第六十五届世界卫生大会 临时议程项目 12
A65/5 Add.2 2012 年 5 月 18 日
世卫组织改革 独立评估报告：第一阶段
总干事谨向第六十五届世界卫生大会转交世界卫生组织外聘审计员关于第一阶段独立评 估的报告，供大会审议，为改革进程提供协助（见附件）1。
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见第 EBSS2(3)号决定，EBSS/2/2011/REC/1 号文件。
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附件 第一阶段评估报告
外审计员的报告 2012 年 2 月 27 日至 3 月 30 日 3
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目录 页次 执行摘要 ............................................................................................................................. 第 1 章：评估导言、范围和方法 ..................................................................................... 第 2 章：确定挑战 ............................................................................................................. 第 3 章：制订改革战略：备选方案和协商 ..................................................................... 第 4 章：改革建议评估 ..................................................................................................... 第 5 章：关于第二阶段评估的建议和拟议工作范围 ..................................................... 附录 1：报告所用缩略语表 .............................................................................................. 附录 2：评估所用文件清单 .............................................................................................. 5 8 14 25 34 56 63 65
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执行摘要 世界卫生组织（世卫组织）启动了一项改革进程，以协助其适应公共卫生领域不 断变化的复杂性，更有效地履行其作为世界公共卫生领域领导机构的职能。改革进程 起初考虑的是世卫组织面临的筹资挑战，但很快就涵盖了管理、筹资和人力资源领域 的全组织改革。2011 年 5 月以来，改革建议经过内部讨论、辩论和审议，然后作为概 念文件提交，供进一步磋商和讨论。这些文件在根据磋商结果进行修订之后，提交给 了执行委员会关于改革建议的特别会议。执行委员会关于改革建议的特别会议核准了 多个领域的改革建议以及关于在其他领域进一步扩大改革的请求。由此可见，世卫组 织的改革进程是一项仍在进行的工作。 执行委员会特别会议审议了改革建议，并决定进行独立评估，以协助改革进程。 评估分两个阶段进行——第一阶段对现有资料进行审查，重点是组织面临的筹资挑战、 人事问题和会员国对于世卫组织的内部治理问题，并在随后针对执行委员会特别会议 提出的问题，酌情提供更多资料。特别委员会建议在第六十五届世界卫生大会开幕之 前及时完成第一阶段评估。第一阶段评价还将就第二阶段评估的范围提出建议。 进行第一阶段评估的责任委托给世卫组织现任外聘审计员 ― 印度主计长兼审计 长。改革建议的第一阶段评估以现有信息为依据，在 2011 年 2 月 27 日至 3 月 30 日 期间进行，目的是了解相关文件所载的、由世卫组织秘书处拟定的财务、人力资源和 治理领域改革建议的完整性、全面性和充分性。评估还分析了可能需要针对执行委员 会特别会议提出的问题提供更多资料的领域，并拟定了第二阶段评估路线图。 改革建议评估显示，世卫组织有条不紊地应对挑战，适应全球卫生治理和财政独 立性减弱的新现实。依据内部及外部现有资料，确定了世卫组织面临的各项挑战。外 部治理、组织效能、问责制和透明度等领域的挑战在内部得到明确。改革进程的起因 是由于世卫组织面临资金紧张，但足够的动力将改革扩大到其他领域，特别是在世卫 组织在履行职责方面面临挑战的领域确定优先事项。对于大多数挑战，备选方案在最 终确定前的各个阶段都会得到考虑，或是作为一项主动政策，或作为审议工作的必然 组成部分。此外，世卫组织有意识地推行包容性审议程序。文献资料表明，在多个层 面和不同时期就改革建议进行了广泛协商。 关于改革建议能否有效应对已确定的挑战的潜力，评估认为，世卫组织采用由会 员国推动的协商程序来调整优先事项和方案领域，从而对利益攸关方指出的内部治理 方面的挑战做出了充分的回应。然而，关于加强内部治理方面的治理机构和资源调动 的一些问题，还需要进一步补充说明。关于财政挑战，评估认为世卫组织的改革建议 5
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全面消除了财政资源制约，确保了财政资源的可预测性，并根据现有资源调整其各项 方案。改革建议还充分解决了全组织资源调动、行政和管理费用筹资、建立公共卫生 紧急事件应急基金等财政问题。然而，在确保财政灵活性和防止世卫组织受到汇率波 动影响方面，还需开展更多工作。此外，由于自愿捐款是世卫组织方案的重要资金来 源，为接下来的一般方案制订完善的全组织资源调动战略非常重要。 关于管理改革，评估认为，人力资源政策方面备受关注的大多数问题都得到审议， 世卫组织在与设定方案优先事项有关的成果管理方面提出了具体措施。世卫组织还处 理了与问责制和透明度有关的挑战，但还需要进一步详细说明如何应对组织效能和增 强各级治理层面之间的协同作用等挑战。这项改革是整个改革进程的驱动力量，如果 改革建议解决不了这方面的挑战，其他治理方面以及问责制和透明度方面的改革将一 事无成。在全球卫生治理领域，评估认为，世卫组织已就有待解决的问题开始实施宏 大的目标。但需要做更多工作，因为最终提交执行委员会特别会议并付诸实施的建议 少之又少。 对拟定改革建议的程序所做的评估表明，在执行委员会特别会议核准和议定的领 域，世卫组织需要通过制订路线图推进改革进程，就像在确定优先事项问题上的做法 那样。此外，必须有意识地考虑可能影响改革战略及其各组成部分的实施的使能因素 和挑战，并应制订适当战略，以提供支持，或减少风险因素。应确定改革建议的预期 成果和可以衡量的绩效指标。确定成果及相关指标，将有助于世卫组织细化其改革建 议。世卫组织尚未确定实施改革建议的资源；明确资源要求的指示性计划，将有助于 有关部门做出明智决策。 在对改革建议进行评估后提出了一些重要建议，其中包括： 必须精心打造总部和区域办事处各理事机构之间的联系，这些联系对组织内 部协调一致性有着深远的影响，并将为组织提出战略重点。 需要调整三个治理层级的问责和责任制度，同时关注新的规划方法、资源分 配机制以及方案规划和执行方面的国家重点。强有力的成果管理制度和有效 的绩效管理及发展制度可以提供必要的联系。 国家重点战略需要有将拟议改革的各方面与结构及程序支助联系起来的详细 行动计划。
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大范围改革需要获得各个层面的支持。在获得管理部门核准之后，需要制订 宣传计划，用以解释改革战略的意义、明确推动改革的力量和详细的改革管 理计划，以执行行动计划。 改革建议仍是一项正在进行的工作。至关重要的是确定预期结果、成果和影 响，制订衡量指标，以及建立监测和反馈机制。 本组织正在提出一个全面改革方案，其中涉及众多领域的行动。有人建议制 订优先排序计划，以实现平稳和渐进的转变。 改革建议能否成功，在一定程度上取决于改革人力资源政策。鉴于人力资源 政策确实存在内部僵化问题，世卫组织可能不得不采取创新的解决办法。有 建议认为，可以考虑采取同级组织的最佳做法。 任何改革战略的成功都与利益攸关方对其裨益的认识有着直接关系。有建议 认为，应当就改革建议进展与所有利益攸关方保持定期沟通，协助创造适宜 的执行环境。
拟议改革方案的某些组成部分相互紧密依存。要顺利推进改革进程，就必须 认识到这种相互依存关系，并将其纳入执行战略。
评估还提出了第二阶段评估的范围、方法和一些关键问题。根据执行委员会第 130 届会议的决定，某些建议将提交执行委员会第 131 届会议以及第六十五届世界卫 生大会审议。在相关理事机构审议了这些建议之后，方可开展第二阶段评估。这有助 于确定有待进行的评估工作的确切范围。
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第 1 章：评估导言、范围和方法 导言 1. 世界卫生组织（世卫组织）是联合国系统内卫生工作的指导和协调机构。它负责 领导全球卫生事务，拟定卫生研究议程，制订规范和标准，阐明循证政策方案，向各 国提供技术支持以及监测和评估卫生趋势。《世卫组织组织法》于 1946 年 7 月获得 通过，1948 年 4 月生效。第一届世界卫生大会于 1948 年 6 月在日内瓦开幕。《组织 法》将世卫组织的目标定义为“所有人获得尽可能高水平的健康”。 2. 世卫组织有其自己单独的组织文件、自己的理事机构、自己的成员组成和自己的 预算。世卫组织的三个机构是世界卫生大会（卫生大会）、执行委员会（执委会）和 秘书处。卫生大会是世卫组织的最高理事机构，每年举行一次会议，与会代表来自所 有成员和联系成员。世界卫生大会的主要职能是决定世卫组织的政策。执委会由 34 人组成，他们拥有卫生领域的技术资格，由 34 个会员国指定。这些会员国由卫生大 会选出，执委会的三分之一委员每年都要更换。执委会每年必须至少举行两次会议， 其主要职能是落实卫生大会的决定和政策，并充当其执行机构。秘书处由总干事和世 卫组织的工作人员组成。《组织法》规定，总干事受执委会的授权，是组织的技术和 行政长官。 3. 世卫组织通过各种职能实现其目标，其中包括： (i) 为对卫生领域至关重要的事 务提供领导并在需要采取联合行动时参与伙伴关系； (ii) 拟定研究议程和促进有价值 的知识的产生、翻译和传播；(iii) 制订规范和标准，并促进和监测其执行； (iv) 阐明 道德和循证政策方案；(v) 提供技术支持，促进变革和建立可持续的机构能力；(vi) 监 测卫生状况和评估卫生趋势。世卫组织及其成员与众多伙伴合作，包括联合国机构、 捐助者、非政府组织、世卫组织合作中心和私营部门。 4. 世卫组织总部设在瑞士日内瓦，有 147 个国家办事处、6 个区域办事处，大约有 来自 150 多个国家和地区的 8 000 名工作人员。世卫组织总部设在日内瓦，而区域办 事处分别设在非洲（非洲办事处，总部在刚果布拉柴维尔）、美洲（美洲办事处，总 部在美国华盛顿）、东地中海区域（东地中海区域办事处，总部在埃及开罗）、欧洲 （欧洲办事处，总部在丹麦哥本哈根）、东南亚（东南亚区域办事处，总部在印度新 德里）和西太平洋（西太平洋区域办事处，总部在菲律宾马尼拉）。世卫组织开展工 作的所有 147 个国家都在这些区域内，工作由国家负责人负责。区域委员会的主要职 能是制订区域政策及方案和监测区域办事处的活动，而世卫组织国家办事处的作用是
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以卫生系统整体办法对东道国的请求做出回应，以帮助就可持续卫生发展问题做出决 策。这包括提供指导、建立地方关系以执行技术合作、标准和协议以及在危机期间确 保公共卫生措施协调和到位。 5. 除了医生、公共卫生专家、科学家和流行病学家之外，世卫组织的工作人员还包 括接受过行政、财务和信息系统管理培训的人员以及卫生统计学、经济学和紧急救援 领域的专家。世卫组织的资金有两个来源：分摊会费 ― 会员国缴付的摊款，自愿捐 款 ― 捐助者为进一步帮助交付成果而提供的资金。 6. 近年来，各会员国和合作伙伴都觉得需要一个有效的世界卫生组织。卫生领域不 断演变的流行病学和人口趋势、复杂的全球卫生体系结构以及人们对世卫组织不断变 化的期望和要求表明，需要对本组织进行根本性的改革。世卫组织工作的环境需要在 本组织议程的内容和技术重点、新工作方式以及世卫组织与其他全球行动者有关的作 用的明确问题上有所改变。 7. 世卫组织最近启动了一项改革进程，以帮助其适应公共卫生治理领域不断变化的
复杂性。世卫组织的改革方案将使本组织能够更有效地发挥其作为世界公共卫生领域 的领导机构的作用，并创建一个更加灵活的世卫组织 ― 更有能力去应对 21 世纪的全 球卫生需求。改革进程有三个总体目标： 改善卫生成果，其中世卫组织达到其会员国和合作伙伴的预期，能够解决 商定的全球卫生优先事项，重点在于本组织具有独特职能和相对优势的行 动和领域，以及使供资方式有利于该侧重点。 全球卫生领域更大的一致性，其中世卫组织发挥领导作用，使众多不同的 行动者能够在促进所有人的健康中发挥积极和有效的作用。 追求卓越的组织；一个有效、高效、反应积极、客观、透明和负责任的组 织。
8. 改革进程起初是为了为世卫组织面临的筹资挑战提供解决方案，但很快就涵盖了 全组织在治理、筹资和人力资源领域的改革。这些挑战最后形成一份题为“世卫组织 筹资的未来”的文件，提交给了 2011 年 5 月的第六十四届世界卫生大会。这届大会除 了讨论筹资问题之外，还讨论了组织效能、成果管理及问责、人力资源、国家一级的 世卫组织效能、加强世卫组织在全球卫生治理中的作用等方面的改革。按照第六十四
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届卫生大会和第 129 届执委会关于推进改革议程的制订工作的任务授权，成立了世卫 组织改革工作队。改革工作队（“工作队”）负责拟定世卫组织管理改革建议，供全球 政策小组讨论，然后提交最终的一揽子建议供执委会 2011 年 11 月的特别会议讨论。 工作队由 25 名成员组成，并包括来自本组织三个层级中每个层级的具有不同专业知 识和经验的工作人员。第 129 届执委会还决定根据现有机制建立一个透明的、由会员 国推动的包容性协商进程，讨论世卫组织改革问题，并要求提供 3 份关于改革领域的 概念文件。这些都在与各会员国 ― 召集各会员国专门讨论改革进程 ― 协商后提交给 执委会特别会议。2011 年 11 月举行的执委会特别会议审议了 3 份概念文件中的建议， 并请求总干事在 2012 年 2 月的一次会员国特别会议上介绍世卫组织优先事项设定进 程。执委会特别会议还请求总干事推进治理和管理改革领域的一些改革建议，并提交 有关领域的澄清说明和详细建议（含时间表和所涉费用），供将于 2012 年 5 月举行 的执委会第 130 届会议审议。因此，改革进程正在接受各会员国的审议，仍是一项进 行中的工作。 评估活动的目标 9. 执委会特别会议还决定继续开展独立评估，以为改革进程提供信息。评估通过两 阶段法进行，其中第一阶段将包括由各会员国审查现有信息，重点在于本组织的筹资 挑战、人事问题、世卫组织的内部治理，并跟进在回答执委会在其特别会议上提出的 问题中可能产生更多信息的领域。执委会特别会议还建议在第六十五届世界卫生大会 举行之前及时完成第一阶段评估。第一阶段评估工作委托给世卫组织现任外聘审计 员 ― 印度主计长兼审计长。评估于 2012 年 2 月 26 日至 2012 年 3 月 30 日期间由 Meenakshi Sharma、Nameeta Prasad、Rajkumar 和 Dharmendra Kumar 代表外聘审计员 进行。 10. 第一阶段评估的工作范围旨在回答下列主要问题： (1) 世卫组织秘书处的改革进程是否确定与组织面临的财政挑战、人事和由会 员国进行的内部治理有关的问题，特别是： (a) 世卫组织的改革进程在多大程度上程解决有关世卫组织结构和内部程 序问题以及职能和长期预期成果问题，以及如何能够衡量预期成果，包括 就有关指标提供建议？
