中国西南扶贫项目案例研究

Public Disclosure Authorized 30776 中国西南扶贫项目案例研究 1、项目实施过程.............................................................................................................................2 1.1 项目简介.................................................................................................................................2 Public Disclosure Authorized 1.1.1 项目背景和目标 .............................................................................................................2 1.1.2 项目实施的范围和子项目构成 .....................................................................................4 1.1.3 中国西南扶贫项目投资概算及其来源 ..........................................................................5 1.1.4 项目实际完成投资情况 ..................................................................................................7 1.2 项目实施过程........................................................................................................................8 1.2.1 项目目标与国家扶贫战略的关系 ..................................................................................8 1.2.3 项目计划的调整 ..............................................................................................................9 1.2.4 实施结果及与设计目标的比较 ...................................................................................10 2、项目效果评价...........................................................................................................................10 2.1 成本效益分析.......................................................................................................................10 Public Disclosure Authorized 2.2 计划完成的有效性 ..............................................................................................................12 2.3 项目对区域发展影响 ..........................................................................................................13 2.4 减缓贫困的最终效果 ..........................................................................................................14 2.4.1 食物安全........................................................................................................................14 2.4.2 贫困指数的变化 ............................................................................................................15 2.4.3 贫困减缓的稳定性 ........................................................................................................16 2.4.4 物质财产可及性变化 ....................................................................................................16 2.4.5 社会服务的可及性变化 ................................................................................................16 2.5 项目的示范效应 ..................................................................................................................17 3.保证项目实施的因素 ..................................................................................................................18 3.1 政府的承诺..........................................................................................................................18 3.1.1 政治驱动........................................................................................................................18 Public Disclosure Authorized 3.1.2 领导小组........................................................................................................................19 3.1.3 专门机构........................................................................................................................19 3.1.4 部门协作........................................................................................................................19 3.1.5 配套资金........................................................................................................................20 3.1.6 工作经费........................................................................................................................20 3.2 制度创新..............................................................................................................................21 3.2.1 综合性扶贫项目的设计思路和推进项目的方式 ........................................................21 3.2.2 跨地区跨行业的开发模式 ............................................................................................22 3.2.3 一次规划、分年实施的操作方式 ................................................................................22 3.2.4 以改善财产可及性为目标，以市场导向的项目选择与调整机制 ............................22 3.2.5 坚持可持续发展原则 ....................................................................................................23 1  3.2.6 项目农户参与系统 ........................................................................................................23 3.2.7 关注性别问题 ................................................................................................................24 3.2.8 注重环境保护 ................................................................................................................24 3.3 学习与试验..........................................................................................................................25 3.3.2 根据项目实施中出现的新情况进行的试验 ................................................................26 3.4 外部环境条件......................................................................................................................28 3.4.1 宏观政策调整 ................................................................................................................28 3.4.2 汇率变化........................................................................................................................29 3.4.3 市场变化........................................................................................................................29 3.4.4 机构改革与干部调整 ....................................................................................................29 3.4.5 世行程序要求 ................................................................................................................30 4、可供其他国家或地区借鉴的经验教训 ...................................................................................30 4.1 综合干预...............................................................................................................................30 4.1 政府的高度支持和多部门的密切协作 ...............................................................................30 4.3 实施地政府与世行的密切合作 ...........................................................................................31 4.4 根据实施环境的变化合理调整项目内容 ...........................................................................31 4.5 项目采购和调整程序应该更加灵活 ...................................................................................31 4.6 农户的参与程度应该进一步提高 .......................................................................................31 4.7 如何在贫困地区建立医疗保障制度还需要继续探索 .......................................................32 参考文献.........................................................................................................................................33 中国西南扶贫项目案例研究 1、项目实施过程 1.1 项目简介 1.1.1 项目背景和目标 中国通过 1978 年开始的改革开放，较大地提高了农业生产率和全国农民的收入水平，农村贫困 人口由 1978 年的 2.5 亿减至 1985 年的 1. 25 亿。不过，在农民收入全面增长和总体贫困大幅度下 降的同时，农村居民之间的收入差异却不断扩大。1986 年开始，中国政府启动了大规模的农村扶贫 。然而，剩下的贫困 开发计划，农村贫困人口到 1993 年进一步下降到 8 千万（国家统计局，2000） 人口主要分布在自然条件恶劣、脱贫难度大的边远地区，近 90%集中于西南大石山区（严重缺土）、 2 西北黄土高原区（严重缺水）、秦巴贫困山区（缺少耕地、交通状况恶劣、水土流失严重）以及青藏 高寒区（积温严重不足）等四类地区。由于这些地区自然条件恶劣，基础设施薄弱，社会经济发展 落后，人们思想观念保守，文化技术水平低下等复杂原因，扶贫难度愈来愈大，扶贫投资效果呈现 下降趋势，使中国的扶贫工作进入了攻坚阶段。针对这种情况，中国政府于 1994 年 3 月制定了《国 家八七扶贫攻坚计划》，明确提出“从 1994 年开始到 2000 年，用七年时间基本解决尚未完全解决温 饱的 8000 多万人的温饱问题”的扶贫目标。 ，探讨通过与国际机构合作，大规模利用国际金融组织 为了顺利完成《国家八七扶贫攻坚计划》 贷款、获得国际组织解决大片区域贫困问题的新理念、新方法，中国政府与世界银行从 1993 年开始 准备中国西南扶贫项目。项目区地处上述四类地区中严重缺土的大石山地区，包括中国西南地区的 广西、云南、贵州三省（区）的 35 个贫困县。项目区在多个贫困指标值上都高于同期全国和贫困县 平均水平（表 1）。 表 1 1993 年中国西南扶贫项目区贫困状况 省份 人均耕 人均口 人均纯 文盲率 小学入 小学完 婴儿死 碘缺乏 地 粮 收入 (%) 学率 学率 亡率 症发病 (公顷) (公斤） (元/年) (%) (%) (%) 率(%) 广西 0.06 192 337 22.5 85.9 67.0 5.4 5.60 云南 0.098 157 147 47.9 87.2 41.1 － － 贵州 0.09 175 286 26.8 73.8 56.4 8.04 5.91 全国 0.145 266 921 15.8 97.7 81.8 3.2 － 资料来源：世界银行： ，1995 年。 《中国西南扶贫项目评估报告》 中国西南扶贫项目于 1993 年 10 月开始启动准备，1994 年通过评估，1995 年 6 月开始实施。项 目设计到 2000 年项目完成时达到以下目标： 1）以 1990 年不变价格计算，项目直接受益农户人均收入达到 400 元以上，人均收入低于 300 元的具有正常劳动能力农户的数量不得超过项目总农户数的 10％； 2）项目农户人均占有稳产基本农田和经济林木数量分省如表 2： 3  表 2 项目基本农田和经济林木目标 省份 广西 贵州 云南 人均基本农田（公顷） 0.057 0.033 0.050 人均经济林木（公顷） 0.075 0.067 0.133 资料来源：世界银行： ，1995 年。 《中国西南扶贫项目评估报告》 3）80％的项目农户户均有 1 个劳动力掌握除种粮以外的一门以上实用技术，全部劳务输出人员 要求掌握除种粮以外的一门以上实用技术； ； 4）小学入学率和完学率达到 90％以上，达到国家同期目标和平均水平， 5）婴儿死亡率 3％以下、碘缺乏症和高氟症发病率 5％以下，达到本省区同期目标的控制水平； 乡村卫生网点建设、新法接生率 85％以上，计划生育控制率指标接近本省区同期目标的控制水平； 6）90％的项目乡通公路，85％以上的项目行政村通简易公路，基本解决人畜饮水困难。 1.1.2 项目实施的范围和子项目构成 中国西南扶贫项目区包括中国西南大石山地区的广西、云南、贵州三省（区）的贫困山区，覆 盖 36 个县、281 个乡、2424 个村，直接受益贫困农民约 250 万人，其中少数民族人口约占 50％。 