中国流域生态服务补偿支付案例进展与政策建议

Public Disclosure Authorized 46923 世界银行政策分析和建议项目（AAA） 中国：解决水资源短缺 - 从研究到行动 中国流域生态服务补偿支付案例进展与政策建议 Public Disclosure Authorized 郑海霞 ∗ （中国农业科学院农业经济所，北京大学经济学院 Public Disclosure Authorized 经济与人类发展研究中心） 张陆彪 （中国农业科学院国际合作局） 2006 年 8 月 Public Disclosure Authorized ∗ 联系作者：E-mail address: haixiazheng@gmail.com,haixiazheng@hotmail.com  目 录 1. 引言 .............................................................................................................................................3 2. 研究方法 .....................................................................................................................................3 3. 中国流域生态环境服务补偿案例综述......................................................................................4 3.1 流域生态服务补偿提出的背景、内涵及范围 ................................................................4 3.1.1 中国生态服务补偿的理论基础及其提出的背景 ..................................................4 3.1.2 生态服务补偿的概念、内涵及研究范围的界定 ..................................................5 3.1.3 生态补偿政策对中国的适用性及其发展阶段 ......................................................5 3.2 中国生态服务补偿案例实践 ............................................................................................6 3.2.1 基于大型项目的国家补偿 ......................................................................................7 3.2.2 地方政府为主导的补偿方式 ..................................................................................9 3.2.3 自发的交易模式——基于市场的补偿 ................................................................13 3.2.4 水权交易 ................................................................................................................14 3.2.5 基于水资源量的水费补偿方式——水电公司和用水户的补偿 ........................15 3.3 案例评述..........................................................................................................................15 4. 密云水库生态服务补偿案例分析............................................................................................16 4.1 合理性与可行性分析 ......................................................................................................17 4.2 补偿交易中供需方利益的分析 ......................................................................................18 4.3 支付机制和制度安排 ......................................................................................................19 4.4 驱动力和障碍 ..................................................................................................................20 4.5 执行评估和经验教训 ......................................................................................................20 5.千岛湖流域生态服务补偿案例分析..........................................................................................22 5.1 合理性与可行性分析 ......................................................................................................22 5.2 补偿交易中供需方利益的分析 .....................................................................................22 5.3 支付机制和制度安排 ......................................................................................................23 5.4 驱动力和障碍 .................................................................................................................24 5.5 执行评估和经验教训 .....................................................................................................24 6. 晋江、洛阳江流域水质控制与生态补偿机制........................................................................25 6.1 合理性与可行性 ..............................................................................................................25 6.2 流域环境服务补偿交易的供需分析 ..............................................................................25 6.3 补偿机制及制度安排 ......................................................................................................26 6.4 驱动力及PES的障碍 .......................................................................................................26 6.5 执行评估与经验教训 ......................................................................................................27 7. 东阳-义乌水权交易案例分析.................................................................................................28 7.1 合理性与可行性 ..............................................................................................................28 7.2 流域环境服务补偿交易的供需分析 ..............................................................................29 7.3 补偿机制及制度安排 ......................................................................................................29 7.4 驱动力及PES的障碍 ........................................................................................................29 7.5 执行评估与经验教训 ......................................................................................................30 8. 主要结论和政策建议................................................................................................................30 9. 结论性评述与讨论 ...................................................................................................................33 参考文献 ........................................................................................................................................34 1. 引言 在中国，过去 20 年政府是主要的流域管理者，这种依赖公共资源来维持健康的水生态 环境使得中国政府的财政压力巨大， 而且由于没有其它相关利益集团的参与， 效率和可持续 性较低。90 年代后期，草地退化、森林减少、洪旱等自然灾害、逐渐加深的环境意识等一 系列因素促使政府探究更有效的促进环境保护的途径，环境补偿的概念迅速得到认可和支 持，并且在中小流域越来越多的私有资金投入到流域管理中， 流域补偿市场得到了初步发展， 出现了多种形式流域补偿的实践和创新的探索。 但是，由于流域管理机制和制度等存在一定 问题，流域环境补偿交易成本很高，同时存在着流域补偿主体、范围难以确定，流域水文、 水资源等服务的价值评估困难，流域生态服务补偿标准难以确定。因此，需要对中国已经实 施的典型的流域生态服务补偿案例进行剖析， 分析其成功的经验、 存在的问题及其解决方案， 为其他相似流域生态补偿的构建提供借鉴。 报告首先回顾了中国流域生态环境服务补偿现状， 并通过对 4 个具有代表性流域生态补 偿案例的分析和考察， 揭示中国流域生态服务补偿的存在的合理性与可行性、 补偿机制与制 度安排、成功经验与存在问题，并给出了相应的政策建议。 本研究包括以下 8 方面的内容： 1. 引言 2. 研究方法 3. 中国生态环境服务补偿案例回顾 4. 密云水库生态服务补偿 5. 千岛湖流域生态补偿 6. 晋江流域水质控制与生态补偿 7. 东阳-义乌水权交易 8. 主要发现与政策建议 9．结论性评述 参考文献 2. 研究方法 本研究采用了文献资料收集与分析；统计数据的收集与分析；关键人物访问；实地考察 和农户抽样调查等形式进行数据的收集。 访谈主要采取半结构式访谈，根据调查的主题设计 次级主题，围绕次级主题进行访谈，以此循序渐进的切入访谈主题。对所选择的 4 个实例进 行了实地访谈和调查。 1) 二手资料收集 2006 年 3 月为二手资料收集阶段。收集了全国所有层次上流域生态补偿的模式、 实施的政策措施、环境保护措施、资金来源与分配依据等。 2) 实地调查和野外考察 2006 年 3 月、6 月、7 月和 8 月分别考察了东阳-义乌水权交易案例、密云水库流 域补偿案例、千岛湖生态补偿案例和晋江流域生态补偿案例。 3) 农户问卷调查和关键人物访问 访谈对象主要为磐安县、东阳市、义乌市、密云县、淳安县和泉州市的林业局、水  利局、环保局、财政局以及密云水库、新东安江水库管理处的相关负责人，并作了农户 随机访谈和问卷调查。 3. 中国流域生态环境服务补偿案例综述 3.1 流域生态服务补偿提出的背景、内涵及范围 3.1.1 中国生态服务补偿的理论基础及其提出的背景 生态服务补偿的理论基础包括生态服务功能价值理论、 环境外部性理论、 生态系统理论、 生态资产理论和公共物品等理论， 体现了生态环境服务作为一个公共物品， 所具备的特殊的 外部性、稀缺性，并且是具有经济、社会和生态价值。国际上对生态补偿的理解是指环境服 务支付（Payment for environmental services），表示企业、农户或政府相互之间对环境服务价 值的一种交易行为，是建立在产权清晰和交易成本较低的基础之上的。 