监察员的报告

执 行 委 员 会 EB144/INF./2 第一四四届会议 2018 年 12 月 18 日 临时议程项目 9.4 监察员的报告1 1. 本信息文件根据执委会 2017年 5月第 141届会议的结论2提交执行委员会，其中涉 及联合国联合检查组的建议，即联合国系统的所有立法机构应“使监察员能够定期向其 报告发现的系统性问题”3。 2. 这是监察员向执行委员会提交的第二份报告。报告：(1)描述过去一年监察员办公室 开展的活动（特别是收到的案例类型）；(2)概述此阶段发现的最具相关性的系统性问题； (3)并跟进行政部门对此前报告4中建议的响应情况。有关监察员作用和监察服务结构的 背景信息见本报告附件 1，供参考。 3. 监察员与到访监察员办公室的职工进行保密谈话5，并主要通过这种方式监测趋势，以 促进及早发现可能对本组织具有重要意义的问题。随后，监察员向高级管理层提供反馈意 见，并就适当补救和预防行动提出建议。监察员定期与高级管理层（包括总干事和区域 主任）及其他利益攸关方（特别是职工协会）互动，以便找到有效方式非正式地处理关 切问题。 4. 因此，本报告提到的系统性问题和建议是与来访人员和其他利益攸关方进行保密互 动的结果。互动内容和性质看起来凸显了重要的组织问题，其中一些问题可能在世卫组 织内部其它支持服务责任范畴之外。 5. 世卫组织的复杂工作环境是所有建议的背景。过去一年，监察员所处理案例涉及事 项反映了看起来并非世卫组织独有的系统性问题，因为这些问题也出现在大部分其它国 1 本文件由监察员和调解服务办公室与所有世卫组织区域监察员磋商准备。因此，它反映所有世卫组织监察员 的观点，任何提及监察员之处均指监察员和调解服务办公室及区域监察员的工作。 2 见文件EB141/2，执委会在第141届会议上注意到该文件；以及文件EB141/2017/REC/1，第一次会议摘要记录， 第6部分。 3 审查整个联合国系统的监察员服务机构。日内瓦：联合国系统联合检查组；2015年。（http://undocs.org/JIU/ REP/2015/6，2018年11月25日访问）。 4 文件 EB142/INF./2。 5 下称“来访人员”。 EB144/INF./2 2 际组织监察员同事的报告中。此外，必须承认，总干事领导的世卫组织高级管理层非常 愿意参与和面对这些问题，且其参与常常产生积极结果。这种参与应继续下去。 最近的数字和趋势 6. 世卫组织所有监察员在收集和发布统计数据方面并没有统一做法。总部监察员和美 洲区域办事处监察员发布年度报告，该报告分发全体职工。这些报告包括所处理案件数 量和类型相关统计信息以及监察员对潜在系统性问题及处理手段的评估。该信息根据国 际监察员协会统一数据报告类别编纂和呈现。非洲和欧洲区域办事处的监察员正计划在 不久的将来向高级管理层提供年度报告。 7. 在总部的监察员和调解服务办公室，过去几年处理的案件数量如下：2014年 149件； 2015年 333件；2016年 345件；2017年 333件1。美洲区域办事处的案例数量从 2015 年 107件增加到 2016年 123件和 2017年 138件。设有监察员和调解服务办公室的所有 组织（即世卫组织、联合国艾滋病毒/艾滋病联合规划署、国际癌症研究机构和联合国国 际计算中心）都有来访数量上升的趋势。这不一定是因为世卫组织内部冲突水平过高， 而可能是因为职工更方便访问监察员且信任和理解监察员的作用。 8. 在过去数月接收的案件类型基础上发现的问题和趋势与之前的报告颇为一致。监察 员处理的大多数案件涉及问题与考评关系有关，即主管与下属之间的问题，主要是由沟 通不畅造成的，这往往对年度绩效评估产生负面影响。另一类重大案件涉及与工作和职 业有关的问题，即涉及招聘、职位叙级和最重要的职业发展问题。