实施公约的国际合作，包括 2030 年可持续发展议程的 实施、全球非传染性疾病 目标和人权：公约秘书处的报告

世界卫生组织烟草控制框架公约 缔约方会议 第七届会议 印度德里，2016 年 11 月 7-12 日 临时议程项目 6.2 FCTC/COP/7/16 2016 年 6 月 27 日 66 实施公约的国际合作， 包括 2030 年可持续发展议程的 实施、全球非传染性疾病 目标和人权 66 公约秘书处的报告 引言 1. 在第六届会议（俄罗斯莫斯科，2014 年 10 月 13-18 日）上，缔约方会议 (COP) 通过了题 为“缔约方会议通过减少烟草使用对实现非传染性疾病的全球目标做出更大贡献”的 FCTC/COP6(16) 号决定。COP 要求公约秘书处： (a) 加强合作，确保世卫组织与联合国其他机构、开发银行1和其他区域和国际组织就烟草 控制进行更好的协调，在促进和监测全球、区域和国家各级行动的职权范围内的工作； (b) 与世卫组织协作编制关于实施世卫组织框架公约对实现降低目前烟草使用流行率的贡 献和影响的技术文件； (c) 在缔约方会议第十二届会议之前，向缔约方会议每届常会报告各缔约方在降低目前烟 草使用流行率领域的贡献； (d) 在正在进行的 2015年后发展议程讨论中，尽量促进世卫组织框架公约2。 2. 本报告旨在于国际合作框架下讨论这些主题，并特别提出以下进展：通过并实施 2030 年 可持续发展议程、加强缔约方会议通过减少烟草使用而对实现非传染性疾病 (NCD) 全球目标 做出的贡献，包括缔约方会议要求的世界卫生组织预防和控制非传染性疾病全球协调机制 (WHO GCM/NCD) 和联合国预防及控制非传染性疾病机构间工作组 (UNIATF) 职权范围内的工 作。此外，本报告阐述了实施公约过程中人权的重要性。 1 有关与开发银行就烟草控制加强合作并实现更好协调的进一步讨论，请参见 FCTC/COP/7/5。 2 参见 FCTC/COP6(16) 号决定。 FCTC/COP/7/16 2 2030 年可持续发展议程的实施 3. 2015 年 9 月，国家元首和政府首脑通过了 2030 年可持续发展议程3，其中包括 17 个可持 续发展目标 (SDG) 和 169 个关联目标， 取代千年发展目标。这些可持续发展目标自 2016 年 1 月起实施，并将在未来 15 年指导全球发展议程。成功的宣传使关联目标 3.a（加强世界卫生组 织烟草控制框架公约在所有适用国家的实施）被列入可持续发展目标的健康目标4。此外，联 合国统计委员会参与可持续发展目标指标跨机构和专家小组，向联合国经济和社会理事会 (ECOSOC) 提出了全球指标框架，包括指标 3.a.1（15 岁及以上人群中目前烟草使用的年龄标 准化流行情况）。 4. 此外，第三届国际发展筹资会议（埃塞俄比亚亚的斯亚贝巴，2015 年 7 月 13-16 日）通过 了《亚的斯亚贝巴行动议程》5。议程确定，烟草价格和税收措施是预防和控制非传染性疾病 全面战略的一部分，可以成为减少消费和医疗保健费用的有效方法，在许多国家是发展筹资的 收入来源。联合国大会支持该行动议程作为 2015 年后发展筹资框架6。公约秘书处和世界卫生 组织联合向缔约方宣传烟草税收的好处，让他们在会议上倡导将烟草税收列为发展目标筹资方 式。公约秘书处和世界卫生组织联合政策简介7在会议的高级别代表中广泛分发。 5. 2016 年经社理事会高级别政治论坛的主题是“确保没有人掉队”。在此背景下，缔约方会 议第七届会议 (COP7) 主席通过公约秘书处（关于公约及其实施准则的指定实体）就此论坛向 经社理事会提交了意见。该文件中提到第 4.2(c) 和 4.7 条，其中强调了本地人和社区以及民间 团体的参与对实现公约目标的重要性。