中国西南扶贫项目包括八类子项目： 1） 农业开发项目，含种植业、养殖业和水产业； 2） 劳务输出项目，重点建设贫困地区劳动力经过村、乡、县、省顺利输出到达就业地点并成功 就业的运行路线与机制； 3） 二三产业项目，含乡村工业、农贸市场建设及其他项目建设； 4） 教育项目，主要是农村中小学教育及农民技术培训项目； 5） 卫生项目，主要是农村医疗卫生网络建设及改善乡村卫生条件； 6） 基础设施建设，主要指公共设施建设如乡村简易公路、人畜饮水工程的建设； 7） 监测项目，含贫困监测及项目实施监测系统建设； 8） 机构建设项目，主要是项目管理机构建设。 以上八类子项目的设计体现了以下特点： 4  1） 直接扶贫特点，强调落实到贫困农户和贫困人口，帮助他们解决温饱问题和改善基本生产、 生活条件； 2） 综合性特点，表现在自然资源的开发和人力资源的开发相结合，农业的开发和二三产业的 开发相结合，当地开发与异地开发（劳务输出）相结合，促进贫困地区经济全面持续发展； 3） 参与性特点，体现在国际国内扶贫力量共同参与，各级政府部门参与，领导干部和乡村干 部共同参与和农户直接参与； 4） 系统性特点，强调决策系统、管理系统、技术系统、实施运作系统、监测系统组成有机的 复合系统工程； 5） 创新性特点，在项目大规模区域性综合开发、国际组织与本国政府密切合作推动国家扶贫 政策的实施、组织和管理制度、扶贫直接落实到贫困人口等方面都表现出前所未有的创新。 1.1.3 中国西南扶贫项目投资概算及其来源 中国西南扶贫项目投资概算总计为 327892.3 万元（按当时汇率 1 美元＝8.7 元人民币折算，总 计为 37688.77 万美元），其中不包括由中央项目办公室掌握用于劳务输出的资金。在贵州、云南、 广西三省区及在各子项目之间的分配情况，详见表 3。 表3 中国西南扶贫项目投资概算 项目类别 软贷项目投资额 比重（％） 硬贷项目投资 比重（％） 软贷硬贷 （万元） 额（万元） 合计 农业开发 97391.7343 36.40 39433.4599 66.97 136825.2 二三产业 46932.9082 17.54 9086.2678 15.43 56019.1 劳务输出 39436.7883 14.74 － － 39436.8 基础设施 33966.0885 12.70 10362.2754 17.60 44328.4 教育 21689.8210 8.11 － － 21689.8 卫生 17828.8283 6.66 － － 17828.8 监测 4799.1770 1.79 － － 4799.2 机构建设 5483.2508 2.05 － － 5483.3 5  基本费用合计 267528.5964 100.00 58882.0030 100.00 326410.6 预备费用 80471.4036 30.08(占 16371.4640 27.80(占 96842.9 基本费用 基本费用 ％) ％) 总投资 348000.0000 130.08 75253.4670 127.8 423253.5 资料来源：《中国西南扶贫世界银行贷款项目可行性研究报告》，1995 年 3 月 20 日 中国西南扶贫项目的资金筹措采用国际合作的方式，世界银行贷款占 50％，中国国内配套资 金占 50％。其中，国内配套资金由中央政府、省（地市）政府、县级政府及项目单位共同分担解决。 详细情况见表 4。 6  表 4 中国西南扶贫项目资金来源 投资来源 金额（万元） 比重％ 1.世行软贷款 174000.0 41.11% 2.软贷款国内配套资金 174000.0 41.11% 2.1 中央政府配套 50025.0 11.82% 2.2 省、地配套 89386.3 21.12% 2.3 县级配套 34588.7 8.17% 3.世行硬贷款 41325.0 9.76% 4.硬贷款国内配套资金 33928.5 8.02% 4.1 省级配套 3392.9 0.80% 4.2 项目单位配套 10517.8 2.48% 4.3 银行贷款 13910.7 3.29% 4.4 其他配套 6107.1 1.44% 合计 423253.5 100.00% 资料来源：《中国西南扶贫世界银行贷款项目可行性研究报告》，1995 年 3 月 20 日 1.1.4 项目实际完成投资情况 中国西南扶贫项目完成决算表明，项目实际总投资 463.6 百万美元，比项目评估报告预计的投资 总额约少 5％。这种差异主要是由于汇率变化的影响所致。据估计到 2002 年 6 月，中国西南扶贫项 目资金缩水 14.8%。不过，从总体来看，项目投资计划完成良好。具体投资情况详见表 5。 表5 项目投资实际完成情况 单位：百万美元 项目类别 评估值 实际值 占评估值的比重（%） 基础教育 24.93 29.71 119.19 医疗卫生 20.49 20.71 101.04 劳务输出 112.71 133.33 118.3 农村基础设施 39.04 63.99 163.91 土地与农户开发 111.94 160.30 143.19 7 乡镇企业发展 53.95 42.31 78.42 机构建设 6.30 6.05 96.01 贫困监测 5.52 7.05 129.65 基本费用合计 374.88 463.55 实际预备费 20.00 价格预备费 91.50 项目总投资 486.38 463.55 95.31% 融资总需求 486.38 463.55 资料来源：《中国西南扶贫世界银行贷款项目完工报告》，2003 年 6 月 30 日 1.2 项目实施过程 1.2.1 项目目标与国家扶贫战略的关系 中国西南扶贫项目的根本目标，是解决项目区贫困农民的贫困问题。中国西南扶贫项目实施之初， 中国农村有贫困人口 7000 万人，而西南贫困地区的农村贫困人口达 3723 万人，占 53％。实施西南 扶贫项目一方面通过帮助西南农村贫困人口脱贫，直接促进国家扶贫目标的实现；另一方面探索大 规模、区域性、综合性开发扶贫的模式，以利指导全国其他地区的扶贫工作。 1.2.2 参与机构及其承诺 中国西南扶贫项目的参与机构是多元的，既有国际金融组织世界银行，又有国内项目单位及其 领导和相关部门，它们都在项目建设中发挥着重要作用： 世界银行是中国西南扶贫项目的国际合作组织，它不仅承诺提供强大的贷款援助（2.475 亿美元， 其中软贷款 2 亿美元，硬贷款 0.475 亿美元），而且提供了强大的专家援助和技术援助，引进了科学 的项目管理方法和管理模式，给中国扶贫工作注入了新的理念和活力。 中国西南扶贫项目从中央政府到省（区）、地（市）、县、乡都设有项目领导小组，它们的职能 是：1）研究、决策项目实施的重大方针政策；2）审查批准项目的总体设计；3）研究决定世界银行 贷款的分配与偿还，以及国内配套资金的筹措；4）协调项目相关部门的关系；5）监督检查各级项 目办公室的工作。 8  中国西南扶贫项目领导小组下设办公室。项目办公室在领导小组的直接领导下开展工作，承担 着全面项目管理和组织协调任务，对项目实施的准备、计划、财务、物资、科技培训、劳务输出、 项目监测等方面实行全方位的管理。其中国务院扶贫开发领导小组办公室领导下的外资项目管理中 心，作为领导小组于所有项目相关事务方面的秘书机构，负责管理整个项目的执行工作。它负责在 子项目选择与评估方面向下属项目办提供指导和帮助，负责整个项目的监测和评估，负责协调三省 区项目办与世界银行、项目机构与国务院相关部委之间、项目所在三省区之间的关系，在整个项目 管理中起着非常关键的作用。 除此以外，众多政府部门都参与了该项目的计划、管理和实施。具体来说： 计划部门负责将项目建设列入“九五”发展计划，简化世行扶贫项目的立项手续，落实以工代 赈配套资金；财政部门负责做好世界银行贷款的提款报帐和债务落实工作，落实好财政配套资金； 各级扶贫部门作为世行项目办公室的上级主管单位，参与世行项目的实施管理，在资金、技术、扶 贫项目组织与管理方面支持世界银行扶贫项目的实施；教育、卫生、劳动、农林水电、交通、乡镇 企业、工商、税务和环保等专业部门，为各类子项目提供行业和技术指导。省、地、县的相关部门 发挥着类似的作用。 1.2.3 项目计划的调整 由于项目实施环境和市场情况的变化，中国西南扶贫项目在实施过程中对部分项目内容进行了 调整。以广西为例，较大调整的内容主要有： 1） 教育子项目：停止营养补助的内容，增加教学楼、教学点建设及购买教学用设备的内容； 2） 卫生子项目：停止血清、营养监测的内容，增加购买医疗救护设备的内容；并将国外技术援 助改为国内技术援助； 3） 劳务输出子项目：考虑到广西区内劳动就业机会少，增加了区外劳务输出 10000 人； 4） 农村基础设施子项目：停止农村能源的内容，增加供电及乡村公路建设的内容； 5） 土地与农户开发子项目：在不减少基本建设内容如旱地开发、青饲料开发、技术培训、农业 科研等的前提下，增加养殖业和青饲料开发以及效益好的林果种植与玉米种植的内容； 6） 二三产业子项目：保持农贸市场建设项目规模，增加有利扩大就业、市场前景良好、有利安 全和环境保护、有利农民技术培训、有利贫困农户增收的内容； 9  7） 机构建设和监测子项目：增加国内培训和会议规模，并将国外技术援助改为国内技术援助。 1.2.4 实施结果及与设计目标的比较 中国西南扶贫项目设计的六大目标，到项目实施结束时已全部实现。详见表 6。 表 6 中国西南扶贫项目设计目标实现情况 目标指标 人均收入 人均基本农 小学入学 婴儿死亡率 地方病发病 通公路乡村 （元） 田（公顷） 率、完学率 （％） 率（％） （％） （％） 1995 年 300 0.03 65％ 6％ 6％ 82％ 2000 年目 400 0.06 90%以上 3％以下 5％以下 90％以上 标 2001 年实 678 0.055※ 96%※ 2.5%※ 0.2%※ 99％ 际 注 1：人均收入按 1990 不变价格计算 资料来源：《中国西南扶贫世界银行贷款项目可行性研究报告》，1995 年 3 月 20 日 《中国西南扶贫世界银行贷款项目完工报告》，2003 年 6 月 30 日 ※ ，2003 年 5 月 《中国西南扶贫世界银行贷款项目广西项目区验收评价总报告》 2、项目效果评价 2.1 成本效益分析 由于缺乏系统完整的成本效益资料，对中国西南扶贫项目的成本效益分析，主要根据对占项目 投资 75%的基础教育、劳务输出、农村基础设施、乡镇企业、土地与农户开发 5 个子项目的经济回 报率来进行推测1。 