Infrastructure, growth, and poverty reduction in China (Infrastructure, croissance et réduction de la pauvreté en Chine),中国的交通基础设施，增长与减贫

Public Disclosure Authorized 30774 上海会议：大规模增进减贫成效 案例分析 Public Disclosure Authorized 中国的交通基础设施，增长与减贫 Public Disclosure Authorized 提交日期：2004 年 2 月 23 日 Public Disclosure Authorized 地区：亚洲 国家：中国 类型：Country case 作者：董焰，樊桦 联系方式：国家发展与改革委员会综合运输研究所，北京西城区木樨地北里甲 11 号，100038。 电话：010-63908667 传真：010-63908683 电子信箱：zydongyan@btamail.net.cn 1  目 录 1. 摘要 1 2. 制度和政策框架 2 2.1 与交通扶贫相关的政府机构及其主要职能 2 2.2 中国交通扶贫政策框架 4 3. 交通扶贫的推动因素 7 3.1 政府的作用 7 3.2 制度创新 9 3.3 学习和实践 11 3.4 外部推动力量 12 4. 案例分析：交通基础设施对区域经济和减贫的影响 13 4.1 案例来源 13 4.2 案例分析方法 13 4.3 案例区域和对照区域概况 14 4.4 案例的社会经济影响分析 15 4.5 结论 18 5. 经验总结 19 5.1 政府在扶贫道路改善工程中发挥主导作用 19 5.2 严格的管理是扶贫道路改善工程成功实施并产生 良好社会经济效益的重要保证 20 5.3 多渠道筹资是扶贫道路改善工程顺利实施的保障 20 6. 问题和展望 21 6.1 问题 21 6.2 展望：未来中国交通基础设施发展和减贫的持续性 21 7. 参考文献 23 2 1．摘要 造成贫困地区贫困的原因有很多，其中一个非常重要的因素就是这些地区的 交通落后。要解决这些地区贫困人口的温饱问题，推动经济与社会发展，必须加 快基础设施建设，改善其交通落后的状况和贫困群体的生活条件。 中国政府高度重视交通对经济发展和减缓贫困的作用。1984 年开始，中国 政府开始采取以工代赈方式在贫困地区开展农田、水利、县乡公路等方面的基础 设施建设。“八七”扶贫攻坚计划期间，中国政府通过以工代赈重点解决贫困地 区行路难、饮水难问题，其实施范围覆盖了 21 个省区的 529 个国家级贫困县， 每年用于农村扶贫公路建设的资金达 7 亿元。1998 年中国政府作出加快基础设 施建设的重大决策，县乡公路网络被作为交通建设的重点之一，自此中国农村基 础设施建设进入前所未有的大发展时期。2002 年以来，交通系统集中力量实施 了西部地区通县公路建设工程，这是中国政府实施西部大开发战略，改善西部地 区交通基础条件，促进西部经济快速发展采取的重大举措。2003 年，中国政府 又在全国范围内启动了县际及农村公路建设，标志着中国将以县际通油路建设为 契机，带动全国农村公路的迅速发展。交通基础设施的改善对贫困地区的经济增 长和社会进步产生了积极影响，并且能够使影响区域的贫困人口直接受益，加快 了贫困人口脱贫致富的步伐。 近年来，中国农村交通基础设施之所以能够迅速发展并产生了良好的社会经 济效益，主要得益于以下主要因素：一，中国政府对于开发式扶贫、交通扶贫和 农村道路发展给予了充分重视，这为其提供了有利的外部环境；二，多元化的筹 资渠道推动了农村交通基础设施的快速发展；三，对农村交通基础设施项目实行 严格的管理，保证了扶贫目标的可持续性；四，国际组织在农村交通基础设施领 域发挥了积极作用，不仅带来了资金和项目，更重要的是提高了中国农村交通基 础设施建设的整体水平。 中国目前仍有 3000 万贫困人口，这些贫困人口主要分布在中西部交通不便 地区，为这些地区发展提供必要的交通基础设施将意味着巨大的挑战。尽管在中 国政府的努力和国际组织的积极援助下，中国农村交通基础设施有了快速的发 展，但是应该看到，农村交通基础设施在数量和质量上仍然难以满足农村经济发 展和减缓贫困的要求，大力发展农村交通基础设施仍是一项重要而又艰巨的任 务。中国政府已经充分认识到发展农村交通基础设施的重要性，正积极采取措施 加快农村交通基础设施建设。可以预见，未来交通基础设施建设在经济发展和减 缓贫困当中将继续发挥重要的、不可替代的作用。 1 2. 制度和政策框架 2.1 与交通扶贫相关的政府机构及其主要职能 造成贫困地区贫困的原因有很多，其中一个非常重要的因素就是这些地区的 交通落后。要解决这些地区贫困人口的温饱问题，推动经济与社会发展，必须加 快基础设施建设，改善交通落后的状况和贫困群体的生活条件。中国政府高度重 视交通基础设施建设①对经济发展和减缓贫困的作用，并将其作为实现国家扶贫 战略目标的重要途径②。在中国，交通扶贫是一个多部门共同参与的系统工程。 就与农村经济发展和减贫联系最为紧密的公路而言，管理和参与农村公路③建设 的政府部门和机构主要包括： 2.1.1 交通管理部门 ! 交通部。主管全国公路工作，编制国道发展规划，筹集资金补助国道和重 要省道的建设。 ! 省交通厅。主管全省公路工作，编制省道发展规划，负责省内的国道和省 道的建设和养护管理，指导和补助县乡公路的建设和养护。 ! 地区交通局。汇总和协调所管辖各县情况并上报省交通厅和转发省交通厅 批复，是县与省之间的一个中间机构。 ! 县交通局。编制县道发展规划，协助乡镇政府编制乡道规划，负责县道的 建设和养护。 ! 乡镇政府。负责编制本行政区内的农村道路发展规划，负责本行政区内的 乡道建设和养护。 ! 村民委员会。向乡镇政府提出村道规划和建设建议，负责村道和村内道路 的建设和养护管理。 2.1.2 以工代赈管理部门 ! 国家发展和改革委员会（原国家计委）。主管全国以工代赈工作，制定以工 ① 交通基础设施包括公路、铁路、港口、机场等各种为满足运输需求而建设的基础设施。从公路的技术经 济特征来看，几乎所有的地区都能够修建公路，因此公路具有通达程度高的特点，这也就意味着公路在农 村经济发展和减贫中发挥着重要和独特的作用。如没有特别说明，本报告中的交通基础设施主要指与农村 经济发展和减贫有密切和直接关系的公路。 ② 1994-2000 年，中国政府实施了《八七扶贫攻坚计划》《计划》明确指出，大力发展贫困地区的公路、农 。 田、水利等基础设施建设，改善生产条件，是走开发式扶贫道路的重要途径之一。 ③ 为了保证数据来源的可靠性和一致性，本报告将农村公路定义为“列入交通部统计的县乡公路。 ”按照行 政等级划分，中国公路可以分为国道、省道、县道和乡道。