaux, a réduit le coût d'une école de 2,5 millions de Fmg à 2,1 millions de Fm2. effets de l'inflation compris. - 30 - Par voie de conséquence, il a été construit cinq écoles de plus que les 28 envisagées lors de l'évaluation, en dépit d'un taux d'inflation impor- tant. A une exception près, la mission d'achèvement a trouvé que les écoles ont été bien construites et immédiatement utilisées à leur achève- ment. Des professeurs ont toujours été mis à disposition, soit par le Ministère de l'éducation, soit par le Service provincial de l'éducation. Du mobilier a généralement été fourni par le fokontany ou bien fabriqué par un artisan local. Les parents ont été responsables de l'achat des fournitures et de livres scolaires pour leurs enfant,,. Le seul problème a été la pénurie de livres scolaires, qui soit n'ont pas été disponibles, soit ont couté trop cher pour les parents responsables. Unités mobiles de santé (UMS) 4.44 La conception de cet élément a été conditionnée par un progra=me national lancé par le Ministère des affaires sociales au début des années 70 pour améliorer les services de santé dans les zones rurales et encou- rager la médecine préventive. Dans le cadre de ce programme, des équipes dotées d'un véhicule ont été constituées d'une infirmière, d'un lonction- naire de la santé publique et d'un chauffeur/mécanicien qui sont allés de village en village dans une zone de la taille d'une sous-préfecture, four- nissant vaccins, lutte contre la malaria, éducation sanitaire et traitement des maladies. La FAFIFAMA devait construire et équiper huit bases pour ces équipes (Unités mobiles de santé ou UMS), chacune se composant d'une résidence et d'un bureau, d'un véhicule tout terrain, d'instruments de base pour laboratoire, et d'un stock de démarrage de médicaments et de ma- tériel. Une fois construite, chaque UMS devait être dotée d'un personnel et administrée par le Service provincial de la santé. 4.45 L'exécution de l'élément sants a rencontré de sérieux problèmes de gestion. Dans sa hâte de rendre le programme opérationnel, le Ministère a insisté sur l'achat immédiat d'un stock de fournitures médicales pour cinq ans. Le programme de construction a été retardé par le niveau exces- sivement élevé des offres locales qui a obligé à deux reprises à réviser les tracés initiaux des travaux. Au cours de ce retard (1976-1978), le Service provincial de la santé n'a utilisé ni les fournitures médicales, ni les quatre véhicules tout terrain mis à sa disposition et, fait déplo- rable, la seule utilisation des véhicules qui a pu etre trouvée par la suite a été de conduire ça et là les fonctionnaires en visite. 4.46 En 1977, la politique officielle de la santé a changé, s'orientant sur la création de cliniques et de dispensaires dans chaque firaissam (canton) plut6t que sur des unités mobiles de santé pour l'ensemble du fivondrrnan (sous-préfecture). A ce moment-là, la FAFIFAMA a présenté au Servic-. provincial de 1 ,anté une proposition qui tenait compte des sugges-- tions des fokolonas et traduisait le changement de la politique gouverne- mentale, à savoir que ce soient les villages eux-mgmes qui construisent de petites cliniques avec des matériaux fournis par la FAFIFAMA; les équipes mobiles de santé visiteraient ensuite les cliniques des fokonolas de manière régulière. Toutefois, les actions correspondantes n'ont jamais été entre- prises, ce qui illustre le manque total de communicacion entre le Service provincial de la santé et la FAFIFAMA sur des questions d'intérêt commun. - 31 - 4.47 La construction de l'UMS du Maintirano a finalement démarré et elle a été achevée en décembre 1973.. L'incapacité du Ministère à fournir du personnel ou à faire un usage adéquat des fournitures médicales à con- duit l'IDA à recommander que des accords soient passés sur l'uti- lisation cas par cas de chaque installation, ainsi qu'au sujet des quatre véhicules tout terrain qui avaient été entre temps rappelés par la FAFIFAMA. En outre, l'IDA a pressé le Gouvernement d'assurer une alimentation en eau adéquate et de recruter un personnel qualifié et expérimenté pour chaque installation. Il a aussi été décidé à ce moment-là d'employer les fonds affectés à l'achat des quatre véhicules tout terrain restants à la construction de deux unités mobiles de santé (Kandreho et Soalala) dont les couts avaient presque triplé par suite de l'isolation de leur emplacement. 4.48 En janvier 1980, un spécialiste de la santé de l'IDA s'est rendu dans la zone du Projet où il n'a trouvé que deux UMS habitées sur les six construites. Des entretiens ont eu lieu entre le Service provincial et le Service national de la santé, la FAFIFAMA et l'IDA. Il a été convenu que la construction des deux UMS restantes (Tamborohano, Ambatomainty) serait arretée et que les UMS en place seraient réintégrées dans le sys- tème de services de santé. En juin 1980, une mission de supervision a rapporté que les deux autres installations avaient entre temps été achevées et que les décaissements avaient été faits. A l'achèvement, la mission a découvert qu'aucune action n'avait été entreprise pour creuser les puits ou relier les UMS au réseau urbain d'adduction d'eau. L'UMS de Soalala servait de quartiers résidentiels à un médecin dont le cabinet se trouvait en ville, le bureau médical restant une coquille vide de béton. Le fonctionnaire de la santé publique affecté à l'UMS de Maintirano était dans l'impossibilité de doter son bureau de personnel, car un fonc- tionnaire des services administratifs s'y était mis en ménage. Les deux exceptions à cette tournure décourageante des événements étaient constituées par les installations de Morafenobe et Besalampy, toutes deux dirigées par des médecins compétents et dédiés à leur profession qui ravaillaient tous seuls, courant des risques considérables et couvrant leurs territoires respectifs à pied. L.'unité mobile de santé a donc pris des allures de caméléon; son impact sur la santé rurale a été proportionnel à la compé- tence et au dévouement du personnel affecté (ou non) à son fonctionnement. Centre de formation professionnelle (CFP) 4.49 Lors de l'évaluation, un programme de création et d'équipement d'un nouveau Centre de formation professionnelle à Maintirano a été intro- duit et approuvé pour fournir aux fermiers une formation pratique en matière d'agriculture et d'élevage. Le CFP faisait partie d'une politique gouvernementale qui cherchait à offrir une formation à de jeunes fermiers et à les encourager à rester dans les régi:ns rurales. En octobre 1979, le Gouvernement a proposé que le CFP soit implanté à 70 km de Maintirano, dans le Tamborohano, région isolée présencanz des problèmes majeurs d'accès tant durant la saison sèche que durant la saison des pluies. Le désir de mettre en valeur le littoral de LÀ zone du Projet était la raison pu- tative du choix de l'emplacement. - 32 - 4.50 La construction à Tamborohano du FCP et de trois maisons de fonction 8/ a été achevée à la fin de 1979. Toutefois, ni l'électricitb, ni l'adduction d'eau n'ont été assurées et aucune chambre n'a été construite pour les participants au programme, ce qui a limité le recrutement aux environs immédiats. L'éloignement du centre s'est traduit par un retard de plus de deux ans avant que le mobilier des salles de classe ne soit livré; il est finalement arrivé par bateau. Entre temps, les membres du personnel ont mené une enquête informelle aux alentours du village pour estimer les desiderata des participants potentiels. Vingt candidats sachant lire et écrire ont été recrutés et leur formation a commencé en dé- cembre 1982; deux iois plus tard, ils ont abandonné les cours afin de travailler dans les rizières. 4.51 Le centre a échoué principalement à cause de son éloignement. Le recrutement des étudiants était nécessairement limité aux environs immé- diats car l'éloignement du centre rendait les déplacements impossibles. Les quelques étudiants qui ont suivi les cours étaient principalement intéressés par la commercialisation de leur propre bétail. Toutefois, la région était si isolée qu'il n'existait aucun marché. Toute connaissance acquise par les étudiants a donc été purement académique! Qui plus est, le centre avait peu à offrir aux collectivités villageoises environnantes. Aucun effort n'a été entrepris pour attirer de nouveaux étudiants et, dans la pratique, le centre est fermé. Le département commercial de la FAFIFAMA (DEX) 4.52 A la suite de l'accroissement de l'intervention de l'Etat dans la commercialisation des produits de l'élevage (paragraphe 2.06) et de la fusion avec OVOMA (paragraphe 4.09), la FAFIFAMA s'est dotée d'un département con- mercial (DEX) responsable de la coordination des achats de bétail et de la transformation de la viande dans le Mahajanga, ainsi que des ventes locales de viande et de la commercialisagion d'exportations. Le DEX a mis au point une opération d'achat de bétail afin d'offrir au négoce du Mahajanga de la viande en carcasse et des déchets d'abattage et d'exporter du boeuf désossé et congelé vers la France et l'Allemagne (Organigramme 2). Des bureaux d'achat ont été construits pour permettre des chats directs de bétail aux producteurs et aux marchands de la brousse, permettant ainsi à la FAFIFAMA d'éviter les marges des négociants dans ses opérations d'achat de bétail. Les bureaux ont été équipés de parcs à bestiaux, de corrals d'inoculation, de bascules à bétail et d'abreuvoirs. Des primes ont été versées pour encou- rager les propriétaires à vendre au poids. Le personnel comprenait un chef, des gardiens, des bouviers et des chauffeurs. 4.53 Le bétail a été emmené en chariot ou en camion des bureaux d'achat à l'abattoir de Mahajanga-ville. A l'ouverture de l'abattoir de Mahajanga en en cotobre 1978, la FAFIFAMA a pris la responsabilité de la préparation de la viande aux fins d'exportation dans les chambres de désossement et d'em- ballage de Mahajanga. Elle a alors demandé à l'IDA un soutien financier pour investir dans l'opération commerciale. L'IDA a soulevé des objections, craignant que les activités de développement de la FAFIFAMA ne soient éclip- 8/ L'une des maisons était pour le directeur du CFP et les deux autres pour les deux instructeurs. - 33 - sées par ses activités commerciales et conduisent ainsi à des difficultés organisationnelles et financières de l'ensembl.e de l'institution. L'IDA a donc répondu que le financement d'activités commerciales ne pouvait pas être couvert dans le cadre du Projet existant et que le département commer- cial devait rester complètement séparé du reste des activités de la FAFIFAMA, ce qui fut globalement respecté à l'exception d'un compte de liaison qui a servi à financer le fonds de roulement de la DEX avec des fonds de l'acti- vité de développement; ce fut là une infraction directe de l'Accord révisé de crédit (paragraphe 5.09). 4.54 Dès le départ, la DEX a subi des pertes d'exploitation dues à plusieurs facteurs. Tout d'abord, la FAFIFAMA dut détenir du bétail à ses propres frais pendant plusieurs mois par suite de retards dans l'ou- verture de l'abattoir de Mahajanga. Ensuite, les retards dans l'attri- bution des licences d'exportation ont aussi conduit à des frais de garde du bétail acheté. Troisièmement, les pertes du cinquième quartier ont été élevées car l'abattoir n'était pas encore équipé d'un département des sous-produits. Enfin, l'approvisionnement en bétail de l'abattoir a été irrégulier par suite d'un manque de terrains où tenir le bétail aux environs de Mahajanga. 4.55 Les performances financières du DEX ont été décevantes pour plusieurs raisons. En 1979, une grève des bouchers a poussé les auto- rités locales à rendre la FAFIFAMA responsable de l'ensemble de l'appro- visionnement de boeuf en gros de la ville de Mahajanga. Pour satisfaire cette demande, les achats de bétail ont quadruplé de 1978 à 1980, attei- gnant 16 800 têtes en 1980. Les frais de production de la FAFIFAMA ont toutefois dépassé les prix de gros officiels fixés par le faritany et elle a subi une perte nette de 85,3 millions de Fmg en 1980. Le quota d'ex- portations (paragraphe 2.09) de 1800 tonnes dont la FAFIFAMA bénéficiait à l'époque constituait plus un objectif qu'une contrainte; les exportations de boeuf ne sont passées que de 531 tonnes en 1979 à 652 tonnes en 1980. 4.56 Cette situation financière malsaine a considérablement empiré en 1981 car les prix du poids vif ont fortement augmenté. En dépit d'objectifs élevés--28 000 bovins à acheter et 1 900 tonnes de boeuf à exporter--9 750 bovins seulement ont été achetées et 367 tonnes de boeuf seulement ont été exportées. Les raisons sous-tendant les mauvaises performances financières du DEX englobent: (a) l'insuffisance de l'offre de bovins par rapport à la demande; (b) les problèmes d'obtention de bovins car le prix d'achat de la FAFIFAMA n'était pas compétitif par rap- port à ceux des bouchers locaux; (c) le niveau élevé des dépenses d'ex- ploitation et la faible utilisation de la capacité de l'abattoir; (d) la difficulté à obtenir un crédit pour financer les opération3 d'achat--la BTM a gelé les facilités de crédit de la FAFIFAMA à la mi-81 quand cette dernière n'a pas pu rembourser des prêts antérieurs et (e) l'incapacité du Gouvernement à assortir les exhortations à exporter qu'il a adressées à la FAFIFAMA d'un soutien financier qui couvre les pertes. Au début de 1982, le Ministère de l'agriculture a réaffirmé sa confiance dans le poten- tiel à l'exportation de la FAFIFAMA en soldant la dette à la BTN (385 mil- lions de Fmg) et en arrangeant une nouvelle ligne de crédit. Cette con- fiance était peu fondée car non seulement le niveau élevé des prix locaux ont rendu les exportations non rentables (à court terme) mais des pro- blèmes techniques ont forcé l'usine de congélation de l'abattoir à fermer à la fin de 1981, exacerbant les problèmes de gestion déjà sérieux de l'abattoir. - 34 - Programmes pilotes du Moyen-Ouest OMBY 4.57 L'objectif du programme pilote de l'OMBY était d'aider les vil- lageois à développer l'élevage et les cultures en fournissant des services vétérinaires et de vulgarisation agricole, un labourage au contrat, des semences et des engrais. Deux écoles et trois postes sanitaires devaient être construits et dotés de personnel. L'élément a été amorcé en 1975 par la section de développement rural de l'OMBY qui a acheté 8 tracteurs, et du matériel agricole et a engagé 34 personnes, y compris un directeur et 10 agents de vulgarisation agricole. L'OMBY a rapidement établi des liens avec les villages participants et elle a promu la rotation des cul- tures, des techniques améliorées de préparation du sol, des engrais et des semences de qualité, tout en fournissant le labourage au contrat et des facteurs de production agricole. L'OMBY a aussi vacciné le bétail et il a démontré la valeur des pâturages améliorés en association avec le programme dabokandro. 4.58 Le programme de vulgarisation agricole a rencontré des problèmes à partir de la moitié du Projet, principalement à cause des pénuries d'essence et/ou de pièces détachées et du taux élevé des pannes des trac- teurs. Ces problèmes ont illustré la préoccupation croissante de l'OMBY concernant la commercialisation du bétail (paragraphe 2.06) et les diffi- cultés à recouvrer les coûts des travaux faits à l'aide de tracteurs dans les fermes locales. Exacerbé par la sécheresse qui a affecté la récolte 1979-80, le montant impayé de la dette des petits exploitants a atteint 12,2 millions de Fmg en 1981, soit 61% du crédit avancé dans le cadre du programme de vulgarisation agricole. Lorsqu'il parut évident qu'une grande partie de la dette ne serait pas remboursée, l'OMBY a refusé d'accorder plus de crédit et la demande de travaux mécanisés s'est effondrée en 1982. La superficie cultivée a ainsi décru, passant d'un maximum de 700 ha en 1978 à 240 ha en 1981. 4.59 A l'opposé du succès rapide du programme de vulgarisation agri- cole, l'amélioration des pâturages n'a jamais reçu une forte priorité. A la fin de 1979, seuls 800 ha de stylosanthes avaient été semés et la concurrence de la culture du paddy s'est traduite par la destruction de la végétation de pâturages améliorés dans le cadre du Projet. En quelques années, la disparition a concerné jusqu'aux parcelles de stylosanthes qui avaient été créées car les éleveurs ont continué à faire paître le bétail sans permettre aux semences de se répandre. Ce sous-élément n'a donc pratiquement pas eu d'impact durable. 4.60 Les programmes d'élevage et d infrastructure sociale ont repré- senté les efforts les plus réussis de l'OMBY et tous deux ont été fort appréciés par les villageois. Les deux écoles et les trois postes sanitaires ont été construits et dotés respectivement de professeurs et d'infirmiers. La campagne de vaccination des bovins a atteint une couverture presque complète avec 21 000 bovins vaccinés contre l'anthrax et le charbon symp- tomatique; les campagnes concernant les porcins et la volaille ont, en revanche, été insignifiantes. L'autre pilier du programme d'élevage a été un plan d'embouche traditionnelle.de bovins connu sous le nom de dabokandro. L'OMBY devait acheter des bovins, les attribuer à de petits - 35 - exploitants pour qu'ils soient enFraissés, fournir des services et, dans certains cas, commercialiser les bovins. Les bénéfices devaient être partagés. Le dabokandro devait être intégré à l'amélioration des peturages afin de familiariser les agriculteurs avec les stylosanthes et autres tech- niques améliorées qui devaient contribuer à l'accroissement des revenus et de la production. Le programme était- nécessaire car les zones traditionnel- les de pâturage étaient de plus en plus mises en culture. Il a connu un bon démarrage, avec enthousiasme dzz l'OMBY et des éleveurs. Les achats de bovins sont passés de 513 en 1977/78 à 1 378 en 1979/80, soit 33% des estimations de l'évaluation, avec 25 villages participants. Toutefois, des problèmes ont résulté du vol de bétail, qui a tempéré l'en- thousiasme des éleveurs, et de la faiblesse des prix officiels (paragra- phe 2.07) qui a fortement limité la disponibilité du bétail que le programme pouvait acheter, ainsi que les profits financiers en résultant. Le vol de bétail, qui constituait déjà un problème au démarrage (paragraphe 4.13) a pris des proportions épidémiques en 1979, quand des bandits vagabonds, ou dahalos, sont devenus de plus en plus hardis et violents. L'atmosphère générale d'insécurité a eu des effets débilitants sur le programme d'em- bouche e. participation de l'OMBY, et le% villageois participants ont gardé leurs troupeaux près des villages, au lieu de leur permettre de Daitre de manière extensive. Le bétail était en des lieux plus sûrs, mais il a gagné moins de poids. Les opérations d'achat n'ont pas toujours été condi- tio-n.nées par des considérations financières, mais elles ont souvent tra- duit l'accroissement des responsabilités commerciales de l'OBY (paragraphe 2.06). Afin d'assurer un approvisionnement continuel de bétail à la capi- tale, l'OMBY n'a pas toujours acheté les bouvillons au moment où les prix du poids vif étaient les plus bas. En outre, l'OMBY a vendu des animaux avant qu'ils ne soient prêts, renonçant à tout avantage de prix du à l'amélioration de la qualité. En 1980, les pertes cumulées ont tota- lisé 69,2 millions de Fmg. 4.61 Le financement du programme a ponnu d'autres complications. Le dabokandro a un caractère de crédit et les fonds devaient simplement être renouvelés.' Par voie de conséquence, l'IDA ne devait financer chaque année que les coûts marginaux. L'OMY a eu des difficultés considérables à appré- cier cette situation et les décaissements ont été l'objet de débats consi- dérables manifestèment liés à la mauvaise santé des comptes (paragraphe 4.62). Le programme a avancé clopin-càopant en produisant certains résul- tats positifs, mais aucun système durable de crédit renouvelable et de soutien des éleveurs n'a été établi et l'expérience acquise n'a pas été systématiquement évaluée par suite d'une absence totale de contr6le conti- nu. Aussi les missions de supervision de l'IDA ont-elles recommandé une interruption des programmes dabokandro en 1980. 