1 有关经济回报率的估计主要根据世界银行《中国西南扶贫项目完工报告》。 10  1）基础教育 受过基础教育的人与文盲相比，人均收入要高出 20%之多。基于这一关键参数，参考 1996-2001 年间人均收入数据并以一些惯例和保守假设为前提，基础教育的报酬率大约为 18%。鉴于教育的许 多其它效益没有计算在内，我们有理由认为 18%只是其经济报酬率的下限。例如，我们没有确认成 人假期培训计划、社区图书馆建设、教师培训和教室建设的效益。因此，可以估计教育子项目的内 部报酬率比 18％要高。 2）劳务输出 劳务输出被大多数项目受益者评定为最受欢迎的方面。在很多情况下，贫困农民家庭能主要利用 外出打工的收入在当年还清他们从项目的借款。国家统计局的贫困监测报告显示，非农就业机会的 增加有利于人均收入的增长。在一系列保守的假设前提下，并利用典型村庄调查的数据估算，劳务 输出的经济报酬率为 50%以上。之所以有如此高的报酬率，主要是由于贫困农民外出工作的转移成 本低，而收入相对高。 3）农村基础设施 农村基础设施被受益者评定为很受欢迎的项目。其中小型灌溉项目导致人均收入增长了 1.35%， 其报酬率为 20%左右。这一报酬率也可视为农村基础设施整体报酬率的下限。例如，当要求项目受 益农民对农村基础设施的若干子项目的效益划分等级时，农民们总是将道路建设和电力供应排列在 先。因此，有理由相信道路建设和电力供应的报酬率要高于小型灌溉项目的效益。 4）乡镇企业发展 中国西南扶贫项目自中期审核调整以来，乡镇企业子项目的结构发生了较大的变化，而且其份额 ，经济报酬率大约 也减少了。从该子项目两个主要的方面考察：小型乡村市场建设（占投资的 30%） 为 40%；乡镇企业发展（占剩下的 70%）的经济报酬率最低按 5%计算，这两部分加权平均的报酬率 为 16%左右。 5）土地与农户开发 土地与农户开发主要包括三个子方面：养殖（包括山羊、猪和蚕）；经济作物/树木（包括茶、甘 蔗和龙眼）；谷物（包括玉米和大米）。这一子项目的总体经济报酬率大约为 42%，其中，最低为 16% （龙眼），最高为 66%（蚕）。 根据以上 5 个子项目的成本效益情况，初步估算中国西南扶贫项目整体的经济报酬率为 34%上 11 下。 2.2 计划完成的有效性 到 2001 年中国西南扶贫项目 8 个子项目具体完成了以下项目建设内容。 1）基础教育 项目建设完成的内容包括：新建乡村学校达到 1600 所，建筑面积达 423716 平方米；接受财务 资助的贫困学生达 382789 人次，有 15887 位教师和 1492 位校长接受了培训；此外，还资助了 245250 套桌椅和板凳，1119612 卷书及 1637 套教学设备等，为今后项目贫困地区开展基础教育打下了良好 基础。 2）医疗卫生 项目建设完成的内容包括：新建或修复了 232 所乡医院，建筑面积总计达 4.8 万平方米，建立 了 1648 个村健康保健点，其总面积达 86969 平方米；对 1696 名乡村医生、3499 名接生护士、1808 为乡医院购置了 290 名预防流行病传染和健康保健工作者以及 216 名县级健康管理人员进行了培训； 套医疗器械，为村健康保健点配置了 1727 套设备；此外，为县卫生院和乡医院提供了 134 台 X 射线 机，58 套冷冻设备和 36 辆救护车。项目覆盖区域内的大约 24 万名妇女都可享受到健康保健。 3）劳务输出 项目执行期中，从项目区输出劳动力多达 280123 人，其中有 131339 人输出的外省，95078 人 输出到本省其他地区，余下的 53706 人则在本县就业。大量贫困地区农民外出就业，增加了贫困农 民的收入，增强了自我发展的能力。 4）基础设施建设 项目建设完成的内容包括：修建农村道路 2349 千米：通过建设农村电力输送网络 1398 千米（其 中 180 千米为 35 千伏，1218 千米为 10 千伏），解决了 827000 人和 300000 牲畜的饮水问题；新增 灌溉面积 12136 公顷；大大地改善了贫困农村的生产和生活条件，增强了可持续发展能力。 5）土地与农户开发 （1）发展谷物和饲料作物。修建梯田 6601 公顷，改良土质 20046 公 项目建设完成的内容包括： 顷，新增玉米播种面积 72920 公顷，种植饲料作物 12555 公顷；（2）发展木材和果树种植，种植各 12  （3）种植经济作物 18855 公顷； 种果树共 86479 公顷； （4）发展畜牧业，饲养肉猪 329421 头，母猪 （5）开展农村技术培训， 63628 头，山羊 310711 只，牛 137977 头，鱼 1598 笼和 920000 只小家禽； 培训农业技术员 113375 人次，培训农民 1331319 人次。项目的农户平均覆盖率达 91.1%，广泛地帮 助了农民的发展。 6）乡镇企业发展发展 项目建设完成的内容包括：建立了 62 家农产品加工企业和 70 个农村小市场。虽然比项目原计 划投资和建设规模有较大缩小，但对项目贫困地区的经济发展和市场建设仍然起了很好的促进作用。 7）机构建设 中国西南扶贫项目的实施过程，十分重视加强组织管理工作。国务院扶贫开发领导小组办公室 下属的外资项目管理中心，建立了一支具有专业知识和管理技能的高素质队伍，确保了项目执行和 监测评估工作的顺利进行。项目三省（区）和 35 个项目县的各个层次都设有项目管理机构， 291 个项目乡镇都有全职的项目管理人员，全部的 1798 个项目村都有项目执行小组，他们严格执行项目 领导小组和项目办公室的任务，积累了领导组织实施大规模、跨地区、综合性国际合作项目的经验。 同时，在项目区建设办公用房共 3020 平方米；购置电脑、传真机、打印机等办公设备 30 套；组织 了 17 次海外参观学习或培训，参与人次为 166 人次；另外，还进行了 7 次项目管理等方面的专题研 究。这些都为项目区经济的可持续发展提供了宝贵的财富。 8) 项目和贫困监测 这方面建设的内容由两部分组成，即项目执行监测和贫困监测。项目监测由各级项目管理办公 室（PMO）完成；贫困监管由省、县农村社会经济调查队在国家农村社会经济调查总队的指导下完成。 初步形成了贫困地区经济发展监测网络，为今后的发展提供了信息保障。 综上所述，中国西南扶贫项目的成功实施，改变了项目区的生产和生活条件，改善了基础设施， 提高了贫困农民的文化技术素质和综合生产能力，增强了可持续发展能力，具有十分显著的有效性。 2.3 项目对区域发展影响 西南扶贫项目的实施，在比较顺利地完成各分项目目标的同时，也直接或间接地推进了项目所 在县的发展。根据可比资料分析，项目所在的 35 个贫困县 1993-2000 年在人均粮食产量、农民人均 13 纯收入、人均第一产业增加值和人均地方财政收入四个方面的增长速度都快于云、贵、桂三省区的 。项目所在县的农民人均纯收入的绝对增长量较 149 个县平 149 个国家级贫困县的平均增速（表 7） 均多 33 元。 表 7 1993-2000 年西南项目县与三省区全部贫困县发展比较 人均粮食产量 农民人均纯收入 人均第一产业增 人均地方财政收 （公斤） （元） 加值（元） 入（元） 1993 2000 1993 2000 1993 2000 1993 2000 三省区贫困县平 241.25 363.98 377.48 1204.43 451.16 999.39 68.70 117.61 均 世行项目县 203.74 310.00 351.19 1211.36 371.30 845.98 49.55 98.10 《2001 中国农村贫困监测报告》 资料来源：国家统计局农村社会经济调查总队： ，2001，中国统计出 版社。 2.4 减缓贫困的最终效果 西南扶贫项目的主要和最终的目标是持续地减缓项目区及其受益人群的贫困。从食物安全的改 善、贫困指数和返贫率的变化、获得物质资产、社会服务的能力的提高等方面来看，西南扶贫项目 基本实现了预期的减缓贫困的目标。 2.4.1 食物安全 由于农业生产条件差、农业生产科技落后等原因，项目区人均粮食生产和消费量一直难以满足 维持基本生活所需的基本热量需要。1995 年项目区人均粮食消费量仅 189 公斤，有约 18%的农民年 人均粮食消费量不到 150 公斤2（国家统计局，2001） ，由此产生的中度及重度营养不良一直是项目 区的一个长期难题（世界银行，1995）。西南扶贫项目中投资额最高的土地和农业开发项目，通过土 壤改良和推广先进实用农业技术等措施，帮助项目区受益农户提高粮食产量，进而改善其食物安全 性。到 2000 年项目区受益农户人均粮食消费量增加到 209.4 公斤，提高了 10.7%，比对照村农户增 长速度多 2.2 个半分点。更重要的是，项目区农户粮食消费不足的人口比重到 2000 年下降到 4.4%， 2 中国官方的贫困线是以人均粮食消费量 150 公斤的标准制定的，因此 150 公斤粮食消费量也可作为中国农村 的食物安全标准。 14 比项目实施前的 1995 年减少了将近 3/4。 2.4.2 贫困指数的变化 西南扶贫项目区一直是中国农村贫困发生率最高的地区之一，项目实施前的 1995 年项目村贫困 。不仅如此，项 发生率平均达 31.5%，分别比全国农村和贫困县平均高 24.4 和 5.6 个百分点（表 8） 目村的贫困深度较全国农村平均高 1.76 倍。经过项目期内各有关分项目的实施，到 2000 年项目村 贫困发生率下降到 17.7%，降低了 13.8 个百分点或 44.4%。与项目区的对照村相比，虽然项目村在 项目结束时贫困发生率仍然要高 4.7 个百分点，但项目村贫困发生率降低的幅度和速度都要大于非 项目村。从 1995 年到 2000 年，对照村贫困发生率降低了 8 个百分点或 38%。如果使用“双差异” 评估方法，西南项目实施使项目村的贫困发生率净降低了 5.8 个百分点。 1995-2000 年项目村的贫困深度分别降低了 2.2，比对照村多降低 1.4 个百分点。这表明项目村 内贫困人口的收入改善状况好于对照村。