China - Second Shanghai Urban Environment Project

Public Disclosure Authorized Feb. 8, 2005 项 目 信 息 文 件 项目评估阶段 文件号：AB1380 项目名称 上海市城市环境项目二期 所属地区 东亚及太平洋地区 Public Disclosure Authorized 所属行业 处理（50％） ；供水（25％）；固体废物治理（25％） 项目号 P075732 借款方 中华人民共和国 执行机构 中华人民共和国财政部国际司 上海市人民政府 环境类别 A 安全保障类别 S2 项目信息文件编制日期 2005 年 2 月 8 日 授权评估日期 2005 年 2 月 16 日 执董会批准日期 2005 年 6 月 23 日 Public Disclosure Authorized 1． 国家和行业背景 关键发展问题和政府战略 上海市政府致力于将上海建设成为可持续发展和具有全球竞争力的大都市以及长江 三角洲经济区腹地的国际化经济、 贸易和航运中心。这一目标将通过该市经济、金融、 贸易和制造业地位的持续提高得以实现。 同时，该目标也有助于中央政府在“十一五” 计划期间年均 7.2％的均衡和可持续增长战略的实现。上海为其基础设施建设寻求多 渠道融资的策略符合中国基础设施行业改革和金融市场改革的现状。 上海市经济和人口的持续快速增长增加了对环境的压力。这一状况对该市中心地带和 Public Disclosure Authorized 郊区降低污染以及确保安全和可持续的供水、 污水和固体废物管理带来了诸多挑战 1。 具体讲，上海郊区当前的发展对全市环境的影响以及到 2020 年郊区 50％的人口增长 （从现在的 800 万到 1200 万）表明了持续环境基础设施投资和改善全市环境管理的 紧迫性。 传统上讲，上海市政府和区/县政府分别负责市中心和郊区的环境管理工作。自 1980 年以来，市政府在市中心实施了力度较大的清洁环境和污染防治项目。近些年来，区 /县政府也纷纷在各自辖区内新建环境基础设施和提供环境服务。 1 上海拥有 18 个区和一个县（崇明岛），每个区县的人口均接近 100 万。其中，六个区完全位于市中心，12 个 区和一个县的部分位于市中心或地处郊区。上海市的面积为 6300 km2, 其中，市中心的面积约占 10％（662 km2）。 目前，上海的人口总数为 1800 万（其中，500 万为外来人口）。上海市政府鼓励人们从市中心向郊区迁移。上海 的房地产市场很活跃，目前位居全国第二。 1 随着发展的范围从市中心向郊区扩大，上海市政府正致力于制定一个协调的、改善环 境的全市方略，并在实施该方略上起主导作用。上海市政府认为这将会：更进一步平 衡全市范围内城市服务水平和环境保护；使各区/县有机会受益于和使用市级能力（包 括财务能力）和经验，同时也有机会受益于通过市中心基础设施向郊区的拓展而得以 实现的规模经济。 环境的可持续性被认为是上海经济增长和该市保持可居住性的前提。上海非常重视环 境可持续性的两项内容：一是环境服务和环境管理安全，二是环境服务质量的提高。 此外，作为该市长远发展的组成部分，上海市政府部门已经认识到改善城市环境状况 进而改善居民的居住条件、培育投资环境以及推进可持续增长的必要性。为此，市政 府已经做出了一系列政策性决策，包括采取“谁污染，谁付费”原则、将政府的角色 从环境服务提供者重新定义为服务的调控者，同时使私营部门发挥更大作用以及环境 服务的运营和基建投资应更多地依赖于资金自筹。 目前，上海市政府在增加财务透明度的同时正着手通过拓宽选择范围和进入资本市场 进行环境基础设施融资创新。 结合环境一期项目的实施， 上海水/污水行业资产管理公 司已向中央政府部门申请在 2005 年发行企业债券，并已为发行工作做好了准备。如 获批准，该债券将是中国城市环境领域首次发行的债券之一。