中国生态补偿机制的提出，是在国内政治、社会、经济和法律基础条件成熟的情况下发 育，并逐步得以重视和实施的。政治基础表现为建立生态补偿机制得到了党中央、国务院的 高度重视。党中央的一系列文件，如《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》 《国务 、 院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》和《国务院 2006 年工作要点》都明确提出了 积极推进环境有偿使用制度改革，加快、抓紧建立生态补偿机制的要求，并在财政、价格、 税收、信贷、贸易等领域提出相应的改革政策。温家宝总理在 2006 年 4 月 17 日召开的第六 次环境保护大会上的重要讲话中明确提出， “要按照‘谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受 益谁补偿、谁排污谁付费’的原则，完善生态补偿政策，建立生态补偿机制” 。 同时，为了保障整个区域的协调发展，减少流域上游贫困，国家和各级政府通过增加对 重要生态功能区和上游贫困地区财政转移、鼓励上游发展生态产业、采取“异地开发” 、下 山脱贫、 移民搬迁、 上下游对口帮扶等多种方式， 实现对上游环境保护和发展权限制的补偿， 通过改善上游生计， 达到减贫和保护水源区的双重目标， 也是流域生态服务补偿的重要驱动 力之一。 由于上游地区一般处于工业产业不发达的贫困地区， 多属于限制开发和禁止开发区， 这些地区的存在增加了区域发展的差异性和不公平性， 也影响了整个地区的协调发展。 为了 对这些地区进行补偿，增加了财政转移支付的力度。例如，浙江省就采取由省对县的财政转 移支付，贫困县比富裕县得到更多的财政转移支付。国家在《国务院关于落实科学发展观加 强环境保护的决定》等条例中提出，采取 PES 计划实现十一五的两个目标，即环境改善与 农村发展。另外，也同时增加对贫困县市的环境治理资金和项目。由于上游地区相对偏远的 地理位置，落后的工业经济，可以以较低的成本提供或保护生态系统服务和功能，通过对上 游的生态补偿，改善上游生计和扶贫，保护水源区环境，实现了环境和经济的双赢，成为目 前流域生态补偿的主要驱动力。 由于环境问题日益恶化， 流域环境事故和上访事件增加， 流域上下游发展的公平性问题、 环境与发展的协调问题进一步突现，引起了社会的广泛关注，每届人大、政协提案中都有众 多呼吁加快建立生态补偿机制的提案。因此，建立流域生态补偿机制也有广泛的社会基础。 经济发展水平的提高， 中央、 地方财政收入的增加也为流域生态服务补偿支付提供了经 济基础。与之同时，人们对环境质量的要求也逐步提高，对环境问题的关注及投资也随之增 加，在浙江、 福建和广东等经济发达省份， 已经自发的实施了水权交易等多种生态补偿模式。 另外，虽然流域生态服务补偿法尚没有出台， 但在一些资源法与环境保护法中已经体现 了生态补偿的内容。 例如先后出台的《森林法》 、《草原法》 《环境保护法》 、 、《防沙治沙法》 等；专项条例包括《基本农田保护条例》 、《退耕还林条例》 《自然保护区条例》等和政策性 、 文件，如《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》 （国发[2002]19）。 在经济、社会、 政治和法律条件准备的前提下， 同时加上中国目前环境产权和责任不清， 资源短缺、环境恶化以及区域之间发展的不均衡已经成为目前极为严重的社会和经济问题， 影响了我国科学发展和可持续发展的实现，生态补偿已成为中国重要的环境经济政策和发展 战略之一，社会、经济、环境发展到一定阶段的必然选择。 3.1.2 生态服务补偿的概念、内涵及研究范围的界定 中国生态补偿从最初的对环境保护的补贴到目前的对发展权限制的补偿和环境服务的 支付等方面， 概念和内涵的发展经历了一个从自然到人文、 从生态建设管理到环境经济政策 的过程，不同学者对生态补偿概念和内涵的理解也不同（王德辉，2006；王金南，2005；冯 东方，2006；张惠远，2006），其中重要的分歧是一般意义上的污染治理和排污收费是否属 于生态补偿的范围。 以王金南提出的生态补偿的概念和内涵被较为广泛的接纳， 王金南认为 生态补偿包括 4 个方面的补偿内容，服务补偿 （Payment for Ecological Service） ：向提供生 态服务功能价值支付费用。资源补偿 （Resource based ecological compensation(EC)）：自然 资源意义上的生态补偿，对自然资源“占一补一” ；破坏补偿 （Damage-Based EC） ：对个 人和企业破坏生态环境行为和后果的一种经济惩罚；发展补偿（Development Based EC） ： 对保护生态环境或放弃发展机会的行为予以补偿，发展权的补偿；保护补偿（Conservation Based EC）：对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入。生态补偿的概念有广义和 狭义两种理解。广义的生态补偿包括污染环境的补偿和生态功能的补偿。狭义的生态补偿， 则专指对生态功能或生态价值的补偿，包括对为保护和恢复生态环境及其功能而付出代价、 做出牺牲的区域、单位和个人进行经济补偿；对因开发利用土地、矿产、森林、草原、水、 野生动植物等自然资源和自然景观而损害生态功能、 或导致生态价值丧失的单位和个人收取 经济补偿等。 生态补偿的范围包括：水源区或库区移民搬迁的补偿；污水处理厂建设的补贴；清洁卫 生设施等环境保护的投入；对上游水源林的补偿，包括生态公益林、封山育林和植树造林的 补贴；坡耕地退耕的补贴；对区域发展限制的补偿；控制农村非点源污染而限制农药化肥的 过量使用对农户生产损失的补偿等多个方面。目前中国生态补偿主要在生态功能区、流域、 矿山和生态要素（如林业）的补偿等四个优先领域。流域生态服务补偿作为生态补偿的优先 领域，补偿过程和机制包括：补偿主体和范围的界定、补偿类型、标准、补偿方式等方面。 本章主要回顾中国不同规模流域上下游与水资源质与量相关的流域环境保护行动及其补偿 支付行为，包括国家支付和基于市场的流域上下游地方政府、水电公司、工业企业、农户等 的补偿支付及其相关的权利与义务约定、机制、行动、政策、立法等，并对不同的补偿支付 案例及其特征进行分类。 3.1.3 生态补偿政策对中国的适用性及其发展阶段 国际上流域生态服务市场最早起源于流域管理，例如美国田纳西州（Tennessee）流域 管理计划，美国 1986 年保护区计划为减少土壤侵蚀对流域周围的耕地和边缘草地土地拥有 者的补偿。哥斯达黎加 1995 年就开始进行环境服务支付项目（Payments for Environmental Services (PES) Program），成为全球环境服务支付项目的先导。美国为减少河流水资源的富 营养化，改善水质，采用了污染信贷交易，澳大利亚的 Mullay-Darling 流域由于森林砍伐 造成了土壤盐碱化加重， 采取了水分蒸发蒸腾信贷。目前流域生态服务框架已经在许多国家 建立，例如美国、哥斯达黎加、厄瓜多尔、哥伦比亚、墨西哥和巴西等。国际上流域生态服 务补偿支付购买的环境服务的类型主要是水源涵养、 水土调节的功能。比较典型的流域生态 服务补偿模式还有哥斯达黎加水电公司对上游植树造林的资助、 哥伦比亚考卡河流域灌溉者 协会对调节河流径流的支付， 都是通过种植造林和保护植被调节河流径流量， 购买的生态服 务类型为水土调解。 法国等瓶装水公司通过补偿上游农户减少农业生产、 植树的形式对上游 生态服务进行购买。由于大部分国家土地私有，在许多中小流域，私人和私有部门的参与成 为流域生态服务补偿的一种重要形式。当然，政府仍然在谈判、仲裁等方面发挥非常重要的 作用，政府、NGO 和社区共同成为流域生态服务补偿的中介组织。 流域生态服务补偿政策对现阶段的中国是否具有适应性呢？如何构建和实施中国生态 服务补偿框架？由于中国资源和土地产权属于国家所有， 由此产生的环境服务的产权不清成 为流域生态服务补偿的重要障碍。同时，缺乏生态补偿立法和相应的制度安排，中国流域生 态服务补偿目前面临许多问题， 仍处于理论研究和实践探索阶段，但是由于中国经济发展的 提高及由此带来的对流域环境服务需求的极大膨胀， 从而使生态补偿作为一种新的环境保护 和流域上下游协调发展的理念，被政府部门和广大企业、个人广泛接受，中国生态服务补偿 在需求的推动下迅速发展，尤其在受益者和提供者易于界定的中小流域。但是，从全国范围 看，生态补偿仍以政府参与为主， 产权公有为通过财政转移支付形式进行生态补偿提供了条 件。因此，目前情况下，国际上以市场推动的流域生态服务补偿模式不适用于中国的情况， 中国目前流域生态服务补偿仍处于初期探索阶段，相应机制、制度的安排、财政、价格、产 权等政策的改革需要一段时间。因此，在相当长的时间内，中国流域生态服务补偿机制仍然 以政府购买或参与为主，市场机制只能在条件成熟的中小流域起补充和辅助的作用。目前， 主要在条件成熟的浙江、福建、广东等富裕省份进行试点，重点领域集中在生态功能区、矿 产、流域和生态要素（如森林）等 4 个方面。 3.2 中国生态服务补偿案例实践 中国生态服务补偿的实践在需求的驱动下，先于理论研究在国家、省、县市、村镇和流 域等不同层次展开。由于水资源产权属于国家所有，对流域及其自然资源和环境的保护也主 要由政府投资。1990 年代以来，由于全国范围内流域环境在不同尺度上的日益恶化和扩展， 中央政府通过执行大规模的、全国性的 PWS 项目对流域生态环境服务进行国家购买和补偿， 以恢复主要河流盆地的环境，包括天然林保护工程、退耕还林还草项目和森林生态效益补偿 项目等大型环境补偿项目。 同时，地方政府也意识到流域环境的重要，在一些经济发达省份，如浙江、福建和广东 等通过省政府财政转移支付或县市政府之间的谈判实现流域上下游之间的补偿，如水权交 易、异地开发、水资源费等多种形式。地方流域环境服务补偿在小流域的自发活动和国家项 目一起扮演着重要的补充的角色（吕星，2005） 。当中央政府项目达到他们财政和管理的限 度，开始认识到由地方驱动的社会经济、管理和财政挑战以及 PWS 机制是探究中国流域恢 复和保护的长期政策选择的关键的第一步。 由于国家经济补偿能力有限，市场导向对流域管理和生态服务的维持变得日益重要，在 条件成熟的地区出现了多种形式流域生态服务贸易，如水权交易，跨区有偿调水、水权证的 市场交易等。因此，中国流域生态服务补偿可以分为 5 大类型（见表 1）。 但是，目前中国生态补偿机制以政府支付或行政安排为主，部门行政色彩太浓，导致了 补偿不到位，补偿受益者与需要补偿者相脱节以及生态补偿与流域环境保护相脱节等问题。 构建和完善生态环境补偿机制，需要多个利益相关者的广泛参与、综合决策以及相应机制、 体制的改革。  表 1 中国流域生态服务补偿案例分类及其特征 地方政府为主导 小流域自发的交易 水资源量的用 国家项目补偿 水权交易 的补偿方式 模式 水费补偿 1.生态公益林补偿 1.北京密云水库 1.金东区源东乡与傅 1. 黑 河 流 域 水 权 1. 耀 县 水 资 源 2.退耕还林还草项 2. 汤浦水库库区 村镇的补偿交易 证 费的补偿方式 目 的补偿 2.小寨子河的流域补 2. 宁 蒙 “ 投 资 节 2. 曲江县自来 3.天然林保护工程 3. 东江源区 偿——金鸡村和罗 水、转换水权” 水公司和水电 4.封山育林项目 4. 千岛湖流域 寨村的水购买协议 3.东阳、义乌水权 公司对水源区 案例 5.南水北调工程 5. 珠江流域 3. 保山苏帕河流域 交易 农户的补偿 6. 三 北 与 长 江 上 游 6. 福建省流域下 生态补偿——水电 4. 漳 河 流 域 跨 省 防护林工程 游补助上游 公司支付模式 际调水 7. 重 点 地 区 湿 地 保 7.金磐扶贫开发区 4 、浙江省德清县生 护项目 “异地开发” 态补偿长效机制 中央政府、部分省政 补偿资金来自省、 这 种 模 式 反 映 了 政 以市场为主导，地 比较直接的基 府补贴，由中央政府 市地方政府的财 府、农户和公司等经 方政府和流域管 于水资源量的 提供专项基金，富裕 政转移支付或补 济实体对流域生态 理机构作为中介 收费标准，多 的省区进行一定的 贴，多是下游富裕 服务补偿的支付意 机构进行谈判，制 在水电公司与 补贴 地区对上游水源 愿、接受意愿和保护 定相应的规则进 流域水土流失 区或库区的补偿 意识。多是在村镇层 行交易。由经济欠 关系密切的地 特征 次上自发参与的过 发达地区转向经 区，在流域受 程，但由于缺乏补偿 济发达地区或有 益区和补偿区 依据和支付能力低， 低附加值的产业 划分清晰的地 很难持久 部门转向高附加 区易于采纳这 值的产业部门，市 种模式 场化程度高 政府 中央政府直接支付 省级、市级或县级 村镇级协议， 用水 地方政府参与谈 地方政府依据 与市 政府支付 户直接支付，市场起 判和协调，参考水 水资源市场价 场的 一定作用 资源市场价格进 格和支付能力 作用 行补偿 制定补偿标准 3.2.1 基于大型项目的国家补偿 对流域生态与环境服务进行国家购买是目前中国流域生态服务补偿的主要内容之一，这 种补偿政策主要是通过国家的大型项目实施，包括规模巨大的六大林业重点工程，即退耕还 林还草项目、天然林保护工程、京津风沙源治理工程、三北及长江中下游地区等重点防护林 工程、野生动植物保护及自然保护区建设工程、重点地区速生丰产用材林基地建设工程。1998 “国家设立森林生态效益补偿基金” 年《森林法》修正案中明确规定： ，森林生态效益补偿项 目对生态公益林实行国家补偿。 退耕还林还草项目对在坡耕地上种植树木的农户进行种粮、种苗和管理补贴，是目前我 国涉及范围最广、公众参与程度最高的生态建设工程，1999 年开始实施，2002 年全面启动， 到目前为止已经扩展到全国 25 个省（区、市），1897 个县展开，2001-2005 年中央财政累 计用于退耕还林工程资金达 1132 亿元（陶文娣，艾春艳，张世秋等，2006），目前对退耕的 补偿标准是 100-150 千克/亩粮食和 20 元/亩现金补贴。五年来全国共安排退耕还林总任务 2.27 亿亩（其中退耕地造林 1.08 亿亩，宜林荒山荒地造林 1.19 亿亩）。根据国家林业局制 定的《退耕还林工程规划》，截止到 2010 年，退耕地造林总面积将达到 2.2 亿亩（1467 万 公顷），工程总预算将达 3370 亿元（徐晋涛，陶然，徐志刚，2004）。如此浩大的规模和预 算，是世界范围内史无前例的巨大生态工程，也是全国范围内一次巨大的对环境服务的保护 和购买。