4.62 La situation financière de l'OMBY et la lenteur extrême de la préparation des comptes ont été des sources de préoccupation continuelle pour l'IDA. Les comptes n'ont pas réussi à exprimer la séparation entre les activités génératrices de revenus et celles n'en produisant pas et ils n'ont pas fait de distinction entre les fonds prêtéa au Gouvernement pour le programme dabokandro et les dons pour le service de développement rural. Lorsque les comptes de 1978 ont été reçus en 1980, il a été impos- sible de déterminer si les demandes de remboursement de frais soui4ses à l'IDA concernaient des frais marginaux ou non; qui plus est, il a semblé que les fonds de l'IDA étaient utilisés pour financer le fonds de roulement - 36 - global de l'OMBY. La mission de supervision de juillet 1980 a recommandé que les décaissements relatifs aux dépenses de fonctionnement soient sus- pendus jusqu'à ce que les comptee de l'OMBY soient mis à jour et révisés. L'OMBY a fait par la suite un effort concerté pour améliorer ses pratiques comptables. En juillet 19n1, l'IDA a accepté de rembourser les dépenses marginales faites durant la période de développement 1976-1979 du pro- gramme, en fonction de quoi elle a réglé un total de quelque 55 millions de Fmg de demandes de remboursement. ODEMO 4.63 Le programme pilote de l'ODEMO a cherché à aider les producteurs de bétail des villages en mettant en place un plan de dabokandro (para- graphe 3.16) et de production de porcins (paragraphe 3.16). Toutefois, l'activité a été bloquée par suite de modalités de financement imprati- cables (paragraphe 4.15). En mai 1977, de nouvelles modalités ont été incluses dans l'Accord de crédit révisé (paragraphe 4.20), aux termes desquelles les fonds devaient être rétrocédés par la BTM qui servirait d'agent de l'Etat. 4.64 L'accord de pret subsidiaire entre l'ODEMO et la BTM, qui était une condition de décaissement de l'Accord de crédit révisé, s'est aussi avéré difficile à conclure. La principale pierre d'achoppement a été la politique de la BTM consistant à ne pas preter à ceux ayant plus de 5% d'arriérés, ce qui a éliminé la plupart des participants potentiels, leurs antécédents en matière de crédit n'ayant pas leF, qualités requises. En outre, le CAT (paragraphe 4.16) n'avait pas encore mis au point de pro- gramme de travail satisfaisant et la construction de la mangeoire connais- sait des retards. 4.65 L'incapacité des programmes pilotes de l'ODEMO à progresser a poussé l'IDA à retirer son soutien au CAT en 1980. Aucun crédit n'a été accordé pour le dabokandro, car la BTM a estimé que toutes les coopératives participantes constituaient des risques de mauvais créditeurs. L'ODEMO n'a jamais engagé le spécialiste de la production de porcins envisagé lors de l'évaluation (paragraphe 4.72) et, de ce fait, a eu peu de conseils techniques à offrir au producteur de porcins expérimenté du Moyen-Ouest. Les agents de vulgarisation ont fait de courtes incursions dans les villages car iJ n'y avait pas d'incitations sous forme d'indemnités de dépla- cement. Les visites de la direction de l'ODEMO ou du Ministère de l'agri- culture ont été rares, une fois l'an au mieux. L'activité du CAT, qui s'est limitée à la production d'aliments de basse qualité et à la reproduc- tion de porcins, a fait preuve de faiblesses aussi bien techniques que de gestion: les porcins ont souffert d'une alimentation insuffisante, d'une consanguinité excessive conduisant à une détérioration du patrimoine génétique et d'inflammations des articulations dues à des erreurs de con- ception de la porcherie. Report de la date de cloture 4.66 Les discussions relatives à l'exécution du Projet ont été fort liées après le début de 1980 à la préévaluation et à l'évaluation d'un projet relais. Dans ce cadre, un accord sur les programmes de travail - 37 - 1980-1982 de la FAFIFAMA a été passé en accord avec le projet relais. Les investissements ont été vraiment conçus pour soutenir une nouvelle progression vers l'obtention des objectifs du Projet. Des dispositions ont été prises à ce niveau Dour permettre à la FAFIFAMA d'utiliser la procédure de paiement direct pour le stock de démarrage de produits vété- rinaires dans le cadre du projet relais, car la pénurie algue de devises de Madagascar avait entraîné un rationnement sévère des devises et, par voie de conséquence, une pénurie de produits vétérinaires. La date de cl6ture du Crédit a été reportée du 31 décembre 1981, un an après la date spécifiée dans l'Accord de crédit révisé, au 31 décembre 1982, afin de permettre de financer le programme de travail 1982 en attendant l'entrée en vigueur du crédit complémentaire. E. La situation à l'achèvement du Projet 4.67 A l'achèvement du Projet, la FAFIFAMA était engagée dans la gestion des programmes vétérinaire et d'amélioration des pâturages, dans l'entretien des routes et des points d'eau, et dans le démarrage du Second projet d'élevage villageois et de développement rural (Cr. 1211-MAG). Elle avait une nouvelle direction car l'ancien directeur général était parti au début de 1982 pour diriger le SPA, ce qui avait marqué !.a fin d'une administration pratiquement ininterrompue qui avait été essentielle à la maturation impressionnante de l'institution. Le nouveau directeur général est toutefois capable et enthousiaste et la transition s'est faite sans heurts. 4.68 Le Service des affaires financièrer (SAF) de la FAFIFAMA a souffert de faiblesse méthodologique, d'un personnel mal formé et peu moti- vant et d'une incapacité chronique à fournir des états financiers exacts en temps utile. Fait plus encourageant, la FAFIFAMA a pris la décision à la mi-82 d'engager un nouveau chef comptable et de mettre en oeuvre les recommandations d'un cabinet d'audit pour améliorer le controle interne (paragraphe 6.26). 4.69 En conclusion, le développement institutionnel de la FAFIFAMA a été remarquable compte tenu d'obstacles aussi considérables que la révolution de la structure socio-politique de Madagascar et la topographie mouvementée de la zone du Projet. La haute direction est techniquement compétente et dure à la tâche; la maîtrise tirerait profit d'une formation complémentaire; le personnel de terrain est consciencieux et ad4pté à son niveau de responsabilité. Une grande partie du potentiel des agents villageois reste inexploitée, ce qui est une conséquence de l'absence de recrutement du conseiller en production animale envisagé à L'évaluation. Le développement institutionnel de la FAFIFAMA est analysé avec plus de détails au Chapitre V. 4.70 Au niveau du sous-secteuV, le processus de décentralisation (pa- ragraphe 2.10) a été renversé depuis lors et l'autorité décisionnelle pour le sous-secteur a été concentrée au sein du Service de production animal9/ 9/ Le nom de ce service a été transformé en Direction de l'élevage (DEL) en juillet 1983 lorsque l'élevage a reçu son portefeuille (paragraphe 2.11). - 38 - (SPA), service centralisé au sein du Ministère de l'agriculture, Enfin, une étude du potentiel de développement de l'OMBY et de l'ODEMO a été entre- prise dans le cadre d'une analyse plus vaste de la région complexe du Moyen-Ouest, conçue pour aider à mettre au point un plan cadre pour le développement et les futures possibilités d'investissement. F. Les éléments préparation et formation du Projet 4.71 Le Projet a englobé le financement d'études, de travaux prépara- toires, et d'actions de formation (0,43 millions de dollars E.U.), dans le but de renforcer les compétences techniques du personnel du Projet et de jeter les bases de la préparation de projets futurs. Des fonds ont été affectés à la formation outre-mer en matière de gestion de parcours, de production de porcins, de production de produits laitiers et d'économie agricole ainsi qu'à la formation locale sur le tas du personnel de la FAFIFAMA. Des dispositions ont aussi été prises pour des travaux de recher- che appliquée en matière d'amélioration des pâturages, de mise en valeur de l'eau et d'effets des méthodes d'élevage sur les performances du bétail. Qui plus est, un contrôle continu et une évaluation ont été estimés indis- pensables pour avoir une base permettant de préparer de futurs projets. Les politiques de fixation des prix et de commercialisation, qui cons- tituent une contrainte du développement futur de l'élevage, devaient être analysées dans un certain nombre d'études. Enfin, le soutien d'une étude cadastrale était inclus pour faciliter l'exécution du Projet dans des do- maines où la clarification des droits fonciers était retardée à cause du manque de fonds pour une étude et les travaux administratifs (paragraphe 4.28). 4.72 L'assistance technique a été considérablement différente des plans de l'évaluation. L'expérience désastreuse de l'assistance technique au cours du Projet d'élevage bovin--toute l'équipe de conseillers a démission- né et a quitté Madagascar juste avant l'évaluation du Projet actuel--a jeté une ombre sur les propositions d'assistance technique. Des emplois ont néanmoins été identifiés lors de l'évaluation: (i) un ingénieur des eaux et forêts/hydrogéologue pour mener des études, préparer les programmes de travail et former le personnel de la FAFIFAMA; (ii) un conseiller en production animale pour la FAFIFAMA, et (iii) un spécialiste de la produc- tion de porcins pour l'ODEMO. Il est toutefois ipparu clairement, au début de l'exécution, que le recrutement de conseillers qualifiés serait ardu, un des obstacles étant le ressentiment - L'égard des salaires élevés dont bénéficiaient les expatriés dans une période de radicalisme économique. Consciente de la réticence malgache, l'IDA a conclu à la suite de l'Accord de crédit révisé que la meilleure alternative consistait en des missions à court terme d,. onsultants centrées sur des problèmes spécifiques. Ce- pendant, ce programme révisé lui-même a échoué puisque seul l'hydrogéologue a été recruté (paragraphe 4.33). Au cours d'une autre tentative pour amé- liorer la gestion technique, le programme a été de nouveau révisé vers la fin de l'exécution du Projet pour couvrir des missions d'études du personnel malgache. Ceci a entrainé plus de dépenses qu'il n'avait été initialement estimé. Sept spécialistes de l'élevage ont été envoyés en France dans différents domaines de l'élevage et le directeur général de la FAFIFAMA a visité des élevages aux Etats-Unis. - 39 - 4.73 Deux études majeures ont été effectuées dans le cadre du Projet: (i) une étude de contrôle continu et d'évaluation, entreprise conjointe- ment par un cabinet de consultants et la FAFIFAMA; et (ii) une étude sur l'élevage et la commercialisation effectuée par le meme cabinet de consul- tants. La première partie de l'étude de contrôlê continu et d'évaluation, conduite en 1978, a principalement consisté en une analyse qualitative à mi-parcours du Projet, mais elle n'a pas réussi à exercer son impact sur les coefficients de production; elle n'a pas non plus mis au point de méthode d'évaluation économique continue des éléments du Projet pour le reste de sa durée. La plus grosse part du rapport s'est tou- tefois composée d'une étude de faisabilité utilisée pour concevoir le projet relais (paragraphe 8.01). L'étude sur l'élevage et la commerciali- sation a constitué un effort pour sortir de la situation inextricable du dialogue sur les problèmes de prix des produits de l'élevage et de commer- cialisation en fournissant les données grandement nécessaires et en iden- tifiant les choix politiques. Les résultats de cette étude ont été reçus neuf mois après la date spécifiée dans l'Accord de crédit révisé, ce qui tient à la lenteur et au manque de méthode du processus de sélection des consultants (paragraphe 6,32). L'étude a été globalement centrée sur le dénombrement de l'ensemble de la population bovine de Madagascar et elle a peu apporté en matière de recommandations d'une politique future de l'é- levage. V. PROBlEM4ES DE DEVELOPPEMENT INSTITUTIONNEL DE LA FAFIFAMA 5.01 La mise au point d'institutions a constitué l'un des principaux bénéfices du Projet. L'importance d'un bureau d'exécution valide et capable du Projet a été identifiée lors de la préparation comme un facteur primordial de l'exécution de ce Projet fort complexe et ambitieux. Les préoccupations d'ordre institutionnel qui sont apparues à des moments critiques du Projet ont englobé: premièrement, la faiblesse institutionnel- le des ministères responsables de l'administration des programmes de développement rural; deuxièmement, les difficultés rencontrées dans les tentatives pour faire.de la FAFIFAMA un organisme parapublic bien géré. et techniquement valable; et, troisièmement, les changements considérables dans l'organisation du Gouvernement et la politique du sous-secteur au cours du Projet, changements qui ont eu des conséquences importantes sur le développement de la FAFIFAMA et qui ont nécessité une souplesse consi- dérable dans l'exécution du Projet pour que les objectifs soient atteints. Vu rétrospectivement, le développement institutionnel de la FAFIFAMA représente peut4tre la principale réalisation du Projet. Ce chapitre examine des questions qui ont influencé le développement de la FAFIFAMA et il fait une évaluation de sa situation actuelle et de ses perspectives. Les problèmes spécifiques d'organisation du Projet sont traités avec plus de détails au Chapitre VI. Le développement de la FAFIFAMA 5.02 La question de savoir s'il fallait créer un Bureau du projet autonome ou bien améliorer le Service provincial de l'élevage existant a fait l'objet de maints débats au sein de la Banque (paragraphe 3.08). La rarete des talents administratifs à Madagascar a constitué une préoc- - 40 - cupation majeure. Le Gouverneirnt a toutefois maintenu qu'un Bureau du projet autonome avait trois avantages distincts: (a) une souplesse admi- nistrative et financière accrue permettrait au Bureau du projet d'éviter les procédures bureaucratiques lourdes applicables aux organes adminis- tratifs de l'Etat; (b) un conseil d'administration interministériel favoriserait la coopération entre le Bureau du projet et les services provinciaux concernés dans la mise en oeuvre des éléments d'infrastruc- ture rurale; (c) le soutien du Projet serait favorisé par la participa- tion des fokolonas au conseil d'administration de l'institution. La réor- ganisation majeure de l'administration territoriale en cours à Madagascar donne des allures incertaines à l'avenir de l'ensemble des services adminis- tratifs et elle a poussé l'IDA à approuver la création d'un organe d'exé- cution autonome (paragraphe 3.0)). C'est ainsi que la FAFIFAMA a été créée par décret en mars 1974. 5.03 Des obstacles juridiques importants ont toutefois surgi qui ont empêché tous les efforts du directeur général de la FAFIFAMA de commencer à avoir un effet. Le statut de la FAFIFAMA était celui d'une entreprise publique (EPIC). La structure de gestion de ce type d'orga- nisme parapublic se composait~d'un conseil d'administration, responsable de la stratégie et de la politique, d'un directeur général, responsable de l'exécution de la politique et de la gestion journalière, et d'un commis- saire aux comptes nommé par le Ministère des finances et responsable des procédures comptables et de décaissement. En tant qu'EPIC, toutefois, la FAFIFAMA a été l'objet de controles bureaucratiques rigoureux et de retards qui ont fortement interféré avec les activités; de plus, les fokolonas, qui devaient etre représentées au conseil de la FAFIFAMA, ne sont devenues pleinement opérationnelles qu'à partir de la seconde moitié de l'exécution du Projet. 5.04 Le développement de la FAFIFAMA a aussi été bloqué par des difficultés organisationnelles avec le SPE. L'équipement du SPE, son budget et son personnel n'ont pas été transférés à la FAFIFAMA qui, à la place, a établi une structure parallèle, ce qui a conduit à une dit- plication des fonctions et des installations. Cette situation a reflété l'inquiétude du Gouvernement (à la suite de l'évaluation) en ce qui con- cerne le transfert de services publics de base à un organisme parapublic sujet à une influence extérieure (par exemple, celle de l'IDA). Il en est résulté une organisation bicéphale qui a permis au Gouvernement de maintenir sa pleine autorité et des hiérarchies institutionnelles nor- males dans la zone du Projet. 5.05 En mai 1975, une mission de supervision s'est rendu,-. Madagas- car et elle a conclu que les dispositions institutionnelles arrêtées au cours de l'évaluation et des négociations (paragraphe 3.06) constituaient un compromis impraticable. Il a alors été convenu que le Gouvernement allait doter la FAFIFAMA d'une plus grande souplesse opérationnelle. Tout d'abord, un "mariage forcé" a été arrangé entre la FAFIFAMA et le SPE. Ensuite, en mars 1976, la FAFIFAMA a fusionné avec OVOMA (paragraphe 4.09) et elle a retrouvé par décret le statut de ferme d'Etat. Variété d'en- treprise publique (paragraphe 5.03), une ferme d'Etat n'a ni conseil d'administration ni commissaire aux comptes; son directeur génétal jouit h t - 41 - d'une autcaomie relative dans la gestion journalière et les affaires fi- nancières et il exerce une autorité considérable dans l'élaboration des politiques. Le nouveau statut a entraîné le plein contr6le des finances de la FAFIFAMA par sa propre direction et, par là même, la dissolution de son conseil d'administration. 