Всемирная организация здравоохранения ШЕСТЬДЕСЯТ ВТОРАЯ СЕССИЯ ВСЕМИРНОЙ АССАМБЛЕИ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ Пункт 17.2 предварительной повестки дня A62/29 23 апреля 2009 г.
Промежуточный отчет Внешнего ревизора Генеральный директор имеет честь препроводить Шестьдесят второй сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения Промежуточный отчет Внешнего ревизора Всемирной организации здравоохранения за финансовый период 2008-2009 гг. (Приложение).
A62/29
ПРИЛОЖЕНИЕ ПРОМЕЖУТОЧНЫЙ ОТЧЕТ ВНЕШНЕГО РЕВИЗОРА ШЕСТЬДЕСЯТ ВТОРОЙ СЕССИИ ВСЕМИРНОЙ АССАМБЛЕИ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ: РЕВИЗИЯ ВСЕМИРНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ ЗА ФИНАНСОВЫЙ ПЕРИОД 2008-2009 гг. ВВЕДЕНИЕ 1. В соответствии с резолюцией WHA60.7 ревизия Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) за финансовые периоды 2008-2009 гг. и 2010-2011 гг. была поручена Контролеру и Генеральному ревизору Индии. 2. Охват ревизии соответствует положению XIV Положений о финансах и прилагаемому к ним Дополнительному кругу ведения, определяющему характер внешней ревизии. 3. Ревизия проводится в соответствии с общими нормами ревизии Группы внешних ревизоров Организации Объединенных Наций, специализированных учреждений и Международного агентства по атомной энергии. 4. Поскольку это является моим промежуточным отчетом перед Ассамблеей здравоохранения, использованные процедуры ревизии имели целью сформулировать заключение ревизии по промежуточным финансовым отчетам, включенным в Неревизованный промежуточный финансовый отчет за 2008 год. 5. Я продолжаю практику представления отчетов за промежуточный период, так как это дает мне возможность довести до сведения Всемирной ассамблеи здравоохранения любые важные результаты моих ревизий скорее на ежегодной, нежели на двухгодичной основе. 6. В первый год текущего финансового периода ревизии были проведены в Региональных бюро для стран Африки и Западной части Тихого океана, а также в двух страновых бюро - по одному в каждом регионе. Кроме того, был проведен углубленный обзор работы Глобального центра обслуживания в Малайзии, на который возложена ответственность за оформление административных операций в области кадровых ресурсов, заработной платы, закупок и счетам к оплате. Департамент информационной технологии и телекоммуникаций перевел многие из своих служб в Глобальный центр обслуживания. В этот промежуточный период была также проведена ревизия в штаб-квартире компонента конверсии и выходных данных Глобальной системы управления, включающая оценку принятых и применяемых процедур конверсии данных Глобальной системы управления. При необходимости, принимались также меры в связи с вопросами, которые были доведены до сведения Ассамблеи здравоохранения ранее. 7. Второй год финансового периода ревизии будут проведены в остальных региональных бюро и отдельных страновых бюро, помимо углубленного изучения
3
A62/29
Приложение
некоторых важных аспектов работы Организации. Будет сделано также заключение ревизии по финансовым отчетам за финансовый период 2008-2009 годов. 8. Рабочие связи с Секретариатом были конструктивными, в результате чего проведению ревизий на различных уровнях и в различных местах содействовало прекрасное сотрудничество с Секретариатом, а также с руководством региональных и страновых бюро. Координация с Бюро внутреннего контроля осуществлялось на постоянной и всесторонней основе. В случае необходимости использовались результаты работы служб внутреннего контроля. 9. Важные результаты ревизий после их детального обсуждения с соответствующими руководителями были препровождены им соответствующими официальными письмами. В настоящий доклад включены надлежащим образом обобщенные наиболее важные из этих результатов. 10. Секретариат согласился с рекомендациями, сделанными в этом докладе, и заверил меня в том, что он примет необходимые меры. ФИНАНСОВЫЕ ВОПРОСЫ 11. Общий рабочий бюджет на двухгодичный период 2008-2009 гг. составляет 4227 млн. долл. США. По полученным данным, общий объем поступлений в виде добровольных взносов в течение двухгодичного периода 2006-2007 гг. составил 2933 млн. долл. США. В течение первого года двухгодичного периода 2008-2009 гг. общая сумма поступлений в виде добровольных взносов была зарегистрирована на уровне 1111 млн. долл. США. 12. Общая сумма поступлений в 2008 г., включая обязательные взносы и финансовый доход, составила 1769,7 млн. долл. США, а общие оперативные расходы составили 1735 млн. долл. США, в результате чего за этот период образовался излишек в размере 34,7 млн. долл. США. 13. С введением принципа учета расходов по факту исполнения 1 , в настоящее время расходы должны в большей степени соответствовать фактическому осуществлению. Поступления регистрируются на основе подписанных обязательств. Следует отметить, что поправки в Положения о финансах и Финансовые правила ВОЗ вносятся, главным образом, в результате стремления Организации применять Международные стандарты учета в государственном секторе, которые должны быть введены в действие к 2010 году 2 . Внесенные изменения включают переход на ежегодные финансовые ведомости, введение в
Принцип исполнения отражает новую политику учета расходов в Положении о финансах 4.2, в соответствии с которым покрытие обязательств в отношении товаров и услуг, которые на основании договора должны быть предоставлены в течение текущего финансового периода, производятся в течение указанного периода. 2
1
См. документ A62/32.