目前对退耕还林的成本有效性、经济与生态可持续性、费用有效性及其对农户收入 的影响和环境目标的实现成为研究的热点问题（徐晋涛，陶然，徐志刚，2004；陶文娣， 艾春艳，张世秋等，2006）。 天然林保护工程范围包括长江上游、黄河上中游以及东北内蒙地区的 17 个省(自治区和 直辖市)所在重点国有林区的 734 个县 167 个国营林业局 1 。全面停止长江上游、黄河上中游 地区天然林采伐；大幅度调减东北、内蒙古等重点国有林区木材产量达 1990.5 万立方米； 由地方负责保护好其它地区的 9420 万公顷天然林。加快森林的培育, 在长江上游和黄河中 上游地区新建 1466 万公顷森林和草地(其中森林 866 万公顷)以将这一地区的森林覆盖率提 高 3.72%。补偿标准是每年每亩 5 元，90%以上由中央政府出资。 森林生态效益补偿项目（FECP）是为生态公益林提供补贴，目的是通过经济激励来促 进森林的保护。 这是中国政府为森林保护第一次从国家财政里直接划拨资金。 森林生态效益 补偿项目作为一种体制创新安排试验， 在 11 个省通过经济手段形成了以流域为基础的保护。 这一激励手段用于补偿那些管理保护林和特殊用途林的组织、 集体和个人。 补偿金额是每年 每亩 5 元人民币（大约每公顷 9 美元） ，其中 30%用于面上管理，并且鼓励当地政府和省政 府提供配套的资金。2001 年财政部拨款 10 亿元人民币 2 （1.2 亿美元）用于 11 个省和自治 区每年的实施试点，覆盖了 685 个县（或企业）和 24 个国家级的储备林，总面积为 2 亿亩 （1333 万公顷）。广东、福建、浙江以及其他省的当地政府已经划拨类似的基金，以用于当 地公共补偿林的试点。2004 年 12 月《中央森林生态效益补偿基金制度》正式确立并在全国 范围内全面实施； 基金的补偿范围为国家林业局公布的重点公益林林地中的有林地， 以及荒 漠化和水土流失严重地区的疏林地、灌木林地、灌丛地；中央政府将先期拿出 20 亿元人民 币， 对全国 4 亿亩的重点公益林进行森林生态效益补偿。 森林生态效益补偿项目存在着补偿 标准低、补偿不到位、生态效益补偿的主体不明确、交易成本高、缺乏市场机制和竞争机制 等问题。 南水北调工程也是国家支付的流域水资源跨区利用和补偿模式。南水北调工程包括东 线、西线和中线工程，其中进展最快的是南水北调中线项目。由于北京的发展一直受水资源 的限制，国家投资 920 亿元实施南水北调中线项目，以解决京津地区的用水问题。北京市 1991 年以来多次上调水价，水价除包括水利工程供水价格、自来水供水价格及污水处理费 外，2002 年增加了水资源费项目，即国家对取用水资源的单位或个人征收的费用，增收的 费用部分为南水北调工程筹集资金。 由于国家经济补偿能力有限，在中小尺度流域地方政府、水公司、用水户等多个利益相 关者共同参与的多种资金来源的补偿模式，成为中国流域生态服务补偿的重要方面。依据补 偿主体和补偿方式的不同可以将中国流域生态服务补偿的案例分为 4 种类型：地方政府为主 导的补偿方式、自发的交易模式、用水费用补偿和水权交易。 1 六大林业重点工程，http://www.forestry.gov.cn/SHTGC/02.htm 2 2005 年 8 元人民币=1 美元 3.2.2 地方政府为主导的补偿方式 由于中央政府资金有限，只能负责重要水源地区、生态功能区、自然保护区和生态脆弱 地区的补偿。地方政府为了实现流域环境的改善，达到所需要的环境状况，提供清洁水源和 相应的水量，上下游通过协商、谈判和环境协议等形式实现流域上下游的补偿，这种以地方 政府为主导的补偿方式是中国目前流域生态补偿的主要方面。例如北京市对密云水库和官厅 水库水源地的补偿、浙江省小舜江上游汤浦水库的补偿、东江源区的财政转移支付与水电费 相结合的补偿模式、千岛湖流域的生态补偿、浙江省金华-磐安异地开发模式、福建省流域 下游补助上游等（见表 1）。 密云水库是北京市的主要饮用水源，目前供给北京市生活用水的 80%，其中 56%的水 源来自潮河、白河和潮白河，这些河流发源地在河北省承德和张家口地区。为了减少密云水 库受到的淤积和污染等威胁，北京市和天津市与水源涵养林所在地的承德地区丰宁县直接谈 判，并达成协议，即建立森林生态效益补偿基金，每年由北京市财政拿出 100 万元、天津市 每年拿出 40 万元建立基金。同时， 21 世纪初期（2001—2005 年）首都水资源可持续利用 规划项目，中央补助约 70 亿，北京拿出其余的 150 亿进行上游和北京市区密云水库和官厅 水库的环境建设、污染处理项目，以增加森林覆盖率、减少点源和非点源污染。 为了解决绍虞平原生活用水和工业用水问题，1996 年绍兴投资 21 亿元开始筹建小舜江 工程， 作为水源工程的汤浦水库， 位于绍兴县和上虞市交界的山区是虞绍平原惟一的自来水 饮用水源。 采取水费与跨区水资源交易相结合的补偿模式对库区进行补偿， 增加环境保护和 污水、垃圾收集、处理措施。其一，从供水水费中按 0.015 元／吨的标准提取水库环境保护 专项资金；其二，绍兴市与慈溪市签订了供水合同，慈溪方面斥资 7 亿余元，从 2005 年至 2022 年的 18 年中，绍兴将向慈溪供水 12 亿立方米，慈溪居民将与绍兴市民享受同水同价 （见专栏 1） 。 东江源区财政转移支付与水电费补偿相结合的补偿模式是中国跨界 （省界）补偿的成功 案例。发源于江西省境内赣州市寻乌县，源区包括江西省的寻乌、安远、定南三县，是广东 省珠江三角洲地区广州、深圳、东莞及香港特别行政区的重要水源地，广东省为了保障东江 水质，对包括广东省河源市在内的水源区进行补偿，一是采取财政转移支付的方式，二是从 水电站提取一定的费用作为生态补偿基金（见专栏 2） 。  专栏 1：小舜江上游生态补偿模式 为了解决绍虞平原生活用水和工业用水问题，1996 年绍兴投资 21 亿元，开始筹建小舜江工程，该 工程由水源工程、输水工程和净水厂 3 部分组成，水源工程即汤浦水库，汤浦水库位于绍兴县和上虞市 交界的山区，总库容达 2.35 亿立方米，最大日供水能力 100 万吨，其中一期 40 万吨/日，是虞绍平原惟 一的自来水饮用水源。1998 年 11 月成功实现小舜江截流，1999 年 8 月完成移民动迁，汤浦水库于 2000 年 4 月下闸蓄水，水质达到国家二类地面水标准以上，成功解决了绍虞平原 130 万人的生活用水和工业 用水问题。 南溪、北溪和王化溪 3 条主要河流和 20 多条支流，构成了汤浦水库的主要水源。3 条河流分别发 源于嵊州市竹溪乡赤头岗、绍兴县王坛镇和稽东镇，均汇入曹娥江。汤浦水库集雨面积 460 平方公里， 由两大区域构成：总面积为 52 平方公里的库区为一级核心保护区域；20 多条河流流经的区域为小舜江 上游保护区，总面积 408 平方公里，为二级保护区域。 z 水费与跨区水资源交易相结合的补偿模式 1. 2004 年 1 月，绍兴出台《汤浦水库水源环境保护专项资金管理暂行办法》，规定从该年 7 月 1 日起，在供水水费中按 0.015 元／吨的标准提取水库环境保护专项资金，由市水务集团在每 年的 12 月底前一次性把资金划入专项资金账户，专项用于汤浦水库水源保护区内的生活垃圾 处理、生活污水处理、农村农业面源污染综合治理、自然生态恢复、环境保护科研等项目的 补助。按目前用水规模，每年可筹措专项资金 200 多万元，有效支持了小舜江沿线各乡镇基 础设施建设和环境保护工作，体现了“谁受益、谁保护”的原则，可以看作是一种“输血型” 生态补偿机制试点。 2. 绍兴市汤浦水库有限公司与慈溪市自来水总公司正式签订了供水合同，慈溪方面斥资 7 亿余 元，从 2005 年至 2022 年的 18 年中，绍兴将向慈溪供水 12 亿立方米，慈溪居民将与绍兴市 民享受同水同价。根据转让合同，整个输水管网由慈溪市自来水总公司自行投资、建设、运 行和管理，原水价格执行绍兴市政府定价，与绍兴市民享受同水同价，工程全部费用约为 5.14 亿元。另外，慈溪方面还向绍兴一次性支付水库建设补偿费 1.533 亿元。 z 保护措施、成本与损失 1. 绍兴市委、市政府出台相关政策对库区周边群众进行补偿，包括《汤浦水库库区淹没线以上山林 政策处理的若干意见》、 、 《关于汤浦水库水源保护区内绍兴县污染企业有关问题协调会议纪要》 《汤浦水库水源环境保护办法》等。 2. 为了保证水库的建设和水质，库区周边的居民付出了很大代价，工程共迁移绍兴县和上虞市 19 个行政村、5406 户和 15623 名移民，淹没竹林、茶树、果园等经济作物 36403 亩，关停搬迁污 染企业 7 家。 3. 工业、生活、农业和畜禽污染构成了小舜江上游水质的四个主要方面。水库建成以来，绍兴市虽 对小舜江上游污染较大的工厂进行了外迁，但目前仍有工业企业 31 家，上游 11.2 万人口日产生 活垃圾约 22 吨。 4. 在生态补偿专项资金的资助下，王坛镇已建立垃圾压缩清运设施和生活污水处理设施；稽东镇已 有日处理 5 吨的垃圾焚烧装置；平水镇王化片已将５个行政村生活垃圾进行统一收集、集中填埋； 谷来镇已建成日处理 5 吨的生活污水处理装置。 5. 2005 年初绍兴市再次制订了小舜江上游生态环境污染治理计划，以扩大生活垃圾处理面，并关 停上游 3 家小规模的养殖场。同时，启动汤浦水库流域防治面源水土保持试点工程。 6. 在 38 平方公里的库区山林深处，已设立 23 个管护点，聘请当地村民管护，负责对水面漂浮物的 打捞工作，确保水体清洁，同时禁止库区内乱采乱伐、偷捕偷猎。 7. 为避免水土流失对水质带来的影响，水库管理局还在库区新建了 2800 多亩生态林，目前库区森 林覆盖率接近 100%，充分涵养了水分。 8. 按照“水中养鱼、岸上种树”的理念，汤浦水库管理局在 14 平方公里的水域中，共计放养滤食性 鱼种 200 多万尾，以防止水质富营养化。  千岛湖流域又称新安江，发源于安徽黄山山脉，属钱塘江水系正源，水域面积在淳安县 境内占 97%，建德县占 0.3%，上游安徽省占 2.7%，是杭州市及其下游县市的重要饮用水源 地，从黄山流入水质为Ⅲ类水质，从千岛湖流出水质达到Ⅰ类型。千岛湖的生态补偿主要对 淳安县生态保护和建设的补偿，生态补偿资金来源于千岛湖旅游门票等收入以及国家、省、 市用于污水处理、垃圾打捞处理、生态公益林、封山育林、植树造林等项目资金。 金发市对金发江水源区磐安县采取异地开发的“造血型”补偿模式，1996 年金华市为 了解决磐安县的贫困问题，并保护水源区环境，在金华市工业园区建立一块属于磐安县的“飞 地”——金磐扶贫经济技术开发区，开发区所得税收返还给磐安，作为下游地区对水源区的 保护和发展权限制的补偿，相应地要求磐安县拒绝审批污染企业，并保护上游水源区环境， 使出境水质保持在Ⅲ类饮用水标准以上。 福建省积极探索生态补偿机制， 在重点流域水环境保护上建立了良好的资金机制： 2003 至 2007 年，厦门市每年安排 1000 万元，漳州、龙岩市每年各配套 500 万元，省环保局每年 ，专项用于九龙江流域整治项目；2005 至 2010 年，福 安排 440 万元（2005 年为 800 万元） 州市每年安排 1000 万元，三明、南平市每年各配套 500 万元，省发改委、省环保局每年各 安排 1500 万元，专项用于闽江流域重点整治项目。 泉州市的晋江流域 2005 年 6 月 1 日起正 式实施《晋江、洛阳江上游水资源保护补偿专项资金管理暂行规定》 。下游县（市）每年也 安排 2000 万元，连续五年共１亿元用于补助上游县（市）水污染治理项目。专项资金筹集 原则是市本级财政固定投入，下游受益县（市、区）按用水量比例等因素合理分摊。该机制 有效地推进了重点流域的治理，2005 年该省 12 条主要水系达到和优于三类水质标准的断面 占 89.4%，明显高于全国各大水系平均水平和周边省份的河流。 珠江流域也提出了建立生态补偿机制。2006 年 3 月云南、贵州、广西和广州四省区市 政协主席向政协委员会联合提案 《关于建立珠江流域生态补偿机制，由广东向广西云南贵州 提供流域生态补偿的建议》 。针对珠江流域下游珠三角地区的严峻“咸潮”，提案建议在广东 省财政建立珠江流域中上游地区水源林保护建设专项资金， 主要用于中上游地区为涵养水源 保护和建设水源林、修建水利设施等项目的投资等。资金从"珠三角"发达地区按地税的万分 之三征收， 并协调四省区市尽快建立政府间的生态补偿联系会议制度， 启动补偿的具体措施 和标准，以及商定中上游地区获得资金后应尽的责任。保护珠江流域水质，增加水量，作为 防范珠三角地区“咸潮”的主要措施。 以上这些补偿方式均属于以地方政府为主导、 参与谈判、制定补偿方案等方式而建立的 补偿模式，资金主要来源于省、市地方政府的财政转移支付、资源税、费收入和当地财政补 贴， 多是下游富裕地区对上游水源区或库区环境保护项目的投入、 发展权限制的损失和农户 的损失的补贴。由于中国水资源和林业、土地等自然资源和环境的产权属于国家所有，这种 以政府参与为主的补偿模式在中国流域生态服务补偿案例中占据主流地位。 但是， 由于缺乏 私有机构、NGO 和私有部门的参与，这种模式的交易成本很高，运行效率较低。流域环境 保护与补偿数额脱节，补偿的标准并不能完全供应成本、损失和市场需求。  专栏 2：东江源区的生态补偿模式 东江是广东省珠江三角洲地区广州、深圳、东莞及香港特别行政区的重要水源地。发源于江西省境 内赣州市寻乌县，源区包括江西省的寻乌、安远、定南三县，上游称寻乌水，在广东省的龙川县合河坝 与安远水汇合后称东江，然后流经河源、惠州、东莞，在东莞汇入珠江。东江干流长度 562 公里，总流 域面积 35，340 平方公里；在江西省境内长度 127 公里，集水面积 3502 平方公里。东江多年平均地表径 流总量为 297 亿m3，在江西境内年径流量约 32 亿m3，输入广东境内约 29.21 亿m3。 该地区属中亚热带季风湿润气候，年平均降雨量为 1650mm，河流密布，平均河流密度为 0.72km/km2； 山地面积占国土面积的 90％，2003 年平均森林覆盖率为 75.3％。有国家级森林公园三百山和多个省级自 然保护区，生物多样性丰富，木本植物有 661 种，野生动物 400 多种。源区环境质量总体状况良好，大 多数河流的地表水环境质量达到和优于国家地表水Ⅱ类标准，出省水质通常保持在国家地表水Ⅱ类标准 以上。 东江源区所在三县人口总数约 81 万人，农业人口约为 70 万人，农民人均年纯收入平均为 1523.48 元，仅为全省农民人均纯收入的 71.36%，为东江源下游――广东省农民人均年纯收入的 40.41%，珠江三 角洲地区人均年纯收入（1999 年为 24000 元）的 6.3%左右，2000 年贫困人口占总人口的比例达 42%。 