Laporan Penelitian Dana Transfer Pusat ke Daerah Penyempurnaan Grand Design Desentralisasi Fiskal

 68764 Laporan Penelitian Dana Transfer Pusat ke Daerah Penyempurnaan Grand Design Desentralisasi Fiskal 2010    Laporan Penelitian Dana Transfer Pusat ke Daerah Decentralization Support Facility World Bank BAB I PENDAHULUAN ................................................................................................ 4 BAB II ANALISIS ALOKASI DANA PERIMBANGAN ........................................................ 6 2.1 ALOKASI DANA PERIMBANGAN: LANDASAN TEORI DAN PENGALAMAN INTERNASIONAL ............. 6 2.2 PERKEMBANGAN ALOKASI DANA PERIMBANGAN DI INDONESIA: KEBIJAKAN UMUM DAN HAMBATAN ...................................................................................................................... 8 Dana idle di Daerah ................................................................................................ 10 Dana transfer dan pemerataan ............................................................................. 11 2.3 ANALISA PERIMBANGAN KEUANGAN PEMERINTAH PUSAT DAN DAERAH ............................... 12 Terminologi ............................................................................................................. 12 2.4 KESIMPULAN DAN REKOMENDASI .................................................................................. 16 Kesimpulan ............................................................................................................. 16 Rekomendasi .......................................................................................................... 16 BAB III DANA ALOKASI KHUSUS ............................................................................... 18 3.1 KERANGKA KONSEPTUAL SPECIFIC GRANTS ..................................................................... 18 Pengertian dan Jenis Specific Grants ..................................................................... 18 Tujuan Alokasi Specific Grants ............................................................................... 19 Metode Alokasi Specific Grants ............................................................................. 19 3.2 IMPLEMENTASI DAN PERMASALAHAN SPECIFIC GRANTS (DAK) DI INDONESIA ........................ 20 Implementasi DAK .................................................................................................. 20 Permasalahan DAK ................................................................................................. 29 3.3 ANALISIS DAN REKOMENDASI........................................................................................ 31 Rekomendasi .......................................................................................................... 35 BAB IV DANA ALOKASI UMUM ................................................................................ 39 4.1 KERANGKA KONSEPTUAL GENERAL PURPOSE GRANTS ....................................................... 39 Pengertian dan tujuan ........................................................................................... 39 Metode alokasi general purpose grants ................................................................ 40 Sumber dan jumlah dana general purpose grants ................................................ 41 4.2 IMPLEMENTASI DAN PERMASALAHAN GENERAL PURPOSE GRANTS DI INDONESIA .................... 41 Formulasi Dana Alokasi Umum .............................................................................. 