其中，县道是指具有全县政治、经济意义，联 结县城和县内主要乡镇、主要商品生产和集散地的公路，以及不属于国道、省道的县际间公路；乡道是指 主要为乡镇经济、文化、行政服务的公路，以及不属于县道及县以上道路的乡与乡之间、以及乡与外部联 络的公路（郭小碚、罗仁坚等，1998） ，本报告中的农村公路即指列入交通部统计的县道和乡道，统称“县 乡公路” 。按照交通部的规定，列入交通部统计的公路必须达到交通部颁布的公路技术标准，虽能通行汽车 但未达到规定标准的道路不能列入统计。因此，有相当一部分农村地区存在着有公路可通行汽车，但在统 计上不通公路的现象。 2  代赈资金的使用原则和资金分配计划。 ! 省计委。与省交通厅共同制定以工代赈中道路建设资金使用计划和审批各 县上报的项目计划。 ! 地区计委。汇总和协调所管辖县以工代赈项目申请计划和有关情况并上报 省计委和转发省计委批复。 ! 县计委。与县交通局共同编制以工代赈道路项目计划，监督和检查项目的 实施和资金的使用情况。 2.1.3 扶贫机构 ! 国务院扶贫办公室。为国务院扶贫领导小组的执行机构，主管全国扶贫工 作，制定和协调国家扶贫资金的使用计划。 ! 省扶贫办公室。为省扶贫领导小组的执行机构，负责全省扶贫工作，制定 和协调国家分配的扶贫资金和省配套的扶贫资金的使用计划。用于公路建 设的扶贫资金使用计划与交通厅协商制定。 ! 地区扶贫办公室。汇总和协调所管辖县扶贫项目的资金申请计划及其他有 关情况并上报省扶贫办和转发省扶贫办批复。 ! 县扶贫办公室。负责本县扶贫工作，与县交通局共同协商制定用于道路建 设的资金使用计划和项目计划。 图 2.1 反映了目前中国农村公路的管理体系和参与交通扶贫的各政府部门与 机构。 国家发展和 国家 交通部 国务院扶贫办 改革委员会 省计委 省交通厅 省扶贫办 省 地区计委 地区交通局 地区扶贫办 市 县计委 县交通局 县扶贫办 县 乡镇政府 乡 农村道路 村民委员会 村 3  图 2.1 中国农村公路的管理体系和参与交通扶贫的部门与机构 2.2 中国交通扶贫政策框架 2.2.1 中国交通扶贫政策 过去 20 多年间，中国政府实施了改革开放政策，促进了中国经济的快速增 长。80 年代中期以来，中国政府对反贫困战略进行了调整，确定了开发式扶贫 战略和动员各方面力量扶贫的指导思想。根据国内外环境的变化，中国政府对经 济发展战略进行了调整，出台了包括西部大开发等旨在缩小地区发展差距、推动 经济和社会均衡发展的重大战略措施。伴随着中国经济发展战略和扶贫战略的调 整，中国政府先后制定和实施了一系列旨在促进农村交通基础设施发展和减贫的 政策，这些政策主要包括： 1.通过以工代赈加大对贫困地区交通基础设施的投入 1984 年开始，针对贫困地区基础设施薄弱、抵御自然灾害能力较差的实际 情况，中国政府开始采取以工代赈方式在贫困地区开展农田、水利、县乡公路等 方面的基础设施建设。中央政府设立以工代赈项目的初始目的，一是为贫困地区 提供基础设施，二是为贫困人口提供短期就业机会。前者是为地区整体经济发展 奠定基础，后者是为当地的贫困人口提供救济的一种现代方式。到 2000 年，中 国政府累计安排的以工代赈资金达 390 多亿元（中华人民共和国国务院新闻办公 室，2001）。以工代赈将贫困地区基础设施的发展与为贫困人口创造就业机会结 合起来，取得了良好的效果。 从 1984 年底开始中国政府陆续安排了七批以工代赈计划，以加大基础设施 建设力度，其中第一、二、三、六、七批以工代赈计划大部分资金用于农村公路 ， 建设。1994 年，根据中央农村工作会议精神和《国家“八七”扶贫攻坚计划》 为了保证到本世纪末用七年时间稳定解决 8000 万人的温饱问题，政府决定在 1994-2000 年七年间每年用价值 10 亿元的商品进行以工代赈。这批以工代赈计划 加强集中资金、确保重点，主要解决贫困地区行路难、饮水难问题，其实施范围 覆盖了 21 个省区的 529 个国家级贫困县，每年用于农村扶贫公路建设的资金达 7 亿元。 2.通过财政转移支付加大对贫困地区交通基础设施的投入 中国政府在“九五”发展规划中将“实施规范的中央财政转移支付制度”列 为国家支持中西部不发达地区的开发，支持民族地区、贫困地区脱贫致富和经济 发展的五项措施之一。其中，交通基础设施建设是国家对中西部地区进行财政转 移支付的重点。通过对落后地区基础设施建设的财政支持，提高地区参与市场竞 争和吸引外部资金等要素流入的能力，以引导这些区域经济加快开发步伐。在交 4 通部制定的“十五”规划中明确指出，在国家财力稳定增长的前提下，建立并实 施中央财政转移支付制度，加大对西部地区交通发展的支持力度；建立国家西部 开发专项基金，主要投向基础设施建设。 3.交通系统开展的交通扶贫工作 1982 年和 1984 年，交通部先后两次召开全国农村公路建设会议，在农村经 济发展的关键时期，及时地启动了农村公路新一轮的建设进程。根据国务院的部 署，从 1985 年开始，交通部开始进行系统的交通扶贫工作。交通扶贫工作分为 两部分：第一部分是定点扶贫工作，也就是由交通部对口定点帮扶河南洛阳市的 7 个国贫县和云南怒江州的 4 个国贫县。此外，全国各省、区市交通厅、局及地 市县各级交通部门也都承担了定点扶贫任务；第二部分是面上的交通扶贫工作， 重点支持全国 592 个国贫县的交通基础设施建设和交通人才的培养。 1994 年，根据《国家“八七”扶贫攻坚计划》有关精神，交通部成立了扶 ，每年投资 9.2 亿 贫工作领导小组，编制了《交通扶贫公路建设“九五”规划》 元扶持、帮助贫困地区发展公路交通，重点加强了农村“出口路”、“经济路” 和“通乡、通村路”的三路建设，同时对中西部地区 23 个省 562 个国贫县的各 级交通部门实施交通教育扶贫，帮助培养交通专门人才。 2002 年以来，交通系统集中力量实施了西部地区通县公路建设工程，这是 中国政府实施西部大开发战略，改善西部地区交通基础条件，促进西部经济快速 发展采取的重大举措。根据国家安排，西部地区通县公路建设项目共有 252 个， 建设规模 26098 公里，涉及 17 个省区，计划总投资 310 亿元，其中中央投资 167 亿元，地方配套资金 143 亿元。西部通县公路建设，直接加快了整个西部地区公 路网建设步伐，公路技术等级大幅提升，路面状况得到很大改善。截止 2002 年 底，西部地区十二个省份公路通车总里程达到 725,724 公里，比 2001 年增长了 3.83%，等级公路里程达到 511,501 公里，比 2001 年增长了 4.1%，其中高级次高 级路面里程比 2001 年增长了 10.24%。西部通县公路建设项目相对集中于贫困地 区、边远地区和少数民族地区，通县公路的建成通车，改善了群众生产生活条件， 促进了地方经济发展。