z 东江源区所采取的生态补偿支付模式 广东省初步建立了加大对东江中上游地区财政转移支付和从水电公司收取电费进行生态补偿的机 制，具体包括： 1. 省财政从 1999 年起每年安排 1000 万元专项用于东江流域水源涵养林的林分改造。 2. 从 1999 年到 2007 年共计划安排东江流域生态公益林补偿资金 62616 万元，目前已落实 43984 万元，相当于每亩补助 8 元。 3. 从 1992 年起省财政每年安排 4000 多万元东江水系水质保护专项经费。 4. 从 1995 年起每年安排河源市经济建设专项资金 2000 万元，从 2002 年起提高到每年 3000 万元， 作为广东省对河源市保护东江水源水质所作贡献的适当补偿。 5. 从 1999 年到 2004 年，省财政共安排对河源市一般性财政转移支付补助已超过 40 亿元，仅 2004 年就达到 10 亿元。 6. 位于东江上游的枫树坝水电总公司，从 1994 起每年从每度电中提取 0.005 元（每年 200 万元）， 用于库周河源市、各县的水土保持和山区扶贫开发，2000 年广东省粤电公司所辖 7 个水电站 统一提取 0.005 元/度，2003 年已经提高到 0.01 元/度。 z 东江源区采取的生态保护措施 1. 通过了具有法律效力的《关于加强东江源区生态环境保护和建设的决定》，江西省和赣州市政府发 布了《关于加强东江源区生态环境保护和建设的实施方案》，重点实施八项工程： （1）以封山育林、退耕还林和珠江防护林为重点的生态林建设工程； （2）以小流域综合治理为主体的水保工程； （3）以采矿迹地、尾矿治理为主的矿山生态恢复工程； （4）以沼气为纽带的生态农业工程； （5）以河道清障、饮水卫生为主的防洪、饮水工程； （6）农业和农业面源污染综合治理工程； （7）生态旅游工程 （8）生态移民工程 2. 实施生物措施（天然林保护工程、珠江防护林工程、退耕还林、封山育林工程）和工程措施（修建 山塘、挖水平沟和截水沟、修筑水平梯田等），发展生态农业，控制水土流失。从 2001 年开始，东 江源区建设了珠江防林工程 7.5 万亩，退耕还林 14.5 万亩；启动了国家重点生态公益林管护项目， 实施面积 124.43 万亩。建立森林类自然保护区 8 个，面积达 37147 公顷。目前，东江源区森林覆盖 率达 72.2％，形成了东江的水源涵养基地。 3．禁止在源头区域兴办木材消耗型等企业，并先后关闭了 20 余家造纸、300 余个稀土企业。 3.2.3 自发的交易模式——基于市场的补偿 由于政府为主导的补偿模式受资金、管理和区域等多方面的限制，在一些中小流域出现 了多种形式自发的补偿交易模式。成功的案例有浙江省德清县生态补偿长效机制，金华市金 东区源东乡与傅村镇以解决非点源污染的小流域补偿交易，云南保山市小寨子河的水购买协 议和苏帕河流域水电公司补偿支付模式等。 浙江省湖州市的德清县在县域范围内构建了小流域生态补偿长效机制，成功的经验可以 作为中国小流域生态补偿和环境治理的典范。该县西部区域是水源涵养区和生态林的集中分 布区，境内的对河口水库是全县的饮用水源，按照“谁受益、谁补偿”和多元筹资、定向补偿 的原则，建立了一个长期的比较稳定的生态补偿机制。德清县成功的经验是首先制定相关政 策，明确责任主体，注重落实和可操作性。二是明确资金来源和使用方向，多渠道筹集资金， 资金的使用主要集中在生态公益林、日常环境保护投入、基础设施建设、河源口的保护、搬 迁、管理补贴等重点领域。三是建立了乡镇财政保障制度，通过县财政转移支付实现增加西 部地区的财政损失（见专栏 3）。 专栏 3：浙江省德清县生态补偿长效机制 浙江省湖州市德清县 2004 年被国家环保总局命名为国家级生态示范区。该县西部区域是水源涵养区 和生态林的集中分布区，位于筏头乡境内的对河口水库又是全县的饮用水源。多年来，该县西部的莫干 山、筏头等乡镇承担着生态保护的重要责任。德清县在建立生态补偿机制的调研的基础上，提出应按照“谁 受益、谁补偿”和多元筹资、定向补偿的原则，建立一个长期的比较稳定的生态补偿机制。 县政府于 2005 年 2 月正式实施《关于建立西部乡镇生态补偿机制的实施意见》，对生态补偿机制的 原则、生态补偿的范围、生态补偿资金的筹措、生态补偿资金的使用等做了明确规定；德清县生态建设 领导小组办公室还下发了《关于印发德清县西部乡镇生态补偿资金缴纳和使用管理办法的通知》。 生态补偿资金的筹措从以下 3 个方面入手：一是建立生态公益林补偿基金。对西部地区国家级和省 级重点公益林按每年每亩 8 元的标准补偿，对其他生态公益林按每年每亩 4 元的标准补偿。二是建立西 部乡镇财政基本保障型体制。对莫干山镇、筏头乡实行财政基本保障型体制。三是建立全县生态补偿基 金。其渠道是：在县财政预算内安排 100 万元；从全县水资源费中提取 10％；在对河口水库水资源费中 新增 0.1 元/吨；每年从土地出让金县一级所得部分中提取 1％；从排污费中提取 10％；从农业发展基金 中提取 5％。上述生态补偿资金纳入县财政专户管理，专门用于西部生态环境的保护和生态项目的建设。 补偿基金的主要用于：生态公益林的补偿和管护、以日常生活垃圾处理为主的环保投入、西部地区环保 基础设施建设、对河口水库水源的保护、因保护环境而需关闭或外迁企业的补偿以及经县政府批准的用 于西部生态环境保护事业的补偿。 金华市金东区源东乡与傅村镇以解决非点源污染的小流域补偿交易和云南保山市小寨 子河的水购买协议（世界混农林业中心，2006）都是通过村镇层次自发协商而建立起来的小 流域生态补偿案例，金东区的补偿协议主要是限制上游农村畜禽养殖业发展而造成的非点源 污染问题，小寨子河的水购买协议主要是为了解决下游用水量的问题，购买的分别是水质和 水量生态服务价值，共同特点都是通过协议实现交易的，所涉及的资金都较少，这体现了小 流域市场不成熟和支付能力较低的现实，但是在探索发达或水资源紧缺乡镇向生态源区补偿 的做法却是积极可行的。 云南保山苏帕河流域水电公司补偿支付模式是通过政府与水电公司谈判，让水电公司出 资解决流域退耕还林补贴的不足，通过退耕方式实现流域水土流失的治理（吕星，付保红， 李和通，2006）。这种模式体现了可以以环境项目为依托，通过多种方式资金筹集进行小流 域保护和治理。 以上这些案例均是在供需推动下自发的市场补偿模式，这些模式在很大程度上体现了 政府、农户和公司等经济实体对流域生态服务的补偿支付意愿、接受意愿和保护意识，成 为目前中小流域生态服务补偿的一种市场化的形式，是中国生态服务补偿的有益探索和重 要补充。但是，由于在国家层次缺乏具体的适合于不同层次和类型的生态补偿制度、标准 和实施措施的情况下，同时加上流域生态服务评估困难以及支付能力有限等障碍，很难形 成符合所有利益相关者利益的补偿机制，这种模式常常无法持久，还需要政府部门政策和 引导，在一个行政区域范围内，结合相关财政政策和收支分配政策更易于成功。 3.2.4 水权交易 水权交易作为中国生态服务补偿的一种重要形式，首例水权交易东阳-义乌 水权交易成功后，水利部出台了《水利部关于水权转让的若干意见》，对水权交易进行 一定的引导和认可。随后，不同形式的水权交易迅速开展。绍兴-慈溪签订供水合同， 慈溪斥资 7 亿余元，从 2005 年至 2022 年的 18 年中，绍兴将向慈溪供水 12 亿立方米，慈溪 居民将与绍兴市民享受同水同价。 为拯救濒临消失的额济纳绿洲，增加下放水量，甘肃的黑河流域实行了“水权证”制度， 节水型社会建设在管理体制和运行机制上突出了政府调控、市场引导和公众参与的原则。依 据每户人畜数量和承包地面积分到水权，由用水户持水权证向水管单位购买灌溉水量，确保 总量控制，促进水价到位。鼓励用水户将节约的水量以有偿转让出售，出售价格在接受政府 宏观指导的前提下市场调节；市场交易中剩余的水量，政府水管单位（供水者）以标准价格 的 120%收购，鼓励节约用水。通过水权交易，使农户树立了水资源商品观念，也刺激了农 村经济结构调整和农户节约用水的意识。 宁蒙“投资节水、转换水权”的模式是跨行业水权交易的成功案例。宁蒙两区水资源短 缺、用水浪费严重。同时，用水比例严重失衡，农业用水占总用水量的比例高达 90%～96%， 渠系水利用系数仅为 0.4 左右，有一半多的水在输水过程中被浪费，在黄河管理委员会协调 下通过对宁夏青铜峡河东灌区和河西灌区以及内蒙古的镫口扬水灌区（后更换为杭锦灌域） 进行节水改造，把节约的水量有偿转让给相关新建电厂。水权有偿转让使企业用水得以保障， 赢得了发展空间，又可以拓展水利融资渠道，改善灌区工程状况，减少损失浪费，赢得水资 源的优化配置。这种办法保护了农民合法的用水权益，也赢得了区域经济的快速发展，实现 了以投资节水来提高水资源的利用效率，以大规模、跨行业水权转让来提高水资源的利用效 益，是水权水市场制度对水资源优化配置第一次完整的体现（袁进琳，2005）。 漳河流域通过协议水价，实现了跨省际调水。2001 年春华北地区持续干旱少雨，基于 山西漳泽水库与河南跃进渠灌区之间的供需意愿，漳河上游管理局积极协调，漳泽水库同意 为下游供水，跃进渠灌区也愿意给予相应的补偿。经供需双方签订合同，协议水价为 0.025 元/立方米。从上游 5 座水库联合调度向下游放水，跃进渠灌区从山西有偿调来 3000 万立方 米救急水进入安阳境内，解决了红旗渠灌区 20 万亩、跃进渠灌区 10 万亩夏秋作物的播种和 30 万人口、4 万头大牲畜的饮水问题。 初始水权的界定是水资源管理制度的先决条件（孙雪涛，2005）。根据 2006 年 4 月刚 施行的《取水许可和水资源费征收管理条例》（以下简称《条例》），对流域取水进行管理， 目前水利部正在制定《水量分配暂行办法》（以下简称《办法》），将对流域内水量分配作出 统一规范。完善总量控制，水利部正在制订的《办法》也是为了更好的贯彻《条例》。根据 条例规定，取水许可实行分级审批。《办法》可能主要侧重于流域管理机构对流域内各省区 水的总量进行控制，而《条例》中涉及的取水许可更多的是关注个体单位水资源使用和征收， 由当地水利部门主管，是在总量控制下的一个定额分配，最终目的是真正实现流域与区域相 结合的水资源管理体制。水权制度和政策的逐步完善，为水权交易和水资源高效利用提供了 前提条件，通过市场机制，实现水资源的高效利用。 水权交易这种模式是基于质与量的水水资源交易中最直接的方式，交易双方通过谈判 达成协议，补偿双方责任和义务清晰，协议易于执行。但前提是水权应该是清晰的。由于 初始水权的划分存在一定问题，导致交易成本较高。这种模式主要在水资源十分紧缺、初 始水权易于或已经分配的地区或支付能力强的经济发达地区，水权转换多是由经济欠发达 地区转向经济发达地区或有低附加值的产业部门转向高附加值的产业部门。 3.2.5 基于水资源量的水费补偿方式——水电公司和用水户的补偿 这种补偿是通过收取水资源费的方式为生态补偿筹集资金，常常与其他补偿模式一起， 共同构成流域生态补偿体系。例如，耀县水利部门和水土保持部门每年征收 10%的水资源 收入给林业部门用于重要水源地的生态林的保护与管理。在广东省的曲江县，政府从自来水 公司和水电公司收取一定的费用用于对水源区农户保护流域水源区的补偿，自来水公司收取 0.01 元/吨，水电站收取 0.005 元/kwh。这种补偿方式直接基于水资源量，多在水电公司与 流域水土流失关系密切的地区和流域受益区和补偿区划分清晰的地区易于采纳，但是执行 起来还存在公平性的问题，因为征收水费也可能对用水户，但也可能对水生态服务的提供 者。 3.3 案例评述 从上述案例分析可以看出，中国流域生态服务补偿仍以政府或地方政府财政转移支付的 公共支付体系为主（见图 1）。上述列出的 17 个案例中（不包括国家补偿项目），地方政 府为主导的补偿模式占 43%， 其次是水权交易补偿模式，占 25%，小流域自发交易补偿模式 占 19%，水资源费的补偿模式所占比例最低。 13% 43% 25% 19% 地方政府财政转移支付 小流域自发的交易模式 水权交易补偿模式 基于水资源量的水费补偿方式 图 1 中国流域生态服务补偿案例分类 4 种类型的案例分别从省区、市县到村镇，流域规模和尺度不同，流域特征、资金来源、 补偿标准与模式等均不相同，相互补充，与国家大型补偿项目一起构成了中国流域生态服务 补偿的梯级层次： 第一层次是国家层次的补偿，资金来源于中央政府，是最大规模的流域补偿，这一层次 主要从全局的角度出发，用于长江、黄河等重点流域、重要生态功能区域和水源区的补偿和 流域环境保护。 第二层次是省级政府参与的补偿模式，主要用于跨省或省区内部重要饮用水源地、重要 河流的补偿，资金多来自省级财政收入。  第三层次是中等流域范围的补偿，多通过县市政府的谈判实现补偿交易，资金来源于县 市地方财政和水电公司的水电资源费。 第四层次是村镇级中小流域的补偿，这种补偿多是用水需求驱动的。由于这一层次支付 能力有限，这种补偿模式多是在水资源需求严重的情况下发生，反映了市场对流域水资源生 态补偿的需求。资金来源于村镇集体收入、下游农户和水电公司的水电资源费。 在上述层次的基础上，由于资金有限，中国生态服务补偿处于初级阶段，目前流域生态 补偿应依据“由易到难、由重点到一般”的原则，在重点领域展开流域生态服务补偿，目前 中国流域生态补偿的重点领域为：重要的生态功能区、大江大河源区（三江源区） 、中小流 域、661 个城市饮用水源保护区、自然资源开发过程中的补偿、经济转轨时期的历史遗留问 题等方面（国合会生态补偿课题组，2006）。 可以看出， 目前中国流域生态服务补偿仍然以中央和地方政府支付为主，同时在中小流 域存在各种形式的生态服务补偿市场， 生态补偿作为流域综合管理的一种有效的手段，受到 包括各级政府部门的重视， 水电公司等经济实体的认可，流域环境补偿市场以各种形式迅速 发展。但是，由于流域生态服务补偿市场的规则、标准、法规保障和实施等方面还存在一些 操作上的问题，生态服务补偿市场仍然是初级的、不健全的。因此，政府在流域管理中起着 关键性的作用，推动并创造良好的机制、制度、文化和法律环境，为流域环境服务市场的发 育和成熟创造条件。 4. 密云水库生态服务补偿案例分析 密云水库位于京郊密云县城北山区, 地处北纬 40°19' - 41°31'，东经 115°25'-117° 33'，横跨潮河、白河主河道上，距北京约 80 公里，是华北地区最大的水库，总库容 43.75 亿m3，由潮、白河两大水系组成, 潮河水系的流域面积为 6960.59km2，白河水系的流域面积 为 8827.41km2，密云水库控制潮白河流域面积的 88%，约 15788km2。潮河水系发源于河北 省承德地区的丰宁县连桂乡哈拉湾， 流经丰宁、滦平、 承德县， 在密云县的古北口进入北京， 流入密云水库。 白河水系的主干发源于河北张家口市的古源县九龙泉和崇礼县的山区， 流经 张家口市的古源县、崇礼县、赤诚县、宣化区、北京市的延庆县、怀柔区，在四合堂乡进入 密云，流入密云水库（见图 2） 。 