烟草广告、促销和赞助：在娱乐媒体中显示烟草：公约秘书处的报告

世界卫生组织烟草控制框架公约 缔约方会议 第七届会议 印度德里，2016 年 11 月 7-12 日 临时议程项目 5.9 FCTC/COP/7/38 2016 年 8 月 30 日 66 烟草广告、促销和赞助：在娱乐媒体中显示烟草 66 公约秘书处的报告 引言 1. 缔约方会议在其第三届会议（南非德班，2008 年 11 月 17-22 日）上通过了世界卫生组织 烟草控制框架公约第 13 条（烟草广告、促销和赞助）的实施准则，其宗旨是协助缔约方根据 第 13 条履行其义务1。准则利用了在消除烟草广告、促销和赞助方面成功地采取了有效措施的 缔约方所提供的最佳证据和经验2（包括在娱乐媒体中显示烟草的解决措施）。 2. 缔约方会议主席团审查了缔约方提出的在公约第 13 条的实施取得改善的背景下重新审查 戏剧（电视和电影产品）中的烟草广告、促销和赞助的要求，并决定将其纳入缔约方会议第七 届会议的议程项目。本报告讨论了与第 13 条实施准则相关的在娱乐媒体中显示烟草，确定了 与烟草广告、促销和赞助相关的实施差距，强调了越来越多的跨国界烟草广告、促销和赞助问 题，并提出了目前的全球应对措施以及采取进一步行动的潜在领域。 在娱乐媒体中显示烟草 3. 在娱乐媒体中显示烟草和烟草使用已纳入第 13 条的实施准则，其中还包含具体的行动建 议。准则明确规定，缔约方应就娱乐媒体产品中烟草的显示采取措施，包括： (a) 要求出具证实没有因显示任何烟草接受好处的证明； (b) 禁止使用可识别的烟草品牌或形象； (c) 要求打出反烟草广告； (d) 实行考虑到显示烟草的评级或分类制度3。 4. 然而，自第 13 条准则通过以来，全球的娱乐媒体面貌已经发生了显著改变。特别是，娱 乐媒体的商业化不仅依赖于国家还依赖于国际市场，产生了跨国界广告，从而增加了制定国家 1 参见 FCTC/COP3(12) 号决定。 2 第 13 条实施准则，第 1 段，可查阅： http://www.who.int/fctc/treaty_instruments/adopted/Guidelines_Article_13_English.pdf?ua=1。 3 第 13 条实施准则，第 31 段。 FCTC/COP/7/38 2 法规的复杂性。跨国界娱乐媒体传播渠道的例子包括但不限于：基于因特网的设备（智能手 机、应用程序、平板电脑、智能电视）、有线电视、跨国航班娱乐设施和公共休息室。大量且 日益增多的媒体传播渠道在世界各地产生烟草广告、促销和赞助。除了电影业，这些渠道还包 括电视连续剧的在线流媒体、肥皂剧及其他媒体，特别是病毒媒体和社交媒体。 5. 根据世卫组织提供的数据4，到 2018 年，随着数字电影屏幕及卫星和高速数据连接的大幅 增加，分析人士估计，在影院看电影将占全球电影娱乐收入的 45%，在家看电子视频占 30%， 在家看光盘视频占 25%。现在，世界上大约 45% 的家庭有因特网接入，其中包括发展中国家 近三分之一的家庭。在世界范围内，现在三分之一的个人有移动宽带（智能电话）订阅，这一 数据是 2008 年的五倍。观看电影娱乐产品、真人秀和户外展览的多种媒体平台迅速普及，这 意味着接触烟草广告、促销和赞助的情况被大幅低估。 6. 此外，尽管缔约方不断增加实施广泛禁止烟草广告、促销和赞助，但国家监管机构仍在努 力解决使用娱乐媒体作为传播使烟草业受益的跨国界广告和促销的手段以规避国家烟草广告、 促销和赞助禁令的问题。例如，2010-2014 年，在每年全球票房排名前 75 位的电影中，有 97% 在公约非缔约方美国制作或联合制作5。 7. 