世 界 卫 生 组 织 世界卫生组织烟草控制框架公约 政府间谈判机构 第六次会议 临时议程项目 3 A/FCTC/INB6/3 Rev.1 2003 年 2 月 5 日
烟草控制框架公约 政府间谈判机构主席 Luiz Felipe de Seixas Corrêa 大使的信件
从现在起到第五十六届世界卫生大会的这一时期是公共卫生历史上一个极其重要 的时期：预期世界卫生组织会员国将核准于 2003 年 5 月提交卫生大会通过的烟草控制 框架公约文本草案。 框架公约体现全球战略的一个主要方面以抑制不可接受的直接由烟 草使用造成的死亡和疾病负担。 对框架公约政府间谈判机构第六次会议上将要作出的决 定的重要性怎样强调都不过分。 谈判机构第五次会议（2002 年 10 月 15 日至 25 日）期间发生的协调一致的谈判使 我深受鼓舞，它导致在某些领域确定适宜的意见一致的语言，最显著的是在关于非法贸 易的条款方面。在特别重要的其它领域，在很大程度上缩小了分歧。根据第五次会议期 间的坦率公开讨论，各代表团现已从更好地了解相互关心的问题、愿望和承诺中受益。 代表们将可忆及，在第五次会议的第八次全体会议上，商定主席应为框架公约谈判 的第六次即最后一次会议编制一份主席新文本的修订稿1。这一决定基于会议期间的讨 论、提案以及与各别代表团或代表团小组的协商。会议商定，修订文本如同原文一样， 不包含方括号或方案，并设法考虑表达的所有观点。 与这一决定相一致，我现向你们提出一份文本修订稿2。 在起草时，我主要集中于下列背景材料和情况：
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文件 A/FCTC/INB5/PL/SR/8。 文件 A/FCTC/INB6/2。
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各会员国向秘书处提交的非正式提案； 谈判机构第五次会议的临时摘要记录和第五次会议期间秘书处编写的非正式 会议记要； 第五次会议期间召开的非正式小组主持人提出的下列方面的非正式文件：广 告、促销和赞助；财政资源；烟草制品的非法贸易；责任与赔偿；包装和标签； 以及贸易与健康； 第五次会议期间主席就上面所述的 6 个非正式小组未覆盖的文本领域起草的一 份非正式文件； 由术语的使用非正式小组主持人提供的一份关于该主题的文件； 一个关于法律、机构和程序问题的联络小组主持人起草的报告； 在第五次会议期间及其后主席举行的各次协商上的口头意见。
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在审查会员国提出的各项提案时，富有建设性的有益建议的数量给我深刻的印象。 我已努力反映尽可能多的此类实质性建议。 我的印象是，在整个谈判期间持续存在对框架公约截然不同的两种做法： z
第一种做法基于期望公约应对国家级初期或不存在的立法提供替代； 这一观点 导致优先选择一个非常具体的公约，主要目标在于处理国家、亚区域和区域需 求； 第二种做法赞同一个全球框架， 通过采取较一般性的规定处理与烟草控制有关 的跨国问题，并鼓励会员国广泛参与，以便激励烟草控制方面的国际合作。
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在起草修订的主席文本时， 我设法将这两种对框架公约的互补看法结合起来。 因此， 我已起草一份文本， 确定强有力的原则和在国家级要求各国通过综合有效烟草控制法律 和措施的框架。同时，我强调了跨国性质的义务，它们为从广告、促销和赞助到烟草制 品非法贸易等若干广泛问题的国际合作奠定基础。在起草修订的文本时，我已保留第五 次会议期间召开的非正式小组，例如关于“淡味”和“柔和”描述、警语标签以及广告、 2
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促销和赞助的非正式小组主持人建议的渐进方案，我相信，此类义务将提供有效基础， 以便在国家级支持综合措施。 文本并不是一个温和或强硬文本，一个软弱无力或强有力文本；依我看，它是一个 有效文本。 这一文本基于合理可靠的公共卫生原则和对国家立法和国际合作交织在一起 的各个方面的有力承诺。文本的主要新特点概述如下。 z