图 2 密云水库流域分布图  水库控制流域面积的 2/3 在河北省承德、张家口辖区内, 1/3 在北京市行政区内。在河北 境内总控制流域面积 11406.33（董文福，2006），上游河北省流经区域为赤诚县全县，所占 比例最高 46.4%，第二是丰宁县，所占比例为 36.7%（见图 3） ，我们对这两个重点县进行了 6 3 实地考察。目前，密云水库日取水量 1.17×10 m ，约占北京市区供水量的一半以上，成为 北京市重要的饮用水源地。密云水库来水量一直减少，1999 年以来已连续干旱 6 年，目前 水量减少了近四成。为了保证密云水库的水质和水量，为北京市提供清洁饮用水，北京市与 河北省协商，要求上游流域节省农业用水。具体措施有三个方面：一是减少水稻种植面积， 改种玉米，以减少地表水资源的应用；二是减少灌溉面积，几乎不再实行农业灌溉；三是对 坡地进行退耕还林，增加森林覆盖率和涵养水源功能。同时，对于在这些措施中受到损失的 农户给予一定的经济补偿。 宣化区 0.2% 丰宁县 36.7% 赤诚县 46.4% 滦平县 崇礼县 沽源县 12.4% 0.9% 3.6% 图 3 密云水库上游各县在流域内面积比例 4.1 合理性与可行性分析 4.1.1 合理性分析 密云水库下游北京市对上游河北省的承德和张家口地区进行生态补偿，以保护流域上游 集水区的生态环境，可以改善进入密云水库水量和水质状况，具体表现为： （1）符合 “受益者补偿、保护者受益，损失者得到补偿”的原则 目前密云水库的主要功能是为北京市民提供清洁的饮用水源，占 80%左右，而密云水 库的主要水资源来源于上游的白河和潮河，由图 3 可以看出，46.4%和 36.7%的流域面积分 别来自上游河北省张家口的赤诚县和承德的丰宁县。 为保证白河水质，赤城县近年来先后关 停小采矿、小造纸等企业２０多家，并严格限制在白河流域发展矿业，据初步估算，仅此一 项这个县就少收入２０多亿元， 减少就业机会近５万个。 赤城还多渠道投资８５００多万元， 累计治理水土流失面积３１９万平方公里， 使流入白河的泥沙大大减少。 据最新一次检测结 果表明，赤城县白河出境水６项主要指标，全部符合国家二类水质即生活用水标准。 承德市为保护潮河水质，仅 1996 年一年，就有 70 多家小型污染企业被关闭；从 1999 —2004 年，潮河沿岸又关闭 38 家企业，100 多家矿山企业被取缔。由于污染和高耗水而受 到限制， 作为承德市支柱产业之一的冶金和矿山选采业的发展也受到了限制。 为了保持水土， 承德市政府曾于 2002 年发文，禁止在潮河沿岸放牧，牛羊只能圈养。这也导致承德市的山 羊数量下降 50%以上，只有不到 100 万只。 同时， 为了保证北京市用水量， 河北省还开展了节水工程， 在自身水资源不足的情况下， 实施多库联合向密云水库调水。  可以看出，张家口和承德市为了保护密云水库水源区，经济发展受到限制，损失严重。 从水资源有价的角度看，应该得到补偿和支付，而北京市作为主要受益者应该支付一 部分保护的成本，并对由此带来的损失给与补偿。（2）促进水资源的可持续利用，利 于流域水生态和环境的整体改善 在没有补偿的情况下， 河北省为了顾全大局，从政治的角度也为潮白河流域的保护付出 了代价，但是毕竟他们也需要生存和发展。为了获得经济利益，发展工业、畜牧业、扩大城 市化水平、 化肥农药的过量使用仍在一定程度上存在。生态补偿机制的实施，通过经济补 偿促进了下游地区农户流域保护的积极性， 也为下游地区流域环境保护和生态建设增加了资 金来源， 同时通过法规和协议的形式界定上游应承担的义务和责任，通过对生态补偿目标的 约定, 促使潮白河流域水资源的可持续利用，有利于流域生态环境的保持。 （3）促进流域上下游协调发展，保障首都及周边地区经济与社会的可持续发展 随着下游地区的持续快速发展，水资源开发利用量将不断增加， 水环境污染负荷将不断 加重，下游地区迫切要求上游地区能够持续不断地提供优质水源来支撑水资源和水环境承载 能力。上游地区则迫切要求加快发展，用水量和废污水排放量也将不断增加。 在这种情况下， 流域上下游的环境和发展面临冲突，如果不对上游环境保护的努力进行补偿， 势必导致上游 地区经济发展的长期限制和落后，影响整个流域的协调发展。建立流域上下游生态补偿机制， 克服行政区域边界的人为障碍，进行全流域经济一体化规划布局， 可以保障首都用水和经济 与社会的可持续发展，同时，首都对上游地区的经济补偿、技术援助、 生态项目建设和扶持， 在加强流域保护的同时也可以促进上游地区的经济发展，改善农户生计， 促进上下游地区的 协调发展，保障首都及周边地区经济与社会的共同发展和可持续发展。 4.1.2可行性分析 可行性表现为以下2个方面： （1）流域受益区和保护区清晰，基于水质和水量的补偿易于界定 从流域集水区分布图和面积比例可以清晰的划分流域的受益区和保护区，补偿可以依据 集水区的面积、水量和水质综合考虑。保护区为上游河北省的赤城、丰宁、滦平等县市以及 北京市的密云县、延庆县和怀柔区，受益区为北京市区。 （2）下游地区经济发展水平远高于上游地区，具有支付能力，可以从中抽取一定比例 用于上游水源林建设和环境基础设施投资 2003 年地处上游河北地区的赤城、丰宁、滦平三县的农民人均纯收入分别为 1158 元、 972 元、1460 元，而同属于潮白河密云水库上游的北京市怀柔区、密云县、延庆县的农民家 庭平均每人年纯收入分别为 5814 元、5885 元、5658 元(河北省统计年鉴，2004)，直接受益 者 2003 年北京市城镇居民人均年可支配收入 13882.6 元，为上游的 2 倍多。北京市水价为 3.7 元/m3， 洗浴业，洗车业、生产纯净水企业等高耗水则分别收取 61.50 元/m3 和 41.5 元/m3 的高水价，可以从中抽取一定比例用于水源区建设。同时，一些用水量浪费用户也应该额外 付出补偿，采取阶梯式水价，提高用水浪费户水价，多收取的部分作为生态补偿专项基金。 4.2 补偿交易中供需方利益的分析 密云水库补偿交易过程中所涉及到的利益相关者包括河北省张家口和承德的 6 个镇的 全部或部分乡镇，其中丰宁县、赤诚县和滦平县以及北京市的怀柔区、密云县、延庆县是受 到影响较大的县市，这些地区都为保护密云水库的水质而改变了工业、农业生产方式，在一 定程度上限制了区域的发展。北京市受影响最大的是密云县，处于密云水库库区，密云县在 库区周围的区内、 区外移民搬迁、 退稻还旱、 退耕还林还草、 限制污染和高耗水产业的发展。 河北省水源区也采取了同样的措施，同时在水源山区采取了禁牧的措施，以防止水土流失。 以赤城县为例, 从 1983 年以来, 当地政府就很重视白河流域的生态建设, 目前全县已治理水 土流失面积 827km2, 占应治理面积的 24.53%。为保护水源, 当地还砍掉了 70 多个可能造成 水源污染的经济合作项目, 还取缔了“ 五小”, 关停、压缩了 21 个企业。另外, 从 2002 年 12 月 1 日起, 当地政府实施了全面禁牧措施, 使全县养羊总量由 56 万只锐减到 11 万只。 2006 年赤城县还开始在当地黑河流域实施退稻还旱工程（王星，马占山，2006） 。所有这些 直接或间接限制水资源利用和保护水资源的措施, 不能否认已影响了当地的经济发展, 使得 河北地区和北京地区的经济发展水平的差距越来越大, 影响了当地人民的生活福利。 为了缓解北京供水紧张，河北省每年 10 亿立方米的用水指标无偿划给北京。河北同北 京一样同属生态脆弱的海河流域，水资源紧缺是面临的共同困难。为解决这一难题，我们要 加强团结与合作，加强水资源的统一规划和管理，加大全社会节水力度，加快南水北调中线 工程建设步伐。 张家口、 承德市希望通过 “以水连利” 的方式， 建立一种“水资源有偿使用的长效机制” ， 实现北京、天津的供水安全和张家口、承德市生态、经济发展的“双赢” 。 “以水联利”或者叫“以资源换支持” ，即是希望北京、天津能够拿出一部分钱，支持 这两个地区的发展，具体形式可以有包括资金、物质、建设项目等在内的各种实现形式。为 了保证北京市在南水北调之前的用水， 经国务院批准， 实施了 21 世纪初期（2001—2005 年） 首都水资源可持续利用规划项目，计划在 2001—2005 年 5 年内，在河北、山西等北京上游 水源地进行水土保持、节水、防治污染、建设生态农业经济区等项目建设。但是目前项目实 施力度不够，并且这种支持会随着项目的结束而结束，没能建立长效的补偿机制。 4.3 支付机制和制度安排 密云水库水资源保护的补偿机制包括直接的资金补偿机制和项目补偿两种： （1）直接以生态补偿的形式进行支付 1995 年北京开始向承德、张家口支付水源涵养林保护费，每年 200 万元，现在提高到 了 1800 万元，给张家口的水土保持费用也增加到 800 多万元（史捍民，2006）。生态补偿基 金将专款专用， 主要用于滦平县和丰宁县的水资源保护项目。 该专项资金中很大一部分用于 当地“稻改”，即让当地农民减少种植甚至不再种植浪费水资源的水稻，改种其他口粮，将节 省下的水资源支援北京。 （2）以项目的形式对上游水源区环境保护的建设和损失成本的补偿 主要手段就是实施了 21 世纪初期（2001—2005 年）首都水资源可持续利用规划项目。 中央补助约 70 亿，北京拿出其余的 150 亿进行上游和北京市区密云水库和官厅水库的环境 建设、污染处理项目，其中河北省实施该《规划》项目涉及密云水库和官厅水库上游两个部 分，主要包括农业节水和工业节水、水土保持、水污染治理、京承生态农业示范区建设、点 源治理、省市区项目区能力建设等 164 个子项目，总投资 39.84 亿元。 为保证密云水库水质和水量而采取的制度安排包括： 1) 采取退稻还林还草项目，减少水资源用量，同时在有些退稻的地区植树种草，治理 密云水库上游水土流失，涵养水源。 2) 治理工业污染源， 关闭既严重污染水源又破坏植被造成水土流失的小型矿山采选和 冶炼厂。在密云水库上游的丰宁、滦平和赤城县，进行工业污染源项目的治理和综 合利用，例如，丰宁县九龙集团环保综合利用和赤城县后沟金矿含氰废水综合利用，  同时关闭丰宁和滦平县 10 家选矿厂。进行污水处理厂建设，提高工业和生活污水 处理率。 3) 加强省界断面水量水质实时监测和保障规划实施的能力建设， 进行断面水质和水量 实时监测系统建设。21 世纪初期（2001—2005 年）首都水资源可持续利用规划项 目已经委托海河水资源管理委员会进行该系统和工程的建设。 4) 在密云水库上游的滦平、丰宁县建立京承水资源保护生态农业经济区，解决目前农 村产业结构调整、“传统”农业向生态农业转变和农民再就业等一系列问题，通过 生态项目的“造血型”补偿，提高区域发展能力。 5) 为了缓解北京饮用水紧张的局面，采取多库联合向密云和官厅水库调水。2004 年 10 月河北省将首度集中输水 2200 万立方米，河北壶流河水库、云州水库联合向北 京市集中输水正式启动。 赤城县的云州水库提闸向北京市白河堡水库放水， 共将放 水 1000 万立方米。河北省壶流河水库向官厅水库输水 1200 万立方米。 4.4 驱动力和障碍 1. 提供优质水源，解决北京市饮用水问题是最主要的驱动力，当然这也是政治 的驱动力。但是这种驱动力可能会在实施过程中，由于农户的被动接受而降 低参与的程度和实施效果。对于以获利为主要动力的各类污染或高耗水企业， 更缺乏参与实施的动力。 2. 经济效益和生态效益双赢政策的驱动力。一些经济落后地区，对劣质耕地退 耕，获得一定的补贴是其积极参加退耕政策的驱动力。有些库区周围地区采 取荒山承包，种植栗子和杏树等政策以及河滩区承包种植速生杨，在保护库 区的同时可以获得经济效益，但是政策的一致性和长期稳定性对其影响较大。 3. 中央与北京市资助的首都规划项目的驱动。项目对河北省的环境项目建设和 经济发展都会带来益处，各地方政府和民众参与热情很高。 4. 没有明确流域生态补偿政策的具体条款，达成正式环境协议，责权不清晰， 导致资金使用效率和项目效果实现较差。虽然北京为解决对上游环境治理已 经采取了补偿性投入，但没有明确的提出流域生态补偿机制，并对流域上下 游的责任和应得到的补偿数额、补偿方式等进行明确的界定，并通过具有法 律效率的协议，导致项目实施力度和效果不够。应该清楚的是，保护流域环 境是上下游共同的责任，而不仅仅是下游的责任，如果上游对流域造成污染 和破坏也应该承担相应的赔偿责任。密云水库的生态补偿问题，由国家、北 京市和河北省共同参与，但是由于责任界定不清，政治因素在其中起更多的 作用，导致资金使用效率和补偿效果不理想。实地调查中发现上游部分政府 及管理部门，对流域资金使用和管理并不到位，影响项目的实施。 5. 水权不清晰，无法实现水资源产权的有效转换，通过市场力量实现资源的有 效配置和环境的改善。 6. 缺乏补偿的参考标准，没有建立长效的补偿机制，仅通过政治因素和项目带 动无法实现流域长期和有效的保护 4.5 执行评估和经验教训 密云水库流域上下游生态补偿执行评估表现为以下几点： 1) 北京市水资源形势依然严峻。 尽管首都水资源可持续利用规划项目的实施，但 是由于 1999 年以来连续六年干旱，上游地区降水量少，河道来水量不足，密 云、官厅两大水库蓄水量锐减，进一步加剧了首都水资源供需矛盾，使首都  供水形势极为严峻。 2) 规划实施力度有待进一步加大。从中央投入情况来看，2001 年投入 2.0 亿元， 2002 年 8.37 亿元，2003 年 9.47 亿元，3 年投资仅占全部投资的 25%；从项 目实施情况来看，水利项目已经全部启动，工业点污染源治理、工业节水等 项目目前仍未实施。从北京市地方投入情况看，3 年来，北京市地方财政投入 为 48.83 亿元，占规划项目投资额度的 33%。在规划实施期内完成全部投资 任务，实现水量水质目标，难度较大。上述种种，都要求我们必须在规划实 施力度上有新的突破。 3) 规划实施效果、配套措施的落实存在一定问题。各地规划实施目标完成情况 不平衡，水量下泄指标完成得不够理想；随着项目的逐步实施和竣工，质量 和效益问题逐步显现；基本建设领域“重投入、轻效益，重建设、轻管理”的 问题也不同程度地存在；水价调整、水资源费和排污费征收等非工程措施还 没有到位；水量水质监测能力不足。今年必须对这些问题予以高度重视。 密云水库生态补偿提供的经验与教训是： 1) 探索了一条流域上下游共建共享的模式。进一步加强北京市与张家口市、承 德市之间的协作，加强水资源的统一规划和调度，建立长期的区域间水资源 开发利用、生态建设的补偿机制，最终实现区域间上下游的共同繁荣和可持 续发展。 2) 首先要明晰产权，并在此基础上国家或省区出台大家公认的补偿和测算依据， 在该项政策出台前可以通过流域上下游双方的谈判实现水权转换和补偿。 