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MALADIES NON TRANSMISSIBLES : CE QUE LES MINISTÈRES DES FINANCES ET DE LA FISCALITÉ DOIVENT SAVOIR Note d’information pour le secteur des finances et de la fiscalité
POINTS ESSENTIELS •• Les maladies non transmissibles (MNT) sont un frein pour l’économie. •• Les politiques fiscales peuvent générer des recettes fiscales supplémentaires non négligeables pour le gouvernement, tout en améliorant la santé publique. •• La prévention des MNT présente un intérêt pour l’économie. •• Les mesures financières et fiscales sont très efficaces pour inciter les gens à arrêter de fumer et à réduire leur consommation d’alcool et d’aliments et boissons mauvais pour la santé. •• Les mesures financières et fiscales peuvent être un moyen d’encourager activement des comportements plus sains ainsi que la consommation de produits meilleurs pour la santé. •• L’ingérence de l’industrie est un problème majeur : les ministères des finances et de la fiscalité doivent être vigilants face aux idées fausses que diffuse l’industrie. •• Les ministères des finances et de la fiscalité doivent rassembler des données solides pour observer les effets des politiques fiscales et financières.
1. Les maladies non transmissibles (MNT) sont un frein pour l’économie • Les MNT font reculer la productivité et la croissance économique parce qu’elles entraînent des pertes d’effectifs dues à la maladie et aux décès prématurés, ou parce que les employés malades qui continuent à travailler sont moins performants. Si rien ne change, on estime que dans les pays à revenu faible ou intermédiaire, les pertes économiques cumulées dues aux quatre principales MNT seront supérieures à 7000 milliards de dollars US sur la période 2011-2025, ce qui représente près de 4 % de la production réalisée par ces pays en 2010.1 • Les décès prématurés dus aux MNT entraînent une perte de revenus pour les familles, les communautés et les pays. Les décès provoqués par ces maladies ont augmenté dans le monde et dans toutes les régions depuis 2000.2 Il faut agir sans délai. • Les MNT entraînent des coûts sanitaires qui grèvent le budget national. Selon les estimations, le coût annuel direct du diabète dans le monde est supérieur à 827 milliards de dollars US.3
Que sont les MNT et pourquoi les Acteurs publics doivent-ils collaborer ? Les principales MNT sont au nombre de quatre : les maladies cardiovasculaires (qui comprennent les cardiopathies et les accidents vasculaires cérébraux), le cancer, le diabète et les affections respiratoires chroniques. Les MNT provoquent 38 millions de décès chaque année, dont 16 millions de décès prématurés (survenant avant l’âge de 70 ans). Plus de 80 % des décès prématurés dus aux MNT sont recensés dans les pays à revenu faible ou intermédiaire. La plupart de ces décès sont dus aux quatre principaux facteurs de risque comportementaux - le tabagisme, l’usage nocif de l’alcool, la sédentarité et la mauvaise alimentation. L’exposition de la population à ces facteurs de risque comportementaux est largement déterminée par les politiques menées en matière de commerce, de travail, de fiscalité, d’urbanisme, d’éducation, et dans d’autres secteurs ne relevant pas de la santé. Cela signifie qu’une meilleure cohérence des politiques des différents secteurs permettrait d’éviter un grand nombre de décès prématurés et de handicaps dus aux MNT. Étant donné la charge que représentent les MNT pour la société, l’économie et l’environnement, il est possible de définir des stratégies et des approches qui assurent des bénéfices partagés à l’ensemble des secteurs concernés.
L’objectif 3 de développement durable relatif à la santé et au bien-être comporte des cibles sur la prévention et la maîtrise des MNT. La réalisation de ces cibles permettrait des améliorations pour l’ensemble du Programme de développement durable à l’horizon 2030, étant donné les liens multiples qui existent entre les MNT, la pauvreté, les inégalités et d’autres objectifs et cibles.