第 2 条第 1 款。由于框架公约的主要目标是保护健康，因而已将“和环境”这 些词语删除。环境问题在其它文书中处理。因此，我已选择只在与健康有关的 特定情况下保留提及环境。 第 2 条第 3 款；第 4 条第 5 款。在主席新文本原文中出现的这些关于框架公约 与其它国际协定之间关系的条款已经删除。虽然这些条款强调一个重要问题， 但是没有必要将它们作为具体规定列入框架公约， 因为这些事项已在维也纳条 约法公约中充分处理。此外，序言重申健康的极端重要性。不列入此类措词的 先例包括关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约、 关于在国际贸易中对某些 危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约以及卡塔赫纳生物安 全议定书。 在国际法中，不同类型的条约之间并无固有的等级制度。这意味着烟草控制框 架公约一旦生效，原则上享有与任何其它国际条约相同的地位。关于相同主题 事项的先后所订条约之间的关系由习惯国际法处理并部分编入维也纳条约法 公约第 30 条。如不包含各自优先权条款的两个条约之间发生冲突，存在两项 基本规则： (1) 后订条约的适用比先订条约居优先；以及 (2) 较特定条约的适用比较一般性条约居优先。 如符合下列条件，这些规则将适用于两个条约之间的关系： z
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这两个条约必须处理相同主题事项。可能只是每一条约有限数目的条 款情况如此。在此种情况下，这些规则将只适用于所述条款。
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这两个条约的条款之间必须存在冲突。情况是否如此，必须按照指导 条约规则解释的规则和原则予以确定。 两个条约潜在冲突的条款涉及的所有国家必须是这两个条约的缔约 国。如情况并非如此，所有有关国家均是其缔约国的条约将适用，即 使该条约是先订条约或较一般性条约。
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对各个案确定这种关系，需要深入研究实际和法律状况，并且可能是一个非常 复杂的问题。 在绝大多数国家均是其缔约国的两个条约之间存在潜在冲突的情况下， 国家通 常将极为关心实施这两个条约，而不是强调潜在冲突和制定固定的优先规则。 因此，使一个条约优先于另一个条约可被视为产生相反结果。 铭记这一点， 并且鉴于大多数国家是其缔约国的两个条约相互支持方面的共同 利益， 若干最近的条约谈判过程已选择在条约主体部分不列入表明优先权的措 词。 z
第 4 条第 1 款。我决定以“所有人”取代“非吸烟者”的用语。这一修改自始 至终贯穿整个文本，目的在于保护吸烟者和非吸烟者。由于难以为国家、区域 和国际各级采取的措施使用“全体人民” ，因此在与该替代语比较之后选择这 一用语。在前一文本中的句子“应制定特殊做法和措施保护脆弱群体”已予删 除。由于担心其列入将产生有区别的责任，在整个文本中已删除提及“脆弱群 体” 。 自谈判开始以来，一直关注较长的群体名单限制框架公约的适用性和范围。修 改还反映希望不要局限于保护某些群体，而是扩大到保护每一个人。
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第 4 条第 2 款。已删除“合法愿望”一词而选择更明确的“必需”一词。从法 律上讲， “合法愿望”是一个极其难以界定的术语。 第 5 条第 2 款。选择“根据其能力”而不是“尽可能”这一措词预定对一些代 表团表达的担忧作出反应， 即后者可向不愿意作出必要努力遵守其义务的国家 提供一条方便的逃脱路线。这些国家可辩解说，它们只须遵守“尽可能” ，即 对它们有利时。 也在其它条约中使用的 “根据其能力” 短语预定表达这一概念，
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即没有必要基础设施、财政手段、专门技能知识的国家必须在其手段所允许的 限度内遵守。 这一概念通常与应向发展中国家和经济转型期国家提供财政和技 术援助以帮助它们遵守其义务的概念相联系。 实例：生物多样性公约，第 6 条引言条款： “每一缔约国应按照其特殊情况和 能力：……” （后接义务清单） z
