中国大都市区管治：基于中国城市动态和国际经验的优先行动

Public Disclosure Authorized 39924 Public Disclosure Authorized 中 国大都市区管治：基于中国城 市动态和国际经验的优先行动 Public Disclosure Authorized Douglas Webster1, 蔡建明2, and Chuthatip Maneepong3 Public Disclosure Authorized 1 Douglas Webster，美国亚利桑那州立大学国际研究学院和全球可持续发展研究所，教授。联系方式： Douglas.webster@asu.edu 2 蔡建明，中国科学院地理科学与资源研究所，教授。联系方式：caijm@igsnrr.ac.cn 3 Chuthatip Maneepong，泰国 Shinawatra 大学科技管理学院和美国亚利桑那州立大学，助理教授。 联系方式：Chuthatip@shinawatra.ac.th  目 录 内容提要................................................................................................................................................. 1 第一章 国际大都市区管治：经验和启迪 ........................................................................................... 5 1.1 绪论.......................................................................................................................................... 5 1.2 北美的经验 .............................................................................................................................. 6 1.3 欧洲的经验 ............................................................................................................................ 12 1.4 东亚的经验 ............................................................................................................................ 16 1.5 经验总结：对中国的启示 .................................................................................................... 18 第二章 中国大都市区管治：现状、问题及政策含义 ..................................................................... 21 2.1 简介........................................................................................................................................ 21 2.2 关键问题评估 ........................................................................................................................ 26 2.3 政策含义................................................................................................................................ 33 2.4 总结........................................................................................................................................ 38 文字框 文字框 1......................................................................................................................................... 6 纽约大都市区：一种法制化的由民间团体主导的大都市带规划模式： 区域规划协会的先驱作用 文字框 2......................................................................................................................................... 8 芝加哥：民间大都市行动的制度化 文字框 3......................................................................................................................................... 9 大温哥华地区：一种以地区为基础的大都市规划和管理的渐进方式 文字框 4....................................................................................................................................... 11 多伦多市/大多伦多地区：努力跟上空间扩张 文字框 5....................................................................................................................................... 13 兰斯塔德地区：中央政府领导下的大都市带发展：提高三角洲地区竞争力和改善环境 文字框 6....................................................................................................................................... 15 伦敦开发署：使伦敦成为全球经济中心 文字框 7....................................................................................................................................... 16 东京大都市政府：单一城市在人口停滞和财政压力下的改革 文字框 8....................................................................................................................................... 17 首尔大都市政府：大都市核心的领导 地图与表格 地图 1：概念规划：北京-天津-滨海新区 ................................................................................ 22 地图 2：中国已有的和正在形成的大都市带 ........................................................................... 22 地图 3：广州大都市区 ............................................................................................................... 23 地图 4：中国 2004 年地级市（283 个）的空间分布 .............................................................. 24 地图 5：2020 年的中国高速公路网络 ...................................................................................... 25 表 1：中国 2004 年地级市（283 个）的空间分布 .................................................................. 24 i  中国大都市区管治：基于中国城市动态和国际经验的优先行动 内容提要 目标和理论依据 本文以国际经验和中国城市动态为基础，指出了中国大都市区所面临的关键问题以及改进 大都市区管治应优先采取的行动。 改进大都市区管治对中国而言非常重要，其原因在于：（1）当前大都市区管治的低效（例 如地方辖区内主干基础设施的不合理设置以及工业区的扩散）意味着短时间内能够实现巨大的 改善； （2）大都市区和大都市带4的经济意义远远超出其人口比例，且这种优势正在持续增加。 因此，任何旨在通过提高效率来改善大都市区作为生产、交易、创新和日常生活环境的措施都 将对中国产生巨大的社会经济和环境影响。举例来说，到2020年，中国最大的三个大都市带— —珠江三角洲，长江三角洲和京津地区——将会占中国经济总量的65%，而其人口却只有全国 人口的18%。 国际经验 本文选择了八个发达国家的大都市区并分析其经验。选择这些大都市区是因为它们代表了 大都市区管治的不同方法。 在美国，大都市带必须学会如何在地方政府保持高度自治的前提下 运行，其结果便是特别管区的兴起。特别管区承担一项或有限几项大都市区规模的特定职能， 如污水处理。目前全美共有36000个特别管区，相比之下1977年只有15000个特别管区。美国另 一个值得关注的特点是其民间组织在大都市区管治上扮演的重要作用。以区域规划协会为例， 这个受到城市专业人士大力支持的志愿组织自从1922年以来便通过与地方机构（尤其是纽约和 新泽西州港务局）的密切合作造就了今天由三州组成的纽约大都市区。协会的工作大部分基于 州政府和联邦政府的框架，如将政府向运输系统发放的拨款按比例发放。欧洲大都市区管治通 常更加统一并在组织上采取自上而下的结构，尤其为世人所称道的是其在交通投资的运用上取 得的瞩目成就——通过密切配合土地利用规划，实现紧凑、节能和便利行人的城市化建设。荷 兰的兰斯塔德多中心城镇群和英国的伦敦便是欧洲新型大都市区管治的典型例子。东亚地区的 大都市区管治在过去的几十年面临了经济快速增长所带来的不稳定因素，凸显了注重财政管理 和基础设施建设投资的必要性。以东京大都市政府为例，这个全球最大的（就人口而言）几乎 覆盖了东京全部建成区的大都市政府一直以其高效的服务和土地规划以及善于利用新工具如土 地调整而闻名于世。尽管如此，东京大都市政府目前也正在应付人口零增长甚至负增长以及人 口急速老龄化对财政和社会服务造成的巨大影响，这一未来前景令该体系有点措手不及。 我们可从国际经验中明显归纳出几点启示，它们适用于中国以及全世界范围内的其他中等 或发达的大都市区： 1. 大都市区的地域必须足够大以便容纳新的发展建设。大都市政府往往把建成区划得不够大， 比如韩国的首尔、加拿大的多伦多以及泰国的曼谷。其结果便是后期在空间上进行弥补。 4 本文中的大都市区指的是直接经济腹地人口超过 150 万的地区。大都市群指的是通过大量实体流（一般是通 道）或经济流动连接的两个或两个以上的大都市区构成的总人口超过 1000 万的地区。 1  这种补偿措施往往收效不大，原因在于大都市区内的地方政府不愿意因合并而丧失自主性。 2. 由于大都市区相对于小型居住区而言对全球经济和突发性的社会经济变化更加敏感，容易 遭受那些需要快速反应的突然打击，如1997年亚洲金融危机后的首尔和曼谷。有效的大都 市区管治意味着能够谨防外部冲击和变化，并非只是“顾好眼前”而已。 3. 基础设施建设是塑造大都市空间结构的最主要途径，也应用来塑造城市。但是，为大规模 主干基础设施建设提供资金的机制往往是不合适的，这些主干基础设施将引导城市空间的 增长而不是跟在其后亦步亦趋。 4. 大都市区城区、县和市之间的垂直分工通常不很明确或不符合不同服务应属的最佳空间设 置。类似地，大都市区内通常缺乏促进地方政府间横向合作（例如共享一个垃圾场的两个 区）的激励及制度机制。 5. 大都市区内地方政府间的财政不平衡很普遍，其原因通常是由于财政制度偏向个别承担经 济职能的辖区，如制造业。大都市政府有必要设立相关机制将资源转移到承担特殊职能或 有特殊需求的都市辖区，如开展环保工作或满足弱势人口集中地区的培训需求。 6. 民间团体在世界各地的大都市区管治中都发挥着重要的作用。比如，最近的《芝加哥大都 市2020》行动代表了芝加哥商务俱乐部一直以来积极参与大都市区管治的延续。在美国凤 凰城，商务集团和地方政府积极合作，促进了大都市规模经济的发展进程（大凤凰城经济 委员会）。 中国大都市区管治的关键问题 中国有超过150个大都市区，绝大部分集中在东部地区，这和中国的人口分布基本保持一致。 除了少数例外如深圳和广州，通常市由市辖区（市辖区总合为市区）和县组成，远大于建成区 范围。市下分市辖区、县以及一系列局如建设局、环保局、公安局。虽然上述结构基本符合有 效的大都市区管治，中国的大都市区仍面临不少紧迫问题。考虑到近二十年来经济和人口的高 速发展以及包括建立活跃的土地以及住房市场在内的城市经济转型（理论上来说，居住用地只 有七十年的使用权， 相当于产权），产生这些问题并不意外。中国大都市区管治的关键问题包括： 1. 缺乏统一的大都市行政机构。特别是在富裕的沿海地区，拥有强大税收基础并同地方公司 关系密切的区、县更益独立于市政府。尽管市政府的规定职权在全国范围内一致，但内陆、 尤其是西部的市政府更能够或更愿意行使其职权。造成这种现象的原因可能是因为沿海大 都市区在县一级拥有更多的私有财富和更大的运作空间，使得市级政府显得相对不够主动， 而并非是因为内陆和西部的市政府更具有“都市导向性”。特别值得一提的是大都市区内 独立运作的县通常不愿意被升级为市辖区（也有例外），因为这样会使它们丧失自主权， 尤其是在财政和预算事务上。 2. 职能分配不明以及职能和财政资源不匹配。由于中国宪法并没有明确规定各级政府的作用， 也没有所谓全国性的行政指导方针，都市职能通常在各级政府上出现重叠或由不恰当的级 别来承担，如有些主干道由县来修建。 3. 追求制造业和房地产业的发展。现有的财政制度鼓励地方政府（区、县）追求发展制造业 以获取返还给地方政府的企业税收，这便促成了工业区的扩散，导致低效的城市空间结构。 鉴于制造业竞争激烈，低端产业如污染严重的企业便集中在了不受欢迎的地区。在市一级， 政府收入的主要来源是土地租让（过去20年来在城市化程度最高的地区，土地租让的收入 2  达到了数十亿美元），这便促使土地被大量释放（导致土地价格下跌），造成土地的低密 度使用和城市的蔓延等。 4. 财政预算制度复杂。官方的财政预算体系通常只占市县政府所处理的公共资金的一半或以 下。尽管政府的官方预算通常十分透明（许多市辖区都在当地报纸上公布其预算），对预 算外活动往往讳莫如深。两套预算体系和预算外活动的不透明使得市一级的包括资本预算 在内的合理项目预算变的非常困难。举例来说，大量特许性质的协议如收费公路等的颁发 通常建立在临时的未经仔细考虑的基础上，导致地区交通由于道路网络的逐级设计而变得 昂贵和低效。 5. 周边地区发展质量低下。世界范围内的大多数城市主要都在其建成区的边缘进行扩展，因 此周边地区发展显得尤为重要。在中国，这种扩展通常发生在县。县在环保上的表现非常 差，很多都不密切监测其环境指标（尽管国家有颁布环境监测的要求），县政府官员亦因 短期经济利益尤其是制造业上获得的成绩获得嘉奖。（这一情况正在开始改善。）大都市 区内由县排放出的空气污染可能会因风向的关系影响到整个大都市区。