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(b) 现有信息是否为评估世卫组织的管理改革是否使世卫组织能够更加有 效和高效地运作提供足够的细节？ (c) 现有信息在多大程度上考虑到备选方案、潜在最佳做法和其他组织的 经验教训，以满足会员国关于加强世卫组织秘书处内部优先领域的期望？ (d) 是否需要整理更多信息，以确定世卫组织面临的挑战？如需要，是什 么类型、哪些领域的信息？ (2) 第二阶段外部评估应具有怎样的范围，以根据会员国与本组织三个层级之 间的一致性及其运行问题有关的期望为秘书处的工作提供信息？ 范围 11. 评估的背景：世卫组织已经开始实施一项雄心勃勃的改革项目。作为全球卫生治 理领域的领头羊，本组织正面临下列领域的挑战：满足会员国更高的期望以及以分摊 会费形式提供的几乎是固定的承诺资金以及加强来自各会员国及其他捐助者的条件水 平各异的自愿捐款。改革建议起初是为了克服其在将可用资金用于优先事项上的困难， 但后来被扩大到包括其他治理领域，以提高世卫组织的运行效率和效能。 12. 已经引起会员国注意的还有其他一些问题，如世卫组织执行其任务的能力以及世 卫组织执行办公室提供预定服务的效率和效能。迫切需要建立高效的资源分配模式、 适当的人力资源政策、有效的成果管理体制和问责机制，以实现这些预期成果。必须 从上述角度去看待拟议的改革建议和目前的评估工作。 13. 评估的范围：本次评估的范围是：评估相关文件所载由世卫组织秘书处拟定的财 务、人力资源和治理领域的改革建议的完整性、全面性和充分性。评估在审查和评估 现有与改革建议有关的文件和改革工作队与会员国进行的讨论中的信息。评估侧重于 为第 128 届执委会、第六十四届世界卫生大会、第 129 届执委会、执委会改革问题特 别会议、第 130 届执委会以及优先事项设定问题会员国会议准备的与改革建议有关的 文件。评估还分析需要产生更多信息以回答执行委员会在其特别会议上提出的问题的 领域。它还提出第二阶段评估的路线图。 方法 14. 评估采用的方法可归纳如下： 基于系统的评估：已经进行的评估把改革建议作为一个整体考虑，强调改革 建议各构成部分之间的相互联系、它们的一致性以及内部的一致性。 11
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专题审查：这是一项对各方案领域、财政和人力资源挑战和内部治理问题以 及管理变革的管理对策进行的专题审查。 信息的充足和相关：审查从各版本改革建议和改革建议的背景资料得到的信 息的充分性和相关性。与参与拟定改革建议的关键人士进行讨论，以了解进 程。 采用的评估参数有： (a) 根据下列因素确定本组织面临的内部和外部挑战： (i) 世卫组织的领导作用 (ii) 筹资和人力资源 (iii) 战略目标的实现 (iv) 利益攸关方的观念 (v) 本组织在交付成果方面的效率和效能 (b) 与内部及外部利益攸关方协商的程度——充分性和相关性 (c) 是否考虑备选方案以找到最可行的解决办法 (d) 现有信息是否根据下列因素提供足够细节，供评估拟议改革建议是 否将使世卫组织的运行更加有效和高效。 (i) 世卫组织的任务、愿望和领导能力 (ii) 世卫组织可用的政治、财政、人力和管理资源 (e) 改革建议： (i) 是否充分应对世卫组织确定的挑战
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(ii) 按照组织结构和程序，是否可行 (iii) 是否可以产生可识别和可衡量的产出和创造预期成果 (iv)在内部是否与组织目标协调一致 15. 2012 年 3 月 29 日与管理层讨论了评估报告草案，管理层提供的反馈意见已经适 当反映在最终报告中。 范围的局限 16. 评估只限于现有与评估职权范围中决定的改革建议有关的信息。在评估期间尚未 收集新的信息。截至 2012 年 3 月 22 日提供给评估小组的信息已经被用于评估目的。 17. 外聘审计员希望对世卫组织在提供必要信息和评估报告方面的合作表示感谢。我 们也谨此对管理层在讨论期间提供支持表示感谢。
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第 2 章：确定挑战 18. 任何变革进程，要像平常那样介绍，第一步必定是明确定义之所以要考虑变革的 原因。阐明本组织面临的挑战有助于按计划经过深思熟虑制订组织应对挑战的对策。 19. 作为我们的评估的一部分，我们对世卫组织是否适当和充分地分析了其在财政、 治理、人力资源等各领域所面临挑战进行了研究。主要挑战的确定将影响到改革进程 的完整性。出于分析的目的，本组织确定并处理的各挑战领域按专题可划分为以下几 类： 内部治理 筹资挑战 管理改革 全球卫生治理
下面按专题对改革进程评估进行讨论。 挑战领域的确定 内部治理 20. 内部治理大致可界定为一个组织建立的、供负责运作该组织的人员遵循的结构制 度、政策、程序和规则。它包括该组织运作的原因以及各利益攸关方在追求和实现这 些目标中所起的作用。世卫组织已确定改革进程所阐述的内部治理领域中的下列问题。 优先事项的设定 理事机构的加强 资源分配机制
优先事项的设定 21. 世卫组织的改革需要在过去 10 年里已经得到相当广泛的表述，并在 2008 年金融 危机冲击全球市场之后被列为迫切事项。 14
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22. 多边组织业绩评估网 2011 年 1 月对世卫组织的审查指出了一些潜在的改进领域， 包括“改善机构一级的成果框架、界定成果和产出以及进一步明确和细化指标”。 2011 年 3 月进行的一项多边援助审查 ― “通过多边组织确保联合王国援助资金的最 大价值”也确定了世卫组织战略和绩效管理的缺点。《自然》、《联合王国医学杂志》 等刊物的一些报告和文章指出了世卫组织面临的一些一般性挑战。 23. 文件“世卫组织筹资的未来”是 2010 年 1 月举行的非正式讨论的报告。它指出， 如果不事先讨论优先事项和世卫组织核心业务和增值业务不断变化的性质，就无法解 决世卫组织筹资方式问题。世卫组织预测和应对全球卫生领域新趋势的能力是良好的， 但与其设定优先事项的能力不相称。世卫组织面临的与优先事项设定有关的挑战的进 一步阐述在 2011 年 5 月进行。其中提交给第六十四届世界卫生大会的文件“世卫组 织筹资的未来”指出，“在本十年末，世卫组织发现自己本身不堪重负，业务延伸过 长，需要进行具体的改革。优先事项的设定既没有足够的选择性，也没有战略重点。 由于目前有大量机构活跃于卫生领域，存在许多重复的工作和零散的反应，导致前所 未有地需要更大的一致性和更有效的协调”。2011 年 6 月的工作队报告也指出，“世 卫组织面临的新需要和新要求表明需要调整其长期追求的战略方向 ”，而这与管理改 革有关联。 理事机构的加强 24. 加强理事机构问题被作为一个改革领域提出，以精简和提供一个更加有效的由会 员国推动的治理结构。它还建议为世卫组织提供组织各层级之间更大的一致性。 2011 年 5 月，《自然》杂志在一篇题为“世卫组织需要变革”的文章中指出，“世卫组织本 身就是一个分散的组织，其治理工作繁琐而低效”，并指出，“官僚主义和政治化也是 一个重大问题”。2011 年 9 月的 CMJ 指出，“几十年来，由于变成了一个机构臃肿、 头重脚轻、官僚的怪物，在许多事情上表现欠佳，世卫组织受到了广泛批评。世卫组 织被指责存在下列缺陷：领导能力薄弱和轻度腐败”。 25. 该挑战于 2011 年 6 月得到了世卫组织的确定。当时一份关于世卫组织的治理问 题的概念文件1 确定 “需要改善全球和区域理事机构之间的一致性 ”。该文件进一步指 出，“主要问题是实现区域和全球理事机构之间更大的一致性，更好地协调各自的议 程，促进互补性和协同作用，避免重复辩论”。全球政策小组于 2011 年 9 月举行的会 议进一步充实了这些已确定挑战。它对某些影响卫生大会运作的挑战作了说明 ― “没
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为提交执委会特别会议而编写。
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有正式的机制来使卫生大会议程与全球卫生事业保持一致，而卫生大会议程包含的项 目太多，尤其是鉴于各会员国明显偏爱短期会议”。它还将执委会面临的挑战确定为： “(a) 由于涉及制订议程的工作量和卫生大会的工作量巨大，执委会无法充分行使其执 行和监督职责；(b) 商定的中期优先事项的缺乏影响到了执委会有效行使其作为卫生 大会议程战略重点的把关人的职能的能力；(c) 执委会在其工作方法的开放性和包容 性与其行使执行和监督职能的需要之间面临两难；(d) 理事机构未有效监督秘书处工 作在管理和财政上的稳健性，并且未充分参与对世卫组织工作的评价”。 26. 在区域治理方面，已确定的挑战是“全球和区域治理之间联系薄弱。应将重点放 在使区域和全球理事机构的战略决定保持一致以及将卫生大会和执委会的成果纳入到 区域委员会的讨论中，但不将区域委员会的讨论纳入执委会的议程和讨论”。“在秘书 处提供的支持方面，该文件所确定的挑战是： “并非所有会员国都有时间和资源充分 准备和参与理事机构的会议，并且文件资料并非总是按时提供。” 资源分配机制 27. 在世卫组织中，因为其目前的筹资方式和服务提供机制，向各治理层面分配资源 是一个复杂的过程。资金到达本组织时，必须被有效、合理和透明地输送到最需要它 们的地方去，并确保向所有方案和办事处供资。从机构的角度来看，世卫组织在这方 面的引导能力受到自愿捐款的指定性程度的限制，而这方面的资金几乎占资金总额的 四分之三。自愿捐款的指定条件从自由定义到非常严格的分配，范围广泛。 28. 目前的资源分配机制与“核实机制”有关联。该机制对包括总部在内的主要办事处 之间的资金分配进行评估。对于各区域，其依据的是一套目前被视为不够公平、合理 或透明的标准。它还提出在尚未经客观核实的地区和总部之间按“70/30”分配。经核准 的方案预算按本组织的成果和层次设定了基本预算总额和自愿捐款上限。这些数字说 明了会员国核准的预算资金，以及世卫组织希望为实现已核准方案预算文件所详细列 出的预期成果而提供的资金。方案预算主要是一种期望，不再作为问责机制充分发挥 作用1。 29. 内部监督事务厅和世卫组织资源协调和调动职能评估报告指出了本组织（总部 — 区域办事处 ― 国家办事处）对世卫组织目前的资源分配机制的不满，特别是核心 自愿捐款帐户分配的时间和分配标准的透明度 2。改革工作队确定，对成果的日益注 重产生了预想不到的结果，即成果脱离现实中的资源评估。
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工作流产出 2：成果与资源问责制，VERSION_07.09.2011。 关于世卫组织资源调动职能的第 09/816 号内部监督事务评估报告，2010 年 5 月。
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30. 世卫组织已经全面认识到内部治理领域的挑战以及资源分配领域的挑战。加强和 协调理事机构的运作是一个有助于整体改革议程的领域。因此，强调该领域似乎是正 确的。资源分配与内部程序互相关联，它影响到目前的成果监测和问责体系的有效性。 因此，认识到这一挑战是朝着理想方向迈进的一步。 筹资挑战 31. 自 2010 年 1 月起，“为世卫组织的未来筹资”一直是世卫组织所进行的改革进程 的目标。为未来筹资也是目前改革设想中的关键词。由于 2008-2009 年间的全球金融 危机，挑战变得更加严峻。世卫组织的供资类型成了令人担忧的问题。世卫组织承认 这些挑战，并启动了一个思考进程，此进程后来以目前的改革建议的形式出现。该领 域的主要问题可以列举如下： 筹资的可预见性和收入的灵活性 资源调动 行政及管理费用和财务管理 其他财务问题
使世卫组织的筹资更可预测 32. 世卫组织在审议其筹资的未来时 1，确认了一组属性，它们应当成为筹资总体方 法的基础。它们是可预测性、一致性、灵活性和捐助者之间做法的协调性和与成果的 强大联系。获确认的还有，世卫组织秘书处需要提升其捐助者的信心，以采纳这些属 性。可预见筹资意味着世卫组织将按预期获得资金。灵活筹资手段意味着世卫组织可 酌情动用资金而不必受任何指定条款和条件的限制。 33. 筹资的最大挑战来自捐款的组成和性质。除了部分由分摊会费供资的一般性资金 外（即约 25%），大部分资金是以自愿捐款的形式提供的。较大一部分自愿捐款是指 定用途的，这限制了世卫组织根据其商定优先事项调整资源的能力。除了世卫组织在
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世卫组织筹资的未来：总干事召集的非正式协商会的报告，2010 年 1 月 12 日至 13 日。
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其优先事项支出上获得的灵活性之外，自愿捐款的不可预测性问题也对世卫组织规划 和实现其目标构成了挑战1。 34. 分摊会费高度稳定和可预见，但在当前情况下，最不可能获得会员国的增加。金 融危机和全球发展优先次序的转换对世卫组织的筹资有严重影响； 2009 年对来自前 15 位会员国捐助者的核心捐款（占 2008 年所有会员国捐款的 88%）的减少风险进行 的分析表明，排名靠前的捐助者中，减少风险高的有 3 个，中等的有 5 个，低的有 7 个。尽管如此，自愿捐款在 2000 年至 2011 年期间增加了两倍。世卫组织一直能够保 持或增加来自其前 20 位捐助者的自愿捐款2。 35. 联合国联合检查组（联检组）进行了一项关于“联合国系统各组织的自愿捐款— —对方案执行和资源利用战略的影响”的研究（2007 年），其中它也把指定自愿捐款 用途和将自愿捐款交到联合国组织手中却不让它灵活处理的做法确定为挑战3。 36. 目前，世卫组织的工作人员费用超过方案预算的 50%，主要是由分摊会费供资， 部分由自愿捐款供资。这一事实也增加了组织感受到的财政压力。在两年期开始时， 世卫组织具有合理的可预测性的收入约为 45%。然而，世卫组织获得的灵活资金只占 总额的 35%（25%为分摊会费，10%为自愿捐款）。这留给世卫组织自行斟酌决定的 余地微乎其微，无法对其确定的优先事项以及其核心职能范围内的活动进行规划和支 出。世卫组织还缺乏有足够灵活性的自愿捐款，无法在捐款出现失衡时重新制订资金 计划以及迅速调拨资金应对新出现的需要和优先事项4。 37. 与资金的灵活性有联系的其他方面有： (1) 更有效地利用援助 ― 如何更好地调整世卫组织理事机构商定的优先事项， 使它们与可用于资助它们的资金相符5。 (2) 在国家希望其资金被用于何种用途与世卫组织最有能力提供什么之间进行 协调。分配给一个方案或一个问题的金额不应是方案的重要性或问题的大小的
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工作流产出 3.1（VERSION 05.08.2011）：世卫组织筹资框架修订本。 工作流产出 3：(a)机构资源调动战略修订本：(b)扩大的捐助者基础；(c)筹资框架修订本；以及(d)新机构沟 联合国联合检查组（联检组）关于“联合国系统各组织的自愿捐款 - 对方案执行和资源利用战略的影响” 执行委员会（EBSS/2/2）2011 年 10 月 15 日的世卫组织改革问题特别会议临时议程项目 3。 世卫组织筹资的未来：总干事召集的非正式协商会的报告，2010 年 1 月 12 日至 13 日。
通战略和框架。（VERSION_06.09.2011）。 3
的报告，2007 年。 4 5
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象征，而是应当按世卫组织交付成果的能力来决定金额。多边组织业绩评估网 进行的文件审查指出，虽然世卫组织在将金融资源与成果联系起来方面取得了 进展，但其工作仍谈不上足够1。 全组织资源调动 38. 在政府预算承受着压力之时，世卫组织需要吸引新的捐助者和探索新的供资渠道， 包括基金会和私营及商业部门 2。当前的资源调动战略正在逐步得到执行：其方法缺 乏统一和协调。没有向捐助者明确界定优先事项和方法，使本组织的某些部分难以利 用资源调动机会。支持资源调动的沟通战略也不到位。因此，感觉世卫组织有必要修 订机构资源调动战略和筹资框架。有了它们的支持，将有可能使世卫组织的筹资更可 预见、灵活和可持续。这反过来又促进供给世卫组织优先事项的资金更协调一致，并 加强世卫组织的运作方式3。 39. 联检组在其 2007 年关于“联合国系统各组织自愿捐款——对方案执行和资源利用 战略的影响 ” 的报告中指出， “ 一些组织在制订资源调动战略方面取得了相当大的进 展。”此外，联检组建议，“尚未这样做的联合国系统各组织的立法机构应当请求其各 自的行政首长制订企业资源调动战略，供立法机构审议和核准4。 40. 2010 年 5 月，内部监督事务厅（监督厅）也指出，缺乏全组织资源调动战略和 没有向各类捐助者阐明优先事项和方法减少了本组织利用新资源调动机会的能力和限 制了整体资源调动工作的一致性。 行政及管理费用和财务管理：行政及管理费用的筹资 41. 由自愿资金供资的行政项目的费用没有完全得到支付；这些费用没有足够的资金 支持。目前用于负担这些费用的主要收入流是通过从自愿捐款收取的方案支助费来获 得的。然而，虽然官方的方案支助费比率为 13%，有效平均收益低于 7%。补充收入 流来自占用后收费部分。即使这两种收入加在一起，仍不足以资助预算中的行政费用。