在较小程度上，第三类 案件涉及安全、健康、福祉和物理环境，包括压力情景及工作与生活的平衡。下一类案 件发生在法律、监管、财务和合规领域，涉及指称的骚扰和歧视。 挑战和前进方向 9. 监察员的一个主要任务是监测趋势，以促进及早发现对本组织有潜在重要意义的问 题。作为“预警”机制，监察员的作用是向高级管理层和其他重要伙伴提供反馈和建议， 使他们能够采取适当补救和预防行动。根据过去一年进行的工作，监察员确定并提请高 级管理层注意的关键系统问题包括：需要更广泛多样性和包容，也需要建立机制应对一 些职工缺乏参与的问题（这些职工在面对组织功能失调时因为担心负面后果而选择不采 取行动而是成为消极旁观者）。这些问题相见以下章节内容。 1 在这些数字中，对应的到监察员和调解服务办公室来访人员数量分别为：2014年 120人；2015年 288人；2016 年 287人和 2017年 301人。 EB144/INF./2 3 尊重和鼓励多样性 10. 在监察员处理的一些案件中，一些职工感到自己因为种族、性别或年龄被主管或本 组织歧视。涉及的事件包括招聘、对相关职工工作的态度或是对他/她对团队贡献的反应， 而且有时候是在公共场合。虽然可能相关主管这样做并不是出于歧视，但受影响个人的 认知确实被歧视了，因而产生一种有害的工作环境。鉴于不歧视原则是世卫组织机构文 化的基本信条，决不能对这种情况置若罔闻，而应该予以特别关注。 11. 呼吁实现更广泛多样性和包容是当今社会的主题，也存在于许多公共和私营实体， 包括在联合国系统内部。秘书处正采取值得称赞的举措处理这方面挑战。监察员注意到， 管理层已采取行动促进提高多样性，特别是在招聘领域1，而且也努力提醒遴选小组在工作 过程中注意避免隐性偏见。此外，世卫组织突发卫生事件规划已经在部门会议上公开讨论 过多样性问题并成立工作场所多样性问题工作小组。如果要实现更广泛多样性，特别是高 级职位上的多样性，就要在整个组织内加强这些值得称道的举措。此外，鉴于多样性和包 容是世卫组织组织文化的根本组成部分，要开展进一步工作改变不恰当态度，就需要所 有职工的参与，特别是管理人员。 12. 作为前进方向，监察员已指出，本组织应直面问题，先承认其存在，并对可能的处 理方式持开放态度。来自高级管理层以及部门、司和团队各级专题小组讨论的信息可能 会显著促进所有职工对这些类型的问题敏感起来，并确保那些受影响的人可以大声说出 来而不必害怕被报复或排斥，特别是被直接主管报复或排斥。作为首先接触人员，对于 防止产生助长歧视态度、言语或行动的气氛，管理人员具有特殊责任。主管负责发展一 种所有职工都受到没有偏见的尊重的工作环境，特别是不能在种族、性别或年龄等不恰 当基础上进行区分。最后，鉴于这些态度可能是无意识假设或成见造成的且常常存在文 化根源，纠正的第一步是提高职工对这些假设的敏感性。做法可以是专题小组讨论和专 门培训，而且讨论和培训不应局限于参与遴选/招聘工作的人。 鼓励职工参与，消除旁观文化 13. 来访人员常谈及害怕主管知道自己联系过监察员后会报复，也有人觉得和监察员说 话可能会给自己带来污名。有些人担心，如果胆敢对突出问题提出批评或关切，可能会 1 信息说明文件 08/2018。 EB144/INF./2 4 对自己的职业产生负面后果。在这种语境下，有些职工看起来不太愿意通过与他人沟通 改善工作环境，即便只是代表或支持第三方。因此，这些同事成了消极的旁观者，避免采 取任何积极行动非正式地解决工作相关问题。此外，有些经理看起来不太愿意和下属交流 那些可能让同事们相互反对或影响整个团队的分歧问题，包括指称的骚扰。相反，他们 无视这些冲突，或是等待问题通过正式控诉解决。 14. 