2003 年，世界卫生大会通过了世界卫生组织烟草控制框架公约，在娱乐媒体中显示烟草使 用受到烟草控制团体的关注，世界卫生大会公布了反制措施作为那一年世界无烟日活动的一部 分。尽管一些缔约方已经采取行动，将禁止在娱乐媒体中显示烟草使用作为其全面广告禁令的 一部分，但形势依然令人担忧。因此，缔约方再次提出对使用娱乐媒体进行烟草促销的情况不 断增加的忧虑，并呼吁采取有针对性的行动来解决这一问题。特别是东地中海区域的缔约方已 经举行会面，确定了问题的各个方面以及各合作伙伴的作用和责任6。 实施强调娱乐媒体的烟草广告、促销和赞助广泛禁令 8. 根据最新的缔约方报告7，2016 年第 13 条的平均实施率为 46%。在 2016 年报告周期，一 些缔约方已通过或修订烟草广告、促销和赞助禁令，最近的是巴西、柬埔寨、中国、加蓬、尼 日利亚、阿曼、摩尔多瓦共和国和乌干达。相较于其他有时限的公约义务（如第 8 和 11 条），第 13 条的实施率仍然最低。 9. 在 2016 年报告周期，71% 的缔约方认为要广泛禁止广告。然而，实施禁止跨国界广告、 促销和赞助并建立适当的执行策略和违规罚款，仍然是许多缔约方面临的一项挑战。2016 年，只有 45% 的报告缔约方表示已将进入其领土的跨国界广告列入其广泛禁止中，43% 的缔 约方报告其禁止涵盖源自自己国家的跨国界广告。约有三分之一的报告缔约方对跨国界广告实 施处罚并合作消除跨国界广告。有关禁止在娱乐媒体中显示烟草和/或烟草使用，49% 的缔约 方报告其在 2016 年有此类禁令。 4 世界卫生组织，《无烟电影：从证据到行动》，第 3 版（ 2015 年），第 1.1 节，可查阅： http://apps.who.int/iris/bitstream/10665/190165/1/9789241509596_eng.pdf。 5 世 界 卫 生 组 织 ， 《 无 烟 电 影 ： 从 证 据 到 行 动 》 ， 第 3 版 （ 2015 年 ） ， 可 查 阅 ： http://apps.who.int/iris/bitstream/10665/190165/1/9789241509596_eng.pdf。通过第 13 条的实施准则后，世卫组织与世 卫组织协助中心密切合作，编写并发布了三份无烟电影报告。 6 世卫组织东地中海区域办事处就烟草广告、促销和赞助与戏剧的协商。 7 参见 FCTC/COP7/4 。这些调查结果仍然可能有所变动，因为有关缔约方正在验证这些答复。 2016 年全球进展报告将对缔约方提供的信息进行更详细的分析，将在缔约方会议第七届会议之前公布，可查阅： http://www.who.int/fctc/reporting/summary_analysis/zh/。 FCTC/COP/7/38 3 10. 在已经开展公约实施需求评估任务的大部分缔约方，在娱乐媒体中显示烟草使用以及因特 网和跨国界形式的烟草制品广告并未受到全面监管。在白俄罗斯，专家小组发现跨国界烟草促 销没有被禁止，并建议禁止跨国界烟草广告的具体措施应纳入新的广泛法规。在黎巴嫩，虽然 法律禁止所有形式的烟草广告、促销和赞助并对违规行为实施罚款，但报告指出，广告牌上仍 然有某些形式的广告，一些电影场景中也使用广告促进烟草使用。人们普遍认为，这些问题很 难监管。 11. 在世卫组织东地中海区域，文件中多次记录娱乐媒体（包括电影和电视连续剧）被广泛用 于宣传和推广不同类型的烟草。对东地中海区域缔约方进行的研究显示，烟草使用在娱乐媒体 场景中出现的频率很高。来自埃及的背景文件显示，斋月期间电影和电视连续剧中有过多烟草 形象8。来自同一世卫组织区域的另一个缔约方突尼斯还报告，他们持续接触间接广告（特别 是在电影娱乐产品中），展示所有年龄段的人使用各种烟草制品（卷烟、雪茄和水烟）。 