通县公路建设提供的就业机会使贫困人口直接从中受益， 成为沿线农民增收的有效手段，加快了农民脱贫致富步伐。 2003 年，中国政府又在全国范围内启动了县际及农村公路建设。根据计划， 2003 年启动县际及农村公路建设项目 5300 多个，建设总里程 7.8 万公里，总投 资 750 亿元，其中 2003 年计划投资 396 亿元。10 月份，交通部再次追加投资计 划，使农村公路建设总规模达到 16.2 万公里，建设项目 15501 个，总投资 1095 亿元，其中年度计划投资 622 亿元。县际及农村公路建设标志着中国将以县际通 油路建设为契机，带动全国农村公路的迅速发展。 5  2.2.2 中国交通扶贫取得的成就 90 年代以来，中国政府交通投资力度明显加大，特别是“九五”以来，中 国政府实施了包括加强基础设施投资在内的扩张性宏观经济政策来刺激经济增 长，同时对交通对经济发展和减缓贫困的作用给予高度重视，中国农村公路无论 是在数量上还是质量上都取得了跨越式的发展，突出表现在三个方面： 一是总里程迅速增加，发展速度不断加快。到 2002 年底，县乡公路里程达 到了 133.7 万公里，比 1995 年增加 51.6 万公里（见图 2.2 和图 2.3）。“八五” 期间我国农村公路年均新增 2.2 万公里，比“六五”、“七五”期间年均新增 1 万公里左右的水平翻了一番，“九五”期全国农村公路年均新增 4.2 万公里，比 “八五”又翻了一番。 二是技术等级逐年提高，路面状况不断改善。改革开放以前，我国农村公路 技术等级标准过低，质量差，低级和无路面里程居多，以等外公路为主，养护和 绿化里程很少。近十多年来，农村公路的技术等级和服务水平都有了大幅度的提 高。2002 年全国农村公路中等级公路达到 99.5 万公里，占农村公路总里程的 74.4%，二级及以上高等级公路里程达到 6.3 万多公里。 三是通达深度不断增加。全国乡（镇）、行政村通公路的比例由 1995 年的 98%和 80%上升到 2002 年的 99.5%和 92.3%，分别增长了 1.5 个百分点和 12.3 个百分点。 250000 230354 197537 200000 150000 122784 87361 100000 69964 70744 43864 50000 10586 910 3380 0 一级公路 二级公路 三级公路 四级公路 等外公路 1995年 2002年 单位：公里 图 2.2 不同技术等级的县道线路里程增长情况 《1995 年交通统计资料汇编》 数据来源：交通部： 、《2002 年交通统计资料汇编》。 6  600000 500867 500000 400000 293343 271521 300000 200000 121703 77953 100000 35577 3235 13442 0 二级公路 三级公路 四级公路 等外公路 1995年 2002年 单位：公里 图 2.3 不同技术等级的乡道线路里程增长情况 《1995 年交通统计资料汇编》 数据来源：交通部： 、《2002 年交通统计资料汇编》。 3. 交通扶贫的推动因素 3.1 政府的作用 从宏观环境方面看，农村交通基础设施的发展首先得益于中国政府对于开发 式扶贫、交通扶贫和农村道路发展给予了充分重视，这为其提供了有利的外部环 境。 中国政府从 1994 年起实施的《国家八七扶贫攻坚计划》是中国历史上第一 个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。《国家八 七扶贫攻坚计划》明确提出，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争 用七年左右的时间，到 2000 年底基本解决农村贫困人口的温饱问题。该纲领的 实施旨在通过开发式扶贫提高贫困地区和贫困人口自我积累、自我发展的能力。 农村交通基础设施建设作为实施开发式扶贫的重要措施之一得到了充分重视，中 国政府大幅度增加了农村交通基础设施投入，实施《国家八七扶贫攻坚计划》期 间，全国 592 个国定贫困县累计新增公路 32 万公里，为贫困地区的社会经济发 展做出了重要贡献。到 2000 年底，除了少数社会保障对象和生活在自然环境恶 劣地区的特困人口，以及部分残疾人以外，全国农村贫困人口的温饱问题已经基 《国家八七扶贫攻坚计划》确定的战略目标基本实现。 本解决， 为加快解决在一定程度和特定地区仍然存在的贫困问题，2001 年中国政府 颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010 年）》，对二十一世纪前十年中国 7 的农村扶贫开发工作进行了全面部署。《纲要》将进一步改善包括交通基础设施 在内的贫困地区的基本生产生活条件作为扶贫开发的重要途径，并提出到 2010 年前，基本解决贫困地区人畜饮水困难，力争做到绝大多数行政村通电、通路、 通邮、通电话、通广播电视。为实现这一目标，中国政府将进一步增加财政扶贫 资金，进一步扩大以工代赈规模，同时针对目前贫困地区财政困难的实际情况， 加大财政转移支付的力度。中央和地方各级政府投入的财政扶贫资金，重点用于 改变基本生产生活条件和基础设施建设。 为加快西部地区的发展，缩小地区间发展差距，近年来中国开始实施西部大 开发战略。西部大开发的重点之一是加快西部地区的基础设施建设，特别是加强 水利、交通、通讯等基础设施建设。政府在西部地区优先安排基础设施、生态环 境和资源开发等建设项目，并不断加大对西部地区的投入和财政转移支付力度， 为推动西部地区发展和贫困人口解决温饱问题发挥了重要作用。中国政府还特别 强调实施西部大开发与扶贫开发相结合，西部大开发安排的水利、退耕还林、资 源开发项目，在同等条件下要优先在贫困地区布局，公路建设项目要适当向贫困 地区延伸，把贫困地区的县城与国道、省道干线连接起来，西部基础设施建设项 目，要尽量使用贫困地区的劳动力，增加贫困人口的现金收入。根据西部大开发 战略，大力扶持西部地区公路基础设施建设，将是本世纪初中国公路交通发展的 战略重点，西部大开发战略将对交通基础设施的发展、进一步降低贫困发生率产 生深远的影响。 鉴于交通基础设施对贫困地区发展的重要作用，1998 年中国政府作出加快 基础设施建设的重大决策，自此中国公路、铁路等基础设施建设进入前所未有的 大发展时期。近年来，中国政府在公路上的年投资递增额在 35%左右，西部地区 公路建设投资比重由“九五”初的 1/6，上升为 1/4 以上。在交通部“十五”计 划当中，县乡公路网络被作为交通建设的重点之一。中国未来 20 年农村公路的 发展目标见表 3.1。 表 3.1 中国未来 20 年农村公路的发展目标 阶段 发展目标 中国农村公路的通达深度和质量有明显提高，全国乡镇通公路 “十五”末（2005 年） 率达到 99.8%，高级、次高级路面铺装率达到 80%以上；行政 村通公路率达到 96%，高级、次高级路面铺装率达到 50%以上。 