2. Les politiques fiscales peuvent générer des recettes fiscales supplémentaires non négligeables pour le gouvernement, tout en améliorant la santé publique • Presque tous les pays taxent déjà les produits du tabac d’une manière ou d’une autre. Toutefois, le recours à la taxation du tabac est encore insuffisant. Les droits d’accise sur le tabac constituent le principal moyen d’augmenter le prix des produits du tabac par rapport à celui d’autres biens ou services.4 En augmentant le droit d’accise de 0,75 dollar US 1 2 3 4 WHO, WEF (2011). “From burden to “best buys”: reducing the economic impact of NCDs in LMICs.” [http://www.who.int/nmh/publications/best_buys_summary.pdf?ua=1] OMS (2014). “Rapport sur la situation mondiale des maladies non transmissibles 2014.” [http:// www.who.int/nmh/publications/ncd-status-report-2014/fr/] OMS (2016). “Rapport mondial sur le diabète.” [http://apps.who.int/iris/bitstr eam/10665/204871/1/9789241565257_eng.pdf] [http://www.who.int/diabetes/global-report/fr/] Directives pour l’application de l’article 6 de la Convention-cadre de l’OMS : Mesures financières et fiscales visant à réduire la demande de tabac. [http://www.who.int/fctc/treaty_instruments/ Guidelines_article_6_fr.pdf ]
En juillet 2015, l’Assemblée générale des Nations Unies a approuvé le Programme d’action d’Addis-Abeba issu de la troisième Conférence internationale sur le financement du développement. Mentionnant le lourd fardeau que représentent les MNT dans le monde, le texte de ce programme indique “ ... que dans le cadre d’une stratégie détaillée de prévention et de contrôle de ces maladies, les prix et les mesures fiscales pesant sur le tabac peuvent être un moyen efficace et important de réduire la consommation de tabac et donc les coûts des soins de santé, et que ces mesures pourraient dégager un flux de recettes qui permettraient de financer le développement dans beaucoup de pays ”5.
par paquet dans tous les pays, on générerait des recettes fiscales supplémentaires se montant à 5 A/RES/69/313. Programme d’action d’Addis-Abeba issu de la troisième Conférence internationale sur le financement du développement (Programme d’action d’Addis-Abeba). Résolution adoptée par l’Assemblée générale le 27 juillet 2015. [http://www.un.org/en/ga/search/view_doc. asp?symbol=A/RES/69/313&referer=/english/&Lang=F]
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141 milliards de dollars US à l’échelle mondiale.6 D’après la recommandation de l’OMS, les droits d’accise devraient représenter au moins 70 % du prix de détail des produits du tabac. • La plupart des pays taxent déjà l’alcool d’une façon ou d’une autre. Toutefois, les recettes dont ces pays se privent faute de taxer l’alcool à des taux plus élevés se chiffrent en milliards.7 • De même, le prélèvement de taxes sur les aliments et les boissons sucrées mauvais pour la santé générerait des recettes supplémentaires non négligeables. • En 2012, l’insalubrité de l’environnement a provoqué 12,6 millions de décès dans le monde, dont 8,2 millions causés par des MNT dues à la pollution atmosphérique.8 La suppression des subventions aux combustibles fossiles, la mise en place de systèmes de péages routiers/d’une tarification sur les voies urbaines, et la taxation des véhicules à carburant et des véhicules à moteur sont des mesures qui assurent toutes des recettes fiscales. Les recettes assurées par ces taxes peuvent accroître les fonds publics consacrés à la santé et à l’éducation, à l’instauration de la couverture sanitaire universelle, à l’offre d’aliments sains et d’eau potable dans les écoles, à l’augmentation du nombre de programmes de promotion de la santé, et au financement de l’enseignement primaire et secondaire. Aux Philippines par exemple, la loi de réforme de la taxe sur le tabac et l’alcool permet de dégager des recettes qui sont allouées au financement de la couverture sanitaire universelle et à l’amélioration des soins de santé.