此外，公约序言强调需要通过有效实施公约保护每个人 （包括妇女和儿童）享受可达到的最高健康标准的权利。 6. 从 2010 年开始规划 2015 年后发展议程。此后，公约秘书处一直履行职权，在 2015 年后 发展议程中促进公约的实施（如目标 3.a 所示）。一些缔约方在联合国大会可持续发展目标开 放式工作小组谈判中取得领先优势。公约秘书处与政府间组织（如世界卫生组织和联合国开发 计划署 (UNDP)）和非政府组织（如框架公约联盟 (FCA)、非传染性疾病联盟和重要战略）密 切协调工作，8在这项联合工作中支持各缔约方。 7. 世界卫生组织烟草控制框架公约在实施 11 年后被列入全球发展议程，这标志着一个新时 代的开始。虽然可持续发展目标实际上是全球性的普遍适用目标9，但每个政府都将在考虑目 标的全球水平的同时设定自己国家的目标。尽管将可持续发展目标转化为国家行动仍然需要国 家层面的政治承诺和多部门协调，但减少烟草使用议程定位良好，则会促进全球、区域和国家 层面的行动。 加强对全球非传染性疾病目标的贡献 3 联合国大会第 70/1 号决议。 4 参见可持续发展目标 3.a：https://sustainabledevelopment.un.org/sdg3。除了健康目标，目标 3.a 中的公约实施还有助 于实现许多其他可持续发展目标，即目标 1、2、4、5、8、13、15 和 17。 5 参见发展筹资，各国达成历史性协议为新的可持续发展议程筹资： http://www.un.org/esa/ffd/ffd3/press- release/countries-reach-historic-agreement.html（2016 年 3 月 30 日访问）。 6 联合国大会第 69/313 号决议，第 32 段。 7 参阅联合政策简介：http://apps.who.int/fctc/implementation/database/article/article-6/resources。 8 前身是世界肺脏基金会。 9 联合国大会第 70/1 号决议，第 5 段。 FCTC/COP/7/16 3 8. 在非传染性疾病导致的死亡中，有六分之一与烟草使用有关，而且烟草使用是全部四种主 要非传染性疾病唯一共有的危险因素：心血管疾病、癌症、慢性呼吸道疾病和糖尿病。为了应 对这一问题，各国政府通过了[第一次]联合国大会预防和控制非传染性疾病高级别会议的政治 宣言10。 9. 2013 年 5 月，世界卫生大会 (WHA) 支持 2013-2020 年世界卫生组织预防和控制非传染性 疾病全球行动计划（全球非传染性疾病行动计划）11，其中对政府如何实现政治宣言中的承诺 提供了指导。该计划包括 2025 年之前要实现的全球监测框架，包括一套 25 项指标和 9 项自愿 的全球非传染性疾病目标。在此框架内，目标 5 要求当前烟草使用流行情况相对减少 30%。根 据 2015 年世界卫生组织对 2000-2025 年吸烟趋势的报告12，虽然 35 个国家正在为这一目标努 力，但大部分国家无法达到该目标，除非他们全面实施公约。FCTC/COP6 (16) 号决定要求缔 约方在 2015 年之前，设定 2025 年 15 岁及以上人群当前烟草使用情况相对减少的国家目标。 10. 2014 年 7 月，各国政府通过[第二次]联合国大会全面审查和评估非传染性疾病预防和控制 所取得进展的高级别会议结果文件13。结果文件列出了要实现 2011 年政治宣言中的承诺路线图 所需的基本工作。第 30 段包括到 2016 年减少非传染性疾病的风险因素，作为政府承诺在 2015 和 2016 年优先考虑的四项限时措施之一。