41 Jumlah dan kecukupan DAU .................................................................................. 43 Proporsi DAU Provinsi dan Kabupaten/Kota ......................................................... 45 4.3 ANALISIS DAN REKOMENDASI........................................................................................ 48 Analisis peranan DAU dalam menurunkan ketimpangan fiskal antardaerah ..... 48 Arah perubahan formula DAU ............................................................................... 50 Revisi UU 33/2004 terkait jumlah DAU dan formula ............................................ 51 Monitoring peran DAU untuk pemerataan fiskal.................................................. 54 BAB V DANA BAGI HASIL PENERIMAAN ................................................................... 56 2  5.1 KERANGKA KONSEPTUAL SHARED REVENUES ................................................................... 56 Pengertian dan jenis shared revenues ................................................................... 56 Tujuan alokasi shared revenues ............................................................................. 63 Metode alokasi shared revenues ........................................................................... 63 5.2 IMPLEMENTASI DAN PERMASALAHAN SHARED REVENUES DI INDONESIA................................ 64 5.3 ANALISIS DAN REKOMENDASI........................................................................................ 69 LAMPIRAN: SIMULASI ALOKASI TRANSFER KE DAERAH ............................................ 72 PERKEMBANGAN ALOKASI TRANSFER ................................................................................... 72 Skenario Perkembangan Alokasi Transfer ke Daerah ............................................. 72 Asumsi Simulasi Alokasi Transfer ke Daerah ........................................................... 73 Analisis Dampak Perkembangan Alokasi Transfer ke Daerah................................. 75 REFERENSI ............................................................................................................... 76 3 Bab I Pendahuluan Kebijakan desentralisasi fiskal yang pelaksanaannya dimulai pada tahun 2001 bertumpu pada alokasi pusat kepada daerah yang dikenal sebagai dana perimbangan. Selama hampir 10 (sepuluh) tahun berjalannya desentralisasi fiskal, telah dialokasikan secara signifikan dana perimbangan ke daerah, dalam bentuk dana alokasi umum (DAU), dana alokasi khusus (DAK) dan dana bagi hasil (DBH), baik yang berasal dari pajak maupun sumber daya alam. Dari data yang diperoleh, dapat ditunjukkan bahwa terjadi peningkatan secara signifikan jumlah yang dialokasikan ke daerah untuk semua jenis dana perimbangan, dimana peran DAU dalam dana perimbangan sangatlah menonjol, sedangkan peran DAK adalah yang terkecil terhadap dana perimbangan. Besarnya peran DAU dan juga DBH juga menunjukkan bahwa dalam era desentralisasi saat ini, pemerintah daerah memperoleh kepercayaan yang sangat besar dalam penggunaan dana transfer dari pusat, mengingat bahwa penggunaan kedua jenis dana perimbangan tersebut samasekali tidak diatur oleh pemerintah pusat. DAU merupakan dana perimbangan yang memiliki tujuan utama adalah pengurangan kesenjangan fiskal antar daerah. Dalam UU 33/2004 telah dinyatakan dengan tegas bahwa DAU dibagikan dengan formula yang didasarkan atas alokasi dasar dan kesenjangan fiskal (fiscal gap). Alokasi dasar