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多边组织业绩评估网的调查报告，2011 年 1 月。 BMJ，2011 年。 工作流产出 3：(A)机构资源调动战略修订本；(B)扩大的捐助者基础；(C)筹资战略修订本；以及(D)新机 联合国联合检查级（联检组）关于“联合国系统各组织的自愿捐款——对方案执行和资源利用战略的影响”
构沟通战略和框架（VERSION_06.09.2011）。 4
的报告，2007 年。
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加强财务管理 42. 总干事在她提交给执委会特别会议的报告中指出，“虽然存在许多财务管理，但 目前的做法并没有系统地评估风险，而且并不总是一致适用于整个组织1。”多边组织 业绩评估网的调查显示，世卫组织的内部和外部审计、反腐败政策和风险管理战略的 实施得到了认可。它在财务问责制上的做法被接受调查者评为充分，被文件审查评为 总体上强大2。 43. 人们感觉到的问题还有，如果从“创新”来源筹集新的资金，那么如何使用它们才 能够增强合理性和问责制而不是增加额外的复杂层面。这表明需要加强财务管理。 其他财务问题：突发性公共卫生事件应急基金 44. 世卫组织在公共卫生和人道主义紧急风险管理和控制中的作用，包括《国际卫生 条例》（2005 年），在世界上是无可替代的。正如国际卫生条例审查委员会建议的那 样，世卫组织需要建立突发性公共卫生事件应急基金3。 其他财务问题：货币汇率波动 45. 世卫组织的筹资面临着由支出货币和收入货币之间的不匹配带来的另一个挑战。 在汇率迅速波动的环境中，这种不匹配可以带来巨大的金融风险。2010 年至 2011 年 间，超过四分之三的收入为美元，而同期只有 21.4%的支出为该货币。大约有 45%的 支出为瑞士法郎和欧元。而它们对美元都已升值。事实上，美元对世卫组织业务的所 有主要费用使用货币都有所贬值。因此，世卫组织的支出使用的大多数货币的购买力 都显著下降4。 其他财务问题：金融危机 46. 2008-2009 年全球金融危机的挑战得到了世卫组织的确认和审议。人们认为需要 减少其对国家各层面发展的影响。如果失业率继续上升，社会保护安全网就会失灵， 储蓄和养老基金就会流失，公共支出就会下降，人们的健康将会受到影响。在经济衰 退与国内货币贬值并存的国家，进口药品、原料和医疗设备的价格将会上涨 ― 增加 1 2 3 4
世卫组织改革促进健康的未来：总干事的报告，EBSS/2/2，2011 年 10 月。 多边组织业绩评估网的调查报告，2011 年 1 月。 执行委员会（EBSS/2/2）2011 年 10 月 15 日的世卫组织改革问题特别会议临时议程项目 3。 执行委员会（EBSS/2/2）2011 年 10 月的世卫组织改革问题特别会议临时议程项目 3。
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政府和患者的整体保健费用。世卫组织将监测卫生领域来自政府和捐助者的资金流， 并仔细寻找费用增加或人们失去接受治疗的机会的迹象。援助将在提供许多低收入国 家无力自己出资的增资中发挥关键作用1。 47. 资金的可预见性和灵活性是世卫组织面临的主要挑战。可预测和更灵活资金的获 得有助于世卫组织更有效地履行其职能。让捐助者同意提供可预测的和灵活的资金需 要在设定优先事项、增强组织实效、合理精简人力编制及对其进行针对性的部署、增 强问责性和透明度、高效成本管理以及有效财务管理等治理领域进行大量的改变。世 卫组织已经将它们确定为同样具有挑战性的任务，并将它们列入拟议的改革建议中。 必须侧重于全组织资源调动，因为要实现预期成果，需要采取协调的方法。为提供长 期的解决方案，以服务于项目和确保问责制，加强财务管理非常重要。全企业风险管 理系统将支持这个理由。在当前的全球金融危机中，削减卫生预算的可能性需要预先 得到确认，尤其是在制订国家合作战略和新资源分配机制时。 管理改革 48. 管理改革包括致力于加强和改善世卫组织的效能的所有改革。广义管理改革下的 建议按下列主要标题进行讨论： 人力资源政策 组织和管理实效
人力资源政策 49. 2011 年 11 月举行的执委会特别会议阐明了人力资源管理方面的挑战，但这些问 题在世卫组织长期存在。2001 年，联检组的报告2指出，世卫组织具有工作人员老龄 化、头重脚轻的特征，其工作人员有欠多样化，无论是在性别还是在地域分布上一直 都不平衡。有建议认为，人力资源管理的改革应尽快进行，重新界定面向区域办事处 和集群的中心服务的作用，为组织提供一个综合的、运转良好的和最新的人力资源信 息系统。该报告建议进一步改进征聘程序和绩效管理，以减轻导致本组织过分依赖短 期工作人员的一些问题。其他一些建议有：对本组织各级现有技能进行登记造册、与 有关技术单位协商定期对名册进行更新、电脑化和使用以及在其专业工作人员中实行 真正的轮换制度。
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金融危机和全球卫生：世卫组织向人权理事会特别会议作的声明，日内瓦，2009 年 2 月。 联检组的世卫组织管理和行动审查报告，2001 年（JIU/REP/2001/5）。
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50. 多边组织业绩评估网 2011 年 1 月对世界卫生组织的审查1 指出了包括人力资源在 内的许多领域潜在的有待改进方面。在这次审查中，世卫组织在与人力资源管理有关 的指标方面得到了接受调查者的最低评级。多边组织业绩评估网的成员在绩效评估系 统和工作人员绩效及征聘系统的透明度（择优录用是特别关注的一点）方面给予世卫 组织的评定是足够。该文件审查还发现，世卫组织有基于绩效的人力资源系统，这说 明政策与落实之间可能存在差距。 51. 该领域改进的可能性在组织内部也得到认可。建立世卫组织内部基于能力的职业 道德和取得卫生成果的自豪感、简化行政程序以及完善人力资源规划都是已经得到世 卫组织确定的领域。 52. 2010 年 12 月 EB128/21 临时议程项目 52称，世卫组织的优势在于其工作人员。 然而，要实现本组织关于吸引和留住全球卫生领域最优秀专业人员的目标，必须解决 几个挑战。一个根本问题是，世卫组织目前的大部分筹资指定性很强，既不具长期性， 也不具可预测性和灵活性。这种筹资模式阻碍了本组织培养和维持其员工队伍，以便 能够在出现新挑战或需要新技能时做出快速反应。大部分工作人员期望获得终身雇用 的就业机会。世卫组织正日益面临一些专业领域最高水平技能的技术要求。在这些领 域，知识和专业技术日新月异。内部讨论确定了目前的员工队伍模式的一些问题：不 区分与可预测长期资金有关联的职能和与涉及短期自愿捐助资金有关联的职能、需要 基于卓越和问责制的高绩效文化以及需要流动和轮换框架。人们注意到，人力资源政 策在调整人力资源以适应组织需要中起到战略性的作用。改革工作队建议在制订人力 资源议程时审议下列领域：人员配置模式；员工队伍规划方法、征聘流程再造；绩效 管理和发展方法。 组织和管理实效 53. 2011 年 1 月，多边组织业绩评估网对世卫组织面临的组织和管理效率方面的挑 战作了最有效的阐述，其中确定了一些问题，比如提供成果方向、机构成果重点、绩 效信息利用、援助管理与绩效的联系、绩效信息的介绍以及作为潜在改进领域的外部 成果的监测。2011 年 3 月的“通过多边组织确保联合王国援助资金的最大价值的多边 援助审查”也指出了世卫组织在这方面面临的挑战。它指出，世卫组织 “需要改善其战 略重点和国家一级的执行以及成果报告、成本意识、财务管理和透明度”。该报告将 世卫组织的能力评定为“弱”，并具体确定了下列方面的挑战：缺乏审查组织效能的系
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多边组织业绩评估网的世界卫生组织（世卫组织）共同办法，2010 年。 世卫组织筹资的未来：总干事的报告，临时议程项目 5，EB128/21。
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统、缺乏明确的成果链、混淆过程与产出、没有跟进评估的正式系统等等。它还将对 成果的贡献、战略及绩效管理、透明度和问责制等方面列为“弱”。 54. 文件“世卫组织筹资的未来”讨论了世卫组织面临的与管理改革有关的挑战。事实 上，2011 年 6 月工作队的第一份报告详细确定了组织效能、成果规划和问责制结构方 面的挑战。它确定了一些问题，比如分工不明确、目前的自上而下、以供应为主导的 规划方法对世卫组织国家办事处一级的工作来说不相关和无效、需要改变当前软规则 压倒既定政策的文化等等。它进一步确定了其他一些挑战，比如目前的规划框架的复 杂性、其不现实、费时和不为人所知、目前的预算规划不能反映资源与组织战略方向 及产出的联系等等。 55. 改革工作队于 2011 年 9 月指出，“世卫组织面临的新需要和新需求说明需要调整 其长期追求的战略方向。必须与此同时进行的是改进世卫组织工作的组织方式 ― 确 保秘书处各层面作为世卫组织的整体而行动”。 它还确定了世卫组织在该领域面临的 某些问题，比如缺乏统一的全组织管理程序、秘书处的不同层面之间缺乏协同作用、 目标分工不明确、缺乏权力下放等等。工作队还确定了机构沟通战略和框架方面的挑 战，并指出：“目前，世卫组织显得很散乱 ― 一位专家兼顾多个领域，但表现不出组 织的协调感及其成就，并且其总体方向和职能有时不明确。许多支持者不再知道能够 从世卫组织那里期待些什么”。工作队还将成果和资源的问责确定为挑战之一，并特 别提到世卫组织的监督和审计能力有限、缺乏明确有效的绩效成果、目前的管控机制 薄弱等问题。管理改革方面的所有这些想法已被合并列入关于第 129 届执行委员会要 求的改革进程的概念文件中。 56. 在管理改革方面，我们认为，世卫组织在人力资源领域面临重大挑战，而世卫组 织已在各种场合阐明这些挑战。同样，世卫组织在管理和组织效能领域面临重大挑战， 而这些挑战已经被一些外部人士加以强调，并且也得到了世卫组织的确定。因此，挑 战的确定是全面的，世卫组织据此推进该领域的改革进程。 全球卫生治理 57. 关于世卫组织在外部治理领域面临一系列挑战的事实已经得到广泛认可。对外关 系理事会于 2010 年 5 月推出了一份关于全球卫生挑战的文件，并在该文件中确定了 全球卫生治理面临的一些挑战，虽然并非世卫组织全球卫生治理本身。 58. 另一方面，多边组织业绩评估网 2011 年 1 月的报告和 2011 年 3 月进行的“通过 多边组织确保联合王国援助资金的最大价值”的多边援助审查没有发现任何与治理有 关的挑战。事实上，多边援助审查发现，“合作伙伴在治理机制中得到了很好的代 表”，而“世卫组织与伙伴政府合作良好”。它还称：“世卫组织提供对千年发展目 23
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标尤其是千年发展目标 4、5 和 6 的实现至关重要的发展和人道主义卫生事务方面的 全球领导和召集权力”。 59. 世卫组织在其全球卫生治理领域面临挑战的事实在内部获得了强烈的认同。由 H81于 2009 年 6 月编制的全球卫生治理说明指出，“国家不再是唯一的参与者：更广 泛的行动者如今在全球卫生治理中发挥作用。它们包括民间社会组织、慈善基金会、 病人组织、私营公司、贸易协会以及许多其他行动者”，并将该问题与向人们提供高 效卫生服务方面受到的影响联系起来。 60. 文件“世卫组织筹资的未来”详细阐述了世卫组织面临的各种全球卫生挑战，如 卫生和发展的拥挤环境、全球一级和国家一级的伙伴关系、技术合作等以及它们对治 理和筹资的影响。2011 年 6 月应第 129 届执委会的请求制订的关于世界卫生论坛的概 念文件是对世卫组织所面临外部治理挑战的认可。它指出：“过去十年卫生投资的增 加已经导致卫生成果获得显著改善，机构环境日益复杂以及参与全球卫生工作的组织 越来越多。”虽然卫生问题在国际事务中日益突出值得欢迎，但需要促进更大的一致 性和提供机会以在参与的许多不同行动者之间进行更具包容性的对话。2011 年 7 月制 订的文件“世卫组织为健康的未来而改革：概览” ― 即目前正在制订的世卫组织改 革议程的概览 ― 指出，“全球卫生界已经获得很大发展，以致于现在出现了大量作 用和责任重叠的参与者。1948 年，世卫组织是唯一的全球卫生组织：现在它只是其中 之一。这种举措扩散已经导致全球卫生领域缺乏一致性。”因此，世卫组织在外部治 理领域的挑战在内部也得到了许多认同。 61. 我们认为，在外部和内部，都发现世卫组织在全球卫生治理领域面临挑战；因此， 有理由将外部治理列为其改革进程的一部分。 结论 62. 挑战领域的确定过程一直是渐进式的。这一过程从关于处理不可预测的筹资和会 员国日益增加的期望的直接挑战，扩大到了世卫组织的全面改革建议。一方面，这一 过程的好处是考虑到组织各方面的运作；另一方面，它可能存在过分夸大其目标，从 而产生费用和工作的风险。所确定的挑战范围广泛，承认了会员国及其他利益攸关方 提出的大多数关切问题。我们认为，在确定组织在有效实现其任务中面临的风险中采 用了系统性的方法。
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卫生八机构（H8）是一个非正式集团，由八个与卫生问题有关的组织组成。它们是：世卫组织、儿基会、
人口基金、艾滋病署、全球基金、免疫联盟、比尔·盖茨和梅林达·盖茨基金会以及世界银行。它成立于 2007 年中 期，目的是促进在实现与卫生有关的千年发展目标上的全球紧迫感。
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第 3 章：制订改革战略：备选方案和协商 审议备选方案 63. 制订变革战略以应对已确定挑战需要确定一系列可以应对挑战的备选方案，评估 每个方案的成本、资源可用性、执行挑战等标准，并得出不仅应对已确定挑战，而且 对组织而言具有成本效益的方案。因此，备选方案的评估或审议对得出已确定挑战的 最佳解决方案至关重要。 64. 作为我们的评估的一部分，我们研究世卫组织是否根据关于各种备选方案的优点 的讨论及其成本效益分析来确定备选方案和敲定改革建议。我们还评估世卫组织是否 为确定改革建议而与各利益攸关方进行协商。现将我们这方面的评估结果分类介绍如 下： 内部治理 确定优先事项 65. 改革小组于 2011 年 8 月制订了 12 份工作文件1，涉及组织效能和一致性、成果 管理和问责制、筹资、资源调动和战略沟通以及人力资源。其中一些文件发表了问题 声明并列出了解决所声明问题的备选行动计划。不存在单独的针对方案及优先事项设 定的概念文件，因此在方案和优先事项设定方面的改革中，备选方案和最终建议之间 不存在联系，虽然其中一份文件将世卫组织运作的各种改进办法作为实现世卫组织核 内部治理 筹资挑战 管理改革 全球卫生治理
组织效能和一致性（改善世卫组织机构的运作模式、全组织知识和质量管理框架）、成果管理和问责制 （成果管理框架、问责制和透明度框架、评估框架）、筹资、资源调动和战略沟通（世卫组织筹资框架、经修订 的机构资源调动战略和扩大的资源基础、战略沟通）、人力资源（经修订的世卫组织人员配置模式、员工队伍规 划机制、世卫组织工作人员招聘程序、高绩效文化和加强绩效管理）。