此外，除了高新经 济技术开发区（从县分离出来，由市政府直接掌管）外，县政府倾向于将小块农业用地逐 块转换为城市用地，产生了所谓的半城市化景观（peri-urban landscapes）。这些地区在日 后因低质量低密度等问题需要进行整改时可能会发生困难。 6. 不恰当的实体规划体系。几乎所有中国城市使用的实体规划体系靠的都是总体规划，而非 前沿战略规划或基于发展表现的地区规划等。这种静态的规划方案并不适合中国大都市区 的快速发展。都市规划往往不切实际，换言之，都市规划没有反应市场力量或和政府机构 的重要公共设施建设如机场、高科技园区等相匹配。由于缺少私营都市规划单位的参与， 实体规划往往缺乏新意，基本上是生搬硬套城市设计局的机械标准。其结果是规划得不到 重视，继而无法指导其他政府部门和私营企业的行动。土地配额制度由于被大量钻空子而 面临土崩瓦解：一个简单的例子是辖区可以把价值不高的土地（如偏远、地形起伏较大地 区）从城市土地中剔出出去，从而要求增加实际土地配额。如果一级土地市场和土地利用 规划体系能够有效运作的话，这个问题或许会没有那么严重。 7. 低效的都市形态。由于能源成本日益提高，中国大都市区的空间结构问题显得越来越令人 关注。对狭长的周边地带以及隐藏在城市边缘中的大量未开发的土地通常采取的是跨越式 的实体发展模式。跳蛙式发展的由来包括历史原因（工业卫星城开发）、远郊县在基础设 施建设上的大量投资（致使靠近城市中心的若干近郊县开发不足）、建设部对半城市化地 区过高标准（如道路过宽）的影响以及土地初级市场（即由政府租让的土地）的贱价出租 （尤其是对制造业）。然而这些情况也有好的一面——中国大都市区内大量土地都可以进 行填充式发展，而这一情形正出现在许多大都市区中，如广州、成都等。 中国大都市区管治：政策回应 针对以上问题，我们建议考虑以下政策行动： 1. 巩固市政府职权。市政府需要更广泛地行使其职权，从而实现全市范围的规划和建设并/ 或提高基础设施和服务的管理效率。如果这一点在特殊情况下无法办到，譬如在富裕的沿 海地区部分职能的行使受阻时，需要建立相应机制来促进大都市区内地方政府间的横向协 作（目前这类机制包括地方政府委员会、特别管区以及对应于上级政府配对拨款的双边或 多边合同）。在城市化的初期应当将县升级为市辖区。在以上所有情况中，市政当局领导 应该通过系统的、自下而上的过程听取下级政府及利益相关方的意见（声音），即便这些 3  下级政府负责的职能并不在讨论范围内。 2. 建立更多的省级直辖市。考虑到省级直辖市（目前有4个：北京、上海、天津、重庆）明确 的宪法地位，和在城市开发管理与快速响应中央政策上的明确职权（和市级政府相比）， 中国应尽快将更多的大都市区升级为省级直辖市。与此同时，还需授予新设的（以及现有 的）省级直辖市从事第1项中列举的大都市范围的管治权力。 3. 大都市财政系统的全面改革。作为一项基本原则，地方政府在分配其现有资源时不应偏袒 个别经济职能。由于目前作为市政府税收主要来源的土地租让是一次性偿付，有必要考虑 征收财产税。采取财产税收系统有很多好处，如可大大降低私营企业的闲置土地以及地方 政府将土地大量租给制造业而忽略其他土地用途的动机，同时也可降低财政政策对经济周 期的敏感度。对大都市财政系统的改革可以使市政当局有充足的税收投入到其他承担重要 大都市级职能的下级辖区。比如，市府可以通过拨款来奖励一个拥有大量绿化、为大都市 区提供新鲜空气的县。（上海的崇明县便是这样的一个例子。上海市政府已开始在崇明岛 的一个名为“东滩”的地方建设一座“生态城”。这个拥有20000居民的城市将作为中国可持 续发展城市生活的样板于2010年上海世博会期间公开展示。） 4. 投资建设主动型的基础设施。考虑到主动型基础设施在塑造城市（廊道、市郊中心）、提 高能效等方面的重要性，政府需要寻找行之有效的方法，在大都市区内投建高投入/产出比 的基础设施系统。依靠现有系统如中国发展银行发放的城市贷款、用以资助西部基础设施 建设的中央政府债券以及世界银行等国际组织发放的贷款等还远远不够。将来可以考虑由 大城市如上海等发放城市债券，以及建立适用于信誉好的小型都市区的持续放贷系统。 5. 提高民间组织在中国大都市区管治中的参与度。国际经验显示民间组织参与大都市规划和 管治有其巨大的好处。从中国实际情况出发，一开始可以让专业组织的地方分支机构（如 中国城市规划协会、中国建筑协会、中国土地经济/监测协会等）以及商业组织如地方工业、 商业以及行业联合会等逐渐参与到大都市区管治中来。（后者正在逐渐形成，比如制鞋行 业联合会在成都大都市区管治中的作用以及工业组织在厦门等沿海大都市区中的作用。） 其他民间组织如环保组织也可随后参与进来。 6. 全国上下对大都市带规划的认可。中国目前有三个大都市带（珠江三角洲，长江三角洲和 京津地区）和至少五个正在形成中的大都市带，如成渝廊道、哈大齐（哈尔滨-大庆-齐齐 哈尔）廊道。京津地区已着手准备开展一项地区建设计划，而长江三角洲则建立了一个由 16个市组成的发展协作系统。后者开展的活动包括定期的市长联席会议和由各个市政策顾 问团体组织的定期经济合作会议。中央政府应当出台指导方针促进和安排官方的大都市带 一级的协作，如大都市带内跨省和跨市的战略规划和发展协作。 7. 建立大都市区和大都市带数据库。美国对微型都市区和大都市区都有官方的定义，并即将 正式认可大都市带这一概念。（这些数据库和美国城-乡数据库是分开的，后者和中国现有 的数据库相似。）中国必须考虑为这些地区给出官方的、符合现代城市化模式的定义，并 公布这些地区来源于普查等的数据库，以促进对大都市带开发建设的理解。同时，这也将 为第六项中所提倡的大都市带的战略规划提供重要支持。 4  第一章 国际上的大都市区管治：经验和启迪 1.1 绪论 这一章回顾了目前发达国家在大都市区管治中的创新和实践。选择这些大都市区是因为其 代表了大都市区管治的不同方法。分析这些国家的大都市区管治同当前的中国大都市发展非常 相关，因为中国主要大都市区将很快达到发达国家水平，远远超过中国国民经济的整体水平。 我们选择案例及其分析方法时优先考虑了中国的国情和政策目标（参见第二章）。因此，我们 着重选择了几个实质性的主题，尤其是民间团体在大都市区管治中的作用、财政可持续发展和 均衡发展、大都市区内的城市形态，以及大都市区管治在经济发展中的作用等方面。我们以文 字框的形式来展示这一章的主要内容，概括了本文所选的八个大都市区在管治上的最显著的特 点。 管治——不仅是政府 本文意在解决大都市区的管治问题，而不仅仅是大都市政府。我们感兴趣的只是影响整个 大都市区发展的那些机构（不管是政府机构还是非政府机构），尤其是机构间的跨辖区（横向） 协作。换言之，我们关注的并非特定辖区内采取的各项政府行动，而是那些旨在提高大都市带 绩效的机制。管治包括（1）正式政府机构；（2）私营团体，通常是公司；以及（3）介于前两 者之间的所谓民间团体。我们的立场基于两个因素的考虑：（1）中国目前的特点是民间团体相 对薄弱，但中国政府已显示出想要加强大都市区管治在这一方面的力量。（2）在发达国家，民 间团体参与大都市区管治获得的成功有目共睹，其中最典型的例子要数美国的区域规划协会长 期以来在由31个郡组成的纽约-新泽西-康涅狄克大都市带5管治中所发挥的重要作用（协会成立 于1922年，并在1929年出台了其第一项地区规划项目）。北美的许多大都市区目前采用的都是 这种民间组织参与大都市区管治的模式。 国际差异 民间组织是美国大都市区管治最重要的执行者，而在许多东亚城市，如东京等以及部分美 国城市，如明尼阿波利斯-圣保罗（双城），财政考虑往往被提到最显著的位置。加拿大的大都 市区管治则倾向于强调提高服务交付的效率以及提高弱势人群的机会。欧洲大陆为世人所称道 的是其在交通投资的运用上取得的瞩目成就——通过密切配合土地利用规划，实现紧凑、节能 和便利行人的城市化建设。欧洲大都市区的另一特点是中央政府在指导大都市区管治上发挥的 作用，如荷兰的兰斯塔德以及超国家机构如欧盟等在将大都市体系并入特大都市体系中发挥的 推动作用，比如通过欧洲范围的经济和交通/物流系统来扩展高速铁路系统。在许多美国和英国 的大都市系统（芝加哥、凤凰城、伦敦、格拉斯哥），大都市区管治的首要任务是经济发展。 大都市区管治的结构 在本文中我们不仅分析了大都市区管治中的一些特定主题，还对大都市区管理的结构进行 了评估。大都市区管治结构包括：（1）单一城市（东京大都市政府、加拿大的卡尔加里和温尼 伯）；（2）以单一城市为核心（通过上级政府）在大都市延伸区开展有限的分析和规划协作（曼 谷大都市区、大多伦多区、首尔大都市区；（3）承担一项或几项大都市范围的特定职能并同时 5 关于大都市区的定义，请参见第二章。 5 保持作为城市自主权的特别管区或地域管区（大温哥华地域管区、美国加州东湾、明尼阿波利 斯-圣保罗）；（4）强力的大都市区管治，但却同时保留下级城市、区或镇（伦敦、首尔大都 市政府）；（5）民间团体领导下的高度自治的地方政府（如纽约、芝加哥）间的大都市协作。 地方政府通常还包括地区性的特定服务； （6）中央政府领导的对大都市扩展区域或多中心地区 管治的协调（如兰斯塔德）。以上所列举的分类并不应被看作是互相排斥或毫无遗漏的。如果 对全世界范围内的实践方法进行总结，不难发现大都市区管治经常是上所述结构/体系的混合搭 配。 以一种动态的视角来评估大都市区管治是很重要的，因为结构和进程随时都在变化着。举 例来说，目前的多伦多市（单一城市）一度曾是13个分开的市辖区，而曼谷大都市政府最初是 由位于湄南河两岸的曼谷和暖武里两个城市组成的。大都市变化的趋势也并非总是朝着合并的 方向发展。以洛杉矶为例，许多地区正尝试（并成功）脱离大都市区，建立更小但社会经济水 平更相似的单元，从而对大都市内的财政状况产生了深远的影响。大都市区内的人口状况是一 个重要的变量。快速发展的城市，如多伦多、凤凰城和深圳，往往超越了大都市区管治机制的 范围。举例来说，人们过去所知的多伦多大都市区已经没有任何可扩建的空间了，而中国的许 多县通常在升级为市辖区（从而被充分并入到市一级的规划和管理当中）时已为时已晚，因为 大部分已被完全城市化了。 1.2 北美的经验 人们通常认为美国的都市管治比较薄弱。许多像芝加哥那样的大都市区可能下设几百个地 方辖区（芝加哥有 385 个），而在另一些大都市区如洛杉矶，这个数目还在由于辖区的分裂而 增加。这一描述虽然不错，但却掩盖了值得借鉴学习的地方。这是因为美国大都市区必须学会 如何在保持地方政府高度自治的前提下把大都市区作为实体来进行成功运作。然而随这一适应 过程应运而生的实用主义体系在实际应用中却表现得异常出色。最让人惊讶的是加拿大和美国 的大都市区管治体系在针对不同的地方文化、政治现实、大都市区内年龄、经济、人口变化轨 迹等问题上所呈现出的多样性。 美国大都市区管治中的一条重要经验是民间组织发挥的关键作用。在硅谷（汇集世界尖端 科技的亚都市区）、纽约、芝加哥、凤凰城（均为美国十大标准都市统计区），民间团体组织 几乎成了大都市区管治的主要力量。这一传统由来已久：区域规划协会自从 1922 年以来便在纽 约-新泽西-康涅狄克三州大都市区的建设管理中发挥着举足轻重的作用。在美国，大都市区的 民间集团领导主要来自商会团体，如芝加哥和凤凰城（大凤凰城经济委员会）6，或来自都市设 计/城市建设团体的专业组织，如纽约。（关于纽约和芝加哥的具体案例请参见文字框 1 和 2）。 在美国，与商会及城市建设专业团体相关的组织往往具有很高的可信度（和当地政治家相比）， 这便使其能够施加巨大的影响。 文字框 1 纽约大都市区：一种法制化的由民间团体主导的大都市带规划模式： 区域规划协会的先驱作用 纽约大都市区是美国人口最多的城市化区域（2005 年美国统计局的数字显示纽约大都 市区的人口达到了 2190 万）。按照联合国都市群的分类，纽约大都市区是继东京和墨西哥 城之后世界第三大都市区。 它包括纽约-新泽西-康涅狄克三州地区内的 31 个郡，面积达 33670 6 ，后者协调的是大凤凰城地区更富有的 和大凤凰城经济委员会相辅相成的是利益集团主导的“山谷居民论坛” 东半边的开发。 6 平方公里。纽约大都市区的核心城市纽约市拥有人口超过 800 万，占地面积却只有 830 平方 公里，是整个地区面积的 2.5%。 纽约市是集国际金融、时尚、娱乐和文化为一体的著名世 界城市。自从 1898 年由许多自治地方政府合并建市以来，纽约市本身便一直保持着其强有 力的市长议会制政府。市长由选举产生，任期四年；而 51 位市议员也由选举产生，任期两 年，其作用是巩固市长的权力。 纽约大都市区并没有“官方的”地区规划组织，但区域规划协会作为一个独立的非盈利 性的地方规划组织在地区内和下属辖区的规划中发挥着举足轻重的作用。 区域规划协会的权 力之大、业绩之优秀几乎是美国任何其他地区规划组织都难以望其项背的，足可以称得上是 纽约大都市区真正意义上的地区规划组织。 纽约大都市区的这种基于民间团体的规划模式不 应被视为一种法制化模式的雏形，而是一种基于协作式规划的地区规划的先进模式，这一模 式目前正在政府和学术圈内流行。协作式规划的目的是把各个关键利益的代表聚集在一起， 政府机构只是其中的一方，当然规划过程的结果最后还是需由政府部门来法规化（也有一些 行动可完全通过非政府部门来贯彻实施）。区域规划协会的实际地位和声望归功于两个因素： 其悠久的历史及其高质量的工作。区域规划协会成立于 1922 年。 区域规划协会在构建纽约大都市区的交通系统、 保护公共空间以及推进高质量的城市开 发上发挥了十分关键的作用。协会在 1929 年发表了第一份地区规划，这份计划书精辟的指 出了交通网络和公共空间作为地区发展关键杠杆的作用， 从而为纽约大都市区之后几十年的 发展打下了基础。协会于 1968 年发表的第二份地区规划成功确定了新的目标，即（1）重建 纽约大都市区日益恶化的公共交通系统，以及（2）重建及巩固地区中心，从而更好的为公 共交通、保护自然资源、建立高密度的城市化地区等目标创造条件。1996 年发表的第三份 地区规划——《一个危机四伏的地区》——针对的是大都市区内极端严重的财政问题。911 恐怖袭击发生后，区域规划协会积极参与了下曼哈顿区的重建工作，并开展了一系列巩固弱 势社群（如纽约东哈莱姆区）的社区活动。 区域规划协会不仅是世界知名的地区研究和规划组织，同时也是一个有着巨大影响力的 民间团体及教育机构（与当地政府、社区和公众合作），后者通过与学术机构（如普林斯顿 大学的社区设计学院）的合作更是如虎添翼。区域规划协会最大的优势在于其和美国主要专 业团体的关系，如美国建筑协会、美国规划协会、美国公共行政学会等。与专业团体的紧密 联系使得区域规划协会能够以相对低廉的费用甚至是志愿服务的形式邀请到城市建设中的 一些最优秀的人才。 区域规划协会一直以来都是以结合经济发展（竞争性）、人力资源和人口条件、土地利 用、交通、 环境保护和设计等专业知识的、跨学科的眼光来对待和处理问题。为贯彻这一点， 区域规划协会的主要战略是建立一个包括地方政府、利益集团（如环保组织）、专业团体和 商业社区等利益相关方的联盟。由于纽约和新泽西州港务局在大都市区管治上有很大的权 力，区域规划协会与之开展了长期的合作，并将其作为改造纽约大都市区的一种途径。 主要参考文献： Alfsen-Norodom, Christine (2004), Managing the Megacity for Global Sustainability: The New York Metropolitan Region as an Urban Biosphere Reserve, Annals of the New York Academy of Science, vol. 1023, pp. 125-141. Civic Alliance (2006), About Civic Alliance, Regional Planning Association, available online at www.civicalliance.org Regional Planning Association (2006), About RPA, available online at www.rpa.org 7  文字框 2 芝加哥：民间大都市行动的制度化 芝加哥的人口从 1850 年的不到 3 万迅速发展到 1890 年的 110 万，如此高速的城市化发 展在发达国家中绝无仅有。正是由于这一原因，芝加哥的经验对于今天快速发展的中国大都 市区来说有着特别的指导意义。 芝加哥大都市区人口 940 万，由六个郡构成，下设 113 个镇、272 个市、303 个学区和 587 个特别管区。成立于 1997 年的“大都市市长会议”包括 272 名市长，由于市长之间互 相平等，会议通常很难解决有争议的议题。尽管如此，芝加哥的运转一切正常，并能有效的 贯彻和实施战略行动，如世界数一数二的芝加哥奥黑尔机场扩建工程。这是如何办到的？ 芝加哥一直以来是由商业团体管治的。十九世纪末，芝加哥的商界领袖们从美国的西进 运动中挣到了足够的资本，并通过 1899 年巴黎世博会等机会感受了欧洲先进的城市规划理 念后，便开始希望将芝加哥建成“中西部的大都市”。