预防和控制非传染性疾病的全球问责框架14包 括与烟草有关的结果、进展和程序指标，向世界卫生大会、经社理事会和联合国大会报告。缔 约方会议的 180 个缔约方代表世界 90% 的人口，是具有法律约束力的国际条约，缔约方会议 对全球非传染性疾病目标的贡献至关重要。 联合国预防和控制非传染性疾病机构间工作组 (UNIATF) 11. 2013 年，经社理事会要求秘书长扩大现有烟草控制特设机构间工作组的职权，设立联合国 预防和控制非传染性疾病机构间工作组。联合国预防和控制非传染性疾病机构间工作组的职权 范围包括支持公约的实施，并且公约秘书处是独立成员。 12. 自缔约方会议第六届会议 (COP6) 开始，公约秘书处积极参与工作组第四、第五和第六次 会议，确保对公约实施的支持仍是会议的主要重点。公约秘书处还对工作组行动计划中烟草控 制部分的制定做出积极贡献。公约秘书处在第四次会议（意大利罗马，2015 年 2 月 11-13 日） 上简要介绍了缔约方会议第六届会议的成果，并讨论了与其他成员的合作。第五次会议（瑞士 日内瓦，2015 年 10 月 26-27 日）讨论了烟草行业与公约规定之间的根本利益冲突。在第六次 会议（美国纽约，2016 年 2 月 10-12 日）上，公约秘书处负责人强调了国际合作（特别是工作 组成员以及联合国系统中其他机构之间的合作）对于支持缔约方的重要性。公约秘书处主动制 定在联合国机构中防止烟草行业干扰的共同政策框架，促进联合国无烟环境的形成。该政策模 板和联合国无烟环境将在 2016 年 10 月的工作组第七次会议上提交审议。 13. 公约秘书处领导起草经社理事会 2015 年和 2016 年会议上工作组报告中关于实施公约的材 料15。在 2016 年的报告中，公约秘书处更新了工作组成员合作的矩阵表，并首次明确强调公约 10 联合国大会第 66/2 号决议，2011 年 9 月 19 日通过。 11 WHA66.10 号决议。 12 请访问：http://www.who.int/tobacco/publications/surveillance/reportontrendstobaccosmoking/zh/。 13 第 A/RES/68/300 号决议 14 参见 A69/10 附件 8 中的表 2，该表由世界卫生大会于 2016 年 5 月指出 15 参见经社理事会报告 E/2015/53 和 E/2016/53。 FCTC/COP/7/16 4 秘书处在实施公约工作中的领导作用。该报告于 2016 年 6 月 2 日通过，其中呼吁工作组成员 支持可持续发展目标中关联目标 3.a 的实施及创建无烟场所并通过预防烟草行业干扰的政策模 板。 14. 公约秘书处与世界卫生组织合作编写技术文件，阐述实施公约对减少烟草使用流行情况的 贡献和影响16。 使用预防和控制非传染性疾病的条约文书机制促进预防和控制非传染性疾病的其他举措 15. 缔约方会议在 FCTC/COP6(19) 中提出要求后，公约秘书处于 2016 年 5 月 10 日成为世界 卫生组织预防和控制非传染性疾病全球协调机制 (WHO GCM/NCD) 的独立成员。世界卫 生组织秘书处和公约秘书处还联合举办了第一次非传染性疾病负责人全球会议（瑞士日内 瓦，2016 年 2 月 15-17 日）。来自 137 个世界卫生组织成员国的 200 多名代表出席了该会 议。会议充分认可实施与非传染性疾病相关的可持续发展目标的重要性，包括关于实施公 约的关联目标 3.a。与会者一致认为，公约将继续作为有效的全球法律文书为预防和控制 非传染性疾病做出贡献。会议确定了缔约方会议第七届会议是 2018 年第三次联合国非传 染性疾病高级别会议筹备工作的重要里程碑。 16. 