第 5 条第 3 款。已选择在一般义务下与烟草业对政策的影响有关的新措词，以 强调在制定公共卫生政策时避免涉及商业利益的重要性。 第 5 条第 5 款。我已决定在此处以及在整个文本中，当提及与其它机构和组织 的关系时，使用“有关”一词（ “competent”而不是“relevant” ） 。在国际法中， “有关” 用以传递一个机构或组织在其职权范围内有一个特定主题这一概念的 技巧用语。在卡塔赫纳生物安全议定书、联合国气候变化框架公约以及关于在 国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约中 存在先例。 第 6 条。 针对价格和税收政策的新提法确认各缔约方的主权权利并符合对缔约 方会议可重新制定义务的担心。通过将“可作为”改为“是” ，我将序言措词 转变为更符合一项义务的措词。由于担心可能的较低水准的协调，删除了前一 文本中的“协调”一词。 第 6 条第 2(b)款。在此处已删除提及“建议” ；在文本的其它地方已用“准则” 替代“标准”一词。所有这些修改旨在避免由缔约方会议对各缔约方重新制定 义务。 第 6 条第 2(c)款。 鉴于对该主题的极化讨论， 我认为保留原先的措词较为恰当。 它以公共卫生目标为基础提供了明确的方向。 第 8 条。已将“被动吸烟”的词语从标题和本条文字以及文本其它地方删除， 并以“接触烟草烟雾”一词替代。这一修改针对吸烟者和非吸烟者接触烟草烟 雾的担忧。在科学界，对使用诸如“环境烟草烟雾” 、 “被动吸烟”和“二手烟 雾”等术语未达成一致意见。由于这些用语无一恰当描述，我选择了“接触烟 草烟雾”这一更为技术性的短语，它有着更广泛的含义（包括吸烟者接触他人
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的烟雾，增加负面影响）并更适合在条约中使用。会员国拟可考虑为第 1 条术 语的使用起草“接触烟草烟雾”的定义。 本条的目的是保护所有人，即吸烟者和非吸烟者同样免于接触烟草烟雾。由于 “促进”一词较适合于联邦制国家普遍的体制环境，因而选用了该词语。 z
第 9 条。正如在本信件的其它地方所解释的，这一措词选择反映对缔约方会议 重新制定义务的担忧。新的提法在第一句中处理国际方面，在第二句中处理国 内方面。 第 10 条。已扩大与披露信息有关的要求：第一句针对向有关政府当局披露， 第二句涉及向公众披露。由于大多数国家实际上没有披露规定，我首先选择将 该项义务分为两个阶段。此外，由于很少国家目前规定公司向政府披露信息， 增加了“向政府当局”这些文字；这是上文描述的过程的第一阶段。 第 11 条第 1 款。已增加与健康警语的大小有关的文字。文本基于主持人的语 言，试图通过传递最佳警语大小并确定适宜的最低标准来反映讨论情况。 第 13 条。 对第 13 条提出的新的措词反映了政府间谈判机构第五次会议上的讨 论情况：它重申限制原则，并鼓励各国进而实现全面禁止和通过向本公约所有 缔约方转发一份有约束力的书面声明的方式将其承诺转变为一项国际义务。 它 还鼓励和授权那些希望消灭跨国界广告的国家能根据其国家立法予以消灭。 提议的方案使各国能遵守条约并使其法规能逐步适应， 这是在许多国家需要相 当时间和努力的一件事（立法程序，政治考虑，有待促进和鼓励的态度转变） 。
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第 14 条。 这一条现在包括提及可负担得起的诊断和治疗烟草依赖的药物产品； 在发展中国家，大多数此类产品是负担不起的。 “考虑到国家情况和重点”是条约中常用的短语，目的在于确保国家的义务不 超过其资源。这一短语比较为含糊不清的短语“尽可能”更可取。这一措词针 对许多国家对实施本条约需要资源的关注。