在这个背景下，监察员注意到秘书处已作出重要努力，试图建设开放、透明的文化， 使人们可以自由地说出自己的担忧而不害怕报复。这方面，它在 2016 年建立新的内部 司法制度，使预防、早期反应和非正式解决成为该政策的核心价值观1。此外，总干事 个人承诺，采取开门政策，定期与职工会面，提供非正式讨论任何问题的机会。虽然这 些举措令人称道，考虑到问题的性质，还需要取得更多进展。管理人员不仅应对自己团 队的技术结果负起责任，也应对员工的工作环境负起责任，使员工能够在开放的环境下 自由交流观点和想法。但是，处理棘手问题的责任不能都让管理人员承担，而应由所有 职工共担。当同事或主管的行动可能违反世卫组织核心价值观时，即便害怕报复，每个 职工也都应该站出来维护原则。 15. 作为前进方向，监察员建议，总部和区域管理层应学习总干事通过开门政策发出的 信号。所有管理人员都应定期安排时间在自愿和保密基础上面见个别团队成员，倾听其 观点、想法、洞见以及关切和问题。重要的是，管理层应公开鼓励职工大声说出来和通 过非正式方式处理问题，而不必害怕报复，从而突出本组织各级开放、透明运行的重要 性。此外，为鼓励所有同事参与解决工作相关问题而不是旁观，职工应更熟悉本组织内 部处理各种不同问题的路径以及以最有效、破坏最小方式采取行动的方式。在这方面，秘书 处应考虑开展全组织范围的小组讨论，并就职工如何更好地参与预防和应对团队内部运转不 畅局面提供信息和培训。 去年建议实施的最新进展 16. 监察员意识到第一份报告中相关案件揭示的问题与过去一年发现的问题相当类 似，因此有必要重新研究该报告提及的系统趋势及监察员提出的相关建议，以便评估是 否正在发生实质性变化及其有效程度。在这一背景下，还需强调指出，正如 2015 年联 检组报告所及，为系统性问题确定具体行动方针并进行监测不是监察员的任务。监察员 的任务是提请注意这些事项，从而促使管理层做出适当反应。 1 《职员细则》1215.1–7。 EB144/INF./2 5 17. 在第一份报告中，监察员提出以下四个系统性问题。 世卫组织需要对其管理人员进行投资 18. 看起来一些管理人员缺乏与下属进行有效沟通并在必要时处理冲突的基本人际交 往能力。对此，监察员建议秘书处应更多地投资于管理人员，为他们提供工具，成功管 理与工作有关的冲突，包括：  在与监督任务相关的领域对管理人员进行强制培训，其中尤其注意人际交往能 力（有效沟通、冲突管理和文化能力）；  建立规划，使管理人员能够从下属、同事和主管那里得到关于其管理风格的保 密反馈意见。 世卫组织要实现其核心价值观，特别是尊重他人 19. 工作人员似乎普遍认为秘书处容忍不同层面上的不敬行为，并且未能采取足够措施 以结束这种情况。对此，监察员建议：  采用新方法打击和预防骚扰，例如调整政策和强制培训；  可能从工作人员那里收到涉及潜在骚扰指控的所有实体（包括监察员）应在总 部和区域办事处共同努力，评估事态并讨论可能的方案来解决这些情况。 世卫组织照顾其工作人员的责任 20. 一些工作人员看起来未得到本组织的充分支持，特别是那些多年来一直以同一职等 从事相同工作而感到没有动力和没有前途的同事。对此，监察员建议：  作为本组织文化的一部分，秘书处应该加强褒奖的作用；  考虑采取更广泛手段促进职业发展，让管理人员更直接地关注下属的职业前 景。 EB144/INF./2 6 在整个世卫组织平等获得非正式的解决方案 21. 所有工作人员（无论其地理位置、职等或级别）均应能够获得非正式解决方案。在 这方面，专门负责该任务的专业区域监察员应成为供所有工作人员使用的资源，包括承 担监督责任的人员。对此，监察员建议：  秘书处确保在整个组织都有非正式解决工作相关问题的类似机会；  所有区域办事处都应有专门履行这一职能的区域监察员，根据类似专业实践标 准开展工作。 