3) 加强项目监督评估和绩效考核，提高项目的约束机制和资金使用制度，加强 项目实施力度和效果的监督，同时保证项目效果的连续性。 4) 增加对农户的直接补偿，同时积极调动农户和村镇层干部的积极性、参与性。 5) 强化宣传与技术培训，实现专业人士和相关领导对特殊区域的负责制，并作 为业绩考核的一部分。 6) 加强流域自身的能力建设。 上游流域处于经济欠发达地区， 国家和北京市适当 给予政策引导和项目、资金、技术等多方面的补偿支持。只有实现地方经济 和发展能力的提高，才可能有能力进行流域环境保护的建设和投入。 7) 运用经济杠杆促进节约用水。 要继续加大水价调整力度， 推行梯级水价和超定 额超计划累进加价，压缩不合理用水需求。以水权水市场理论为基础，在流 域和区域水资源规划前提下，明确初始用水权，实行取水总量控制和定额管 理，形成以经济手段为主的节水机制。 8) 加快省界断面水量水质监测站网建设，并以此为基础加强对流域环境数据的 信息公开，并对有问题的河段及时进行上下游的对话和治理，同时基于水质 和水量数据建立长效补偿机制。 9) 新公共管理改革，采取公共治理（Public Governance）模式改革公共机构和 流域管理机制。从传统的以政府单元管理向以政府为主体、多种公私机构并 存的新型公共事务管理模式的改革是中国公共管理模式的新方向，也是流域 环境治理和环境补偿政策实施必然的制度选择。其核心内容包括：分散治理； 自主与绩效责任；市场竞争；公私部门的伙伴关系；合同或契约。从划桨到 掌舵、从集权到分权、从政府到市场、从服务到授权的改变，构建公开透明 的流域管理机制，只有这样才能提高流域公共治理的效果，保证流域补偿政 策的有效实施。 5.千岛湖流域生态服务补偿案例分析 新安江发源于黄山山脉南麓，属钱塘江水系正源，是安徽省内仅次于长江、淮河的第三 大水系。新安江在安徽省境内的干流长度 242.3km，流域面积为 6440km2（其中黄山市 5820 km2，宣城市 620km2）。本流域属中低山丘陵区，行政区涉及黄山市的三区四县，屯溪区、 徽州区、 黄山区、 歙县、 休宁县、黟县和绩溪县， 经街口流入淳安县的千岛湖 （新安江水库） 。 2 千岛湖水域面积 573km , 其中淳安县境内占 97%，建德县占 0.3%，上游安徽省占 2.7%。总 库容量为 178 亿立方米，是国家级最大的森林公园。由于位于钱塘江上游，是杭州市及其下 游县市的重要饮用水源地。在 1958 年水库建设及随后的库区恢复保护过程中，库区的淳安 县做出了巨大牺牲和贡献。 5.1 合理性与可行性分析 （1）水源保护区和受益区清晰。黄山市和淳安县作为主要集水区，为千岛湖的优质水 源做出了贡献和牺牲，杭州市及其下游县市是主要的受益区。 黄山市、 淳安县与建德市在新安江流域的集雨面积分别是 6002km2、 4427 km2和 13 km2， 分别占 57.5%、 42.4%和 0.1%。黄山市每年流入浙江省境内交接断面千岛湖的平均水量为 65.3 亿立方米，占千岛湖入境水量的 60%左右，水质保持在Ⅲ类水或优于Ⅲ类水质。因此，黄 山市要求建立生态补偿机制。 淳安县受库区开发和保护的影响更大，至今仍属于贫困地区。千岛湖在建设过程中对 淳安县影响很大，淹没了 108 米高程以下的河谷缓地、低坡地，人均耕地从 1.49 亩下降到 0.27 亩，国民经济严重倒退，农民纯收入在建库前的 1957 年高于建德县 28.1%、开化县 57.19%，建库后的 1985 年比这两个县分别低 45.8%、36.0%。在新安江水库建设 1958 年以 前，淳安县在杭州市的经济发展水平不亚于萧山，明显高于相邻县市。新安江水库的建设， 使身处千岛湖库区的淳安县经济发展水平倒退 20 年，人均收入水平直到 1978 年才恢复到 1958 年的水平。 淳安至今仍然是我省 25 个经济欠发达县之一， 杭州市唯一的欠发达县。 2002 年全县GDP为 41.5 亿元，占杭州市GDP的 2.33%；人均GDP为 9200 元，是杭州市人均GDP 的 30%。千岛湖水域面积 573km2，99%位于淳安县，水质常年保持在Ⅰ类水标准。因此， 淳安县是最大的保护者和损失者，应该得到应有的补偿。 （ 2）在出境断面水质监测的基础上， 依据上游提供水质水量或集水面积进行生态补偿。 目前在安徽、浙江的相关县市已经建立了出境断面水质动态监测系统，为补偿提供了条件。 （3）保护千岛湖是全流域共同的责任，上下游生态补偿机制的建立是流域生态资源价 值化的基本体现。 （4）建立生态补偿机制，是不断增加千岛湖生态环境保护投入，保持千岛湖水质永远 清洁，解决千岛湖流域环境与发展的需要。 5.2 补偿交易中供需方利益的分析 千岛湖流域生态补偿机制的构建中，尽管黄山市和杭州市都十分重视流域生态补偿问 题，但在如何补偿和由谁补偿甚至是否应该补偿等问题上存在权衡与冲突，表现在以下 3 个方面： 1) 由于经济发展相对滞后，黄山市提出了“新安江流域共享共建”的建议，希望从浙 江获得生态补偿，并期待浙江省的投资，以发展低污染、无污染的新型工业。浙江 省和杭州市则认为，上游的水质得不到保障，特别是总氮和总磷指标甚至达到 V 类，对下游水质造成不良影响，上游没有提供合格的水源，下游不应对其进行补偿。 同时，上游黄山市上来水基本是Ⅲ类，而经淳安县的治理后水质达到Ⅰ类，应该在  省内对淳安县进行补偿，不能对黄山市进行补偿。 2) 黄山市计划在上游的休宁县建设一座库容为 8 亿立方米的水库， 以进行季节性的水 源调节，以充分发挥生态和灌溉等功能。浙江省对这一计划持反对态度，认为如果 上游修建水库对下游的水量、水质和整个流域的生态环境将造成不利影响。 3) 浙江省认为，新安江水库的发电等主要是国家受益，应由国家补偿。此外，浙江省 每年财政收入约 2000 亿元人民币，其中有 1000 亿元已经上缴国家，已包括了生态 保护和环境治理的资金。 5.3 支付机制和制度安排 目前，千岛湖流域生态补偿对存在对库区淳安县的补偿，没有对黄山市进行补偿。补偿 支付机制与资金来源表现为： 1) 浙江省内的财政转移支付。 浙江省每年对经济欠发达的水源地区，通过财政转移支 付的方式给予一定补偿。 2) 千岛湖旅游门票等收入中抽取一定比例， 建立千岛湖保护专项基金。早在 1999 年， 淳安县就在全省范围内成立了首个县级环境保护基金--千岛湖保护专项基金， 主要 以生态补偿的方式从千岛湖旅游门票等收入中提取一块资金用于生态环境保护工 作。2004 年，淳安县政府又进一步提高了旅游门票、库区维护资金占千岛湖保护 专项基金的比重，增加了基金总量。 3) 国家补偿：新安江流域水土流失综合治理基金、封山育林项目、植树造林项目等。 作为全国水土保持十个试点项目之一， 新安江流域水土流失综合治理项目已经水利 部门批准实施。对水土流失严重区域建造了拦沙坝、江边护岸等工程设施，建成沿 江护岸近百公里，总投资10 亿元。 淳安县为保护千岛湖的政策措施为： 1) 制定了《千岛湖水环境管理办法》 《淳安县渔业资源保护和管理办法》等规范性文 、 件。2005 年淳安县人大通过了《关于进一步加强千岛湖保护的决议》 ，县政府制定 了 《千岛湖水面资源管理暂行办法》 ， 使千岛湖生态环境保护有了坚强的政策保障。 2) 2002 年以来，在国家、省、市环保部门的支持帮助下，淳安县在千岛湖浙皖交界 断面建设了一座国家级水质自动监测站， 建立了千岛湖景区空气环境质量自动监测 站， 建造了浙江省内陆湖泊最先进的机械化水上垃圾打捞船， 建设了千岛湖湖面垃 圾无害化处理场。 3) 淳安县做好了各类入湖污染的控制工作。①工业污染得到了有效控制。从 1995 年 开始，先后对每年上交税收数千万元的 30 余家有污染的工矿企业实行关停并转， 工业污染得到全面控制， 是浙江省首个实现“一控双达标”目标的县。 ②重视了农 村源头污染控制工作。从 1998、1999 年开始将环境保护工作的重点逐步向乡镇农 村转移， 制订了乡镇环境考核制度， 将乡镇环境管理纳入乡镇领导干部目标管理责 任制体系，并将组织网络延伸到村一级，逐步建成了县、乡、村三级环境保护管理 组织网络。一方面注重源头垃圾的处理，已建成并投入使用的农村垃圾房达 1300 余座，各乡镇均建有焚烧炉、填埋场等垃圾处置设施，有效控制了淳安境内小流域 入湖垃圾的数量。 另一方面通过开发无污染无公害的有机食品， 成立了“国家环保 总局有机食品发展中心淳安县办公室”，并在近几年成功推出了有机茶、有机鱼、 有机柑橘等有机食品，有机食品产业的不断蓬勃发展，从根本上减少了因农药、化 肥施用而产生的农业面源污染。③大力推进生活污染治理。从 1999 年起，逐步在 全县范围内禁止销售和使用含磷洗涤用品；禁止销售和使用一次性塑料泡沫餐具；  禁止焚烧各类秸杆柴草，景区内宾馆饭店强制采用燃油锅炉，配备油烟净化器。加 强了对城镇生活污水的处理，从 1998 年开始，对新建的住宅、办公楼全部实行生 活污水处理设施建设“三同时”制度， 对老城区的生活污水则采取分小区集中的方 式进行统一治理，目前千岛湖镇生活污水分散处理能力已达总排放量的 80%，正在 建设千岛湖镇集中的大型污水处理厂，随着千岛湖镇生活污水处理厂的建成和使 用，千岛湖的生活污水将采取两级处理。④旅游污染得到有效控制。淳安县以开展 景区 ISO14000 环境管理体系认证工作为载体，全面推进旅游生态环境保护工作， 目前已有 90%以上的景点都已通过 ISO14000 认证，千岛湖景区生活污水处理率已 达到 100%，制定并实施了船舶废油、垃圾回收上岸处理制度，目前淳安县正在实 施船舶厕所生态化改造工程，将全面推广使用无水型免冲式厕所。 4) 1998 年至今，千岛湖连年实行区域性禁捕和季节性休渔等措施，使食藻鱼类和土 著野什鱼类资源迅速增加， 促进了水质的保护， 对净化千岛湖水质起到了极大作用。 5) 实施植树造林、封山育林，增加森林覆盖率。千岛湖森林覆盖率由建湖之初湖区的 23.5%提高到全县 73.9%以上，千岛湖湖区森林植被覆盖率已高达 95%，大大加强 了涵养水源、保持水土的功能，有效控制了因水土流失而对水环境的影响。 5.4 驱动力和障碍 千岛湖构建流域生态补偿机制的主要驱动力是： 首先，下游杭州市对千岛湖优质水资源的需求是巨大的， 下游杭州市及其所辖县市 的饮用水主要来源于千岛湖。 第二，千岛湖构建流域生态补偿机制， 也是整个流域生态环境建设和可持续发展的 需求。作为钱塘江的上游支流，对保护富春江水质和钱塘江的压碱都具有重要作用。作 为全国生态示范省，也是整个浙江省环境保护和生态建设的需求。 第三，随着下游杭州市经济发展水平的提高， 人们对饮用水安全的关注和支付能力 也随之提升。 但是，千岛湖构建流域生态补偿机制仍然存在一定的障碍和问题，表现在以下 3 个方面： 首先，上下游的责任和权利没有明确，补偿主体和补偿机制、补偿标准、补偿方式 与类型难以明确。上游黄山市进入浙江省的水质为 3 类，是上游应该负有的责任还是应 该为此要求补偿？60%以上的水量由上游进入千岛湖， 水权属于谁？国家？上游？还是 整个流域？在这些没有明确的情况下，无法在上下游之间达成一致意见。 最主要的障碍是上下游在是否应该补偿以及如何补偿的问题上难以达成一致协议。 千岛湖流域生态补偿机制的建立涉及到社会、经济、资源、环境等多个方面，同时也关 系到不同行政区的利益分配问题。下游杭州市认为他们每年向国家贡献了 1000 亿的税 收，应该由国家投资流域环境保护，同时，新安江的发电功能也主要是国家受益。 另外，补偿资金如何在上游黄山市、淳安县和建德县的分配上没有达成一致认同。 5.5 执行评估和经验教训 千岛湖流域生态补偿机制探索的经验和教训表现为： 1) 以上游对千岛湖环境保护的投入为基准，计算下游对千岛湖保护的补偿数额， 同时考虑发展权限制损失和农户直接损失的补偿； 2) 对于黄山市的补偿，依据其所提供的水质和水量作为参考，确定补偿的水质 标准，水质不达标不给予补偿； 3) 可以从以下几个方面筹集补偿资金：一是从新安江发电中按每度电抽取一定  比例，作为库区水环境保护和生态建设的专项基金；二是收取水资源费用于 筹集生态补偿基金；三是提取景区旅游的门票收入，四是国家和浙江省和杭 州市的财政转移支付和项目补偿，尤其应该改变现有财政转移支付方法，考 虑对重要环境区的环保的财政转移支付； 4) 加强对淳安县生态农业、绿色环保产业的政策支持； 5) 加快实施千岛湖水东引工程，收取水资源费和企业工程税费作为补偿基金， 以此带动生态补偿机制的建立和实施。 6. 晋江、洛阳江流域水质控制与生态补偿机制 晋江发源于安溪县桃舟乡达新村梯仔岭东南坡，流经永春、安溪、南安诸县市，然后由西向东， 贯穿泉州南部的鲤成区、丰泽区，流入泉州湾，全长约 180 公里，流域面积 5629 平方公里，为 福建省第三大河流，年经流量 48 亿立方米，主要分布在泉州市境内，是泉州市最主要的工 业和饮用水源，也是向金门供水的一个重要水源首选地。晋江自南安双溪口以上分东、西两 支流。西溪为主流，发源于安溪县西北桃舟乡达德坂的梯子岭，河长 153 公里，流域面积 3101 平方公里。东溪发源于永春县北部的雪山，河长 120 公里，流域面积 1917 平方公里。 双溪口至河口（虫寻埔社区）为干流，河长 29 公里，流域面积 611 平方公里。洛阳江同惠 安交界，发源于本洛江区北部朴鼎山南麓，流经马甲、河市两镇，最后注入泉州湾，全长约 40 公里，流域面积 230 多平方公里。 6.1 合理性与可行性 晋江、洛阳江流域生态补偿机制的合理性与可行性表现为： （1）流域范围小，属于区内发源、区内利用和入海的河流，易于协调与统一管理。 （2）流域受益区与保护区清晰。洛江区、南安市、安溪县、永春县和德化县为 上游保护区，泉州市、晋江市、石狮市、南安市、惠安县为主要受益区。 （3）水资源危机需要生态补偿机制筹集保护资金。晋江流域水资源危机存在的主要问 题是：上游过度开垦山林地对水涵养和水土保持的威胁；上游茶果园的农药化肥导致的面源 污染；中上游小水电站拦河导致的脱水段对生态的破坏；各流域，特别是中下游流域企业的 废水和生活的污水。泉州市水利局称，晋江流域水资源保护状况令人担忧，金鸡闸上游尚无 污水、垃圾处理厂（场），多数生活污水、工业废水未经处理直接排入晋江水系，局部河流 水质已出现超Ⅴ类水质标准，山美水库已出现富营养化现象。上游县市无法独立承担环境治 理项目，只有通过生态补偿机制，使上下游共同承担环境保护和治理的资金。 （4）泉州市下游县市经济发展迅速，有能力和意愿支付和补偿上游，进行流域环境保 护建设。 6.2 流域环境服务补偿交易的供需分析 “两江”流域水资源严重紧缺，基于水资源质和量的生态服务需求强烈，是需求驱动的 生态补偿机制。