目前的全球应对措施和采取进一步行动的潜在领域 12. 已经实施了解决在娱乐媒体中显示烟草问题的有效措施。例如，自 2012 年以来，印度要 求显示吸烟的电影在屏幕底部打出政府编写的反吸烟公告和静态健康警告，让观众在电影显示 烟草制品或烟草使用期间能够看到。此外，印度要求制片方在申请电影评级证书时，为显示烟 草制品或烟草使用提供可接受的编剧理由。在电影或电视节目的开头和中间，必须显示视听免 责声明，明确提出烟草使用的不良影响。9 13. 2016 年缔约方报告10也提供了关于这个主题的有用信息。例如，大韩民国强调，由于持续 进行严格监管并与主要广播公司开展合作，电视上已经基本没有烟草场景，观众会批评显示吸 烟场景的公司。其他缔约方（如奥地利、牙买加和菲律宾）也已经开始实施相关监管活动以减 少或消除电影（电影院或 DVD 光盘）、因特网、有线电视、卫星电视和其他媒体中的烟草广 告。在巴拿马和巴西11，开展了专门针对国家电视和有线电视、电影及因特网上广告的调查。 巴拿马还出资与世卫组织美洲区域办事处举办联合研讨会，协助对该区域电影中的烟草进行分 析。另一个覆盖很多公约缔约方的例子是 2003 年欧盟烟草广告指令12，指令禁止有跨国界影响 的所有烟草广告。欧盟成员国随后在此基础上实施了国家法规。 14. 此外，最近一份世卫组织报告13强调，尽管国家措施甚至地方措施可以产生广泛积极的全 球性影响，但跨国合作仍然是限制基于电影的烟草形象传播至全球的关键。报告的结论及对娱 乐媒体的建议包括：1) 通过免责声明证明没有接受烟草业付款 2) 禁止显示烟草品牌名称 3) 要 求显示强有力的反吸烟广告 4) 要求对有烟草形象的电影规定成人评级 5) 制作有吸烟场景的媒 体作品没有获得公共补贴的资格。这些建议与公约第 13 条的实施准则一致。 8 有关戏剧中烟草广告、促销和赞助的协商会议报告（埃及开罗， 2014 年 8 月 24-26 日），可查阅： http://applications.emro.who.int/docs/IC_Meet_Rep_2014_EN_16244.pdf。 9 参见脚注 5。 10 参见 FCTC/COP7/4 。这些调查结果仍然可能有所变动，因为有关缔约方正在验证这些答复。 2016 年全球进展报告将对缔约方提供的信息进行更详细的分析，将在缔约方会议第七届会议之前公布，可查阅： http://www.who.int/fctc/reporting/summary_analysis/zh/。 11 由巴拿马卫生部和巴西奥斯瓦尔多•克鲁斯基金会烟草与健康研究中心开展的研究。 12 欧洲议会及成员国有关烟草制品广告和赞助的法律、法规及行政规定相似性委员会 2003 年 5 月 26 日指令 2003/33/EC（OJ L 152, 20.6.2003, 第 16 页）。 13 参见脚注 5。 FCTC/COP/7/38 4 15. 自 2009 年以来14，已经对电影中显示吸烟进行了更多研究，包括此类吸烟显示与年轻人开 始吸烟之间的因果关系证据15。 以前缔约方会议授权的跨国界广告相关工作 16. 公约第 13.8 条通过提出制定有关此问题的议定书，认识到缔约方在解决跨国界烟草广告、 促销和赞助方面面临的特殊挑战。这是公约文本中唯一一次提出就特定主题制定议定书，突出 了监管跨国界烟草广告、促销和赞助的复杂性。因此，缔约方会议第一届会议建立了跨国界烟 草广告、促销和赞助专家小组，要求其根据公约第 13.8 条编写有关这一主题的议定书模板16。 随后，缔约方会议除了编写准则，还建立了公约第 13 条（烟草广告、促销和赞助）工作小 组，对跨国界烟草广告、促销和赞助议定书的关键内容（对实施准则作出补充）以及有助于消 除跨国界烟草广告、促销和赞助的任何其他措施提出建议17。