于是，在 1909 年，贸易俱乐部—— 一个成立于 1877 年、以大都市区商界和专业界领袖为主要会员的组织——委托一个叫丹尼 尔·伯恩汉姆（Daniel Burnham）的会员为其起草一份芝加哥的规划图。丹尼尔的这份规划 图以巴黎为灵感，直至今天仍旧是芝加哥大都市结构的发展蓝图。 同样是这个贸易俱乐部，在 1996 年千禧年来临之际，组建了六个委员会，重新思考芝 加哥大都市区的未来。委员会于 2000 年发表了题为《芝加哥大都市 2020：为 21 世纪的芝 加哥大都市做准备》的研究报告。同年，一个名为“芝加哥大都市 2020”的新组织应运而 生。到 2006 年，这个组织在伊利诺斯州州议会的帮助下成立了一个同时获得两党支持的地 区规划理事会，负责伊利诺斯州北部地区的土地利用和交通规划。理事会在 2006 年 9 月向 州长和州议会汇报了完成其章程中所列工作应需要通过的特定法规。 “芝加哥大都市 2020”包括了商会、工会、民间和政府组织的代表。其委员会定期和 地方社团、民间和政府组织代表进行会晤磋商并向相关专家咨询建议。举例来说，2005 年 8 月更新的芝加哥地区规划法中提出的整体交通规划将会使整个芝加哥地区获益非浅。 另一项 地区学习计划则开创了大都市教育的先河， 这项进行中的公众宣传活动关注的是那些超越地 方政治边界的问题。“芝加哥大都市 2020”的旗舰工作是其发布的大都市指数，这个指数 对芝加哥地区所面临的关键问题进行了量化评估，包括住房、教育、技术和企业创新、土地 利用、社区安全以及经济竞争力等。 芝加哥大都市 2020 行动是民间团体组织承担大都市范围管治的范例。州和地方政府在 很大程度上认可了这种战略型大都市区管治过程的结果并将其合法化。 这同纽约大都市区相 比又进了一步。在纽约，民间的大都市区管治是建立在专业团体的基础上；而在商业氛围浓 厚的芝加哥，大都市区管治是建立在商业团体行动的基础上， 这一情形已经延续了 100 多年。 尽管如此，在过去的几十年间，其他利益相关方也逐渐参与进来，使整个过程有了更广泛的 代表性。这就不奇怪为什么芝加哥会把自己称为“运转中的城市”了。 主要参考文献： Chicago Metropolis 2020, About us, available online at www.chicagometropolis2020.org Chicago Metropolis 2020, available online at www.cm2020.org 8  Grimond, J, “A Survey of Chicago”, The Economist, March 18 2006 (Special Survey, pp 3-18) See www.economist.com/surveys 众所周知，特别管区（或地域管区）在美国的大都市区管治中起了重要的作用。特别管 区并非地方政府（尽管它们也许会发展称为大都市政府），而是适应和进化的结果。特别管 区的设立主要是为了在更大的空间范围里提供一项或几项服务， 而这些服务往往是一般地方 政府无法胜任的。本质上来说，特别管区的形成是在美国地方政府单元无法合并（例如转为 单一城市模式）7或建立像东京、伦敦那样强力的大都市政府后的权宜之计。特别管区最初 的职能通常和基本生活需要相关，如污水处理（比如旧金山地区的东湾市公共事业区），然 后再逐渐增加新的服务。特别管区大多口碑不错，是许多美国城市在满意度上获得高分的主 要功臣。从 1977 年开始，特别管区是美国所有管治单元中唯一仍在快速发展的。目前全美 内共有 35356 个特别管区（美国国家统计局数字），相比之下 1977 年只有 15174 个特别管 区8。大部分特别管区在都市区内。几乎总是和大都市区内特别管区广泛联系在一起的是地 方政府联盟， 又称地方政府委员会。 地方政府联盟是由大都市区内地方政府组成的志愿组织， 目的是促进大都市政府间的协作。地方政府联盟并非美国独有，许多国家都有相应的组织， 如澳大利亚。由于这些机构是志愿组织，因此不需要地方政府割让权力，后者往往是地方政 府所不能接受的。 加拿大的大温哥华地区毫无疑问是世界上最好的大都市区管治体系之一（参见文字框 3）。在大温哥华地区的过去几年间，政府几乎每年都在增加新的地方政府和职能、出台创 新的政策举措， 如与邻近的基本以农业为主的环大都市辖区签订双边协定以及推出跨职能主 题的议程，如 1996 年出台的可居住地区战略规划行动。 文字框 3 大温哥华地区：一种以地区为基础的大都市规划和管理的渐进方式 大温哥华地区建于 1965 年，覆盖了组成大温地区的 21 个地方市，人口 210 万（2005 年统计），预计在 2021 年人口将达到 270 万。大温地区设立的初衷是为了在地区范围提供 高效率的服务，如污水处理、饮水、医疗保健以及工业开发等。此后新的职能不断被添加进 来，包括废物利用、住房、地区公园、空气质量监测、劳工关系、紧急通讯（911）等。大 温地区的职责是在地区范围内提供高成效的服务、规划和管理地区的增长和发展、以及保护 和提高地区的生活质量。大温地区的董事会是其主要行政决策机构，董事会成员对地区性的 发展问题做出集体决定。董事会由地方市的市长和议员组成，每月定期召开董事会议，会议 内容通常向公众开放。大温地区十分重视利益相关者和社会公众的参与。 大温地区下设四个独立的法人实体，它们是大温地区/不列颠哥伦比亚大学（UBC）共 同委员会、大温哥华水务辖区（GVWD）、大温哥华污水处理和下水道辖区（GVS&DD） 以及大温哥华住房公司（GVHC）。此外，1998 年成立的大温地区交通运输局（温哥华联运） 是大温地区负责协调和贯彻交通规划和客货运服务的部门。温哥华联运同时还有一个称为 “空气关怀”的项目，旨在通过降低汽车尾气排放来改善空气质量。从 1992 年到 2002 年的 十年间，城市区域的尾气排放减少了 35%，对此，该项目可谓功不可没。 7 详情请参见 Phares, D.,没有大都市区政府的大都市区管治（Metropolitan Governance Without Metropolitan Government），Hants: Ashgate, p 18。 8 另一方面，郡、市、镇的数目一直保持稳定（2002 年全美有 2034 个郡、19431 个市和 16506 个镇，1977 年有 3042 个郡、 18862 个市和 16822 个镇） 。相对而言，学区的数目由于合并而大大下降 （从 1977 年的 15174 到 2002 年的 13522） 。 9  温哥华获得了许多国际奖项，并多次在《经济学人》等权威杂志上被评为全世界最适宜 居住的地区。如何继续保持这种较高的生活质量是温哥华现在所面临的严峻挑战，特别是随 着其快速增长而产生的人口压力、人口变化、经济重组、和住房与就业紧张的情况下。 为响应地区所面对的挑战，大温地区董事会于 1990 年颁布了《创造我们的未来：通向 更适宜居住地区的步骤》。董事会在这份文件的撰写过程中咨询了 4000 多名当地居民，确 立了 200 多个问题，并从中选取了 45 个归入到 1996 年颁布的《建设适宜居住地区的战略规 划》中。和世界上大部分大都市管理机构一样，大温地区在其发展战略中也重点提出了通过 建设区域集镇来把城市蔓延、通勤和空气污染等问题减少到最小。与此同时，其他机构、私 营部门和居民也能从这份规划中理解大温地区未来发展的趋势并为之做出贡献。 《规划》使 所有利益相关者达到步调一致。 为改善大都市区管治， 大温地区成立了“可持续地区行动论坛”。论坛定期举办研讨会， 如可持续发展社区早餐会和地区性对话等。 此外，大温地区还成立了“大温地区经济委员会” （GVEC），以进一步促进有前景的工业部门的集中，提高地区的经济水平。“大温地区经 济委员会”的重要职责之一是通过市场推广和品牌建设等活动为地区吸引投资。它的使命就 是支持发展，使大温地区成为西方通向亚洲的门户和加拿大的“创新城市”。 大温地区的经验有好几点值得我们学习，其中值得注意的一点就是其不断演变的特点。 虽然大温地区在设立初始阶段只是承担地区的污水处理等“常规”职能，这些年来，随着人 们对其信心的增加，越来越多的职能被添加进来。大温地区通过两种途径做到这一点：（1） 通过地区制度框架下设立的内部机构如大温哥华住房公司；（2）通过设立新的机构如“大 温地区经济委员会”。尽管大温地区的职能越来越接近地区政府，但它拒绝这个头衔，为的 是让地方市能保持其自治。这是因为地方市可以随时选择不接受大温都市提供的服务和职 能。大温地区之所以能取得成功，和其在缓解和解决不列颠哥伦比亚政府（省政府在加拿大 有非常大的权力）和地方政府之间的冲突上所作的努力是分不开的。 主要参考文献： Greater Vancouver Regional District (2006), About GVRD, available online at http://www.gvrd.bc.ca Western Economic Diversification Canada (2006), Vancouver Working Group Discussion Paper: The Livable City, Government of Canada, Ottawa 北美的经验还有其他值得学习的地方。其中之一是使中央政府向大都市区政府、各级机构 和地区提供有附带条件的拨款（如合理规划、降低空气污染等）产生更大作用。最好的例子是 亚特兰大大都市区（Piedmont 超大都市区的入口）。这个沿着 94 号州际公路向外延展的大都市 区是世界上规划最杂乱的大都市区。为此，美国联邦政府决定停止向其发放交通配比拨款，直 到它能制定出一份使地区发展更有章可循的规划来，这一招果然奏效了。 北美大都市区管治中一个值得注意的趋势是，与早期（如芝加哥）和中期（如洛杉矶）的 大都市区相比，新兴大都市区设置的地方辖区的数量都一直在明显减少。这使得大都市区的管 治能更加具有一致性。以凤凰城为例，这个全美第七大都市区（人口超过 400 万）包括了 13 个 地方政府。相比之下，芝加哥有 385 个，而明尼阿波利斯-圣保罗则有 200 个。美国发展最快的 拉斯维加斯大都市区，人口超过 200 万，却只有五个地方政府。这和中国目前的发展趋势类似， 如第二章所描述，新兴的西部大都市区（市）在都市区的控制能力上要超过东部和沿海城市， 如上海。我们认为美国的这一发展轨迹是在吸取过去经验的基础上寻求更好的大都市区管治的 结果，当然这其中还存在着其他因素，包括由于“新西部”的大都市区（如拉斯维加斯、凤凰 城、亚利桑那州的图森、犹他州的盐湖城、加拿大的卡尔加里和埃德蒙顿等）的快速发展而使 10 以社区为基础的小型辖区来不及形成。同时这也意味着这些新兴的西部大都市区在空间社会经 济形态上有更大的差别。 总的来说，正如 Phares 指出的，美国的大都市区管治已经逐渐形成了一种比较成功的模式。 这种模式既不需要合并地方政府，也不需要将其权力大量分割出来，但却能够从特别管区的运 用以及由大都市区承担的战略规划和大都市区整体的市场和推广中获得网络合理化和规模经济 效益。 Phares 指出了美国大都市区管治的三个发展阶段9。这三个阶段可以概括为：（1）民间团 体直接参与大都市区管治；（2）强调大都市区内公共和私营机构之间以及各辖区之间的合作； （3）更多的运用合作规划，即在战略规划的制定中真正听取各方代表的意见。地方政府在磋商 过程中虽然仅代表一个方面，但它最终却需要将合作过程的结果法制化。 近来出现了不少关于多伦多大都市区管治的文章，其中不乏持否定观点的（文字框 4 介绍 了多伦多大都市区管治的主要特点）。如框中所示，原属于多伦多大都市的地方辖区合并后归 入了新的拥有 230 万人口的多伦多市。然而这一“改革”既没有跟上多伦多的发展速度，也没 有及时适应多伦多从过去为人们所熟悉的单一中心结构10向现在的多节点模式（这一模式的基 础是远郊城市中心如 Mississauga 的快速发展）的转变过程。大多伦多地区拥有 560 万人口（其 中大部分居住在多伦多市内），地方政府在运作上几乎完全独立于多伦多市。尽管安大略省政 府通过其市政事务和住房部承担了大多伦多地区的统计和经济调研工作，而由商业集团成立的 民间组织“大多伦多营销联盟”也在地区推广上越来越有成效，大多伦多地区依旧没有一个能 够覆盖整个都市区的正式的大都市政府或具有足够合法性和操作能力的民间组织。另一方面， 批评家从自下而上的角度出发，指出多伦多市由于面积过大，无法和社区及市民组织进行有效 的互动。而多伦多市的社区在多样性上则是众所周知的，常年居住在曼谷的著名都市评论家 简·贾布斯就曾说过多伦多“拥有独一无二的社区”。 文字框 4 多伦多市/大多伦多地区：努力跟上空间扩张 大多伦多地区是加拿大最大的都市区，人口 560 万（2005 年统计），占加拿大总人口 的 15.9%。大多伦多地区的总面积为 7000 平方公里， 覆盖了多伦多市、 四个地区性城市（York， Halton，Peel 和 Durham），这些地区性城市又包括 25 个地方市。大多伦多地区是北美经济 发展最快的地区之一，同时也是各国移民的首选城市。大多伦多地区以其积极的商业环境闻 名于世， 拥有完善的交通和通讯系统、 专业的人力资源以及相对低廉的生活和消费水平。 “大 多伦多地区” 这个说法最早出现在安大略省政府的一份引发了激烈讨论的关于地区内市镇管 理重组的报告，随后在九十年代中期开始被大量使用。然而，迄今为止，大多伦多区仍没有 任何官方机构或类似纽约区域规划协会这样具有合法性的民间组织， 来负责整个地区的战略 规划。 安大略省政府的市政事务和住房部的确承担了区域性的分析调研工作，并不断促进了大 多伦多地区这一概念的正式形成。通过推出大多伦多区这一概念，安大略省政府已经激励民 间团体，使其能够在一个真正大都市范围内采取行动。其中的重要行动包括成立了（1）“大 多伦多营销联盟”，这是一个由大多伦多地区地方政府、安大略省政府、加拿大政府和私营 9 Phares, p24 10 六十年代，多伦多的中央商务区在制造就业机会方面呈现出绝对优势，超过 60%的通勤者每天乘坐公共交通 （主要是地铁）系统前往中央商务区工作。现在的多伦多中央商务区在多伦多的就业体系中已不再占据主导地 位，使用公共交通前往市中心的通勤者不到 30%。 11 企业组成的合作组织，旨在为那些在大多伦多地区寻求投资机会的企业提供关键接触点； （2） “多伦多研究联盟”，这是一个包括地区内商业、研究机构和政府合作伙伴的非盈利性组织， 其目标是通过发展生物科技/生命科学、信息和通讯技术以及高端制造和材料科学来增强大 多伦多地区的经济实力；（3）“多伦多城市高峰会”，成立于 2002 年，这个联合体包括私 营企业、劳工部门、志愿者团体和公共部门的领导以及由几百名志愿者构成的网络，主要是 解决大多伦多地区的各类社会问题，如移民在经济一体化上面临的困难、住房紧张等，但同 时也关注其他问题，如扩大以知识为基础的工业和基础设施老化等。 成立于 1953 年的多伦多都市政府负责多伦多市、东约克镇、Etobicoke 镇、北约克镇、 Scarborough 镇、约克镇和另外七个村镇的基础设施服务和管理。与此同时，该政府的管辖 范围覆盖了多伦多几乎所有的建成区。1998 年 1 月，都市政府被废除，其组成部分经过重 新合并成为了现在的新多伦多市。新多伦多市将两级政府合并为一级政府，看上去似乎是一 大进步。然而，这个新的单一城市却只覆盖了整个大多伦多地区 40%的面积。尽管将地方市 合并成为多伦多市能够为政府节省大约 1.5 亿加元的开支，但这一举措却没有得到广大居民 的支持，后者甚至在全面公决中否决了这个议案，当然最后省政府还是强制执行了合并。反 对者指出这个人口达 230 万的新城市太大，因而顾及不到普通老百姓的利益。 大多伦多地区所面临的一个主要挑战是不同地方市在经济和社会发展上的不平衡。 多伦 多市认为其周边的被称为“905 地带”的城市（这些城市的电话区号都以 905 开始），尽管 文化设施匮乏、在就业上也过多的依赖多伦多市，却“窃取”了本应属于多伦多市的大量投 资。 总的来说，大多伦多地区是建设高效大都市区管治的一个失败的例子。作为核心部分的 多伦多市的居民抱怨政府难以接近，而包含着地区大部分人口、充满活力的外围地区却没有 从都市区的凝聚中获益。地方市的运行依然和核心城市脱节。大多伦多地区民间团体组织的 发展虽然值得肯定，但这些组织是否能联合起来成为具有纽约区域规划协会那样的合法性和 有效性的地区性组织目前还是个未知数。 