泉州是福建省经济发展最快、最具活力的地区之一，但同时却又是水资源十 分紧缺的地区， 以占全省 8%的水资源量支撑了占全省 27%的 GDP，养育了占全省 20%的人 口。人均水资源占有量为 1559 立方米/人.年，低于全国和全省水平。沿海县（区、市）人均 水资源占有量仅为 650 立方米/人.年，水资源贫乏，沿海各县（区、市）需水量大部分靠晋 江补给。因此，晋江和洛阳江的流域环境和水资源供应对下游饮用水和工业用水安全具有重 要影响。上游地区也希望通过补偿机制，增加环境基础设施建设的前期投入，同时也是中小 型环境设施建设的重要补贴来源。 6.3 补偿机制及制度安排 两江流域已经构建了良好的补偿机制和资金使用制度，表现为： （1）补偿机制与资金筹集。 “两江”上游水资源保护补偿专项资金计划 2005 年-2009 年每年筹集 2000 万元，5 年筹集 1 亿元。专项资金筹集原则是泉州市本级财政固定投入， 下游受益县（市、区）按用水量比例等因素合理分摊 1500 万；市财政每年投入 500 万元， 鲤城区 113 万元，丰泽区 113 万元，洛江区 26 万元，泉港区 98 万元，晋江市 649 万元，石 狮市 180 万元，南安市 128 万元，惠安县 193 万元。 （2）补偿资金的使用。资金使用原则是统筹安排、专款专用、突出重点、确保实效。 主要用于晋江、洛阳江上游地区各县(市、区)（洛江区、南安市、安溪县、永春县和 德化县）政府组织实施并经市政府有关部门审批或报备的水资源保护建设项目。重点项目 包括：环保基础设施建设，包括城镇生活污水和垃圾无害化处理设施，农村面源污染治理、 生态环境保护、重点饮用水源保护等项目。要求项目的实施有利于减少晋江、洛阳江上游区 域流域污染物排放总量，有利于改善上游水环境质量，有较好的环境、社会效益。 具体补助标准为： （1）上游地区城镇污水处理厂项目建设，按建设规模给予补助，每万 吨补助 50 万元。（2）垃圾无害化处理项目，严格按环境要求建设，渗滤液处理达标排放， 县级补助 100 万元，乡镇补助 50 万元。（3）其他补助项目的补助标准按项目的实际投资额 的 20－40％补助，最高不超过 200 万元。 两江流域生态补偿实施的制度安排包括： （1）1996 年泉州市出台了《晋江下游水量分配方案》 ，对晋江下游枯水年份的水量进 行分配，并以此为依据，对沿海各县（区、市）水资源供应进行总量控制。2005 年 6 月 1 日泉州市政府根据《晋江下游水量分配方案》制订了《晋江、洛阳江上游水资源保护补偿专 项资金管理暂行规定》 （以下简称《暂行规定》），这是福建省首次实施的市级流域生态保护 补偿机制。 （2）制定了《晋江流域水资源配置、节约、保护试点工作方案》 ，按照地表水和地下水 统一管理的原则，完成了晋江流域水资源优化配置与节约保护研究， 《泉州市水资源配置规 （包括《晋江流域初始水权分配方案》 划》 《紧急状态下供水应急预案》 、 ）和沿海县（市、区） 水资源配置规划等； 继续推进泉州市用水总量控制和定额管理， 依托晋江流域初始水权分配， 加强各行业用水总量控制，制定泉州市行业用水定额，推进用水计量管理；抓紧出台《晋江 流域初始水权分配管理办法》 、《泉州市节约用水管理暂行规定》等政策法规。 （3）生态补偿专项资金主要用于上游地区政府组织实施并经市环保局审批或报备的水 资源保护建设项目。同时，制定了“实施细则”规范补助范围、补助条件、补助标准、项目 库的建立、资金的申请、审批以及财务管理和监督； （4）实行污染物总量控制标准，排污许可证制度和交界断面目标责任制； （5）要求上游县（市、区）应确保县域、区域交接断面水环境质量达到水环境功能区 要求，一经达到标准便进行补偿，以鼓励上游各县市进行水资源保护，对不达标的县（市、 区）或未按期完成年度整治项目的项目，建暂缓安排或不安排补偿专项资金。 6.4 驱动力及 PES 的障碍 两江流域生态补偿机制构建的驱动力，首先是省、市政府的极力推动和引导起着重要作 用。由于水资源紧缺的现状使省市政府部门从全局出发，引导流域水资源合理利用与保护， 同时，制定相关管理制度和规则，引导流域水量分配和上下游共建与补偿。 同时，以监测断面水质和水量为标准的补偿机制的实施，极大调动了上游地区水资源保 护的积极性，加快了上游污水处理厂等水资源保护项目的建设步伐。同时也是感觉到支付是 值得的，可以看到直接的效果。 两江流域生态补偿机制构建的障碍没有签订环境协议，在市政府的协调下初期试点 5 年，由于环境治理效果需要一定时间，上下游在补偿标准和环境治理效果等方面仍然存在一 定分歧，上游认为补偿标准太低，应该扩大资金来源，下游则对补偿后如果水质仍不达标， 上游应该返还下游补偿资金。 6.5 执行评估与经验教训 两江流域生态补偿机制以专项资金的形式，对流域环境改善已经起到了良好的效果， 表现为： （1）构建了基于水质和用水量的生态补偿机制与良好的环境保护机制，提高了上游地 区环境保护的积极性。通过流域生态补偿，一定程度上缓解了上游环境治理压力，改善了流 域上下游的关系，提高了上游地区环境保护与治理的积极性。 （2）拉动了上游地区环境保护投入。具体包括： 1) 2005 年首批水资源保护补偿专项资金 1115 万元已下拨到位，永春县污水处理 厂等 32 个在建大型环保项目得到补助，目前已下拨资金共计 1920 万元，补 偿机制正式发挥效益。 2) 已完成晋江流域水资源调度配置中心（一期）建设，建立北渠、金鸡水资源 质量监测点， 制定《晋江流域水量分配方案和旱情紧急情况下水量调度预案》 ， 正在开展《晋江流域节水规划纲要》编制和工业节水试点工作。 3) 北渠水质水量自动监测系统顺利通过完工验收，该系统是晋江流域水资源优 化配置、节约、保护试点工作的重点项目，监测断面位于第三水厂取水口上 游 1 公里处，可对水温、溶解氧、PH 值、浊度、电导率、氨氮、总磷、COD、 水位、流速、流量进行实时监测。系统从 2003 年 12 月中旬开始施工，2004 年 6 月 7 日投入试运行，累计完成投资 160 万元。系统的建成为构建流域上 下游生态补偿机制提供了技术保障，对于保障泉州市区的饮用水安全，推动 水资源质和量的统一管理起到积极的作用。 （3）流域水环境质量得到改善，基本上达到了省政府下达的水质目标。流域的生态补 偿资金使用都规定了明确的考核目标， 形成了流域环境保护新的约束机制。 在生态补偿机制 的约束下，上游地区加强了环境污染治理和项目控制，改善了流域水环境质量。 （4）强化了流域上下游的协作互动关系。通过生态补偿，提升了流域上下游协作关系， 上下游之间尽管对补偿责任、 补偿标准和补偿方式还难以取得一致的意见， 但已经走出了上 下游之间良性合作的第一步，促进了流域的共建共享。 存在问题与教训： 1）补偿标准偏低，补偿额度不能满足上游环境保护的需求。2005 年三明市得到的补偿 资金只相当于当年全市投入的环境治理资金的 1/32， 晋江流域生态补偿资金也仅相当于上游 地区环境保护投入的 1/29， 龙岩新罗区和漳平市也在 500 万专项资金基础上，自筹上亿元的 资金用于养殖污染治理和城市污水、垃圾处理设施建设。 2）补偿范围狭窄。目前补偿资金只限于用于环境治理，对生态保护、水源地保护以及 上游地区发展机会的损失都没有补偿。 特别是与流域水环境安全密切相关的集中式应用水源 地保护、水源涵养林建设、水土流失治理等生态项目难以纳入补偿资金使用范围。 3）补偿方式单一。当前两江流域补偿以专项资金为主，重点用于上游地区的环境污染 治理，生态补偿还没有与上游地区的产业结构调整、产业生态转型、生态移民、生态服务功 能支付等结合起来。 4）补偿机制存在阶段性，缺乏长效保障。当前三大流域形成的补偿机制是在省领导大 力协调下形成，补偿标准固定，补偿期限初定 5 年。流域上下游还没有形成有效的流域协调 共管机制，生态补偿也缺乏长期的法律或者协议保障。 5）部门专项费没有纳入生态补偿范围。尽管各资源管理部门都征收了生态保护与恢复 相关的费用，但分散使用，资金效率低，难以对生态保护起到实质性的作用等（张惠远，2006） 。 7. 东阳-义乌水权交易案例分析 金华江流域长约 200 多公里，流经 4 个县市：磐安县、东阳市、义乌市和金华市及部分 金华县。它位于浙江省中部，是一个中型流域，人口 320 万。 金华江发源于磐安县，源头有西溪、文溪两条主要支流，文溪发源于仰曹尖，在磐安境 内流域面积 149.1km2，经县城安文镇流入东阳南江水库，西溪发源于尚湖岭干，磐安境内 流域面积 147hm2，流经墨林、窈川、史姆后注入横锦水库，水源区多处于 500-1200 米的中 低山区。磐安是钱塘江、瓯江、灵江、曹娥江四大水系发源地之一，境内山清水秀，环境质 量好，县域内大气、水环境质量基本上保持在国家一级、Ⅱ类标准以上，全县出境地面水质 99％以上河道常年保持在Ⅰ类标准，全县森林覆盖率达到 74.6%，为下游地区提供了优质的 水源，上游水源区在水土保持、气候调节、水质和水量提供等方面的生态服务功能良好，生 态资源优势成了磐安潜在的最大优势(图 4)。 磐安县 2003 年总人口 20.62 万人，其中非农业人口 2.24 万人，2003 年从业人员 12.1 万人，其中第一产业 7.68 万人，第二产业 2.43 万人，第三产业 1.99 万人，以第一产业人员 为主，占 63.5%，下游东阳市、义乌市和金华市的人口是上游磐安的 3 倍。因此，下游需要 更多的生活和工业用水，尤其义乌市作为中国的小商品城，工业、城市发展和居民饮用水需 求都增加，但是饮用水源金华江义乌段被污染，失去饮用水功能，而东阳市的横锦水库汇集 了足够的水资源，1996 年开始经过 5 年的谈判，2001 年达成水权交易协议。 Xixi Wenxi 图 4 金华江流域空间分布图 7.1 合理性与可行性 东阳、义乌水权交易是供需市场推动下的必然结果，表现为以下 3 个方面： 1) 东阳、义乌水资源现状表明供需关系清晰，获得双赢。在金华江流域内，东阳市的 水资源最为丰富。全市 78.58 万人口的人均水资源量达到 2126 立方米，除了满足自  身正常用水外，每年还要向金华江白白流掉 3000 多万吨水。而义乌的情形正好相 反。总人口为东阳的 80％，而人均水资源量却只及东阳的一半。 2) 水利专家进行调查论证证实可行。义乌市为解决水资源紧缺的问题提出了三个方 案：一是扩建原来的水库，二是新建水库并通过管道向义乌城区供水，三是以投资 的方式实施境外引水。客观条件表明，义乌市境内已没有很合适的库址，提水灌溉 的办法也受到很多客观条件的限制，如过境水少，水污染严重等。境外引水这一方 案就成了惟一的可行方案。另外，新建、扩建水库并净化水资源的成本可能远高于 水权交易的成本，这也是促进水权贸易的一个最重要的动力。 3) 市场机制是水资源配置的有效手段。东阳和义乌运用市场机制交易水权，双方的利 益都得到了增加。东阳通过节水工程和新的开源工程得到的丰余水，其每立方米的 成本尚不足 1 元钱，转让给义乌后却得到每立方米 4 元钱的收益，而义乌购买 1 立 方米水权虽然付出 4 元/立方米的代价，但如果自己建水库至少要花 6 元/立方米。 东阳和义乌通过水交易，将促使双方都更加节约用水和保护水资源，市场起到了优 化资源配置的作用。 7.2 流域环境服务补偿交易的供需分析 东阳、义乌环境补偿交易在供需双方互利、 环境与发展互利的情况下完成的，原因在于： （1）义乌的城市规模迅速扩大，工业化的发展。城市生活和工业用水日益增加，水资 源不足成了越来越严重的制约因素。 （2）东阳水资源却丰盛有余，除了满足自身正常用水外，每年还要向金华江白白流掉 3000 多万吨水。通过对传统灌区节水改造和境内梓溪流域开发后，可以再引入横 锦水库 5000 万方水。目前横锦水库除了满足灌区农业灌溉及城市供水水量外，还 有 1.65 亿方水还未利用。丰余的水资源怎样发挥更好的效益？水权交易市场可以 获得直接的资金收入。 （3）从经济发展水平看，义乌经济发展水平高，人均 GDP 高于东阳，具有支付能力， 购买的水资源还可以为义乌进一步的发展提供坚强后盾。 7.3 补偿机制及制度安排 水权交易在中游的东阳市和义乌市之间进行，是我国首 例 水权交易协议，包括： （1）东阳市以２亿元的价格一次性把横锦水库每年 4999.9 万立方米水的永久用水权转 让给义乌市，并保证水质达到国家现行一类饮用水标准。 （2）义乌市向供水方支付当年实际供水 0.1 元/立方米的综合管理费（含水资源费、工 程运行维护费、折旧费、大修理费、环保费、税收、利润等所有费用） ，综合管理 费水省市水价的上涨而统一调整。 水权交易实际上是水权的二次分配， 最大动力和 基本前提就是市场需求。 横锦水库的水资源来源于上游西溪， 义乌市对东阳市支付 的 2 亿元也可以看作对东阳市保护水源并节约水资源的一种经济补偿。 但是，目前 存在的问题是横锦水库的水资源大部分是从上游磐安县流入的， 但是磐安县却没有 得到任何形式的补偿。 7.4 驱动力及 PES 的障碍 东阳-义乌水权交易的驱动力为： （1）交易双方经济双赢。东阳实施节水工程后增加的丰余水成本相当于 1 元/立方米， 转让给义乌的回报却是每方 4 元/立方米。而义乌购买 1 立方米水权虽然付出 4 元/ 立方米的代价，但如果自己建水库至少要花 6 元/立方米。  （2）实现环境与经济的双赢。由于协议要求东阳所提供的水质必须达到国家现行一类 饮用水标准，调动了东阳对库区环境保护与恢复的积极性，加大了植树造林、移民 搬迁的力度。 （3）流域环境保护主要是需求驱动，尤其是水资源质与量的需求是最主要的驱动力。 存在的障碍是： （1）初识水权没有明晰，上游磐安县没有得到补偿，而磐安县是横锦水库的水源，上 游来水量和水质影响横锦水库的水质和水量 （2）缺乏相关水权转让的政策支持和生态补偿的标准等的参考 （3）磐安没有得到补偿，可能会影响上游来水水质。 7.5 执行评估与经验教训 中国首例水权交易创下水权制度改革的先河， 同时为其他流域生态补偿和水权交易提供 了成功的经验。目前，协议正在被很好的执行，义乌已经用到横锦水库的水资源。交易执行 和经验为： 1) 东阳市与义乌市水权交易是以市场需求为主要推动力，符合资源利用过程中成本最 低的市场经济原则。由于东阳市水资源较为丰富，义乌市水资源极为缺乏，同时过 境水量少，获得相同水资源的成本要高于从东阳市购买水资源的成本。 2) 水权交易还利于促进东阳市水资源的节约利用和横锦水库的环境保护与水质优化。 3) 2005 年已经开始供水，目前交易供水总量 2 千万立方米，200 万m3/月，最大不超 过 5000 万。0.1 元/立方米的综合管理费随着全省水资源费的上涨也提高到了 0.16 元/立方米，0.8 元/立方米上交国家，0.8 元/立方米留水库管理费用 3 。 