同期项目村贫困强度降低了 0.12 百分点，比对照村少降低 0.11 个百分点。 表8 全国和西南项目区贫困指数变化 项目区 全国 项目村 对照村 平均 贫困县 1995 2000 1995 2000 1995 2000 1994 2000 贫困发生率 31.5 17.7 21 13 7.1 3.4 25.9 8.9 贫困深度指数 5.8 3.6 3.3 2.5 2.1 贫困强度指数 1.23 1.11 0.5 0.73 0.998 《贫困监测报告（广西、贵州、云南）2000》 资料来源：国家统计局农村社会经济调查总队： ，中国 统计出版社，2001。 国家统计局农村社会经济调查总队： ，中国统计出版社， 《中国农村贫困监测报告 2001》 2001。 研究发现：西南扶贫项目对减缓贫困的影响，与所选用的指标（收入/消费支出）、贫困线以及 对照村匹配方法的关系很敏感（Chen 和 Ravallion，2003）。在贫困线较低时，项目对减缓贫困的 15 影响更大；使用收入衡量贫困比使用消费支出衡量贫困时项目的影响更大。 2.4.3 贫困减缓的稳定性 项目对减缓贫困的影响，不仅表现在某一时期内贫困指数的变化，同时也反映在贫困减缓的稳 定性。利用返贫率3计算 1995-2000 年西南扶贫项目区内贫困减缓的稳定性（图 1） ，可以发现，项目 区内的返贫率从最初的 18.4%持续下降到 1999 年和 2000 年的 8.4%，降低了 54%。在其他条件不变 的情况下，返贫率的持续下降，意味着项目区贫困农户赖以脱贫的创收或就业基础夯得比较扎实， 自我应付风险的能力更强。 图1 、1995-2000 年项目区返贫率变化 20 15 % 10 5 0 1996 1997 1998 1999 2000 返贫率 2.4.4 物质财产可及性变化 项目实施以来，项目村有 82.7 万人口和 30 万牲畜解决了饮水问题，安全饮水人比重从项目实 施前的 30-59%提高到 67-91%；项目村中通公路的村所占比重提高了 14.1 个百分点，达到 96.4%， 比对照村多提高了 9.8 个百分点；项目村中通电村的比重达到 98.2%，比项目实施前提高了 23%，比 同期对照村多提高 17.3 个百分点。项目在改善受益村和农户物质基础设施的可及性方面产生了显著 的影响。 2.4.5 社会服务的可及性变化 2000 年项目村 7-12 岁儿童入学率达到 90.6%，比项目实施前的 1995 年提高了 1.6 个百分点， 1995-2000 年项目村 7-12 岁儿童入学率性别差异指数4从 91.1% 低于同期对照村提高量 1.8 个百分点。 3 返贫率是指已经摆脱贫困人口中再度陷入贫困人口的比重。 4 指该年龄段学生中女性与男性之比。 16 提高到 96.6%，提高了 5.5 个百分点，较对照村同期多提高 4 个百分点。项目村 15 岁儿童小学完成 率达到 70.5%，比 1995 年提高了 21 个百分点或 42.4%，项目村比对照村同期多提高了 1.9 个百分点。 2000 年项目村中有卫生所的村和合格村医生的村的比重分别达到 84.1%和 89.4%，分别比 1995 年增加了 57.6 和 44.3 个百分点，比对照村多增加 9.3 和 15.6 个百分点。不仅增幅大于对照村，而 且项目村在这项指标的绝对值也高于对照村。卫生项目的实施，使广西和贵州的婴儿死亡率分别从 49.8‰和 81.5%‰下降到 19.5‰和 50‰。 2.5 项目的示范效应 西南扶贫项目的实施，在直接影响和作用于项目受益区域和人群的同时，对全国和项目所在省 区也产生了不可估量的示范效应，使西南扶贫的经验和做法在更广泛的范围内被分享和扩展。 西南扶贫项目的设计、实施、监测和管理方面的许多成功经验和做法，在后来制定全国性的扶 贫战略、政策和管理规则中，被较广泛地借鉴和应用。 第一，多部门综合扶贫。受长期计划经济的影响，中国农村扶贫项目的计划和管理在较长时期 内一直是以部门作为具体单位组织实施的。由此导致的问题，一方面是使得投入的扶贫资源分散、 形不成合力；另一方面也因无法克服多种因素对贫困的约束而使得扶贫的效率比较低下。西南扶贫 项目采用的多部门综合扶贫规划和协同实施的做法，较好地解决了在这方面存在的问题。这一有效 的扶贫理念在后来中国政府的扶贫战略和政策中被充分采纳。在《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010 年）》中，中央政府将“综合开发、全面发展”作为新时期农村扶贫开发的一项基本方针。要求“加 强水利、交通、电力、通讯等基础设施建设，重视科技、教育、卫生、文化事业的发展，改善社区 环境，提高生活质量，促进经济、社会的协调发展和全面进步” 。 （国务院，2001） 第二，扶贫到村到户和参与式村级规划。中国农村扶贫的瞄准对象在 1980 年末到 1990 年中期 以前曾经一度有过从扶贫到户到扶持实体的反复，使扶贫的进展受到一定的影响。随着扶贫形势的 变化，同时部分由于西南扶贫项目到村到户实践的进一步证明，中国政府从 1996 年开始重新明确了 扶贫到村到户的原则，并从原来的笼统地提出体扶贫到村到户到具体要求“领导联系到村，帮扶对 （中共中央、国务院，1996） 口到村，计划分解到村，资金安排到村，扶贫措施到户，项目覆盖到户” 。 在西南项目中被证明有效的村级参与式规划的思路和方法，在 2001 年开始实施的新时期扶贫开发中 被作为一项必须实行的措施和制度，在全国所有扶贫开发重点县的重点村中普遍应用。 17  第三，一次规划，分期实施。自 1986 年实施大规模扶贫开发计划以来，中国农村扶贫开发一直 采取的是按年度、按项目计划与实施的方式，致使一些需要较大投入的扶贫项目很难列入计划和实 施，同时也造成项目之间的不衔接和不匹配，降低了扶贫投入的效率。西南扶贫项目中采用的“一 次规划，分阶段实施”的扶贫项目计划和实施方式，比较有效地解决了过去政府扶贫项目中存在的 项目之间的不衔接和不匹配问题。这一做法在《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010 年）》中被采纳 《纲要》要求“综合设计、因地制宜、分类指导，要统一评估，统一论证，一次批准， 向全国推广。 分年实施，分期投入，分期分批地解决问题”（国务院，2001）。 第四，建立科学的贫困统计和监测系统。在 1997 年以前中国没有建立独立的贫困监测系统，西 南项目是中国第一个引入并建立贫困监测体系的项目，帮助中国引进了贫困监测概念和贫困分析技 术，并培养了一支贫困监测调查和分析队伍。通过该项目形成的贫困监测制度和方法，后来基本都 被全国采纳。更重要的是该项目帮助中国政府提高了对贫困监测的认识，如《纲要》要求 “加强扶贫开发统计监测工作”。“要制定科学规范、符合实际的监测方案，采用多种方法，全面、 系统、动态地反映贫困人口收入水平和生活质量的变化，以及国家重点贫困区域的经济发展和社会 。 进步情况，为科学决策提供必要的依据” 3.保证项目实施的因素 3.1 政府的承诺 各级政府在政治、组织、经济等方面的明确承诺，是西南扶贫项目实施成功的第一个重要原因。 3.1.1 政治驱动 西南扶贫项目创造了中国世行项目史上的三个第一：一是时任国家主席的江泽民先生于 1995 年 10 月给中国西南世界银行扶贫项目工作会议全体同志致信，高度评价项目的重要意义“不仅在于这 些项目可以稳定解决广西、云南、贵州三省区最贫困的 35 个国家重点贫困县 350 万贫困人口的温饱 问题，促进项目区的经济与社会发展，更有意义的是，这个合作改变了以往扶贫单纯依靠国内资金 的传统方式，开创了国内扶贫机构与国际组织相结合，国内扶贫资金与国际组织援助相结合的扶贫 18  。二是时任国务委员的陈俊生先生专门为此项目给世界银行行长写了三封信，对项目准 开发新格局” 备情况进行专题讨论。三是国务院于 1995、1998 年两次为西南扶贫项目召开专门会议，国务委员陈 俊生主持会议并发表重要讲话。以上“三个第一”为项目的顺利实施建立空前的政治氛围，引起了 各级党政领导对项目工作的高度重视，这正是这一极其复杂项目实施成功的重要前提。 3.1.2 领导小组 在省、县两级建立西南扶贫项目领导小组，由当地主要负责人担任组长。成员包括与项目相关 的主要业务部门负责人。在项目设计和实施过程中，省区分管领导经常听取项目工作汇报，会见世 行项目检查团，了解项目进展，及时为项目排忧解难。各省、县项目执行的经验表明，由于西南项 目采用综合扶贫方法，准备和实施期限长，项目领导小组的高度重视和决策是项目顺利进行的基本 保证。 3.1.3 专门机构 从中央到项目县成立的各级项目办。各级项目办内部一般按工作职能分为计划与监测、管理、 财务、采购几部分进行管理。形成了从上到下事事有专人负责、职责明确、目标具体的人员管理系 统。在县以下，针对西南项目以村为单位、以农户为对象的项目实施方法，在所有项目乡成立了项 目工作站，每个工作站根据工作量配备 3─5 名人员，实施和管理本乡世行扶贫项目。项目覆盖的行 政村成立项目实施小组，一般由村委会主任担任组长，协助乡世行项目工作站实施本村项目。中央、 省级项目办有专职工作人员 118 人，35 个项目县项目办有专职人员 450 人，290 个项目乡有专、兼 职人员 1316 人，1798 个项目村执行小组共有 6061 人。 3.1.4 部门协作 各级政府明确要求各有关部门必须在世行项目办公室的统一协调下通力合作，支持项目实施工 作。在项目的准备与实施过程中，各有关部门通过不同形式发挥了相应的作用：(1)计划部门负责将 项目建设列入“九五”发展计划，简化世行扶贫项目的立项手续，落实以工代赈配套资金；(2)财政 部门负责做好世界银行贷款的提款报帐和债务落实工作，落实好财政配套资金；(3)各级扶贫部门作 为世行项目办公室的上级主管单位，积极参与世行项目的实施管理，在资金、技术、扶贫项目组织 19 与管理方面支持世界银行扶贫项目的实施；(4)教育部门积极参与了教育项目的设计和实施工作，指 定专人负责与省区世行项目办公室密切联系，将世行扶贫教育项目的实施与本部门的业务工作结合 起来，为项目的实施提供行业指导、咨询与直接支持；(5)卫生部门参与了卫生项目的设计方案工作， 在实施中充分发挥行业系统的业务优势，与项目办密切合作，指导各县卫生局参与项目实施，并将 世行扶贫卫生项目纳入本省区卫生保健发展计划；(6)劳务输出项目由各级劳动部门与世行项目办公 室共同实施，两家共同组建的经济实体承贷承还贷款，按计划完成省外、省内和县内的输出任务。 