世卫组织烟草控制框架公约理事机构和消除烟草制品 非法贸易议定书理事机构之间的协调（一个缔约方建议的项目）： 公约秘书处的报告

世界卫生组织烟草控制框架公约 缔约方会议 第八届会议 2018年 10月 1-6日，瑞士日内瓦 临时议程项目 8.12 FCTC/COP/8/28 2018年 9月 7日 66 世卫组织烟草控制框架公约理事机构和消除烟草制品 非法贸易议定书理事机构之间的协调 （一个缔约方建议的项目） 公约秘书处的报告 文件的目的 本议程项目审查了世卫组织烟草控制框架公约（公约）理事机构和消除烟草制品 非法贸易议定书（议定书）理事机构之间的协调需要。介绍了两个理事机构之间需要 协调的潜在领域。 缔约方会议的行动 请公约缔约方会议和议定书缔约方会议注意本报告并提供进一步指导。本文件所 载的提案包括促进两个理事机构之间开展协调的实用做法，并将提交议定书缔约方会 议以供其提供指导，还要考虑公约缔约方会议的审议情况和作出的决定。 促进实现可持续发展目标：可持续发展目标 3和具体目标 3.a 与工作计划和预算项目的联系： 涉及的其它经费问题，如果未被列入工作计划和预算：不适用 文件编写人：治理与国际合作小组 相关文件：FCTC/MOP/1/15 FCTC/COP/8/28 2 背景 1. 世卫组织《烟草控制框架公约》（《公约》）于 2005 年 2 月 27 日生效，并受公 约缔约方会议管辖。《公约》第 23 条设立了缔约方会议，并且规定了其任务和职能。 缔约方会议是《公约》的最高理事机构。 2. 缔约方会议每两年选出一个主席团，负责在缔约方会议的两届会议之间指导公约 秘书处的工作。主席团由 6名主席团成员和代表世界卫生组织（世卫组织）6个区域的 6 位区域协调员组成。公约缔约方会议的《议事规则》第 24 条之三介绍了主席团的职 能。 3. 《消除烟草制品非法贸易议定书》（《议定书》）是《公约》的第一项议定书， 其本身就是一项国际条约。《议定书》在 2012 年的缔约方会议第五届会议上获得通 过。议定书缔约方会议是根据《议定书》第 33 条设立的。按照《议定书》第 33(2)条 之规定，议定书缔约方会议第一届会议将在公约缔约方会议第八届会议之后立即举 行。《议定书》第 33(4)条还规定，除非议定书缔约方会议第一届会议另有决定，公约 缔约方会议的《议事规则》和《财务细则》应在适当修改后适用于议定书缔约方会 议。 4. 根据公约缔约方会议的《议事规则》，议定书缔约方会议第一届会议将从议定书 缔约方中选出自己的主席团，由 6 名主席团成员和 6 名区域协调员组成。议定书缔约 方会议及其主席团将组成《议定书》的理事机构。 5. 另外，《公约》第 24 条授权缔约方会议设立《公约》的常设秘书处，《议定书》 第 34条规定公约秘书处也应为议定书秘书处。 6. 尽管作为独立的实体设立、运行和管理，但有些共同方面需要公约缔约方会议理 事机构和议定书缔约方会议理事机构之间开展协调与合作。 7. 本文件确定了 4个需要协调的主要领域：1) 技术问题；2) 行政和人事问题；3) 工 作计划、预算和筹资活动；4) 今后公约缔约方会议和议定书缔约方会议的后勤安排。 本文件还涉及到可能需要公约秘书处首长考虑调整公约秘书处的结构，以便适应其新 职能。 8. 最后，本文件还将为促进两个理事机构之间开展协调的实用做法提出建议，并举 例说明其它公约理事机构是如何处理这一问题的。 FCTC/COP/8/28 3 需要协调的领域 技术问题 9. 《议定书》是以《公约》第 15 条为基础，并对其起到了补充作用，涉及到消除烟 草制品非法贸易的手段，是减少烟草供应的一种关键措施，也是全面烟草控制政策的 一个重要组成部分。公约缔约方会议和议定书缔约方会议可考虑设立一种信息交流机 制，确保两个理事机构所作技术性决定的政策一致性。 10. 