5.06 Une fois l'Accord de é révisé signé (paragraphe 4.20), la FAFIFAMA a fait des progrès encourageants dans la mise en oeuvre des élé- ments du Projet (paragraphes 4.21 - 4.56). La perte du conseil interminis- tériel de la FAFIFAMA (paragraphe 5.05) et la fusion avec OVOMA (para- graphe 4.09) ont toutefois commencé à faire peser un lourd fardeau sur les compétences techniques et managériales de la FAFIFAMA et à la détour- ner de sa responsabilité première de service de développement de l'élevage. Par exemple, chacun des éléments santé, routes, et eau nécessitait une coordination technique et administrative avec des organismes gouvernemen- taux autres que le Ministère de l'agriculture pour que l'exécution soit réussie. Le soutien des Ministères de la santé, des travaux publics et des mines s'est cependant fait attendre. L'une des explications possibles pourrait être que l'intérêt de ces ministères pour le succès du Projet a diminué quand ils ont cessé de siéger au conseil de la FAFIFA4A. Le changement de statut a aussi entraîné la perte du comptable de la FAFIFAMA appointé par le Gouvernement (paragraphe 5.03), ce qui a peut-être eu un effet négatif sur les états financiers (paragraphe 6.24). L'expérience d'autres projets indique toutefois que la nomination d'un comptable de l'Etat ne garantit en aucun cas une préparation rapide et correcte des comptes. Enfin, la fusion avec OVOMA a été une source de préoccupations. Elle a chargé la FAFIFAMA d'une activité commerciale non rentable et mal gérée qui a compliqué la structure des comptes et requis une part croissante de l'attention de la direction, laquelle aurait dû être mobilisée par des interventions dans les éléments à problèmes. Organisation actuelle 5.07 La FAFIFAMA se compose de trois départements dépendant d'une Direction générale qui englobe un Service administratif et financier (Organigramme 3). Le Département zootechnique et vétérinaire (DZV) (DZV) (Paragraphe 4.23) est responsable du programme vétérinaire; le Dé- partement des travaux vublics (DTP) (Paragraphe 4.40), du développement routier et de la mise en valeur de l'eau. Le Département commercial (DEX) (Paragraphe 4.52) est responsable de l'achat du bétail, ainsi que de la transformation de la viande et de son emballage à des fins d'exportation. Il est traité séparément pour des raisons comptables. 5.08 Les activités de la FAFIFAMA sont placées sous la supervision technique de son ministère de tutelle (MPAEF) et, au sein de ce ministère, sous celle de la DEL avec laquelle il entretient des relations de travail positives et responsables, notamment parce que le directeur général a été précédemment directeur de la FAFIFAMA durant la majeure partie du Projet. Dans le cadre du projet relais, la FAFIFAMA a repris les activi- tés vétérinaires dans toute la province; toutefois, le SPE existe toujours et détient la responsabilité des pêcheries dans toute la province. La FAFIFAMA et le SPE ont des relations de coopération: le DZV emploie, - 42 - sous la responsabilité de son directeur, quatre vétérinaires et 80 vacci- nateurs villageois, dont 50 personnes détachées du SPE. Quant au DTP, il manque de personnel, notamment aux niveaux supérieurs; il compte un spécialiste de l'eau compétent qui sert de directeur intérimaire. 5.09 La FAFIFAMA a reçu une souscription initiale à son capital de 220 millions de Bag pour couvrir les besoins de fonds de roulement. Les dépenses d'investissement et le coût net des opérations de développement ont été financés par le Gouvernement et l'IDA par le biais du budget d'investissement de l'Etat (FNDE). Le Trésor a en outre mis des avances à disposition pour préfinancer les dépenses en atténdant le remboursement par l'IDA. Au cours de la majeure partie du Projet, les pertes des acti- vités commerciales ont été financées par le FNDE et, en infraction de l'Accord de crédit révisé, par le compte de liaison avec les activités de développement (paragraphe 4.53). Le compte de liaison a donc servi de chemin à ce qui est en fait un prêt de fonds de roulement du département du développement au département commercial. Cette question a été longuement débattue au cours de l'évaluation et des négociations du projet relais (paragraphe 8.01), ce qui a finalement conduit à une convention stipulant que le compte de liaison devait être soldé avant le ler juillet 1983. Les points forts de la FAFIFAMA 5.10 La FAFIFAMA est devenue un organisme agricole fort sensible aux petits exploitants et très apprécié d'eux. Elle est connue et res- pectée dans tout le faritany et les fokolonas apprécient l'infrastructure qui a été fournie dans le cadre du Projet, notamment les points d'eau, les unités de santé et les écoles rurales. Dans l'ensemble, la FAFIFAMA a eu de bonnes performances en tant qu'institution vétérinaire après avoir connu des difficultés de démarrage. Sa direction est dévouée et elle a fait la preuve de sa capacité à entreprendre et de son dynamisme dans des circonstances parfois très difficiles. 5.11 En dépit des répercussions de la crise économique nationale sur les soins vétérinaires (paragraphe 6.16), la FAFIFAMA a brillamment réussi à mettre au point un programme de soins vétérinaires basé sur les villages. Elle a formé un noyau d'agents villageois consciencieux et responsables qui ont eu, d'un point de vue technique, des performances remarquables et ont aussi constitué un lien essentiel entre les services gouvernementaux et les besoins de la population locale (paragraphe 4.23), illustrant l'une des principales leçons tirées du Projet d'élevage bovin (paragraphe 2.13). En transmettant les demandes des villageois à la direction,, les agents de développement de l'élevage font en sorte que les programmes soient exac- tement araptés aux besoins du petit e-ploitant. Enfin, les agents villa- geois représentent un grand espoir d'une base de données statistiques au sein du sous-secteur; leur contact permanent avec les villageois devrait certainement faciliter la collecte de données fiables. Cette ressource est exploitée dans le cadre du projet relais (paragraphe 8.01). 5.12 L'u-z des sources principales de la force de la FAFIFAMA a été son ancien directeur général, gestionnaire capable et enthousiast.' qui a constitué le point d'appui de la continuité institutionnelle durant le Projet. Il est à l'origine d'un nouveau type d'étude socio-éconokiique - 43 - qui a aidé à calquer les objectifs sur les besoins de la population locale (paragraphe 4.10). Sa formation de vétérinaire a fourni 12 soutien technique nécessaire au programme de soins vétérinaires et de formation des vaccinateurs. Il a recruté un Dersonnel techniquement compétent sur lequel il a eu une autorité réelle et il a présidé avec succès un projet de développement rural fort ambitieux. Il a fait preuve d'ingéniosité dans le franchissement des obstacles à la mise en oeuvre et a mis en place des compétences de gestion dans des domaines aussi divers que la cons- truction de routes et la commercialisation de produits de l'élevage. Il a aidé à obtenir le changement du statut juridique de la FAFIFAMA et, en dépit de sa.nomination comme direcreur de l'élevage au Ministère, il a assuré une transition sans heurts à la haute direction de la FAFIFAMA en formant le nouveau directeur et en maintenant des liens informels avec l'IDA comme avec la FAFIFAMA. Les points faibles de la FAFIFAMA 5.13 Le mandat de la FAFIFAMA en tant qu'organisme de développement de l'élevage a perdu sa clarté au cours du Projet, car il a été progres- sivement élargi à la construction de routes et de points d'eau ainsi qu'à la transformation et à la commercialisation de viande. Cet accroisse- ment des responsab.lités a pesé sur la capacité technique et managériale de la FAFIFAMA, avec des répercussions sur les activités de développement. Par exemple, l'élément production animale a été principalement centré sur des questions de santé, au détriment des techniques d'élevage améliorées (par exemple, l'élimination des sujets malsains, la castration sélective, etc.) qui étaient censées être introduites pour aider à augmenter la pro- ductivité de l'élevage dans la zone du Projet. Qui plus est, la FAFIFAMA n'a pas réussi à mettre au point un système de contrle continu et d'éva- luation qui aurait pu aider à déterminer l'impact de la campagne de soins vétérinaires sur la productivité de l'élevage. Un cabinet de consultants a été engagé dans ce but, mais il n'a pas réussi à effectuer une évaluation quantitative des paramètres clefs nécessaires pour déterminer le taux de rentabilité économique du Projet. 5.14 Quant à la question de savoir si la FAFIFAMA aurait dû assumer la responsabilité de l'exécution de l'ensemble du programme de développement rural au Mahajanga, deux arguments laissent penser que la FAFIFAMA aurait peut-être dû s'en tenir à son programme initial et succinct de vulgari- sation et de soins vétérinaires. Premièrement, l'environiment politique très lourd (paragraphe A.02) a rendu l'exécution d'un projet complexe de développement rural pGur le moins difficile. Deuxièmement, il n'est pas douteux que ces responsabilités accrues ont effectivement limité la capacité de la FAFIFAMA à remplir sa tâche principale. A mesure que le Projet s'est avancé vers sa seconde phase, il a été nécessaire de décider d'une stratégie--soins vétérinaires ou développement rural--et, dans le cas de cette dernière, de savoir si la FAFIFAMA était l'institution adéquate pour la mener à bien. Dans la conception du second projet, la stratégie a été de ne retenir que le développement de l'infrastructure liée à la production et de laisser l'exécution faute de mieux à la FAFIFAMA. 5.15 La gestion des ressources humaines est un domaine où il y a matière à beaucoup d'améliorations. La supervision des agents villageois par le personnel de terrain du Bureau n'a pas lieu fréquenr,.nt et des mois - 44 - se passent avant que les agents ne soient visités. Ceci tient en partie à la difficulté des communications dan; la région, exacerbée par la pénurie de véhicules en état de marche et le terrain accidenté. La FAFIFAMA manque de politiques bien définies dans les domaines du recrutement de personncl, des compléments de salaire. et du recyclage professionnel. Les salaire,; et les indemnités de logement n'ont pas toujours été suffisants pour attirer et retenir du personnel qualifié--en marticulier des méca- niciens, des ingénieurs des travaux publics et des eaux et forgts et de jeunes gestionnaires. Qui plus est, la FAFIFAMA n'a pas de politique d'incitation du personnel permettant par des promotions ou des avantages en nature de récompenser les performances supérieures. Certains membres de l. haute direction font preuve d'une mentalité de fonctionnaire, qui se caractérise par un manque d'initiative et de rares tournées de supervision sur le terrain. La paye, les avantages et les conditions de travail ont été récemment améliorés pour remédier à ces défauts. 5.16 Il n'y a pas eu de formation systématique des agents villageois à la gestion des parcours, à l'amélioration des pâturages, à l'élevage et à l'alimentation du bétail. De ce fait, une grande partie du potentiel des agents villageois est restée inutilisée, ce qui a eu pour résultat que les services de vulgarisation de l'élevage ont fourni à peine plus que la vaccination systématique du bétail dans la zone du Projet. C'est là un domaine qui réclame une attention et une action spécifiques. 5.17 La FAFIFAMA n'a pas mis au point de système viable de recouvre- ment des coûts. Les vaccinations sont encore assurées gratuitement, alors que les villageois devaient payer la totalité des dépenses d'exploi- tation du service vétérinaire. Les médicaments pour le bétail sont vendus au prix coûtant et ne traduisent pas les frais généraux ou les frais de transport. La FAFIFAMA continue à supporter la charge globale de l'entretien de tous les points d'eau en dépit de dispositions lors de l'évaluation stipulant que les fokonolas devaient payer une redevance annuelle couvrant l'ensemble des frais d'entretien. Le recouvrement des coûts sera de la plus haute importance quand le soutien extérieur cessera et quand l'existence des activités de la FAFIFAMA dépendra de la production d'un revenu maximal. 5.18 Il manque à la FAFIFAMA un système bien défini de gestion finan- cière. La division comptable fait preuve d'une faiblesse méthodologique et met un fort accent sur les contrôles de routine et sur les procédures. Les comptes ont donc toujours été en retard: par exemple, les comptes de 1979 n'ont pas été disponibles avant mai 1981. La FAFIFAMA n'a pas de système de rapport financier régulier à la direction. C'est un problème particulièrement sérieux pour l'activité commerciale où des informat4m.s à jour sont essentielles. Par E::emple, on n'a jamais su clairement si la campagne d'exportations 1980 de la FAFIFAMA s'est soldée par un profit ou non car les comptes n'ont pas différencié les activités dans le pays des exportations. Une analyse détaillée des problèmes de gestion finan- cière est fournie au Chapitre VI. - 45 - Le développement futur de la FAFIFAMA pendant et après le Second projet d'élevage et de développement riral 5.19 Les obj,ctifs du projet relais répètent fondamentalement ceux du premier projet: le programme vétérinaire et de vulgarisation sera élargi à tout le faritany de Mahajanga; des plans d'intensification seront introduits pour augmenter la productivité et fournir une solution possible à la stagnation de la croissance des troupeaux, due à la capacité de charge limitée des pâturages disponibles; le programme d'infrastructure, jugé essentiel pour le développement rural, sera poursuivi mais lié à des éléments spécifiques de production. Le second projet englobe aussi un "sous-projet sous-sectoriel" qui soutient le programme de soins vété- rinaires dans tout Madagascar et fournit des études de consultants pour traiter des problèmes politiques critiques et remédier aux performances techniques et financières décevantes des organismes et des programmes d'élevage. 5,20 Le problème le plus important du projet relais est de savoir quel r6le la FAFIFAMA devrait jouer, à supposer qu'elle doive en jouer un, une fois que le soutien extérieur aura cessé. Une des possibilité est la réintégration de la FAFIFAMA dans le service vétérinaire national. Ceci atténuerait l'impact de l'institution sur le développement rural, notamment dans les domaines de l'infrastructure rurale et de l'alimentation en eau. Les rapports de coopération qui ont été établis avec les fokolonas pourraient dégénérer à mesure que des fonctionnaires remplaceraient les vaccinateurs villageois, ce qui aurait de sérieuses répercussions sur. les soins vété- rinaires. 5.21 ~Une seconde solution de rezhange, plus ambitieuse, co ;isterait à maintenir la vocation de l'institution pour le développement régional. Toutefois, l'avantage comparé de la FAFIFAMA réside dans le développement de l'élevage et non dans les travaux de génie civil qu'il vaut mieux laisser aux entreprises locales ou bien au Ministère des travaux publics. Nombre des contraintes qui ont entravé les activités d'infrastructure du secteur public comme du secteur privé dans le cadre du Projet ont été depuis lors levées par le Sixième projet routier (Cr.1391-MAG). Qui plus est, le r6le de la FAFIFAMA dans les travaux publics a déjà été fort res- treint dans le second projet. 5.22 L'alternative la plus prometteuse serait de consolider les acti- vités d'élevage de la FAFIFAMA. Des gains supplémentaires de productivité pourraient par exemple etre obtenus en augmentant les activités de vulgarisation des vaccinateurs villageois. Le sy'>,ème de formation et de visites peut 9tre utilisé pour familiariser le petit exploitant aux techniques telles que l'addition de minéraux, les cultures fourragères, l'introduction de taureaux reproducteurs, la sélection de boeufs, l'amé- lioration des pâturages, l'élimination des animaux malsains, et la trac- tion améliorée. 5.23 Du côté commercial, il se peut qu'il soit possible de développer les activités d'achat, à condition qu'elles soient menées de manière effi- - 46 - cace et que les coûts de production restent faibles. Un accroissement du volume diminuerait les coûts unitaires de l'abattoir de Mahajanga et ferait rentrer des devises précieuses. Un certain degré de "priva- tisation" pourrait être introduit en recherchant la participation des plus gros éleveurs de bétail au sein d'une coentreprise mixte. Une autre possibilité serait de vendre les parts dans l'abattoir aux prin- cipaux clients européens de la FAFIFAMA. Le succès d'une telle opéra- tion dépendrait bien sûr de la rentabilité financière. 5.24 Plusieurs mesures pourraient être adoptées à l'heure actuelle pour renforcer la viabilité financière de la FAFIFAMA et permettre le recouvrement des investissements: (L) renforcer la compétence technique de la FAFIFAMA en ma- tière de zootechnie en faisant venir une assistance expatriée qualifiée pour former les agents villageois à la vulgarisation; (2) mettre en place un système simple mais complet de collecte de données et de controle continu pour tester l'efficacité économique relative de différentes techniques d'élevage; des travaux en cette matière ont commencé. (3) élaborer un système de rapports de comptabilité analytique et de gestion; là aussi, des travaux sont en cours. (4) introduire un système de recouvrement des coûts pour la vente de produits vétérinaires, l'utilisation des services de vulgarisation, et l'entretien de l'infrastructure rurale à l'aide de négociations avec les fokolonas. Le recouvrement des coûts sera d'une importance primordiale quand le soutien extérieur cessera et quand l'existence des activités dépendra de la production de recettes maximales. VI. PERFORMANCES DU PROJET A. Environnement politique 6.01 L'environnement politique général a été un facteur clef qui a affecté les performances du Projet durant toute son exécution. Par exemple, durant les années critiques de démarrage, l'instabilité de la situation politique a constitué un obstacle important à l'exécution du Projet. A l'époque, même les procédures administratives de routine étaient bloq-Ps par des changements fréquents et importants de per- sonnel, une atmosphère générale d'incertitude quant à l'avenir des politiques de l'administration, et des violences occasionnelles. La décentralisation de l'autorité politique et des services de l'Etat par le système des fokolonas a entrainé de sérieux problèmes, parmi lesquels: une absence de définition claire des responsabilités et de l'autorité, un manque de formation systématique des fonctionnaires à leurs responsa- bilités, ainsi que la confusion dans les finances locales et leur mau- vaise gestion. La FAFIFAMA a été directement affectée par les répercus- sions tant institutionnelles que financières de la décentralisation. - 47 - Par exemple, les relations déjà complexes entre la FAFIFAMA et le SPE ont entrainé des ambiguités dans les lignes d'au,torité et des conflits à propos de la juridiction et des affectations budgétaires de l'Etat. Les approches rationnelles de la fixation des prix sont devenues difficiles car les autorités nationales et locales ont poursuivi des politiques antinomiques: à un moment donné, les activités commerciales de la FAFIFAMA ont subi une sévère pression financière car les prix des achats de bétail sur pied ont été libéralisés tandis que des contr6les des prix de la viande en gros étaient imposés par le faritany. Enfin, la crise économique d'ampleur nationale et la diminution des réserves de de- vises ont entraIné des pénuries de produits vétérinaires, de matériel et de pièces détachées. Les retards dans les avances du Trésor en résul- tant ont rendu la planification des activités d'achat de bétail difficile. B. Problèmes d'organisation 6.02 Les problèmes institutionnels et de gestion ont été prédominants lors des discussions de l'évaluation et tout au long du Projet. Le rôle et le développement de la FAFIFAMA et ses perspectives à venir sont analysés au Chapitre V. Les problèmes spécifiques d'organisation exa- minés ci-après sont: les dispositions relatives à la gestion du Projet, le rôle de l'assistance technique et la formation. Dispositions relatives à la gestion du Projet 6.03 Les problèmes de gestion ont considérablement retardé l'exécu- tion du Projet. Lors de l'évaluation, l'IDA a accepté la proposition d'un organisme d'exécution autonome faite par le Gouvernement en se fon- dant sur le fait que: le soutien du Gouvernement était essentiel au succès du Projet; et la complexité du Projet nécessitait une souplesse et une efficacité de gestion qu'une unité extérieure au service gouvernemental en place aurait le plus de chances d'atteindre. Le recul aidant, il apparait que les aspects spécifiquement juridiques et organisationnels du nouvel organisme auraient dûi être l'objet d'un examen plus critique de la part de l'IDA, ce qui aurait pu permettre d'anticiper les retards dans l'exécution dûs aux dispositions impraticables concernant la gestion de la FAFIFAMA--situation même que son statut initial était supposé'éviter ! Les responsabilités spécifiques de la FAFIFAMA et du SPE auraient d être examinées avec plus de soin avant le démarrage. L'approche ad hoc des problèmes d'organisation, qui a souvent conduit à des compromis difficiles faits à contrecoeur, aurait peut-être été ainsi évitée. La disposition selon laquelle le personnel détaché auprès de la FAFIFAMA continuait à être géré par la structure du SPE en ce qui concerne les promotions, les in- demnités de congé et les chengements d'emploi est un exemple de ces compromis. 