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心业务的必不可少的办法联系在一起。全球政策小组于 2011 年 11 月编写的方案改革 讨论报告列出了世卫组织需要采取的与其重点领域相应的具体行动。 理事机构的加强 66. 2011 年 6 月在第 129 届执委会指导下制订的关于治理问题的概念文件概述了与治 理有关的各种问题，如全球和区域理事机构之间需要更好的一致性、不同理事机构会 议需要更好的排序以及所有会员国需要更加积极地参与和参加本组织的治理。2011 年 9 月为全球政策小组的讨论编制的草案列出了治理领域的一些具体建议，特别是为了 加强理事机构，但并未提供任何备选方案供审议。即使是提交给于 2011 年 11 月举行 的执委会特别会议的文件，也是以非常具体的建议出现，就是为了加强理事机构，而 并未给出任何备选方案供执委会特别会议审议。 资源分配机制 67. 工作队于 2011 年 9 月提出，作为筹资框架和成果管理的一部分，应当以与世卫 组织的战略优先事项有联系的和基于预期结果的机制取代目前的资源分配机制。从现 有记录看，似乎任何其他备选资源分配模式都未被考虑，然而工作队提出的建议在提 交给执委会特别会议时作了修改。它提出，需要一个新的资源分配模式，以更好地反 映不断变化的组织优先事项和需要。制订新的资源分配机制的重要先决条件是：（ i） 澄清本组织三个层级的作用、职责和协同作用；（ii）明确定义突出本组织三个层级 的工作的成果链；（iii）现实的预算；（iv）资源分配机构的问责制和本组织的执行 水平。 68. 我们观察到，自世卫组织的核心业务在 2011 年 5 月举行的第六十四届世界卫生 大会上获得广泛同意以来，详细的优先事项、方案和核心业务清单可能并不重要。我 们还观察到，世卫组织本来可以列出加强理事机构的各种备选方案，供执委会 /卫生 大会 /执委会特别会议审议，以便各种可能性能够得到审议和商定。我们觉得，一些 建议本来是可以推动的，比如将每个主要办事处的绩效报告进行汇总并向各会员国报 告汇总情况、独立评估以核实产出和成果成就等等。 筹资挑战 提高世卫组织筹资的可预测性 69. 多年来，使世卫组织的资金可预测和尽可能灵活问题一直受到讨论和审议。资源 调动框架（2005 年）、联检组的自愿捐款报告（2007 年）和内部监督事务厅的资源 调动报告（2010 年）给人的印象是在这方面采取了积极的行动。 26
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70. 改革工作队审议了该问题并就可能的备选方案开展了工作。起初，它提出，至少 50%的可用收入应当是灵活、可预见和可持续的，包括分摊会费和核心自愿捐款。后 来，其建议改为，至少 70%的可用收入应当是可预见的，40%是灵活的，包括分摊会 费和核心自愿捐款。工作队提出了一种基于全球最佳做法的补充模式。它将促进预算 期开始之前为部分方案预算供资的集体承诺。后来，在提交给 2011 年 11 月执委会特 别会议的建议中，这种补充模式被命名为“集体筹资模式”，其目的是确保获得各会员 国和其他捐助者的共同承诺，以充分资助各会员国在方案预算中商定的本组织优先事 项。然而，拥有 40%的灵活资金的目标被摒弃了。进一步提到的是，各会员国和其他 捐助者可以通过提供指定性较小的自愿捐款——即通过现有核心自愿捐款帐户或相对 较软的专款与方案预算中一些级别较高的战略性组成部分挂钩的自愿捐款，增加世卫 组织灵活收入的比例。第 130 届执委会对该建议作了进一步修改，提出将筹资阶段分 为三部分：在方案预算获得卫生大会核准之后与捐助者的对话、认捐会议和后续资源 调动。该建议目前正在讨论中。 全组织资源调动 71. 该问题与可预测的和灵活的筹资有关联。资源调动框架（ 2005 年）、联检组的 自愿捐款报告（2007 年）和内部监督事务厅的资源调动报告（2010 年）强调，世卫 组织应当通过资源调动战略扩大其资金。许多联合国组织在这方面已采取措施，以在 两年期开始时就获得更稳定和可预测的资金，以便资金可用于其优先事项。虽然各种 具体方案没有获得世卫组织的考虑，但该建议的修改是在内部讨论和与各会员国协商 的基础上进行的。“机构”一词虽然被联检组用于其报告，但已被 “全组织”所取代，以 提供明确和显然不偏不倚的观点。 行政与管理费用和财务管理：行政和管理费用的筹资 72. 对于行政与管理费用以及其他财务管理，各种不同方案被作为获得推动的建议加 以考虑。工作队提出的建议在提交给执委会特别会议之前作了修改。工作队曾建议， 各办事处行政职能的预算和费用核算应当保持一致，以便于比较和更好地解释费用驱 动因素。总费用可以与业务量一起列出，以得出每笔交易的费用。执委会特别会议对 该建议作了修改，并建议方案、预算和行政委员会委托对本组织内的行政和管理费用 进行详细分析并就如何对它们供资提出建议。 行政与管理费用和财务管理：加强财务管理 73. 工作队在其报告中并未单独提及关于加强财务管理的任何建议，但可以发现下列 各方面存在问题：（ i）改善报告，全组织范围内应当一致按照捐助者的期望执行标 准报告模块；（ii）确保资源预测和调动与财务管理、预算、规划和报告紧密结合。 27
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在与各会员国协商后，执委会特别会议提出了单独的建议，其中包括制订一个增强的 管理框架，全面解决财务管理对重要行政程序的要求。该管理框架将包括下列要素： 管理描述和目的、管理负责人的确定、监测管理、升级和违反管理规定时的纠正措施 的实效以及更为系统的风险评估方法。根据增强的管理框架建议在下列几个方面采取 优先行动：捐助协议、差旅费、招待费、人力资源之工作人员离职审批和人力资源之 福利管理。 其他财务问题：突发公共卫生事件应急基金 74. 事实上，对突发公共卫生事件应急基金的需要既未得到改革工作队的确定，也未 曾在早些时候世卫组织在执委会或卫生大会上提交的文件中或在全球政策小组的讨论 中得到讨论。一项关于该问题的建议被提交给了委会特别会议，其中提到，基金的详 细情况将于 2012 年 5 月提交给方案预算和行政委员会。 其他财务问题：汇率波动 75. 工作队提出了三种货币对冲方案，以应对货币汇率波动对世卫组织收入的负面影 响。它们是：（i）将收入和支出货币配对；（ii）通过远期外汇合同锁定远期汇率； （iii）通过购买外汇期权设定汇率上下限。在上述货币对冲技术中，每一种的时间跨 度、可行程度和影响都不一样。短期而言，世卫组织可以对冲掉所记录的应收帐款日 和收到现金日之间的汇率差异风险（这可以比较容易做到，无需理事机构认可）；中 期而言，世卫组织可以对冲掉薪资等实际支出的汇率差于预算汇率的风险（这也可以 由总干事酌情决定执行）；长期而言，世卫组织可以使收入货币与支出货币相匹配。 76. 然而，这些方案后来经过的修改。执委会特别会议建议，除了当前的货币对冲之 外： 通过确保捐助者同意以瑞士法郎支付，增加瑞士法郎的收入（最好通过将部 分或全部分摊会费的发票货币改为瑞士法郎，而且也通过以这种货币支付自 愿捐款）； 引进年度“预算费用重计”机制，以象一些联合国组织所做的那样，按主要货 币汇率变动情况调整世卫组织的预算； 通过减少总部秘书处的工作人员（比如将工作人员调配到成本较低的工作地 点），减少瑞士法郎费用。
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其他财务问题：金融危机 77. 世卫组织改革工作队没有审议或提出专门解决由金融危机所致问题的单独建议。 记录中没有出现专门解决该问题的备选方案。然而，由于筹资领域的整体改革，一些 问题可能会得到解决。 78. 我们认为，在确保资金的可预测性中，世卫组织在确定拟议行动方案之前考虑了 各种备选方案。在其他与资金有关的问题中，一些建议经过了修改，说明在敲定首选 行动方案之前考虑了各种备选方案。 管理改革 人力资源政策 79. 在人力资源领域，改革小组制订了四份关于人力资源政策的工作文件。它们是： 经修订的世卫组织人员配置模式、员工队伍规划机制、工作人员招聘程序、高绩效文 化和加强绩效管理。在工作队的审议中，各种备选方案建议被提出，它们形成了人力 资源改革建议。在全球工作人员管理委员会与来自世卫组织所有主要办事处的代表进 行的会谈期间1，工作人员协会在其讨论中也提出了一些方案 2。根据它们的分析和与 整个组织的工作人员进行的讨论可以看出，任何拟议的对工作人员细则的修改都是不 成熟的。贸然修改工作人员细则而不把这种修改与商定的基于本组织的战略方向及其 预期的新战略风险管理模式的人员配置模式挂钩，不仅会徒劳无功，而且会发出一种 负面信息，挫伤工作人员和管理人员的积极性。虽然工作人员协会欢迎与员工队伍人 员配置模式有关的创新和本组织有时限的活动中的工作人员方面的新合同安排，但各 利益攸关方建议谨慎行事。 80. 有人指出，在人力资源政策、规划和管理上采取动态办法并实行与组织需要相符 的有弹性的人员配置模式是改革进程的一个组成部分。许多工作人员发现存在一些与 现人力资源政策有关的问题，包括合同类型和项目期限问题、缺乏整个组织范围内的 轮换和流动问题以及需要加强绩效管理问题。许多人就管理人员和工作人员之间的不 信任问题发表了意见。改善机构内不同职位之间关系的可能办法包括 360 度全方位审 查。这将使工作人员有机会发表意见和参与管理人员的决定和行动。本组织内合作可 以通过所有管理人员和技术人员的业绩管理和发展系统进行衡量。许多人强调，本组
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EB129/8。 世卫组织工作人员协会代表的声明，临时议程项目 7.1，EB129/8。
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织对工作人员的努力的承认或奖励不够。有些人表示，并非所有人才都被发现或使用。 方法可包括增加通过高层领导和管理人员进行的指导。大多数工作人员支持在全系统 范围内改变现人力资源做法中的文化和环境。 81. 2011 年 9 月举行的任务磋商对拟议变革及其备选方案进行了讨论。讨论侧重于 对工作人员、技能和能力有影响的一些建议以及借调机制。有意见认为，需要考虑修 订后的人力资源政策对工作人员的影响，以及需要有计划，以妥善管理变革。应制订 变革管理战略，以指导改革的实行。应将重点放在拥有合适的技能和能力上，并注意 多样性需要。有人建议与会员国一起探索和完善借调机制。人们还请求秘书处提供关 于现人力资源计划和已确定问题以及修订后的计划如何有别于现计划的进一步信息以 及关于标准、奖励类型和文件所述激励的更为具体的信息。此外人们还请求阐述文件 中提到的“学习战略”。人们还认识到，所有改革都将通过与工作人员及其代表协商进 行，但上述声明指出，改革进程需要更多来自工作人员协商的反馈信息，因为他们是 整体改革进程中受影响最严重的群体，特别是考虑到改革议程中建议的人员配置模式。 这一点现已经通过第 93 段提到的工作人员协商程序被增补到改革范围中。 组织的效能、一致性与效率、问责制与透明度和评估 82. 四个组织效率方面的问题于 2011 年 11 月被作为议程提交给了执委会特别会议。 这些问题关系到加强对各国和各国家办事处工作的支助、促进一致性、协同作用与合 作、方案和行动的战略性转移以及改善知识管理。这些问题与被确定为管理改革的另 一个组成部分的问责制和透明度以及评估问题也有着千丝万缕的关系。2011 年 8 月的 工作文件也在一定程度上确定了关于如何将这些概念付诸实施的一些备选方案。具体 而言，2011 年 3 月关于“成果管理和问责制框架文件最后草案”的文件确定了问责制方 面关于框架制订的一些备选方案；2011 年 3 月关于“世卫组织的管理改革——经修订 的成果管理框架”的文件也给出了针对三层治理的规划框架；2011 年 8 月关于“世卫组 织改革：全组织机构知识和质量管理框架 ”的文件提出了定义机构知识和质量管理的 具体行动，但没有列出定义政策的备选方案。同一份文件还谈到国家重点和如何组织 世卫组织在改善国家重点、权力下放、网络和专业知识中心以及纵横协同作用方面的 工作。同样，2011 年 8 月关于“世卫组织管理改革——将问责制和透明度制度化”的文 件谈到了应将什么列入世卫组织问责制和透明度框架的问题。因此，这些文件在一定 程度上确定了不同领域改革的备选方案。而工作队将众多这些不同想法以及可能的方 案汇聚成更具一致性的、考虑更加周全的、向前看的办法。
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战略沟通 83. 2011 年 9 月期间的任务协商讨论了改善沟通的建议。这包括利用社会媒体和多 语种交流，并采取新的沟通和会见方法和审查出版政策。起初，工作队提出了新的机 构沟通战略框架。工作队建议，框架的目标是确保战略沟通、资源调动和捐助者报告 之间的联系。有建议认为，各技术和通信单位之间需要更好的互动和合作。这些分散 于一些不同文件中的建议被合并成一份关于管理改革的文件，在第 129 届执委会的指 导下编制而成，供执委会特别会议审议。概念文件明确指出了组织效能、一致性和效 率、问责制和透明度等方面的拟议行动。因此， 2011 年 8 月期间讨论的问题最终在 2011 年 9 月编制概念文件时敲定。 84. 在人力资源政策方面，产出流文件及后来的文件考虑到了各种备选方案。然而， 该领域的变革比其他领域更难实施，有建议认为，世卫组织可能希望利用各论坛讨论 的备选方案来制订替代战略。在管理改革领域，我们认为，阐明备选方案及其所涉行 政问题可能是有用的。 全球卫生治理 85. 2011 年 3 月举行的世卫组织与全球卫生治理会议审议了全球卫生治理方面的具 体备选方案。这些讨论似乎被合并成关于“世卫组织为健康的未来而改革：概览”的概 念文件。这份文件于 2011 年 7 月编制。它只列出了该领域改革的已决定成果。后来， 执委会特别会议决定要求：进一步分析各种建议，以促进其他利益攸关方的参与；进 一步分析各种方式，以改善会员国的参与，并监督伙伴关系，包括这方面的非政府组 织常设委员会任务可能的扩大。此外，第 130 届执委会并未推进世卫组织治理领域的 拟议改革，而是将世卫组织治理方面的决定推迟到第六十五届世界卫生大会进行讨论。 86. 世卫组织可以考虑这方面的备选方案并提供理事机构的备选方案，以产生该领域 的决定并使进程更加强大。 结论 87. 迄今为止，世卫组织的改革经历了漫漫长路，并已经通过各层级的各阶段审议。 我们观察到，在大多数挑战中，备选方案作为一种自觉的政策或作为审议工作的自然 进展的一部分获得了考虑。 协商 88. 任何变革战略，要取得成功，与内部及外部各利益攸关方的协商必不可少。协商 程序不仅使改革进程更具包容性，而且使它更容易被可能受这种改革影响的人接受。 31
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89. 世卫组织的成员资格向所有国家和其他当局开放。截至 2011 年 1 月，有 193 个 国家是世卫组织的成员。作为一个全球性机构，它被寄望于反映其会员国的愿望和要 求。因此，任何改革进程的实施都应当与会员国进行充分协商，以反映世卫组织的国 际性。改革进程还将影响到世卫组织的其他治理结构，比如各区域办事处和国家办事 处以及以各种身份为世卫组织工作的人员。因此，为了使改革进程更具包容性和参与 性，世卫组织需要与这些利益攸关方协商。世卫组织与许多供资机构、非政府组织等 合作，以实现其任务。与这些机构的协商还可以帮助世卫组织推进其改善议程。 90. 与会员国的协商：改革起初是一个思索过程，试行于总部，而总部对其范围和产 出进行定义。就改革进程与会员国进行的基于网络的协商于 2010 年 4 月至 10 月期间 进行，而讨论也于 2010 年在各区域委员会的会议期间进行。1 三个主题自始至终反复 出现于会员国的回应中：世卫组织应更有效地利用其在全球卫生领域的领导地位；它 必须保持灵活性，以适应不断变化的环境和有能力应对新挑战；以及它不能维持其现 有活动的多样化，因此必须选择较少的优先事项。 91. 2011 年 6 月举行的执委会第 129 届会议声明，“决定建立一个透明、由会员国推 动的包容性世卫组织改革协商进程”。这将通过与会员国进行基于网络的协商来实现。 改革小组创建了一个有密码保护的网站，只向各会员国开放，会员国可以在网站上提 交他们对拟议文件的意见。 有 12 个2 会员国对此做出了回应。此外还举行了两次任 务简报，促使执委会特别会议确保各会员国对各项建议和背景文件做出反馈。此外， 在整个改革进程中，世卫组织秘书处在非正式对话中会见了一些会员国和组织，向它 们通报改革进程的最新情况，并回答问题。 92. 与区域主任、区域办事处方案管理主任和区域委员会会议的协商、与总部主任的 协商、与世卫组织代表/国家办事处负责人的协商：自 2010 年以来，来自总部和区域 办事处的高层管理人员在全球政策小组中会面，从战略上讨论改革和预期成果。2011 年在瑞士日内瓦3和美国纽约4举行了会议。在这些会议中，区域主任被告知改革建议， 并被要求提供反馈信息，以推进改革。此外还与方案管理主任进行了协商，以确保他 们为改革的发展提供反馈信息。区域委员会会议在 2011 年秋季充当与区域办事处及 其会员国协商的平台。与总部主任的协商进行了几次，要求他们提供意见和反馈信息， 1
这些协商的摘要载于“世卫组织筹资的未来：协商摘要，秘书处执行委员会第 128 届会议（临时项目议程 阿根廷、加拿大、厄瓜多尔、德国、伊拉克、墨西哥、摩纳哥、挪威、塞内加尔、西班牙、瑞士和联合 2011 年 3 月 22 日至 23 日。 2011 年 9 月 17 日至 18 日。
5）。 2
王国。 3 4