• En Égypte, les affections chroniques ont réduit l’offre de main d’œuvre de près d’un cinquième, d’après une étude de la Banque mondiale de 2011. En conséquence, on estime que le PIB est inférieur de 12 % à ce qu’il pourrait être.10 Données concernant le retour sur investissement11 Donnée 1. Les conséquences économiques des MNT sont très lourdes. • Si rien ne change, on estime que dans les pays à revenu faible ou intermédiaire, les pertes économiques cumulées dues aux quatre principales MNT seront supérieures à 7000 milliards de dollars US sur la période 2011‑2025, ce qui représente près de 4 % de la production réalisée par ces pays en 2010. Donnée 2. Le renforcement de la prévention et de la maîtrise des MNT a un coût très peu élevé par rapport à la charge de ces maladies. • On estime que les mesures appliquées au niveau de la population afin de limiter le tabagisme et l’usage nocif de l’alcool, d’améliorer l’alimentation et d’encourager l’activité physique coûtent 2 milliards de dollars US par an pour l’ensemble des pays à revenu faible ou intermédiaire – soit moins de 0,40 dollar US par personne; • Les interventions contre les MNT les plus efficaces pour les individus coûtent 11,4 milliards de dollars US par an pour l’ensemble des pays à revenu faible ou intermédiaire (l’investissement annuel allant de moins de 1 dollar US par personne dans les pays à revenu faible à 3 dollars US par personne dans les pays à revenu intermédiaire supérieur). Donnée 3. Le renforcement de la prévention et du traitement assure des gains considérables. • Sur le plan économique, le gain sera une augmentation de la production de plusieurs milliards de dollars. Par exemple, si les taux de mortalité dus aux cardiopathies ischémiques et aux accidents vasculaires cérébraux baissaient de 10 %, on estime que les pertes économiques des pays à revenu faible ou intermédiaire diminueraient de 25 milliards de dollars US par an, somme trois fois plus élevée que l’investissement voulu pour les mesures qui permettent ce gain; • Sur le plan sanitaire, on obtiendrait un retour sur investissement en évitant plusieurs millions de décès prématurés. 10 World Bank (2011). “Chronic Diseases and Labor Market Outcomes in Egypt.” [http://documents. worldbank.org/curated/en/925961468021862909/pdf/WPS5575.pdf ] 11 WHO, WEF (2011). “From burden to “best buys”: reducing the economic impact of NCDs in LMICs.” [http://www.who.int/nmh/publications/best_buys_summary.pdf?ua=1]
3. La prévention des MNT présente un intérêt pour l’économie En matière de MNT, l’inaction a un coût qui est largement supérieur aux investissements requis pour éviter ce même coût et créer des sociétés saines et productives. • À la Barbade, le diabète et les maladies cardiovasculaires sont responsables à eux seuls d’une baisse annuelle du PIB estimée à 2,6 %, car ils font reculer la productivité et entraînent des dépenses de santé.9 6 7 Goodchild, M, Perucic, A, and Nargis, N (2016). “Modelling the impact of raising tobacco taxes on public health and finance.” Bull World Health Organ, 94: 250–257. Cf. Stenberg, K, et al. (2010). “Responding to the challenge of resource mobilization – mechanisms for raising additional domestic resources for health.” World Health Report. Background Paper 13. Geneva: WHO. [http://www.who.int/healthsystems/topics/financing/ healthreport/13Innovativedomfinancing.pdf ] OMS. 2016. “L’insalubrité de l’environnement provoque 12,6 millions de décès par an.” [http://www. who.int/mediacentre/news/releases/2016/deaths-attributable-to-unhealthy-environments/fr/] Nation news (2016). “Barbados losing GDP to NCDs.” [http://www.nationnews.com/nationnews/ news/81654/barbados-losing-gdp-ncds]
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• En Namibie, d’après les conclusions d’une étude portant sur plus de 7 000 travailleurs sur la période 2009-2010, l’hyperglycémie et le diabète sont la principale cause d’absentéisme au travail.12