另外，上海市政府打算 在一期项目经验的基础上继续实行该领域的“公私合作”制度。在一期项目下，有关 方面为由世行资助的一家污水处理厂和一个填埋场分别签订了长期优惠合同，并为一 家相关污水处理厂采用了 BOT 安排。二期项目将通过“区（县）融资平台” （以下简 称 DFV）并采用创新型政府间机制继续改善环境状况和改进环境服务。 通过调动有效 资金和提供项目管理支持，同时作为区（县）/公用事业公司和市政府以及世行之间的 联系纽带，DFV 将增加区/县政府的财力。 上海市政府将继续实行健全的环境资产管理战略。该战略的重点是最大限度地利用现 有基础设施。因而，本项目的许多子项目将对现有供水、污水和固体废物基础设施进 行改造和扩建，从而确保这些资产保持良好运行状态并服务于上海今后的发展。 2． 项目目标 本项目的目标是通过对一整套有选择性重点投资项目的支持、完善资金结构以及政策 和机构改革行动扩大上海市区环境管理的范围。主要指标包括：在市中心和更大范围 市区内开展的与改善环境相关的活动、市政水、污水以及固体废物行业战略的加强、 基础设施融资方案的增加以及有选择性重点投资项目的实施等。 3． 世行介入项目的理论依据 本项目是于 2003 年 6 月批准的可调整规划贷款的二期项目。该项目的启动条件有望 及时满足要求。世行在本项目中将发挥三方面的作用。第一，通过继续支持上海的行 2 业改革，包括制定可扩大中心区以外地区环境管理战略重点范围的管理框架和机构方 略，世行将使上海受益于其丰富的全球和中国经验。第二，世行将通过以下方面延续 一期项目对培育市政基础设施先进融资工具的支持：1）发行企业债券 － 中国城市 环境领域首支债券之一；2）为市政府支持区/县政府发展基础设施建立一个投资发展 平台，以及 3）公司合作动议。第三，世行将继续资助上海的环境投资项目。上世纪 八十年代初期以来，世行与上海在城市环境基础设施改造方面一直保持着长期的且富 有成效的合作。最近，这一合作体现在一期项目的实施上。 4． 项目描述 本项目包括四个投资型子项目和一个机构发展与能力建设子项目： z 供水管理子项目。本子项目将通过改造和扩建现有水处理厂、供水设施和配送 网络为 640 万城区和郊区居民长期提供更安全和高质量的供水； z 污水管理子项目。通过对污水截流总干的更新和改道以及通过环境上可持续的 方式实施两家大型污水处理厂污泥的分期处理项目，本子项目将对上海西部地 区的污水进行管理； z 固体废物管理子项目。本子项目将通过关闭和改造几家位于上好土地上的固废 场以及引进新型管理方法提高上海的环境卫生水平； z “区（县）融资平台”子项目。本子项目将通过建立市级管理平台支持城郊区 /县环境基础设施的改造； z 机构加强和培训子项目。本子项目将支持项目执行机构进行一系列战略研究和 能力建设。 5． 项目投资 来源 单位：百万美元 借款方： 374 国际复兴开发银行： 220 总计： 594 6． 项目实施 本项目由世行一家资助，没有其它境外资助方。然而，正如一期项目那样，上海市正 在为一些技术援助活动寻找同期赠款资金，具体用于“区（县）融资平台”以及与三 期项目准备有关的设计审查和咨询服务。 上海市政府已组建了由副市长任主任的可调整规划贷款领导小组（市政府副秘书长任 副主任），负责提供政策指导、协调重大问题和事项以及监测总体环境战略的实施进 度。领导小组成员包括上海市发展和改革委员会主任、市建设和管理委员会主任、市 3 财政局局长以及市水务局局长。领导小组下设可调整规划贷款项目管理办公室，负责 日常协调、管理和监督工作。项目办由市发改委领导，成员包括市建设和管理委员会、 财政局、水务局以及其它参与项目的局和执行机构的代表。二期项目期间，对项目办 的能力将进行必要的加强，对工作人员将进行必要的调整，以使其综合技能满足本期 项目的实施要求。 