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供纳入关于治理、管理改革和方案以及优先事项设定的三份文件中。世卫组织代表每 年在日内瓦开一次会。在他们 2011 年 11 月 8 日至 10 日的会议上，会议的两大目标 之一是“商定前进的道路，以在各国执行世卫组织改革”。高层管理人员积极参加了 会议，以确保国家办事处的反馈信息获得考虑。 93. 与工作人员的协商：工作人员协商是改革建议的非常重要的组成部分，因为工作 人员的阻力可以给任何改革进程造成障碍。世卫组织鼓励工作人员通过匿名的协商网 页提出问题、关切事项和成本节约建议。该网页协商一直向来自组织的三个层级的所 有工作人员开放。此外还定期举行全体会议，定期向工作人员通报世卫组织改革的最 新发展情况。各区域和国家办事处的工作人员一直可以在世卫组织的内部网页上浏览 这些内容。一直与工作人员共享与改革有关的所有文件，并创建了一个内部网页，以 确保方便查阅与改革有关的文件。在全球工作人员管理委员会会议期间，工作人员协 会与来自世卫组织所有主要办事处的代表1进行了广泛的讨论2。 94. 与外部利益攸关方的协商：各外部利益攸关方也与世界卫生组织合作，力求在国 家一级推进世卫组织的目标。世卫组织就改革进程问题与从事卫生领域工作的一些非 政府组织进行了协商。然而，没有记录显示曾与世卫组织提供核心自愿捐款、指定自 愿捐款或针对世卫组织的任何其他特定方案的捐款的合作伙伴进行过协商。 结论 95. 我们认为，世卫组织自觉遵循包容性审议程序。文件显示，在各层级和各时期就 改革建议进行了广泛的协商。然而，我们认为，非会员国捐助者对进程会有额外的价 值。
1 2
EB129/8。 世卫组织工作人员协会代表的声明，临时议程项目 7.1，EB129/8。
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第 4 章：改革建议评估 96. 按照改革建议的下述主要类别，对改革进程予以分析：(i) 内部治理；(ii) 筹资挑 战；(iii) 管理改革；(iv) 全球卫生治理。 为应对已确认的挑战而提出的解决方案 97. 任何改革进程都是针对开展正常业务时面临的挑战而采取的应对措施，其成功与 否，和为应对这些挑战而提出的解决方案的可能性和能力息息相关。为了按照时间表 取得预期成果，很重要的一点是制订一个用于推动改革进程的清晰路线图，它也将为 继续落实改革提供明确的指导。 内部治理 确定重点 98. 外部和内部利益攸关方均已指出了世卫组织在确定重点这一领域面临的挑战。实 际上，这些挑战被认为是世卫组织改革的核心，将对它的筹资和人事问题产生影响。 世卫组织在 2009 年就认识到了在这一领域实施改革的重要意义，此后采取步骤，对 其方案和重点的设定进行改革，结果在 2012 年 2 月召开了会员国特别会议，会议就 确定重点所遵循的标准和类别以及履行职能的核心领域达成一致。为实施这些与确定 重点有关的改革，将修订第 12 份“工作总规划”，使之反映世卫组织为期六年的工作 战略框架（周期从 10 年缩短为 6 年），周期为 6 年的工作总规划，含有 3 个为期两 年的方案预算，以便更紧密地反映重新划定的重点、类别和核心职能，并取消中期战 略计划。另外，建议将世卫组织的战略目标和全组织的预期成果纳入新类别 / 核心职 能1。世卫组织建议在不久的将来，从目前的 13 项战略目标，转向 5+1 核心职能。它 建议在资源分配方面为实施单位提供必要的灵活性，并满足会员国的不同需求。但是， 世卫组织应当确保这种灵活性与严格的成果管理相结合，以确保实现预期目标。 99. 我们认为，世卫组织已经采取了适当措施，利用磋商进程重新确定其重点和方案 领域，以应对外部和内部利益攸关方指出的在确定重点这一领域面临的挑战。该领域 的改革将有助于巩固它在全球卫生治理中的领导地位，因为它将能够对全球卫生方面 的挑战做出更快更有效的反应。这一领域的改革还有助于世卫组织增强一致性，与这 一领域内的其他机构实现更有效的协调。 1
2012 年 3 月 13 日与世卫组织管理层的讨论。
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加强管理机构 100. 由于资金减少、新行为者的出现和更广泛的卫生挑战，世卫组织的当务之急是 改善各级之间的协调。强化和协调各管理机构的职能，将有助于各级、各区域之间的 协同增效，避免重复工作。 101. 世卫组织关于加强管理机构的改革建议包含四个领域： (i) 加强执行委员会的战 略作用1；(ii) 加强世界卫生大会的作用2；(iii) 强化各区域委员会3；(iv) 加强秘书处的 支持力度。针对这些领域提出的建议，已于 2011 年 11 月被提交给执行委员会特别会 议，其中最重要的建议，是重新界定方案预算和管理委员会的职能。要求秘书处只针 对一个非常有限的领域，重新提出更具体的建议。因此，关于强化管理机构的改革范 围有限，这是由于执行委员会特别会议没有提出更多建议，也没有要求执行委员会在 这一领域提供更多指导。设定了具体时间表的建议仅有两个；例如国家报告等其他建 议的清晰路线图尚未制订。 102. 有必要认识治理领域的重要性，它影响着其主要管理机构履行职能的方式。需 要做更多工作，以解决世界卫生大会、执行委员会和区域委员会之间在协调和加强联 系方面的具体问题。 资源分配机制 103. 执行委员会特别会议提出，需要采用新的资源分配模式，以更好地反映不断变 化的重点和需求。制订资源分配新机制的重要前提条件是：(i) 明确世卫组织内三个层 级的职能、责任和协同增效作用； (ii) 以世卫组织三个层级的工作为重点，对成果链 做出明确说明；(iii) 编制符合实际的预算； (iv) 对世卫组织的资源分配机构和实施层 级实行问责制。执行委员会请求世卫组织秘书处另行提出一项关于资源分配新机制的 建议，供 2012 年 5 月召开的方案预算和管理委员会第十六次会议审议。该项建议解 决合理分配资源方面的挑战，并宣布，资源分配应依据业绩与规定成果之间的对比情 况以及需求。
1
其方式是，例如，制订一项 4 年或者 5 年期工作计划，用于指导执行委员会的工作；确保仅将商定战略
工作计划之内的建议项目和决议草案列入世界卫生大会的议程；扩大方案预算和管理委员会的职能，使之能够在 方案问题上发挥更实质性的作用，等等。 2 3
其方式是，例如，制定一项多年期工作方案，为管理机构提供指导，等等。 其方式是，例如，将委员会同意的重点项目自动纳入区域委员会的议程，使之成为管理机构多年期工作
方案的内容，等等。
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104. 拟议的资源分配机制，似乎与建议为世卫组织三个层级规定的根据需要重新确 定重点、成果链和问责结构相一致。 筹资挑战 提高世卫组织筹资的可预测性 105. 关于提高筹资可预测性的建议，已提交给 2012 年 1 月召开的执行委员会第 130 届会议。根据建议，采用一个新的三阶段机制为方案预算筹资，提高世卫组织筹资的 可预测性。建议还提出，在第一阶段确定重点一事，仍将是会员国的特权，并将通过 管理机构完成；在具有创新性的第二阶段，会员国将与世卫组织的国家或者非国家出 资者聚集一堂，共同做出承诺。该项建议还称，通过公开承诺实现的透明度，将在确 定重点的责任和确保它们获得适足资源的责任之间，建立更紧密的联系。承诺过程的 透明度，还将减少主要捐助者对设定重点这项工作在总体上的不当影响。反过来，对 效果、开支和资源缺口进行监测和报告，将为第三阶段加强报告工作提供新平台。执 行委员会第 130 届会议决定，秘书处将根据此次执行委员会的反馈意见，进一步研究 关于可预测的筹资机制的各项建议，并通过方案预算和管理委员会，将这些提交给执 行委员会第 131 届会议。 106. 世卫组织认为，资金的可预测性和灵活性，是一项重大挑战，实际上也是最初 的挑战。这项建议最初的目标是，在两年期方案之初，就获得至少 70%的可预测收入 和 40%的灵活收入。目前的建议，其目标仅仅是确保资金供应可预测，并期望使资金 供应有一定的灵活性。对于确保资金供应的灵活性，从而使世卫组织能够相对来说更 有保障地完成任务，目前尚没有具体建议。不过，当前的建议能够在某种程度上增加 灵活性，其途径是使捐助者信服会员国设定的战略重点、成果管理方式、高效透明的 资源分配方式和良好的战略沟通。在全组织内对其职责和责任做出明确说明的资源调 动战略，可能有助于获得灵活的、更可预测的资金来源。 107. 我们认为，世卫组织的改革建议，已经全面确认了资金来源方面的困难。改革 建议中有一些内容，如果付诸实施，将提高资金的可预测性，并有助于世卫组织根据 可用资源规划其方案。但是，提高资金的灵活性仍是一个挑战。 全组织的资源调动 108. 执行委员会特别会议建议，通过下属方式，加强与集体筹资做法有关的资源调 动效率：(i) 根据已阐明的全组织的重点和世卫组织内三个层级内部和之间的明确职能， 36
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以知情、一致和协调的方式接洽捐助者 (ii) 全组织对资金需求和目标的预测 (iii) 增强 有效的资源调动能力，尤其是在国家一级 (iv) 接洽新捐助者，扩大捐助者数量 (v) 加 紧落实、向捐助者报告和进行战略沟通。 109. 由于自愿捐款是世卫组织方案的主要资金来源，很重要的一点是为第 12 份“工 作总规划”制订一个合理的全组织资源调动战略。然而，资源调动更多地是一项团体 活动，在总部或者区域委员会一级实施比在国家办事处一级实施更好。这一领域需要 有明确的指南，才能取得预期成果。再者，资源调动战略不应当与资源分配机制有直 接关联，后者主要是为实施商定方案提供资金。 行政管理成本和财务控制：为行政管理成本筹资 110. 执行委员会特别会议已经核准为 “行政管理成本 ”筹资的建议，建议内容包括， 方案预算和管理委员会应当委托对行政和管理实际成本进行一次详细分析，并就如何 为其提供资金提出建议。执行委员会特别会议还建议，强制坚持列出管理机构所同意 的方案支助费用，确保为行政和管理提供充足、透明的资金。世卫组织还将制定一套 中央控制和监督制度，监督各项协议，坚持为自愿捐款列出项目支助费用，并确保提 交给潜在捐助者的所有项目建议，都包含行政和管理成本。 111. 我们认为，虽然执行委员会特别会议已经认同该建议，但世卫组织仍需要确定 为此采取的具体步骤。 行政和管理成本与财务控制：强化财务控制 112. 执行委员会特别会议批准了制订一个强化控制框架以加强财务控制的建议，该 框架全面解决对关键行政程序实行财务控制的要求，包含对控制方式的说明和采取控 制的目的，确定负责采取控制的人员，监测控制的有效性，对违反控制的情况采取升 级和矫正措施，以及以更系统的方法进行风险评估。建议按照强化了的控制框架，在 下述领域采取优先行动：捐助协议、差旅费、招待费、人员离职时的人力资源结算以 及人力资源津贴管理。世卫组织正在实施一个风险管理框架，它将有助于实现这些预 期目标。 113. 我们认为，这一建议致力于为简化财务控制提供适当程序。另外，实施基于企 业的风险管理框架，将强化这一简化财务控制的进程。
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其他财务问题：公共卫生突发事件应急基金 114. 关于建立一项公共卫生突发事件应急基金的详细建议和关于此事的一份报告， 已被提交给 2012 年 1 月召开的执行委员会第 130 届会议。该建议以世界卫生大会的 决议为基础，决议旨在落实审查委员会关于国际卫生条例（2005 年版）与 2009 年甲 型（H1N1）流感大流行相关运行情况的建议。建议设立一项应急基金，该基金将强 化世卫组织在爆发紧急状况后的应对措施，确保应急小组发现紧急状况后，能够快速 达到现场。设立基金是为了弥补现有机制的不足，例如，区域办事处已经设立的应急 基金，是为了在出现紧急状况时，为会员国迅速提供支助。基金的款项来自会员国和 其他捐助者的自愿捐助。为了避免利益冲突，将公布所有捐款，并努力避免利益冲突。 基金内的所有捐款均不指定用途；从集合基金的角度向捐款者提供报告。该基金将是 一项循环基金，在需要时予以补充。创设基金的目标数额为 1,500 万美元。执行委员 会（第 130 届会议）要求世卫组织秘书处进一步研究该项建议。 115. 我们认为，该项基金有助于毫不拖延地应对紧急需求，并且不会妨碍正在实施 的方案，但是，需要在使用和监督方面制订详细规定。 其他财务问题：汇率波动 116. 在执行委员会特别会议上，世卫组织建议，除了现行货币对冲制度之外， (i) 与 捐助者订立用瑞士法郎支付的协议，增加瑞士法郎收入（理想的做法是，将部分或者 全部可动用的捐款，兑换为瑞士法郎）；(ii) 建立一项年度“预算重计费用”机制，根 据汇率的重大波动调整世卫组织的预算，联合国某些机构也是这样做的；(iii) 减少总 部秘书处的人员，以削减瑞士法郎支出（例如，将人员调到费用较低的工作地点）。 执行委员会特别会议敦促谨慎行事，并承认需要进一步分析和磋商，才能考虑采取与 下述问题有关的行动：(a) 人员工作地点的战略性变更；(b) 建立年度“预算重计费用” 机制以免受汇率波动的影响。 117. 我们认为，需要进一步审议这一挑战，世卫组织或许愿意借鉴地位相似的组织 所采取的战略。只有当人员工作地点的战略性变更符合世卫组织的组织目标时，它才 可能成为一个选项。 其他财务问题：金融危机 118. 金融危机可能会对世界卫生造成多方面的影响，我们在 2009 年和 2010 年的各 种研讨会和会议上思考和讨论过这些影响，例如在人权委员会特别届会于日内瓦召开 38
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的“金融危机和全球卫生”高级别协商会议（2009 年），世卫组织在会议上发表了关于 “金融和经济危机与全球卫生”的声明（2009 年 2 月），以及全球政策小组的多次会议。 119. 我们认为，世卫组织已经计划并在组织内采取行动，应对金融危机造成的资金 短缺。然而，世卫组织需要使各国认识到金融危机造成的挑战，上述研讨会审议过这 些卫生挑战。 管理改革 人力资源政策 120. 下述在制订人力资源议程方面供审议的领域，是在工作队的建议中提出的 1：人 员聘任方式、工作人员数量规划、招聘程序的重新制订，以及绩效管理与发展的做法。 与人力资源有关的问题与预想成果一起，已经被综合地提交给 2011 年 11 月召开的执 行委员会特别会议。已经得到承认的一点是，雇佣工作人员是为了实施具体项目，但 是工作人员的安排方式没有考虑到灵活变化，灵活使用的那部分资金，与核心工作人 员的需求不相称，没有一种在世卫组织三个层级通行的工作人员数量规划全球总体做 法，因此需要加强人力资源的共同规划和方案的共同规划。另外，现行人力资源政策 鼓励工作人员争取在世卫组织内长期任职，而世卫组织的资金大多用于短期项目。一 个令人头痛的事实是，为专项资金实施的方案，在某些情况下，为确保实施，从世卫 组织的核心业务获得补助。而且，由于人员的重新任命或离职所产生的相关费用，世 卫组织难以对新需求做出快速反应。 121. 根据建议，一种新的人资源规划方式，将使需要可预测资金的长期职能，和与 短期供资有关、时间有限的项目区分开来。人力资源规划将被完全并入规划和预算编 制过程，以确保人员结构适合长期和短期期望结果及预期可用收入。将修订类型合同， 使之与世卫组织的重点和筹资机制相匹配。 122. 为解决人员聘任工作的复杂性和拖延问题，做出如下决定：秘书处将简化聘任 和遴选程序，缩短周期，其途径是做出更通用更标准的职位描述，以加强整个世卫组 织内的一致性，缩短对职位进行分类的时间，方便人员流动和岗位轮替，并将制订标 准作业程序，帮助协调聘任政策，加快聘任速度。 123. 还决定改进绩效管理程序，支持一种基于优异表现和问责制的创优文化。除了 现行制度，还将通过一个更全面的反馈程序，和奖优罚劣政策，对工作人员进行评估。 1
世卫组织改革工作队第一次会议报告（2011 年 6 月 28 至 30 日）。