农村交通条件得到明显改善，力争所有具备通车条件的乡镇与 行政村通公路，县到乡公路基本达到高级、次高级路面标准， “十一五”末（2010 年） 乡到行政村公路消灭无路面状况，通公路的行政村班车通达率 达到 95%以上。 8  力争乡到行政村公路基本达到高级、次高级路面标准，基本实 2020 年 现通公路的行政村通班车。 今后 3 年，县际和农村公路建设将重点实施“三项工程”：即东部地区通村 工程，中部地区通乡工程，西部地区通县工程，分别解决东中西部地区乡到村、 县到乡以及县际通沥青路或水泥路问题。“三项工程”的实施再次显示了中国政 府加快农村公路建设，彻底改变农村交通基础设施落后面貌的信心和决心。 3.2 制度创新 资金短缺是制约农村交通基础设施发展的关键问题。改革开放以来的经济体 制改革，允许国有、集体、私有等多种经济成分并存，使得具有投资能力的单位 和个人增多。以增大地方政府事权和财权为目的的投资体制改革和财政税收体制 改革，使得地方政府掌握的财力增多和投资的积极性提高。同时，地方居民积极 投工投劳，社会各界积极捐资捐物，使农村交通基础设施建设资金来源日趋多元 化。多元化的筹资渠道是农村交通基础设施快速发展的重要推动因素。 目前农村公路建设资金的来源主要包括：1.国家预算内资金，包括中央财政 专项资金和地方财政专项资金；2.国内贷款；3.利用外资；4.车辆购置税；5.自筹 及其他资金。2002 年中国农村公路建设资金的来源见表 3.2。 表 3.2 2002 年中国农村公路建设资金来源 资金来源 金额（亿元） 比重 国家预算内资金 20.56 4.1% 国内贷款 38.89 7.8% 利用外资 3.56 0.7% 车辆购置税 23.67 4.8% 自筹及其他资金 411.54 82.6% 总计 498.22 100.0% 数据来源：《2002 年全国交通统计资料汇编》。 表 3.2 表明，在农村公路建设资金来源中，自筹及其他资金是农村公路建设 最主要的来源。在地方政府财力有限的情况下，组织民工建勤、投工投劳是保障 农村公路得以发展的关键①。民工建勤是中国特有的一种行之有效的公路筹资方 式，它是指组织民工进行公路养护和修建地方道路的建设勤务制度。1998 年生 效的《公路法》规定，县乡人民政府应当在规定的农村义务工日范围内，组织公 ① 1987 年交通部颁布的《县乡公路建设和养护管理办法》中规定，县乡公路的建设和养护，执行“民工建 勤”、“民办公助”的政策，其资金来源，除征收的手扶拖拉机、畜力车养路费，地方财政附加收入外， 还应采取多方集资，群众投劳等多种形式，广开资金渠道。 9 路两侧的农村居民履行为公路建设和养护提供劳动的义务①。农村居民的投工投 劳在农村公路建设中发挥着重要作用，其折算数占农村公路建设资金总额的相当 大比例。根据有关估算，全国县乡公路每年民工建勤折算投入约为 40 亿元，约 占县乡公里总投资的 30%左右（郭小碚、罗仁坚等，1998）。民工建勤作为县乡 公路建设和养护的一种渠道，部分缓解了县乡公路建设和养护资金不足的问题， 它的推广为促进中国县乡公路的发展及全国公路网的形成作出了重要贡献。 但是，民工建勤制度也在一定程度上加重了农民负担，在近年来中国政府实 施的农村税费改革中，一方面取消了乡统筹，原来农民交纳的乡村道路修建费等 五项由乡镇支配的资金被纳入农业税范围，乡统筹名目随之被取消，另一方面取 消了民办公助、民工建勤政策，农村基础设施建设采取“一事一议”的办法，这 也就意味着进行修建县乡道路及其他公益事业等需要劳动力时，需经村委大会进 行一事一议，除此之外不得随意使用劳动力。农村税费改革在减轻农民负担的同 时打破了现有的县乡公路建设筹资、投资模式，使县乡可用于农村道路建设的财 力相应减少，使农村公路建设和养护面临着诸多新的困难。 为了解决这一问题，各级政府都加大了对农村公路的投入力度，政府投资在 农村公路建设资金来源中所占的比重明显上升。以河南省扶贫道路改善工程第二 期（RIPAⅡ）与第三期（RIPAⅢ）②的资金来源构成为例（见表 3.3），由于在实 施 RIPAⅢ时国家取消了民办公助、民工建勤政策，当地农民的投工投劳在项目 总投资中的比重明显下降，而省、市、县各级政府的投入明显增加。同时，各地 政府也在积极探索如何建立一套长效稳定的建养机制，实现农村公路的可持续发 展。许多地方在这方面积累了有益的经验，如有的地方把公路建筑营业税全额返 还，用于农村公路建设；有的省正在争取将高速公路经营公司交纳的税金返还， 专项用于农村公路建设；还有些省从农业正税和附加税中划出一定比例，专项用 于农村公路建设等。 表 3.2 RIPAⅡ与 RIPAⅢ资金来源构成比较 资金来源 RIPAⅡ RIPAⅢ 世行贷款 26.88% 31.81% 省、市、县政府投入 39.57% 66.05% 投工投劳 30.59% 1.24% ① 1988 年交通部颁布的《中国人民共和国公路管理条理实施细则》规定，公路沿线农村劳动力投工建路每 年每人不超过 3 个建勤工日，车船运输工具不超过每年每台件不超过 2 个建勤工日。 ② 世界银行贷款河南省第二公路项目扶贫道路改善工程（简称 RIPAⅡ） ，是洛阳至三门峡高速公路的附属 项目，共 3 批 30 个路网，全长 1577.04 公里，1997 年起陆续实施，1999 年底全部建成通车。世界银行贷 款河南省第三公路项目农村扶贫道路改善项目（简称 RIPAⅢ） ，是驻马店至信阳高速公路项目的附属项目， 共 10 个路段，全长 372 公里，2001 年 5 月开始实施，2002 年 12 月全部建成通车。 10 以工代赈 2.96% 0.90% 总计 100% 100% 《世界银行贷款河南省第二公路项目扶贫道路改善工程（RIPA）后评估报告》 数据来源： 《世界银行 、 贷款河南省第三公路项目扶贫道路改善工程（RIPA）后评估报告》。 3.3 学习和实践 在相当长一段时期内，农村交通基础设施建设和养护由于缺乏相应的法律法 规而具有很大的随意性和不规范性。1998 年以后，国家相继颁发了《公路法》、 、 《合同法》《招投标法》《建设工程质量管理法》 、 《公路建设市场管理办法》 、 等。 这些法律法规的颁布实施，为运用法律手段，保护路产路权，维护公路正常的运 营，加强公路的建设和管理，提供了法律制度保障，从而使公路规划、设计、建 设、管理、养护等纳入了法制化轨道，对农村交通基础设施的发展具有重要意义。 同时，国家交通部重新修订颁发了一系列规范、规定、标准，出台了工程管理办 法、路政管理条例等，使公路建设施工与管理做到规范化、制度化，有章可循， 有法可依。 