负责各单个子项目实施的机构为： z 供水管理子项目：由上海市自来水市南有限公司和上海市自来水闵行有限公司 在上海市水务局指导下实施； z 污水管理子项目：由上海市排水有限公司在上海市水务局指导下实施； z 固体废物管理子项目：由上海城投环境事业发展有限公司和浦东区环卫局在上 海市容和环境卫生管理局的指导下实施； z “区（县）融资平台” 子项目：由上海城投环境资产管理有限公司和区/县公 用事业公司实施； z 机构加强和培训子项目：各项目执行机构分别负责各自机构发展和培训事项。 每个项目执行机构均已安排了项目工作人员，具体负责详细设计的准备和标书的编 制、采购以及施工监理和管理。他们将与项目办保持密切的工作关系。更详细内容见 附件 6。 7． 项目的可持续性 上海市领导层对该市在推动中国经济增长和社会发展方面的重要地位有着明确的认 识。项目设计的规划型方式强调了市政府对这一经济发展长期战略的长期承诺。基础 设施在支撑地方经济发展并进而支持和促进全国经济发展方面发挥着主要作用，在认 识到这一点的同时，本建议项目将集中改进必要城市服务的提供，尤其注重环境的改 善，进而提高城市的可居住性和竞争力。通过改善基层的日常居住条件，这一战略方 式赢得了社区的信任和支持，同时由于这些因素对鼓励主要经济部门的首创精神和投 资至关重要，因此也赢得了它们的支持。通过对重点城市服务的投资，本项目将进一 步巩固和加强上海的可居住性和竞争力。 世行资金将支付子项目费用的 50％。上海市和相关公用事业部门配套另 50％费用的 承诺表明了政府部门的强有力支持。同时，根据世行对上海财力的分析，这将会增强 项目的可持续性。上海市对中国经济的重要性突出表明，如果该市需要进行诸如二期 项目创新的政策支持，他们很可能得到这一支持。二期项目投资将主要用于对由政府 以往投建的现有系统进行扩容改造和提高。 上海市政府在财务和财政管理方面有着健全的体制，这也是政府坚定不移的优良传 统。通过城市公用事业的公司化和有选择性的采用公司合作管理和服务机制，市政府 的政策一直瞄准城市服务成本的全部回收。根据世行政策要求，经双方同意的成本回 4 收政策的实际操作内容将被列为项目整体组成部分的财务条款。 世行通过在上海的工作发现，市政府在费用调整方面旨在实现两个核心目标：一方面 实现财务目标和财务可持续性，另一方面确保社会公平、公正及稳定。为实现这些目 标，上海市在广泛征求公众意见的同时，考虑了包括交通和能源以及各级工薪阶层总 体生活费需求在内的一揽子城市服务。在考虑行业间影响之后，对费用进行了调整。 通过这些谨慎管理和几经测试的机制，二期项目建议的大型行业投资项目将会实现可 持续性。 8． 以往国家或行业项目的经验和教训 规划方式的优势。有经验表明在中国实现大型项目在大城市的影响要求方法的连续 性、审慎的计划以及给予必要的和通常富有挑战性的政策改革和动议走向成熟的时 间。本项可调整规划贷款仍将是使上海能够以分期方式逐步实现其当前环境管理目标 的合适工具。上海市领导层制定明确规划目标、开始通过一期项目逐步实现这些目标 以及明确谋划下一期项目的能力证明了这一规划方式的优势。 可调整规划贷款项目的政策动议和资金架构规模较为庞大，因此当初的设想就是按期 实施。反映这一方式的项目启动因素是与上海方面共同设计的。上海市政府和相关项 目机构在及时满足这些因素上取得的稳步进展证明了该方式的有效性和优势，同时为 着手实施二期项目提供了明确的经验教训和正当理由，也为迈向三期项目明确了所要 面临的挑战。 持续进行伙伴合作。世行持续介入上海的项目以及对经济增长所必须的重点基础设施 行业的资助使得世行能够：1）带来深远的影响，并对城市需求作出巨大贡献；2）进 行更深层次的政策讨论；以及 3）巩固已达十五年之久的上海－世界银行伙伴合作关 系。作为中国的大城市之一和中国经济成功的主要驱动器，世行持续参与其建设增加 了相互间的政策对话，扩大了项目规模。这一经验将会融入二期项目，并加以推广。 借款方所有权和项目准备的质量。中国城市贷款业务是世行最大的也是最成功的业 务。