ditetapkan terutama berdasarkan besarnya belanja pegawai, sedangkan kesenjangan fiskal dihitung dari selish antara kebutuhan fiskal dan kapasitas fiskal. Konsep kesenjangan fiskal untuk mengalokasikan DAU tepat untuk diadopsi di Indonesia, karena memperhitungkan dua aspek sekaligus, yaitu kebutuhan dan juga kemampuan fiskal pemerintah daerah. Formula DAU mungkin berbeda dengan model alokasi IRA (Internal Revenue Allotment) yang merupakan dana transfer di Filipina yang dimana alokasi transfer hanya didasarkan kebutuhan fiskal saja; yaitu menggunakan variabel luas wilayah dan jumlah penduduk. Formula DAU juga mungkin berbeda dengan alokasi transfer di Kanada yang alokasi transfernya hanya berdasarkan kemampuan pemungutan pajak daerah (sisi kapasitas fiskal daerah) saja. Semenjak dilakukannya kebijakan desentralisasi fiskal pada tahun 2001, sangat dirasakan tidak jelasnya peran dari Dana Alokasi Khusus (DAK) dalam membiayai otonomi daerah. Euforia terhadap desentralisasi dan otonomi daerah pada tahun 2000 tampaknya mengakibatkan pengambil keputusan untuk lebih memberikan prioritas kepada alokasi dana transfer, seperti DAU dan DBH, yang memberikan diskresi yang luas bagi pemda untuk mengatur penggunaannya. Sebagai akibatnya, peran DAK yang dapat dijadikan stimulus tercapainya target pembangunan nasional dan mengedepankan eksternalitas dari pelayanan publik daerah menjadi terabaikan. Hal ini tampak dari alokasi DAK yang hanya 4 sebesar 700,9 Milyar Rupiah pada tahun 2001. Alokasi DAK inipun pada dasarnya adalah alokasi dana reboisasi, yang seperti diamanatkan oleh Undang-undang pada saat itu (UU No.25/1999) sebagian didaerahkan kembali dalam bentuk alokasi DAK. Namun sejalan dengan waktu dan menguatnya kebutuhan untuk pemenuhan berbagai program prioritas nasional, maka peran DAK menjadi meningkat. Besarnya alokasi DAK pada tahun 2008 telah menjadi 21.202 Milyar Rupiah, suatu peningkatan sangat signifikan dibandingkan dengan alokasi DAK tahun 2001. Namun demikian, alokasi DAK yang pada Tahun Anggaran 2010 hanya sebesar 8,05 % dari total dana perimbangan, relatif masih rendah peranannya dalam mendukung kebijakan desentralisasi fiskal. Dana bagi hasil merupakan dana perimbangan yang strategis bagi daerah-daerah yang memiliki sumber-sumber penerimaan pusat di daerahnya, meliputi penerimaan pajak pusat yaitu pajak penghasilan perseorangan (PPh perseorangan), pajak bumi dan bangunan (PBB), Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan (BPHTB), dan penerimaan dari sumber daya alam (Minyak Bumi, Gas Alam, Pertambangan Umum, Kehutanan dan Perikanan). Berdasarkan UU 33/2004, bagian daerah dari pajak maupun sumber daya alam tersebut telah ditetapkan besarnya berdasarkan suatu persentase tertentu. Persentase yang dibagi-hasilkan dengan daerah relatif tidak mengalami perubahan semenjak ditetapkan kebijakan tersebut pada tahun 2001. Pengecualian terjadi untuk besarnya persentase bagi- hasil minyak dan gas bumi, yang mengalami kenaikan sebesar 0,5% pada tahun 2004.Rumusan bagi hasil untuk setiap jenis pajak dan juga penerimaan sumber daya alam sangat bervariasi satu dengan yang lain, selain itu, semenjak ditetapkan rumusan alokasi ini pada tahun 2001, tidak ada argumentasi yang jelas tentang formula bagi hasil tersebut. Formula DBH menjadi makin kompleks karena pemberlakuan formula yang berbeda untuk daerah otonomi khusus, yaitu Provinsi Aceh dan Papua. Dalam penelitian ini, kajian terkini terhadap berbagai teori dan praktik internasional terhadap alokasi dana perimbangan akan dilakukan. Penelitian ini juga akan menyampaikan berbagai analisa terhadap kondisi terkini dari kebijakan serta implementasi dari desentralisasi fiskal di Indonesia, khususnya alokasi dana perimbangan. Pada akhirnya, berbasis kepada hasil temuan dari penelitian ini, maka akan disampaikan pula kesimpulan dan rekomendasi untuk penyempurnaan alokasi dana perimbangan di Indonesia. 