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一项试验性绩效管理程序于 2011 年启用。根据试验结果，秘书处将在整个世卫组织 内采用一套新的绩效管理制度。 124. 一项人员流动和岗位轮替框架，已经在西太平洋区域办事处试行。为完成这项 工作，秘书处将对该框架的成本和其他影响进行分析。下一个步骤是按照职能和工作 地点采取工作人员周期流动制。这将包括制定一项激励政策，鼓励流动并确保流动性 成为专业级人员聘任资格的不可或缺的最低要求。 125. 2011 年 11 月的执行委员会特别会议决定1在上述领域提出建议，但也敦促谨慎 行事，并承认需要进一步分析和磋商，才能考虑在若干改革领域采取行动，特别是与 人员工作地点的战略性变更、资源、方案和业务有关的建议。 126. 对与人力资源政策有关的改革建议的评估表明，世卫组织已经考虑了大多数关 切领域，但是需要弄清对管理方面的影响并制订一个路线图。人力资源政策通常很严 格，在短期实施起来很复杂，世卫组织也考虑了给人力资源政策带来这些变革的可能。 组织效能、协调一致性和效率 127. 世卫组织内部和外部的很多机构和报告，都曾指出世卫组织在组织和管理效率 方面面临挑战。为应对该领域的挑战，关于总干事于 2010 年 1 月召集的非正式磋商 的报告“世卫组织未来筹资问题”指出，有必要将组织分散化，还声称，如果国家一级 的便利化要成为世卫组织核心业务的重要内容，就需要以有可能展示世卫组织成效的 方式，对具体结果和交付成果做出说明。为工作队编写的工作文件，列出了组织效能 领域的某些建议，工作队报告和意见文件也是如此。2011 年 9 月关于管理改革的文件 在这些领域提出若干建议，在组织效率领域，有四个问题最终作为议程，于 2011 年 11 月被提交给执行委员会特别会议。这些涉及对各国和国家办事处的工作给予更有力 的支助，促进世卫组织三个层级的一致性、协同增效和协作，方案和业务地点的战略 性变更，以及改善知识管理。具体而言，在这四个主题之下，建议涉及到扩大国家办 事处的权力以履行其主要职能，三级秘书处下放更多权力并重新划分其职责，制订标 准作业程序以便利协作，加强国家间和区域间的工作以及作为区域间支助方表现上佳 的全球中心，按照三条标准对重要方案和业务地点的战略性变更，以及改善知识管理。 组织效能的核心问题是着眼于人员、进程和技术的程序。世卫组织的这些改革，其目
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EBSS/2/DIV/2。
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标仅仅是解决与程序有关的问题，不解决人员和技术问题，例如世卫组织的文化，改 变世卫组织内的正式结构和非正式关系等。 128. 我们认为，这一领域的改革，是整个改革进程的推动者。它建议改变世卫组织 履行职能的方式，提高一致性并促成协同增效。我们认为，鉴于它建议在现行制度内 建立新的均衡，因此需要对这一领域做出更详尽的阐述。与此同时，除非实现了这些 变革，否则其他治理领域的改革将一无所获。 成果管理制 129. 各项建议为加强现行成果管理制度，处理 5 个领域。这些领域包括：(i) 使用一 个新的成果链，新的成果链拥有一套标准指标，它们将构成对影响、结果和产出进行 监测和评估的依据；(ii) 修订规划框架：将方案预算涵盖的时段延长至 3 年，将中期 战略计划归入工作总规划之内，改变工作总规划的时限，使之包含 3 个方案预算周期； (iii) 做出反映国家需求的序列规划：以国家合作战略和全国卫生部门计划为基础的各 国家级规划，区域一级的区域级规划和对国家级规划的合并，总部一级的规划； (iv) 编制符合实际的预算：根据 2012 年其他普通编外人员的投入和活动的标准成本，制 订一个标准化的成本计算方式，对收入和实际支出进行检测和报告，以确保在编制下 一个方案预算时，以符合实际的预期为指导。 130. 执行委员会特别会议欢迎下述建议，并请求在重视结果的规划中落实这些建议： 使用一个新的成果链，做出反映国家需求的序列规划，编制符合实际的预算。执行委 员会特别会议还请求总干事进一步提出建议，以制订编制 2014 年以后时期方案预算 和工作总规划的时间表，并将中期战略计划的良好经验纳入考虑，对于将方案预算的 周期改为 3 年的利弊进行分析，并就此向 2012 年 5 月召开的第六十五届世界卫生大 会提交一份报告。 131. 世卫组织正在采取步骤，制订重视结果的规划，并将其与方案和重点以及工作 总规划和方案预算联系起来。世卫组织可以为实施规划制订详细的路线图和时间表， 以此推进这一进程。 问责制和透明度 132. 问责制和透明度也被视为重要问题，不仅在世卫组织内部如此，在世卫组织外 部也是如此，特别是多边组织业绩评估网和联合王国国际开发部评论，它们对世卫组 41
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织的问责制和透明度评级较低。工作队的工作文件，工作队报告和全球政策小组会议 提请注意这一领域的挑战，2011 年 9 月的世卫组织改革文件表达了这些想法，该文件 详细阐述了建议采取的某些行动，例如加强内部控制框架，加强审计和监督机制等。 准备提交给 2011 年 11 月召开的执行委员会特别会议的议程文件，简要介绍了某些建 议，例如监测和报告，内部控制框架，审计和监管，利益冲突，以及信息披露。执行 委员会特别会议请求总干事落实这些建议，例如加强监测和报告，强化内部控制框架， 增强审计和监管能力，改进利益冲突政策，并制订一项信息披露政策。 133. 我们认为，问责制和透明度领域的改革，必须以合理的成果管理框架和报告机 制为补充。另外，对组织内岗位职责的明确划分，也将增进世卫组织内的问责制和透 明度。 战略沟通 134. 卫生仍然是全世界的一项重大公共和政治关切。日益复杂的国际卫生格局，影 响卫生决策的新行为者出现，公众和政界等越来越多地要求清楚地展示世卫组织工作 的影响，以及新的全球卫生挑战出现，这一切都证明，需要进行有效和协调的沟通。 世卫组织有时显得支离破碎：一个涉足多个领域的专业机构，却无法勾画出组织的整 体感和它的成就。为应对上述挑战，根据建议，世卫组织将培养和运用沟通能力，其 途径是改善全组织内的协调，以更高效的方式履行沟通职能，发展快速部署能力以便 在出现紧急状况时部署到任何需要的地点，更协调一致地处理资源调动和对捐助者的 服务以及制订用于紧急状况沟通的标准作业程序，并不断提高工作人员的沟通技巧。 135. 另据建议，世卫组织将发展一个高效的沟通平台，使工作人员和伙伴能够交流 描述世卫组织工作影响的成功故事，有效利用拥护者和发言人，明智地利用社会媒体， 主动接洽和教导媒体，投资发展广播和网络媒体技术，确保会员国有更多受众能接触 到更多的多语言交流材料。 136. 因此，该项建议试图以系统的方式，应对世卫组织战略沟通领域的挑战。加强 战略沟通的建议，需要以一种强有力的报告机制为补充，这样，不仅会员国，而且普 通公众都能认识世卫组织的工作及其在完成目标和履行职能方面的成就。 评估 137. 执行委员会第 129 届会议请秘书处编写一份关于对世卫组织的工作进行独立评 估的概念性说明。基于对概念性说明的反馈，秘书处编写并分发了对世卫组织工作主 42
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题领域进行独立评估的工作范围草案，供会员国进一步审议。草案提出两个选项：(1) 委员会可以委托进行独立评估，如概念性说明和工作范围草案所述；(2)采取一个分两 阶段的做法，包括首先对筹资、信托控制、人事安排和国家办事处进行一次高级别审 查，然后对世卫组织的核心职能、治理、人事安排和可持续筹资进行一次全面独立审 查。最后决定 1，另编写一份正式评估政策草案，包含一个由管理机构对评估进行监 督的机制，管理机构从独立专家监督咨询委员会提供的洞见和就此向 2012 年 1 月的 执行委员会第 130 届会议提交的报告中了解情况。 138. 还决定继续实施独立评估，为改革进程提供反馈意见，做法分为两个阶段，当 前的评估是第一阶段。关于世卫组织方案的评估政策，已经邀请针对评估政策发表评 论，并通过对所有会员国开放的、有密码保护的网站提交评论。根据收到的反馈意见， 秘书处将编写一份评估政策修订草案，通过方案预算管理委员会提交给执行委员会第 131 届会议。 139. 改革进程的评估程序已经启动。而世卫组织关于制定一个对其方案进行全面评 估的框架的倡议，已得到很好地落实。 全球卫生治理 140. 世卫组织的全球卫生治理是一个招致各方批评的领域，据各种消息来源称，它 是世卫组织面临的最大挑战。2011 年 11 月召开的执行委员会特别会议一致同意，应 当适当加强与其他利益攸关方的对话和协作，同时考虑到会员国全面参与的重要性， 以及管理利益冲突的重要意义；世卫组织应当根据世卫组织《组织法》第 2(a) 条和第 2(b) 条，参与并在适当情况下领导和协调整个联合国系统，并与其他国际机构协调， 解决影响卫生事业的问题。它还请求总干事，提交对建议的进一步分析，以增进与其 他利益攸关方的接触，提交对促进会员国参与伙伴关系和监督伙伴关系的方式的分析， 包括扩大非政府组织问题常设委员会在这方面的任务授权。 141. 我们认为，世卫组织已经开始雄心勃勃地在全球卫生治理领域开展工作，应对 它们想要解决的挑战。然而，我们认为，它们在这一领域的改革建议尚需进一步完善， 这样，世卫组织才能应对这一领域的挑战。
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促进因素和制约因素 142. 重要的是鉴别将改革进程推向前进和制约改革进程的因素和结构。鉴别这些促 进因素和制约因素，改革的推动者就能够通过鼓励促进因素，解决制约因素造成的问 题，推进改革。 内部治理 确定优先重点 143. 方案和设定重点领域的改革，将重新界定世卫组织开展工作的方式。它是最重 要的改革领域之一，所有其他领域的改革，都与这一领域改革的成败息息相关。世卫 组织已经就一套新标准、分类和核心职能做出决定，它们将为制订第 12 份工作总规 划提供指南。推动此次改革的最大促进因素，是会员国的支持。另外，区域和国家一 级管理机构的支持，也是实施新办法不可或缺的。需要有一个协调一致的组织结构， 为改革构筑一致意见，并在所有有关各方之间建立共识，这样才能为制订计划和实施 方案带来变革。制订第 12 份工作总规划时面临的挑战是，如何将国家合作战略转化 为行动计划，并始终以世卫组织的议程为重点。另一项重要因素是，建立一个新的报 告结构和成果链，以评估预期结果的实现情况。 强化管理机构 144. 世卫组织如果要实现它重新划定的方案重点，至关重要的做法是强化管理机构 的改革，尤其是为协调区域机构和全球管理机构而实施的改革。就此而言，它需要确 认这一领域里的改革促进因素和制约因素，这项工作还没有做。可能需要重新审视管 理机构目前的独立地位及其履行职能的方式，以强化这些机构的职责。然而，用协商 的做法制订计划和方案，是一项重大优势。 资源分配机制 145. 为了有效分配资源，改革建议要求明确组织内三个层级的职责和协同增效方式， 要求明确划分凸显世卫组织三个层级的工作的成果链，制订符合实际的预算和对资源 分配机构及组织内各级实施机构的问责制。需要确认所有这些促进因素和制约因素。
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筹资挑战 提高世卫组织筹资的可预测性 146. 改革建议依据这样一个前提：一旦最终划定了重点，并征得会员国同意，它们 可能会承诺为这些重点提供所需资金。拟议的第三阶段做法，确保国家出资者和非国 家出资者以透明方式为世卫组织的总体方案提供资金。它提供一个平台，用于汇报所 获得的资源（监测捐助者是否履行了承诺）和所取得的成果（共同筹资的结果）。及 时和经常更新关于收入、承付资金和仍然存在的资金缺口的信息，并按照资金来源、 捐助者和预定结果将信息分类，结果将被置于世卫组织网站上的一个专区，可以在线 查询。这种透明的方法是该建议的一个优势。 147. 执行委员会已经要求秘书处制订一份关于承付资金的详细规划。分摊会费仅占 总方案预算的 20%到 25%。其余资金来自自愿捐助，会员国和其他捐助者的捐助份额 几乎相同。各个类别中均有 75%来自前 10 名最大捐助者。如果世卫组织想要拥有 75% 的可预测资金，则这些捐助者中间至少半数须同意做出承诺。能否成功地使之做出承 诺，在很大程度上取决于最大捐助者是否同意并且捐款。世卫组织尚未就此项建议与 非会员国捐助者举行磋商。它也没有收到 3 到 4 个最大的会员国捐助方在磋商后给出 的反馈意见。除非这些捐助者同意这项改革建议，否则，很难实现拥有 70%的可预测 资金这一目标。需要认真考虑例如欧盟和瑞士等某些会员国的意见，这样才能向会员 国提出符合实际的建议。同样，瑞士提出对自愿捐款的承诺采取激励措施，这可能会 对通过捐助者的承诺募集资金之举产生积极影响。这也将有利于支付高昂的方案支助 费。 全组织的内资源调动 148. 能否成功地调动资源，取决于某些促进因素，它们已被列入提交给执行委员会 特别会议的建议。促进因素包括，全组织明确划定的重点和组织内的三个层级内部和 之间的确定职责，全组织对资金需求和目标的预测，更强的国家和区域资源调动能力， 对可能的新捐助者的确认，向捐助者汇报的方式和战略沟通能力的改善。如果全组织 的重点，与会员国或者其他捐助者确认的重点及卫生问题不一致，这可能会妨碍资源 调动工作。因此需要协调统一这两套标准。战略沟通方面的疏漏，也可能对资源调动 工作产生不利影响。为了扩大捐助基础，应该明确阐述从私人组织调集资源的标准， 并征得会员国同意。世卫组织需要应对的一个重大挑战是，组织内各个层级在资源调 动领域的能力建设。
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行政管理成本和财务控制 149. 目前，根据“不确切 ”的计算，从自愿捐款获得资金的项目，其行政和管理费用 占 20%到 25%。其中，仅有 7%到 13%是作为方案支助费用支付的，其余费用由世卫 组织从其他来源获得。可以通过两种可能的办法解决这一挑战：(i) 削减行政和管理费 用，但这不可能超越某个限度； (ii) 将依据科学评估计算出的管理和行政费用确切数 额列入筹资建议，但由于数额会大幅提高，捐助者可能不会同意。 150. 为了使此项建议获得成功，世卫组织应当举行战略沟通，使捐助者相信，它们 应当为行政和管理费用提供全额资金。瑞士建议对捐助承诺采取激励措施，这可能有 助于增加对这些费用的供资。在承诺捐资会议上对方案重点做出捐资承诺的捐助者， 所支付的方案支助费将会减少，而那些不做出承诺却在承诺程序之外捐款的，所支付 的方案支助费将会增加，最多甚至可能增加 20%。关于为行政和管理费用筹资的战略 沟通出现任何疏漏，都可能造成不利影响。 151. 加强财务控制方面的主要促进因素，是建立控制框架，框架内的每个人都有确 定的责任，建立有效的监测制度，在出现偏差的情况下采取纠正措施，等等。风险评 估制度也将有助于预见财务控制方面的风险，以便采取纠正措施。不重视或者不遵守 时间框架，可能会妨碍这一建议的实施。 其他财务问题：公共卫生突发事件应急基金 152. 执行委员会已经要求秘书处研究该项建议。某些会员国也已经要求提供详细说 明，例如如何和何时使用该项基金，以及利用何种机制拨付基金。例如，墨西哥声称， 该项建议没有提及由谁决定某个紧急状况是否需要从该项基金调拨资源，或者如何做 出决策。瑞士要求世卫组织就基金使用的结构、管理、机制和标准提出明确建议，基 金使用情况显示，世卫组织有意将它与 JW Lee 战略卫生业务中心和区域及国家一级 现有的联合国和非联合国机制挂钩。一旦提供了对这项基金管理方式的详细说明，它 就有可能获得世界卫生大会核可。有必要对建议做出详细说明，并且可能需要对其合 理性做出更多解释。 其他财务问题：汇率波动 153. 这一建议列出三个步骤：(i) 增加瑞士法郎收入，因为大部分支出是以此种货币； (ii) 每年对预算重新计算，这样可以根据货币的大幅波动做出调整，正如联合国某些 机构的做法一样；(iii) 减少总部的秘书处工作人员数量，将他们调往费用较低的工作 46
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地点。第一步需要征得会员国及其他捐助者同意和核准。关于第二步，可以借鉴采取 此种做法的联合国机构的经验，分析对预算进行重新计算这一做法的利弊。第三步， 削减总部的工作人员数量，其核心应当是为了满足组织内三个层级的需求，对人员的 工作地点进行战略变更。不应当简单地决定减少瑞士法郎支出。在达成长期解决方案 之前，应当对这些变动的影响趋势进行分析。 其他财务问题：金融危机 154. 由于尚未有任何具体建议获得确认和核准，不可能确认这一领域改革的促进因 素和不利因素。 管理改革 人力资源政策 155. 工作组就修改人员聘任模式提出了意见并简要说明了其意义。我们认为，对于 世卫组织这类建立在知识基础上的组织来说，要改变其人力资源政策，就需要进行深 入分析。世卫组织已经讨论了每个建议的利弊，但重要的是采取一种平衡的观点，解 决世卫组织因为筹资方式和项目人员配置方式的不一致而面临的挑战。人力资源政策， 尤其是在人员聘任和流动领域，需要利益攸关方进行协商并达成共识。人员配置政策 的改革将来或许可行，但对付当前的问题需要更有创造性的解决方案。我们认为，必 须对拟议政策的影响进行分析，并做出确切的说明，才能了解这种模式的可行性。 组织效能、协调一致性和效率 156. 这一领域的改革旨在为既定结构带来变化，特别是给本身就是大权在握的重要 实体的区域委员会带来结构变化。在向国家办事处授予更多权力和予以更多重视方面， 尤其如此。在将区域或者国家的具体需求列入工作总规划时，设定重点的程序表现出 更多灵活性，这是超这个方向迈出的一步。划定世卫组织一级的重点，与详细制订国 家重点中的细微计划相结合，是促进这一转变的另一个因素。新的资源分配机制提出 以更好的方式协调可用资源与需求，一个稳固的成果链也将提高世卫组织的效率。主 要挑战是改变现行决策流程和内部程序。要实现这一目标，世卫组织必须有这样的政 治意愿并做出承诺。