由于公约缔约方会议将在议定书缔约方会议之前举行，故必须向出席议定书缔约 方会议的缔约方传达公约缔约方会议的审议结果及其作出的决定，以确保议定书缔约 方会议在一些具有互补性质的问题上做出知情决定。例如，公约缔约方会议可能需要 与议定书缔约方会议共享载有公约缔约方会议通过的决定摘要且影响到议定书缔约方 会议的工作或者需要其做出决定的文件。 11. 两个主席团之间也需要协调，以确保及时共享信息和在制定公约和议定书缔约方 会议的议程和提出议程建议方面发挥协同效应，从而确保需要两个机构指导的议程项 目被列入议程并由公约缔约方会议和议定书缔约方会议进行审议。 12. 还要呼吁公约秘书处利用《公约》方面的成功和经验，以支持这两项条约的实施 和管理，最大限度地发挥公共卫生利益。两个理事机构之间的协调与协作将确保为公 约秘书处提供一致的指导和任务授权，使其能够更有效和更高效地为公约缔约方和议 定书缔约方提供服务。 13. 公约秘书处将支持议定书缔约方实施其各项条款，并将继续协助公约缔约方实施 关于打击烟草制品非法贸易的第 15 条。在技术指导方面，公约秘书处应尽可能考虑与 实施《议定书》可能有助于实施《公约》第 15 条有关的情况，与此同时，还要为尚未 成为议定书缔约方的公约缔约方提供支助。 14. 随着公约缔约方在实施第 15 条方面取得进展和注意到议定书缔约方取得的成就， 有理由相信，会有更多公约缔约方也会成为议定书缔约方，最终目标是让所有公约缔 约方都成为议定书缔约方。 15. 报告制度是牵涉到对《公约》第 15 条和《议定书》承担法律义务的另一个技术领 域。公约缔约方会议和议定书缔约方会议应该确保尽可能开展协调，有效和高效地开 展工作。在就《议定书》报告问题做出决策时，应该参考在利用关于第 15 条的公约报 告文书（核心调查问卷和可选模块）方面获得的经验，报告要求不应该为缔约方带来 过重的负担，不应该让两项条约的缔约方开展重复工作。 FCTC/COP/8/28 4 行政和人事问题 16. 公约缔约方会议和议定书缔约方会议还需要解决共享机构、预算、人事和行政问 题，并且需要就这些问题做出共同的决定。一个机构要担任两项条约的秘书处，故公 约缔约方会议和议定书缔约方会议可以决定分摊同时为《公约》和《议定书》工作的 公约秘书处核心工作人员的费用。公约秘书处首长可能需要根据公约缔约方会议和议 定书缔约方会议的决定，考虑调整公约秘书处的结构，以适应其新增的职能。 17. 另外，因为要负责领导有关支持《公约》和《议定书》的工作，故公约秘书处首 长应参与公约缔约方会议主席团和议定书缔约方会议主席团的推选和绩效评估工作。 这将需要在向世卫组织总干事提出秘书处首长人选时进行协调。在绩效评估方面，也 需要两个主席团进行协调，涉及的内容是条约和技术活动的开展情况。另外，根据公 约缔约方会议和议定书缔约方会议可能作出的安排，在下次可能连任时也会参考评估 结果。 工作计划和预算 18. 按照《议定书》第 33 条和《议事规则》第 7(d)条之规定，公约缔约方会议和议定 书缔约方会议应在每届常会上通过直至下届常会的财务期预算和工作计划。工作计划 的高效实施需要两个理事机构在公约秘书处的支助下协调各自的工作计划，并寻求在 两项条约共有的问题上达成一致。这种协调将有助于找到提高成本效益和优化可用资 源的机会，利用一个理事机构所做的工作和作出的决定来促进另一个理事机构的工作 和决定。需要在适用于两项条约的问题上加强协调，其中包括治理、国际合作、缔约 方援助机制、报告要求等。两个理事机构采用协调一致的办法不仅便于公约缔约方会 议和议定书缔约方会议开展工作，而且会确保为公约秘书处提供更好的指导。 19. 公约秘书处明白，公约缔约方会议和议定书缔约方会议的工作计划和预算草案应 协调一致，必须由两个理事机构进行审议，也必须涉及分担人事费用问题。