主要参考文献： Reddy, P.S. (2002), “The Greater Toronto Area Revisited: From Metropolitan Government to Unicity”, International Journal of Public Sector Management, vol.15, no.1, pp.69-86 Wikipedia, Greater Toronto Area, available online at http://en.wikipedia.org Greater Toronto Marketing Alliance (GTMA) (2006), About the GTMA, available online at www.greatertoronto.org Toronto Region Research Alliance (TRRA) (2006), About the TRRA, available online at www.trra.ca/ The Toronto City Summit Alliance (TCSA) (2006), About the TCSA, available online at www.torontoalliance.ca 1.3 欧洲的经验 鉴于欧洲城市往往彼此靠近地沿廊道发展，且常常跨边界而展开，因此它的大都市区管治 通常都是指大都市带管治，而欧盟这个超国家机构也时常参与到这些体系的创建中来。 在欧洲大陆，大都市区和大都市带通常十分注重实体结构的问题，尤其是在城市建设的推 陈出新和保护稀缺的绿色空间上。作为欧洲大都市带管治的典范、并代表其突出成就的兰斯塔 12 德地区是一个以绿色心脏地带为中心的马蹄形的城市带（文字框 5 详细介绍了兰斯塔德地区的 情况）。荷兰政府通过其空间规划和环境部门在塑造兰斯塔德地区的过程中起了带头作用。该 部门对兰斯塔德地区的绿色心脏地带作了划分，同时负责兰斯塔德城市带（乌得勒支、阿姆斯 特丹、海牙、鹿特丹）各节点之间以及海岸和湿地等敏感地区的环境保护工作。部门采用多种 手段来实施这些规划，如通过地方政府补偿绿色心脏地带的土地所有者（主要是农民）、保持 土地现状、支持城市核心的发展，尤其是在主要节点的火车站附近。 文字框 5 兰斯塔德地区：中央政府领导下的大都市带发展：提高三角洲地区竞争力和改善环境 荷兰的城市体系不是某个都市一枝独秀，而是一个由各司其职的多个城市和交通设施组 成的马蹄形地带（阿姆斯特丹、海牙、鹿特丹、乌得勒支、史基浦（Schiphol）机场和世界 上最大的海港鹿特丹港）。兰斯塔德地区拥有 720 万人口，占荷兰总人口的 46%。 1990 年，荷兰的政府政策科学委员会建议建立一个地区性的公共组织，这个被称为“兰 11 斯塔德地区局”的机构包括了兰斯塔德地区所有的省 和主要城市。“兰斯塔德地区局”的 主要目的是提高整个地区的生活和环境质量，以及增强地区的竞争力。兰斯塔德地区位于西 北欧与大西洋的交汇处，具有很高的地缘战略价值。正因如此，兰斯塔德地区的主要城市在 过去的几个世纪里一直在全球贸易中扮演了重要的角色。尽管如此，每一个单独的城市并不 具备欧洲或是世界范围的竞争力。因此，建立一个统一的、高效率的大都市系统，使系统中 的每一个城市能从地区性的功能分工中获益就变得势在必行。 荷兰中央政府通过其下属的空间规划和环境部门在“兰斯塔德地区局”起到了牵头作用。 除此之外，其他政府部门包括公共卫生部、经济部、交通运输部等。“兰斯塔德地区局”及 其秘书处直接向董事会和执行委员会（由董事会任命）汇报。董事会的职责是确定战略重点 和相关政策。各政府部门派出代表组成工作小组和顾问团。执行委员会协调工作的连贯性， 并代表兰斯塔德地区和政府进行磋商。 兰斯塔德地区的发展目标可分为两大块：（1）提高整个地区的实体建设和环境质量； （2）将兰斯塔德地区发展成为欧洲的物流中心，具备和其他欧洲城市系统竞争的能力。为 达到第二个目标， “兰斯塔德地区局”和欧洲地区研究和创新网络以及欧洲地区和区域网络 开展了紧密的合作。近来“兰斯塔德地区局”越来越强调其工作的对外性，包括将地区和整 个欧洲更紧密的联系起来、 提高地区作为欧洲物流中心的主导地位、 “兰 以及其他推广工作。 斯塔德地区局”甚至在欧盟所在地布鲁塞尔设立了一个办事处。这一定位上的转变不仅是欧 洲一体化和全球化（鹿特丹是全球集装箱的集散中心）的产物，也反映了兰斯塔德地区目前 在贯彻其国内议程上所取得的成功。 兰斯塔德地区举世闻名的是其紧凑城市结构（骑车或坐有轨电车就可以到达火车站）、 铁路系统和城市发展的有机结合、以及独特的形状，尤其是兰斯塔德地区的绿色心脏地带， 使地区内各主要城市的居民都能随时接近绿色空间和水域（除乌得勒支外，其余城市均为沿 海城市）。和其他许多中等或高度发达国家的都市政府一样，“兰斯塔德地区局”计划采取 一项“城市中心（兰斯塔德中心）改进计划”来不断巩固其主要城市节点。2010 到 2030 年 间，兰斯塔德地区建成区内将增加大约 44 万个居住单元。“兰斯塔德地区局”将继续推广 紧凑型的增长模式，通过高质量的设计来增加该地区的竞争力。 为此，中央政府将通过和 “兰 斯塔德地区局”的合作，在划分新区建设用地上发挥重要作用。鉴于兰斯塔德地区位于三角 洲地带，大部分土地均来自围海造地，因此，水资源规划处于优先位置。 “兰斯塔德地区局” 11 兰斯塔德地区包括以下各省：北荷兰省、南荷兰省、乌得勒支省和弗列佛兰省。 13  在整个地区建设了绿色和蓝色走廊，使居民和游客能够在这个拥有 700 多万人口的多节点城 市自由通行时感觉仿佛是生活在乡村田园。 欧洲一体化对兰斯塔德地区有直接的好处。越来越多的荷兰和欧洲城市正通过铁路、公 路和水道同兰斯塔德地区的两个口岸——史基浦机场和鹿特丹港连接起来。因此，这两个地 区的新空间增长就成为一个尤为重要的问题和议题。如果史基浦机场继续向大海延伸会对环 境（噪音、湿地）产生怎样的影响？为此，“兰斯塔德地区局”就需要悉心听取来自各方的 不同意见并做出回应，即应如何在这样一个世界人口最密集的国家之一进行地区开发。 “兰斯塔德地区局”在贯彻政策上运用了许多不同手段，如（1）对关键设施和城市中 心重建的投融资；（2）为维持土地的环境用途而向土地所有者提供补偿（通过地方政府）； （3）建筑和土地利用控制；（4）如关于土壤保护政策的农业延伸；以及（5）游说和推广 本地区在欧盟中的经济功能。 尽管“兰斯塔德地区局”在导向上采取的是集中制的模式，但荷兰中央政府正在试图将 其职能分散到各级政府，从而把自己的主要职能集中到为空间发展提供战略指导和建立与执 行最低开发标准上来。中央政府同时鼓励地方和省级政府部门、市政府、民间团体以及有兴 趣的市民积极参与“兰斯塔德地区局”政策和行动的制定过程。 主要参考文献： Ministry of Housing, Spatial Planning and Environment (2006), The National Spatial Strategy, available online at <www. international.vrom.nl/pagina.html> Kreukels, Anton, M.J. (2003), Rethinking Governance with Regard to the Randstad Region, the Netherlands, a paper presented to Ateliers, Tagungspramm “Handlungsfahige Agglomerationen- (k)eine Utopie?, Lurern, Hotel National, 17 June, 2003 Regt, Ad de (2000), “Randstad Holland: The Delta Metropolis”, Informationen zur Raumentwicklung, Heft 11/12.2000, pp.691-703 Randstad (2006), Regio Randstad: Cohesion and diversity in an internationally competitive Randstad Holland, available online at <www.regiorandstad.com/eng> 与重视土地利用和实体形式相类似，欧洲城市一直十分注重如何在大都市区内（以及区与 区之间）部署先进的交通系统，从而使都市体系的形态更适合居住、更节省能源。 欧洲的另一个显著特点是超政府组织即欧盟在大都市区管治中的支持作用，这在经济萧条 的大都市区如格拉斯哥12中尤为明显，该都市区的经济目前正处在复苏阶段。同时欧洲范围内 区域性城市组织的建立对大都市区管治也给予了支持（参见文字框 5）。 许多欧洲大都市和特大都市规划的目的是为了振兴曾处于严重经济困难的地区，如德国的 鲁尔区和英国的格拉斯哥。而处于经济过渡期的东欧城市如布拉格，其经济发展已经或正在被 提到大都市区管治议程的首位。 总的来说，欧洲大都市区的管治模式强调政府、国家机构的作用和规划手段的多样性。与 美国主要受商业或城市建设/管理专业团体的驱使不同，欧洲的民间团体组织大多关注的是大都 市区内弱势群体的利益。 12 OECD, Urban Renaissance: Glasgow: Lessons for Innovation and Implementation, Paris: OECD, 2002 Glasgow Economic Forum, Glasgow’s Continuing Prosperity: A Joint Economic Strategy for Glasgow, Glasgow: Glasgow Economic Forum, 2003 14  伦敦的都市管理和上述描述的欧洲大陆模式有很大的差别。虽然“伦敦市民论坛”也关注 弱势群体（类似多伦多） ，但伦敦开发署（LDA）对经济发展的重视在很大程度上代表了其上级 机构——大伦敦市政府（GLA）的导向。从这一点来看，它似乎更接近美国大都市区的管治模 式，但伦敦在评估和推广地区经济发展上的领头羊并不是民间团体组织，而是政府本身。如文 字框 6 所示，作为能和纽约相提并论的世界金融中心和全球经济中心的有力竞争者，伦敦的自 我推介收到了很大的成效。 文字框 6 伦敦开发署：使伦敦成为全球经济中心 伦敦是欧洲的商业中心，和纽约一起并称为世界两大金融中心。伦敦吸引的外资超过欧 洲任何其他都市区，每年的平均增加值总额超过 1600 亿英镑。大伦敦市政府在伦敦大都市 区的发展中发挥着重要的作用。大伦敦市政府成立于 1999 年，是统辖整个伦敦及其 14 个区 的大都市政府。大伦敦市政府由直接选举产生的市长和 25 名议员组成。大伦敦市政府的职 责包括交通（伦敦交通）、公安部门（伦敦警察厅）、消防和紧急事件处理（伦敦消防局）、 经济发展（伦敦开发署）、规划、文化、环境和卫生等。在 2002/2003 财年，大伦敦市政府 的开支为 4990 万英镑。“伦敦市民论坛”这一民间团体组织则向大伦敦市政府和其他伦敦 范围的组织提供建议，并为代表伦敦不同社区的组织创造合作机会。 作为大伦敦市政府的分支机构，伦敦开发署在负责经济开发上的表现可圈可点，在英国 甚至欧洲范围内都颇有名气。它成功的使伦敦在吸引高端服务特别是金融行业上占据了优 势。伦敦开发署目前的目标是使伦敦成为全球金融中心，并保持伦敦作为世界上最伟大城市 之一的地位。在每年 3 亿英镑预算的支持下，伦敦开发署和工业部门、公共部门、志愿者组 织以及地方政府（区）建立了密切的合作关系，推动和支持各类经济活动，帮助大伦敦地区 境况不佳的工业区进行重建工作。伦敦开发署的董事会由市长任命，负责制定大伦敦区的经 济发展战略，目前关于“持续成功”的战略是在 2005 年 1 月发布的。战略规划的出版物通 过包括“伦敦市民论坛”和“伦敦黑人论坛”等合作伙伴的网络广泛传播。为使文件能够造 成多文化和无国界的影响，开发署还将这些文件的摘要译为各种语言，如土耳其语、汉语、 乌尔都语和阿拉伯语等。 伦敦开发署同时还管理一系列政府为地区重建、技术培训、内部投资和地区创新等设立 的基金。伦敦开发署在皇家码头（欧洲最大的重建区之一）和沃尔维奇阿森纳等地开展了重 建计划，并拥有土地和产业。值得一提的是，伦敦开发署在 Silvertown Docks 和温布利的重 建工程中和私营部门投资者成功达成了合作并和当地居民进行了协商。最近，在制定使伦敦 奥运会的经济效益最大化的规划过程中，伦敦开发署更是发挥了不可或缺的作用，尤其是其 关于如何在 2012 年奥运会结束后利用奥运会来提高伦敦作为全球金融中心的知名度的计 划。与此同时，伦敦开发署也面临着巨大的挑战，包括如何保持经济增长以及弱势群体的就 业问题等。因此，伦敦开发署正逐渐将其重点转移到一系列通过培训、中小企业赞助以及城 镇中心重建而达成的以人为本的创新项目上来，包括为帮助黑人和少数民族企业而设计的 “助推计划”。 主要参考文献： Greater London Authority (2006), About the Greater London Authority, available online at www.london.gov.uk London Civic Forum (2006), About the London Civil Forum, Greater London Authority, available online at <www.londoncivicforum.org.uk> 15 London Development Agency (2005), Sustaining Success: Developing London’s Economy, Economic Development Strategy Summary, Greater London Authority, London. 1.4 东亚的经验 人们通常很自然的认为东亚的大都市区管治模式应该对中国特别有价值。这在某些领域如 财政规划上的确不错；但在另一些领域却并非如此。举例来说，中国领导对基于民间团体的大 都市区管治模式表现出了浓厚的兴趣，而这种模式在东亚地区却非常罕见。 作为世界上最大的都市区（就人口而言），东京的经验十分值得探讨。东京采取的是以单一 城市为基础进行规划和管理的模式。东京大都市政府覆盖了东京绝大部分建成区。尽管如此， 东京目前所面临的许多问题，尤其是由于人口老龄化和人口减少所造成的财政停滞，最早也要 到 21 世纪下半叶（也就是比日本后晚五十年）才有可能会在中国发生。正如文字框 7 中所描述 的，东京在今后的三十年将会经历严重的财政困难。中国必须对类似的情况提高警惕，并采取 必要的防范措施，尤其考虑到中国大都市区的财政体系以目前的结构框架来看基本谈不上可持 续发展（参见第二章）。虽然东京大都市政府在今后的几十年内将会面临巨大的挑战，且其中 不少更会由于之前缺乏必要的预见性而变的非常严峻，它在塑造都市形态和减少空气污染等方 面有着非常稳定的表现。东京目前正在进行的改革包括通过分散权力使社会公益服务更贴近群 众、以及更规范的预算制度，从而使资源能够转移到那些需要优先解决的问题上，如人口老龄 化所需的社会公益服务。 文字框 7 东京大都市政府：在人口停滞和财政压力下的单一城市改革 东京都政府负责管理东京大都市区，也是世界第二大经济体的首都。东京大都市区是世 界上最大的互相接壤的城市群，人口超过 3500 万（2005 年统计）。东京都政府成立于 1991 年，最初只是县一级的行政机构，管辖的是包括东京中心城区在内的 23 个特别区、26 个人 口超过 30 万的市、13 个更小的行政单元、镇和村。 东京都政府由一名直接选举产生的知事领导，知事对立法机构（东京大都市议会，127 名议员）负责。知事办公室下设承担各种职能的 17 个局和办公室，如城市规划和财政局等， 外加 6 个执行委员会。执行委员会基本上是充当监察和调停的机构，如公共安全委员会和财 产征收委员会。 东京都政府的主要职能包括提供诸如给水、污水处理、消防、税收等公共服务。为了减 少财政资源的空间差距，东京都政府将政府的共同税收分配给各区，从而保证其在提供核心 服务时保持一致性。 东京都政府面临的主要挑战是逐年扩大的财政赤字， 这将随着日本人口的下降而继续恶 化。根据联合国的保守估计，日本在 2005 年到 2030 年之间将会减少 800 万人口。东京都政 府也承认，日本人口增长在今后的十年间将会出现停滞。人口老龄化造成的劳动力不足会使 经济，尤其是财政问题（税收下降、社会保险支出增加）变得更为复杂。截至 2002 财年， 东京都政府总共发放了大约 7 万亿日元的都市债券，并已经连续五年出现了赤字。由于都政 府的收入主要由都政府自行筹措（占 66%，相比之下中央政府的财政拨款仅占 7.9%），加 之全国经济受人口衰退的影响更大，东京都政府只能靠自己来解决即将发生的财政危机。 16  东京都政府金融办公室于 2005 年发表的一项最新研究清楚的概括了继续使用东京都目 前财政系统将会引发的问题的严重性。乐观的估计，即使人口不出现负增长，未来几年的收 入增长额预计也只有每年 2000 亿日元，如果以目前的政府开支进行预测，这就意味着每年 必须减少大约 7000 亿日元的开支。