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成果管理 157. 要成功地实施成果管理框架，世卫组织需要以协同增效的方式落实改革建议。 由于这些改革与其他领域的改革有关联，例如设定重点、组织效能和效率等领域，应 当及时完成重视成果的规划。需要以可衡量的指标对影响、结果、产出、活动和投入 做出规定，以备监测和评估。需要确定对这些指标进行监测和评估的周期。国家、区 域和总部重点的需求协调一致，将使规划更有效。 问责制和透明度 158. 增加责任感和透明度是一个值得称道的目标，但是它也有能力打乱既定结构、 权力中心和程序。因此，它能否成功，取决于世卫组织利用异议者 /制约因素的声音 和利用促进因素的积极反应的能力。一个明确的成果链，一种有效的绩效管理和开发 工具以及创建明确的问责结构，对这项改革来说是必不可少的。 战略沟通 159. 工作队确认了存在于当前系统中的许多制约因素，尤其是在分散化的沟通领域， 快速部署能力较低，沟通与资源调动割裂，缺少增进公众对世卫组织的了解的具体措 施，等等。据认为，新的沟通战略和框架将塑造一个如工作队的意见 1所述的强大的 整体形象，但是在感觉上，整体形象是一个最终没有被纳入最后建议的问题。 全球卫生治理 160. 全球卫生治理领域的改革，对于世卫组织克服其领导地位受到的挑战至关重要。 在这一领域还有很多工作要做，需要会员国在政治上给予大力支持，才能实现这一领 域里的改革。 161. 上文已经列出某些特定的促进因素和挑战，它们可能会影响变革战略及其各部 分内容的实施。我们认为，改革管理战略应当自觉地确认所有这些因素，并制订适当 战略，以便在制订详细的行动计划时，争取支持或者减少风险因素。
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与世卫组织的任务、职能和内部程序的联系 162. 任何改革战略都必须与世卫组织的任务协调一致。它应当有助于实现该实体的 目标和职能。为实施改革战略，可能需要重新设计内部程序。 163. 与任务和职能的联系 。世卫组织《组织法》规定，世卫组织的目标是“使所有人 获得尽可能高的健康水平”，这是一个高级目标。重要的是重新审视世卫组织实现其 目标的能力和效力，以及它在卫生治理领域的仍然具有的重要意义。因此，方案做法 和重点的设定作为内部治理领域改革进程的一部分，得到了应有的重视，因为重点的 设定问题与世卫组织的任务有直接关联。对重点的明确阐述，有助于世卫组织更有效 地完成任务。而且，通过重新设定重点对这一领域进行改革，不仅能决定世卫组织的 哪一项职能更重要且符合它的指挥和协调职能，而且将使世卫组织能够实施其工作总 规划。管理机构是国际卫生工作、协助各国政府和提供技术援助等工作的指挥和协调 机关，如果各级管理机构能够更协调一致地开展工作，并实现协同增效作用，就能更 高效地完成所有这些工作。因此，强化管理机构之举，与世卫组织的任务和职能有明 显关联。这项改革有望对改进世卫组织的战略重点产生积极影响，并为它提供更大的 组织凝聚力。内部治理的第三个领域，即资源分配机制，与世卫组织的任务并行不悖， 因为它将帮助协调可用资源，用于世卫组织各个层级被指定履行的职能。 164. 与筹资挑战有关的改革，也与世卫组织的任务和职能息息相关。世卫组织努力 使筹资可以预期，目的是找到必要和至关重要的财源，以实现世卫组织的卫生治理目 标以及会员国设定的重点。强化财务控制将有助于简化财务手续，建立一个问责结构。 另外，努力应对汇率波动问题，也有助于世卫组织控制财务损失，并能利用更多资源 实现其任务和目标。 165. 人力资源领域的改革，不仅对于实现《组织法》的目标极为重要，对于世卫组 织的业务具有持续相关性也是如此。世卫组织也认识到，人力资源战略应当确保工作 人员具有最好的才干，世卫组织拥抱这一新战略方向和组织的愿景。而且，例如修订 人员聘任模式、取得人力资源最佳平衡等人力资源改革，能使它更有效地履行职能。 组织效能、协调一致性和效率以及成果管理方面的改革，其目标是提高组织内三个层 级之间的协调一致性，这些将有助于世卫组织更好地完成任务。如果世卫组织围绕国 家一级开展工作，而国家一级是世卫组织工作机制的前沿，那么，日益以国家为重点， 将有助于世卫组织更有效地完成任务。这一领域的改革与世卫组织的职能有千丝万缕 的联系，因为例如使国家办事处获得更大的权力履行职能、扩大授权、改变方案和业 务的实施地点等变革，将使世卫组织能够更有效地履行职能。问责制和透明度、战略 49
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沟通和评估领域的改革，是一切组织获得成功的重要前提。问责制和透明度以及评估 的组成部分，例如简化了的监测和国家报告方式，内部控制框架、审计和监督职能、 利益冲突政策以及信息披露政策，是当前对一切组织的期望。 166. 鉴于世卫组织以联合国系统内的国际卫生指挥和协调机关自居，世卫组织全球 卫生治理领域的改革，与世卫组织的任务和《组织法》有稳固的联系。世卫组织在全 球卫生治理领域的改革，与世卫组织的职能有稳固联系，因为探索与这一领域内的其 他机构、其他联合国机构、和其他利益攸关方建立伙伴关系，能够帮助世卫组织更有 针对性、更有效地向需要卫生服务的国家提供这种服务。 167. 与内部程序的联系。内部程序反映一个组织的工作方式。它包含业务规则、管 理战略和评估与监测机制。内部治理领域中拟议中的改革，例如设定重点、强化管理 机构和建立新的资源分配机制，要求改变内部程序，这样才能实现预期结果。 168. 在筹资挑战领域，例如内部控制，尤其是与财务控制等有关的这类内部程序， 需要得到加强，以改进财务问责制。关于管理改革，人力资源领域拟议中的改革，例 如人员聘任规则的改革，对管理改革至关重要，需要在改革过程中予以明确解决。世 卫组织的工作不能与联合国工作制度脱钩。有必要提供更多信息，介绍联合国的工作 制度与世卫组织之间的关联，说明拟议中人员聘任规则的改革以及它与其他联合国机 构的一致性。组织效能、成果管理以及评估领域的改革，也与世卫组织的内部程序有 关联，因为扩大授权、增强国家办事处的权力，规定标准作业程序、设定改变方案和 业务实施地点的明确标准，将影响世卫组织的内部结构，由于拟议中的改革，需要对 世卫组织的内部结构予以重新界定。问责制和透明度领域的改革，与世卫组织的内部 程序有关联，因为简化国家报告方式，改变内部控制框架、制订信息披露政策、制订 评估框架、设立道德操守办公室，将对世卫组织制订和完善内部程序的方式产生影响。 全球卫生治理领域的改革，以提供某种国际战略方向为重点，独立于世卫组织的内部 程序。 169. 我们认为，拟议中的改革与世卫组织的任务和职能有关联。需要修订内部程序， 使之很好地配合改革的实施。在与管理改革有关的领域，这一点尤为重要。 衡量预期成果 170. 有衡量指标才可能完成。对结果做出界定并用指标予以衡量，对于确认改革是 否沿着预想的道路前进，是必不可少的。在实施改革方案之前，需要设定结果和相关 指标，这样才能根据相关业绩指标观察进展情况，并在必要时，对路径进行修正。 50
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内部治理 确定优先重点、强化管理机构和资源分配机制 171. 虽然制订了时间表，世卫组织尚未制订用于衡量期望结果的任何方法和相关指 标。尽管已经对设定重点这一领域的改革结果做出了规定，例如重新制订第 12 份工 作总规划，编制真切体现核心领域和重点的方案预算，但是没有设定用来衡量这一极 为重要的改革领域里的成功与偏差的任何指标。关于管理机构，没有为内部治理领域 规定任何成果/ 结果。这可能是因为这一领域的改革是后来追加的，不是最初改革建 议的内容。关于资源分配机制，目前的建议仅指出这一模式的一些成果，但没有详细 阐述结果和其他细节。要实施这一机制，需要先做出详细阐述。组织内不同层级之间 的资源分配，要依据对成果和绩效的明确评估。 筹资挑战 提高世卫组织筹资的可预测性 172. 目前的建议泛泛地指出了筹资建议的某些成果。承诺捐资会议的成果是制订一 个筹资计划，对方案预算涉及的捐款做出规划，并将于 2014 年 1 月提交给第 134 届 执行委员会。这个筹资计划还将查找出所有未填补的资金缺口。秘书处将在方案预算 内继续从事资源调动方面的努力，以填补这些缺口，这是与捐助者和伙伴正在进行的 接触的内容之一。建议还指出，将为关于所需资金的报告、已做出的捐资承诺和资金 缺口做准备，以便进一步为资源调动付出努力。 全组织的资源调动 173. 建议指出，关于所需资金的报告、已做出的捐资承诺和资金缺口，按照资金来 源、捐助者和预定成果和结果细分后，将能够在线查询。但是，它没有提及在资源调 动过程中是否可以提供这类定期报告。 行政管理成本和财务控制：为行政管理成本供资 174. 所提及的结果是对组织内行政和管理实际成本的详细分析。据此，方案预算管 理委员会应当就如何为这些成本供资提出建议。其他结果是制订中央控制和监督制度， 监测各项协议，使之坚持用自愿捐款承担方案支助费用，并确保提交给可能的捐助者 的所有项目建议都包含行政管理成本。必须制订具体指标，用于衡量这些变革产生的 影响。
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行政管理成本和财务控制：加强财务控制 175. 建议提及的结果，是制订一个控制框架，该框架对控制方式和采取控制的目的 做出说明，确定负责实施控制的人员，监测控制的有效性，对违反控制的情况采取升 级和矫正措施。控制框架还将以更系统的方法进行风险评估，这将有助于管理层和审 计员监测关键控制措施的有效性。制订更好的控制框架，需要采取下述步骤：制订风 险评估框架、编制所有办公室的标准作业程序文件，确定能帮助组织降低风险的控制 点，明确决策者包括通过授权承担的责任以及违反义务的后果，确保行政官员、管理 者和其他负有财务管理责任的工作人员，拥有所需的能力和对其履行职责行为的支持， 以及将全组织内针对遵守义务情况定期实施的行政和技术审查制度化。成果将是改善 了的财务控制和有效的风险评估与降低风险框架。 其他财务问题 176. 关于公共卫生突发事件应急基金，该建议的预期成果是，用不指定用途的集合 资金，建立一项 1,500 万美元的基金。只能从出现公共卫生紧急状况时能否轻松采取 行动的角度，看待该建议的成果。关于汇率波动，唯一的成果将是尽量减少这类波动 给世卫组织带来的影响。 管理改革 人力资源政策 177. 对于人力资源政策、规划和管理方面的充满活力的做法，拟议中的议程 1对预期 成果和结果做了简要说明。与组织的需求及聘任和留任有经验、有能力、绩效高的人 员相一致的灵活的人员聘任方式，是建议所描述的预期成果。一种工作人员聘任模式， 包含一个核心人员架构，并以项目人员为补充；一个人力资源战略，包括战略性人力 资源规划、绩效评估、职业发展和高效的征聘工作，这些也是预期成果。改变人事规 则的建议被认为是预期结果。虽然已经简要介绍了预期成果和结果，但是需要制定衡 量预期结果的方法。
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组织有效性、协调一致性和效率 178. 2011 年 7 月起草的文件“世卫组织为健康的未来而改革：综述”列出的预期结果 包括：(i) 加强国家办事处；(ii) 增进协调一致性、协同增效和协作；(iii) 方案和业务 地点的战略改革；(iv) 改善知识管理，其途径是制订对国家办事处授权和问责的统一 框架，划定组织内各个层级的作用、责任和职能，制订便利协作和联合开展工作的标 准作业程序，划定组织内各个层级的作用、责任和职能。就此而言，世卫组织已经在 这个领域设定了改革进程的确定预期结果。然而，世卫组织需要设定具体参数，以衡 量某些领域里的成果，例如加强国家办事处是一项很总体性的成果，就这个包罗万象 的领域里具体要做的事情而言，它是一项不断取得进展的成果而不是一项可具体衡量 的成果。 成果管理 179. 在成果链方面强调的是，必须对国家、区域、总部和全组织的影响、成果、结 果、活动和投入做出规定。还需要征得会员国同意。将根据已确认的可衡量指标对这 些进行监测和评估。拟议的成果链不仅将使整个系统富有效率和成效，而且会形成一 种绩效文化和责任感。需要为它们设定具体成果和可衡量的指标。 问责制和透明度 180. 2011 年 7 月起草的文件“世卫组织为健康的未来而改革：综述”列出了问责制和 透明度领域的下述预期成果：(i) 改进监测和报告；(ii) 强化内部控制框架；(iii) 提高 审计和监督能力；(iv) 强化利益冲突政策；(v) 确定信息披露政策；(vi) 加强内部监督 事务办公室的工作；(vii) 制订信息披露政策(viii) 制订评估政策；(ix) 设立道德操守办 公室；(x) 启动独立评估，并向第六十五届世界卫生大会提交进展报告。就此而言， 世卫组织已经设定了这一领域改革进程的确定预期成果。然而，对于某些内容而言， 例如改进监测和报告方式，强化内部控制框架，提高审计和监督能力，强化利益冲突 政策，没有设定用来衡量成果与结果的具体参数。 战略沟通 181. 工作队指出，已经对沟通战略及结果，还有它的关键活动与时间，作了简要说 明。它还提出，监测和评估是一项关键活动，世卫组织将就此制订和实施一项常规制 度，监测和评估沟通工作1。据认为，应该明确设定衡量这种成果的参量。
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全球卫生治理 182. 2011 年 7 月起草的文件“世卫组织为健康的未来而改革：综述”，明确列出了这 一改革领域的预期结果和成果如下：全球卫生治理的结果：与全球卫生领域的各种伙 伴建立定期磋商；建立一个多个利益攸关方世界卫生论坛，由世卫组织召集，以确保 所有的声音都能被听到；明确职责和责任，目的是使分工更明确，防止分散化，消除 重复工作，促成更好的卫生成果；制订全球卫生治理宪章或框架。预期成果是扩大接 触，加强联合国内部的协调，加强与联合体、联盟和伙伴关系的协调，确立委员会在 监督伙伴关系方面的职责，为利益攸关方的互动提供指导，并制订一个指导利益攸关 方互动的框架。虽然已经对结果和成果做了规定，但是这些并不精确也无法衡量，就 此而言，将很难衡量在这一改革领域取得的成就。 183. 我们认为，需要根据可衡量的业绩指标，确定在上述各领域应对拟议挑战的预 期成果。我们承认，只有对即将采取的行动达成广泛一致，才能确认这些成果。然而， 对成果及相关指标做出规定，将有助于世卫组织评估改革建议的实施情况。 可用资源 — 用于实施改革进程的资金、人力、技术和政治资源 184. 任何改革进程，要成功地付诸实施，就需要有人员、资金和专门知识方面的资 源。世卫组织作为一个由会员国组成的国际机构，也需要取得对其改革进程的政治支 持，使改革建议能够实现愿景，取得成果。 内部治理 185. 世卫组织在重新划定方案重点和核心业务一事上获得了政治上的全面支持，会 员国召开的特别会议证明了这一点，在会议上，世卫组织就其核心领域、分类和工作 及标准取得了共识。它还争取到了对下述事项的政治支持：根据会员国特别会议的决 定，对在第 12 份工作总规划中重新划定的方案和重点领域进行深入研究。秘书处必 须将载有重新划定的分类和核心领域的第 12 份工作总规划，提交给第六十五届世界 卫生大会。强化管理机构一事和新的资源分配机制，并不需要特别的财务资源，但涉 及人员和技术投入，更重要的是，需要有改变各全球性管理机构履行职能方式的政治 意愿，特别是要有改变各区域委员会履行职能方式的政治意愿。 筹资挑战 186. 应对这些挑战需要有世卫组织最高层领导者即会员国和捐助者的支持，需要世 卫组织高层管理者承担责任，也需要组织的支持。从提供资源调动技术方面的指导到 54
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接洽捐助者，实施新的资源分配机制和执行财务纪律，都要求做出详细规划，并调拨 充足资源。 管理改革 187. 在这一领域推行改革，需要包括财政、技术和政治以及人力资源在内的很多资 源。所需的主要资源是政治资源，如果世卫组织设法取得政治支持，规划和实施这一 领域的改革可能会更容易。在组织效能、协调一致性和效率领域推行改革，所需要的 主要是政治意愿，如果世卫组织设法取得会员国对这一领域改革的支持，规划和实施 改革可能会更容易。在重视成效的规划领域推行改革，需要有组织文化以及政治意愿。 在问责制和透明度领域推行改革，需要的主要是政治意愿，如果世卫组织设法取得会 员国对这一领域改革的支持，规划和实施改革可能会更容易。 全球卫生治理 188. 世卫组织需要有巨大的政治资本，才能够改变其外部治理机制。它应当对能否 为这一领域的改革争取到政治支持做出估计。在其他资源中，财政资源在这个金融危 机时代也是一个关键因素。世卫组织还需要评估在这个时代推行改革，在财政方面有 何意义。 189. 世卫组织尚未确定实施改革建议的所需的资源。一份列出所需资源的指示性计 划，将有助于有关部门做出知情决策。