6.04 La gestion du Projet a progressivement dépassé les moyens à mesure que la FAFIFAMA a pris des responsabilités croissantes dans l'exé- cution des tâches matérielles. Le problème aurait été plus simple si des efforts avaient été entrepris dès le début pour prendre des disposi- tions spécifiques de gestion, définir des programmes de travail détaillés, des descriptions de poste, des procédures d'exploitation et des systèmes de rapports financiers. A l'évidence, la gestion a tiré profit des dispo- sitions de l'Accord de crédit révisé (paragraphe 4.20) stipulant la sou- mission des budgets annuels à l'IDA. L'exercice a aidé la FAFIFAMA à établir le programme de travail pour l'année à venir en adaptant l'activité - 48 - du Projet aux moyens disponibles. Toutefois, les comptes ont été maintes fois soumis avec retard et les défauts des systèmes de base de la gestion et des contr8les internes ont persisté. Enfin, il est clair que les faiblesses techniques auraient pu etre surmontées si une assistance tech- nique avait été recrutée. Il s'est nettement produit une erreur de ju- gement quant à la volonté du Gouvernement d'engager des conseillers ex- patriés. 6.05 Le soutien du Gouvernement constitue un dernier critère d'éva- luation des performances du Projet. L'acceptation de la préférence du Gouvernement pour une unité autonome de développement de l'élevage a été principalement justifiée par le désir d'assurer le soutien de l'Etat à l'exécution du Projet. Avec le recul, il apparaît que cette décision a été valable, puisque le Gouvernement a coopéré à la résolution de questions telles que le statut juridique de la FAFIFAMA, ce qui a conduit à sa constitution en ferme d'Etat; à l'apport de personnel supplé- mentaire pour les activités de développement; et au règlement des dettes de l'ex-OVOMA. La promotion de l'ancien directeur général de la FAFIFAMA à la tête du Service de zootechnie a renforcé les liens entre le Gouver- nement, l'IDA et la FAFIFAMA et affermi leur continuité, ce qui présage des relations harmonieuses durant l'exécution de la seconde phase. Les problèmes d'assistance technique 6.06 La question de l'assistance technique a été problématique durant toute la période du Projet (paragraphe 4.72) et elle a conditionné le résultats de certains éléments. Un conseiller en zootechnie aurait pu aider à concevoir les programmes de formation à l'élevage des vaccinateurs villageois, les transformant en véritables agents d'élevage villageois. L'amélioration des pâturages est un autre domaine où un conseiller compétent aurait pu se révéler utile. Apparemment, la FAFIFAMA n'a jamais eu une bonne compréhension de la raison d'être de cet élément et elle n'a donc pas réussi à l'exécuter convenablement. Un spécialiste de la production de porcins aurait pu éviter des erreurs coûteuses dans le programme pilote de l'ODEMO (paragraphe 4.65). Enfin le seul assistant non autochtone recruté dans le cadre du Projet, un hydro- géologue, n'a pas toujours été utilisé au mieux. L'étude hydrogéologique a fourni des données matérielles d'analyse de l'alimentation potentielle en eau dans toute la zone du Projet. La sélection des futurs points d'eau aurait toutefois di! itre déterminée par les conclusions de l'étude socio- économique conduite au démarrage du Projet (paragraphe 6.07): par exemple, certains points d'abreuvage des animaux ont été situés si loin des zones de pâturage qu'ils ont été rarement utilisés. Etudes de consultants 6.07 En 1975-76, la FAFIFAMA a mandaté une firme locale pour mener une étude socio-économique détaillée de la zone du Projet. Les résultats de l'étude ont été tout à fait utiles et ils ont assuré une prise en compte des besoins des fokolonas avant que les décisions sur les empla- cements du Projet ne soient finales. Le rapport a aidé à concrétiser le système des vaccinateurs villageois. - 49 - 6.08 Afin de satisfaire à une clause de l'Accord de crédit révisé, (paragraphe 4.18), le Gouvernement a engagé un cabinet de monsultants pour mener une étude sur la commercialisation et les prix du bétail (paragraphe 4.19). Le cadre de référence approuvé englobait l'iden- tification de questions et d'options politiques concernant la commer- cialisation du bétail et les prix de la viande; dans la pratique toute- fois, l'étude est devenue un recensement du bétail et une analyse nationale des prix des produits de l'élevage de la ferme au consommateur. Il s'est agi là d'un compromis entre les fonctionnaires malgaches et l'IDA en ce sens que le Gouvernement était réticent à s'engager dans des recommandations politiques sur lesquelles il avait peu de contrôle; en outre, les statistiques fiables sur l'élevage faisaient cruellement défaut. 6.09 Les résultats du recensement du bétail peuvent toutefois être critiqués à deux titres. Tout d'abord, il semble que les données de l'enquête n'ont pas été l'objet d'une vérification de leur fiabilité, ce qui ébranle la solidité des conclusions. Par exemple, dans la ten- tative d'estimation du taux de rentabilité économique à l'achèvement du Projet par des techniques d'enquete, la mission d'achèvement a noté une tendance de la part des petits exploitants à sous-estimer la taille de leurs troupeaux. Dans le passé, les données des recensements ont été souvent utilisées dans un but fiscal, ce qui explique les réponses géné- ralement prudentes des petits exploitants. Ensuite, la méthodologie utilisée ?our calculer le nombre des animaux absents ou sauvages ("malia") n'a pas été précisée. Comme cette catégorie représentait plus de 20% du total national, il est difficile de savoir si les dénombrements des troupeaux sont exacts. Qui plus est, l'estimation globale du troupeau de bétail (10,1 millions) est sujette à caution, notamment lorsqu'elle est confrontée à des paramètres tels que la croissance des troupeaux, les rendements de l'abattoir et les dénombrements des peaux. 6.10 L'étude a aussi analysé les faiblesses de la politique de con- trole des prix en vigueur à l'époque, mais elle s'est arrêtée avant de proposer une approche plus rationnelle de la fixation des prix. Elle a recommandé de créer une organisation nationale consacrée à la viande qui serait principalement responsable de la formulation et de l'exécution des politiques.de commercialisation, de fixation des prix et de production de la viande. S'il était nettement nécessaire de coordonner le sous-secteur, le bien-fondé de l'addition d'un nouvel organisme parapublic au nombre déjà important de ceux déjà en place a donc été pour le moins sujet à caution. L'étude n'a pas fourni de fondation solide sur laquelle baser une future réforme politique. Une mise à jour et une confirmation des chiffres du recensement sont actuellement en cours. 6.11 Un système de contrôle continu et d'évaluation a été envisagé à l'évaluation pour estimer l'impact économique du Projet, fournir une source valable d'information en retour sur la progression de l'exécution, et jeter les bases de projets futurs. Dans ce but, le cabinet de consul- tants qui a effectué l'étude de la commercialisation a été sélectionné en décembre 1978 pour évaluer les activités de développement rural en cours de la FAFIFAMA et des trois programmes pilotes dans le cadre de la prépa- ration du projet relais. Toutefois, les performances des consultants ont - 50 - été décevantes. Bien que le mandat comportait explicitement une ana- lyse des activités de la FAFIFAMA et une comparaison des résultats avec les objectifs de l'évaluation, les consultants ont allégué plutôt gau- chement qu'-une évaluation des réalisations du Projet était une tâche impossible compte tenu du fait que différents aspects en avaient été modifiés par l'Accord de crédit révisé sans que les objectifs de l'éva- luation soient revus en conséquence. L'étude des consultants s'est donc concentrée sur la conception du projet relais et n'a pas fourni de description claire des réalisations de la FAFIFMA. Fait néanmoins significatif, les fonctionnaires malgaches ont commencé à apprécier l'importance du contrôle continu et de l'évaluation, ainsi que le besoin de mettre en place une base d'information fiable pour évaluer les réa- lisations. Cette appréciation s'est traduite par le démarrage d'un exercice de controle continu et d'évaluation durant la seconde phase du Projet. Formation 6.12 Le rapport d'évaluation a fortement insisté sur la formation et a prévu diverses formes de formation, tant sur le tas qu'outre-mer; toutefois, aucun programme détaillé de formation n'a été établi à l'époque. L'hypothèse sous-jacente était qu'une grande partie de la formation aurait lieu durant l'assistance technique, mais comme aucun assistant technique n'a été engagé, le programme de formation n'a été ni centré, ni dirigé (paragraphe 4.72). 6.13 La formation la plus valable s'est produite durant la collabora- tion entre le personnel local et les consultants. Par exemple, le per- sonnel hydraulicien a considérablement bénéficié de la participation aux études conduites par un hydrogéologue compétent. De mme, la FAFIFAMA a tiré une expérience valable de l'identification et de la préparation du projet, par exemple en travaillant avec les consultants au projet relais En dépit de résultats médiocres, la formule a été bonne en ce sens que le personnel local a intensément participé à la collecte des données et à la rédaction du rapport final. Finalement convaincue de l'importance du contrôle continu et de l'évaluation, la FAFIFAMA a créé un Service d'étude et d'évaluation des programmes qui fournira une information en retour utile sur la progression de la seconde phase du Projet. C. Problèmes techniques 6.14 Les avantages économiques estimés lors de l'évaluation devaient provenir d'accroissements de la production d'animaux résultant du con- trôle des maladies et d'approches plus rationnelles de l'élevae et de la gestion des parcours. Ceci supposait des changements importants dans des paramètres techniques tels que les âges de vente, les taux de commer- cialisation, les critères d'élimination des sujets malsains et de castra- tion, et la composition des troupeaux. Pour modifier les conceptions excessivement traditionnelles de l'élevage au sein de la zone du Projet, des efforts concertés de la part des agents de vulgarisation étaient nécessaires. Toutefois, les fonctionnaires et le personnel du Projet ont donné la priorité aux soins vétérinaires, qu'ils ont identifiés comme l'obstacle principal à l'accroissement de la productivité des troupeaux. L'IDA a reconnu que les possibilités d'amélioration de l'élevage n'étaient - 51 - pas bien connues à Madagascar, d'où l'accent sur l'assistance technique de l'IDA pour former le personnel du Projet dans ce domaine. 6.15 L'assistance technique en matière de zootechnie n'a jamais été rezrutée (paragraphe 4.72) et aucune technique nouvelle d'élevage n'a été introduite par le biais de la vulgarisation. Presque tous les efforts ont été concentrés sur les soins vétérinaires. Les coefficients tech- niques n'ont été que faiblement modifiés durant l'exécution du Projet car les agents villageois ont peu fait pour promouvoir les techniques d'élevage éprouvées en démontrant leur efficacité; ils se sont plutôt préoccupés des vaccinations, des traitements vermifuges, d'interventions cliniques et de la castration. Un véritable programme de vulgarisation de l'élevage aurait nécessité une formation technique plus intensive. L'absence de recrutement d'un conseiller en zootechnie expatrié a rendu l'exécution d'un programme de ce type improbable. Qui plus est, la réceptivité des petits exploitants aux techniques nouvelles de zootechnie a été faible. Par exemple, nombre de propriétaires de bétail ont préféré la méthode de castration traditionnelle aux pinces, car elle leur per- mettait d'tre témoins du succès de l'opération. Les meilleurs candi- dats à la reproduction ont souvent été castrés pour être utilisés pour la traction. La nécessité d'introduire et de tester de nouvelles techni- ques basées sur l'expérimentation et l'innovation afin d'améliorer la productivité sera prise en compte dans le projet relais par un programme pilote d'intensification de l'élevage dans les régions d'agriculture mixte. 6.16 L'élément soins vétérinaires s'est aussi heurté à divers obs- tacles techniques, dont les plus notables ont été: (i) les restrictions de la production de vaccins en 1980-82, causées par une pénurie de fla- cons et d'agents chimiques importés et par la capacité de production limitée du laboratoire central; (ii) les problèmes pour obtenir la livraison des produits sur le terrain en temps utile; (iii) la difficul- té à vacciner les malia (bétail à peine domestiqué); et (iv) l'absence de mise en place d'un système d'identification du bétail vacciné. 6.17 Le rapport d'évaluation a identifié l'amélioration des pâtu- rages comme un moyen d'accroftre la productivité des troupeaux. La raison d'être de cet élément a été de permettre au bétail de paître durant les six mois de la saison sèche; et de jeter les bases d'une utili- sation plus intensive des pâturages en se basant sur l'hypothèse que la capacité de charge avait atteint ses limites. Le succès de cet élément a été toutefois limité par des problèmes techniques et de gestion. T.e développement des stylosantl--s a été gêné par les caractéristiques cli- matiques et pêdologiques d. ý.ahajanga, les températures moyennes étant plus élevées et les précipitations plus faibles que dans le Moyen-Ouest où les stylosanthes ont rencontré plus de succès. Le sol étant acide et lourd devenait très dur en sèchant. La qualité des semences a été va- riable et s'est traduite par un faible taux de germination. Il est pro- bable qu'un programme à base de stylosanthes réussi nécessiterait un travail considérable de préparation du sol, ce qui limiterait la justi- fication économique d'une amélioration extensive des pâturages. - 52 - 6.18 Outre ces défauts techniques, l'amélioration des pâturages n'a pas été gérée avec soin. La FAFIFAMA n'a pas fait d'effort sys- tématique pour empêcher les animaux de fouler-ou de manger les jeunes pousses; les feux de brousse n'ont pas été contr5lés. Peu d'efforts ont été entrepris pour faire participer les petit's exploitants au programme. La sélection des parcelles n'a pas tenu compte des problèmes fonciers. Les parcelles auraient d être situées à une certaine dis- tance des villages afin d'empêcher un groupe particulier de petits exploitants de faire valoir ses droits. En revanche, d'autres par- celles ont été trop éloignées des villages, ce qui fait que les petits éleveurs n'ont pas pu participer à leur entretien. En somme, la gestion des pâturages améliorés n'est pas une mince affaire, comme l'a démontré une étude socio-économique conduite par la FAFIFAMA qui a conclu qu'il existe de puissants groupes privés qui n'ont pas d'intérêt dans un effort collectif pour améliorer les pâturages communaux; de même, nombre de petits exploitants se méfient de toute tentative d'amélioration des pâ- turages, qu'ils percoivent comme la première étape pour mettre les terres en culture et donc leur en retirer l'exploitation. 6.19 La réalisation des objectifs physiques a été quelque peu en deçà des estimations de l'évaluation (Annexe 2, Tableau 1), la raison principale étant le retard dans le démarrage d aux problèmes juridiques et institutionnels (paragraphes 5.03-5.04). Ceci a entraîné des dépasse- ments de coûts et, donc, une réduction de facto des objectifs. En outre, certains postes de vaccination et certains logements ont d être recons- truits en utilisant des matériaux résistant aux intempéries. Les corrals de vaccination ont d être remplacés après avoir été systématiquement démolis par des pilleurs des villages qui ont trouvé les barres de métal plus utiles pour confectionner des alambics que pour enfermer du bétail. Les autres problèmes ont englobé des pénuries de véhicules, d'essence et de pièces détachées vers la fin du Projet et l'absence de formation des mécaniciens sur place aux réparations des véhicules en panne. La construction des puits a souffert du mauvais travail des entreprises locales au début du Projet. Le nouveau chef de la division hydraulique a, depuis lors, remédié à cette situation en supervisant consciencieuse- ment toute nouvelle construction et en entretenant régulièrement les installations antérieures. D'après les rapports d'ingénieurs, la cons- truction des routes a été techniquement imparfaite et de vastes travaux d'entretien seront nécessaires dans l'avenir, en dépit de l'expérience favorable de la mission d'achèvement (paragraphe 4.41). Le centre de formation professionnelle et les huit unités mobiles de santé ont été construits: le premier a manqué de stagiaires, les seconds de médi- caments et de personnel. La construction des écoles a dépassé l'estima- tion de l'évaluation de cinq unités par suite de la participation accrue des fokolonas; malheureusement, il y a une pénurie sévère de livres scolaires par suite de leur coût élevé et de leur indisponibllité. 