由于东京都政府不太可能出现人口增长，因此必须对开 支结构进行重大调整。考虑到东京都政府在《东京愿景：健康和福利城市》中提出的解决人 口老龄化的需求，这一点更是显得尤为重要。经济局为此已经开始行动起来，建立了鼓励财 政规范的机制，并启动了以远景目标为重点的预算程序。 财政改革的其他关键组成部分包括：（1）解决透明度、可靠性和效率这三个领域的关 键问题；（2）将政府职能，尤其是那些和人民生活密切相关的职能，下放给特别行政区， 比如管理污水处理的辖区。职能的分散能够使开支更规范并且更有针对性。 负责东京大都市区管治的是世界上最大的大都市政府，覆盖了地区大部分的建成区，构 成了所谓的单一城市。东京都政府在许多领域，如城市规划、环境治理、预防灾难（地震） 等方面，一直都表现上佳，但另一方面，东京大都市区也为我们提供了一个即使目前都市区 规划非常成功而在强大外部因素影响下却可能土崩瓦解的最好例子。对东京的例子而言，这 些外部因素就是生育率的大幅下降，外加日本政府限制移民的政策。东京大都市区的案例说 明大都市区管治必须从大局观的角度出发，对外部因素的变化时刻保持警惕。 主要参考文献： Tokyo Metropolitan Government (2006), Overview of Tokyo, available online at www.metro.tokyo.jp Tokyo Metropolitan Government (2006), Principle Policies of the Tokyo Metropolitan Government, available online at www.metro.tokyo.jp Tokyo Metropolitan Government (2006), New Guidelines for Administrative and Fiscal Reform, available online at www.metro.tokyo.jp 如文字框 8 所示，首尔大都市区的管治系统在结构上和东京有非常大的区别。首先，首尔 大都市管辖的人口只占了首尔大都市区总人口的不到一半。中央政府通过总理办公室在城市规 划和服务提供的协调上起了带头作用，后者包括首尔大都市政府和构成首尔大都市区的其他地 方政府间的合作。无论无何，这一体系运行良好。公营公司的积极主动性在首尔大都市政府向 以质变为导向的增长管理模式转变中发挥了巨大的作用。类似的，首尔大都市政府和首尔大都 市区的合作也得益于许多委员会和机构的建立，其中很多是由政府牵头建立的。 文字框 8 首尔大都市政府：来自大都市核心的领导 首尔大都市政府构成了首尔大都市区的核心， 后者是一个包括了韩国总人口 48%（2300 万）的大都市带。首尔大都市区是东亚大都市区的典型代表，面积为 11733 平方公里，是首 尔大都市政府的 19 倍。随着时间的推移，首尔大都市区越来越多的人口迁移到了首尔大都 市以外。 这一方面是因为首尔大都市政府所辖区域从 1963 年到 2004 年之间只稍稍向外延伸 了一点（从 1963 年的 595 平方公里扩展到现在的 605 平方公里），其次也是因为随着郊区 化和半城市化的进程，首尔大都市的人口在 1992 年达到 1100 万的峰值后，逐渐减少到了 2004 年的 1030 万。 首尔大都市政府通过成立各种公营公司来提高城市的效率，例如负责首尔市九条地铁线 的首尔地铁公司和首尔城市快速交通公司、负责低收入住房的首尔住房公司、以及负责汽车 17 专用道路和停车场设施的首尔城市设施管理公司。由于提高效率的目标基本已经达成，首尔 大都市政府已经将重点转移到了生活质量上。 这一转变可以看作是从数量上的增长导向模式 向质量上的增长管理模式的转变。后者包括对历史、文化和自然环境的修复。其中，首尔政 府对清溪川（Cheonggyecheon）的管治工程受到了全世界的瞩目。作为工程的一部分，一条 原本覆盖河流的公路被拆除。虽然工程耗费巨大，但政府认为这是值得的，尤其考虑到首尔 大都市越来越富裕的居民对环境价值的重视。 大都市群的管治分为三个层次：首尔大都市区、首尔大都市和自治区。和曼谷、多伦多 等其他大都市区类似，首尔大都市区在服务提供上权力有限。中央政府通过由总理担任主席 的“首都地区管理委员会”来领导首尔大都市区的经济、人口和空间规划。委员会根据 1982 年制定的《首都地区管理法规》提出了《首都地区管理规划 1997-2011》，为地区的土地利 用、城市形态（提倡多点结构）、工业分布以及中央政府的资本投资等制定了基本要求。25 个自治区除了执行首尔大都市所委托的项目外， 同时也按照规定建设开发符合地方需要的项 目（如宽不超过 20 米的道路、不超过 900 毫米的下水管道等）。各自治区的市长由选举产 生。 首尔大都市政府在和周边辖区的合作上取得了积极的成果， 其中包括建立了首都地区交 通委员会，负责管理和协调每天承载首尔、永吉和广州三市 880 万乘客的 387 条公交线路。 特别值得一提的是在提高流经首尔的汉江水质的合作行动。 为此成立的改善汉江水质量管理 委员会对汉江最上游的两个辖区（Gangwon 和 Chungchung）施行零成本，而位于下游的辖 区则共同承担汉江管治的费用，并由韩国水资源公司提供配额拨款。这实际上相当于由下游 辖区为上游辖区在环境服务上提供资金补助。 从 1998 年到 2001 年，首尔大都市政府实施了一系列改革，如市民评估系统（在互联网 上直接受理市民服务申请的开放系统）以及基于业绩的预算制定。这些改革于 1997 年亚洲 金融危机结束后立即实行，因为此时人们比较容易接受改变。其中，市民评估系统（需要政 府官员在互联网上做出快速回应）和反腐败指数曾被韩国政府创新委员会评为“最有价值的 改革”。 首尔大都市区的经验表明即使大都市区的扩张没有跟上周边地区的人口增长以及郊区 和半城市化地区的人口流动，政府仍能在协调发展上取得成功。在首尔，政府在这一协调过 程中起到了催化剂的作用。 主要参考文献： Kim, Byong-Joon (2004), An Assessment of Seoul Metropolitan Government Reform Strategies, International Review of Public Administration, vol.8, no.2, pp.77-89 Metropolis (2006), Seoul Metropolitan Region Profile, available online at http://www.metropolis.org/index.asp> Seoul Metropolitan Government (2006), City Government, available online at <http://english.seoul.go.kr/gover/main/gover_main.htm> 1.5 经验总结：对中国的启示 这些国际经验对中国提高起大都市区和大都市群管治的效率有何重要的启示？ （1）就大都市区管治的结构来说，很重要的一点是政府必须提前考虑好城区扩建的问题。 18 举例来说，多伦多、首尔和曼谷虽然都拥有强大且有效率的政府，但却都至少有 45%的城市人 口居住在大都市政府的管辖范围之外。大都市区的扩大并不是件容易的事，辖区内需要合并的 既得利益集团以及需要在一个更大的制度框架下转变职能的组织往往反对改变，但改变是势在 必行的，因为大部分的实体和人口增长都发生在大都市区的周边地带，而这里往往超出了大都 市政府的管辖范围。在中国，这个问题的含义稍有不同。由于市政府的管辖范围往往超出了城 市区域，中国的问题在于如何尽快将地方辖区并入大都市区的管治系统。这就意味着需要将县 升级为区，后者能在大规模城市化之前更直接地被归入市政府系统。 （2）大都市系统不仅规模庞大，和小型城市相比，也更多的和外部世界相联系。这是大都 市区的优势所在，但同时也使大都市区更容易受到全球经济系统变化的影响。同样的，国内形 势的变化通常会在大都市区内造成更大的震荡，比如东京。因此，好的大都市区管治不能仅仅 由内部城市系统的常规部门（如污水处理等）组成。大都市区管治体系有责任随时对其运行的 大环境进行监控，及时发现国际国内在经济、社会、人口、科学技术和政治上的变化，并做出 相应的调整。否则的话，很有可能会在原本能预期到的突发事件来临时变得手足无措。最近这 样的例子包括美国的新奥尔良（飓风造成的洪水）、巴西的圣保罗（帮派引起的暴乱）、日本的 东京（人口下降和老龄化）、印度的雅加达（恐怖主义）以及法国的某些城市（种族冲突造成的 暴动）等。 国际经验还显示，在大都市区发展中，建设民间团体虽然耗时长久，却能带来很大的适应 力。举例来说，曼谷之所以能在 1997 年亚洲金融危机中很快缓过劲来，和其以广泛民间团体为 基础的系统适应力是分不开的13。 （3）大都市区管治体系能有效地分配职能，这一点很重要。从先前所述的国际经验来看， 这通常意味着将那些需要在贴近市民的情况下才能发挥最大作用的职能下放，如社会支持、基 本教育和培训、基础医疗设施，同时在战略规划、地区性的骨干基础设施、经济发展规划等大 都市范围的职能上通过都市政府统一安排。职能进行垂直分工时需要同时进行财政结构的变革。 这可以通过大都市区内部（或中央政府）的财政转移和/或创收能力的再分配来实现。举例来说， 许多社会公益服务属于劳动密集型产业且相当昂贵，这也就意味着在大都市区内实施这些服务 会增加自治区或类似地方辖区的财政压力。 （4）大都市区管治面临的一个难题是如何在居民区形成前筹措大规模的资金来开发建设基 础设施系统，从而利用基础设施来构造城市系统。基础设施的领先开发对周边地区的发展尤为 重要，它可以避免城市格局重塑所需的高昂花费。同时，也不应忽视在现有城区内进行大规模 的基础设施投资建设，举例来说，重型轨道系统有时能彻底改变现有城市的结构，形成高密度 的节点。然而，与此同时，大规模的借贷、通过颁发特许权的预算外投融资和合资企业的参与 等都可能产生许多问题，大阪就是一个例子。应当采纳世界银行和其他机构所记录的那些良好 实践，如确保未来的财政收入能满足金融成本的需要、借贷时使用和财政收入来源一致的货币、 确保未来对所投资的设施有足够的需求等。 （5）国际经验显示大都市区内会出现非常严重的财政不平衡。这主要是因为大都市区内不 同地区之间的经济基础有很大的差别。其次是因为不同社会经济阶层的人口往往会聚居在不同 的地区。如果富有社区通过分裂或独立来保护其自身的纳税基础（如洛杉矶），则这个问题就会 更为严重，尤其会对教育产生消极影响。财政不平衡的另一个原因是那些主要提供环境或休闲 娱乐服务的辖区往往在土地利用上征收不到很多税收。即便是在明尼阿波利斯-圣保罗这样有着 完善财政拨款系统的城市，财政不平衡的现象依然会出现。 13 Webster, D., “The Future of Thai Urbanization: New Drivers, New Outcomes” in Warr, P., Thailand Beyond the Crisis, London: Routledge, 2005 19  考虑到大都市区内经济分工的重要性，以及高质量的地区服务如教育和地区性的环境和休 闲娱乐服务等对整个大都市区的好处，大都市区范围内的横向财政转移支付就变得非常必要。 对财政转移支付的需求也会由于职能改变后财政资源的垂直再分配而产生，就像第（3）点中已 经提到的那样。 财政转移支付不利的一面是会使地方政府创造财政收入的动机下降，导致地方财政和服务 质量下降，这种情况时有发生，如在马尼拉和雅加达。同样的，设计糟糕的财政转移支付也有 可能使地方政府节省开支的动机下降。 总体而言，国际经验显示大都市区内的财政转移支付有一定作用，但设计必须合理，以防 阻碍正常发展，或滋生道德腐败。 （6）国际经验清楚地表明，采取统一尺寸是行不通的。即使在像加拿大和美国这样的国家， 各大都市区的管治之间仍存在很大的差异。这是大都市区管治积极的一面，并对中国有借鉴意 义。举例来说，中国西部的大都市区可能比东部沿海地区更适合采取一种自上而下的统一的都 市区管治模式，而后者则可能需要采取其他形式的管治模式，如地方政府联盟，辅以用来提高 横向合作动机的配额补贴。 大都市区管治系统通常是一个国家或区域文化的反映。举例来说，加拿大的大都市区管治 侧重的是如何为大量涌入都市区的移民提供社会服务。而荷兰关注的重点则是人口高密度地区 的环境管理。在芝加哥和伦敦这些世界城市，经济发展却是重中之重。 （7）国际经验尤其是美国经验中的一个重要启示是民间团体在大都市区管治中能发挥非常 重要的作用。前面提到，在像纽约和芝加哥这样的大都市区，城市战略、推广和再开发都是由 民间团体组织（尤其是商会和专业团体如建筑师、城市规划设计师等）推动的。这一点应对中 国有所启发。纽约和芝加哥先行采取的作法对中国初级阶段民间团体参与大都市区管治有重要 的提示意义。 在国际移民首选的大都市区内，如伦敦、多伦多、芝加哥，大都市范围的民间团体组织在 大都市管治中发挥着重要的作用。它们代表弱势群体，如移民、少数民族以及缺乏技能者的权 益。这些群体在传统民主代表制国家的声音通常十分有限，因此通过吸纳这些群体到大都市范 围的民间团体中，就可以提高整个大都市区管治体系的总体效率，包括提高劳动力技能水平、 降低犯罪率以及减少社会冲突等。今后，中国也许可以考虑将这种民间团体机制并入大都市区 的管治体系。 （8）国际经验中的另一个重要启示是危机时期往往也为改革或重组大都市区管治提供了契 机。在改变大都市区管治体系时，时机的掌握非常重要。这一点在首尔的情况中得到了充分体 现。类似的，在区域规划协会的协助下，纽约也曾在危机，如 911 恐怖袭击、经济大萧条等之 后，开展了大规模的积极行动。大都市区政府在压力下通常能发挥出巨大的潜能，如多伦多在 非典型性肺炎危机中的表现。类似的，曼谷大都市区政府在 1997 年亚洲金融危机结束后培训了 超过 10 万人，种植了超过 30 万棵树，重建了几百所学校14。 (9) 几乎所有的大都市区管治体系都和空间结构有关，而后者的构建必须建立在大都市范 围上。之前的例子表明，在大都市结构中创建城市中心（以达到和中央商务区的互补）有多种 方法。随着石油价格的不断提高，长距离通勤受到了越来越多的关注（空气污染和交通成本）， 这个问题在大都市区管治中将变得越来越重要。 14 Webster (2005) 20  第二章 中国的大都市区管治：现状、问题及政策影响 2.1 序论 这一章介绍了中国在实行更有效大都市区和大都市群管治过程中将会遇到的障碍，并提出 了改革的可行行动。所提建议仍需被进一步评估。我们提出的这些行动都是能在最大程度上提 升大都市区表现（经济生产规模 、环境状况、能源效率、家庭健康、生活质量）的管治模式。 改进大都市区管治会对中国产生巨大的社会、经济和环境影响。其原因有二：（1）大都市 区管治存在着在短期内实现明显改善的巨大潜力，比如提高大都市区内主干基础设施如道路和 下水道布局的合理性；（2）大都市区在中国经济、人口和土地面积中的比重越来越大，这样从 高效管治所带来的好处也将成倍增加。 扩展的城市化：大都市区和大都市带 本章节我们研究的重点是大都市区。在中国，大都市区通常位于城市内，换言之，大都市 区的建成区基本上都比城市的规模小15。这些大都市系统包括城区（市区由城区组成）、县级 市和部分村镇。我们把大都市区定义为在一个城市化相对连续区域内城市人口超过150万的地 区。 与此同时，我们必须认识到中国正在逐渐形成更大规模的城市化地区。这些城市系统包括 了多个大都市地区，典型的例子是珠江三角洲和长江三角洲地区，后者面积达10万平方公里， 涵盖了上海市、江苏（至南京）和浙江（至宁波）两省的部分地区。此外还有面积达3万多平方 公里、跨越三省市（包括河北省部分地区）的京津地区16（参见地图1）。我们将这些地区称为 大都市带。除了上述三个大都市外，中国还有另外九个已经形成或正在形成的大都市带（参见 。 地图2） 我们将大都市带定义为在经济上相互联系的一个或多个大都市区构成的大规模的城市体 统。经济联系包括人员流动、行业间并联、娱乐休闲模式等。尽管中国政府尚未推出大都市带 的官方定义，但它们的存在却已经成为事实，并被列入了中国“十一五”规划有关扩展性大都 市系统的分析中。作为分析的出发点，我们借用美国的标准来定义中国的大都市带，即具有大 量实体和经济联系的两个或两个以上的大都市区所构成的总人口超过 1000 万的地区（ Robert Lang对美国大都市带的定义标准有详细的概括17）。地图2即按这一标准绘制。毫无二致，在中 国，这些大都市带也都包含了超过一个城市、省和/或特别行政区（如珠江三角洲） 。 15 这是共产主义国家在经济转型时的典型情况，如越南。 16 不能把京津地区和渤海湾地区混淆起来，后者的范围更大，京津大都市群只是其面积的一小部分。 17 Lang, Robert and Dawn Dhavale. 