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第 5 章：关于第二阶段评估的建议和拟议工作范围 190. 世卫组织改革方案的目标是加强这一组织，使之更有效地履行它作为世界最重 要的卫生机构的职责。这些改革的目标还在于创造一个更灵活的世卫组织，能够更好 地应对 21 世纪的全球卫生需求。作为评估工作的一部分内容，我们已经分析了正在 推进的工作进程，并在第 2 至第 4 章阐述了我们的评估结果。 结论 191. 对改革进程予以评估之后，我们可以得出下述结论： (1) 世卫组织已经在系统地应对适应全球卫生治理新现实的问题。
(2) 世卫组织为确认挑战而采取的做法，是全面、综合的做法。已从效能和效 率角度考察了对财务、人力资源、结构和程序的设想。已经依据内部和外部已 有的信息，确认了挑战。 (3) 会员国提出的与组织面临的财务挑战、人事以及世卫组织的内部治理有关 的问题，在改革建议中已经得到全面处理。工作队对最初确认的挑战的处理和 建议是适当的，因为工作队拥有来自世卫组织各个层级的成员。 (4) 拟议的改革进程不解决世卫组织的结果和内部程序相关方面的问题，这些 进程正在制订之中，以期更有效地达成其目标。 (5) 各个版本的建议，考虑了针对已确认的挑战的替代性解决方案，或者作为 自觉制订的政策，或者作为审议工作自然进程的一部分。替代性解决方案不是 专门为强化管理机构、管理改革和全球卫生治理等领域内的决策过程提供的。 (6) 文件显示，在各个级别和不同时间就改革建议举行了一系列广泛磋商。然 而，我们认为非会员国捐助者能够为进程提供有价值的意见 (7) 在工作队会议期间举行讨论时，改革建议考虑了其他处于相似地位的组织 的最佳实践。但是，似乎没有采用一个正式做法，审议其他机构特别是面临相 似挑战的联合国机构的成功故事或者经验教训。 (8) 对内部和外部利益攸关方指出的在确定重点领域面临的挑战，世卫组织的 改革建议做出了适当反应，利用磋商程序重新确定它的工作重点和方案领域。 56
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但是，需要解决协调和全面加强世界卫生大会、执行委员会和区域委员会之间 的联系问题，因为它影响世卫组织的决策和管理机构履行职能的情况。 (9) 世卫组织的改革建议，已经全面确认了财政资源方面的困难。改革建议中 有些内容，如果付诸实施，将确保资金可以预期，并有助于世卫组织按照可用 资源调整其方案。但是，增加资金的灵活性仍然是一个挑战。 (10) 鉴于自愿捐款是世卫组织各项方案的主要资金来源，拥有一个合理的全组 织资源调集战略很重要。 (11) 世卫组织建议强化财务控制，从提供长期解决方案以服务于项目和确保问 责制而言，强化财务控制很重要。一套全组织内的风险管理制度将为这项事业 提供助益。 (12) 改革采取的做法，要求对现行人力资源政策做出广泛变革，但是需要研究 它对行政管理的影响，并制订路线图。 (13) 改革建议旨在通过“管理改革”，解决为实施已获批准的改革进程创造良好 的环境这一问题。必须在组织效能、成效管理、问责制和透明度、战略沟通和 评估政策领域采取行动，才能使在其他领域实施的改革产生影响。 (14) 尚未制定改革战略的落实计划，该计划应列出时间表、资源需求和责任。 (15) 会员国推动了改革进程。通过执行委员会或者世界卫生大会，或者通过就 各种文件开展的磋商，改革建议被提交给会员国。已根据执行委员会和会员国 的意见对建议做了修订。 (16) 拟议改革建议的所有内容，其方向都是按照会员国商定的重点调整财政资 源。各部分内容在很大程度上相互依存，例如，说服捐助者提供更多更可预期 的资金，就需要有一个清晰的沟通行动计划，一个稳固的成果链，明确的问责 结构，战略沟通政策和一个评估机制。 (17) 世卫组织已经确认了具体促进因素和挑战，这些挑战可能影响改革战略及 其不同内容的实施。另外，拟议改革与世卫组织的任务和职能有关联，但需要 修订内部程序，使之有利于实施拟议改革。 (18) 世卫组织尚未在各改革领域设定改革进程的预期成果，也没有确定实施改 革建议所需的资源。 57
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建议 192. 考虑到上述因素，我们提出的建议如下： (1) 必须在总部和区域办事处管理机构之间建立相互联系，这将对组织统一性 产生深远影响，为组织提供战略重点。 (2) 需要重新设计国家办事处、区域办事处和全球这三级的问责制和责任结构， 并考虑到新的方案做法、资源分配机制及方案规划与实施方面的国家重点。稳 定的成效管理制度和有效的业绩管理和发展系统，将提供必要的联系。 (3) 国家重点似乎是一个连续主题，贯穿方案形成，资源分配，和方案实施。 需要制订一个详细战略，以此连接拟议改革的各个方面以及结构和程序上的支 助因素。 (4) 定期反馈机制对于为组织活动提供保障是不可或缺的。世卫组织需要有一 项有明确的提交内容的评估政策，用于定期实施方案评估。 (5) 如此广泛的变革，需要得到各级的认可。征得有关部门核准之后，需要制 订一项宣传计划，解释改革战略的意义，对改革执行机构的确认和详细的改革 管理计划，以便实施行动计划。 (6) 现行内部程序需要为实施拟议的变革做出调整，在“管理改革”涵盖的实施 领域，这一点尤为重要。 (7) 据认为，改革建议是一项进展中的工作，因为建议中的各种内容正处于审 议的不同阶段。但是，最重要的是确定预期结果、成果和影响，制订衡量这些 的指标，实施一项监测和反馈机制。 (8) 世卫组织提出了一个全面改革方案，涉及在多条战线上采取行动。建议制 订一份区分轻重缓急的计划，以实现平稳、渐进的变革。这项计划还可以对根 据所需核准方的级别提出的各种变革的内容加以区分。 (9) 实施战略时应当指出在资金、人员、时间和技术方面的资源要求。
(10) 可以考虑与非会员国捐助者举行磋商，以了解他们的关切。这种反馈对于 制定符合实际的战略有重要意义。
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(11) 建议的成败，也取决于能否实现人力资源政策改革。鉴于人力资源政策确 实具有内在的刚性，世卫组织或许必须诉诸创新性的解决方案。建议考虑处于 相同地位的组织采用的最佳做法。 (12) 任何改革战略的成败，都与利益攸关方能否了解它的裨益有直接关联。建 议与所有关切改革建议进展情况的人保持定期沟通，这将有助于营造良好的实 施环境。 (13) 拟议的改革建议，其各项内容在很大程度上相互依存，改革进程要获得成 功，就需要认识到这种相互依存关系，并将这种依存关系融入实施战略。
第二阶段评估的任务范围 193. 改革建议的第一阶段评估，是为了在现有信息的基础上，给正在实施的、以世 卫组织筹资挑战、人事问题和世卫组织内部治理为会员国关注重点的改革进程，提供 反馈意见。它还必须决定第二阶段外部评估的工作范围，以说明秘书处为应对会员国 的期望而做的工作，会员国的期望涉及组织内三个层级之间及运作方面的协调一致性。 194. 因此，我们针对第二阶段评估期间应做的工作提出了建议。 (1) 评估时间：根据第 130 届执行委员会的决定，将向执行委员会第 131 届会 议和第六十五届世界卫生大会提出某些建议。考虑到上述原因，建议在管理机 构审议了这些建议之后，才实施第二阶段评估。最后可能会为决定确切的评估 范围提供帮助。 (2) 第二阶段评估的工作范围和关键问题： 评估可以在下述领域为改革建议提
供反馈意见： (a) 在采纳第一阶段评估建议的基础上采取行动的情况
(b) 应当审查已获核准的改革建议内容的实施方式，包括含有下述内容的 改革管理战略是否充分： 区分改革建议不同内容的轻重缓急 确定执行改革的机构
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问责结构支持改革进程的能力 改革建议所需资源 为实施改革建议制订的时间表 为衡量改革进程的进展情况而设定的绩效指标 处理制约因素和促进因素的战略 为实施改革进程而对内部程序和结构的变革
(c) 确定组织内三个层级——世卫组织总部、区域办事处和国家办事处的 明确职责，以实现组织效能和内部一致性，因为这些将对世卫组织的治理 产生深远影响。需要审查这一领域，特别是要考虑到下述问题： 方案管理的灵活性 资源分配机制 国家重点部的规划和方案重点 方案实施地点的拟议变更 工作人员岗位轮替和流动性 成效管理
(d) 世卫组织与协调管理机构的议程和方向以及与强化管理机构以增进组 织一致性有关的内部治理 (e) 世卫组织为了保持它作为全球卫生治理领导者的地位，在外部治理领 域采取了一些步骤，其重点是： 全球卫生议程 与其他国际卫生机构合作
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与非国家伙伴合作 国家报告
(f) 世卫组织采取步骤，以提高组织效率，实施成效管理，和推行透明度 与问责制结构和程序 (3) 工作规划和做法：第二阶段独立评估所遵循的主要步骤包括： (a) (b) (c) (d) 清单 (e) 根据收集到的信息评估改革建议及其实施战略的适当性、全面性、内 部一致性和充分性 (f) (g) (h) (i) 与世卫组织讨论初步评估结果，以寻求评论和反馈意见 将评估结果与评估参量相联系做出结论 依据评估结果起草建议 编写一份关于改革建议第二阶段评估的报告，供世卫组织审议 就基于第一阶段评估报告的最后任务范围达成协议 收集、审查和分析关于世卫组织改革建议的可用信息 根据所收集和分析的信息设定评估目标和参量 编写将在第三阶段评估过程中从世卫组织三个层级收集的问题和信息
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附录 1 报告所用缩略语表 分摊会费 核心自愿捐款账户 助理总干事 世卫组织非洲区域办事处 世卫组织美洲区域办事处 巴西、俄罗斯、印度、中国和南非 国家重点部 国家办事处 核心自愿捐款账户 副总干事 联合王国国际开发部 方案管理主任 副区域主任 执行委员会 执行委员会特别会议 世卫组织东地中海区域办事处 世卫组织欧洲区域办事处 粮农组织 大会 全球疫苗和免疫联盟 全球抗击艾滋病、结核病和疟疾基金 全球政策小组
AC CVCA ADG AFRO AMRO BRICS CCO CO CVCA DDG DFID DPM DRD EB EBSS EMRO EURO FAO GA GAVI GFATM GPG
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GPW GSM HQ HR IEOAC IOS MDGs MoH MOPAN MSTP NGO OSER OWES PB PBAC PHC PMDS POC PSC RD RBM RO SEARO UN
工作总规划 全球管理系统 总部 人力资源 独立外部监督咨询委员会 内部监督事务办公室 千年发展目标 卫生部 多边组织业绩评估网 中期战略规划 非政府组织 办事处具体预期成果 全组织预期成果 方案预算 方案预算管理委员会 初级保健 业绩管理和发展系统 员额占用费 方案支助费用 区域主任 成效管理 区域办事处 世卫组织东南亚区域办事处 联合国
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UNAIDS UNFPA UNICEF USD VC WCO WHA WHO WPRO
联合国艾滋病毒/艾滋病联合规划署 联合国人口基金 联合国儿童基金会 美元 自愿捐款 世卫组织国家办事处 世卫大会 世卫组织 世卫组织西太平洋区域办事处
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附录 2 评估所用文件清单 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 第 11 份工作总规划 第 130 届会议：世卫组织改革：主席摘要 关于讨论文件和世卫组织改革方案的 14 份提交文件 战略和国际研究中心全球卫生政策中心的报告：增强世卫组织的 核心力量 全球卫生治理问题专题咨询会议 世卫组织《组织法》 EB130/5 EB130/5 Add.1 EB130/5 Add.2 EB130/5 Add.3 EB130/5 Add.4 EB130/5 Add.5 EB130/5 Add.6 EB130/5 Add.8 EB130/5 Add.9 EBSS/2/2：世卫组织为健康的未来而改革 EBSS/2/DIV/2：决定 EBSS/2/INF.DOC./2 世界卫生组织筹资问题 EBSS/2/INF.DOC./3 磋商程序成果：非洲区域委员会 EBSS/2/INF.DOC./4 磋商程序成果：东南亚区域委员会 EBSS/2/INF.DOC./5 磋商程序成果：欧洲域委员会 EBSS/2/INF.DOC./6 磋商程序成果：美洲区域委员会
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23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33. 34. 35. 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44. 45. 46.
EBSS/2/INF.DOC./7 磋商程序成果：东地中海区域委员会 EBSS/2/INF.DOC./8 磋商程序成果：西太平洋区域委员会 EBSS/2/INF.DOC./9 总干事在执行委员会会议上的开幕词 执行委员会的决定 EB129//DIV/2－世卫组织为健康的未来而改革 金融和经济危机与全球卫生：更新世卫组织全球政策小组 全球卫生治理背景说明（为卫生八机构编写） 全球卫生治理：给世卫组织全球政策小组的说明 《年轻一代竞争对手超越无足轻重的卫生组织》作者 Nigel Hawkes 《世卫组织正在变得无足轻重吗》作者 Jack Chow 2011 年 7 月 11 日任务通报：讨论概要 2011 年 9 月 15 日任务通报：讨论概要 多边组织业绩评估网 2010 年共同做法：世卫组织 金融共和经济危机对实现卫生千年发展目标的影响：世界卫生组织对经 济及社会理事会（经社理事会）年度部长级审查的声明 总干事对世卫组织工作人员的说明：世卫组织改革最新情况 2012-2013 年方案预算 世卫组织工作队关于管理改革问题的第一次会议报告 应第 129 届执行委员会请求：世卫组织治理问题讨论文件 应第 129 届执行委员会请求：世卫组织独立正式评估问题讨论文件 应第 129 届执行委员会请求：关于世界卫生论坛的讨论文件 给世卫组织管理改革工作队的建议概要 全球卫生治理的挑战，对外关系委员会 金融危机和全球卫生：世卫组织对人权委员会特别会议的声明 世卫组织未来筹资问题：总干事召集的一次非正式磋商报告 全球卫生挑战：我们置身何处？
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A65/5 Add.2
47. 48. 49. 50. 51. 52. 53. 54. 55. 56. 57. 58. 59. 60. 61.
联合王国多边援助审查 联合王国多边援助审查：对世卫组织的评估 联合王国多边援助审查：世卫组织的答复 WHA64.2 关于世卫组织改革的决议 WHA64/4：世卫组织未来筹资问题 WHA64/INF.DOC./5：世卫组织未来筹资问题 世卫组织电子手册 世卫组织关于金融和经济危机与全球卫生问题的高级磋商 世卫组织管理改革问题讨论文件 《世卫组织需要改革》作者 Barry Bloom 世卫组织为健康的未来而改革：综述 《加拿大医学协会期刊》撰文指出，世卫组织早该改革了 世卫组织管理改革工作队：任务范围 工作流成果文件 关于组织效能和协调一致性的工作文件（改善世卫组织的团体运作模 式，全组织只是和质量管理框架），成效管理和问责制（成效管理框 架，问责制和透明度框架，评估框架）筹资、资源调集和战略沟通（世 卫组织筹资框架，修订后的团体资源调集战略和扩大的资源基础，战略 沟通），人力资源（修订后的世卫组织人员聘任模式，人力资源规划机 制，世卫组织人员招募程序，创优文化和增强了的绩效管理） 2011 年世界卫生报告 2011 年世界卫生统计
62. 63.
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