利用多年来形成的驻外机构网络为项目劳务输出提供输出、输入和监测服务； (7)农林水电、交通 和乡镇企业和工商部门为种植、养殖、人畜饮水、输变电线路、乡村公路、加工企业、农贸市场等 各类子项目提供行业和技术指导，结合本部门的业务，协同做好项目实施的技术指导、检查和管理 工作；(8)各级税务部门根据自己的职能，检查落实项目区项目建设的税收优惠政策。海关部门帮助 项目区用足用好对外经济政策，在办理项目进口物资手续时做到特事特办，优先办理。(9)环保部门 在项目实施前承担了环保评估工作，并为各级项目办公室提供保护环境的指导和服务。他们还派专 家参加项目环境评估小组，监测项目尤其是加工企业建设对环境的影响，引进先进环保技术。在领 导小组的统一部署指导下，这些部门一直与各级项目办保持了良好的合作关系，为项目执行提供了 有力的支持和保证。 3.1.5 配套资金 中央政府承诺，国内配套资金按与世界银行贷款的相同比例提供。国务院扶贫开发领导小组两 次召开会议协调落实配套资金，三省区政府制定了配套资金年度计划。西南扶贫项目配套资金的主 要来自财政扶贫资金、以工代赈扶贫资金和扶贫贷款（含贴息贷款）以及县乡政府、部门和企业资 金，农户自筹等。中央、三省区配套资金实际到位 252810 万元，占计划数 147.45%，扣除农户自筹 部分，到位配套资金 195115.94 万元，为原计划的 113.8％。配套资金的足额落实是确保西南扶贫 项目成功实施的物质基础。 3.1.6 工作经费 由于世界银行提供的是需要偿还的贷款，用于支持项目机构运转的任何支出实际上可以理解为 政府的财政支出。工作经费由各级政府财政提供，主要用于：机构建设如办公用房、办公设备、车 20 辆、国内外考察培训开支，约 5000 万元人民币；项目准备与实施管理费用，约 4700 万元，其中项 目前期工作费用 1500 万元，项目管理费 3200 万元；省县乡项目机构专职工作人员的工资每年平均 约 1000 万元，六年建设期支出 6000 万元。以上费用合计达到 15700 万元人民币，这既是中国政府 对西南扶贫项目的重要承诺之一，也是保证项目成功实施的重要因素。 3.2 制度创新 西南扶贫项目的目标之一就是研究、探索和验证跨地区、跨行业、综合性扶贫项目的有效性。 因此项目及其设计表现出与一般扶贫项目所不同的一系列明显特点。无论是整体项目，还是各个分 项目，项目的执行均具有巨大的挑战性，多数没有现成经验可以借鉴，项目的实施管理过程实际上 也是一个试验探索过程。西南扶贫项目实施成功的第二个重要原因，就是将已证明或有待证明的扶 贫方式与中国的社会经济体系相结合，进行扶贫制度和方法的试验和创新。 3.2.1 综合性扶贫项目的设计思路和推进项目的方式 （1）目标多元：西南扶贫项目的目标是解决项目所覆盖的 290 个乡 1798 个村 280 具体体现在： 万人的温饱、培养一支具备与国际接轨的素质与能力的高素质的项目管理队伍、探索形成一种更适 （2）内容综合：基于贫困成因的综合性，西南扶贫项目尝试 合中国扶贫开发实际情况的运作机制。 了一种新的与传统的扶贫方式不同的扶贫干预方式。即在一个社区里，通过不同扶贫干预活动的组 合，从多个角度解决不同的贫困成因，同时利用多种干预活动内部的有机联系和相互促进，扩大单 一扶贫活动的效果，建立社区长期可持续发展的基础。西南扶贫项目包括了 8 个分项目，每个分项 目中又设计多项互动的建设内容。如教育分项目，包括建筑、课桌椅、减免书杂费、营养补助、师 （3）投资多元：资金来源包括世行信贷和硬贷款、国内配套资金和自筹，国内 资培训等建设内容。 （4）多方参与：贫 配套资金按性质分为扶贫贴息非贴息贷款、以工代赈扶贫资金和财政发展资金。 困农户的参与——让农户充分参与项目选择、实施及管理的决策，让项目农户明确其权利、义务和 责任，并保证农户从广泛参与中受益；各级领导干部（尤其是项目县、乡的主要领导）的充分参与 ——在认识项目、重视项目、支持项目中更有效地协调、解决项目执行中的主要问题；相关专业部 门的参与——确保一些技术要求较高的分项目能按标准实施，达到设计目标。（5）整体推进：西南 21 扶贫项目在设计和实施过程，坚持以行政村为基本单元，以村级规划为载体，以综合治理贫困、整 体改善贫困状况为目标，集中投入，整体产生综合效益。 3.2.2 跨地区跨行业的开发模式 西南扶贫项目区包括三个省区、35 个贫困县。项目覆盖区域相对集中连片，以便重点解决公用 基础设施建设，按照市场经济法则，与省内区域经济的发展走向相衔接。在设计思路和实施上，注 重把基础设施、基本农田建设、种植业、养殖业、教育、卫生、促进就业等各种措施结合起来，以 行政村为基本单元，针对致贫原因，通过项目方式整体性、一揽子地投入。这样既能稳定地解决贫 困农户的温饱问题，又能改善贫困地区生活生产条件和社区发展环境，同时有利于培育贫困农户长 期发展的能力。项目实施成效表明，跨部门的综合性扶贫项目设计思路是正确有效的。 3.2.3 一次规划、分年实施的操作方式 西南扶贫项目的整体项目在项目准备时一次性确定，分年实施，分期投入。项目的调整必须严 格遵循原定程序与标准。在具体操作上有以下特点：第一，项目规划以村级规划为基础，项目实施 以年度计划为依据，每个分项目有明确的实施方案。这样一方面避免了上项目的随意性，保持了项 目安排与实施的连续性；另一方面减少了上项目的多个环节，提高了效率。第二，严格的工作程序。 每一个分项目、每一项管理工作均有明确的目标、要求、工作内容，如采购，首先确定了各类货物、 工程或技术援助、培训所要采取的采购方式，然后对每一种采购方式都有一个严密的工作程序，只 能按照程序一步一步进行，否则就会“违规”。第三，严格的工作标准，包括各子项目建设的技术标 准、投资标准和户均投资标准。特别是户均投资标准既可避免人均投资过低达不到效果，也可避免 人均投资过高垒大户、降低扶真贫的效果。第四，重视项目监测，及时掌握项目进展情况及问题。 3.2.4 以改善财产可及性为目标，以市场导向的项目选择与调整机制 具体体现在项目的选择、确定、实施、调整等环节上。首先，选择那些有资源优势、有市场需 求可以增加农户收入为目标的生产性项目，同时考虑子项目间的相互关联性、项目实施的整体性， 使整体项目既包括生产性项目，还包括与之相互配套、相互促进的以促进产品交换为目标的生产性 辅助项目、以提高素质为目标的社会服务项目以及以改善生态生活环境为目标的基础设施项目。其 22 次，在村级规划设计和实施过程中，指导农户筛选项目时立足于贫困户的实际需要出发，注意水土 平衡、水肥平衡、劳动力与任务量的平衡、开发与环保的平衡，考虑项目的多样化；优先考虑贫困 农户的覆盖面大的项目，并考虑农户现在的技术水平及经过培训后可达到的水平；注意投资力度和 效益。第三，项目实施以村为单位、以户为实施对象，即公共设施的建设，如学校、卫生室、公路、 饮水、灌溉工程，主要是在贫困村实施，增加收入的活动如发展种养业、劳务输出、妇幼保健、助 学补助等受益对象明确的活动，都以贫困村为对象实施。第四，及时调整项目。中期调整坚持基本 目标不变、适应市场变化、符合大多数贫困农户的需要等原则。 3.2.5 坚持可持续发展原则 一是在项目内容设计体现持续性。二是在机构设置上体现持续性。项目设计中包括一个建立项 目准备、评估、执行与监测能力的机构建设分项目，这是其他世行项目所没有的。三是在资金滚动 使用机制上体现持续性。世行贷款使用期限长，项目设计中考虑了回收、滚动使用的可能，在资金 的运作机制上保证各级项目机构在项目建设期后仍致力于回收、滚动使用世行贷款，既更大限度地 发挥资金效益，同时也为项目机构的长期发展提供了条件。四是在项目建设中体现持续性。充分利 用世行贷款还贷期长、能滚动使用的有利条件，项目中的安排的贸工农、种养加、引进现代农业新 技术等都结合到本县主导产业的发展当中；利用世行扶贫项目和项目机构的优势，在贫困村综合治 理、推广实用的技术、农民的培训、人力资源开发和支持性服务等方面扩大项目效果及影响。五是 在项目后续管理中体现持续性。每一个项目工程建成后，都制定有后续管理制度和具体实施办法， 保证项目持续发挥作用。 3.2.6 项目农户参与系统 贫困农户的广泛参与是西南扶贫项目的最根本特征之一。西南项目中农户参与系统建设包括以 下内容：第一，项目选择与确定采取“从上至下”再“从下至上”的办法。第二，确保贫困农户参 与项目实施。第三，动员农户主要通过投工投劳形式参加社会服务项目和部分基础设施项目工程建 设和提供少量配套资金参加农业、劳务输出项目活动，调动目标农户参与项目的主动性和积极性。 第四，增强项目实施的透明度：所有村级规划制成村基本情况表、项目投资和实施规模表、分年完 成计划表、项目活动分布图、项目简要说明，在村里张贴公布，让农户了解项目。对助学补助、营 23 养补助名单和合作医疗减免名单进行公示。第五，提高农户参与项目实施与决策的程度：制订农户 参与项目的工作方案，明确规定农户参与项目的条件、权利、义务。第六，加大技术培训和农户培 训的力度，提高农户参与和从项目中受益的能力。此外，在历次项目检查和项目监测中，都把农户 参与项目作为重要检查内容。这些方法和措施，都促进了受益农户在项目过程中的参与程度。动员 项目目标群体的充分参与，既是项目实施成功的需要，更是建立贫困农户自我发展能力、推进农村 贫困地区民主化进程的需要。 3.2.7 关注性别问题 在西南扶贫项目设计和实施过程中，充分考虑妇女的广泛受益：一是优先解决妇女生活和生产 中的实际困难。比如，农村供水项目实施前，项目区普遍缺水或得不到安全卫生饮用水，基本上都 是由妇女到很远的地方找水、挑水，有时甚至到 3 公里以外的地方挑水，一天来回只能挑几担水。 项目实施后，农户基本上都能用上自来水，极大地减轻了妇女的挑水负担，同时由于取水方便，可 以建沼气池，又能多养猪，多积肥和增加收入。