5 Bab II Analisis Alokasi Dana Perimbangan 2.1 Alokasi Dana Perimbangan: Landasan Teori dan Pengalaman Internasional Menurut Musgrave (1956), fungsi pemerintahan dapat dibagi berdasarkan tiga kategori umum, yaitu: pemeliharaan stabilitas makroekonomi; redistribusi pendapatan; penyediaan barang publik. Tingkatan pemerintahan mana yang sebaiknya melakukan peran tersebut, akan tergantung dari karakteristik tiap tingkatan pemerintahan yang paling efektif dan efisien dalam melaksanakan tugas tersebut. Secara konsensus, umumnya para ekonom publik menganggap bahwa Pemerintah Pusat paling optimal melakukan tugas stabilitasi makroekonomi, redistribusi pendapatan, dan penyediaan barang publik yang bersifat nasional. Hal ini terutama karena Pemerintah Pusat (Pusat) dapat mengatasi kendala eksternalitas antardaerah dan mempunyai kewenangan antar yurisdiksi dalam negaranya. Sedangkan penyediaan barang publik lokal sebaiknya diserahkan pada Pemerintah Daerah (Daerah) karena dianggap lebih dekat dan tahu apa yang dibutuhkan oleh masyarakatnya sehingga biaya transaksi akan lebih rendah. Tabel 2.1 Fungsi Pemerintahan Berdasarkan Tingkat Pemerintahan Tingkat Fungsi Pemerintahan Stabilitas Makro Redistribusi pendapatan Pusat Barang Publik Nasional Penyediaan Barang Publik Barang Publik Lokal Daerah Dalam implementasi desentralisasi, akan terjadi pembagian tugas antara Pusat dan Daerah. Implikasinya adalah diperlukan sumber pembiayaan yang dapat memenuhi keperluan penyelenggaraan tugas pada masing-masing tingkat pemerintahan tersebut. Penyerahan sumber-sumber pembiayaan ini pada dasarnya dimanifestasikan dalam bentuk pemberian beberapa jenis pajak ke Daerah dan kebolehan dalam melakukan pinjaman. Ketika sumber pembiayaan tersebut tidak mencukupi untuk pelaksanaan tugas Daerah, maka dikenal adanya dana transfer, dimana Daerah menerima dana dari Pusat untuk menutup kebutuhan fiskalnya atau untuk melaksanakan suatu urusan yang diamanatkan. Ditinjau dari sumbernya, dana transfer ini dapat berasal dari suatu sumber penerimaan tertentu ataupun dari sumber penerimaan umum Negara. Sedangkan dari penggunaannya, dana ini dapat digunakan secara spesifik sesuai 6 peruntukannya ataupun digunakan sesuai dengan otoritas Pemerintah Daerah (Pemda) yang bersangkutan. Secara teori, justifikasi untuk transfer dari Pusat ke Daerah adalah untuk mencapai: a) pemerataan fiskal vertikal, b) pemerataan fiskal horizontal, c) mengoreksi eksternalitas antar-daerah, dan d) memperbaiki kelemahan administratif dan memuluskan birokrasi (Schroeder dan Smoke, 2003). Peran normatif transfer antar-pemerintah secara umum dapat juga dapat dilihat pada kategori berikut: Tabel 2.2 Tujuan Normatif dari Transfer ke Daerah Tujuan Transfer Umum Transfer Khusus/Spesifik Efisiensi Menutup kesenjangan Internalisasi eksternalitas fiskal vertikal Keadilan/Equity Mengurangi kesenjangan Memenuhi standar fiskal horizontal pelayanan minimum nasional Untuk mencapai tujuan efisiensi, dibutuhkan pemenuhan prinsip pembiayaan yang efisien (cost-effectiveness), dan karena