世行后评价局和质量保证局进行的评估确认项目准备、实施、成果以及项目管理 令人满意。这一成就所展示的主要特点是借款方所有权、项目设计的合理性和效率以 及确保行业持续运行与维护的财务安排。本项目将继续吸纳这些经验，并将可持续性 作为项目的目标之一。世行的介入也将促进持续进行的污水公用事业改革。世行在中 国资助的早期和当前的城市项目成本往往被高估。常规概算方法（部分基于“标准” 而不是市场价格）可导致项目成本的高估。国际和国内咨询专家已经对成本概算进行 了独立的核查，以确保最终可研报告中罗列的成本尽可能接近市场价格。 5 9． 安全保障政策（包括对公众意见的征询） 本项目适用的安全保障政策条款 是 否 环境评价 (OP/BP/GP 4.01) [X] [] 自然环境 (OP/BP 4.04) [] [X] 病虫害管理 (OP 4.09) [] [X] 文化遗产 (OPN 11.03，正修订为 OP 4.11) [] [X] 非自愿移民 (OP/BP 4.12) [X] [] 土著民族 OD 4.20，正修订为 OP 4.10) [] [X] 森林 (OP/BP 4.36) [] [X] 大坝安全 (OP/BP 4.37) [] [X] 在有争议地区实施的项目 (OP/BP/GP 7.60) ♦ [] [X] 在国际河道上实施的项目 (OP/BP/GP 7.50) [] [X] ♦ 对建议项目的支持并不意味着世界银行对有争议地区声明所属方存有任何偏见。 a. 本项目的安全保障筛选类别是什么？ S2 b. 本项目的环境筛选类别是什么? A c. 如适用，本项目提出的主要安全保障政策有哪些？ 环境和非自愿移民。详见附件 10。 d. 如适用，安全保障政策相关研究的主要成果有哪些，它们是如何被纳入本项目予 以考虑的？ 社会经济调查确定 10 户家庭（它们或是很穷或家中有残疾人）将受到本项目的影响。 除了应享受的补偿和其它援助之外，这些贫困户将得到特别援助，包括额外按月发放 的补助和移民特别援助。 国内项目华新污水处理厂被确定与业务手册 4.12 条规定的内容有关联。国家移民研究 中心受委托对本项目适用的移民政策进行了审查。审查的结论是：1）本项目将仅仅 对 65 个农村人产生影响；2）这些人的收入将不会受到很大影响，因为其农业收入仅 占其总收入的 0.23％；3）本项目采取的移民政策符合国家法律和规定；4）在本项目 下，世行政策和当地政策规定的土地和房屋补偿标准没什么不同，因为上海已普遍实 行了根据土地和房屋的市场价值决定补偿标准的做法。 e. 借款方执行安全保障政策建议的能力如何，如果这一能力不足，如何将它提高到 规定的水平？ 上海环境一期和二期项目办将协调各子项目执行单位编制和实施环境影响评价、环境 6 管理计划以及移民行动计划（“区（县）融资平台”子项目将由上海城投环境资产管 理有限公司负责实施）。项目执行单位将负责实现环境管理计划、移民计划以及其各 自子项目下分项目的实施。它们将设立人手适度的移民办公室（一般 1－8 名工作人 员）。为进一步加强监督环境管理计划和移民行动计划实施的能力，项目办将：1）安 排一名专职人员主管移民，另一名专职人员主管环境；2）委任一名有经验的移民专 家协助项目办监督移民行动计划在头两年的实施。该专家将为项目办和项目执行单位 的其它移民工作人员进行实际操作培训。 f. 就与安全保障问题进行了何种形式的磋商/意见征询？这些磋商是如何影响项目设 计的？ 本建议项目的详细信息通过当地媒体进行了广泛的宣传，并为项目建立了网站。在环 境评价报告和移民行动计划编制准备期间发放了抽样调查问卷。与主要和次要利益方 举行了一系列会议，他们的意见和建议被纳入了项目设计。同时也向民间团体、居委 会/村委会以及企业征询了意见。为\进行移民补偿，对受项目影响的个人和群体进行 了现场访谈。由于三林堂固废场的工人们依靠废品获取收入，因而对该固废场进行了 专门的社会评价。 g. 安全保障研究文件是何时通过信息处对外公开的？ 