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第 15 条第 2 款。已删除在第五次会议期间关于非法贸易的非正式会议上未商 定的一款。它涉及第 2 条第 3 款和第 4 条第 5 款，现已从文本中删除（见上文 的理由） 。 第 16 条。在整个第 16 条中， “未成年人”一词已取代“国家法律规定的未成 年人” （为本公约的目的，已在第一条：术语的使用中增加“未成年人”的定 义） 。鉴于对在 16 条中列入一项关于由未成年人销售的规定相当多的支持，我 决定这样做。新的第 8 款旨在抑制由未成年人销售。第 16 条第 5 款和第 6 款 强调公约承诺自动售货机不为未成年人所利用并且不促销烟草制品， 使那些希 望禁止自动售货机的人能将其承诺转变为一项国际义务。 此种做法的好处在于 认识到该问题以不同方式影响不同国家， 并且在一个国家的做法并不一定影响 其它国家。 第 17 条。已从这一条的标题和文本中删除提及补贴。补贴是在其它谈判中详 细处理的一个极其技术性的问题。 本公约列入由其它国际协定处理的这一复杂 领域是不适宜的。 第 18 条。为对一般讨论作出反应，包括担心由于这是一条新的条款，没有充 足时间就复杂的环境问题进行充分谈判和协商， 删除了文本的大量措词。 此外， 原介绍性条款引起关注， 即由框架公约对遵守其它条约的情况作出宣判是不适 当的。 第 19 条。虽然在国际级处理责任问题是复杂的，但是大多数代表团同意，有 必要将这一问题列入框架公约， 以强调责任在总的烟草控制制度中不可缺少的 作用以及在国家级设置一个机构在内部处理这一问题并就交流信息开展合作 的重要性。因此，列入这一条的理由是表明责任与赔偿对烟草控制的重要性。 标题已改为“与责任有关的问题” 。基于对责任是一个包括赔偿思想在内的广 泛概念的理解，已删除提及赔偿。巴塞尔公约“关于责任问题的协商”的第 12 条为这一标题提供了一个先例。此外，在第 2(b)款中已选择“相关判例”一词。 这一措词应符合一些代表团的担心，它们认为，收集和传递各级所有法院决定 会产生不应有的行政负担，并且向其它国家传递法院决定并不是惯常做法。 任何公约就这一主题包含一项授权条款是异乎寻常的。因此，列入这一条款将 是公共卫生的一项重大成就。 会员国可考虑在第一条 “术语的使用” 中列入 “责 任”这一术语。
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第 21 条第 1(e)款。已取消这一项，以避免事先暗示通过缔约方会议产生额外 义务。 第 23 条。由于大多数代表团均对此表示赞同，我在第 3 款中选择规定缔约方 会议应以协商一致方式通过议事规则。 此种选择的先例包括生物多样性公约的 第 23 条第 3 款、联合国气候变化框架公约的第 7 条第 2 款、关于在国际贸易 中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约的第 18 条第 4 款以及关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约的第 19 条第 4 款。 已另外增 加第 4 款，这项规定属于具体规定，通常列入一个公约的财务细则，由缔约方 会议的决定通过。必须由缔约方会议定期即为每一预算期通过预算，通过预算 应是缔约方会议议程的一个经常性项目。此外，主席新文本的第 4(i)款已进行 修订，以便更好地确定缔约方会议的权力（修订文本的第 5(h)款） 。 第 26 条。对第 4 款的修改反映许多国家关注管理和建立新的官僚机构这一事 实。虽然公约将作为产生新资源和在捐助者中形成善意的手段，尚不知道可提 供的资源数量。这一过程刚刚开始，因此，由缔约方会议考虑此事是适宜的。 措词体现努力在仍然存在对立观点的领域提出一个建设性的解决办法。 第 4(b)款中的措词构成一项所谓的“授权条款” ，指派缔约方会议执行进一步 审议此事的任务。通过规定缔约方会议必须在其第一次会议上开展此项工作， 它确定了一个时限，从而确保及时处理这一问题。假如因问题的复杂性而需要 更多时间，这是在条约谈判中相当普遍的一种做法。 实例：关于消耗臭氧层的物质的蒙特利尔议定书 1987 年：通过不含财政机制条款的议定书 1989 年：生效 1990 年：由缔约方会议修正议定书 — 新的第 10 条，为设立多边基金提 供基础。 此外，为响应政府间谈判机构第五次会议上提出的一项建议，即应提供关于无 烟草行动的实力或其它现有资助机制的信息以便开展所涉工作（见文件 A/FCTC/INB5/PL/SR/8） ，草拟了一份关于财政资源的背景文件。该参阅文件 （A/FCTC/INB6/INF.DOC./1）已在政府间谈判机构第六次会议之前印发。