2005. Beyond Megalopolis: Exploring America’s New “Megapolitan” Geography, Virginia Tech: Metropolitan Institute, Census Report 05:01, July 2005 21 地图 1：概念规划：北京-天津-滨海新区 地图 2：中国现有和新兴的大都市带 22  中国都市区的平均面积很大，约为 1 万平方公里，是世界城市平均面积的 4 倍。因此，城 市系统的“超边界划分”现象十分普遍。举例来说，广州市人口 320 万(2000 年)，建成区面积 却只有 979 平方公里，而城市总面积(即以城市化或正在开发土地的边缘为边界的地区)约 2500 平方公里 (见地图 3) 。超边界划分虽然使整个都市区范围的协调规划和服务提供成为可能，但 也造成了不少负面冲击，其中之一是市政府(及市政府所辖的地方政府)必须在财政上对农村和 正在形成的半城市化地区负责。为这些地区提供服务通常很昂贵，尤其是当农村居民要求获得 相当于城镇水平的服务时。但是，超边界划分的一个好处是中国城市一般很少发生“别来我家 后院”之类的纠纷，例如垃圾填埋场的选址问题等，这在边界划分不足的城市，如曼谷或马尼 拉，几乎是不可想象的。居民们通常不愿意大都市辖区在他们居住地区附近分配“遭人嫌弃” 的土地用途。中国缺少此类纠纷的另一个原因是中国土地所有权归国家所有，而民间团体相对 较弱（如前所述）。随着民间团体的发展，这类纠纷可能会有所增加。 地图 3：广州大都市区 数据来源：Angel, S, Sheppard, C. and Civco, D., et al, 2005 23 大都市区发展的经济和人口意义 当前和今后中国大都市区及大都市群的重要性是不容置疑的。特别值得一提的是，大都市 群地区的经济总量在全国的占有份额预计将快速增长。举例来说，到 2020 年，珠三角、长三角 和京津地区这三大都市群将占中国经济总量的 65%。虽然其现在及将来的人口比重仍然小于其 在经济总量中所占的比例，但它们的人口仍将占到中国总人口的 18%，其中，京津地区 2020 年预测人口为 8500 万，珠江三角洲地区为 8000 万，而长江三角洲地区则将达到一亿18。 2004 年中国有 283 个地级市，其中绝大多数都市区人口超过 100 万，换句话说，这些地级 市已经或正在形成新的大都市系统。 如表 1 所示，这 283 个地级市覆盖了中国国土面积的 49%， 却拥有超过 91%的人口。它们的市辖区面积占中国国土面积的 6.1%，人口的 27%和国内生产总 值的 67%。地图 4 概括了这些城市在空间上的分布——基本上是东部的城市化程度远远超过西 部，这和中国人口的地理分布相一致。在绝大多数大都市区和所有的大都市带，人口都将持续 快速增长。推动人口增长有两方面的因素：人口内部迁移和大都市区通过蚕食农村和乡镇居住 区而向外延伸。人口流动造成的城市人口净增长主要集中在大城市。 表 1：中国 2004 年地级市（283 个）的空间分布 项目 占全国总人口% 占全国面积% 占国内生产总值% 地级市 90.6 48.9 市辖区 27.0 6.1 67.0 注：表中数据来自两个未经统一的数据库：《中国统计年鉴 2005》和《中国城市统计年鉴 2005》 地图 4：中国 2004 年地级市（283 个）的空间分布 18 人口预测数据来自建设部；经济预测数据来自《中国城市发展报告 2002-2003》。 24  中国大都市区经济和战略重要性日益提高的主要驱动力是中国国民经济的加速融合， 例如， 出现了服务全国的公司，如海尔(家用电器)和雅戈尔(服装零售业)，及全国性的金融系统；全国 高速公路系统(参见地图 5)的显着改善以及便利的通讯设施和通达的航空系统都为全国经济发 展注入了活力。即将在大都市群之间，如上海-北京、上海-杭州等建立的高速铁路网将更进一 步加强国民经济的一体化，有利于推动大城市的发展。 地图 5：2020 年中国高速公路网络 大都市区发展的空间意义 大都市区和大都市群日益提高的重要性将意味着（1）建成区的增加；（2）城市周边地区 的延伸。后者相对于建成区而言将更难预测，其原因在于中国城市体系的扩张通常是一个修修 补补的过程，当然这也为日后的填充式发展提供了机会，使得大都市区有可能吸纳数百万居民。 举例来说，成都过去十年来出现了大量填充式发展，这在一定程度上减缓了其向周边地区的扩 张，就像美国洛杉矶的情形一样，它的城市人口密度目前也正在快速提高（洛杉矶的自然条件 受山区和太平洋包围）。根据 Angel 等人最近的一项研究19，我们以中国广州（位于珠三角大都 市群）为例来说明这一动态变化。广州市建成区的面积在 1990 至 2000 年的十年间增加了一倍， 从 452 平方公里增加到 979 平方公里，年增长率 8.1%，高于人口增长率的 5.5%，但广州市周 边地区的变化不大，邻接指数因此从 0.34 增加到了 0.45，而可建周长指标则从 0.87 下降到了 0.86。总的来说，尽管在全国不同都市体系会有很大差异，但可以肯定的是中国大都市区的地 域面积将会继续扩大。这将增加大都市区和大都市群地区内的辖区数量，使大都市管治更为复 杂，同时，为改善都市管治的压力也会越来越大。 挑战 鉴于中国大都市区发展的重要性，需要通过创造性思维，寻找新的管治措施，从而解决快 19 Angel, S., S. Sheppard, and D. Civco, The Dynamics of Global Urban Expansion, Washington: The World 25 速增长所带来的机遇与压力。我们的分析显示，中国大都市政府的整体空间结构和体制不需要 大的改变。例如，如上所述，地级市和直辖市的地域大小很合适。我们需要的是将权力重新分 配到各级城市政府(市、市辖区、县、乡、镇等)，甚至更重要的，是需要重新审核针对面向大 都市区运行的主要公共经营者的激励结构。例如必须为地方辖区提供必要的奖励，确保它们在 服务于整个大都市区或辖区内的道路和污水处理系统上做到合理建设，同时尽量将成本降至最 低。 大都市带面临的挑战有所不同。大都市带的概念虽然已经得到国家规划者的认同，如国家 发展改革委员会（发改委），并被列入进中国的“十一五”规划，但却没有官方定义。当然， 这并不影响目前省市之间合作制定大都市带规划，如京津地区，和定期举行市政府协调会议， 如长三角地区。现在的挑战是如何确定并实施一个适当级别的正式和非正式的组织体制和进程， 以引导中国大都市带的发展。 2.2 关键问题评估 2.2.1 大都市区管治的单一利益相关者模式 民间团体在中国大都市区管治中的参与十分有限。目前，管治基本上是一种基于单一利益 相关者的模式，即由垂直的分级地方政府决定公共资源的配置和行动。然而，在中国经济较发 达地区，私营部门正在通过和当地工商部门组织的合作越来越多的参与到大都市区的管治中， 尤其是那些与其利益密切相关的问题，如城市交通系统和设施（如港口）。在某些情况下，设在 经济技术开发区、高新技术园区的跨国公司和/或国内大公司（如在青岛市）也发挥了越来越大 的作用.。 鉴于中国的国情和全球经验，在大都市区管治向多利益群体模式过渡的最初阶段，商业或 专业人士组成的民间团体拥有最高的可信度。 2.2.2 重新调整地方政府的垂直权力 中国地方政府的权力(市、市辖区、县、乡、镇等)以中国宪法为基础。然而，宪法对地方 政府的权利和职能没有明确的界定，或在职能分配上含糊不清。因此，经常会出现多级政府承 担同一项职能的情况。此外，不同级别的地方政府在实际职能上差别很大，这通常是由于不同 的政治体系、地方官员的个人魅力/关系网络以及各级政府在财政资源上的不平衡（如上所述） 所引起的。 一般而言，内陆城市，特别是西部城市的政府，相对于县和市辖区而言行使的权力更大， 从而使大都市区范围内的规划和管理更加可行。这主要是由于西部的私营部门以及整个城市的 经济发展时间较晚，市政府因而能够发挥更大的作用。另一方面，在沿海大都市区以及某些程 度上的北京市，以县(乃至乡)为基础、以快速发展的私营企业为引导的经济发展（包括外商直 接投资引导的发展）使城市内的下级政府拥有更多的财政权力，同时也减少了市政府承担大都 市范围服务的责任。各种规划(经济、实体)的实施和颁布必须经过当地人大以及上一级政府（比 如，市辖区的规划必须经过市政府的批准）的批准，最后由国务院[准法律机构]批准。 根据我们的评估，市政府在以下几个方面需要比辖区和县政府拥有更大的权力：(1)总体战 略方向的把握（SWOT 分析、远景制定、战略规划）；(2)经济发展规划；(3)实体空间结构规划 （如中央商区及近郊中心、大型绿地、主要干道） ；(4)主干基础设施和重点设施的布局（如高 26 速公路、干线公路系统、自来水和下水管道等） ；以及(5)宣传和推广。以上这些职能，以及在 城市规划/管理文件中列出的职能，需要结合：(1)规模经济和集聚；(2)合理的网络设计；以及(3) 积极的协同作用，如经济发展与基础设施投资、土地利用、交通运输系统之间的协同合作。这 意味着规划和规划的实施需要建立在大都市区的尺度上。对中国大都市区管治的分析揭示出， 由于市政府在上述领域的权力不足造成了效率低下。例如，厦门市大陆部分的各郊区中心（县 级市）职能重叠，建设了过多的同功能的工业区和过度昂贵的基础设施，从而破坏了都市区经 济效益的发挥。在哈尔滨松花江以北地区，由于人口增长相对缓慢，城市基础设施的投资也似 乎有点过头。在上海，污水管道干线为了避免穿过其他（竞争对手）区的区界，在布局上亦采 取了迂回路线，绕开了适合污水处理排放的最近地点。 但另一方面，也应强调给予城区和县更多的权力，以使它们能更好地提供那些需要和用户 密切接触的各种社会服务，如基础教育、地方治安等（当然市、省或国家级机构[可根据需要] 必须通过执法和监察机制确保下级城市政府能提供达到既定标准的服务）。需要注意的是，社会 服务并不受益于规模经济(门槛相当低)，也不基于硬件（实体）网络。由于社会服务需要大量 的财政资源，且具有劳动密集型的特点，因此强化地方社会服务功能就需要通过提高财政转移 或创收能力来适当增加县、区级政府的财政资源。 目前，职能的划分往往不很理想，例如乡镇政府为经济集群建设的工业园可能会在大都市 区尺度上产生影响，如对全市劳动力市场效率和交通流量的影响，而由市政府提供的社会服务 通常却更适合由更接近人民的地方级政府来提供。这种职能的转变并不一定意味着那级政府获 得了更大的影响力。虽然区县政府也许会从这种转变中获得更大的财政权，但市政府却能获得 战略影响力，并增加其执行标准的权力。 我们认为，乡镇和市区一级的管治在大都市尺度上（如在投资、规划等方面）应予以弱化， 但它作为传达市民意见的一种机制和渠道作用却应当强化。与市政府相比，乡、县、市区政府 更贴近民众，服务的地区和人口也更广。公民和民间团体的意见来自最基层，关注当地的具体 问题，如企业及环境设施的选址、社区交通流等，意见的来源可以是个人，也可以是地方团体 如学校、利益团体(环境、妇联、劳工)、大学、民营企业和企业协会等。这些意见可以由都市 区一级的民间团体（如美国的区域规划协会）和市政府本身来消化。 现行制度下的一个问题是当县升级为市区后通常会在财政上失去权力——县比由市政府直 接管辖的区在预算和财政事务上更自主，这就使县(通常是县级市)即使被都市扩张所包围，也 依然抵制合并。这正是杭州的情况，虽然最后成功合并（市政府在县财政自主权上作了一些让 步）。然而，在少数情况下，县也可能希望被升格为市辖区，尤其是在比较富裕的城市如北京和 上海，一些县愿意以自主权来换取更多的直接收入来源。 2.2.3 财政预算制度复杂20 官方的财政预算体系通常只占市县政府所操作的公共资金的一半或以下。尽管政府的官方 预算通常十分透明（许多市辖区都在当地报纸上公布其预算），但对预算外活动却往往讳莫如 深。两套预算体系和预算外活动的不透明使得市一级的包括资本预算在内的合理项目预算变的 非常困难。举例来说，大量特许性质的协议如收费公路等的颁发通常建立在临时的未经仔细考 虑的基础上，导致地区交通由于道路网络的逐级设计而变得低效及昂贵。大量记录显示，预算 20 若需了解有关这个问题的更多背景信息，请参见： Asian Development Bank / Ministry of Finance China, Managing Urban Change: Strategic Options for Municipal Governance and Finance in China, Beijing and Manila: Asian Development Bank, 2000, 以及 Choi, Songsu, et al, China: Development Issues and Strategies for Towns, Washington: World Bank, 2005 27 外活动的资金大部分是从土地出让收入、特许协议和优惠政策中获得的，因此，对城市范围的 财政制度改革将是一项重大任务。不过，对现存财政状况准确信息的掌握能使大都市区的管治 更加有效。例如，需要准确的信息来有效调整各级地方政府之间的职能。 尽管如此，当前的财政激励制度还是扭曲了大都市区内的经济空间结构。各次一级的城市 单元均竞相争夺制造业产业，因为这是在当前分税制(全国范围的税收管理系统)下使地方财政 收入最大化的有效途径之一。由于没有财产税，同时地方政府在个人所得税上只获得很小份额， 企业税和根据各种制造行业而征收的税收（特许权税）在地方政府的收入中就占了很大的比例。 将制造业作为重要收入来源意味着地方政府愿意以很低的价格将土地出租给制造业厂商，以创 造持续的收入，其结果是制造业大量的分散在开发区、高新技术区和乡镇工业园区等。于是在 一个典型的大都市区内，土地被更多地分配给了制造业，这造成了许多额外成本，例如，(1)制 造活动产生的污染对周围居民区造成负外部效应； (2) 生产设施的分散导致废水处理成本提 高；(3) 属于同一经济集群的行业在地理上的分散导致创新和学习上的损失（比如成都的航空 企业和哈尔滨的制药业)； (4)由于制造业厂房的不合理设置造成通勤过程中时间成本的提高；(5) 另一负面影响是，未能吸引到制造业的地方辖区往往没有足够的财政资源来行使其他职能。 类似的扭曲在大都市带上也同样发生，这个问题最近在中国的新闻界引起了相当的关注， 尤其是在长江三角洲地区。举例来说，上海的远郊区21由于上述财政上的原因不愿放弃其制造 业基地，而位于同一大都市带内的二线城市如宁波或苏州等地才是打造这类制造业基地的更为 合适的地点，如果从国家竞争力(这些地区的成本低、交通不拥堵)和空间上分散就业（导致人 口迁入)的角度来考虑的话。 总的来说，由于土地出让可带来财政收入，各城市政府均热衷于房地产开发，虽然土地出 让只是一次性买卖(一旦土地售出，就进入了二级市场)。这种偏好导致了城市密度下降以及大 都市区内的零星发展，提高了运输、市政和环境基础设施的成本，增加了能源的需求和人们的 时间成本，如长距离的通勤。由于土地出让收入是一次性的，因此多数城市政府都必须在未来 数十年内寻找地方财政收入的替代体系，征收不动产税也许最为有效。然而，出于竞争力的考 虑，任何一个城市在这方面采取领先行动都将很难。中央政府需要带头在在全国范围内征收不 动产税。 地方政府之间的财政不平等会随着时间而累积，这不仅会影响到城市的实体发展，还会影 响到地方政府在支付退休金、提供社会服务、促进基础设施投资等方面的能力。这会进一步强 化不同市辖区在吸引投资方面的差别，引发都市区内空间不平等的恶性循环，导致螺旋式下滑 趋势，即越贫困的辖区对人才和投资者的吸引力越低，吸引投资也就越少。 2.2.4 实体规划 中国大都市区的实体规划虽然有所改善，但仍需进行改革。其基本问题包括：(1)由于中国 大都市区的发展太快，因此用静态的总体规划来引导已毫无意义，静态规划使用传统(通常是过 时的)的技术如分区等， 限制了今后的实体开发。而将战略/结构与大规模基于表现结合的规划模 22 式 才更适合于目前中国大都市区的发展；(2)建设部下属的规划局在编制实体规划时通常将其 21 上海除了一个县之外，其他地区都已成为市区。 22 基于发展表现的规划认为总体规划已经不能适应目前迅速变化并不断受市场驱动的世界。在一些地区，特别 是东亚，对特定地方进行混合性的使用已经成为惯例。对于地方来说，在城市规划中采用合适的单一功能分区 或二维式的总体规划方式仍具有一定的合理性。但在既具有垂直又具有横向性的大型高密度城市，例如东亚城 市，这样的二维（横向）分区/总体规划就不够合理。而且，传统的总体规划不适合建成区的再开发。在建成区， 新的开发需要与现有资源（包括遗产资源）的升级相结合。 基于发展表现的规划并不否认用于指导城市形态/区域功能的总体战略和结构框架的重要性。但该理论认 28 承包给各城市的规划局。后者编制的规划普遍不注意人口和市场力量的变化，并对当地实际情 况和居民的喜好缺乏足够的认识。此外，实体规划经常不考虑其他公共机构的重大公共投资对 空间造成的可预见的冲击。