4) 水权交易所得主要用于横锦水库水利建设、移民搬迁、水土流失治理，主要项目包 括：①水利部定点自然生态保护区示范点；②从梓溪买水 1500 万m3；③灌区配套 改造，水利部 1500 万元，东阳 1500 万元；移民 1000 多户 2500 人，补贴 3 万/人， 移民后植被采取自然恢复。 8. 主要结论和政策建议 基于上述对中国流域生态服务补偿实践的回顾与 4 个典型案例的分析， 得出几点主要发 现和结论： （1）中国流域生态服务补偿由 5 种模式在 4 个层次构成相互补充的体系。中国流域生 态服务补偿具备了一定的政治、社会、经济和法律基础，是社会经济与环境发展相互作用的 必然结果。目前中国生态服务补偿从国家、省级、县市级及村镇级 4 个层次全面展开，具有 国家项目补偿、地方政府为主导的补偿方式、小流域自发的交易模式、水权交易、水资源量 的用水费补偿 5 种补偿模式，相互补充，构成了中国流域生态服务补偿体系。 （2）由于缺乏明确的生态补偿立法、水权不清晰，流域生态服务补偿主体和责任、权 利与义务划分不清，流域生态服务补偿的标准难以确定，导致交易成本过高，只能在一些 经济发展水平高或受益区与保护区清晰的地区试点。在水权交易模式中，磐安县虽然是上 游的水源地区，但却被排除在交易之外，原因就是金华江流域没有一个清晰的水权产权， 水源区磐安在保护流域生态上的积极性不高成为流域环境保护的隐患。 （3）需求驱动是流域生态服务补偿机制产生和构建的关键因素。目前水资源的稀缺性 日益凸现，下游为了获得符合要求的水质和水量，愿意支付给上游一定的补偿，成为流域生 态服务补偿构建的契机。 3 数据来源于实地访谈，由义乌水利局局长提供  （4）在同一省区内的流域生态补偿资金主要由地方政府财政转移支付、收取水电费等 方式解决，跨省区流域、大江大河如长江、黄河等、具有全国意义的重要生态功能区、水 源区的补偿应由国家财政直接安排。由于受补偿支付方式和上下游的利益协调等问题，在 目前生态补偿立法、 标准和方式还没有明确的前提下，在同一省区内的流域生态补偿机制更 容易构建，而具有全国意义的生态补偿只能由国家直接购买。 （5）多元补偿是中国流域生态服务补偿的必然选择，下游的经济发展水平较高、支付 能力较强的流域更易于建立生态补偿机制。由于受经济发展水平的限制，许多地区尽管有 购买上游生态服务补偿的需求，但不具备支付能力。只有在一些下游富裕的流域，生态补偿 机制得以发展和完善，例如，东江流域广东对江西的补偿、东阳-义乌水权交易、密云水库 的补偿、晋江流域的补偿都是这样的案例。同时，由于地方财政有限，多元筹集资金和以项 目、技术、 政策和合作带动等多种形式的补偿对中国流域生态补偿机制的构建具有重要意义。 （6）生态服务补偿标准如何计量，如何考核补偿的效果是目前中国生态服务补偿的主 要障碍。尽管补偿标准难以达成一致，但是水质和水量的补偿标准仍是被广泛接受的。 （7）政府在流域生态服务补偿中仍然起着重大的作用，市场在中小流域起着补充和辅 助的作用。 在不存在完善的流域生态服务市场的时候，政府就担当着推动流域生态服务补偿 的管理者和中介机构。 不论是在水权交易模式或其他补偿模式中，政府依然是主要的决策者。 一个健康的流域需要政府的监督和管理。 同时，市场需求反映了流域生态保护和补偿成本之 间的关系， 可以很好的提高流域生态补偿的资金使用效率，最大限度的提高生态补偿的效果， 可以成为流域生态补偿的一种补偿，在中小流域可以发挥重要作用。 （8）建立上下游的流域生态的保护与的补偿之间的联系对完善流域生态服务市场非常 重要。 如果上游的环境质量与下游的补偿支付之间没有建立直接的联系， 那么补偿的效果就 不理想。 处在水源地区的人们就没有动力来恢复流域生态环境。 在中小型流域内建立这种联 系还是比较容易的。另外，水权交易市场对于推动流域生态服务补偿也是有利的。 （9）流域内的水权交易市场还不完善，对上游的补偿远远小于他们保护流域所付出的 机会成本。在所有的投资、成本和基于水资源价值的补偿当中，发展权限制的损失最大。东 阳地区的最大支付意愿和基于水资源价值的补偿都低于发展权限制的损失， 支付能力和最大 支付意愿也很低。但是金磐开发区通过税收返还的方式，对磐安县发展权限制的补偿，考虑 到当地支付能力和最大支付意愿， 我们认为基于水质和水量供给的流域生态服务补偿支付是 可行的。 （10）发展权限制的机会成本损失是所有的投资、机会成本和上游水资源价值当中最 高的。因此，地方能力建设和土地规划对于健康的流域至关重要。 在以上结论的基础上，提出了以下几点流域管理和生态服务补偿的政策建议： （1）中国流域生态服务补偿机制的构建应该分区域、分步骤，由易到难、由试点到全 面逐步推进。首先推进富裕地区、重点流域地区、重要生态功能区和重要水源区的补偿。在 条件成熟的中小流域，积极引导社会资金的投入和生态补偿市场的发育。 （ 2）在流域上下游受益区与补偿区明晰，条件成熟的地区率先建立流域生态补偿机制。 不同流域社会经济条件和自然条件差异很大， 依据下游对流域水资源的需求程度不同， 可以 在需求强、受益区与补偿区易于界定、支付能力较强的流域推行生态补偿机制，及时保护流 域环境。 （3）统一管理和协调流域，利用市场需求驱动和政府政策积极推动与引导，完善流域 补偿中间环节，构建上下游积极的利益激励机制和畅通的反馈渠道，促进多方面利益相关 者和流域保护志愿者的参与, 建立流域补偿与环境保护的利益互动与共建共享机制。 在目前 条件下政府与市场的共同作用具有十分积极的意义， 政府作为管理和立法机构， 应该是流域 生态服务补偿的中介组织和宣传者。水商品市场和水权市场的完善则是流域服务补偿的关 键。目前，水商品市场和水权市场发育存在极大差异，由于对水资源购买的需求大，私有资 金进入的可能性极大，但是由于水权不明晰，水权市场发育程度低，制约了流域生态服务补 偿市场的发育。 流域生态服务补偿市场的建立必须在政策相关政策的规范下建议流域补偿 与环境保护的利益互动关系，同时，通过对保护成本与效益的评估和分析，合理筹集和分配 补偿资金，通过流域外部性的内部化和财产的第二次公平合理分配，实现流域的共建共享。 （4）加大宏观政策支持，创建和规范流域生态服务补偿市场。中国经济发展已进入了 一个较高的发展阶段， 对环境服务的需求日益增加， 创建和规范生态补偿市场的需求也十分 紧迫，完善、规范、自由化的市场可以实现流域生态、经济效益的双赢。构建流域生态服务 补偿市场，宏观政策的支持是关键和基本前提，具体包括以下几个方面的内容： a) 改革财政收支体制，加大和明确对流域生态补偿的财政转移支付，并在基础上建立 生态补偿专项基金。改革财政支出结构，把环境保护和其他公共体系的社会保障作 为中央政策的责任，同时改革财政分配制度，加大中央政府的融资能力以实施更平 衡性、利于落后地区发展战略。改革转移支付体制，从特定的补贴转向一般性的转 移和收入分配制度。国家、省级和地方加大重要水源区的财政转移支付，并建立生 态补偿专项基金，实现流域的和谐、均衡发展。 b) 改革现行税制，提高“绿化”程度，采取多种税费相结合的形式，为生态补偿筹集资 金。目前情况下中国还不适合征收生态补偿税，但是需要在一定程度上提高税收绿 化程度，并实行排污收费、资源费等形式为生态保护筹集资金。同时，实行排污权 交易、排污许可证制度，以激励企业减少污染。 c) 明晰水权，构建流域初始水权和义务与责任关系，提高水资源价格，实施水资源使 用许可证制度，构建流域生态服务补偿市场。水权不明晰是流域生态服务补偿市场 的主要制约因素，4 个案例都反映出了同样的问题。密云水库、千岛湖的案例中， 上游水源区没有直接得到下游的补偿， 东阳与义乌通过水权交易得以补偿，但是 对水质保护起重要作用的水源区磐安县没有得到任何补偿，主要是东阳认为所出售 的水权属于国有或自身所有。流域没有进行初始水权的分配，水权不明晰，没有明 确的责任分区与权属关系，造成了对流域自然资源保护与利用的混乱现象。明晰水 权，同时提高水资源价格，并实施水资源使用许可证制度，提水必须经由水利部门 的批准，防止流域水资源利用过程中的搭便车现象。同时，上游对环境的保护需要 得到补偿，上游也有义务保护流域，对流域造成的污染要对下游进行赔偿。 d) 积极引导流域水源地区的产业定位，对利于环境保护的绿色产业实行政策优惠。保 护与发展是相辅相成的，在落后的水源地区，不是仅采取限制发展的政策就可以解 决问题的，必须培育地区发展能力，采取产业政策优惠。 e) 最小化交易成本。交易成本较高也是流域生态补偿的主要制约之一。建立完善的流 域管理机制，确保流域管理信息的对称，建立流域管理专项基金，使交易成本降到 最小。 f) 国家应尽快制定关于建立流域生态补偿机制的指导性原则和政策， 开展对建立生态 补偿机制国家立法问题的研究，确定流域生态服务补偿的标准。在科学论证和试验 区实践的条件下确定流域生态服务补偿立法，作为流域生态服务补偿的依据和参考 对流域生态服务补偿的市场发育是至关重要的。确立补偿标准方面，可以充分依据 供水的质量和数量，发挥水价的调节杠杆作用。改革官员仅依据经济指标的考核制 度，把环境指标列入考核范围，激励地方政府参与保护环境的积极性。 （5）加强流域补偿环境协议谈判，推动流域补偿市场化进程。由于中国不同流域的差 别很大，水权的划分成本很高，在短期内可能难以在全国推行，在全国性生态补偿标准制定 之前，要依据上下游对流域水源供需情况进行谈判，达成补偿协议，并制定相关的约束性规 则，保证对流域的保护和补偿的实施。4 个案例的事实证明，这可能是中国目前情况下最易 于推动实施的补偿模式之一。 （6）采取以构建地方发展能力为主的多种补偿方式，多渠道筹集流域生态服务补偿资 金。流域上下游之间的补偿不一定是资金补偿，可以采取绿色产业带动、合作等多种方式， 以促进上游地区经济的发展。由于目前资金财力有限，仅通过政府无法筹集足够的资金，必 须采取多渠道筹集流域生态服务补偿资金： a) 由国家通过直接财政补贴、财政援助、税收减免、税收返还、财政转移支付等多形 式进行金钱、实物补偿 b) 国家和流域范围内在建设项目、技术交流、人员培训等方面的扶持和援助 c) 合理进行水资源定价，依据引水数量和质量，下游城市支付相应补偿 d) 私有资金的引入，实现效益和保护的双赢。流域荒山、荒地承包，发展有机农业等， 签订合同使承包者开发时保证减少水土流失，增加地面覆盖。 e) 国际机构筹集一定资金。 （7）建立出境断面水质和流速监测数据库，构建流域管理信息系统，作为对生态补偿 标准制定的技术支持。同时，可以在此基础上实现流域水质信息公开，为流域环境监督、 上下游对话提供信息。 目前补偿问题难以实施的关键就是补偿标准的问题， 而这个问题的核 心就是如何评估上游所提供的水资源的价值，水质和水量是评估的两个重要方面。 （8）通过公共机构改革和善政（Good Governance）的方式，这将是中国流域环境治 理的未来方向。其核心内容就是流域管理机构和参与者的多元化，通过合同或契约，构建流 域管理公私部门的伙伴关系；充分发挥公共管理中的分散治理的优势，自主与绩效责任，实 现公开透明的绩效评估体系；充分引入市场要素，加强市场竞争。通过小政府、大机构，提 高流域管理执行过程中的效率，减少交易成本。 9. 结论性评述与讨论 中国流域生态服务补偿总体上处于初级阶段，以政府支付或者主要参与协调为主，流域 生态服务补偿市场不成熟，只在中小流域发挥作用。存在的问题和下一步的工作可以从以下 几个方面考虑： 相关法律、法规与政策缺位：国家应尽快出台生态补偿法规与政策，作为建立生态补 偿机制的法律依据。 补偿的范围与责任主体界定：首先明确补偿的范围、重点领域与先后顺序。明确国家 的责任和上下游的责任、权利与义务。明确中央政府与地方政府在流域保护与补偿中的作用， 谁应该承担主要责任。明确上下游的责任、权利与义务，解决何时补，如何补的问题以及如 何监督执行的问题。 关于补偿标准与补偿方式。补偿标准是生态补偿中难以确定的问题，国家应该通过科 学论证与研究，给出一个初步的政策。当然，补偿标准应该考虑流域的具体情况，不可能全 国统一一个标准，但可以给出标准制定的主要参考指标。 完善补偿方式，生态补偿应不仅考虑对补偿区进行资金和项目补贴，更应该与该地区的 社会经济发展结合起来，促进区域产业结构调整和产业生态转型，构建健康流域生产能力。 交易成本问题。交易成本和执行成本高，资金使用效率低，是流域生态补偿案例面临的 主要问题，减少流域生态补偿环节，通过流域管理体制与制度、公共机构和生态补偿机制的 改革，通过信息公开等方式减少信息的不对称性，减少交易成本，是流域生态补偿的关键。 补偿资金使用效率与效果评估问题。加强生态补偿的绩效评估，特别是项目资金的使 用绩效评估、环境改善的效果评估。整合目前各项生态环境收费和转型资金，集中建立生态 保护和治理资金，统一规划、加强管理、统筹使用。对于跨区流域补偿建立联席机构，共同 监督补偿资金的实施，并定时进行补偿效果的评估，以确定下一步的补偿金额。 政府与市场的作用。政府占据主导作用，但是在信息对称情况下，市场能起到提高资金 使用效率和效果的作用，政府在参与和购买的同时，制定相关政策和制度改革，为市场创造 条件是非常重要的。 参考文献 淳安县人民政府，千岛湖生态环境保护工作和建立上下游补偿机制有关情况汇报，2004 高而坤，关于 2004 年度规划实施情况和 2005 年规划实施工作安排的报告， http://capital.hwcc.gov.cn/OutsideGroup/Outside_browse.asp?newsid=450 国家环保总局，生态补偿：可持续发展的迫切要求——浙江、安徽两省建立生态补偿机制的 探索与实践，http://www.zhb.gov.cn/eic/649096689457561600/20060629/19194.shtml 沈满洪，在千岛湖引水工程中试行生态补偿机制的建议，http://jxsz.wuxiasp.com 中国水利水电科学研究院，新安江流域生态共建共享机制研究，项目报告 21 世纪初期（2001—2005 年）首都水资源可持续利用规划， http://capital.hwcc.gov.cn/OutsideGroup/Outside_browse.asp?newsid=152 承德能向北京收多少水钱？ http://www.businesswatch.com.cn/Html/econcmic/0632811503141627.html 中国环境报，浙江省德清县确立生态补偿长效机制， http://www.greengz.cn/inew/inew_details.asp?inew_ID=6348 吕星，付保红，李和通. 苏帕河流域生态补偿市场化可行性研究报告，IIED 项目组内部报 告 世界混农林业中心. 标准问题：小寨子河的流域补偿，IIED 项目组内部报告 慈溪花七亿从绍兴买水， 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