公约秘书处积极参加世界心脏病学和心血管健康大会（墨西哥墨西哥城，2016 年 6 月 4-7 日）以及预防和控制非传染性疾病全球协调机制组织的关于非传染性疾病和国际合作的对话 （瑞士日内瓦，2015 年 12 月 1 日），还有专门讨论这一主题的其他会议。 人权 17. 主席团审查了拥有人权理事会跨国公司和其他工商企业人权问题开放式政府间工作小组主 席身份并负责拟订一份具有国际法律约束力之文书的缔约方的要求，并决定将人权讨论纳入国 际合作框架下，以考虑在烟草行业的行为影响人权时，缔约方管理烟草行业的义务。 18. 公约是以证据为基础的条约，它重申所有人享受可达到的最高健康标准的权利，不仅承认 烟草使用与人权之间的关系，同时也明确参考了以前制定的国际人权公约，并在文件中奉行这 些原则。在序言中，公约回顾了一些国际人权文书，具体如下：经济、社会及文化权利国际公 约第 12 条；消除对妇女一切形式歧视公约；以及儿童权利公约 (CRC)。 19. 这些文书共同构成基于人权的烟草控制方案的基础，在全球烟草使用流行的背景下，规定 缔约方有责任尊重、实现和保护人权，让人们享受可达到的最高健康标准。因此，公约中有一 些重要规定加强了烟草控制中人权的重要性，最明显的是保护人们避免接触烟草烟雾的权利 （如第 8 条所述），以及获取做出健康选择所需信息的权利（公约中许多规定均有体现）。 20. 除了其最低核心内容的其他元素，享受可达到的最高健康标准的权利要求以流行病学证据 为基础，制定国家公共卫生战略和行动计划，解决全民健康问题，特别是弱势群体或边缘化群 体。针对烟草问题，公约优先考虑保护公众健康的权利。因此，享受可达到的最高健康标准的 人权与公约中规定的公共卫生利益是相辅相成的17。例如，儿童权利公约的缔约方增加了采取 必要立法和监管措施保护儿童免受烟草危害的义务，因为儿童经常接触二手烟，但是抗议和保 16 文件将于 2016 年 11 月在世界卫生组织烟草控制框架公约网站上发布： http://www.who.int/fctc/publications/techseries/en/。 17 例如，参见 Oscar A. Cabrera and Lawrence O. Gostin (2011)。Human rights and the Framework Convention on Tobacco Control: mutually reinforcing systems.International Journal of Law in Context，7，第 292 页。 FCTC/COP/7/16 5 护自己的能力有限。因此，烟草控制框架公约和儿童权利公约相互加强缔约国的义务，以保护 儿童免受烟草使用和接触烟草烟雾对健康产生的影响。 21. 此外，烟草和人权之间还有许多其他问题，包括但不限于：童工权利和烟草收割问题、烟 草行业集中于发展中国家问题（2020 年与烟草相关的死亡中，预计有 70% 发生在中低收入国 家），以及烟草与环境保护问题。考虑到烟草行业的利益与公共卫生目标相矛盾，拓展人权与 烟草控制相互促进的方式，加强人们享受可达到的最高健康标准的权利非常重要。 22. 此外，吸烟权利团体为了支持吸烟者随意吸烟的权利滥用人权框架。他们声称个人所谓的 吸烟权不应受到限制，就像任何其他人权一样；但是，没有任何人权文书规定个人吸烟权。公 约及其准则明确规定要保护公众避免接触烟草烟雾。因此，在考虑接受利用人权论点主张吸烟 者权利时应保持谨慎，特别是在烟草行业提出该论点的时候。 23. 越来越多的证据表明，不断增加的烟草消费、自由贸易和与烟草相关的外国投资之间有着 令人担忧的联系，跨国烟草公司进入传统上烟草监管措施较少的新兴市场经济体的战略加剧了 这一问题。为了解决这种情况，需要进行国际合作。