6.20 Les réalisations matérielles ont été toutefois vraiment considé- rables, en dépit des problèmes d'exécution et de facteurs exogènes né- gatifs. Les réalisations du Projet sont d'autant plus louables qu'il y a eu d'énormes problèmes logistiques, en partie dls à la difficulté du terrain. Enfin, le personnel de la FAFIFAMA a fait preuve d'un bon - 53 - jugement et il a pris des décisions judicieuses, ce qui constitue un bienfait important du programme de travail annuel et du processus budgétaire. D. Problèmes financiers Performances du Projet en matière de cots et de décaissements 6.21 Les dépenses effectives du Projet ont été d'environ 9,6 millions de dollars E.U., y compris les investissements entrepris en vue du projet relais (paragraphe 8.01). Si l'on tient compte de la participation du l'Etat, le coiît financier global du Projet a atteint 13,6 millions de dollars E.U., soit légèrement plus que les estimations de l'évaluation. Ce résultat a été principalement d à des dépassements de coûts entrai- nés par les retards dans l'exécution du programme d'infrastructure rurale. Toutefois, il y a eu des économies sur les travaux de construction (80% des estimations de l'évaluation) lorsque le siège social de la FAFIFAMA a été installé dans le bâtiment existant du SPE. D'autres économies ont été faites dans tous les domaines pour permettre aux fonds disponibles de durer aussi longtemps que possible et pour faire face aux contraintes budgétaires croissantes de l'Etat qui se sont fait jour vers la fin du Projet (paragraphe 4.05). 6.22 La discipline financière a été un problème important dès le début du Projet et la direction a essayé de réaliser des économies là où c'était possible. La préparation des budgets annuels a aidé à identifier des économies potentielles sur les dépenses. Par exemple, lorsqu'il est apparu que les véhicules commandés pour les unités mobiles de santé n'étaient pas utilisés comme il avait été prévu, la FAFIFAMA a annulé les commandes des autres véhicules. 6.23 Les dépenses effectives de fonctionnement pour l'administra- tion, les véhicules et les déplacements se sont montées à 3,7 millions de dollars E.U., ce qui dépasse de beaucoup les estimations de l'évalu- ation et peut être attribué à l'accroissement des charges d'exploitation engendré par le personnel supplémentaire nécessaire pour exécuter le programme d'infrastructure rurale (paragraphes 4.33, 4.40). En 1981, la FAFIFAMA n'a reçu aucune avance du Trésor (paragraphe 6.28) et les fonds de contrepartie sont arrivés tard. A la suite de la mission de post-évaluation pour le projet relais, l'IDA a proposé qu'une partie du solde des fonds du Projet en cours soit utilisée pour financer des investissements qui jetteraient les bases du projet relais et assu- reraient que l'aggravation de la crise économique n'a pas compromis les progrès faits dans le cadre du Projet. Une liste d'investissements a été approuvée, comprenant l'achat anticipé de matériel de construction de routes, le financement d'une année supplémentaire de soins vétérinaires ainsi que l'achat direct de stocks de produits vétérinaires pour la FAFIFAMA. Les décaissements relatifs à ces investissements ont totalisé 1,3 million de dollars E.U., ce qui porte les dépenses du Projet à 106% des estimations de l'évaluation. Les coiuts des programmes pilotes de l'OMBY et de l'ODEMO se sont élevés respectivement à 63% et 66% des es- timations de l'évaluation, par suite de la réduction avant terme d'élé- ments engagés par ces institutions (paragraphe:s 4.62 - 4.65). - 54 - Problères de gestion financière 6.24 Tout au long du Projet, le Service comptable de la FAFIFAMA a conia des difficultés qui ont eu de sévères répercussions sur les activités. Les comptes ont toujours éte préparés avec un retard consi- dérable par suite du manque d'organisation et de compétences techniques du personnel financier. Les procédures comptables ont été lourdes, il n'y a pas eu de système de prévisions de trésorerie et les systèmes de contrôle budgétaire et de rapports de gestion ont fait défaut. Après le départ du comptable nommé par le Ministère des finances (paragraphe 5.06), il y a eu une rupture de continuité dans la gestion financière, avec nomination--pour des raisons politiques--d'un directeur manifeste- ment incompétent qui a embarassé la FAFIFAMA en div-ulgant de fausses informations à des amis nouvellement engagés dans la politique. Le poste de chef comptable est resté vacant pendant quelque temps, ce qui n'a servi qu'à le pourvoir par la suite d'un employé qui a été autorisé à vivre dans la capitale. Il a été remplacé depuis lors par un comptable expérimenté basé au siège social. Le personnel ies échelons inférieurs fait toutefois preuve de carences dans sa formation et d'un manque de motivation. 6.25 La relation comptable entre les activités de développement (DEV) de la FAFIFAMA et ses activités commerciales (DEX) a été une autre source de préoccupation. Bien qu'officiellement séparées, les activités ont été liées par un compte de liaison au moyen duquel du fonds de rou- lement du DEV a été utilisé pour financer les activités et les pertes des activités commerciales, à concurrence de 200 millions de Fmg à la fin 1981, selon les estimations. Ceci a eu de sérieuses répercussions sur les activités de développement de la FAFIFAMA, lorsqu'en 1981, l'avance forfaitaire du Trésor utilisée chaque année pour préfinancer les dépenses du Projet a été retardée de six mois. Comme le fonds de roulement de la DEV avait été consommé par la DEX, ses activités ont été sévèrement restreintes au cours de cette période de trésorerie réduite. Bien que cette situation ait trouvé ses origines dans la crise économique nationale du moment, la direction a été néanmoins responsable d'avoir omis d'observer la condition du crédit et d'avoir ainsi laissé l'activité tomber dans des difficultés financières. 6.26 Les mesures de vérification des comptes du Projet ont été géné- ralement satisfaisantes. Dès le début du Projet toutefois, les contr6les du commissaire aux comptes se sont concentrés sur la justesse des affec- tations mais ils ont été superficiels dans d'autres domaines qui consti- tuent une des principales caractéristLres des audits, à savoir la véri- fication et l'évaluation de l'actif et du passif. La responsabilité des audits de la FAFIFAMA a donc été transférée au RINDRA, cabinet comp- table parapublic soutenu dans le cadre d'un projet d'assistance technique financé par l'IDA. Ce cabinet a réalisé un bon travail 2'audit classi- que et il a fait suggestion de différentes mesures d'amélioration du contrôle interne, mais il a omis d'aborder le problème fondamental de l'incapacité de la FAFIFAMA à produire des comptes et des rapports de gestion exacts en temps utile. Par exemple, le rapport d'audit des comptes 1980 du Projet n'est sorti qu'en janvier 1983. Les auditeurs - 55 - sont toutefois revenus à la suite de l'achèvement du Projet pour examiner les systèmes comptables et former le personnel. Ce nouvel exercice semble porter ses fruits par des rapports financiers plus ponctuels. La principale faiblesse du système comptable de l'OMBY a été l'incapacité à faire des provisions pour créances douteuses, rubrique importante compte tenu du faible taux de recouvrement des crédits accordés aux éleveurs locaux pour les services de tracteurs. Enfin, tant les comptes de l'OMBY que ceux de l'ODEMO ont été généralement en retard. Les finances de la FAFIFAMA 6.27 La santé de l'économie malgache a considérablement changé au cours du Projet, ce qui a eu des conséquences importaintes sur la situ- ation financière de la FAFIFAMA. Dès le début, des malentendus ont surgi sur des questions de marginalité et de remboursement. Tout d'abord, le Gouvernement s'est attendu à ce que l'IDA couvre l'ensemble des dépen- ses faites dans le cadre du Projet, y compris celles des activités exis- tantes du SPE. L'IDA a expliqué que seules les dépenses provenant direc- tement du Projet étaient susceptibles d'un financement. Ensuite, le Gouvernement a attendu de l'IDA qu'elle "préfinance" les couts du Projet et il n'a donc pas constitué de provision pour affectations budgétaires pour couvrir les activités de la FAFIFAMA. Ces malentendus ont entraîné un retard considérable dans l'exécution du Projet mais ils ont été fina- lement résolus à mesure que le Gouvernement s'est mieux familiarisé avec les procédures de la Banque et que de nouveaux accords institutionnels entre la FAFIFAMA et le SPE ont été forgés (paragraphe 5.05), ce qui a aidé à clarifier la notion de marginalité. Le dispositif de financement a dès lors fonctionné sans heurts: la contribution du Gouvernement aux dé- penses du Projet a pris la forme d'affectations budgétaires du FNDE. Les avances du Trésor ont servi à financer des dépenses passibles d'un remboursement par l'IDA. Ce système a bien marché tant que les canaux d'approvisionnement ont fonctionné normalement. La FAFIFAMA a pu acheter de l'essence, des pièces détachées, du matériel et des fournitures avec de la monnaie locale et se faire rembourser ensuite par l'IDA, et elle a reçu une souscription Initiale à sôn capital de 220 millions de Fmg pour couvrir ses besoins de fonds de roulement. 6.28 La détérioration de la situation économique et la pénurie de devises qui en a résulté ont nécessité un changement dans les accords de financement de 1981. Le décaissement de l'allocation budgétaire du FNDE a connu un retard de six mois et le manque de fonds a empêché le Trésor de faire une avance contre la part de l'IDA. Au cours des derniè- res années du Projet, la FAFIFAMA a connu une pénurie de fonds qui a exacerbé ses problèmes déjà sévères de trésorerie et elle a donc diû déper-'e des décaissements de l'IDA sous forme de paiements directs, même dans ie cas de dépenses insignifiantes. Les comptes de la FAFIFAMA sont présentés au Tableau 2 de l'Annexe 1. 6.29 La question de la viabilité financière de la FAFIFAMA sera impor- tante pour déterminer son rôle après l'achèvement de la seconde phase du Projet. L'une des solutions possibles est de renforcer la rentabilité du département commercial en diminuant les frais généraux et en réduisant les dépenses administratives. Le chiffre d'affaires pourrait, lui aussi, augmenter sous réserve: (i) de la disponibilité d'un fonds de roulement pour - 56 - financer la campagne d'exportations; (ii) de prix internationaux attrayants par rapport aux prix du bétail sur le marché intérieur; et (iii) de la résolution rapide des problèmes techniques qui ont affligé les activités de l'abattoir. Une solution aux problèmes de la DEX doit néanmoins être recherchée non seulement au niveau opérationnel mais aussi dans le con- texte de la politique nationale des exportations de viande. Ou bien, le DEV pourrait mettre en place des mesures de recouvrement des coûts afin de parvenir à un degré plus élevé d'autofinancement. Les mesures suscep- tibles de générer des recettes englobent: (i) l'imputation d'un certain pourcentage des frais généraux aux prix des produits vétérinaires, qui sont actuellement vendus au prix coûtant; (ii) la vente des vaccins, qui sont actuellement distribués gratuitement; (iii) la vente des bicyclettes aux agents villageois, ce qui devrait les motiver à les maintenir en bon état de marche; (iv) l'institution de redevances pour les éléments d'in- frastructure rurale. Passation des marchés 6.30 L'Accord de crédit de 1974 stipulait un appel d'offres interna- tional pour presque toutes les rubriques sauf "les tracteurs simples, les pièces détachées, le mobilier, le matériel vétérinaire et les fournitures". ce qui était probablement trop restrictif et a entraîné des retards inu- tiles dans l'exécution du Projet. Les amendements 1977 de l'Accord (para- graphe 4.20) n'ont requis l'appel d'offres international qu'au-delà d'un plafond de 100 000 dollars E.U. Cette disposition a été meilleure car les achats de la FAFIFAMA se sont orincipalement composés d'une multitude de petits articles et ils se sont étalés tout au long du Projet. 6.31 La passation des marchés ne s'est pas faite sans heurts. En 1977 par exemple, le Gouvernement a présenté une proposition d'achat de grandes quantités ae matériel qui n'étaient tout simplement pas requises pour le Projet (par exemple, des presses-botteleuses, des semoirs et des faucheuses). Il est apparu que la FAFIFAMA avait eu des projets (des rives ?) de création d'un parc d'embouche. Bien siur, l'équipement n'a pas été fourni et l'IDA a examiné toutes les demandes ultérieures de passation de marchés avec la plus grande prudence. Un des domaines qui ont posé des problèmes a été la passation des marchés de pièces dé- tachées. L'arrivée de la crise économique a entraîné un épuisement de l'offre de pièces détachées. Par voie de conséquence, les véhicules sont restés immobilisés pendant de longues périodes faute d'une seule pièce. Avec le recul, il semble que la FAFIFAMA aurait pu acheter les pièces avec les véhicules. 6.32 La passation d- marchés de services de consultants a été bien plus problématique. Le- ronctionnaires de l'Etat manquant d'expérience en cette matière, les contacts avec les consultants ont été pris de manière non systématique et la sélection a traîné. En outre, la.fixa- tion des prix de la viande a constitué un problème très délicat (para- graphe 3.13) et le Gouvernement a cherché à esquiver les problèmes de politique en demandant à maintes reprises un recensement du bétail (para- graphe 6.08). Il est toutefois clair que le Service de l'élevage a beaucoup appris sur les procédures utilisées pour recruter des consul- tants. Etant progressivement mieux informés sur les services offerts - 57 - par les cabinets de consultants à mesure que se déroulait le Projet, les fonctionnaires sont deva_nus plus réceptifs à leur emploi à des fins diverses. E. Problèmes de politique des prix 6.33 Les politiques officielles des prix de la viande ont été une source croissante de préoccupation pour le personnel de la Banque et de l'IDA dès la première mission d'identification d'un projet d'éle- vage à Madagascar en 1967. La politique officielle en vigueur lors d, l'évaluation a cherché à fournir aux grandes villes une offre suffisante de boeuf bon marché en contrrlant les prix aux niveaux du gros et du détail. Cette orientation a été renforcée par les remous politiques de 1972 (paragraphe 2.10) qui ont été pour une grande part la conséquence du mécontentement des villes. L'IDA s'est opposée à cette politique qui subventionnait les consommateurs des villes au détriment des pro- ducteurs ruraux et qui menacait de réduire les exportations de viande, secteur qui offrait de bonnes possibilités de recettes en devises. 6.34 Le problème des prix de la viande a été viement débattu au sein de la Banque. L'IDA a tout d'abord été en faveur d'une clause de l'Accord de crédit stipulant l'élimination progressive des contr6les des prix et des quotas à l'exportation. Au cours des négociations, le Gouvernement a fait valoir que l'incertitude du climat politique mili- tait contre un accroissement des prix de la viande à ce moment-là. Qui plus est, rien ne prouvait clairement que la faiblesse des prix de la viande avait affecté la production de bétail au niveau du petit exploi- tant. Un compromis a été atteint aux termes duquel le Gouvernement a accepté de consulter l'IDA chaque année sur les questions de la fixation des prix, de la commercialisation et de la politique d'exportation de viande. 6.35 Les problèmes de la fixation des prix ont constitué un thème prédominant de discussion (souvent fort animée) entre les fonctionnaires de l'Etat et le personnel de la Banque au cours des années suivant l'appro- bation du crédit (1975), ce qui a tenu aussi bien au désaccord sur les problèmes de base de la fixation des prix qu'aux changements d'optique quant aux méthodes de commercialisation de la viande à Madagascar. Le Gouvernement a gardé le souci d'assurer une offre bon marché et régulière de viande aux consommateurs des villes, notamment ceux de Tananarive. Pour atteindre cet objectif, il a commencé en 1976 à contrôler les circuits de distribution et à fixer les prix à la production dans un effort pour éliminer les intermédiaires du commerce de bétail. Cette manoeuvre a eu des conséquences impressionnantes sur l'OMBY et, dans une moindre mesure, sur la FAFIFAMA. L'OMBY a reçu un quasi monopole des achats de bétail dans le Moyen-Ouest afin d'assurer chaque jour un approvisionnement minimal de bétail à la capitale (paragraphe 2.06). En parallèle, la FAFIFAMA a fusionné avec OVOMA (paragraphe 4.09) dans le but d'acheter le bétail des petits exploitants à des prix fixes au sein de la zone du Projet. Ces événements ont perturbé l'IDA à deux titres. Premièrement, la faiblessse des prix allait faire baisser la production, entraînant une réduction du revenu des petits exploitants. Deuxièmement, la fusion avec OVOMA distrairait la FAFIFAMA de ses activités de développement. - 5R - 6.36 Le dialogue entre la Banque et le Gouvernement était alors devenu extrênement difficile. L'IDA a senti qui la poursuite des dis- cussions sur les options relatives à un changement de politique nécessi- tait une base plus factuelle. Le Gouvernement a reconnu l'importance d'une étuve sur la commercialisation et la fixrtion des prix de la viande au cours des négociations de l'Accord de crédit révisé et il a accepté de recruter des consultants internationaux. Après un certain retard (paragraphe 6.32), l'étude a été finalement achevée à la fin de 1979. 6.37 L'étude s'est principalement composée d'un recensement du bétail assorti d'une analyse nationale des prix du bétail, de l'élevage au détail- lant. L'étude a appris que les augmentations des prix n'étaient pas dues au mercantilisme des intermédiaires, comme le Gouvernement l'avait sou- tenu; et que les organismes parapublics n'étaient pas plus efficaces que les entreprises privées pour commercialiser le boeuf, car la plupart de leurs frais, notamment ceux de transport, étaient pratiquement compa- rables. Qui plus est, la tentative de contr6le des prix à la production de la deinière décennie a empêché d'adopter des méthodes de production accélérée d'animaux tout en stimulant la demande intérieure. Les consé- quences de cette situation ont été examinées par rapport à deux scénarios pour l'avenir: dans le premier, les niveaux de la consommation par habitant restaient constants alors que la croissance démographique distançait la production, conduisant à l'élimination progressive des exportations en 1985; dans le second, des produits de remplacement de la viande (par exemple, le poulet, le poisson, les produits laitiers) prenaient graduel- lement une importance plus grande dans le régime alimentaire malgache, entrainant une réduction de la consommation intérieure de viande par habitant et une augmentation conconitante des exportations de boeuf (10 000 tonnes en 1985). 