adanya keterbatasan sumber daya, maka Pemerintah Daerah harus mampu melakukan pemilihan prioritas sektor dan subsektor yang tepat, sehingga alokasi sumber daya yang terbatas dapat dilakukan secara efisien (allocative efficiency). Selain itu alokasi transfer dari Pemerintah Pusat kepada Pemerintah Daerah dalam kerangka kebijakan desentralisasi fiskal sebaiknya juga tidak mengurangi peran pembiayaan pembangunan yang dilakukan oleh swasta dalam kerangka mendukung pertumbuhan ekonomi Daerah (crowding-out effect). Jika hal ini terjadi maka transfer tersebut akan berakibat menimbulkan inefisiensi pada alokasi sumber daya di Daerah. Meskipun demikian, distorsi ini bisa diterima apabila tujuan dari transfer tersebut adalah untuk mengoreksi eksternalitas dan desain transfer tersebut memang dapat menginternalisasi eksternalitas tersebut. Berbagai eksternalitas, baik eksternalitas negatif maupun positif, pada umumnya memerlukan koreksi kebijakan Pemerintah. Untuk bidang pendidikan yang memberikan eksternalitas positif, maka diperlukan dorongan dana transfer yang dapat mempengaruhi alokasi belanja Daerah untuk menyediakan belanja pendidikan yang lebih besar di Daerah, misalnya melalui alokasi transfer yang bersifat spesifik untuk pendidikan. Manfaat pendidikan yang memiliki eksternalitas positif ini mungkin tidak akan disadari bila pembiayaannya dilakukan sepenuhnya oleh swasta. Dengan adanya transfer yang diterima Daerah, sedikit banyak akan mempengaruhi Pemerintah Daerah dalam mengelola keuangan daerahnya. Jika dana tersebut bersifat umum (block grant) dan tidak ada kaitannya dengan akuntabilitas terhadap pemilihnya, maka ada kemungkinan Pemerintah Daerah akan kurang berhati-hati dan bijaksana dalam menggunakannya. Penduduk Daerah kurang terdorong untuk serius 7  mengawasi penggunaan dana karena tidak adanya tax-price yang berkaitan langsung dengan pengumpulan dana tersebut. Adanya transfer dari Daerah dengan penghasilan tinggi ke Daerah miskin tidak serta-merta berarti bahwa terjadi transfer dari kelompok penduduk berpenghasilan tinggi ke kelompok penduduk berpenghasilan rendah. Secara individual, bisa saja terjadi sebaliknya. Hal ini tergantung pada distributional incidence dari penerimaan dan pengeluaran Pemda yang bersangkutan. Pertanyaan mengenai indikator pemerataan fiskal dapat bermuara pada ‘apakah yang akan diukur adalah indikator kapasitas fiskal, ataukah indikator kesenjangan fiskal?’ ‘Indikator mana yang akan dijadikan ukuran tergantung dari desain transfer yang diputuskan, dan bagaimana mekanisme pembiayaan pemerataan tersebut?’ ‘Apakah mekanisme mementingkan efisiensi, ataukah keadilan (equity)?’ Secara teori kedua hal ini dapat dicapai dalam sistem transfer pemerataan walaupun tidak linear dan maksimal. Seringkali harus ada trade-off antara kedua hal ini. Schroeder dan Smoke (2003) memberikan contoh, jika faktor produksi akan lebih produktif jika bebas berpindah dari satu daerah ke daerah lainnya, maka equalization grants akan memberikan disinsentif untuk perpindahan faktor produksi, sehingga menjadi kurang efisien. Sebagai konsekuensi, dana transfer yang besar yang mengalir ke daerah yang relatif kurang maju bisa jadi menciptakan inefisiensi bagi keseluruhan ekonomi. 