移民行动计划和移民政策框架（草本）于 2005 年 2 月 8 日通过世行信息处对外公开。 环境评价、环境评价框架、环境评价概述以及环境管理计划（草本）也于当日同时对 外公开。 h. 在项目合作国，安全保障研究文件是何时对外公开的？ 环境影响评价文件的草本和正式文本已在当地公共图书馆、环境评价组办公室、上海 项目办以及上海环保局网站对外公开。索取这些文件的信息将于 2005 年 2 月 14 日在 当地主要报纸上对外公布。项目背景概要、环境评价主要结论以及必要时应采取的缓 解措施已在公众意见征询期间向项目的直接影响人群发放，其目的是使他们了解本项 目的基本信息和项目的负面影响。 所有移民行动计划（包括汇总移民行动计划和分项目移民行动计划）将在 2005 年 2 月 14 日之前在项目办办公室对外公开。在此之前，汇总移民行动计划和分项目移民 行动计划的复印件已经在各项目执行单位的移民办公室 （每个办公室一份）对外公开。 公开项目信息的消息将于 2005 年 2 月 14 日在当地报纸上发布。各移民办公室也将发 放宣传画和小册子，简要介绍移民行动计划实施前在受项目影响地区执行的移民政策 和移民享有的权利。 政策例外和准备就绪情况 7 a. 本项目是否要求世行政策例外？如果是，是哪些政策，有何充分理由？没有要求 政策例外。 b. 这些例外是否经世行管理层批准？不适用。 c. 是否有寻求执董会批准任何政策例外？没有。 d. 本项目是否符合准备就绪实施的（世行）地区标准？如不符合，具体在哪些方面？ 准备就绪标准： 1）信用（财务管理和采购）安排到位 － 是（财务管理评价将在项目评估时完成）。 2）已经动员项目人员和咨询专家 － 项目办和下级项目执行单位已经到位，其人员 数量将视需要而增加。主要施工管理援助咨询合同的签署是贷款支付的一个条件。 3）已做好配套资金预算/安排了配套资金 －上海市政府已批准了项目办 2005 年运行 开支预算，项目执行机构也已为 2005 年的项目实施做好了配套资金预算。 （待评估时确认）聘请上述 2）项提及的咨询专家 4）已编制第一年采购的招标文件。 工作大纲已通过审查。 5）符合信息公开要求 － 是。 10．引用技术文件实录 1）上海市水行业总体规划 2）上海市污水行业总体规划 3）上海市固体废物处置与发展规划（总体规划） 4）上海市固体废物处置与发展规划/实施建议书 5）“区（县）融资平台”业务手册 6）上海水资产运营和发展有限公司基建投资五年计划（包括资本融资计划、债务管 理计划和收入调节计划） 7）上海水资产运营和发展有限公司债券申请（环境基础设施长期债券初步设计） 8）上海水资产运营和发展有限公司二期项目债券发行准备行动计划 9）拟投资项目可行性研究报告 10） 环境影响评价文件 11） 移民行动计划文件 12） 可调整规划贷款环境评价和移民行动计划框架 13） “区（县）融资平台”环境评价和移民行动计划框架 14） 三林堂固废场社会评价报告 8 15） 西北排水区（西干）社会评价报告 16） 采购能力评估报告 17） 财务管理评价报告（初稿） 18） 有选择性机构加强工作大纲（正在进行） 19） 2004 年 4 月项目概念文件 20） 2003 年 10 月备忘录 21） 2004 年 3 月备忘录 22） 2004 年 9 月备忘录 23） 2004 年 12 月备忘录 11．联系人 安大山 先生 职衔：高级城市管理专家 电话：（001-202） 473 7879 传真：（001-202） 477 1205 电子邮件：Mandersson@worldbank.org 工作地点：华盛顿 12．了解更多信息，请垂询： 世界银行信息处 地址：美国华盛顿特区西北区 H 大街 1818 号 邮编：20433 电话： (202) 458-5454 传真： (202) 522-1500 网址： http://www.worldbank.org/infoshop 9