6.38 Pour améliorer la production, l'étude a recommandé un programme de prix minimaux à la production qui pourrait être mis en oeuvre par des organisations capables d'acheter le bétail de manière sélective (par exemple, la FAFIFAMA). En dépit d'une analyse des faiblesses de la poli- tique officielle des prix de la viande, l'étude s'est arrêtée sans proposer de solution de rechange. Elle s'est principalement roncentrée sur une réorganisation du sous-secteur de l'élevage et a recommandé la création d'un Office national de la viande, ajoutant ainsi un organisme parapublic de plus à la surabondance existante. Cette organisation devait pr5ici- palement exécuter la politique gouvernementale relative à la commercia- lisation, aux prix et à la production de viande. 6.39 Les discussions à propos des problèmes de prix se sont apaisées dans les dernières années du Projet à mesure que le Gouvernement a pour- suivi une approche plus pragmatique. En juillet 1980, l'Etat a déman- telé le monopole commercial de l'OMBY après qu'il soit devenu manifeste que l'OMBY ne pouvait pas approvisionner le marché et qu'il laissait s accumuler d'énormes déficits dans ce processus. Le déficit d'exploita- tion cumulé à la fin de 1979 a été de 84,5 millions de Fmg. Reconnais- sant la nécessité de réduire l'écart entre les prix du marché officiel et ceux du marché parallèle, le Gouvernement a autorisé une série d'aug- mentations progressives des premiers. Les prix de détail officiels du boeuf - 59 - en morceaux de haute qualité sont passés de 230 Fmg/kg, niveau qui a prévalu durant la plus grande partie du Projet, à 410 Fmg/kg en septembre 1981 et à nouveau, à la fin de 1981, à 500 Fmg/kg. Les prix de détail offi- ciels ont suivi cette tendance, passant de 115 Fmg/kg, niveau de 1975-79, à 275 Fmg/kg en 1980 et atteignant 315 F;/kg en 1982. A l'achèvement du Projet, les bouchers privés ont été autorisés à vendre tout le boeuf à des prix non contrôlés à Tananarive, sous réserve que la viande ait été préparée dans les conditions réglementées. Les contrôles des prix officiels dans le Mahajanga (paragraphes 2.07-2.08) ont été levés en 1982 et les prix du marché libre du boeuf en morceaux sont montés d'un coup à 800 Fmg/kg. 6.40 Les exportations de boeuf ont été parmi les principales victimes de la politique gouvernementale concernant la viande au cours du Projet: elles se sont effondrées, passant de 9 900 tonnes en 1972 à 1 650 tonnes en 1982. Les raisons de ce déclin ont englobé la force de la demande inté- rieure ainsi que les problèmes techniques et financiers qui ont affligé les firmes exportatrices; en outre, les prix élevés du bétail et les taux de change défavorables ont rendu les exportations non rentables. La chute des exportations de viande, qui représentaient autrefois 10,4% du montant global des exportations, a privé Madagascar de devises pré- cieuses. Afin d'éliminer les insuffisances qui persistent encore dans le sous-secteur, le Gouvernement devrait revoir la politique des expor- tations en tenant compte des demandes concurrentielles de la population nationale, afin que les investissements prioritaires puissent 9tre déter- minés de manière rationnelle. Une étude des exportations à financer dans le cadre du projet relais devrait fournir une base de discussion. F. Evaluation et supervision - Le r6le de l'IDA L'évaluation 6.41 Le processus d'identification/préparation/évaluation a iden- tifié et soigneusement analysé les problèmes clefs qui ont affecté le Projet. La plupart des points sur lesquels la mission s'est trompée ont été de nature institutionnelle. Les effets du eésordre administra- tif engendré par les remous politiques ont été à l'évidence sous-estimés lors de l'évaluation (paragraphe 4.02). Les problèmes d'organisation ont traîné pendant deux ans après le démarrage avant d'être résolus de manière satisfaisante. L'ampleur de la résistance du Gouvernement aux con- seillers expatriés n'a pas été prise en compte. Des alternatives à l'assis- tance technique expatriée auraient dû etre explorées lors de l'évaluation compte tenu de son rôle important dins le succès de certains éléments. Bien qu'elles aient été modestes, Ies projections de recouvrement des coûts ont été par trop optimistes: une fois que les installations maté- rielles ont été mises en fonctionnement, les utilisateurs ont été de plus en plus réticents à payer. Des dispositions ino.titutionnelles spé- cifiques au recouvrement des coûts auraient di! Ftre mises au point et approuvées lors de l'évaluation, notamment en ce qui concerne le program- me de mise en valeur de l'eau. Enfin, l'engagement indissoluble de l'Etat d'assurer aux consommateurs des villes une offre continuelle de boeuf bon marché avait été sous-estimé lors de l'évaluation. Cette politique a entraîné des contrôles des prix peu judicieux, un monopole commercial financièrement désastreux et une réduction des exportations de viande, - 60 - autant de faits qui ont eu des effets négatifs sur les activités du Projet. En somme, tous ces facteurs ont entraîné des retards dans l'exé- cution ainsi que des réducQions des réalisations techniques, ce qui laisse penser que les effets des activités du Projet sur la production ont été appréciés avec un optimisme excessif lors de l'évaluation, Supervision 6.42 Sur la base du nombre de semaines de travail passées sur le terrain, le Projet a fait une moyenne de huit par an; toutefois, si l'on inclut le temps passé par le personnel au siège social, ce chiffre double. Le Projet a été supervisé du siège social et, par rapport à d'autres projets agricoles, le temps passé par le personnel à la super- vision a été proche de la moyenne. 6.43 Le travail de supervision a été très exigeant compte tenu de l'éloignement et de Vinaccessibilité générale des installations maté- rielles du Projet. Des plans de voyage compliqués ont dâ être mis au point à l'avance, souvent avec liaison entre les avions affrétés et les véhicules tout-terrain. Le climat a posé un autre problème dans la mesure où la saison des pluies a rendu les visites sur place pratique- ment impossibles pendant six mois de l'année. L'absence de mécanismes de supervision par l'Etat, notamment dans le domaine de la gestion, a été une autre source de préoccupation. Compte tenu de la complexité du Projet et des difficultés posées au démarrage par suite de l'instabilité du climat politique, une supervision plus fréquente, notamment durant les premières phases, aurait été utile. 6.44 Après un démarrage diffiçile, la supervision de ce Projet a connu une continuité satisfaisante. Plus de 18 mois s'étaient passés depuis l'évaluation lorsque la première mission de supervision s'est rendue à Madagascar. Bien qu'inévitable (paragraphe 4.02), ce retard a contribué à de nombreux malentendus de la part du Gouvernement à propos du Projet et des procédures de l'IDA. A partir de 1976, la continuité entre les miasions a été assurée par une participation directe (et ulté- rieurement, indirecte) d'un des membres au processus de supervision. Le Projet a été supervisé deux fois l'an depuis 1976. 6.45 Les missions de supervision ont souvent servi de catalyseurs. Elles ont, par exemple, conduit à mettre au point des plans annuels de travail qui ont facilité le processus gouvernemental de budgétisation et instillé une plus grande discipline dans les activités de planifica- tion du Projet. Avec le recul, il apparaît que plus de ressources de super- .ision auraient diu Ître affectées au Projet, d'autant que les mécanismes gouvernementaux de supervision étaient faibles. Il aurait été par exemple souhaitable d'inclure plus de personnel technique dans les missions de supervision compte tenu des problèmes techniques rencontrés par les élé- ments routes et alimentation en eau (paragraphes 4.33-4.42). La super- vision technique de ces éléments n'a. eu lieu qu'une fois vers la fin du Projet. Le contrôle continu des aspects financiers/économiques et zootechniques du Projet a été insuffisant. La direction locale n'a appré- cié l'utilité opérationnelle du contr6le continu et de l'évaluation que lorsqu'elle a eu à faire état des réalisations du Projet pour justifier - 61 - un projet relais. L'inclusion d'un spécialiste du contrle continu et de l'évaluation dans les missions de supervision aurait pu convaincre les responsables du Projet de la nécessité d'évaluer l'impact économique sur la productivité des troupeaux, ou tout au mo5ns assurer la mise en place d'une unité de contr6le continu dès le début du Projet. 6.46 Les missions de supervision auraient pujjouer un r6le plus actif.en mettant l'accent sur l'importance d'une approche inté- grée du développement rural, ce qui aurait probablement conduit à une loca- lisation plus rationnelle de l'infrastructure, basée sur une analyse géographique des préoccupations sociales prédominantes et des principales contraintes de la production dans la zone du Projet. La supervision des consultants aurait dû être plus minutieuse, car il est clair qu'ils ont dévié de leur mandat dans deux cas particuliers. Le Projet a été considéré trois fois comme un projet à problèmes, par les trois premières missions de supervision; après quoi, le Projet n'a connu au plus que des problèmes modérés. 6.47 La FAFIFAMA continuera à être supervisée par l'IDA dans le cadre du projet relais. Les aspects sur lesquels les futures missions devraient se concentrer (et qui ont été quelque peu négligés dans le passé) englobent la relation entre les différents plans d'infrastructure et l'objectif général d'accroissement de la production de bétail au sein de la zone du Projet; la justification socio-économique du programme actuel de soins vétérinaires en tant que tel et le carac-tère désirable de la diffusion de techniques d'élevage éprouvées pour faciliter la tran- sition vers des méthodes de production plus intensives; et le rôle insti- tutionnel du Bureau du projet dans l'avenir. En ce qui concerne ce dernier, l'accent devrait être mis sur le renforcement des mesures de recouvrement des coûts afin d'assurer la viabilité financière lorsque le soutien du Projet sera retiré. Outre qu'elles devraient continuer à porter leur attention sur certains problèmes de gestion, les futures missions devraient considérer le Projet dans un contexte politique et stratégique plus large. L'IDA doit prendre une position plus énergique sur les problèmes politiques du sous-secteur et s'assurer que le r6le futur de la FAFIFAMA est déterminé par des considérations stratégiques pragmatiques et cohérentes pour le secteur. 6.48 La réaction du Gouvernement aux efforts de supervision a été généralement positive, sauf en ce qui concerne la fixation des prix de la viande et l'assistance technique. Ces deux domaines touchaient une corde politique sensible et le Gouvernement a continuellement résisté aux exhortations du personnel de supervision, n'accédant qu'aux demandes qui n'engageaient pas le Gouvernement envers des actions spécifiques. Qui plus est, le Gouvernement ne s'est pas contenté d'omettre de consulter l'IDA avant la fusion FAFIFAMA-OVOMA, action qui est allée nettement à l'encontre de l'esprit, sinon de la lettre, de l'Accord de crédit; l'IDA n'a été informée de cette nouvelle situation qu'après l'arrivée d'une mission de supervision, deux mois plus tard, ce qui a constitué une situ- ation de crise spécifique traitée par la haute direction, tant au sein du Gouvernement qu'à la Banque; l'IDA a alors décidé de suspendre officieusement les décaissements en faisant savoir au Gouvernement que les demandes de décaissement ne seraient pas prises en compte tant que la situation juridique de la FAFIFAMA ne serait pas clarifiée; cette - 62 - procédure a été suivie au lieu et place d'une suspension formelle, laquelle a été considérée à l'époque. Elle s'est avérée en fin de compte efficace pour concentrer l'attention sur les problèmes clefs et encoura- ger leur résolution rapide. Le marasme juridique qui avait empêché l'exécution du Projet a finalement pris fin et il a abouti à la signature de l'Accord de crédit révisé. Toutefois, le Gouvernement n'a pas réussi à fournir des moyens techniques adéquats pour superviser les éléments d'infrastructure ou pour apaiser les problèmes de gestion, ce qui a plus exprimé son manque de bonne volonté que la pénurie générale des compétences dans ces domaines. Performances quant aux conventions juridiques 6.49 Le Gouvernement a failli à plusieurs des obligations spécifiées dans l'Accord de crédit. Les problèmes qui suivent ont surgi à un moment donné au cours du Projet et ils ont constitué des violations de l'Accord de crédit révisé: (a) défaut d'emploi d'un conseiller en zootechnie (FAFIFAMA) et d'un conseiller en production de porcins (ODEMO) (Section 3.02 (a) et (b) respectivement de l'Accord de crédit) (b) aucun hydrogéologue n'a été détaché auprès de la FAFIFAMA (Section 3.09 de l'Accord de crédit) (c) retards dans la production d'états acceptables et de rapports d'audit annuel (Section 4.02 (a) et (b) de l'Accord de crédit) (paragra- phes 6.24, 6.26) (d) séparation inadéquate des activités d'élevage et des activi- tés commerciales, notamment en ce qui concerne le compte de liaison (Section 4.03 (c) de l'Accord de crédit) (e) retards dans l'engagement de consultants pour l'étude sur la fixation des prix de la viande (Section 4.13 de l'Accord de crédit) (f) la FAFIFAMA assume la construction (en plus de l'entretien de l'élément routes (Section 3.07 (a) de l'Accord de crédit) (g) défaillance du Ministère de la santé en ce qui concerne la,constitution d'une structure de personnel adéquate pour les unités mobiles de santé (Section 3.08 de l'Accord de crédit) 6.50 Les conventions juridiques étaient rédigée- sans ambiguité et faciles à respecter, en théorie tout au moins. La plupart des violations ont trouvé une solution satisfaisante pour l'LDA. En dépit de certaines circonstances atténuantes à l'époque, l'IDA aurait dÎ protester plus à deux titres: à savoir, la défaillance du Gouvernement quant à l'enga- gement de l'assistance technique expatriée requise et l'obtention des compétences qui, à l'évidence, n'étaient pas disponibles localement; et la résistance du Gouvernement à un dialogue sur la politique de fixation des prix de la viande. Il s'agissait là de questions importantes où l'absence d'action a compromis les chances de réussite du Projet. - 63 - VII. RESULTATS ECONOMIQUES ET FINANCIERS 7.01 Lors de l'évaluation, le taux de rentabilité économique (TRE) de l'ensemble du Projet a été évalué à 69% en incluant les programmes pilotes de l'0MBY/ODEMO. L'impact économique du Projet sur la production à l'achèvement a été calculé séparément en ce qui concerne les éléments FAFIFAMA. La rentabilité du programme pilote de l'OMBY a été insigni- fiante et celle du programme d'élevage porcin de l'ODEMO négative. Le calcul du TRE du programme de soins vétérinaires et des éléments connexes a été problématique. Premièrement, aucun controle continu et aucune évaluation des effets des activités du Projet sur la production de bétail n'ont été faits durant le Projet; par voie de conséquence, tous les coefficients techniques relatifs au troupeau modèle ont di être déter- minés à l'achèvement. Les paramètres ont été estimés sur la base d'une étude informelle d'environ 150 petits exploitants de la zone du Projet. Les estimations utilisées pour calculer le TRE doivent toutefois être considérées avec prudence, car l'aspect aléatoire de l'échantillon et la fiabilité statistique des données sont indéterminées, ce qui rend les résultats moins solides. D'autre part, ces coefficients techniques sont forts prudents et restent les meilleures (et les seules) estimations disponibles. 7.02 Deuxièmement, la base de calcul du TRE a changé. Les retards dans l'exécution du Projet ont par exemple donné lieu à des dépassements de coiuts diûs à l'inflation qui se sont traduits de facto par une escalade des investissements dans l'infrastructure. D'autre part, la zone du Projet a été élargià (paragraphes 4.09, 4.20Ypour recevoir près de deux fois le nombre de bovins envisagé à l'évaluation. Le TRE a été révisé à la baisse en 1976: de 69% à un plus modeste 35% (bien que l'on ne voie pas clairement si cette nouvelle estimation -a pris en compte l'accroisse- ment attendu des avantages nets escomptables d'un élargissement de la zone du Projet). 7.03 Troisièmement, les avantages futurs sont basés sur des projec- tions des prix du boeuf sur le marché mondial. Si les prix aux fron- tières, qui ont fortement fluctué au cours du Projet, tombent en-deçà des prix projetés, les avantages économiques (et, par là même, le TRE) seront d'un montant réduit. 7.04 Le taux de rentabilité économique des investissements dans l'élément soins vétérinaires et l'infrastructure connexe est estimé à 19% (voir l'Annexe 4)10/. Les cal-ls du TRE sont basés sur la croissance réelle des troupeaux pour les annees 1978-1983 et sur les hypothèses suivantes: (a) les chiffres relatifs aux troupeaux en 1985 et au-delà se stabiliseraient à leur niveau de décembre 1984; (b) l'élément soins vétérinaires a été équitablement introduit au cours du Projet, atteignant un total de 2 750 villages en 1982; 10/ Le taux de rentabilité économique de l'ensemble du Projet a été de 16%. - 64 - (c) Les prix effectifs aux frontières au départ du Mahajanga ont été utilisés pour la viande après avoir soustrait les frais de transport, les frais généraux, la taxe à l'abattage et les commissions sur la base de l'expérience de la FAFIFAMA durant le Projet; après cela, les prix ont été basés sur les prix mondiaux projetés. (d) Les coûts économiques estimatifs terminaux de la main-d'oeuvre marginale associée aux accroissements de production ont été calculés en prenant pour hypothèse qu'un tiers des accroissements marginaux de la taille des troupeaux ne nécessitaient pas de main-d'oeuvre supplémentaire et que le coCt d'opportunité de la petite part de main-d'oeuvre principa- lement juvénile nécessaire pour tendre à l'équilibre équivaut à 25% du salaire estimatif de référence des journaliers de la région. (e) les dépenses marginales d'exploitation ont été tirées des dépenses d'exploitation du programme de soins vétérinaires en l'absence du Projet; (f) toutes les dépenses marginales d'exploitation et d'inves- tissement, à l'exception des éléments santé, éducation et services tech- niques non directement liés au Projet, ont été incluses dans le calcul du taux de rentabilité; (g) les dépenses en devises ont été évaluées à un taux de change de référence (385 Fmg) pour exprimer la valeur de rareté des devises vers la fin du Projet. 