二是确保增加妇女获得教育和卫生服务的机会。在 教育项目中，助学补助特别强调对女童倾斜。教师培训中也要求多培训女教师。卫生项目中，针对 少数民族贫困地区的特点，专门安排为每村培训一名女接生员，开展妇女围产保健服务和健康教育 等。这些具体的项目活动都是妇女直接受益的，也取得了明显效果。通过项目实施，项目区女童上 学情况明显好转。三是由于男劳力的大量外出打工，妇女实际上是农业项目活动的主要参加者和受 益者。 3.2.8 注重环境保护 西南扶贫项目有针对性地设计了恢复生态、减轻环境压力的活动。大量经济林木果园的建设及 封山育林，涵养了水源，减少了水土流失；沼气池建设改变了长期以来砍柴的习惯，减轻了对林木 的破坏；项目区建设的大量饮水工程，微型灌溉工程，不仅调整了农业生产结构，有利于发展养殖 业，还对农业生态产生了积极的良性影响。劳务输出项目的实施，在一定程度上减缓了当地的人口、 土地压力。同时，在发展乡镇企业中，特别注意国家对环境保护的要求。 24 3.3 学习与试验 3.3.1 在项目区学习与试验国外已证明的扶贫项目设计、管理、监测、评估方 法 3.3.1.1 能力建设。西南扶贫项目从三个方面进行能力建设：一是扶贫管理机构的能力建设。 主要通过改善办公条件、培训和大量规范性的项目管理工作实现。从中央到乡各级项目办的工作队 伍在参加项目的过程中，通过学习、探索、交流、培训，对扶贫理念、方法有了新的认识，不同程 度地提高了组织、协调、监控能力。二是社区（项目行政村）发展能力。主要通过两个方面实现： 一方面通过项目建设建立和提升社区经济、社会、环境协调发展的基础，从而是社区发展能力得到 提高；另一方面在组织项目建设、公共设施的后续管理中使社区自组织和管理能力得到增强。三是 农户发展能力。农户在参加项目及培训活动过程中，农户的农业生产技能和其他能力得到明显提高。 劳务输出还在增加农户社会交往知识、增长见识，开阔眼界方面起到了促进作用。 3.3.1.2 村级规划。在 1994 年项目设计时，村级规划对中国扶贫开发仍是新鲜事物。中国西 南扶贫项目在学习和借鉴过程中形成了村级项目综合规划设计的思路与操作步骤，包括明确规划目 标、弄清现状、确定指标、筛选项目、制定技术标准并根据技术标准进行典型设计、发动群众参与、 设计农户模式并进行典型户测算和编制行政村项目规划。村级规划一方面为农户参与项目决策和管 理提供了机会，另一方面也使全项目设计有了更准确的基础，而且在更大的程度上保证了把项目的 资金、活动和效益传递到边远的贫困村和贫困户。 3.3.1.3 综合设计。西南扶贫项目学习和借鉴了世界银行曾经在许多国家支持过、但并不完全 成功的综合性农村扶贫开发项目的经验教训，创新了项目设计方法：一是以行政村为基本单元，围 绕收入低、素质低、基础设施差、生态环境差等贫困原因及表现，制定综合性开发措施，改变社区 的贫困状况。二是项目考虑了分项目与分项目之间、分项目的各项建设内容之间相互影响、相互促 进的关系。三是体现了人力资源开发与扶贫开发相结合。 3.3.1.4 项目调整。西南扶贫项目建立了项目调整的程序与办法：（1）公布所有项目村的项目 规划，项目年度计划以村级规划为基础，采取上下结合的方式制定，只有规划中的项目才能列入计 划；（2）项目调整有严格的程序和标准，原则上只进行一次中期调整，年度计划的调整必须按程序 （3）项目调整着重尊重贫困农户的选择、考虑市场需求； 进行； （4）通过采购、支付、检查和监测 25 等多种手段确保调整的严肃性。 3.3.1.5 采购支付。通过半个多世纪的实践，世行形成了一套标准、行之有效的采购方法，特 别是招标采购方式更是世行几十年采购经验的结晶，它将经济性、效率性和透明性的基本原则有效 地融入整个采购过程。它的引入有利于项目采购制度化、规范化并与国际标准接轨。 3.3.1.6 监测系统。西南扶贫项目的监测系统包括两个部分：第一，贫困监测系统。1995 年， 在世界银行的支持下，中国国家统计局和国务院扶贫办合作，在利用世界银行贷款开展综合扶贫活 动的西南项目区，建立了中国第一个贫困监测与项目影响评估体系，通过抽样调查，对广西、贵州、 云南的 35 个项目县的贫困缓解和扶贫成效进行全面的反映和独立的评估。从 1995 年到 2001 年，国 家统计局农村社会经济调查总队、项目省农调队以及项目县农调队或统计局每年对调查村、户和个 人情况进行调查。共计收集约 22.1 万笔村级数据，1210 万笔住户数据和 4114 万笔个人数据。抽样 的目标指标人均纯收入达到预定的精度标准。第二，项目管理监测系统。项目监测的组织体系由区、 县、乡、村四级项目机构或人员组成，项目监测评价功能由项目区监测评价网络传递完成，各级项 目办都有明确的监测职责分工。西南扶贫项目在大型综合性扶贫项目管理监测方面进行了探索：(1) 通过报表、检查、验收、监测户、专题会议、计算机系统，采取交互式监测方法体系开展项目监测 工作；(2)对项目效益到户的跟踪监测作了积极的尝试，建立项目监测户网络；(3)开发了“综合性 扶贫项目计算机农户监测管理系统”对项目进行管理。 3.3.1.7 参与方法。西南扶贫项目在设计和实施过程中始终注重参与式方法的借鉴和应用。但 是，由于当时对参与式的理念、原则、方法很不充分，因此在项目参与实践中存在许多有待改进的 空间。 3.3.2 根据项目实施中出现的新情况进行的试验 3.3.2.1 项目资金运作机制。中国政府扶贫项目的运作体制存在着权责分离问题：资金管理部 门有权分配资金，但没有具体的扶贫责任，因此在放贷时主要考虑还款问题；而扶贫部门有明确的 扶贫任务，却又无权调配资金。西南扶贫项目对资金的使用机制进行了创新，改变了以前扶贫开发 中分渠道使用管理的做法，从机制上保证把资金统一协调在县项目办，再根据项目情况投入到项目。 这样的运转机制，解决了扶贫开发中资金与项目脱节、权责分离的问题。 26  3.3.2.2 硬贷项目。为了探索硬贷款扶贫的可能性及其模式，西南扶贫项目设计了利用 4750 万 美元的“广西城市就业分项目”。其主要建设内容是利用世界银行硬贷款在南宁、北海和防城港三个 城市实施林业、蔬菜种植、水产养殖和低收入者住房项目，从而为贫困县的剩余劳动力创造新的就 业机会，探索进而建立一种将贫困地区开发与城市发展相结合的异地扶贫新机制。项目设计是令人 振奋的，但在实施中由于没有充分考虑市场波动因素的影响、设立的劳动力进入门槛太高、项目各 方对该部分项目的理解迥异等原因，致使项目最后通过较大的调整才基本完成。 3.3.2.3 贫困村合作医疗。西南扶贫项目在农村合作医疗保健制度建设方面做了非常有意义的 尝试。项目设计的思路是：在项目建设期内世行贷款提供每人 18 元的卫生基金，在基金使用设计上 逐年减少：第一年 4.5 元，第二年 4 元，依次递减；而农户自筹部分却是逐年递增：如第一年 2 元， 第二年 2.5 元等，这样的设计就保证了到第 7 年，世行贷款用完后，到项目建设期末，一方面农户 因参与其他项目建设增加了收入，另一方面逐年增加自筹，其心理承受能力也是逐渐增强，靠农户 的自筹也可以使合作医疗机制继续运转。在实践中，卫生分项目中的合作医疗并没有取得成功。 3.3.2.4 助学资金。在西南扶贫项目中，针对项目区教育状况设计了一系列项目活动，其中的 助学补助和营养补助是直接帮助部分贫困户子女解决因无力负担学费等而导致的辍学情况，提高贫 困农户子女入学率和完学率，在项目区普及初等教育。两项补助都强调向女童和少数民族儿童倾斜。 在原设计中，计划对 54 万名小学生进行学费补助，在春季缺粮季节向 20.8 万名学生提供春荒补助。 经过最初两年的实施，发现由于项目区学校的设施、人力有限，贫困学生数量过大等原因，春荒补 助在实施中操作难度较大。在项目中期调整时，将剩余的春荒补助资金与助学补助合并，建立助学 基金，同时建立项目区贫困学生档案库，以期在项目区建立较长期的助学补助机制。不过由于开发 档案库时间较长、后期项目回补资金到位慢、银行利息不断调低等因素，实际上助学基金后期发放 很少，没有形成良性循环的机制。至项目结束时，三省区共向 29 万多名学生提供了助学补助，向 8.8 万多名学生发放了春荒补助，对促进贫困学生入学和完成初等教育起到了积极作用。 3.3.2.4 农民技术员。西南扶贫项目农业分项目目标覆盖五十多万农户，因此，项目的成功程 度取决于农户对所需要的种养使用技术的掌握程度。在项目村，技术传递的最好方式是示范，而典 型农户的示范更有推广性。为此，广西项目区在每个项目村选择和确定两个项目农户的户主为农民 技术员。不过最后也因为缺乏经费而没能达到预期效果。 3.3.2.5 监测户。从 1997 年起，广西项目办就开始尝试一种对农户进行跟踪监测的机制，监测 27 户网络的建立就是这样一种积极的尝试。监测户的选择根据项目特点采取 4:3:3 的比例随机从项目 农户中抽取，每个项目村选择 10 户项目农户作为项目监测户，其中种植监测户 4 户、养殖监测户和 劳务监测户各 3 户。但是，农户监测系统由于缺乏必要的经费而仅仅坚持了两年。 （1）会战方式：在一定的时间（时期） 3.3.3 借鉴国内其他地区的扶贫做法。 ，通过集中人力、物力、 财力突击完成某项工作一直是政府开展工作的有效方式。为加快项目实施进度或集中提高某项管理 工作水平，广西项目区借鉴和采用了会战方式。如 1996 年，工作重点是以劳务输出分项目“96 春 （2）项目农户建档立卡： 季战役”和社会服务分项目“96 夏季战役”为中心，带动整体项目推进。 国家八七扶贫攻坚计划开始实施之时，一些贫困县对贫困户开展建档立卡工作以确保扶贫效果。西 南扶贫项目借鉴了这一做法。在 1996 年初，全项目区开展了项目农户建档立卡工作，做到农户有卡， 村有农户卡、花名册，乡、县有项目农户花名册，只有真正贫困的农户才能持卡，只有持卡的农户 才能实施项目。（3）村委会的作用：在中国各项农村工作中，村委会均发挥重要的组织动员作用。 西南扶贫项目通过以下三个方面发挥村委会的作用：组织和发动群众制定村级规划及选择项目、成 立以村委会成员为主的项目执行小组、组织和发动群众参与项目的实施和后续管理。