近年来一些国际金融组织贷款的农村公路建设项目，由于能够较好地按照中 国政府的有关规定和国际通行的原则对项目进行严格管理，农村道路建设产生了 良好的社会经济效益，提高了扶贫工程的可持续性，同时也对其他农村公路项目 起到了良好的示范效应。以 RIPAⅢ为例，RIPAⅢ每一个项目虽然都规模不大， 投资额小，建设周期短，但是项目从申报到竣工的每一个环节都是按照公路建设 基本程序和要求进行的。 在项目的实施方面，采取了有效措施保证了 RIPAⅢ的施工质量。在施工队 伍的选择上，严格按照“菲迪克”条款和质量管理要求，通过招投标在交通系统 择优选择了施工力量强、经验丰富的单位承担施工任务。在施工过程中，按照“政 府监督、施工监理、企业自检”三级质量管理体制要求，各地市交通局成立了质 量监督检测站，对各地公路质量实施全方位督察，特别注重关键工序主要指标的 检测把关。各地市公路总段、县乡公路管理处经过议标，选择了信誉高、能力强 的监理单位，对各项工程监理实施统一管理，派出驻地监理人员。各施工单位签 定了质量目标责任书，并安排专职质检人员负责质量检验把关。从而形成了自上 而下、层层进行质量监控的保障体系。 在项目财务管理方面，各地都建立健全了财务管理规章制度，下发财务管理 办法，明确了有关规定。省、地市、县乡公路管理处及各县乡所均设立专门帐户， 由专人负责理帐。资金的申请拨付，按程序进行。先由施工单位通过计量提出申 11 请，报监理审核；再由各地市县乡处工程、财务汇总上报省公路局，尔后按进度 情况予以拨付。同时，各地市县乡处财务部门定期组织审计检查资金支付情况， 监督扶贫资金使用。这样加强了资金管理，保证了工程建设的资金需要。 在工程完工投入使用后，加大养护管理力度，促进扶贫工程的可持续发展。 以往公路建设经常存在着“重建设、轻养护”的问题。在 RIPAⅢ项目完工后， 采取了一系列措施加大了养护管理力度：一是建立了乡级养护站，实行专业养护 和群众性养护相结合；二是开展养护竞赛活动，促进养护质量的提高；三是通过 植树绿化不断改善路貌环境，使 RIPAⅢ更好地为人民群众生产生活服务；四是 通过立法和贯彻公路法，把养护管理纳入法制化轨道，保证公路正常运营。这些 措施使 RIPAⅢ的投资效益得到提高，保证了扶贫目标的可持续性。 3.4 外部推动力量 在实施扶贫开发、发展交通基础设施领域，中国政府积极开展与国际社会的 交流与合作，通过借鉴国际社会多年积累的成功经验和管理方式，提高中国扶贫 开发和交通基础设施建设的整体水平。在扶贫领域，世界银行与中国的合作最早， 投入规模最大。世界银行与中国目前已经开展的西南、秦巴、西部三期扶贫贷款 项目，援助总规模达 6.1 亿美元，覆盖 9 个省区、91 个贫困县，800 多万贫困人 口，三批贷款项目中都包含有用于农村道路建设的贷款计划。此外，日本国际协 力银行、联合国开发计划署、亚洲开发银行也与中国政府在扶贫和交通基础设施 建设领域开展了积极的合作。 在农村交通基础设施建设方面，国际组织可以在资金和管理两方面发挥独特 的作用。 一方面，国际金融组织贷款是发展农村道路的重要的筹资渠道。农村道路虽 然直接受益者是贫困地区的人民群众，然而受地方财政实力的约束，农村道路的 建设完全依靠地方财政投资是不可能的，完全依靠群众投工投劳也是不现实的。 而利用国际金融组织贷款的优惠政策，与政府投资和群众投工投劳相结合，则能 大大缓解贫困地区修路资金紧张的局面。“九五”期间，公路、水路交通建设利 用国际金融组织贷款和外国政府贷款 76 亿美元，比改革开放以来至“八五”期 末累计的总和还要多出近四分之一，这些贷款中有相当一部分用于农村道路建 设，对改善农村交通条件、促进地方经济发展起到了积极作用。 除了资金支持外，国际机构的作用更主要地体现为为中国农村交通基础设施 建设注入新的管理理念和管理方式，提高了中国交通基础设施建设和管理的整体 水平。过去中国交通基础设施建设、特别是县乡公路建设在规划、施工等方面具 有很大的随意性，既影响了资金的使用效率，又使基层交通管理部门的管理水平 12 长期难以提高。而国际金融组织贷款项目对于项目从规划、勘测、设计、施工、 维护等全部过程都有严格的规定和实施要求，这不仅有助于保证项目本身的质量 和效益，提高了基层交通管理部门的管理水平和技术人员的业务能力，而且对类 似项目起到了良好的示范作用，从整体上提高了项目影响地区交通基础设施建设 水平。 4. 案例分析：交通基础设施对区域经济和减贫的影响 4.1 案例来源 本报告采用世界银行贷款河南省公路Ⅲ项目农村扶贫道路改善项目（以下简 称 RIPAⅢ）作为案例分析对象。RIPAⅢ是驻马店至信阳高速公路项目的附属项 目，其中含有 10 段，全长 372 公里。项目总投资为 33382 万元人民币，其中利 用世行贷款 10619 万元。 RIPAⅢ的内容包括：（1）将一部分等外沙石路改建为沥青四级公路，使晴 （2）将三、四级公路改建为二、三级柏 通雨阻的沙石路变为全天候的等级道路； （3）对国道 312 线个别关键路段三级路进行重建，改为二级路，提高道 油马路； 路等级和质量。项目自 2001 年开始实施，2002 年全部完成通车。 4.2 案例分析方法 本报告将对案例区域和对照区域在项目实施前后的社会经济发展状况进行 对比分析，以客观、科学地分析 RIPAⅢ是否对案例区域的经济发展和减贫起到 了作用①。 首先，在驻马店市和信阳市选取了未实施 RIPAⅢ的 6 个乡镇作为对照区域。 这些乡镇均临近案例区域，在 RIPAⅢ实施前，它们在经济发展水平、文化、自 然地理条件等方面与案例区域非常相近，有些乡镇曾上报 RIPAⅢ项目但未获批 准。因此，在对照区域的选取上，最大程度地保证了对照区域与影响区域有类似 性和可比性。 在广泛收集案例区域和对照区域有关社会经济统计数据的同时，设计了专门 的问卷进行了大规模的农户调查，同时选择了案例区域内基层政府官员、有代表 性的农民进行了面对面的访谈。在案例区域，按照每 10 公里道路抽取 100 个农 户的原则进行抽样；在对照区域，每个乡镇抽取 3 个村，每个村再随机抽取 30 ① 本章所采用的研究方法和数据均来自于河南省交通厅公路局和河南省社会科学院后评估课题组所做的 。本章采用了其研究成果的 《世界银行贷款河南省第三公路项目扶贫道路改善工程（RIPA）后评估报告》 一部分，更详细的有关案例区域和对照区域的社会经济情况、农户调查、访谈、对比分析的内容请见上述 报告。 13 个农户。大多数问卷直接发放给村长，由村长再发放到农户，少数问卷由在校大 学生直接入户填写。样本的分布情况见表 4.1。 表 4.1 抽样调查的样本分布 影响区域 控制区域 乡 镇 40 6 行政村 46 18 农 户 3724* 540* 注：*有效样本数。 4.3 案例区域和对照区域概况 4.3.1 案例区域概况 RIPAⅢ农村扶贫道路项目分布在河南省经济社会发展相对滞后的驻马店市 和信阳市的 8 个县区，其中 7 个县为国家级和省级贫困县。