成都市政府在第八个到第十个“五年计划”时期的规划过程就反映 了这些缺点。成都的市政建设规划要求发展城市东区（这从规划者的视角来看是合理的——东 区农业用地质量低、考古资产少、供水更可靠等） ，然而实际情况却是，由于重大公共投资如双 流国际机场(位于成都西南)、高科技园区(位于西北的郫县)的建成和西北旅游线路的开发（都江 堰）等，城市发展大多发生在西部城区23。结果便是城市/实体发展几乎是向着与规划相反的方 向展开 (目前成都的这个问题已经被市场力量[城西的土地价格上涨]和东区的重大公共投资纠 正了过来)。 实体规划往往不能反映当地居民的喜好以及地区独特的文化和历史等特点。随着民间团体 在城市规划过程中的作用越来越大，这一情况有望得到改善，其形式可能是像北美和英国那样 的基于整个大都市区范围的民间团体。如第一章所述，这些团体在芝加哥(商业利益主导)、纽 约(城市设计和管理专业人员主导)、多伦多(吸纳移民、交付经济适用住房、吸引外资等需求主 导)、伦敦(综合因素主导)都起到了立竿见影的作用。同样重要的是需要在国内各大城市发展优 秀的民营规划企业与市政府和市设计院竞争， 从而在中国大都市区规划中注入更多的创新思维。 这将是一个基于以往改革的必然进步，尤其是从 1983 年开始，国家已停止对各城市设计院的直 接拨款，从而使城市规划在产品和质量上呈现出多样化。24 由于分级土地配额制度对塑造大都市区的作用（影响）日益减小，大都市区实体规划过程 中的缺陷被进一步恶化。通过利用漏洞，例如把都市区内价值不高的土地（如偏远、地形恶劣 地区）辟为农田以置换城市周边用地，从而提高其实际的土地配额。因此，土地配额制正在失 去其影响大都市区各地方辖区实体建设速度和程度的杠杆作用。土地配额的失效对土地效益来 说不一定是负面的，前提是土地市场运作正常(即初级市场不受土地价格影响)或改善后的实体 规划系统能够鼓励高密度的大都市节点并阻止在肥沃的土地上开发城市。 由于大都市区规划往往不切实际，且实际建设结果和规划大相径庭，因此它的公信度在政 府其他机构(那些做出重大投资决策的机构)和开发商眼中有所丧失。更切实际的规划在大都市 区结构塑造上会有更大的影响力，其原因在于公共机构和私营开发商能从可预见的未来城市空 间的发展模式中获益。 大都市区空间结构、尤其是半城市化地区和卫星城空间结构的扭曲通常可以从建设部的标 准中加以解释。地方官员利用这些标准将其过宽的马路、巨大公共广场等过度建设合法化。这 些标准对大都市区城郊和半城市化地区的发展来说过于宽松，加之这些周边地区中许多土地价 为，城市地区的开发或再开发议案是无法预测的，因为这些议案来自于各私人部门和高度多元化的公共部门的 制度环境。 一般来说，基于发展表现的规划是在跨街区或更小范围内进行的。它重视新的开发对公众福利、环境、城 市经济（包括就业）和城市交通的影响。因此，基于发展表现的规划在评估建议的开发项目的影响时，主要以 承载能力为标准。在决定项目（包括建议的修改）时，主要是根据它对环境污染物的排放（气体、水、噪音） ， 产生的交通流（关注高峰时间） 、创造的就业（类型，员工可能的居住地）和社会服务等影响（例如要求的教室） 进行评估。 23 Schneider, A., Seto, K., Webster, D., Cai, J., and Luo, B., Spatial and Temporal Patterns of Urban Dynamics in Chengdu 1975-2002, Stanford: Stanford University, 2003, Monograph in the Urban Dynamics of East Asia Series, APARC. (Posted on www at: http://APARC.stanford.edu) 24 举例来说，中国建筑设计研究院(CAG) 已经由一个国家出资的设计机构发展成为创新性的建筑组织。虽然 现在私人城市规划公司（国内或国际公司）能够在中国合法开展经营活动，但这一趋势在城市规划中并不明显。 这样的公司还比较少，地方政府一般仍然会使用传统的城市设计机构，无论它们的工作质量是好是坏。 参阅：Lubow, A. “ The China Syndrome” in, New York Times Magazine, May 21 2006 29 格过低, 结果便导致了城市人口不必要的低密度和社区人口的过小规模。另一个问题是，县级 规划往往与周边地区协调不力，如道路、自来水和下水道线路等在县于县之间得不到妥善的连 接（网络布线、容量等)。 许多城市的实体规划缺乏战略意识，这通常表现为土地利用模式中规中矩，缺乏大胆的新 思维。在这一点上有明显的例外，尤其是上海，该市正在通过一系列关键举措重塑城市景观， 如开发浦东、维护外滩历史原貌、为 2010 年世博会修建河岸景观等。而其它大都市区规划虽然 大胆，譬如昆明，规划提出了在滇池周边建设一个由多个新城市构成的区域大都市，但却往往 只是理想化的设计概念，而非出于经济（见下段）和环境现实的考虑。 中国大都市区的实体规划应建立在对城市未来经济角色的深入理解上。这需要对当前的城 市规划主要驱动力有充分的理解，如知识产业的兴起、即时生产业、迅速提高的能源成本、城 市创新中面对面互动的重要性等。换句话说，形式应该跟随功能，而非反之亦然。鉴于目前的 情况，大都市区的规划需要明确具有专业职能的城市中心（中央商务区、近郊中心和半城市化 地区中心)，这是几乎所有发达国家大都市区规划的现行做法。其次，需要将这些中心通过轻型 铁路(轻轨系统)或重型轨道相互联接起来，并通过主干线道路或高速公路使之与市区中心、重 点基础设施（机场、港口）相连。在每个专门化的城市应采取不致拥塞的高密度开发，并对专 业经济集群予以鼓励。来自东亚的证据表明，中国应鼓励采用强中央商务区和有限几个市郊中 心相结合的模式。但是值得注意的是，不能建造太多城市中心，因为这将过多地稀释城市活动、 使投资分散，例如在青岛和马尼拉大都市区。 大都市带在实体规划上最主要的问题是缺乏为大都市带提供合法性，进而增加其影响力的 法律框架（包括行政指导方针）。中国的省市政府和专业城市规划者们正在编制大都市带的规划， 其中，京津地区的规划就是迄今为止最好的例子。 考虑到跨省、市和特别行政区（如珠三角）的大都市区在协调上的困难，大都市带的协调 要取得成功，就必须将重点放在能塑造整个地区的战略问题上，如区域规模的基础设施和经济 发展。总之，大都市带的规划应着眼战略目标，集中于提高城市功能性/经济中心的作用、城际 交通干道(以高速公路连接) 的建设、绿色廊道和楔形地区的划定、以及主要设施如机场和港口 的建设等。 2.2.5 环境可持续性 环境可持续性是一个重大的都市问题。由于土地利用、生物物理条件、交通流量等因素， 全国各都市区的环境质量差别很大；但更重要的是，从管治的角度来看，环境质量上的差别主 要源于投资和执法力度的地区差异，包括大都市区内各辖区在环境污染管治上的力度（尤其是 在执行上）和花在减少污染开支上的差异。 由于县在大都市区系统中享有更大的自主权，它们对短期经济增长（衡量地方官员重要标 准之一）的重视和为财政目的而追逐制造业的行为是造成水污染和空气污染的主要原因。此外， 虽然县政府负责为辖区内提供环境基础设施，但却往往不愿意花费大量资金在环保设施上，这 使上述问题变的更加复杂。此外，拥有更多资本、在减排污染上有丰富经验的大公司（国际、 国内）基本上都设在国家级高新技术开发区和科技园区，使县和乡镇一级的工业区只能更多的 接纳那些小厂商，一个典型的例子是哈尔滨。由于中国缺乏像美国那样从事高尖服务行业的 “边 缘城市”（北京也许是个例外），处于大都市区边缘地带的县及其他地方辖区常常不得不通过发 展制造业来创造就业/经济基础，这样就无暇同时顾及环境污染的影响，特别是在最高端的公司 被吸引到国家级开发区的情况下。这便造成了双重效果：(1)制造业由于比服务行业对环境的影 响更大，几乎只能建在大都市区的边缘（这也是理所当然的） ；(2)污染最为严重的公司往往是 30 建在经济和法规上最薄弱的县。 县级地方政府的管治文化通常不重视环境品质，被“不惜一切代价谋增长”的思想所支配。 由于大都市区内空气和水的流动，源于某些县的污染常常会影响到市区（市辖区）或处在下游 或下风口社区的环境质量。虽然从表面上看环保局在地方开展工作似乎有利于更接近市民，但 却往往在现实中产生消极作用。这是因为县一级环保局经常会受到其他部门官员的压力，后者 如前所述更注重经济增长而非环境质量。 另一方面，中国许多大都市区内已成功推出了将制造业从核心城市向周边地区搬迁的积极 （事实上，中国在这方面为其他类似国家起了带头作用。 政策。 ）在迁往城市周边地区的过程中， 许多企业也利用土地级差所产生的额外收入来提高生产过程中环境、技术和财务的效率。但既 然目前制造业向近郊区的转移已经基本(也许 80%)结束，因此如果县政府对工业生产厂商不再 持续施加改善环境绩效的压力的话，这种搬迁很可能就只会产生一次性的效果。 大都市区内尤其是县一级环境质量的改善，需要上级（注重环保的市政府）和下级（民间 团体）同时对地方政府施加压力。和县不同，许多中国城市在提高环境质量上取得了不断进步 的记录，尤其是上海（上海政府将超过 3%的全市国内生产总值用于改善环境）和成都，后者投 入了 27 亿元用于府南河的清理工作（成都为此获得了联合国教科文组织的嘉奖)，并将全市所 有出租车都改装为以压缩天然气(CNG)为燃料。北京和重庆市从极其严峻的基础条件出发，在 减少空气污染方面取得了瞩目的成绩。由于直辖市更关心大都市区的整体竞争力、覆盖的面积 大到足以受其辖区内高污染县的影响、并积极参与整个大都市区的战略规划，它们倾向于在环 境改善上投入更多的预算以及严格执行环保法规。县市政府在环境保护上的另一个重要区别是 市政府对环境进行密切监测，例如每日监测空气污染情况、编写环境状况年度报告等，而县政 府则没有类似的行动（虽然有规定要求它们这样做） 。最后不得不提的是市政府通常代表了中国 城市的国家及国际形象（不管是好是坏） ，因此政府官员在改善环境质量上有相当的动机，尤其 是在面临重要的国际事件之际，如北京和青岛的奥运会(2008 年)和上海世博会(2010 年)。希望 这些大都市区在环境上的改善能掀起中国大都市区之间的良性竞争。尤其是中国人已越来越认 识到大都市区市容是经济发展的主要动力，良好的环境是企业领导在选址决策上考虑的关键因 素，北美过去至少三十年来的经验已经充分证明了这一点。 另一个影响环境质量的问题是，那些为整个大都市区提供休闲娱乐和环保服务的县，不能 为其提供这些服务功能而得到财政上的奖励。这是一个特别重要的问题，因为考虑到中国目前 的经济发展水平和文化等因素，市民的周末和平时旅游是城市边缘地区和近郊区在土地利用上 的一个重要功能。正如第一章所述，全球各地都有在大都市区内进行财政转移支付的例子，以 向那些为创造或维持绿色休闲空间和环境用途的辖区提供财政补偿。兰斯塔德地区在对环境和 休闲服务功能的土地利用上的举措特别值得借鉴：大都市政府对在指定土地上继续保留绿色用 途的土地所有者和地方政府提供补贴。之前还有提到的首尔大都市区对汉江地区的管治也是另 一个很好的例子：通过对汉江上游辖区的补贴使其维持流经市区的江水的清洁。 2.2.6 经济发展 前面已经提到，财政上的动机和过去发展思路/政策中对重工业的偏好往往导致地方政府钟 爱制造业，而服务业，尤其是休闲产业（旅游、会展（MICE）业25、离休人员、休闲游客等） 则往往得不到地方政府足够的重视，因而也不太可能通过降低土地成本来支持这些产业。如果 在制造业不具备相对优势（而在休闲产业上有比较优势）的大都市区（如昆明）追逐亲制造业 的政策，则这一问题会变得更加严重。对制造业的偏向可以从当地政府人员分配上显现出来。 25 会议、奖励旅游、会务、会展。 31 与制造业相关的部门和局的地位要比与旅游或商务活动等专业服务相关的部门高，其领导等级 也更高。尽管后者也许对当地经济的贡献更大，或在当地有更大的发展潜力。 许多大都市相邻地区存在着不和谐的混合土地利用，例如成都大都市区内的都江堰、海南 省的海口市以及昆明等。虽然发挥不了比较优势是一个大都市层面的问题，但这个问题往往会 在县或市区内被放大。例如，一个都市区的政策可能是吸引高端的专业和商业服务（如成都） 或发展旅游业（如厦门、昆明），但游客参观的地方（通常是县）却可能已经由于邻近地区的不 和谐活动而产生了污染或视觉退化（如从厦门海滩看过去的天际线）。 有必要在大都市范围开展更精密的战略评估和规划。而这方面正在取得进展，受到诸如国 际城市联盟中国城市发展战略项目的推动。 当大都市区根据有限的战略重点制定了战略规划后，下级城市政府必须与其配合。前面提 到，这一点在西部比在沿海地区更容易实现，但在行政上，市政府的确拥有对下级辖区经济发 展重点进行指导的权利。大都市区经济发展战略的合法性，即从市辖区中获取合作的能力很大 程度上取决于市政府制定的经济发展战略的质量、前瞻性和可行性。中国大都市区在经济发展 规划中需要引入新的办法，如以集群经济而非行业经济为基础的经济评估。经济发展规划往往 ；而缺乏深层次的分析，经常表现 采用模糊的象征语言，如“三个支柱、两个通道、四个地带” 为“一刀切”的规划。这种仿照其他地区战略规划的做法不适合大都市区的发展。 另一个值得关注的问题是大都市区经济活动的空间分布。在许多大都市区，乡、镇纷纷投 建工业开发区，用廉价土地来吸引厂商。这种活动可能会导致运输成本、能源消费的提高，同 时滋扰附近居民、产生环境污染、降低劳务市场效率。从大都市区的（国家的）经济角度来看， 补贴当地的低端制造业很可能会阻碍大都市区经济产业链的价值提高。 2.2.7 城市扩张 耕地保护制度在中国运行的相当良好，它有效地阻止了城市向一级农用地的扩张。但众多 的例子显示由于县级官员没能很好地执行这一政策，允许在一级农用地上建设“农民别墅” ，致 使高质量的耕地被不断地侵占（考虑到中国可耕地面积仅占其国土面积的 7%，这是一个十分严 。这个问题在相当程度上可以通过现行法律法规的执行来解决。更进一步的办法是通 重的问题） 过近郊区的土地调整，以中等密度的开发方式将发展集中在肥力较低的土地上，从而使农民既 有别墅住，又能使肥力高的土地损失降到最小。 大都市区实体扩张的一个需要关注的问题是，主要干道和基础设施通常是跟随而不是引导 （一个例外是高速公路基础设施，通常是城际道路系统的一部分。这些设施的 周边地区的发展。 存在驱动了经济的发展，即便在某些方向是零星发展。）这一状况与小块城市开发一起经常导致 了大都市区边缘地带的低质量发展。这些地区很快会被纳入到大都市的框架中，而到了那时， 就很难再对其进行重建及改造。另一个问题是，某些县可能会在远离建成区边缘建造良好的基 础设施，造成蛙跳式的实体发展。应该尽可能采取从重要的郊区或近郊中心、或建成区的边缘 出发，沿着廊道和由铁路公路直接联接的节点，由内向外的渐进式发展模式。 大都市区的实体扩张需要遵循一定的结构。如上所述，大都市区扩张的主导原则是沿着廊 ，即所谓的“项链式”发展，使提高能源效率、节省人力时间的廊道发 道建立节点（市区中心） 展成为可能。 地方政府以低成本释放土地（尤其是对制造业）会扭曲市场力量。而市场力量本身是会通 过提高地价而鼓励在大都市周边地区建立高密度的生产基地——这一现象正出现在全球许多大 32 都市区，如曼谷、洛杉矶、凤凰城。在高效土地市场的带动下，这些城市周边地区的发展密度 往往比郊区内部地区要高。 鉴于到目前为止中国大都市区周边地区采取的都是跳蛙式发展（尤其是在 1990 年至 2000 年间），这使得周边地区在后期的填充式发展上有很大的潜力26。在中国的大都市区采取填充式 发展可以节省城市边缘的宝贵耕地以及休闲和环境用途的土地、提高劳务市场和经济集群的效 率、减少与城市发展相关的能源消费。例如，广州市过去十年的实体开发主要都是通过填充式 发展（如前所述）进行的。另外，空间影像的序列研究结果显示成都过去十年也经历了大规模 的填充式发展。财产税可以鼓励填充式发展，同样的，对土地出租两年后必须开始建设这一国 家规定的严格执行也会促进填充式发展。目前部分辖区已经开始严格实施这条法规，或许这就 是中国某些大都市区过去几年来为什么会出现越来越多的填充式发展的原因之一。 随着当地(街道)组织和团体越来越具有组织性，以及对土地/建筑物要求更多的补偿，中国 城市核心区的重新开发工作正在变得越来越困难。事实上，在许多城市，如西安，私营部门在 经济上已经不再有能力独立承担起大规模的重建工作。鉴于这种情况，在过度扩张的大都市周 边延伸带进行填充式开发就为建造创新的社区和街道提供了一个简单的解决途径。当然，在特 殊情况下仍需进行大规模的城市重建，比如西安古城墙的重建和复原工程。 2.3 政策含义 前文所述重点领域的政策含义可归纳如下： 2.3.1 大都市区管治的结构 总的来说，中国的大都市区政府体制有利于大都市区的有效管治。除少数例外，如深圳市 （面积仅为 2000 多平方公里），中国都市区在面积上足以容纳直到 2050 年所有可预计的实体和 人口增长。