此外，公约和人权原则之间的联系形成了 扭转这一危险趋势的强有力的手段。 24. 人权理事会认识到这一问题，在第 26/9 号决议中决定设立一个开放式政府间工作小组，负 责根据国际人权法，拟定一份具有国际法律约束力的文书，管理跨国公司和其他企业的活动 （其中包括烟草行业）。 为国际合作提出的框架 25. 政府间和非政府观察员在促进国家、区域和全球层面的公约实施中发挥了重要作用。公约 秘书处还加强了与联合国开发计划署、世界卫生组织及缔约方会议观察员，在所有级别和不同 领域的合作与协调，以协助缔约方实施公约18。 26. 南南合作和三角合作是国际合作框架的重要组成部分，这已在 FCTC/COP/7/17 号文件中 进行了讨论。 27. 公约秘书处正在尽最大努力加强国际合作，酌情鼓励新的政府间组织 (IGO) 和非政府组织 (NGO) 申请缔约方会议观察员身份。公约秘书处还在探索与其他组织进行直接合作（如联合国 妇女署）。在有缔约方会议观察员身份的政府间组织和非政府组织中确定条约的联络人，为联 合活动的直接联系和后续工作提供便利。我们将继续通过虚拟通信与国际组织定期联系，拜访 高级官员并筹备联合文件及其他活动。 28. 通过增加公约秘书处作为观察员参加政府间组织管理机构会议和活动的机会来加强合作， 将有助于提高条约的可见度，如 FCTC/COP/7/33 号文件中所述。 29. 可持续发展目标为扩大国际合作带来了更多机会和挑战。我们正与联合国开发计划署合作， 计划组织一个全球性研讨会，讨论可持续发展目标中关联目标 3.a 实施的后续步骤。 18 如需查看与这些组织的合作详情并提出的后续措施，请参见 FCTC/COP/7/19 号文件了解协助机制，参见 FCTC/COP/7/28 号文件了解缔约方会议非政府组织观察员的资格认证审查。 FCTC/COP/7/16 6 30. 世界卫生组织烟草控制框架公约缔约方会议（联合国烟草控制条约）应该是指导实施可持 续发展目标中关联目标 3.a 的最高决策机构，公约秘书处作为公约及其实施准则的指定机构， 应在相关联合国机构、大会和高级别会议之前促进可持续发展目标中关联目标 3.a 的实施。 31. 公约秘书处努力支持公约、准则并消除烟草制品非法贸易议定书实施的优先性，以实现 2025 年非传染性疾病的全球目标，公约秘书处与世界卫生组织秘书处合作，利用全球非传染 病框架及其联合国机构间工作组成员身份，确保对非传染性疾病的全球性应对将公约作为实现 2025 年全球目标的重要支柱。 32. 与观察员的持续合作应包括收集国际机构、条约、经济一体化组织和缔约方会议政府间组 织观察员正在采取哪些行动推动支持公约的实施（如 FCTC/COP/7/32 所述）。 33. 将人权纳入缔约方会议议程也增加了国际合作的机会。可以与人权事务高级专员办事处 (OHCHR) 合作规划组织一个全球性研讨会讨论后续步骤。 34. 下图展示了公约秘书处的国际合作框架： 缔约方会议的行动 35. 请缔约方会议注意本报告并提供进一步指导。 = = = 国际合作框架 世界卫生组织烟草控制框架公约 序言 第 4 条 第 22 条 缔约方会议的决定 FCTC/COP4(17) FCTC/COP4(18) FCTC/COP4(19) FCTC/COP5(13) FCTC/COP5(14) FCTC/COP5(15) FCTC/COP6(16) 通过缔约方会议观 察员（政府间组织 和非政府组织） 促进国际合作 南南合作和三角 合作是国际合作的 主要支柱 与联合国机构间工 作组进行非传染性 疾病全球监测框架 烟草目标相关协调 与人权事务高级专 员办事处 (OHCHR) 进行人权事务协调 可持续发展目标的 关联目标 3.a 与经社理事会的 协调