10 个项目途经 40 个 乡镇，546 个行政村，涉及区域人口 180.9 万人，面积 3507.83 平方公里。 案例区域所在的驻马店市和信阳市，位于黄淮大平原的淮河两岸及大别山北 麓，在河南省经济社会发展中一直处于相对滞后的位置。该地区拥有丰富的矿产 资源、有驰名中外的“信阳毛尖”茶和其他特色农产品，还盛产桔梗、茯苓、淫 藿、蒙花等大批中草药材，拥有大批自然旅游资源和人文景观。交通闭塞的状况 严重影响和阻碍了当地自然资源、矿产资源和旅游资源的开发，同时也造成了当 地居民封闭保守的思想观念，致使当地经济发展相对落后，贫困人口较多，教育、 医疗卫生等事业发展也十分缓慢。 项目实施前，尽管案例区域内有京广铁路、宁西铁路、京九铁路等铁路干线 和 107 国道、106 国道、312 国道等主要公路，但各县区的农村交通路网建设从 数量到质量都比较差，农村与外界的联系不畅通。比如地处山区的新县到 2000 年底，仍有 112 个行政村不通公路，58 个村不通电，113 个村不通电话，仍有 8000 人饮水困难并且运水不便。农村公路发展滞后制约了经济发展，严重阻碍 了当地群众脱贫致富的步伐。 项目实施后，两条国道(G312、G106)、3 条省道及 3 条县乡道路等级普遍比 原来有所提高，路面加宽，基本上都达到全天候畅通的规格，G312、G106 国道 与驻信路、上项路、开龚路等省道与县、乡道相互衔接，成为纵横畅通的公路路 网，驻马店和信阳市域内的交通状况大为改善。特别是 3 条县乡沙石路改建为沥 青路面之后，彻底摆脱了原来晴通雨阻、通车能力低、抗灾能力差的困扰，极大 地方便了新县、浉河区山区的村民百姓，原来不通公路的村受益更大，如浉河区 董家河至谭家河路段，本是信阳龙潭青茶毛尖的产地，道路畅通，使山茶运输通 畅，信息快捷，促进了当地经济的快速发展。 4.3.2 对照区域概况 14  对照区域共有 6 个乡镇，其中 2 个属于驻马店市，4 个属于信阳市。对照区 域的经济结构仍以传统的种植业为主，主要粮食作物为小麦和大米。2002 年该 区域人均财政收入只有 74.47 元，不到河南省平均水平（308.67 元）的 1/4。与 案例区域在 RIPAⅢ实施前一样，该地区的社会经济发展一直处于较为落后的状 态。 从总体上看，对照区域农村道路网的质量较差。2002 年该地区共有各种道 路 1479.1 公里，其中沥青、水泥路 157.1 公里，砂石路 170 公里，分别占道路总 长度的 10.6%和 11.5%，其余 1153 公里的道路为路况较差的等外路。在一些深山 区村庄，只有一些简易的土路，一下雨就无法通行，交通极为不便。 4.4 案例的社会经济影响分析 4.4.1 经济总体发展水平 表 4.2 是案例区域与对照区域人均 GDP 的比较。从增长率上看，案例区域 人均 GDP 的增长率高于对照区域，说明案例区域的总体经济发展速度快于对照 区域。另外，案例区域与对照区域人均 GDP 的绝对差距由 2000 年的-31 元变为 2002 年的 43 元，相对差距由 2000 年的 0.989 变为 2002 年的 1.013，说明 RIPA Ⅲ实施后案例区域的经济总体发展水平超过了对照区域。 表 4.1 案例区域与对照区域人均 GDP 的比较 单位：元 案例区域 控制区域 绝对差距 相对差距 （1） （2 ） （3 ） （4 ） 2000 2847 2878 -31a 0.989b 2002 3236 3194 42a 1.013b 增长率 13.66% 10.98% — — 注：① 人均 GDP 来源于各县统计局。 ② a.绝对差距表示案例区域与对照区域人均 GDP 的差，即：（3）=（2）-（1）。 ③ b.相对差距表示案例区域与对照区域人均 GDP 的比，即：（4）=（2）/（1）。 4.4.2 农民收入和减贫 4.4.2.2 农民人均收入和人均现金收入 图 4.1 和图 4.2 是案例区域与对照区域农民人均收入和人均现金收入的比较。 RIPAⅢ实施后，案例区域的农民人均收入和人均现金收入均超过了对照区域。 15  2050 2023.0 2000 1950 1917.8 1900 案例区域 对照区域 1850 1808.3 1811.1 1800 1750 1700 2000年 2002年 单位：元 图 4.1 案例区域与控制区域农民人均收入的比较 数据来源：农户调查。 1921.8 1950 1878.2 1900 1850 1800 案例区域 1750 1707.6 1710.5 对照区域 1700 1650 1600 2000年 2002年 单位：元 图 4.2 案例区域与对照区域农民人均现金收入的比较 数据来源：农户调查。 案例地区拥有丰富的旅游资源，过去交通条件差，制约了旅游资源的开发。RIPAⅢ 实施后，交通条件的改善极大地促进了旅游业的发展，为当地农民增加收入创造了有利 条件。 “公路修好了，很多旅游者慕名来参观许世友将军墓和纪念馆，一个偏远山村变成 了旅游胜地，许多村民靠卖旅游纪念品、食品等致富，还盖起了新房子。” ——许仪民，许世友将军的族人。 交通条件的改善促进了农业产业结构的调整，山区农民种植的农产品和经济作物可 以方便快捷地运到城市，农民收入得以快速提高。 “过去这里主要种植小麦和大米，农民收入水平很低。RIPAⅢ改善了交通条件，公 路沿线的农民修建了塑料大棚，种植反季节蔬菜和水果。他们还种植鲜花和珍稀植物卖 到城市，种植中草药卖给中药厂。运输卡车直接开到地边把农作物运走。” ——孙小锋，驻马店市工业局技术员。 4.4.2.3 贫困人口数量 表 4.3 是案例区域与对照区域贫困人口数量和比重的比较。RIPAⅢ实施后， 16  案例区域贫困人口的数量和比重的下降幅度均大于对照区域，说明案例区域在减 贫方面取得的成绩要好于对照区域。 表 4.3 案例区域与对照区域贫困人口的比较 案例区域 对照区域 变化率 变化率 2000 2002 2000 2002 （%） （%） 贫困人口数量（人） 118660 98710 -16.8 17800 15300 -14.0 占总人口的比重（%） 7.9 6.5 -17.7 8.0 6.8 -15.0 数据来源：各县统计局。 4.4.3 农村集贸市场和小城镇建设 农村集贸市场的培育和繁荣需要良好的交通条件作为支持，同样，良好的交 通基础设施能够为人口和产业向小城镇集中创造有利条件。表 4.4 的数字表明， 由于交通条件的改善，案例区域在集贸市场发展和小城镇建设的速度上均超过了 对照区域。 