此后中国的城市化速度将大幅下降。现有的局(水平结构)和地方辖区(市辖区、县等) 相对国际标准来说还不至于太过零散。问题的关键是，如何在公营和私营利益相关方共建社区、 创造就业机会、投资基础设施的同时，通过改变面向利益相关方的激励制度来提高现有结构的 效率。 在少数情况下，扩大市区边界，使为大都市区服务的关键资源地区能包括进来，例如在供 水方面27，可能会获得更大的好处（这在政治上也许很难办到），这样也能引导城市边界以外的 发展，特别是沿着主要城际走廊，像广州一样。 差不多在所有情形下，随着大都市区扩张，更加迅速地将若干县转变为城区是有益的，这 能使市政府更好地协调城市发展。在理想情况下，相关县份的这种地位升级应该发生在它们开 始大规模城市化进程之前，从而实现基础设施引导下的发展格局。 2.3.2 职能的重新分配和横向协调 改善大都市区管治的关键在于职能的垂直再分配。正如前文所述，城区和县应该对社会服 务负起更多的责任，而市政府应该更多地进行战略规划、大都市区网络基础设施的规划和提供 26 See Schneider, A. (2003), and Angel, S., Sheppard, S., and Civco, D., The Dynamics of Global Urban Expansion, Washington: World Bank, 2005 27 北京市在1958年就是这样做的，目前面积为16,800平方千米。 33 等。 职能的再分配能够带来规模经济并改善大都市区的运作，因为这样能够按照最有效的地域 范围来提供服务。有时候，在强制性职能中消除全部的重叠并不是最佳政策 （这样就减少了不 同行政区域之间的竞争）， 但在一般情况下，专门职能应由具体的垂直机构来执行，尽量减少 重复和混淆。而中国大都市区尚未实现这样的目标。需要中央政府在这方面发挥领导作用。 同样重要的是，需要改善大都市区内各个地方政府的横向协调。如果大都市区的协调不可 能由一个强有力的大都市区政府来领导，也可由其他几种办法来实现： （1）地方政府委员会； （2）地域管区 – 可以逐渐负担起更多的职能，大温哥华地域管区就是这样的情况；（3）地方 政府双边或多边之间的承包， 可通过大都市区政府或更高一级政府的配套拨款来予以鼓励；（4） 大都市区层面上的公私合作组织，诸如大凤凰城经济发展委员会（GPEC）、大多伦多营销联盟 （GTMA）或芝加哥大都市 2020（均在第一章讨论过）。 在地方行政范围内，需要有更好的跨部门合作，例如沿走廊地区基础设施的安装和维护。 在中国城市地区，道路经常会被挖开以增添新的基础设施，显示出在各个单位和部门之间基本 上没有协调。更好的协调能减少成本和因为建设带来的消极影响。 2.3.3 大都市区税务和财政改革 在未来的几十年里，需要对大都市区的财政体系进行大幅度改革。在某种情况下，这是不 可避免的，如由于可供出让的土地越来越少，政府的土地出让收入也就会减少。就经济活动种 类而言，财政体系应该更为中立，而不应出于财政收入的原因使地方辖区偏向于追求某种经济 活动和土地使用，比如制造业。 需要进行大规模改革来消除“预算外”交易，这样能使整个地方政府预算变得透明，从而 促使更多的公共资源能被理智地分配到大都市区。很多城市已经有了朝这个方向努力的初步行 动，比如西安现在已将所有一级土地市场的交易（政府的销售行为）公布到了互联网上，极大 地提高了大都市区地产市场的透明度和效率。就收入和开支两方面而言，这种透明度可以扩展 到所有财务信息中。 正如上面提出的，在中国大都市区引进财产税将能解决很多我们已经讨论过的财政问题， 如可持续收入的形成、预算外交易的消除和中立的经济活动激励措施的实施。 由于填充式发展非常重要，而且在建成区周边形成更为密集的发展同样重要，因此应该实 施在政府土地出让后两年内必须进行建设的要求。 每个城市（受到新出台的国家方针政策促进的）都应该评估其市政府和下级政府间的税务 分享计划，然后建立相应机制和流程来加快都市区内各辖区间的财政转移支付。正如第一章所 示，这种财政转移支付在大都市区内有过先例，诸如明尼苏达州－圣保罗市（美国）和东京都 政府。比如，正像前面已经讨论的，为大都市区提供重要环境和休闲服务的地方辖区，尤其是 县级区域，应通过这种财政转移从市级政府获得补偿，毕竟市政府可以从更为富裕的地方辖区 获得收入。不然的话，就会产生不正常的激励因素，促使辖区不会将土地用于公益目的，而这 些土地又不会产生大量财政收入。如果这种财政转移不被确立下来，那么最终的结果就是不会 在大都市区形成足够的空间专业化；地方辖区之间就会产生过度的重复建设，这对经济、环境 和生活质量来说都是一个不利的结果。 如果在大都市区内要将提供社会服务的功能下放，这是目前东京都政府正在实行的一个政 34  ，那么就需要从市政府（甚或更高一级的政府）进行大量的财政转移。 策（见第一章） 我们已经提出过，基础设施带动型发展模式能更有效地塑造中国的大都市区。这将需要大 规模的多次投资，但在很多情况下这些投资都会在一个世纪或更长的时间里产生收益，如污水 系统、快捷的交通和高速公路等。这就需要新的创新性融资，尤其是发行市政债券，就像在美 国一样，要么由都市区政府直接发行（由最发达的辖区，比如上海），要么通过中央政府转借（给 较小和较不引人注目的城市）。也可以考虑对购买地方政府债券的个人（或企业）减免所得税， 就像美国采用的办法一样。 过去，市政府（和其它级别的政府，比如省级和县级）曾过多地依赖于欠妥当的特许经营 权发授。结果往往降低了都市系统的效率。比如，在中国的很多大都市区和大都市带，某些特 定线路（涉及多重特许经营权）沿线的收费都过高；由于授予特许经营权不断增多，高速公路 和公路网常被扭曲，无法很好对接28。 一项总的原则就是，都市政府应该完全了解下一级政府的预算。不然的话，公共资源的分 配，包括财政转移，就只能达到次优水平。这需要大规模改善金融信息系统和透明度。 2.3.4 建立多利益群体参与的大都市区管治 正如我们已经讨论过的，中国和发达国家在大都市区管治方面的最主要区别就在于民间团 体和多利益群体的参与。虽然在大都市区管治中民间团体的参与在某些情况下会带来一些负面 （NIMBY）的效应等。但在大 结果，如马尼拉在寻找垃圾填埋场时所产生的“别在我家后院” 都市区管治中，提高民间团体的参与程度更多地还是会带来好的结果，发达国家在这方面的经 历就表明了这一点。 正如第一章所描述的，发达国家许多大都市区都建有声誉卓著的公私合作组织，这些组织 在大都市区管治中发挥了关键或有时主导性的作用。比如在芝加哥，就有芝加哥都会 2020 民间 团体，它由深受尊重的地方企业家领导。该团体在最近芝加哥经济、人口和建设方面的好转中 发挥了重要影响（芝加哥大都市区最近扭转了人口下降趋势）。 在其它大都市区，市级民间团体在协调社会功能和鼓励民间专业团体参与都市区生活方面 发挥了带头作用。这方面的一个很好例子就是伦敦市民论坛（LCF）（详情请参阅第一章）。 我们认为，在中国，应该建立许多由地方产业协会、大学和专业城市建设者（规划者、建 筑师、设计师）组成的都市区范围的公私合作顾问团体。经过一段时间，更多的以市民为导向 的其他利益群体也应被融入到大都市区管治当中，如劳工组织和环保组织等。据此，我们认为 芝加哥和纽约的模式在短期内能够为改善中国的大都市区管治提供很好的参考。 2.3.5 增加直辖市数量 中国目前有四个直辖市： 北京、上海、天津和重庆。鉴于大都市区的重要性日益增加，我 们建议许多大都市区日后也应被逐步升级为直辖市。有了直辖市的地位，就能减少一层官僚机 构，就能更容易地获得国家的知识和财政资源，而中央政府也能更快地就其问题做出决策。 在 不久的将来，应被考虑升级为直辖市的大都市区有： 青岛、大连、宁波和厦门。 2.3.6 都市带范围的协调 28 这就造成了一种状况，乘飞机在中国城市间往来几乎总比开车便宜。 35  中国有三大建设完好的大都市带(珠三角、长三角、 北京-天津-滨海新区；以及至少九个新 兴或正在出现的大都市群。因为中国所有的都市带都超过了某一直辖市的范围，而且属于同一 大都市带的几个直辖市所包含的都市区往往并不相邻， 因而需要省政府和直辖市的政府互相协 调。我们建议成立大都市带委员会来讨论各都市区在基础设施和经济发展中的作用并达成协议， 使其各自发挥最佳的城市效益。 大都市带委员会负责制定相关的都市带的战略/结构/居民体系的 发展规划，然后提交给相应的省政府或国家批准。相关的直辖市或省政府则根据其被赋予的正 常职责负责具体实施。通常这将涉及到开发连接各枢纽点的廊道基础设施的建设、就都市带内 各城市的经济地位达成协议以使它们在大都市带范围内能发挥互补和竞争优势、并为可塑造区 域格局的战略设施选择位置。 我们注意到，从很大程度上来说，上述系统仅需要设立一个全国性的行政指导规范，并由 省级政府加以落实。 长三角地区的十六个城市已经开始进行每年一到两次的发展协调会晤29。其中包括 16 个市 长定期的会面，以及由每个城市政策咨询部门组织的关于经济合作的定期会议。此外，还举行 一些类似的会议讨论职能性议题，如邀请农业银行、妇联和交通部门参加30。到目前为止，长 三角政府委员会已取得了部分成功。从消极的一面来说，上海仍旧不愿放手让某些制造业迁移 到更适合其发展的其他长三角的中小城市中去。但从另一面来说，长三角已就消除区内居住/工 作的户口障碍（地方注册）取得了进展， 电话费征收也趋于合理化，降低了邻近地区的区际话 费。 如上所述，北京-天津-滨海新区，加上河北省的部分地区已制定了大都市带的结构性发展 规划31。但仍需相应的机制使其合法化，建立起能促进关键战略实施的杠杆，在都市带范围内 加以最好地实施和协调。在这方面，兰斯塔德的模式相当值得借鉴。 2.3.7 县级环境改善 上面提到，都市区内县级政府的环保记录通常都特别差，导致了整个大都市区环境质量的 下降。对此问题的最佳解决方法是： （1）要求在县一级建立环境监测；（2）在环境监测的基础 上执行环境法和环境标准；这就要求地方环保局和当地其他政府部门保持“安全距离” （也可由 市级机构执法）；（3）根据其具体表现，向那些希望改善环境的县提供财政转移支付和配套资金 （从上一级政府划拨）等。上海崇明县就是这种作法的一个成功例子。上海市政府对崇明县发 挥的生态功能予以补偿，使其能保持较少的人口，成为高度城市化上海的“都市之肺 ”和休闲 之地，目前它已成为中国首个可持续发展的样板城市。在崇明，上海市政府正在建设一个名为 “东滩”的“生态城” ， 计划在 2010 年上海世博会上将它作为一个拥有两万居民的可持续城市 典范加以展示32。 2.3.8 以基础设施为引导的城市开发 如同世界上大多数的城市一样，不论建筑规划和土地额度的使用情况如何，基础设施一直 是、并仍将是中国城市形态的主要塑造者。因此，在对城市边缘地区和半城市化地区进行大型 开发前，越早将基础设施建设到位，就越能更加有效地塑造都市体系。这就要求在都市区和都 29 上海；江苏省的8个市：南京、苏州、扬州、镇江、泰州、无锡、常州、南通；7个市属于浙江省：杭州、宁 波、绍兴、湖州、嘉兴、舟山、台州 30 Economic Daily, June 27, 2005 31 “China’s Next Building Site, Building the Nation; Planning a Rival for Shenzhen and Shanghai”, The Economist, June 24 2006 32 Dyer, G., “China to Pioneer First Sustainable City”, The Economist, September 15, 2006, pg 2 36 市带（相应的情况下）尺度上进行结构规划；以及在需要产生之前提供用于大型基础设施建设 的融资工具。在这方面全球具有很多最佳范例，包括世界银行在这方面的工作。我们知道，那 些大型的都市区可以直接发行债券，而较小的都市区则可以利用借贷模式。目前中国开发银行 在支持中国都市区基础设施建设的贷款方面正发挥着主要作用，因此在开发更为高级的金融工 具以支持中国城市开发方面，它非常适于起到领导作用。这些金融工具包括发放债券和开发城 市信用级别评估体系等33。 2.3.9 半城市化地区发展 为了使中国的城市开发更加节省能源、可持续和更利于集群经济的发展与创新，半城市化 。不幸的是，中国的城市规划标准 地区的开发需要相对密集，集中在各节点地区（城市副中心） （由建设部制定）常常与此相悖。地方政府、特别是县和县级市政府，常利用这个标准建设超 出需要的基础设施和道路，鼓励分散式发展。中国需要重新考虑这些国家标准；更重要的是， 应将制定这些标准的权力下放给市级政府。建设部的总体人口密度指导范围（每平方公里城市 土地容纳一万人——这一标准能够在正常容积率情况下保证每个家庭拥有至少 100 平米的居住 面积）是合理的，但常常没有得到执行。 就像郑州市城市开发这一典型案例所显示的那样，一个主要的问题就在于土地的出让价过 。其原因是政府过于热衷于吸引制造业。在这 于低廉，特别是工业用地（通常是不经过竞拍的） 种情况下，县级市和其他的居民点低效率的开发和蔓延也就不足为怪了。因为土地标价过低， 私营企业几乎无一例外地租用比实际需要更多的土地。这一问题解决起来也很简单，可以援引 香港的做法，就是限制土地一级市场上新上市量，以抬高地价。除此之外，还要执行“两年建 设”的规定。更进一步的办法是像香港那样，对于在新租土地上合法的土地使用和开发采取更 加严厉的告诫措施。 中国大都市区应考虑实行空间增长边界模式，将城市化控制在城市区域内。新建的配套基 础设施不应建在城市增长的范围之外。这样建起的边界就可以包围那些零星地块和中心建成区， 使其向所需的方向扩张，促成城市空间形态的连续，如鼓励向建成区进行回返填充。需要的时 候（每隔五年），还可以对城市增长边界进行调整，以防过度限制土地供给，避免因此造成房价 上涨等问题。这一方法已经在美国（波特兰）、德国和加拿大（温哥华）等地得到了成功的应用。 在中国，城市再开发正变得日益困难，因为地方政府和私人开发商越来越难于在建成区获 得土地。总的来说，这反映了一个好的趋势，即现有居住区民间团体的成长。然而，在一些破 败的城市中心，旧城改造已成为迫切的公益需要，西安的内城区就是个很好的例子。土地的获 取应用来提高都市区内建成区的密度，包括提供可支持高密度发展的基础设施，譬如轨道交通。 鉴于购买房产和居民搬迁的成本很高，在许多建成区内，私人开发商已无法通过城市再开发获 利，因此需要寻找新的“双赢”措施。特别需要尝试的是土地再调整的方法，即现有的居民可 以分享再开发的财政收益（同时他们还可以选择在重新开发的地段获取一套住房作为补偿）。战 后日本在土地再调整上获得了很大的成功，最终得以建立起以轨道站点为构架的城市结构，特 别是大东京地区34。 那些能提升地段吸引力的机构，如学校（特别是高质量的中学）、医院和小区公园，可以用 来塑造城市形态，有效地调控土地和住房市场。 33 Yuan, Chen, Development Financing in China, Urban Land, October 2005, pp 32-36 34 要了解土地调整方法概要，请参阅：Sorensen, Andre, Land Readjustment and Metropolitan Growth: An Examination of Suburban Land Development and Urban Sprawl in the Tokyo Metropolitan Area, Elsevier Science, Progress in Planning 53, 2000 37  土地再调整对中心城区周边的空间形态塑造也具有相当的潜力。中国中心城区周边发展的 关键问题之一就是基于小型开发的零散分布状态。土地再调整可以整合零散的土地，在可持续 发展的基础上进行高质量的边缘地区开发，使这些地区能够更好地纳入到都市区的结构中。北 京城区外围的发展体现了这方面的良好实践，特别是在北京城区以北。在北京，通常是镇或村 级政府带动了这样的进程，而只要县政府认为这样的举措有益，就会批准和鼓励他们这样做。 2.4 总结 在中国，都市区的重要性远远超过了它们在人口方面的意义，而且在本世纪它们还会变得 越来越重要。至少在法律和行政上，中国的市政府强大有力，因此中国有很好的条件提高都市 区的管治。市政府应该加强运用这些权力，建造真正的都市协调机构。然而，在有关财政体系、 建筑规划、环境改善、社会服务、经济发展和机构运作的职能分配和激励机制等方面，中国大 都市区离理想状态还相差甚远，需要改革。国际经验为我们提供了都市区管治实践的丰富实例， 它们在其他许多地方都获得了成功，尽管中国最终还将发展自己的模式，或根据国内不同地区 的具体情况创造出相应的模式。在都市带层面上，我们需要采取行动，使那些充满希望的早期 努力法制化，以保证省市之间的战略合作能对都市带内的战略性基础设施、经济发展和居民点 体系建设进行协调。 38