4. Les mesures financières et fiscales sont efficaces pour inciter les gens à arrêter de fumer et à réduire leur consommation d’alcool et d’aliments et boissons mauvais pour la santé De nombreux pays ont instauré des taxes de manière judicieuse pour dissuader la consommation de produits néfastes pour la santé, et pour assurer au gouvernement des recettes fiscales considérables. Les mesures fiscales favorables aux pauvres font passer un message clair : les groupes puissants, tels que l’industrie du tabac, ne seront pas autorisés à réaliser des profits au mépris des membres les plus vulnérables de la société. • En 2015, la Chine a fait passer de 5 à 11 % le taux de la taxe de gros sur les cigarettes. En un an, les ventes de cigarettes ont reculé de 3,3 %. Cette taxe a rapporté au gouvernement central 70 milliards de yuans supplémentaires (11 milliards de dollars US) en une année.13 Aux Philippines, la loi sur la taxe sur le tabac et l’alcool a permis de dégager des recettes supplémentaires s’élevant à 3,9 milliards de dollars US au cours des trois premières années de son application, la plupart de ces recettes provenant de la taxation du tabac.14 • En 2013, le Mexique a instauré une taxe de 1 peso par litre sur les boissons sucrées; en conséquence, la consommation de ces produits avait reculé de 12 % fin 2014, la baisse étant encore plus marquée pour les ménages à revenus modestes (17 %)15. Cette taxe a rapporté 1,3 milliard de dollars US au gouvernement mexicain en 2014. • En 2011, la Hongrie a mis en place une taxe sur certains produits alimentaires malsains en raison de leur teneur en sucre et en sel, entre autres ingrédients. La consommation d’aliments mauvais pour la santé a considérablement diminué, et 40 % des fabricants de produits alimentaires ont réagi en réduisant la proportion d’ingrédients néfastes dans leurs produits (28 % d’entre eux), ou en supprimant 12 Guariguata, L, et al. (2012). “Diabetes, HIV and other health determinants associated with absenteeism among formal sector workers in Namibia.” BMC Public Health, 12:44-44. 13 WHO (2016). “Tobacco tax increase results in decreased tobacco consumption.” [http://www.wpro. who.int/china/mediacentre/releases/2016/20160510/en/] 14 WHO. “Earmarking revenues for health: a finance perspective on the Phillipine Sintax Reform.” [http://www.who.int/health_financing/topics/public-financial-management/D2-S4JPaul-earmarking.pdf ] 15 Colchero, MA, et al. (2016). “Beverage purchases from stores in Mexico under the excise tax on sugar sweetened beverages: observational studies.” BMJ, 352: h6704.
Les mesures fiscales favorables aux pauvres font passer un message clair : les groupes puissants, tels que l’industrie du tabac, ne seront pas autorisés à réaliser des profits au mépris des membres les plus vulnérables de la société.
ces ingrédients (12 % d’entre eux). Au cours des quatre premières années d’application, cette taxe a généré 219 millions de dollars US, alloués aux dépenses de santé publique.16 L’application de politiques fiscales favorables à la santé est relativement peu coûteuse, et financièrement plus rationnelle que de laisser les maladies gagner du terrain. Par exemple, les taxes sur le tabac sont rentables sur le plan économique et leur mise en œuvre est peu onéreuse. D’après les estimations d’une étude récente, la mise en œuvre et la gestion de l’augmentation des taxes sur le tabac coûteraient 0,05 dollar US par personne et par an dans les pays à revenu faible ou intermédiaire; c’est pourquoi l’augmentation des taxes sur le tabac est la moins coûteuse de toutes les politiques antitabac.17 D’après des analystes indépendants, c’est une intervention d’un intérêt exceptionnel, des données factuelles sérieuses faisant apparaître des gains plus de 15 fois supérieurs aux coûts de mise en œuvre.18
5. Les mesures financières et fiscales peuvent être un moyen d’encourager activement des comportements et des produits plus sains Les pays devraient examiner et envisager : • La mise en œuvre de mesures fiscales pour favoriser la consommation d’aliments et de boissons sains (par exemple, subventionner les ventes et les vendeurs de fruits et légumes, faire baisser les droits à l’importation sur le poisson frais); • Un droit d’accise pour les fabricants imposé aux producteurs d’aliments transformés, afin d’encourager la production d’aliments et de boissons moins salés, moins sucrés et moins gras. La modification de la composition des aliments
16 WHO. “Public health product tax in Hungary: An example of successful intersectoral action using a fiscal tool to promote healthier food choices and raise revenue for public health.” [http://www.euro. who.int/__data/assets/pdf_file/0004/287095/Good-practice-brief-public-health-product-tax-inhungary.pdf ] 17 WHO (2011). “Scaling up action against noncommunicable diseases: how much will it cost?” [http://www.who.int/nmh/publications/cost_of_inaction/en/] 18 Copenhagen Consensus (2015). “Preliminary Benefit-Cost Assessment for the 12th Session OWG Goals.” [http://www.copenhagenconsensus.com/sites/default/files/owg12.cost-benefitassessment_0.pdf ]