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第 27 条第 2 款。应以协商一致方式通过仲裁规则。这样一个重要问题应需要 较多数量的同意。 第 28 条第 3 款。对通过框架公约的修正案的要求现为出席会议并参加表决的 缔约方四分之三。想法是，更高程度的同意将加强本公约。气候变化框架公约 的第 15 条第 3 款为这一措词提供了一个先例。 第 29 条。已将主席新文本中的第 3 款和第 4 款删除，以便使附件的修正过程 与公约的修正过程相一致。 第 35 条第 3 款。我在“正式确认”之后列入了“加入” 。国际组织可加入条约 的概念是正常的条约做法，并在 1986 年关于国家和国际组织间或国际组织相 互间条约法维也纳公约的第 15 条中得到反映。 * * *
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除这些较为实质性的修正外，我已作出某些小的修订，它们不会对主席新文本的原 定义务产生实质性改变。虽然我们未正式审查建议的摘自该文本的序言语言，但是我决 定提出一些修改，使该语言与正在形成的公约文本更为一致。我还根据术语的使用非正 式小组的产出，对有关该主题的第 1 条（术语的使用）作了某些修订。 随着我们展望政府间谈判机构第六次会议（2003 年 2 月 17 日至 28 日） - 框架公 约的最后一轮谈判 – 我们有理由感到乐观。迄今为止，我们已取得卓越的进展，并且 我相信，我们将能推进制定公约的进程供卫生大会通过。联合将所有有关方面的想象力 和技能应用于产生可普遍接受的提法这项任务的时候到了。为完成此项任务，我们必须 超越国家、亚区域和区域观点，并且致力于集体利益，使公共卫生方面所必需和可取的 一切成为可能。我坚信，寻求共识的努力并非徒劳，并且不会降低公约的有效性。共识 是多边条约谈判中公认的做法。我相信，我们将能在第六次会议结束之前就文本达成有 效的全球共识。为达成一个意见一致的文本，所有代表团必须愿意找到创造性的解决办 法，它们将为各国推进烟草控制奠定坚实的基础。我不同意这种观点，即寻求共识造成 降低框架公约的有效性。条约，并且尤其是框架公约，不能取代国家立法；它们也不能 纳入所有地方和区域观点。 它们所能做的并且预定应该做的是为激励国际合作和国家行 动提供基础。
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正如我在第五次会议期间所强调的， 重要的是牢记框架公约的通过将不是进程的结 束。相反，它应被视为在巩固烟草控制多边制度的漫长道路上第一步正式的机构步骤。 这是已在环境领域成功的框架公约做法背后的基本思想，它是在过去 20 年里显著逐步 形成的。应将在 2003 年 5 月份通过文本看作是进程的起点而不是结束。铭记这一点， 我们就框架公约通过之后对其一项或多项初步议定书的可能谈判进行了有成效的讨论。 相当多的会员国赞成在通过框架公约及其生效之间保持进程继续发挥作用。 我们决定在 第六次会议结束时继续这一讨论，并且我相信，我们将作出正确的决定。 我们应认真培育这一进程，使其于 2003 年 5 月成功缔结，根据共识尽可能多地努 力工作， 以便最后结果将是一个在确定国际公共卫生标准方面富有意义并为大多数国家 批准的公约。 我愿感谢布伦特兰博士及其工作人员的承诺， 宝贵建议以及对起草这一文本的宝贵 贡献。 我期待着你们在第六次会议期间的积极和建设性参与， 并且预期我们将能商定一份 最后文本提交第五十六届世界卫生大会于 2003 年 5 月正式通过。就我而言，我继续致 力于这一进程的完整性，并且我依靠你们的集体智慧和合作以使其成功完成。
Luiz Felipe Seixas Corrêa = = =
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