7.05 Les preuves indirectes rassemblées à l'achèvement viennent à l'appui de l'idée générale de croissance. Par exemple, les données sur les abattoirs de Mahajanga, Port Bergé, Nosy Be et Tananarive, qui cons- tituent les principaux lieux de finition de la production de bétail au sein de la zone du Projet, ont connu une tendance croissante du nombre de t9tes abattues couplée avec une tendance décroissante de l'rge moyen à l'abattage. Ces données tendent à soutenir un accroissement du taux d'écoulement exprimé dans le modèle de croissance des troupeaux. (L'ac- croissement de l'anarchie à un moment donné, durant le Projet (Para- graphe 4.26), peut toutefois servir à expliquer une partie de cette ten- dance car les petits éleveurs ont parfois liquidé des troupeaux entiers par peur des voleurs de bétail). 7.06 Il est probable que les avantages projetés après l'achèvement seront consolidés au cours de la durée de vie utile du Projet par suite du Projet relais. Le manque de devises, qui est l'un des plus grands r*.sques pour l'avenir du programme vétérinaire, est réduit par les dis- positions concernant un approvisionnement régulier de produits vétéri- naires importés dans le cadre du projet relais. En l'absence d'un appro- visionnement suffisant et ponctuel de produits vétérinaires, le taux de rentabilité de l'investissement serait fortement réduit. Pour estimer l'effet d'un changement sur les avantages anticipés et/ou les coûts du taux de rentabilité économique rétrospective, une étude de sensibilité a été réalisée. Les résultats en sont présentés au Tableau 7 de l'Annexe 4. Dans le cas de réductions des avantages de 10% et 20%, le TRE est respectivement réduit à 16,6% et 13,5%. - 65 - 7.07 Les taux de rentabilité financière (TRF) ont été estimés pour les éléments pratiquant une certaine forme de recouvrement des coûts dans le cadre du Projet. Les estimations du TRF de ces éléments lors de l'évaluation ont été: programme vétérinaire et de vulgarisation de la FAFIFAMA (100%), construction des mares (22%), programme de vulga- risation de l'OMBY (88%), programme d'embouche en participation de l'OMBY (28%), programme d'élevage porcin de l'ODEMO (36%). Les estima- tions des TRF des programmes de la FAFIFAMA ont été élevées par erreur: les coûts de chaque élément ont été mis en rapport avec les avantages globaux du Projet au lieu de l'etre avec les avantages résultant direc- tement de l'élément spécifique du Projet. 7.08 Les efforts pour instituer un système de recouvrement des coûts ont échoué dans la plupart des cas et le TRF de la FAFIFAMA a été, dans tous les domaines, insignifiant ou négatif. L'élément soins vétérinaires devait par exemple s'autofinancer une fois que les petits exploitants auraient pris conscience des avantages inhérents au programme. A l'achè- vement du Projet toutefois, les vaccins étaient fournis gratuitement et les médicaments vendus au prix coûtant (Annexe 1, Tableau 4). Un certain recouvrement des coûts était néanmoins escompté par le biais de la structure des taxes en place. Les recettes tirées des ventes marginales de bétail (par exemple, la taxe sur les transports, la taxe à l'abattage) ont été plus que compensées par les dépenses marginales de fonctionnement et d'investissement. Le TRF de la construction des mares a été négatif car la participation des fokolonas à l'entretien a été pratiquement nulle. 7.09 Les programmes pilotes ont aussi souffert de problèmes de recou- vrement des coûts et ils ont connu des TRF négatifs. Le programme de vulgarisation de l'OMBY a, par exemple, perdu des sommes considérables lorsque les éleveurs n'ont pas remboursé les prêts. Les recettes - de l'Etat ont été un peu plus réduites lorsque les petits exploitants, qui sont ennemis du risque, ont cessé de vendre des cultures de rapport pour consommer des cultures vivrières. Le programme d'embouche en participation.a'a généré un taux de rentabilité financière positif au?à cause de l'existence d'un crédit entièrement subventionné. Le taux d'opportunité de l'argent en vigueur au moment de l'achèvement du Projet a été un peu plus élevé que le TRF de l'élément d'embouche en participa- tion. Le programme d'élevage porcin de l'ODEMO a connu un TRF négatif car peu de porcelets avaient été vendus à l'achèvement du Projet et il n'y avait plus de financement disponible pour soutenir les activités futures. VIII. LE PROJET RELAIS 8.01 Les objectifs du Second projet d'élevage villageois et de dével- loppement rural (Cr. 1211 - MAG) fixés lors de l'évaluation sont: de sou- tenir les efforts du Gouvernement en faveur d'un accroissement de la pro- duction de boeuf et de l'amélioration de la productivité du secteur par le biais du programme de soins vétérinaires et de vulgarisation, la four- niture d'intrants vétérinaires, ainsi que l'assistance technique et la recherche. Le projet est analysé de manière plus détaillée dans une autre partie de ce rapport (paragraphe 5.19). En novembre 1983, tous les éléments étaient en cours et les problèmes clefs du recouvrement - 66 - des coûts, de la structure instttutionnelle et du r6le futur de la FAFIFAMA étaient tous abordés. IX. PROBLEMES PARTICULIERS 9.01 Trois facteurs exogènes ont fortement influencé l'exécution à différentes étapes du Projet. Il s'est agi: de l'incertitude du climat politique au début du Projet, de l'ampleur nationale de la crise économique à la fin du Projet et des difficultés de communications et de transport tout au long du Projet. La complexité intrinsèque du Projet a rendu sa supervision minutieuse impérative durant les premières phases; les difficultés à planifier les premières missions de supervision, dues aux remous politiques, ont toutefois entraîné des retards dans l'exécution, ce qui s'est traduit par la suite par des dépassements de coûts considé- rables et des modifications de la portée du Projet (paragraphe 4.20). Les pénuries de devises et les contraintes budgétaires nationales ont quasiment conduit à arrêter certains éléments. La rudesse des conditions au sein de la zone du Projet a limité aussi bien les efforts de super- vision des responsables du Projet à l'égard du personnel de terrain que l'inspection par l'IDA de certains des chantiers les plus éloignés. Le projet relais a déjà bénéficié des expériences faites par le premier Projet pour tenir compte de ces facteurs. Le climat politique semble stable et des dispositions ont été prises dans le cadre du projet relais pour circonvenir les contraintes financières. Toutefois, la zone du projet reste la même et des efforts devraient être entrepris tant de la part des autorités locales que de celle du personnel de l'IDA pour fournir au Projet une supervision fréquente et intense, notamment au cours de ses premières phases, afin d'assurer son exécution correcte et rapide. X. CONCLUSIONS 10.01 Le Projet a été achevé le 31 décembre 1982 et le Crédit relatif au projet relais est entré en vigueur en mars 1983. A l'achèvement du Projet, il assemblé que des progrès importants avaient été faits vers la réalisation du principal objectif fixé lors de l'évaluation. La pro- ductivité des troupeaux a nettement augmenté; il est toutefois difficile de dire exactement de combien faute d'une base de données et d'un système de contr6le continu adéquats. Les activités du Projet ont aussi contribué au développement général de la région sous la forme d'un accès meilleur à une infrastructure sociale améliorée, notamment en ce qui concerne l'éducation rurale. Le taux de rentabilité économique a été de 19% contre 69% lors de l'évaluation. Bien qu'excessivement optim4-te, l'esti- mation de l'évaluation a reflété les forts niveaux de productLvité des troupeaux qui devaient résulter de l'investissement relativement faible dans les soins vétérinaires. 10.02 Les dispositions institutionnelles relatives à l'exécution du programme de soins vétérinaires ont constitué l'une des retombées les plus positives du Projet; elles devraient servir de référence lors de la mise au point de nouveaux développements au sein du sous-secteur. Le recours à des agents de vulgarisation villageois pour faire la liaison entre le service vétérinaire national et le petit exploitant donne de belles espé- rances pour la croissance du sous-secteur. Ces dispositions peuvent tou- - 67 - tefois être plus exploitées. Premièrement, les agents villageois pourraient 9tre sollicités plus fréquemment en tant que source de collecte de données. Ceci nécessiterait une certaine formation, ainsi qu'une supervision plus active de la part de l'encadrement. Deuxièmement, le r6le des agents villageois devrait être élargi. En complément des questions de soins vé- térinaires, ils devraient 9tre formés aux techniques d'élevage, qu'ils pourraient dès lors rediffuser auprès des petits exploitants au nom des fokolonas. Cette question deviendra urgente quand les effets du programme de soins vétérinaires sur la productivité des troupeaux atteindront leur plateau. Troisièmement, le système des agents villageois devrait 9tre étendu à d'autres régions où la densité du bétail est relativement forte. Il ne serait pas nécessaire de créer de nouvelles institutions puisque ce système pourrait être incorporé dans la structure existante des services provinciaux de l'élevage. Ceci permettrait à d'autres zones géographiques de bénéficier des avantages du Projet actuel, favorisant ainsi la croissance de l'ensemble du Projet. 10.03 Pour que le Projet ait un impact soutenu dans un sous-secteur ayant autant de sensibilité politique et de dépendance à l'égard des devises que l'élevage, deux problèmes politiques doivent 9tre traités. Premiè- rement, la question du financement de la FAFIFAMA après l'achèvement du projet relais reste posée. Dans l'idéal, la FAFIFAMA pourrait s'autofinancer une fois les mesures nécessaires de recouvrement des coûts instituées dans les villages; sinon, le Gouvernement devra continuer à fournir à cette institution des subventions d'exploitation et un accès direct à des devises. Deuxièmement, le Gouvernement doit mettre au point une stratégie valable pour le sous-secteur. Ce n'est qu'en résolvant des problèmes tels que la commercialisation et la fixation des prix de la viande, l'organisation du sous-secteur et les investissements prioritaires, la formulation de la politique et la planification de la production, ainsi que le r6le des organismes parapublics que l'impact du Projet actuel constituera une partie essentielle d'une stratégie de croissance coordon- née et rationnelle. 10.04 L'expérience acquise et les leçons tirées par le Projet seront d'autant plus valables qu'elles seront utilisées pour mettre au point l'effort de suivi. Certaines des leçons les plus importantes sont résumées ci-après: (i) La conception du Projet aurait du être officiellement modifiée lorsqu'il est apparu que les institutions gouvernementales ne disposaient pas des compétences techniques et administratives pour mettre en oeuvre les éléments d'infrastructure; ceci aurait permis à la FAFTF.MA de concentrer ses efforts sur le développe- ment de l'élevage, principal objectif du Projet (paragraphes 5.13-5.14). (ii) Le point jusqu'auquel les problèmes politiques conditionnent le succès du projet et la volonté du Gouvernement d'adopter des changements politiques impopulaires mais nécessaires devraient etre évalués avec réalisme lors de l'évaluation; bien que de vastes questions à résonance politique, telles que la commercia- lisation/fixation des prix pourraient être mieux traitées dans le cadre d'un dialogue sectoriel approfondi avec le Gouvernement, - 68 - la Banque ne devrait pas hésiter à prendre des mesures vigou- reuses si des politiques malavisées menacent d'ébranler les avantages du projet (paragraphes 6.33-6.40). (iii) Aucun nouvel organisme parapublic ne devrait être créé avant qu'il ait été démontré que le projet ne peut pas être exécuté à l'aide des services de l'Etat existants; si c'est vraiment le cas, les raisons de créer un certain type d'organisme parapublic plut6t qu'un autre doivent Ître examinées avec soin; enfin, le Gouvernement doit déterminer quel rôle (s'il en est un) l'orga- nisme parapublic jouera à l'achèvement du projet et quels seront ses moyens de subsistance (paragraphes 5.01-5.09, 5-19-5.24). (iv) L'importance de l'assistance technique dans le succès du projet de- vrait etre évaluée bien avant la mise en oeuvre; si des considérations politiques rendent le recrutement de conseillers expatriés impro- bable, des dispositions de rechange, telles qu'une formation complémentaire ou bien des missions à court terme de consultants, devraient être prévues (paragraphe 6.06). (V) La relation fonctionnelle entre les éléments auxiliaires d'un projet de développement et les objectifs d'ensemble du projet doit être claire tant pour le personnel local que.pour les bénéficiaires; en dépit de l'enthousiasme des petits exploitants, le programme d'infrastructure a sous-estimé nombre des problèmes résultant de l'inclusion dans le projet d'éléments non directement liés à la production (paragraphes 4.33-4.51). (vi) Le contr6le fréquent des préoccupations des petits exploitants par le biais d'enquêtes socio-économiques, ainsi que le système des vaccinateurs villageois, ont accru les chances de réussite du Projet en faisant en sorte que ses activités soient en harmonie avec les besoins de la population locale. Toutefois, ces données auraient de être systématiquement collectées pour fournir aux dirigeants l'information en retour nécessaire, aider à ratio- naliser le processus de décision et faciliter les calculs de taux de rentabilité ainsi que la planification des actions futures (paragraphes 4.28-4.32, 6.11). (vii) Des mécanismes viables de recouvrement des coets doivent 9tre introduits au début du projet et appliqués avec vigueur au cours de l'exécution et après (paragraphes 5.17, 6.29). (viii) Pour minimiser les effets des variations de la santé économique du pays sur les activités du projet, le bureau d'exécution devrait mettre au point au début du projet un système d'information de gestion qui facilite la planification financière et la mise au point des comptes en temps utile; d'autre part, la Banque devrait rendre les mécanismes de décaissement plus souples dans les périodes de crise économique (paragraphes 6.27-6.28). (ix) Une supervision étroite et fréquente est indispensable durant les premières phases de l'exécution, notamment là où de nouvelles - 69 - institutions ont été mises en p'ace et les mécanismes gouver- nementaux de supervision sont faibles; le travail des consultants devrait être étroitement contr6lé et des rapports périodiques d'activité devraient être requis; la résistance de l'IDA aux emplacements déterminés pour des raisons politiques (par exemple, le Centre de formation professionnelle et plusieurs unités mobiles de santé) est justifiée (paragraphes 6.42-6.47). 10.05 Les conclusions tirées ici devraient fournir au projet relais une liste utile permettant que, si des erreurs sont commises, ce qui sera sûrement le cas, elles ne soient pas simplement des reproductions des erreurs du passé. A4 - 71 - ANNEX 1 Table 1 MADAC4SCAR VILAGE LIVESTOC AND RURAL DEVEILM PRJECT APPRAISAL ESTDATES OF PRWJECT COSS For. ,ocal Foreign Total ,ocal Foregn Total Exch ----FM 'aMion- --zj-S '000- Majunga Province Develonents FAMMA1 H eadquarters 45.4 5.9 51.3 210 30 240 13 FAFIFAMA Veterinary & Extension Service 117.6 143.5 261.1 540 670 1,210 55 Pasture Improvement 55.2 38.4 93.6 260 180 440 41 Water Points Costruction & Maintenance 191.6 282.8 474.4 890 1,320 2,210 60 Road Improvenent 145.2 139.8 285.0 680 650 1,330 49 Rural ducation 57.9 20.1 78.0 270 90 360 25 Mbbi.le Health Units 37.9 76.3 114.2 170 360 530 68 Sub-total 650.8 706.8 1,357.6 3,020 3,300 6,320 52 Middle West Pilot Programs Extension Program 87.0 65.6 152.6 400 310 710 44 Village Share Fattening Program 70.8 5.3 76.1 330 20 350 57 Pilot Pig Program 51.9 35.9 87.8 240 170 410 41 Sub-total 209.7 106.8 316.5 970 500 1,470 34 Technical Services 18.3 73.3 91.6 90 340 430 79 Total 878.8 886.9 1,765.7 4,080 4,140 8,220 50 Cotingency Allowances Physical 87.3 88.7 176.6 410 410 820 50 Price 402.,5 405.8 808.3 1,870 1,880 3,750 50 Total Project Cost: 1,369.2 1,381.4 2,750.6 6,360 6,430 12,790 50 - 72 -NEX 1 MADAGASCAR FIRST VILLAGE LIVESTOCK AND RURAL DEVELOPMENT PROJECT FMG '000 Appraisal Estimates (Including 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 11 TOTAL contingencies) FAFIFAMtA HeaquArters Investment Costs 17,554 10,702 59,484 88,749 26,148 20,704 19,219 37,756 280,316 8,619 Operating Cosc 11,187 28,110 18,326 19,828 25,188 26,256 28,333 30,279 187,507 65,177 FAFIFAMA Veterinary and Extension Servicev Investment Coace - 17,808 34,439 37,281 25,827 16,065 22,413 31,484 185,317 114,261 Operating Costs - 25,473 83,077 81,236 103,268 95,474 95,805 139,285 622,618 270,604 FAFIFAKA Pasture taprovement Investment Costs - 4,048 13,%3 18,385 4,257 4,856 2,621 - 48,132 97,938 Operating Costs - 7,068 10,995 13,866 15,112 11,934 11,936 6,056 76,967 47,583 'ster Points Construction and Maintainance Program Investment Coats - - - 49,988 41,266 8,785 12,532 19,130 131,701 669,436 Operating Coecs - - 9,774 28,732 40,300 40,577 40,584 54,503 214,470 90,968 *oade Improvesent and Maintenance Program Investment Coats - - - 67,761 55,047 20,189 10,314 22,306 175,617 299,763 Operating Costs - - - 44,580 57,931 54,898 52,520 63,587 273,516 143,531 Rural Schools Program Investment Costs (+CFP) - - 17,326 16,634 10,492 20,484 2,532 8,695 76,163 127,317 Mobile esaith Units Program Investment Comes - - 22,569 90,117 20,981 - - 133,667 134,502 Operating Coses - - - 9,847 10,075 9,547 9,549 9,084 48,102 45,031. TOTAL Investment Costs 17,554 32,558 125,214 301,367 253,154 112,064 69,631 119,371 1,030.913 1,451,836 Operattag Coats 11,187 60,651 122,172 198,089 251,874 238,66 238,727 302,794 1,424,180 662,897 TOTAL COSTS - FAFIFAMA 28,741 93,209 247,386 499,456 505,028 350,750 308,358 422,163 2,455,093 2,114,733 OMBY Invescaent Costs - 3,114 7,212 41,303 34,116 24,588 16,550 - 126,883 199,923 Operating Costs - - 15,202 20,681 25,243 20,974 17,160 - 99,260 156,400 TOTAL COSTS - OMBY - 3,114 22,414 61,984 59,359 45,562 33,710 - 226,143 356,323 ODAO Inveastment Costs - - 8,631 20,694 27,406 13,332 - 70,063 105,913 ovating Costs - - 4,455 5,232 5,370 5,682 - 20,739 30,890 TOTAL COSTS - ODMO - - 13,086 25,926 32,776 19,014 - - 90,802 136,803 Technical Assistance - - 25,462 46,350 52,857 30,123 10,946 - 165,738 142,691 TOTAL COSTS 28,741 96,323 308,348 633,716 650,020 445,449 353,014 422,165 2,937,776 2,750,550 1/ Includes soma financing for invesatmnca under follow-on project. - 73 - ANNEX i Table 3 MADAASCAR FIRST VILLAGE LIVESTOCK AND RURAL DEVELOPMENT PROJECT (FMG) FAFIFAMA'S BALANCE SHEET (DEV) ASSETS 1981 1982 LIABILITIES 1981 1982 Fixed Assets 536,739,540 883,923,952 Accounts Payable 104,785,284 46,261,366 Inventory 8,260,487 10,740,578 Short-term Debts 18,503,154 33,658,658 Accounts Receivable 13,367,654 294,975,397 Long-term Debts 322,352,150 628,243,196 Cash 217,351,454 116,538,042 Shareholder's Equity (Gov't Subsidies) 234 265 135 698,828,161 TOTAL ASSETS 67¶,905,723 1,406,991,381 TOTAL LIABILITIES b79,905,723 1,406,991,381 PROFIT AND LOSS STATEMENT (UEV) DEBITS 1981 1982 CREDITS 1981 1982 Inventor7 (begitning of year) 17,R89,684 8,260,487 Inventory (end of yr) 8,260,487 10,740,578 Purchases 42,027,987 93,727,b33 Proceedz from sales 21,158,082 50,796,599 Wages 96,171,760 113,563,507 Proceeds from services 466,261 33, 7ao Taxes 519,203 2,375,649 Iterests 645,837 364,945 Payment to outside contrqctors 66,339,961 69,438,596 Transportatiun Expenses 11,606,347 17.855,720 Operating Expenses 14,331,435 8,311,523 Iterect Expenses 228,779 17,853,630 Operating Susbsidy 317,364,403 374,085,561 Allowance for Doprecacion 96,995,644 100,741,553 Operating Profits 4,877,771 10,479,173 Operatirg Losses 10,561,841 14,372,138 TOTAL DEBITS 354,772,841 449,500,636 TOTAL CREDITS 354,772,841 449,500,636 - 74 - ANNEX I Table 4 MADAGASCAR FIRST VILLAGE LIVESTOCK AND RURAL DEVELOPMENT PROJECT COST RECOVERY/ANIMAL HEALTH PROGRAM USE OF FUNDS (FMG '000) Salaries 39,747 Veterinary Products 12,126 Overhead 34,293 TOTAL 86,166 SOURCE OF FUNDS (FMG '000) Proceeds from Sales of Veterinary Medicine 9,480 REQUIRED SUBSIDY (FMG '000) 76,686 11% recovery of direct + indirect costs а д . • -75- чми¢х 2 нАоlr.sсАг ' тьчtа t У:С:.