议定书缔 约方必然是公约缔约方，希望它们能够支持公约缔约方作出的决定，并能够在通过议 定书缔约方会议的工作计划和预算草案时考虑公约缔约方会议的各项决定，特别是在 公约缔约方会议和议定书缔约方会议工作计划和预算之间的费用分摊草案方面。公约 秘书处还应确保为支持实施公约缔约方会议和议定书缔约方会议核准的工作计划和预 算而开展的筹资活动保持一致，并且相互补充。 针对今后公约缔约方会议和议定书缔约方会议的后勤安排 20. 按照《议定书》第 33.1 条的要求，议定书缔约方会议应在公约缔约方会议临近时 或之后立即召开。虽然会期应由议定书缔约方会议决定，但议定书缔约方会议的开始 FCTC/COP/8/28 5 时间需要与涉及公约缔约方会议日期的决定联系起来。两个理事机构还需要就公约缔 约方会议和议定书缔约方会议的日期和地点做出协调一致的决定。 21. 公约缔约方会议和议定书缔约方会议也可考虑形成一种做法，即要求在同一个地 点且最好在同一会场举行这两次会议。从后勤上讲，要让缔约方代表、公约秘书处工 作人员以及其他会议和后续支持工作人员在公约缔约方会议之后立即前往另一个地点 举办议定书缔约方会议将会非常具有挑战性，而且效率低下。另外，公约秘书处和会 议服务单位也没有能力在两个不同地点接连举办会议，尤其是在两个东道国举办的时 候。 22. 工作人员以及符合旅行支助的缔约方前往另一国家或另一地点产生的额外旅行费 用也需要列入工作计划和预算。因此，考虑到后勤和行政原因，公约缔约方会议和议 定书缔约方会议可考虑作出一项决定，要求希望主办公约缔约方会议的国家也要主办 议定书缔约方会议，不管潜在主办国是否为《议定书》的缔约方。可要求公约秘书处 将这项要求列入呼吁主办公约缔约方会议的意向说明中，并确保这一要求被列入与主 办国签订的谅解备忘录中。 调整公约秘书处 23. 一个公约秘书处为两项条约服务，即《公约》和《议定书》以及各自的独立理事 机构：公约缔约方会议和议定书缔约方会议及其主席团。现有以进程为导向的公约秘 书处结构可为有效和高效支助所有理事机构以及公约缔约方会议和议定书缔约方会议 通过的工作计划和预算的实施提供依据。这必然牵涉到公约秘书处各小组（治理与国 际合作、实施援助、报告和知识管理以及法律和贸易问题小组）的现有核心职能，所 有工作都要接受公约秘书处首长的指导。相对于为《议定书》设立一个全新的平行机 构，加强现有机构将为公约秘书处提供更划算和更高效的管理。这也将对利用公约秘 书处的现有经验和能力为缔约方实施《公约》和《议定书》提供更好的服务有好处。 24. 因此，公用人力资源、行政支助和总体通讯等领域内的共有成本将在公约缔约方 会议和议定书缔约方会议通过的工作计划和预算中分摊，以确保全面涵盖公约秘书处 的核心职能，使秘书处能够完成两个理事机构核准的任务授权。 其它公约的例子 25. 公约缔约方会议和议定书缔约方会议有各种机构协调模式。《关于消耗臭氧层物 质的蒙特利尔议定书》是《保护臭氧层维也纳公约》的一项议定书，与公约缔约方会 议和议定书缔约方会议很像，它也是与维也纳公约缔约方会议一起举行单独的议定书 缔约方会议。联合国环境规划署《养护野生动物移栖物种公约》之下有七项协定，且 FCTC/COP/8/28 6 每一项协定都有自己的议定书缔约方会议。养护野生动物移栖物种公约秘书处为每一 项协定提供秘书处服务。 26. 一些其它国际条约采用综合性办法来处理其公约缔约方会议和议定书缔约方会 议，以便它们能够平行地共同讨论共有的议程项目，将公约缔约方会议和议定书缔约 方会议合二为一。可在以后当《议定书》有更多缔约方时或在《公约》的大部分缔约 方都已成为《议定书》的缔约方时再探讨和考虑这种办法。 27. 《联合国气候变化框架公约》的缔约方会议也是《京都议定书》的缔约方会议。 《生物多样性公约》、《卡塔赫纳生物安全议定书》和《关于获取遗传资源和公正和 公平分享其利用所产生惠益的名古屋议定书》也采用这种办法。 