（4）项目检查 验收。西南扶贫项目借鉴了国内其他相关项目检查验收的方法，如重点分项目开展交叉检查。若干 个检查组，每组负责 2-3 个县、每县 4-5 天。检查前先讨论方法，确定标准与步骤；检查后进行交 流评比。从检查过程及结果看，每次检查验收活动都达到原定目标，进一步推进了项目，提高了项 目管理水平。 3.4 外部环境条件 3.4.1 宏观政策调整 西南扶贫项目需要相当大的扶贫信贷资金来配套，在项目执行的前两年，扶贫信贷资金由农发行按 政策贷款管理，1998 年扶贫信贷资金的管理划归农业银行管理，按商业规则运作，实行资产抵押担 保。由于贫困县财力弱，没有资产抵押，抵押担保落实困难等原因，省下达配套的扶贫信贷资金计 划不能到位，对实施项目带来一定的影响。 28 3.4.2 汇率变化 汇率变化或风险包括美元对货币总库制、美元对特别提款权和美元对人民币的风险。本项目由 于受汇率影响而造成的很大损失，加重了配套资金的压力，影响项目实施。截止到 2002 年 6 月底， 整个项目因汇率变化导致项目资金缩水 14.8%。由于各省配套资金安排的不同，受到的损失也不同。 广西项目区国内配套资金充足、农户自筹比例超过设计标准，因此，汇率变化对项目建设内容的完 成以及项目目标的实现的影响并不明显。汇率变化还会对还贷产生影响。贵州增加国内配套资金弥 补世行软贷款的缩水十分困难，因此对项目的执行影响较大，尤其是在农业项目中，不但影响了项 目资金到户的投资强度和项目农户覆盖率，而且造成林果种植项目中、长期后续抚育管理资金的缺 口。 3.4.3 市场变化 市场变化的影响主要体现在生产项目，其中受影响较为严重的是二三产业分项目中的加工企业 项目和农业分项目中种植、养殖项目。项目执行期间，中国社会商品市场供求急剧变化，项目规划 设计中对这种快速发展变化的市场趋势估计不足，预测不准，导致对原规划的项目进行多次调整， 部分未能完成任务。(1)加工企业：由于市场变化，中期调整时不得不对加工企业项目进行了大规模 调整。一些已建成的项目，由于市场变化和冲击，流动资金筹措困难，运营情况差。(2)农业项目： 部分项目在可行性研究时，市场价格高、效益好，如种桑养蚕项目，1996 年项目实施时，由于出口 不畅和国家经济的调整，蚕茧从原来的每公斤 14 元下跌至每公斤 5 元，项目无法实施。一部分已实 施的项目，由于受市场的冲击，如山羊养殖项目，由于市场价格的大幅下跌，由每公斤 15 元种羊， 每公斤 10 元的肉羊，下跌到后来每公斤 6 元多，造成养殖户的大范围缩减和项目农户还贷成本的增 加。 3.4.4 机构改革与干部调整 项目的实施管理，要求要配备一批相对稳定的人员从事项目管理工。但是，由于县级机构 5 年 一换届，乡镇 3 年一换届，而且往往在新一届政府上任后第二年就开始部分调整人员，人员变动不 可避免。部分县、子项目单位、乡镇工作站业务人员变动频繁，造成项目管理业务出现衔接不上的 现象，不但加大了培训的难度，也不利于项目实施管理工作的连续性。 29 3.4.5 世行程序要求 严谨性是世界银行工作程序的一个突出特点，要求高，如果项目实施管理能完全按照这样高的 要求去做，是能收到预期的效果。但在执行中，一些程序过于死板，不够灵活。 4、可供其他国家或地区借鉴的经验教训 中国西南扶贫项目的成功实施，不仅有效地缓解了项目区的贫困状况，提高了项目区持续发展 的能力，而且也为其他国家和地区提供了不少可供借鉴的经验和教训。具体来说，主要有： 4.1 综合干预 贫困的形成一般都受到多种因素的综合影响，各个因素之间相互制约。单一的扶贫措施，虽然 实施和管理比较容易，但终究无法解决多种因素对贫困的综合约束。西南扶贫项目以行政村为基本 单元，围绕贫困户收入低、素质低、所在社区基础设施差和生态环境差等贫困原因，制定综合性扶 贫开发规划，一揽子解决约束项目区农户发展的多方面问题。不仅较大程度上缓解了项目区农民的 贫困，改善了社区和农户财产可及性，而且为项目区今后的持续发展，奠定了较好的基础。 4.1 政府的高度支持和多部门的密切协作 西南扶贫项目的成功实施，在很大程度上是中国相关政府部门积极支持和相互协作的结果。该 项目不仅建立了自上而下的领导和实施机构体系，而且有数十个不同的部门以不同的方式参与了项 目的设计、实施和管理。项目所采取的多种创新的扶贫方式和做法，对政府部门之间的协作是一个 严峻的考验和挑战。没有各级政府部门的积极支持和相互协作，西南扶贫项目难以顺利地实施和完 成。 30 4.3 实施地政府与世行的密切合作 西南扶贫项目是中国政府和世界银行密切合作的产物。在某种程度上说，西南扶贫项目的实施 是世界银行的资金、所拥有的国际扶贫经验和教训与中国特定的社会、经济制度在合作双方共同努 力下的结果。 4.4 根据实施环境的变化合理调整项目内容 中国西南扶贫项目的顺利实施，与根据项目实施环境的变化合理调整了项目内容，有着不小的 关系。只有根据项目实施环境的变化，合理地调整项目内容，才能避免由于项目设计中存在的或因 环境变化变得不合理的项目内容而导致项目失败。 4.5 项目采购和调整程序应该更加灵活 总的来说，世行采取的采购和项目调整程序是比较先进有效的。但是，采购程序对大量分散到 边远贫困村和农户实施的项目的适用性值得怀疑。西南项目中很多物资通过打捆招标采购不仅不能 满足项目点多、面广、分散、施工时间、季节性的要求，还增加了成本，贻误工期，不利于项目的 执行。世界银行的贷款实行的提款报帐制度，要求项目有充分的资金保证，而且要求对完成项目的 数量和质量进行严格的验收，这对地方财政资金短缺的贫困地区来说，会延误工期，影响项目的顺 利进行。世界银行对项目的调整坚持非常严格的程序且审批的时期较长，难以及时应对因市场变化 引起的必需的项目调整，应在保证项目目标实现的前提下，坚持原则性与灵活性结合。 4.6 农户的参与程度应该进一步提高 中国西南扶贫项目考虑了项目农村参与项目设计、执行和监测的需要，但仍有很大的改进 空间。主要是：(1)项目设计如何更充分反映农户的意愿；(2)项目实施期间，对农户的宣传深度、 广度也做得不够，不少农户并不完全清楚申请实施项目有哪些程序要求或者哪些条件，使农户 参与项目实施处于被动地位； (3)在项目实施中后期，农户还款积极性不高，部份农户即使实 施项目获得成功，有还款能力，也由于没有明确的约束机制及担保或联保等贷款限制条件不愿 还款；(4)项目后续管理中，农户参与表现出了惰性，部分公共水池只有在不能使用的时候才参 （5）农户自己管理和监测项目成果的参与式机 与维修，这实际也是农户没有充分参与的结果； 31 制还没有形成。 4.7 如何在贫困地区建立医疗保障制度还需要继续探索 中国西南扶贫项目的卫生分项目中的合作医疗没有取得成功。贫困社区农民生活上比较困难， 解决农民的基本医疗保障问题不能由国家和集体全包下来，也不能完全靠农民个人自费医疗，只能 走新型的互助共济的合作医疗道路。 32 参考文献 Shaohua Chen and Martin Ravallion. 2003. “Hidden Impact? Ex-post Evaluation of Anti-poverty Program”. World Bank Policy Research Working Paper 3049. World Bank. 1992. China: Strategies for Reducing Poverty in the 1990s. World Bank. 2001. China: Overcoming Rural Poverty. World Bank. 2003. Implementation Completion Report for Southwest Poverty Reduction Project. (世界银行·《中国西南扶贫世界银行贷款项目完工报告》) 《中国西南扶贫世界银行贷款项目广西项目区验收评价 中国西南扶贫世界银行贷款项目广西办公室： 总报告》，2003 年 5 月 · 中国西南扶贫世界银行贷款项目办公室·《中国西南扶贫世界银行贷款项目可行性研究报告》 1995 年 3 月 20 日 国务院：《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010）》，2001 年。 国家统计局农村社会经济调查总队： ，中国统计出版社，2001。 《中国农村贫困监测报告 2001》 《贫困监测报告（广西、贵州、云南）2000》 国家统计局农村社会经济调查总队： ，中国统计出版社， 2001。 黄承伟等:《世纪攻坚－世界银行中国西南扶贫项目模式实践与探索》。广西人民出版社，2000 33 附表：1995-2000 年项目村与对照村部分指标 项目村 对照村 1995 2000 1995 2000 1．贫困程度 贫困发生率 31.5 17.7 21.0 13.0 贫困深度指数 5.8 3.6 3.3 2.5 贫困强度指数 1.23 1.11 0.50 0.73 2．食物安全 人均粮食消费量（公斤） 189.2 209.4 199.6 216.5 食物安全人口比率 82.3 95.6 82.8 95.1 3．物质财产的可及性 通电村比率 75.2 98.2 94.3 100.0 通公路村比率 82.3 96.4 87.4 97.7 安全饮水人口比重 65.1 71.4 4．社会服务的可及性 有小学的村的比重 92.0 94.7 93.1 96.6 7-12 岁小学生入学率 89.0 90.6 93.6 97.0 7-12 岁儿童入学率性别差异指 91.1 96.6 96.7 98.2 数 15 岁儿童小学完成率 49.5 70.5 60.2 79.4 有卫生所的村的比重 26.5 84.1 20.7 69.0 有乡村医生的村的比重 45.1 89.4 50.6 79.3 有合格接生员村的比重 25.7 80.5 39.1 78.2 产 妇 在医 院 / 卫 生 院 生 育 的比 4.1 14.9 9.8 19.1 重 5.自发展能力 外出务工劳力比重 7.9 12.0 6.6 11.7 人均手持现金和存款(元) 93.2 351.8 135.2 496.0 34