22. 作为对监察员建议的回应，秘书处已提供一份详尽说明文件，描述业已采取的行动。其 回应见本报告附件 2。监察员赞赏地承认，秘书处已做出重大努力处理这些建议。鉴于可能 存在需要进一步开展工作的未决事项，监察员愿与秘书处保持接触，以探索这些领域改进 的机会。 EB144/INF./2 7 附件 1 监察员的作用 1. 根据当前《职员细则》，预防、早期反应和非正式司法是世卫组织内新的标准化内部司法 系统的基本组成部分。在该框架下，监察员作为非正式解决争端的主要支柱发挥关键作用。根 据国际监察员协会制定的国际实践标准，监察员是一个独立和中立的对话者，为非正式解决与 工作有关的困难提供保密协助。监察员公正地倾听寻求帮助者的叙述，为非正式解决问题制定 备选方案，向来访人员提供保密、非正式、独立和公正的建议，调解争端，并确定系统趋势。 监察员不代表任何特定的个人、问题或利益进行倡导，而是倡导公平公正的程序。监察员不代 表争议中的任何一方，不进行正式调查，也不参与正式程序。 2. 监察员的主要任务是协助工作人员通过非正式手段处理与工作有关的关切，从而防止冲突 和避免问题升级。此外，通过与来访人员和本组织内部其他利益攸关方秘密交流，监察员可以 成为发现那些超越个体情况而与广泛系统性事项有关问题的“预警”机制。发挥该作用时，监察 员向高级管理层提供反馈，并就纠正这些系统性问题从而为本组织避免意外风险的适当补救和 预防行动提出建议。 3. 因此，监察员的主要职能是：(1)调解和协助解决冲突；(2)监测趋势以支持及早发现潜在的 重大问题，并向高级管理层提供反馈；(3)支持预防行动；(4)培养坚持世卫组织基本价值观的工 作场所文化，特别是相互尊重的工作场所环境。 4. 建立监察员办公室代表本组织的承诺，即促进其雇员的福祉并改善影响其工作环境的政策、 规则和做法。 世卫组织的监察员服务 5. 世卫组织的监察员服务是分散的。所有世卫组织工作人员，无论合同类型和工作地点，均 可使用总部的监察员和调解服务部门。此外，大多数区域办事处都设立了自己的监察员职位， 以促进其地理区域内的非正式解决办法。 6. 总部监察员和调解服务处包括一个由两名监察员组成的小型团队，他们有专业经验，专职 执行该职位的职能，另外还有一名助理。该处为世卫组织的工作人员以及联合国艾滋病毒/艾滋 EB144/INF./2 Annex 1 8 病联合规划署、国际癌症研究机构和联合国国际计算中心的工作人员提供非正式解决争端的服 务。 7. 非洲、美洲和欧洲区域办事处设立了专职的专业监察员职位。东南亚和东地中海区域办事 处可能采取同样路径。东地中海区域办事处有一名兼职监察员，除技术职责之外，还履行这项 职能。西太平洋区域办事处有四名兼职监察员，除技术职责之外，还在一名外部顾问的协助下 履行这项职能。 8. 世卫组织旨在确保整个组织的监察员业务符合国际专业标准。为此目的，总部监察员和调 解服务处为所有区域监察员提供协调和支持。世卫组织所有监察员职位的新标准化职权范围正 在总部审议中，预计其它区域办事处将效仿。 EB144/INF./2 9 附件 2 实施监察员建议的进展情况 秘书处的报告 1. 本文件介绍根据提交第 142 届执行委员会的第一份监察员报告1所载建议采取行动 的最新情况，并突出一些最近实施的重要行动。 2. 秘书处承认监察员报告的价值，并注意到相关建议系以来访人员或其它接触方式提 请监察员和调解服务处注意的问题为基础，包括但不仅限于总部（2017年 333起）和美 洲区域办事处（2017年 138起）正式登记的来访。没有关于其它区域办事处的数据，但 区域层面讨论的问题也是报告的基础。 落实去年建议的最新进展情况 3. 在第一份报告中，监察员指出需要具体关注的四个系统性问题。 