28. 利用其它公约秘书处在作用和职责方面的经验，可以授权公约秘书处探讨可能的 最佳办法，以便在其它条约理事机构取得经验的基础上加强协调和确保今后会议决策 过程中的一致性，并根据其研究结果调整两个主席团的结构。 为促进协调可能采取的办法 29. 公约缔约方会议和议定书缔约方会议可考虑为确保两个理事机构之间加强协调与 合作设立机制，其中可包括：  继续开展信息交流，一个理事机构可通过向另一理事机构提交一份文件以总 结其所作各项决定的方式，完成两个理事机构之间的信息交流；  公约缔约方会议主席团和议定书缔约方会议主席团举行闭会期间联席会议， 以讨论需要公约缔约方会议主席团和议定书缔约方会议主席团共同作出一致 决定的问题；  酌情通过一致的工作计划和预算，特别是涉及《公约》和《议定书》共有且 两个理事机构应分摊费用的活动，以提高成本效率；  决定，出于后勤和行政原因，公约缔约方会议和议定书缔约方会议必须始终 在同一地点举行，要求愿意主办公约缔约方会议的缔约方也要承诺主办议定 书缔约方会议，不管其是否为议定书缔约方；  授权公约缔约方会议主席团和议定书缔约方会议主席团在公约秘书处首长的 遴选和绩效评估问题上开展合作，并共同向世卫组织总干事提出建议；  要求公约秘书处在消除烟草制品非法贸易方面协调技术援助，以找到对双方 都有利的机会，避免工作重复； FCTC/COP/8/28 7  要求公约秘书处首长考虑调整秘书处结构，以适应其新的职能，要求《公 约》的东道机构即世卫组织为这一结构调整的实施提供支持，包括修改现有 工作人员的职位说明。 30. 这些协调机制的设立需要公约缔约方会议和议定书缔约方会议就这些问题作出决 定，包括但不限于对公约缔约方会议和议定书缔约方会议的《议事规则》进行任何必 要的修改。将向公约缔约方会议和议定书缔约方会议提交一份独立的文件（分别为 FCTC/COP/8/21和 FCTC/MOP/1/1），并对《议事规则》作出可能的必要修正。 公约缔约方会议和议定书缔约方会议的行动 31. 请公约缔约方会议和议定书缔约方会议注意本报告，并提供进一步指导，审查和 考虑通过所附决定草案。 FCTC/COP/8/28 8 附件 决定草案 世卫组织《烟草控制框架公约》（《公约》）的缔约方会议第八届会议和《消除 烟草制品非法贸易议定书》（《议定书》）的缔约方会议第一届会议， 认识到公约理事机构和议定书理事机构在为两项条约的实施提供指导和政策指引 方面的重要作用， 重申需要通过两个条约理事机构之间协调一致的决策进程来确保政策的一致性， 承认需要调整公约秘书处的结构，以便利用公约秘书处的现有结构更好地为两项 条约及其理事机构提供服务， 认识到学习其它公约和条约在公约及其议定书和协定的理事机构之间进行协调方 面的经验将对《公约》和《议定书》的理事机构有好处， 注意到公约缔约方会议报告 FCTC/COP8/28 和议定书缔约方会议报告 FCTC/MOP/1/16， 1. 促请缔约方： (a) 考虑要求有意主办公约缔约方会议的缔约方也要在会后在同一地点立即主办 议定书缔约方会议，不管潜在的主办缔约方是否为《议定书》的缔约方； 2. 要求公约秘书处： (b) 收集其它公约及其议定书的条约理事机构的经验，并根据其研究结果对公约 缔约方会议主席团和议定书缔约方会议主席团的结构进行调整； (c) 在公约缔约方会议和议定书缔约方会议所选主席团的指导下，探索和采取可 能的办法，为开展本文件中所述的协调工作提供便利； (d) 向议定书缔约方会议第二届会议报告进展情况； 3. 请世界卫生组织总干事： (e) 注意公约缔约方会议和议定书缔约方会议所选主席团提出的各项建议，推进 有关调整公约秘书处结构的提案，包括但不限于人力资源问题及相关事项。 （2018年 10月，第 XX次全体会议） = = =