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pourrait avoir des effets considérables sur la santé publique;19 • Une modification progressive des contrôles des prix, qui s’appliqueraient à des produits plus sains, ce qui constitue un moyen d’améliorer la santé sans incidence sur les recettes. À l’heure actuelle, de nombreux pays subventionnent les produits tels que le sucre, le sel, l’huile de palme et la farine raffinée, ou mettent en place des contrôles des prix pour ces produits, ce qui rend les choix plus sains moins abordables.20
Réfuter les idées fausses diffusées par l’industrie du tabac21 Idée fausse 1. L’augmentation des taxes sur le tabac va entraîner une baisse des recettes fiscales (en raison d’une baisse de la consommation). Non. Dans les faits, les recettes fiscales augmentent (parce que le recul des ventes n’est pas proportionnel à la hausse des prix). Comme c’est le cas aux Philippines et dans de nombreux autres pays, une augmentation des taxes sur le tabac accroît les recettes du gouvernement. Idée fausse 2. Les taxes sur le tabac vont entraîner une baisse de l’activité économique. Non. Les dépenses consacrées au tabac seront remplacées par des dépenses pour d’autres produits ou services de consommation. Idée fausse 3. Les taxes grèvent le budget des fumeurs pauvres car ils consacrent une part plus importante de leurs revenus aux produits du tabac. Pas exactement. Comme les fumeurs à revenus modestes sont plus sensibles aux hausses de prix, ils vont modifier leurs habitudes de consommation davantage que les fumeurs plus aisés, en arrêtant de fumer ou en réduisant leur consommation de tabac. En conséquence, l’augmentation des taxes va contribuer à faire baisser les dépenses qu’ils consacrent au tabac et à améliorer leur santé. Idée fausse 4. En matière de tabac, les différences de taxes et de prix entre les pays sont une incitation au commerce illicite des produits du tabac. Pas exactement. D’autres facteurs plus importants encouragent le commerce illicite, tels qu’une gouvernance médiocre/l’absence d’engagement de haut niveau, le laxisme de l’administration des douanes et des droits, la corruption et la complicité des fabricants de cigarettes. En conséquence, l’augmentation des taxes devrait s’accompagner de mesures visant à renforcer l’administration fiscale (simplification de la taxation, surveillance du marché des produits du tabac et renforcement des douanes et de la police), pour limiter les incitations à la fraude fiscale des fabricants ainsi qu’à la contrebande, source de revenus pour les organisations criminelles.
6. L’ingérence de l’industrie est un problème majeur : les ministères des finances et de la fiscalité doivent être vigilants face aux idées fausses que diffuse l’industrie Les producteurs de tabac, d’alcool et d’aliments cherchent souvent à influencer les gouvernements au moyen de divers arguments fallacieux afin de les dissuader de taxer certains produits néfastes pour
Les taxes sur les produits néfastes pour la santé ne sont pas régressives. C’est tout à fait l’inverse. Dans le monde, les pauvres sont les plus touchés par les MNT. Les producteurs de tabac, d’alcool et d’aliments ciblent les pays pauvres et les populations à revenus modestes. Les pauvres ont également une propension plus grande à vivre dans des environnements où il est difficile de faire des choix sains. Les taxes permettent de créer des conditions égales pour tous. Ce sont essentiellement les pauvres qui bénéficient de leurs multiples avantages – en termes de santé, de réduction de la pauvreté, d’éducation et de chances. Dans l’intervalle, ce sont les consommateurs plus fortunés, dont la consommation diminue généralement moins par rapport à la hausse des prix, qui financent la grande partie de l’augmentation des taxes. Les recettes provenant de ces taxes peuvent être ensuite réinvesties dans des programmes dont bénéficient les pauvres, ce qui renforce leur nature progressiste.
la santé. 22 Par exemple, ils font valoir que ces taxes sont régressives et injustes pour les pauvres, parce 21 WHO (2014). “Raising tax on tobacco – what you need to know.” [http://apps.who.int/iris/ bitstream/10665/112841/1/WHO_NMH_PND_14.2_eng.pdf ] 22 Smith, K, et al. (2016). “Tobacco, alcohol and processed food industries – Why do public health practitioners view them so differently?” Front Public Health, 4:64.