世卫组织需要对其管理人员进行投资 4. 行政部门认识到，有必要对其管理人员进行更多投资，为其提供成功管理工作相关 冲突的工具。监察员办公室、人力资源司和总部职工协会已为管理人员和职工组织一次 两整天的“改善工作场所沟通和专业关系”研讨会。该研讨会于 2018年 11月举行。参与 者的反馈意见是，今后可以更定期地举办类似活动。该倡议旨在为参与者提供有效工具， 协助其以更尊重方式处理工作场所的棘手局面。研讨会还能使参与者更意识到自己的沟 通技能和沟通风格的有效性。 5. 此外，行政部门还开发并启动一系列为管理人员提供辅导技能培训的研讨会。其中 一些话题涉及通过协作式交流、积极倾听和有意义反馈加强对话，管理预期和处理不同 角度的问题。管理人员的辅导技能是发展职工潜力、促进协作和创建激励性工作环境的 关键要素。从 2018年 10月到 11月底总计举办四次活动，预计 2019年将定期开展。同 样的研讨会也对不承担主管职责的职工开放，以促进开放沟通和个人发展。2018 年 11 月底，总计 20位管理人员和 22名员工注册参与辅导研讨会。 1 EB142/INF./2。 EB144/INF./2 Annex 2 10 6. 行政部门还利用促进对团队成员差异和互补性的自我认知和团队认知的团队发展 问卷和工具定期开展团队建设活动。迄今，已有 83 名职工参与过一项团队建设活动， 关注点是改善团队关系和沟通。总部还定期为管理人员提供工作坊和一对一机会，培训 管理人员支持职工通过制定具体目标探索和规划职业发展的简单、结构化方法。为此编 写了相关模板和指南。 7. 在世卫组织改革议程大背景下，管理人员能力建设也是行政部门的重点，以便确保 有责任管理人的职工具备必要技能和能力。非洲区域办事处已发展一个试点规划。现正 针对该规划进行审查，以便确定是否向全球 P4-P6 级或占据世卫组织办事处负责人职 位者提供。该混合学习规划提供教室和在线学习机会及有关发展和辅导的 360度反馈， 将于 2019年启用。 世卫组织要实现其核心价值观，特别是尊重他人 8. 鉴于尊重和开放对话确实对秘书处具有根本意义，总干事立即定下基调：他确定了 开门时间，让任何职工都有机会就任何问题和总干事直接对话。现在，许多主任均已接 受开门时间的做法，显示他们都愿意倾听职工意见和增加开放对话。 9. 监察员建议采取新方法打击和预防骚扰，包括调整政策和开展强制培训。对此，行 政部门采取了以下行动：所有职工必须强制参加两个联合国培训课，一个是预防骚扰、 性骚扰和滥用权威，另一个是“自豪地服务：对我们自己员工的性剥削和性虐待零容忍”。 要求在职职工在三个月内上完这两个课程，合规率很高（截至 2018年 10月 1日，94.80% 的人已上完第一课，91.70%的人已上完第二课）。要求新职工在加入本组织之后三个月 内上完。还启动广泛沟通行动，以预防性剥削和性虐待。此外，秘书处将与联合国全球 人力资源服务中心协作，确保在联合国系统内（包括世卫组织）不为判定性剥削或性骚 扰者提供任何类型的就业。同时，作为转型工作的一部分，邀请职工参与拟定一套明确 的世卫组织全组织范围价值观，以补充世卫组织的愿景和使命，锚定我们的重大决定并 清晰地传达我们是谁和我们主张什么的信息。此外，人力资源司发布工具包文件，明确 且详尽描述职工根据各自关切类型可以获得的不同支持。 世卫组织照顾其工作人员的责任 10. 秘书处注意到，监察员报告这一小标题下的内容实际上涉及职业发展。报告建议秘书 处强化褒奖作为本组织文化一部分的作用，并考虑采取更广泛手段促进职业发展，让管理 人员更直接地参与到相关下属的专业职业发展前景中来。 Annex 2 EB144/INF./2 11 11. 