表 4.4 案例区域与对照区域农村集贸市场和小城镇发展的比较 案例区域 对照区域 变化率 变化率 2000 2002 2000 2002 （%） （%） 集贸市场和专业批发 102 127 24.5 14 17 21.4 市场（个） 城镇人口（万人） 14.17 16.79 18.5 1.83 1.98 8.2 城镇化水平（%） 9.5 11.1 16.8 8.3 8.8 6.0 区域城镇人口 区域城镇工业产值 注：区域城镇化水平的计算公式为： 城镇化水平 = × 区域总人口 区域工业总产值 数据来源：各县统计局。 4.4.4 乡村工业化 良好的交通条件是乡镇企业发展的重要前提条件。表 4.5 的数字表明，由于 交通条件的改善，案例区域的工业发展速度超过了对照区域，在 GDP 中的比重 也有了更快的增长。 表 4.5 案例区域与对照区域工业发展的比较 案例区域 对照区域 变化率 变化率 2000 2002 2000 2002 （%） （%） 工业增加值（万元） 119788 146151 22.0 17771 20431 15.0 占 GDP 的比重（%） 28.1 29.9 6.4 27.9 28.5 2.2 数据来源：各县统计局。 17  4.4.5 交通运输业的发展 表 4.6 表明，在 RIPAⅢ实施后，案例区域的机动车保有量、客货运输量以 及周转量都有了较快的发展。随着交通条件的改善和收入的增加，越来越多的农 户购买摩托车、汽车以便利出行和从事运输等非农产业。交通条件的改善也使潜 在的运输需求转化为现实的需求，促进了客货运输的发展。 表 4.6 案例区域与对照区域路网利用的比较 案例区域 对照区域 变化率 变化率 2000 2002 2000 2002 （%） （%） 机动车保有量 87868 99817 13.6 1330 1410 6.0 客运量（万人） 1335 1550 16.1 190 214 12.6 货运量（万吨） 619 762 23.1 86 97 12.8 客运周转量（万人公里） 52640 66550 26.4 7730 9050 17.1 货运周转量（万吨公里） 37810 49740 31.6 6724 7860 16.9 数据来源：各县统计局。 交通条件的改善方便了出行，增强了贫困地区农民与外界的联系，使他们的生活方式 和思想观念发生着巨大变化。 “路修好了，更多的人到城市里打工。他们看到了城市的生活方式和思想观念。在现 代社会里，男女平等，城市人反而更喜欢女孩，因为女孩和父母更亲。到城市打工的女孩 比男孩更容易找到工作，而且挣的更多。从外面回来的年轻人思想发生了很大变化，他们 都不愿多生孩子，而且认为男孩女孩一样好。现在一个家庭最多只有 2 个孩子，而不是象 过去那样，一个接一个地生直到有男孩为止。” ——张华，信阳市妇联主任。 交通条件的改善降低了获得医疗卫生服务的时间成本，提高了医疗卫生服务的可及 性，从而使农村居民提高了医疗服务利用率。在遭受自然灾害时，便利的交通条件还为灾 后救援提供了快捷的通道，将灾害造成的人身伤害和财产损失降低到最低限度，有利于维 护社会稳定。 “我的小诊所开在公路边。公路修好以后，到县城只需要 20 分钟。更多的人到我这 里看病，遇到危重别人，我可以先进行紧急处理，然后再把他送到条件好的医院。2003 年上蔡县发了大水，省里的医疗队和救护车很快就赶到，对受灾地区进行消毒，救治病人， 所以那一年没有一个人死于传染病。” ——刘振堂，上蔡县塔桥镇乡村医生。 4.5 结论 通过对比分析可以得到如下结论：RIPAⅢ实施后，案例区域的经济总体发 展水平、农民收入、农村集贸市场和小城镇建设、乡村工业、交通运输业都较对 照地区发展地更快。RIPAⅢ的实施推动了案例区域旅游业、农业等产业的发展， 18 提高了医疗卫生服务的可及性，促进了农村居民思想观念的改变。RIPAⅢ的实 施对影响区域的经济增长和社会进步均产生了积极影响，并且使贫困人口从中直 接受益，加快了贫困人口脱贫致富的步伐。 5. 经验总结 5.1 政府在扶贫道路改善工程中发挥主导作用 由于扶贫道路改善工程具有很强的社会公益性，因此，政府发挥主导作用是 此类项目得以成功实施最关键的因素。政府的作用主要体现在三方面： 1．政府投入是扶贫道路改善工程最主要的资金来源 RIPAⅢ建设总资金 33382 万元，其中世行贷款 10619 万元，民工投工投劳 折合 715 万元，省交通厅补助 5600 万元，各市县自筹资金 16448 万元。省、市、 县三级政府的投入占 RIPAⅢ总投资的 66.05%。扶贫道路改善工程的社会公益性 和公共产品性质决定了它难以象高等级公路那样通过市场化方式融资，政府投入 是扶贫道路改善工程最主要的资金来源。 2．政府通过制定优惠政策为公路建设营造有利的环境和条件 为了顺利推进 RIPAⅢ的实施工作，保证保质保量按期完成任务，RIPAⅢ所 在各市、县、乡政府统一协调制定了一系列优惠政策，如在土地征收等方面给予 优惠、优价供应材料和施工用水电、免费采集砂石料以及减免税金等，为施工创 造了良好宽松的外部环境。 3．地方政府对项目给予重视、支持和有效组织 地方政府对项目的重视、支持和有效组织是扶贫道路改善工程得以顺利实 施的重要因素。 在项目前期，地方政府认真研究规划，积极做好各项前期工作：一是做好调 查，确定项目，展开勘测设计工作，为项目实施做好准备；二是认真组织编写、 申报可行性研究报告，并及时上报省公路局，列入建设计划；三是严格按照世行 要求和公路建设管理程序，搞好招投标工作，选择确定了施工单位，并分别签定 了施工合同。 在项目实施阶段，省公路局和各地方政府高度重视，集中全力狠抓项目落实。 项目实施所在县均成立了工程项目指挥部，由县长或主管交通的副县长亲任指挥 长，交通、城建、土地、环保、林业、公安等有关部门及项目所在乡镇政府领导 等作为指挥部成员，统一组织，密切协作，相互配合，积极抓好各项工作落实。 另外，积极组织民工建勤，各地县、乡政府广泛动员，发动群众，由指挥部统一 组织，统一安排，划分责任目标，组织大会战，集中突击。如公路采备基层或面 19 层石料，则采取按村组分段承包，按人头定量分摊的办法，共同承担任务。实践 证明，地方政府的支持和有效组织，是扶贫道路改善工程得以顺利实施的关键因 素。 5.2 严格的管理是扶贫道路改善工程成功实施并产生良好社会经济效 益的重要保证 RIPAⅢ每一个项目虽然都规模不大，投资额小，建设周期短，但是项目从 申报到竣工的每一个环节都是按照世行贷款公路建设基本程序和要求进行的。在 实施过程中，严格按照交通部关于公路建设基本程序和管理办法要求，注重抓好 项目招投标工作，择优选择施工单位；加强质量管理，实施三级监督监理、质量 控制；加强施工管理，严格按施工规范、技术要求，精心组织施工；加强财务管 理，按计量支付程序拨付资金；加强公路养护管理，实行专业与群众养护结合； 加强路政管理，把公路营运纳入法制化轨道等等。只有按照国家的有关规定和国 际通行的原则对项目进行严格管理，避免项目建设的不规范性和随意性，才能保 证扶贫道路改善项目的顺利实施，提高资金的使用效率和扶贫工程的可持续性。 