19 Pomeranz, JL (2013). “Taxing food and beverage products: a public health perspective and a new strategy for prevention.” University of Michigan Journal of Law Reform, 46(3). 20 Conclusions de missions conjointes PNUD-OMS, 2016.
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CE QUE LES MINISTÈRES DES FINANCES ET DE LA FISCALITÉ DOIVENT SAVOIR Maladies non transmissibles
qu’une part plus grande de leurs revenus leur est consacrée. En réalité, ce sont les environnements caractérisés par l’absence de réglementation qui sont injustes pour les pauvres, car ils font perdurer de graves inégalités en matière de répartition des MNT et des facteurs de risque. Les taux de morbidité sont bien plus élevés parmi les groupes les plus pauvres et les plus exclus. En outre, le risque de ne pas dépister et de ne pas traiter les maladies est plus important chez les pauvres, ce qui aggrave les inégalités.
Faire en sorte que les mesures financières et fiscales destinées à lutter contre les MNT bénéficient d’une audience politique Ne jamais sous-estimer le pouvoir de la société civile et de l’opinion publique. La coopération d’organisations compétentes et respectées, le soutien médiatique et politique, l’élaboration de campagnes stratégiques et la participation de la communauté ont permis le succès de la taxe sur les boissons sucrées au Mexique. Il convient de tirer parti de l’indignation grandissante du public face aux pratiques de l’industrie. Choisir un angle d’approche. Le soutien du public est généralement plus fort lorsque les recettes (supplémentaires) générées par les taxes sont dépensées de façon transparente, et allouées à la promotion de la santé ou aux dépenses sociales. Exposer clairement les avantages des mesures pour les secteurs autres que sanitaires. Les MNT et leurs facteurs de risque ont des effets sur la santé, mais empêchent aussi les avancées en matière de croissance économique, de renforcement de la main d’œuvre, de réduction de la pauvreté et d’éducation. Les propositions de taxes qui exposent clairement les avantages des mesures ont plus de chances de susciter le soutien de partenaires multiples.
7. Les ministères des finances et de la fiscalité doivent rassembler des données solides pour observer les effets des politiques fiscales et financières Le suivi et l’évaluation des politiques fiscales sont essentiels pour apprécier leur effet sur les prix, et fournissent des informations utiles à leur révision et leur amélioration. Ils peuvent aussi contribuer à apprécier l’effet de ces politiques de manière indépendante, et à réfuter les arguments habituels mis en avant par l’industrie pour entraver la mise en place ou le développement de ces politiques.
8. Pour commencer… En premier lieu, les ministères des finances et de la fiscalité devraient : • Collaborer avec le ministère de la santé afin de mettre au point des arguments qui justifient l’investissement pour le renforcement de la prévention et de la maîtrise des MNT, en évaluant les retours sur investissement; • Être un partenaire central du gouvernement dans la lutte qu’il mène contre les MNT, en s’engageant pleinement dans le processus d’élaboration et de mise en œuvre des plans et politiques; • Assurer une audience politique aux mesures financières et fiscales destinées à lutter contre les MNT;
• Veiller à ce que des dispositifs soient en place pour empêcher l’ingérence de l’industrie dans l’élaboration des politiques publiques.
© Organisation mondiale de la Santé et Programme des Nations Unies pour le développement 2016. Tous droits réservés. L’élaboration de la présente note d’information a été coordonnée par une équipe conjointe OMS-PNUD. Cette note d’information vise à sensibiliser et propose un ensemble d’options pour agir. Elle ne fait pas état de la position officielle de l’OMS ou du PNUD et n’a pas été transmise à leurs organes directeurs respectifs. Les références aux États Membres et aux partenaires ne constituent ni n’impliquent une quelconque approbation de cette note d’information. WHO/NMH/NMA/16.94
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