缔约方会议第三届会议注意到工 作小组的建议及其推荐的其他措施，并要求公约秘书处评估工作小组报告的影响并提出进一步 工作方案18。 17. 审议秘书处的报告后19，缔约方会议第四届会议决定，根据缔约方会议工作的优先次序， 建立跨国界烟草广告、促销和赞助专家小组。要求专家小组向缔约方会议报告与跨国界烟草广 告、促销和赞助相关的技术发展的最新信息及最佳应对方法，并监督和审查第 13 条实施准则 以及为方便缔约方在跨国界烟草广告、促销和赞助方面的国际合作制定的安排20。在缔约方会 议第四届会议通过的 2012-2013 年财务期工作计划和预算中，跨国界烟草广告、促销和赞助专 家小组被纳入“根据预算外资源可用性实施的未列入预算的建议活动21”。但是，该主题未列 入 2014-2015 年工作计划和预算，因此，并没有纳入缔约方会议第五届会议及之后的议程项 目。 18. 电影中的烟草营销（特别是电影业最繁荣的国家制作的电影）仍然非常普遍并继续促进吸 烟。其中包括评级为适合儿童和青少年观看的电影22。在监管娱乐媒体时，缔约方应考虑其跨 国界性质并实施以证据为基础的措施。考虑到非缔约方23也制作娱乐媒体并在监管框架较弱的 缔约方之间流通，因此需要进行国际合作。 14 http://www.who.int/tobacco/publications/marketing/en/。 15 在青年和年轻成年人中防止烟草使用：卫生局局长报告，2012 年。亚特兰大（佐治亚州）：美国卫生与公众服务 部、疾病控制与预防中心、全国慢性病预防和健康促进中心、吸烟与健康办公室；2012 年。 16 FCTC/COP1(16) 号决定。http://apps.who.int/gb/fctc/PDF/cop1/FCTC_COP1_DIV8-ch.pdf。 17 FCTC/COP2(8) 号决定。http://apps.who.int/gb/fctc/PDF/cop2/FCTC_COP2_DIV9-ch.pdf。 18 FCTC/COP3(13) 和 FCTC/COP3(14) 号决定。 19 文件 FCTC/COP/4/10。 20 FCTC/COP4(12) 号决定。 21 FCTC/COP/4(20) 号决定，附件 1。 22 参见脚注 5。 23 在电影方面，好莱坞电影可以到达世界的每一个角落，因此引起特别关注。2002-2013 年，在阿根廷、巴西和墨 西哥票房排名前 100 位的电影中，美国制作的电影占 75-85%，并且 2014 年美国电影仍然占据主导地位。2014 年， 只有七个国家的国产影片收入达到票房收入的一半：伊朗伊斯兰共和国 (99%)、美国 (95%)、印度 (83%)、土耳其 (59%)、日本 (58%)、中国 (54%) 和大韩民国 (50%)。聚焦 2015 年：世界电影市场趋势。斯特拉斯堡：欧洲视听观 察组织；2015 年。可查阅：http://www.obs.coe.int/，2015 年 8 月 10 日访问。 FCTC/COP/7/38 5 19. 总之，即使在通过第 13 条实施准则后，实施广泛禁止烟草广告、促销和赞助（特别是与 所有形式的娱乐媒体相关的内容）仍然是选定的公约缔约方关注的问题。尽管一些国家已经成 功禁止旧形式的广告、促销和赞助，但很多缔约方还没有推出或加强监管措施。此外，缺乏适 当的执行机制仍然在破坏第 13 条在很多司法管辖区的实施。最后，随着新娱乐媒体的出现， 加强跨国界烟草广告、促销和赞助的国家法规和监管，需要引起缔约方的更多关注，并且如制 定公约时所预见，这方面需要开展更多工作。 缔约方会议的行动 20. 请缔约方会议注意本报告并对这一领域所需的任何进一步工作提供指导。 = = =