гС[ C1lCS2uCX AAn tl1UC JltiCUIR:ГNt ГRсцг.СТ, C7tPALr 1C6-MAG ГRПJСП CJ1PI С2 LUY АЕг':¢: , гвТ I�Jlьвги[Г AeM1L_ вг=С оУ lгес l_ SиР.гчlвlМ lиргкvlь}у.к surвrvlal9n Таг¢ес 5и0вгв'1а Сигl.саоп сгл :оlю = 7(+:г r.nL - Li Уы11 61е1 Е� 1:гэ2 1. гL 1ии а гтмlпсг бг.гlи� г чигьгlпвп .кпд hгигвlиw 5ггеlсв �5Ч[! лРl.•у,ю - - - - ]Q♦ - я.сгп..гr ,па .. м.1ип .бмсв . е0 - 'Т ц0 » - Угспlмгr anJ ггг<mtan sир.гтlгигв - ' ' 1о - Lt! .и.1г' ЛС vwLь•Гlnt[1вп1 - - - 3 - - сгге�i.:чп � гlкег[. - - - 1 . - чмьп vег.rlи.г3.пв к - 3 1 - - цраггlига .пга:[ �rnduc_1м .JVCюr 0?/ - - 1 ' -чвеиеlмгу.irlа.,гв 7 - 2 2 - Сипв[пкtlип AKгlcultu[в1 Tctleln¢ С.пс.г. м,l.�г3гапо - 1 1 l 1 Гмчкпlип а! h.w... !ог вгл[( ){ �/ ){ 11 Ч 7о Смнгии[ип и-_стlмгт ro.гв - ] 7 ] 6 LLvиa[ос¢ Ткагrпс ' , 4ccle: !- - - ' i.100.000 - l•дю - vtl:авва рагtlсlЧцпА ' - - 1.i60 - Mchra. v ссtдагlпп 1в111.да0 1,303.Ю2 1,�]9.076 l,7]2,13t 1,3t7,l07 - сиlц[,кг�;и,а . есlп..пгп ца,]1о sю.ьде sы ,sa .. яо].аи 1.Оп.лг - Сгг.[л.1 г.кт..lг.. ':.яаь 1е.ио 1я.1ы :o.ae 1ч,3е9 -[п[ггпа! Раг�ггсга 77,f00 ь7,б:2 а0.11п д.а. 7{вя32 11е ]3.iгь !3 , - �Lanlc.� c-.+unc• i.OeS - Gггясклм r�q,: :3.ьsб 7угг - гИг ч,тгlп,[1ип- s.sю 7,о]1 7.ояо ,.а. ь.]ьо ь.']е - т..<мп wcclnвclon хб.е�] ц.3а юдц ,... ]1.аь1 ц.7ы sгк,..1 о..�.1с.а 7.sss я.бяе 1с.ы7 .. :].176 а.3ье -[пг•гм[ р.м.асн я.7ц 11.661 11.]3: д.а. 1.372 1.e70 - Clauiul cr.w-•uon 3,737 i.973 �., г - Сдаегаtiода ,�w1cr. v еiмггапв: ].17! 2.д70 � СhиИга ! 107.7t11 :JL793 117.I72 .. 11П.бб9 L71.032 ч..13 Ь,д[3 �.102 . . S,^<!] ь.�Ю - гис b6.1]3 73.7ее в7.]Of д.а. 73.635 13о.10ч Соавсгиссаоп с! ис[Lв Аа.а11лС радв - 37 11 60 61 Раsсигг laprмew.nc Lha1 � - цо ]2о 10.С00 - l12 atteвta trua vtllapa lred (:1 ' - ' ;в - - � vаг.г д.чаlомог: - Саоаскиссlов п! bunnuiгa - 1ус1 - - - сов,<с,к[ciN о! м,nаг ..lн -]е s0 s1 3а as 7� - гдисгис[.м о! р,пд[ S 3 ч 100 - - !'а1д[вдвдс. п( : �а1са - - - 130 - []/ -°цдсгоам:а и ча.аlл w�La ]! 3 . ц1 7 - lLlncгnanca а. ив[вг рапив 5 - - 13о - Wвд 01чв1орввпС iYal: - [аргпwпс х3с - :7о R/ ье0 �/ no - Мвlдсаааnев с.милгl - _ а :и е/ . 1ев ]2 Гдпаегиееlоп ot ггlа.n год.,..1ь 16 ц я 7е - е огавсгисеlап о! :P,i11а в.а1сА .ntcт ь 7 Т е е !I. !цддlг fввс tlLac гговгив ст.lт еигаl Оаап:оо.впс 9! . !7[wlow вгл!! 1е гоаг � - 7 ур - VLL1apв рвгсLеlnв[ln¢ иСС1г WCa !а¢свпlп¢ 0l7т ОГ OOQ10: - У111аМв Мпtеl9а¢1де ц - . ц Ю L]! - - frweв l.ссиw 1.вт - 1.ле 3.ооо - , ткксог А1га (1ц1 . цр - И] ал. - ��. гввtигв 1а�гоьав+ес (Аа1 - - ь3] а.а. - tвсгlевсlовк исс4 21,1l00 - ]O.I00 . . - ➢1Ч 1.Ь00 - 1.000 ¢.и - 00 л гА1ис Рто¢ги lвnв увг[1сLр.гLп� - - _ 10 _ ввпиаl ;+годисцоп ot р[Св/Can ' ' ' ь3 - Твгlпсевl S.rvL.aa 2 7игв aaaew. [аllои.Асрв '+� ' - - - l/ [arludlnA wtrt. иаавг соаисиссгоп 1а1 l3el гвд о( lасг liсигвв. . . �/ YLCh IDA'в сапЧп[ .1/ [пегвввад Ьасвивв и! гае[ulcsвot и! w в<сtь[[а[а [M1ап мrсавбад �вса.иа ., •.Р.д.кМ вги _/ )ог гм. р.ггиа. J.r.uary [. .аг9 гlсгrцА 5грсаивг 10. :97в. Аргl1 :ЭТя [АтаисА сLгсА lяво. : ил 1. 1�бо cereneA о.са�.г ц. 1яео, � /..,.п !, [яы гпгдии o.c.r.c ].. !яе[, .па 1....аг>. i, wa3 ге[о.б. 0.[,...г ц, иии s/ тось. ли о! геиl [[аlilв f/ Itг.Ludloc г+сиnцrvьиоп ьпгs �/ 4.lиа rlгh 10.ч`. еапиле lга. !70 �! Апди.l racwx• 1/ 6/М1 wp.rvLвlon lLNra[ ггlви � 1980)1 raвsun l�1 :1а Gпв[вl м,иисет иг гАР[1.�vA �i77 вwа в stutlв сткг vlвl[1nA ulor llvaвcack г:вг➢г1И[ (д гЬа U.1.. ..сЛаг FAlIlАлв вЧЕ! vaut nn .гиаr шиг .[ ,tч.мисе сгоаи.кслп кп мпга: 1[!.и[оск .Рк1аlt.са r.e.tvaa гг,мlпв 1п rгвпи. всвуlпс ьгсv..п в.па 9 кпгА.. гц1гА1И'в оtг..-сег ut :. лгlмгr о.гvlгв. .па L[ча,гось с•гvаисгwп ..и�1,а .п Сег спиг.в ап тгвl Jа.г.ьрилс ггдlкеа. гАгtгАИА'а �lгкгог о[ ГиАlL< Уил. г r•L•d г, а SuPPla.e'г .Ra.v7 ,qдго..ае1 Ра.а сrвlваае сдип•. 1l/ 3{.111 дwигакп4в впд :D.6.tA гвlлапtааl.кг alv.r !!ии 13/ :.dLe д.vогвкпсв апд ][.:96 ггглст,са [ит lгwг ['.иtв П/ A1l wcae росли вга гп.Раггаа .W и!д[аiмд Агааwl[Т !д [Аа NoreA ивд гr+гьll7 1а гМ iыьд UL/вelraм гlаалагеввпl 1ч/ 7И Амгв 1 ' is1 нвс iасlив(.А W allИtвrnlck д1д :wc гагсl<ц.r.е !е вWгг lкеаида � wr. rare о1 сАв 0[ец uw.tN - цв.гr. 76 Annex 2 Table 2 MADAGASCAR VILLAGE LIVESTOCK AND RURAL DEVELOPMENT PROJECT Vaccinations 1981 1982 Anthrax/blackleg 1,732,154 1,917,803 Collibacilosis 903,483 1,031,472 Teschen 38,062 32,741 Cholera 142,939 171,052 Aviary Pest 88,163 120,104 Pig Pest 6,360 6,738 Pox 5,571 6,490 Antiparasite Treatments Internal: Cattle (dewormings) 74,952 1/ 35,446 2/ pigs 7,532 1,870 Sheep/Goats 38 22 Poultry 1,071 - External: Cattle 20,458 16,289 Pigs 13,176 8,586 Sheep/Goats 211 194 Castrations Cattle 24,688 22,658 Pigs 3,179 8,586 Sheep/Goats 497 194 Clinical Treatments Cattle 10,964 7,085 Pigs 5,227 4,035 Sheep/Goats 175 46 Poultry 15,588 9,605 1/ Including 38,841 treatments for liver fluke Including 31,598 treatments for liver fluke - 77 - Annex 2 Table 3 MADAGASCAR VILLAGE LIVESTOCK AND RURAL DEVELOPMENT PROJECT. Cr. 506-MAG - Veterinary and Extension Service Physical Installations at Completion December 31, 1982 Primary Vaccination Centers 10 Secondary Vaccination Centers 36 Tertiary Vaccination Centers (Village Vaccinator Posts) 90 Number of Vaccination Crushes 60 Housing for Village Vaccinators 90 Agricultural Training Center, Maintirano 1 Teaching Staff 3 - 78 - ANNEX 3 MADAGASCAR VILLAGE LIVESTOCK AND RURAL DEVELOPMENT PROJECT. Cr. 50b-MAG FAFIFAMA Organization and Management at Completion. December 31, 1982 Headquarters Total 1 General Manager 17 1 Executive Secretary 1 Telephone Operator 1 Driver 2 Messengers 4 Attendants (Fille de Sulle) 1 Servant 6 Guards Antananarivo Branch Office 5 1 Manager 1 Secretary 1 Accounting Assistant 1 Messenger 1 Attendant Administrative and Financial Service 33 1 Director 1 Manager of Administraiton Department 1 Manager of Financial and Accounting Department 1 Chief of Legal Division 1 Chief of Financial Division 1 Administrtive Assistant 1 Chief Accountant 4 Accountants 1 Sales Manager 8 Accounting Assistants 4 Secretaries 3 Stock Clerks 1 Buyer 1 Storekeeper 1 Bookkeeper 1 Messenger 1 Servant - 79 - ANNEX 3 FAFIFAMA Organization and Management at Completion. December 31, 1982 (cout'd) Livestock and Veterinary Department 109 1 Director 1 Manager of Veterinary Department 1 Manager of Livestock Department 1 Secretary 1 Foreman 3 Skilled Workers 4 Tractor Operators 2 Assistants 3 Driver-Mechanics 90 Village Vaccinators 1 Typist I Servant Public Works and Water Supply Department 60 1 Manager of Water Supply Department 1 Chief of Public Works Division 1 Chief of Equipment 1 Chief of Surveying 3 Foremen (Roads, Ponds, Water Points) 1 Read of Maintenance Team 5 Drivers 10 Truckers 3 Mechanics 20 Unskilled Workers 18 Skilled Workers 2 Laborers 1 Head of Operations 1 Secretary 1 Stock Clerk 5 Heavy Equipment Operators 1 Driver Mechanic 1 Servant Commercial Department 102 1 Manager of Operations 1 Manager of Processing 1 Workshop Head 1 Head Butcher 36 Deboners 12 Deboning Assistance 13 Laborers 1 Secretary 4 Buyers 6 heads of Buying Posts 4 Head Herdsmen 13 Transport Agents 6 Guards 3 Launderers AMEK 4 - 80 Table I MADCWASCR VULIE LIVE1( ArC) WLAL TEVE0PNKr PPnECT Model - Village Herd - 200 rw erd Projection Project Camletia Remc= 1975 1976 1977 1.978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 Before tkd of Yer - Development 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 Herd Ccmwoition Bulls 8 8 88 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 Breedirg Cows 200 200 200 200 200 200 200 200 200 200 200 200 200 200 Calves Weaned 90 90 90 90 90 90 92 92 92 92 92 92 92 92 Heifers 1-2 years 42 42 42 42 42 42 43 44 44 44 44 44 44 44 Heifers 2-3 years 39 39 39 39 39 39 40 41 42 42 42 42 42 42 Steer 1-2 years 42 42 42 42 42 42 43 44 44 44 44 44 44 44 Seers 2-3 years 39 39 39 40 40 40 40 41 42 42 42 42 42 42 Steers 3 years 36 36 36 .37 37 38 38 38 39 40 40 40 40 40 Steers 4-5 years 33 33 33 34 34 35 36 36 36 37 38 38 38 38 Steers 5-6 years 31 31 31 31 31 32 34 24 29 29 29 29 29 29 Tocal Admals 560 560 560 560 563 566 573 578 576 578 579 579 579 579 Total Anaml Units_/ 470 470 470 470 473 476 481 486 484 486 487 487 487 487 Purchases Bu 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Total Purchases 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Mortality Breedirg coa plus replacan 17 17 17 15 15 13 13 13 13 13 13 13 13 Heifers 1-2 years 3 3 3 3 3 3 2 2 2 2 2 2 2 2 Heifers2-3years 3 3 3 3 3 3 2 2 2 2 2 2 2 Steers 1-2 years 3 3 3 3 3 3 2 2 2 2 2 2 2 2 Sces 2-3 years 3 3 3 3 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 Ster 3-4 years 3 3 3 3 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 Steers 4-5 years 3 3 3 3 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 Stee 5-6 years 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 Steen 5-7 years 7 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 Tota Mortality 39 39 39 39 34 34 29 29 29 29 29 29 29 29 Qa Buils 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 QJL Cols 16 16 16 16 16 16 16 16 16 16 16 16 16 16 Heifers 3-4 years (srlus) 6 6 6 6 8 8 10 10 12 13 13 13 13 13 Steezs -6 years - - - - - - - - 5 5 6 7 7 7 Ste 6-7 years 29 29 29 29 29 29 30 30 32 27 27 27 27 27 Toal Salln 52 52 52 52 54 54 57 57 66 62 63 64 64 64 Tecbscal Coxfficiers Calves wemne - z 45 45 45 45 45 45 46 46 46 46 46 46 46 46 Mortality Adult - % 7 7 7 7 6 6 5 5 5 5 5 5 5 5 Cow GLIling Rare - Z 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8 Bu11 Cialirg Rate - Z 12 12 12 12 12 12 12 12 12 12 12 12 12 12 I/ km sar L unit is any nimal over on year old. 3/13/b4 - 81 - ANEX 4 Table 2 MADAGASCAR VILA LIVESIOC AND RURAL DEVELDI PRJECT Sale of Production from One Village Herd (200 Com) Project cmpletiom Report Before -YeLdl Developmet 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11-20 Animals (head) Bills 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Cows 16 16 16 16 16 16 16 16 16 16 16 16 Heifers 6 6 6 6 8 8 10 11 12 13 13 13 Steers 29 29 29 29 29 29 30 31 37 32 33 34 Total 52 52 52 52 54 54 57 59 66 62 63 64 Total Liveegt (ton) 2/ 15.12 15.12 15.12 15.12 15.62 15.62 16.42 16.98 19.06 17.78 18.09 18.39 Iavrement Liveweight (tom) - - - - 0.50 0.50 1.30 1.86 3.94 2.66 2.97 3.27 1/ Based on Herd Projection (Table 1) 2/ Liveweight Estimates are: Bulls and Steers Coms and Heifers Years 3-4 285 kg 250 kg Years 5 oards 300 kg 280 kg -82- ANx 4 Table 3 MADACSCAR VILU LIVEST00( AND RURAL DVEWP N PW=JECT Incremntal live~-ight PrOuctio frOm MahajagaI Aninl Health Program / No. of Villages 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1976 350 175 175 455 630 1,365 910 1,050 1,155 1,155 1,155 1,155 1,155 1,155 1,155 1977 350 - 175 175 455 630 1,365 910 1,050 1,155 1,155 1,155 1,155 1,155 1,155 1978 350 - - 175 175 455 630 1,365 910 1,050 1,155 1,155 1,155 1,155 1,155 1979 -350 - - - 175 175 455 630 1,365 910 1,050 1,155 1,155 1,155 1,155 1980 450 - - - - 225 225 585 810 1,755 1,170 1,350 1,485 1,485 1,485 1981 450 - - - - - 225 225 585 810 1,755 1,170 1,350 1,485 1,485 1982 450 - - - - - - 225 225 585 810 1,755 1,170 1,350 1,485 2750 175 350 805 1,435 2,800 3,810 4,990 6,100 7,42) 8,250 8,895 8,625 8,940 9,075 InCrental liveweight a calcuaed fran the berd gowth (Table 1) and the sale of inacrental cattle (Table 2). - 8- ANNEX 4 Table 4 MADAGASCAR VILLAGE LIVESTOCK AND RURAL DEVELOPMENT PROJECT. Cr. 506-MAG Calculation of the Economic Value of Animal Health Program Benefits FMG per m ton cold carcass F.O.B. exort price / 220,500 Costs 2/ Buying/commission 5,056 Mortality and losses 4,246 Transport to abattoir 5,056 Slaughter fees 10,111 Fixed overheads 9,116 Transport to port and loading 7,337 (40,922) Sale of by-products Hides 311 Viscera/offals 1,556 1,867 Value per m ton cold carcass at the farmgate 181,445 1/ Based on actual 1975-83 prices (1975 dollars) and projected 1985-1990 prices (1975 dollars); Dollar prices were then converted into FMG using real effective exchange rate (Source: International Monetary Fund). Corresponding F.O.B. export prices are: -84 - ANNEX 4 Table 4 Calcul'n of the Economic Value of Animal Health Program Benefits (cont'd) F.0.B. Price Value at Year (1975 dollars) Farmgate 1975 980 181,000 1976 1,208 232,000 1977 1,052 197,000 1978 1,376 270,000 1979 1,743 312,000 1980 1,534 250,000 1981 1,423 276,000 1982 1,391 318,000 1983 1,479 329,000 1985 1,673 360,000 1990 1,520 363,000 2/ Costs based on FAFIFAMA's experience at mid-year 1980, converted to 1975 FMG using Madagascar GDP deflator. -85 - ANNEX 4 Table 5 MADAGASCAR VILLAGE LIVESTOCK AND RURAL DEVELOPMENT PROJECT. Cr. 506-MAG Economic Rate of Return Estimated Economic Cost of Incremental Labor Associated with Production Increases Average Increase in herd Incremental size per Villages Total Herding Village 1/ Involved Increase Costs 2/ (FMG million) 1976 350 1977 - 700 - 1978 3.0 1,050 1,050 1 1979 4.5 1,400 3,150 3 1980 7.3 1,850 7,700 6 1981 10.0 2,300 14,000 11 1982 10.8 2,750 19,900 16 1983 11.7 2,750 26,800 22 1984 12.6 2,750 34,750 28 1985 15.2 2,750 41,850 34 1986 17.2 2,750 47,400 39 1987 18.2 2,750 50,000 41 1988 18.4 2,750 50,450 41 1989 19.1 2,750 52,400 43 1990 onwards 19.2 2,750 52,850 43 I/ Increase in herd size occurs after a lag of two years. Thus, the 1978 average increase in herd size per village (3.0) corresponds to the 1976 animal health program administered to 350 villages. 2/ Based on assumptions: (i) that one third of incremental cattle are herded with existing animals at no increased labor cost, and that two thirds are herded by additional labor; and (ii) that the opportunity cost of the small amount of (usually juvenile) labor required is equivalent to 25% of the estimated shadow day laborer wage rate for the region, FMG 300. - 86 - ANNEX 4 Table 6 MADAGASCAR VILLAGE LIVESTOCK AND RURAL DEVELOPMENT PROJECT. Cr. 506-MAG Benefit and Cost Streams for Economic Analysis Animal Health Program NET -BENS-- C-BENEFITST------------------ COSTS STREAM Incremental Productionl/ Farmgate Value of Project (tons live- (tons Price 3/ Production Year weight) carcass)2/ (FMG'000) (FMG'000) (FMG'000) (FMG'000) 1975 0 0 181 0 34 -34 1976 0 0 232 0 100 -100 1977 0 0 197 0 237 -237 1978 175 87 270 23 414 -391 1979 350 175 312 54 510 -456 1980 805 402 250 100 326 -226 1981 1,435 717 276 197 341 -144 1982 2,800 1,400 318 445 457 -12 1983 3,810 1,905 329 627 492 135 1984 4,990 2,495 329 820 498 322 1985 b,100 3,050 360 1,098 504 594 1986 7,420 3,710 360 1,335 509 826 1987 8,250 4,125 360 1,485 511 974 1988 8,895 4,447 360 1,600 511 1,089 1989 8,625 4,312 360 1,552 513 1,039 1990 8,940 4,470 363 1,622 513 1,109 1991 9,075 4,537 363 1,646 513 1,133 1/ Based on herd projections 2/ Liveweight/carcass conversion of 50% 3/ 1978-82 prices based on actual export prices realized ex Mahajanga. Thereafter, prices based on projected world prices (see Table 4. All prices are in 1975 terms). -75- MADAGASCAR FIRST VILLAGE LIVESTOCK AND RURAL DEVELOPMENT PROJECT ECONOMIC RATE OF RETURN ANALYSIS SENSITIVITY ANALYSIS ON ANIMAL HEALTH PROGRAM 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991-1993 COSTS 34.0 100.0 237.0 414.0 510.0 326.0 341.0 457.0 492.0 498.0 504.0 509,0 511.0 511.0 513.0 513.0 513.0 BENEFITS - - - 23.0 54.0 100.0 197.0 445.0 627.0 820.0 1098.0 1335.0 1485.0 1600,0 1552.0 1622.0 1646.0 NET STREAM -34.0 -100.0 -237.0 -391.0 -456.0 -226.0 -144.0 -12.0 135.0 322.0 594.0 826.0 974.0 10890 1039.0 1109.0 1133.0 00 INTERNAL RATES OF RETURN OF NET STREAMS 81 UP 101 UP 201 UP 50% DOWN 10% DOWN 20 DOWN 501 LA 1 YEAR LAG 2 YEARS LAG 3 YEARS El 19.253 21.667 23.870 29.572 16.567 13.516 -0.266 15.558 12.970 11.074 UP 10 16.825 19.253 21.457 27.122 14.104 10.984 -3.827 13.539 11.251 9.584 UP 20Z 14.582 17.037 19.253 24.905 11.809 8,597 -7.630 11.674 9.666 8.213 UP 50% 8.597 11.207 13.516 19.253 5.567 1.912 -25.272 6.742 5.510 4.644 DOWN lox 21.922 24.335 26.548 32.317 19.253 16.249 3.219 17.773 14.858 12.713 DOWN 20% 24.905 27.334 29.572 35.445 22.236 19.253 6.763 20.238 16.957 14.537 DOWN 502 37.191 39.815 42.265 48.821 34,353 31.248 19.253 30.190 25.361 21.815 LAG 1 YEAR - - - - 19.253 15.558 12.970 LAG2YA- - - - 19.253 15.558 LAG 2 YEARS -- 19.253 LAG 3 YEARS -88- Chart 1 WAOIACAI FIRST VILLAGE LIVESTOCK MND RURAL DEVELOPMENT PROJECT WaACASCAU - W1iItTaf(u LF'CItcutTuserf. PsotInCT?oU AVe ÅActAaa 11F0Ost -~ ~ ~ ~~~~~~~~l ~ I:.UL :1LgJaaca I - ticadar - U**I5..J å, ig.ic.M k"h.r ~4 L lpc a .te ut.tt c la Å i I. Ua1 Idad'. tdsdsc.aliså.ctor..da far Agr4.diPtt-tog rz-t"1.4mtd.. AgLmt** tu&s at wrtifa au n eaa at.to - 89 - Chart 2 MADAGASCAR FIRST VIlLAGE LIVESTOCK PROJECT Marketing and Pricing of Livestock and Meat Products Retail Trade Parallel Official Wholesale Private Retail Private Retail Tra;.de ShoDs ShoPs Price (State Shops Controls Ntiozkal Price Controls A'ottoirs Slaughter Export Export (Export price Slabs Plants Outlet 4--Lom& Convention) Butcher OMEY Export Bu ers Buyers Buvers Ter 4arket prices Market (no controls in effect) Secondary FAFIFAMA FAFIF-AMA Market Bu ers Buving Posts Primary Market Bush Trader Produce - 90 - Chart 3 MADACASCAR FIRST VILLAGE LIVESTOCK AND RURAL DEVELOPMENT PROJECT FAFIFAiA ORGANIZATION CHART Director General Studies, Progranning and Monitoring Division Finance and' Animal Health and Public Works Marketing Department Ad=inisr.razion Production Department Department Depart=ent Animal Animal Roads Water itenanze Livestock I Mezt Export Health Husbandry Division Supply Marketing Processing Office Division Intensification Division Division Division Division