根据监察员的建议，除支持职业管理的不同行动外，行政部门在 2018 年 3 月启动 旨在帮助职工获得宝贵国际经验的短期发展派任政策。该机制使各类职工都能短期暂时 改变工作地点，甚至获得更高职级，以加强相关技能并扩展相关经验。截至 2018年 11 月底，已有 20 名职工调换地理区域，在另一工作地点开始短期发展派任。目前还有另 外五个派任正在走程序。 12. 已启动全球辅导规划支持职工发展和学习，迄今已有 70 位资深职工同意担任导师 （其中 11位退休人员），已结成 20对辅导关系。该倡议获得大量热情支持，已展示出 为世卫组织留住人才的巨大潜力。 13. 总体而言，自 2018 年 1 月以来，已有 696 位工作人员从秘书处提供的各种职业管 理活动（包括一对一职业发展咨询）中获益。也为国家和区域办事处提供远程职业管理 支持，2017-2018 年共有 534 位职工从现有学习和发展服务中获益，包括基于能力的面 试技巧、简历撰写技巧和一对一职业咨询。 在整个世卫组织平等获得非正式的解决方案 14. 监察员建议秘书处确保整个组织范围内提供非正式解决工作相关问题的类似计划，建 议区域办事处设立专门履行该职能并根据类似专业实践标准开展工作的区域监察员。 15. 因应监察员建议，行政部门指出，区域办事处正在开展重大工作，与偏远办事处和 次区域办事处联系，增加履行监察员职能的职工数量。监察员报告附件 1对此有相关介 绍。行政部门还强调，非正式解决方法不仅限于监察员职能，而是得到从包括总干事和 区域主任在内的高级管理人员到普通职工的一致欢迎。多样且分散的人力需要采用不同 方法，在管理全球监察员网络的同时承认工作环境的特异性。 最近实施的更多行动 促进更广泛多样性和包容 16. 秘书处非常渴望促进更广泛多样性，特别是在招聘领域1。秘书处正在采取措施，使 遴选小组成员在遴选过程中对隐藏的偏见敏感起来。在选举开始前向所有遴选小组成员 播放视频，帮助其提升对个人无意识偏见的意识。 1 信息说明文件 08/2018。 EB144/INF./2 Annex 2 12 17. 2018年 6月，世卫组织突发卫生事件规划建立工作场所多样性工作小组。小组已经 审查来自联合国机构和其它实体的可用作指导的最佳实践。它发挥共鸣板作用，听取各 种观点和关切，并提出增加多样性的解决方案。除小组定期开会外，还按季度报告多样 性统计数据，以提升意识和跟踪进展。从 2019 年起，多样性目标将纳入管理人员绩效 管理与发展系统。也已建议增加职工发展派任，以便使他们接触到多样的工作环境。该 倡议得到职工欢迎，并能够展示高级领导人致力于参与变化和走向更广泛多样性。 鼓励职工参与和明确世卫组织核心价值观 18. 总干事实施开门政策，发出了强有力的鼓励信号。秘书处注意到，总部和区域许多 管理人员都热情采用了这个方法，向职工发出信息通报了自己的开门时间。 19. 有关处理问题的现有不同机构路径以及如何以最有效、破坏最小方式采取行动的信 息十分关键。在这方面，总干事办公厅发起一个倡议，人力资源管理司、监察员办公室 及若干其它利益攸关方将其补充完整。编写了名为“工具包”的文件并于 2018 年 6 月发 布，其中总结了职工可用的信息、工具和服务。 20. 所有职工均充分参与世卫组织转型，特别是共同确定和统一世卫组织价值观的行 动。自 2018年 7月以来开展了广泛、包容的磋商，磋商进程在 2018年 11月“价值观大 集”达到高潮。在大集上，世卫组织所有领导者和一般工作人员就哪些价值观最能表达 世卫组织的独特性并支持其使命进行了开放、透明的对话。磋商结果将供拟定世卫组织 价值观宪章参考，该文件将在 2018 年底提交全球政策小组。宪章通过后，将开展重要 工作，为将价值观纳入世卫组织正式系统和行为制定计划并落实。 = = =