5.3 多渠道筹资是扶贫道路改善工程顺利实施的保障 政府投入是扶贫道路改善工程最重要的资金来源，但是由于贫困地区地方政 府财政普遍较为困难，仅靠政府投入难以满足农村道路发展的资金需求，必须通 过多渠道筹资来解决资金问题。利用国际金融机构贷款和群众投工投劳相结合， 能够大大缓解贫困地区修路资金紧张的局面。 一方面，国际金融机构贷款是发展农村道路的重要筹资渠道。国际金融组织 的贷款具有期限长、利率优惠等特点，同时，国际金融机构都有一整套比较系统、 完整、科学的组织结构和业务政策与程序。利用国际金融机构贷款既能够缓解农 村道路建设资金紧缺的局面，通过项目的实施和管理，还能够促使贫困地区了解 和熟悉国际惯例和管理方法，提高项目的管理水平。 另一方面，引导农民自愿出义务工仍是发展农村道路的重要筹资渠道。尽管 在农村税费改革后，不允许大量动员农民投工投劳，但是由于多年的宣传和其他 地区的示范作用，贫困地区的居民大多都能够认识到道路基础设施对于脱贫的重 要意义，对修建公路具有很高的积极性，因此只要把握好政策界限，利用好“一 事一议”的政策，地方居民中间仍然蕴藏着很大的潜力。在国家财力有限的情况 下，发动当地居民的积极性，引导农民自愿出义务工在今后中国农村公路建设中 仍将发挥重要作用。 20 6．问题和展望 6.1 问题 20 多年来，尽管中国农村道路有了飞速的发展，但是由于长期以来中国交 通运输的发展，特别是干线交通基础设施的建设，主要是为工业尤其是重工业服 务，而对农村交通兼顾不够。从 80 年代至今，各省的公路建设重点和资金投向 主要是干线公路和高等级公路，数量庞大的乡和村级公路主要由当地基层政府和 农民自行负责建设和养护，省级以上政府给予的财政投入数额很小。除了少数经 济发达地区以外，大多数地方基层政府的财力难以满足农村道路发展的资金需 求，缺乏充足稳定的资金来源是制约农村道路发展的最主要的因素。特别是在实 施农村税费改革后，民办公助、民工建勤政策的取消，打破了现有的县乡公路建 设筹资、投资模式，使县乡可用于农村道路建设的财力相应减少，农村公路建设 和养护面临着诸多新的困难。因此，如何建立一套长效稳定的建养机制，实现农 村公路的可持续发展是中国农村公路发展所面临的最主要的问题。 6.2 展望：未来中国交通基础设施发展和减贫的持续性 中国目前仍有 3000 万贫困人口，这些贫困人口主要分布在中西部交通不便 地区，为这些地区发展提供必要的交通基础设施将意味着巨大的挑战。同时，在 目前已解决温饱的农村人口当中，有相当大一部分仍具有很大的脆弱性，在外来 冲击的影响下极易发生返贫，如何提高这部分人口抵御风险的能力也是一项亟待 解决的课题。还必须引起注意的是，目前中国贫困线的标准要远低于国际通行的 标准，如不通过各种措施大力减贫，将会导致社会贫富差距越来越大，成为经济 和社会发展的巨大隐患。 交通基础设施建设作为开发式扶贫的重要方式之一，是实现贫困地区经济、 社会发展的基础条件和基础因素。它能够提高贫困人口获取收入的能力，并增加 新的就业机会，增强贫困地区自我发展的能力。因此，为贫困地区提供交通基础 设施的意义不仅仅是增加了有限的道路里程，而会对某一地区的产业发展、经济 结构、农民收入和生活方式、教育、医疗保健、社会稳定发展等多方面产生积极 的影响，从这个意义上讲，交通基础设施建设对贫困地区发展的影响是多方面的， 难以用具体数字表述的。 尽管在中国政府的努力和国际组织的积极援助下，中国农村交通基础设施 有了快速的发展，但是应该看到，农村交通基础设施在数量和质量上仍然难以满 足农村经济发展和减缓贫困的要求，大力发展农村交通基础设施仍是一项重要而 又艰巨的任务。 令人感到欣慰的是，中国政府已经充分认识到发展农村交通基础设施的重 21 要性，正积极采取措施加快农村交通基础设施建设，特别是在西部大开发中，交 通基础设施被给予高度的重视，经过几年的建设，中西部地区的交通条件已经得 到显著改善。当前中国政府正在实施农村公路“通达工程”,以西部地区为重点, 进行农村“出口路”建设,即通往经济中心、交通中心以及连接国省干线公路等 对外出口公路的建设；进行农村“经济路”建设,即资源开发公路、旅游公路和 贫困地区联片开发公路等经济效益好、交通量相对较大的重要公路的建设；进行 “通乡、通村路”建设,即逐步打通具备建设条件的不通公路(或机动车道)的乡 镇、行政村的公路。根据交通部制定的全国交通跨越式发展的新目标，在今后 8 年内，中国将新修 34 万公里以上公路，到 2010 年，全国公路总里程达到 210 万 至 230 万公里，随着公路的延伸，中国所有具备通车条件的乡镇和行政村都将通 公路。到 2020 年，东部地区的所有县道,中西部地区的 90%的县道达到三级以上 公路标准,乡道达到四级以上的标准,形成等级结构配置合理,桥涵和交通附属设 施完善的农村公路网。可以预见，未来交通基础设施建设在经济发展和减缓贫困 当中将继续发挥重要的、不可替代的作用。 22 参考文献： 1. Setty Pendakur，2000， ，世界银行东亚及太平洋地区 《改善道路，摆脱贫困》 交通局工作报告：#1。 《1990 年世界发展报告：贫困问题·社会发展指标》 2. 世界银行，1990， ，中国 财政经济出版社，1990 年版。 《1994 年世界发展报告：为发展提供基础设施》 3. 世界银行，1994， ，中国财政 经济出版社，1994 年版。 4. 帕迪·纳拉扬等，2001，《谁倾听我们的声音》，中国人民大学出版社，2001 年版。 5. 郭小碚、罗仁坚等，1998，《中国贫困地区农村道路发展规划及政策研究》， 国家发展和改革委员会综合运输研究所研究报告。 6. 朱玲，蒋中一，1994，《以工代赈与缓解贫困》，上海三联书店，上海人民出 版社，1994 年版。 7. 高鸿宾主编，1999， ，人民出版社，1999 年版。 《跨世纪的扶贫开发工作》 8. 朱凤歧等，1996，《中国反贫困研究》，中国计划出版社，1996 年版。 《中国的农村扶贫开发》 9. 中华人民共和国国务院新闻办公室，2001， ，2001 年 10 月，北京。 《中国统计年鉴》 10. 中华人民共和国国家统计局，2003， （2003），中国统计出版 社，2003 年版。 11. 中华人民共和国交通部，1995， 。 《1995 年全国交通统计资料汇编》 12. 中华人民共和国交通部，2002， 。 《2002 年全国交通统计资料汇编》 《世界银行贷款河南省第二 13. 河南省交通厅公路局、河南省社会科学院，2000， 。 公路项目扶贫道路改善工程（RIPA）后评估报告》 《世界银行贷款河南省第三 14. 河南省交通厅公路局、河南省社会科学院，2003， 。 公路项目扶贫道路改善工程（RIPA）后评估报告》 23