2.2 Perkembangan Alokasi Dana Perimbangan di Indonesia: Kebijakan Umum dan Hambatan Dari sisi keuangan negara, kebijakan desentralisasi fiskal telah membawa konsekuensi pada perubahan peta pengelolaan fiskal yang cukup mendasar. Hal ini antara lain dapat dilihat dari semakin besarnya penyerahan sumber-sumber pendanaan dari Pemerintah Pusat ke Pemerintah Daerah. Transfer belanja ke Daerah dalam APBN dari tahun ke tahun terus mengalami peningkatan. Selain itu, dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan dan pelayanan kepada masyarakat berdasarkan asas desentralisasi, Daerah diberikan kewenangan untuk memungut pajak/retribusi (tax assignment) dan hak untuk mendapatkan bagi hasil penerimaan (revenue sharing) serta bantuan keuangan (grant) dari Pusat (yang dikenal sebagai dana perimbangan) sebagai sumber dana bagi APBD. Secara umum, sumber dana bagi daerah terdiri atas: 1) Pendapatan Asli Daerah (PAD), 2) Dana Perimbangan yang meliputi Dana Bagi Hasil (DBH), Dana Alokasi Umum (DAU), dan Dana Alokasi Khusus (DAK), serta 3) Pinjaman Daerah. Tabel 2.3 Besaran Transfer ke Daerah dan Beberapa Rasionya terhadap Pendapatan Dalam Negeri (dalam Triliun Rupiah dan Persen) 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Penerimaan APBN 263,2 301,9 336,2 349,3 379,6 621,6 720,4 779,2 984,8 948,1 8 Total Transfer ke 84,8 100,0 119,1 120,1 132,4 220,4 259,6 281,5 320,7 322,4 Daerah DAU 60,5 69,1 77,0 82,1 88,8 145,7 164,8 179,5 186,4 192,5 (Penyesuian DAU) 3,1 2,1 2,3 1,0 0,8 0,3 0,8 0,2 11,0 DAK 0,9 0,8 2,6 3,1 4,3 11,6 17,1 21,2 24,8 21,1 DBH 20,3 24,6 27,9 26,9 31,2 59,4 68,5 66,1 85,7 81,4 Otsus & 0,0 3,4 9,4 6,9 7,2 3,5 8,5 14,4 23,7 16,4 Penyesuaian Otsus 1,4 1,5 1,6 1,8 2,9 4,0 7,5 8,9 9,1 Dana 2,1 7,9 5,2 5,5 0,6 4,4 6,9 14,9 7,3 Penyesuaian Rasio Transfer/PDN 32,2% 33,1% 35,4% 34,4% 34,9% 35,5% 36,0% 36,1% 32,6% 34,0% Rasio 23,0% 22,9% 22,9% 23,5% 23,4% 23,4% 22,9% 23,0% 18,9% 20,3% DAU/Penerimaan Rasio DBH/ 7,7% 8,1% 8,3% 7,7% 8,2% 9,5% 9,5% 8,5% 8,7% 8,6% Penerimaan Rasio DAK/ 0,3% 0,3% 0,8% 0,9% 1,1% 1,9% 2,4% 2,7% 2,5% 2,2% Penerimaan Rasio Otsus/DAU 0% 2,0% 2,0% 2,0% 2,0% 2,0% 2,5% 4,2% 4,8% 4,7% Catatan: Dana Otsus mulai tahun 2008 termasuk untuk Provinsi NAD Sumber: Kementerian Keuangan Sejak dilaksanakannya kebijakan desentralisasi fiskal dan otonomi daerah pada tahun 2001, selain telah terjadi peningkatan dana yang dialokasikan kepada Daerah, juga terjadi penambahan komponen dalam alokasi belanja ke Daerah. Apabila pada tahun 2001 alokasi belanja ke Daerah baru mencakup Dana Perimbangan yang terdiri dari Dana Bagi Hasil (DBH), Dana Alokasi Umum (DAU), dan Dana Alokasi Khusus (DAK), maka sejak tahun 2002, alokasi belanja ke Daerah juga mencakup Dana Otonomi Khusus (Dana Otsus) untuk Provinsi Papua (sebagai pelaksanaan amanat Undang-Undang 21/2001), dan Dana Penyeimbang (sejak 2004 disebut Dana Penyesuaian) yang dialokasikan kepada daerah-daerah yang menerima DAU lebih kecil dari tahun sebelumnya. Dilihat dari besarnya dana yang dialokasikan ke Daerah, apabila dalam tahun 2001 realisasi belanja ke Daerah mencapai Rp 84,8 triliun (5,4% dari PDB), maka dalam tahun 2006 realisasi belanja ke Daerah mencapai Rp 220,4 triliun (6,8% PDB), atau mengalami peningkatan rata- rata sebesar 29,9% per tahun. Selanjutnya, dalam APBN tahun 2010, alokasi belanja ke Daerah ditetapkan sebesar Rp 322,4 triliun. Kecenderungan meningkatnya jumlah transfer ke Daerah ini perlu dicermati apakah memang merupakan kebijakan yang direncanakan atau justru terjadi karena kurang baiknya perencanaan. Terlihat bahwa komponen yang terus meningkat pada tahun-tahun terakhir ini adalah Dana Otsus dan Penyesuaian, hal ini mengindikasikan bahwa seakan Pemerintah tidak “puas