4
Приложение
A62/29
практику системы полного учета методом начисления и новый метод учета основных активов. БЮДЖЕТНЫЙ КОНТРОЛЬ И ИСПОЛЬЗОВАНИЕ СРЕДСТВ 14. Финансовые правила Организации предусматривают, что обязательства берутся только в тех целях, которые указаны в соответствующих лимитах ассигнований, и не должны превышать суммы, предусмотренные этими лимитами. Лица, которые распоряжаются этими лимитами, несут ответственность за соблюдение этого правила. Как в региональных, так и в страновых бюро были отмечены случаи, когда эти лимиты превышались, что вело к отрицательному сальдо. В ряде таких случаев в Региональном бюро для стран Африки отрицательное сальдо составило в каждом случае более 100 000 долл. долл. США. Практика последующего повышения лимитов ассигнований для покрытия отрицательного сальдо может негативно сказаться на осуществлении других запланированных мероприятий. 15. В Региональном бюро для стран Африки расходы, обязательства по которым были взяты, и целевые расходы во всех странах составляли менее 50% от выделенных лимитов ассигнований. В случае большинства программ освоение средств также составляло менее 50% в связи с невыполнением графика мероприятий. Некоторые задержки были обусловлены несвоевременной регистрацией расходов или тем фактом, что они не были отражены в системе. Показатель исполнения, отмеченный в 20 из 31 страны, составлял на конец первого года двухгодичного периода в Региональном бюро для стран Западной части Тихого океана всего лишь 30%, что объяснялось отсутствием финансовых данных в Глобальной системе управления. В этой связи следует отметить усилия регионального руководства по проведению среднесрочного обзора планов работы и подготовки аналитических докладов. 16. Я рекомендую Организации принять меры по проведению периодических обзоров в целях обеспечения оптимального использования лимитов финансирования/разрешений на финансирование расходов. РУКОВОДСТВО ПРОГРАММАМИ 17. Система управления, мониторинга и оценки бюджетных средств, ориентированная на конкретные результаты, введена в практику ВОЗ и в случае планирования, осуществления и мониторинга программ. В качестве одного из средств руководства программами Региональное бюро для стран Африки ввело в практику систему управления деятельностью. Эта система управления облегчает комплексное управление программным бюджетом за счет увязки финансовой информации, заложенной в административной и финансовой информационной системе Регионального бюро, с соответствующими планами работы. В настоящее время, до перехода на Глобальную систему управления, мониторинг производится с помощью подготовленного вручную формуляра для сбора соответствующей информации, которая, как было выявлено, не была обновлена. В этой
5
A62/29
Приложение
связи использование средств в соответствии с запланированной деятельностью в течение установленных сроков обеспечить не представляется возможным. 18. Ценными компонентами программ и деятельности ВОЗ являются отчеты о миссиях. Они выполняют функцию соответствующего средства проверки выполнения целевых заданий и планов работы. Ревизия обнаружила, что обработка полученных отчетов о миссиях и их передача для внутреннего использования или соответствующим странам в Региональном бюро для стран Западной части Тихого океана пока не произведена. 19. Я рекомендую обеспечивать соблюдение руководящих принципов осуществления программ, с тем чтобы обеспечить своевременное достижение поставленных целей. НАЛИЧНЫЕ СРЕДСТВА, БАНКОВСКИЕ И ССУДНЫЕ СЧЕТА 20. Предписанные процедуры хранения и использования наличных средств и их регистрации должны строго соблюдаться. В ряде случаев в региональных и страновых бюро были выявлены случаи, когда сумма наличных средств не совпадала с цифрами, указанными в кассовой книге. Операции в кассовой книге не регистрировались в тот момент, когда они совершались. В Бюро представителя ВОЗ в Лаосской НародноДемократической Республике такие выплаты, как авансы, суточные, авансы в счет путевых расходов, возмещение расходов по медицинской страховке и стипендии, производились за счет небольших сумм наличными до получения разрешения на их проводку по линии Глобальной системы управления. В этом страновом бюро кассовые книги отдельно не велись, а представляли собой часть ссудных счетов. Проверка остатков наличных средств выявила разницу, представляющую собой сумму авансов, выданных сотрудникам этого странового бюро в качестве авансов в счет путевых расходов в ожидании их проводки по линии Глобальной системы управления. В этой связи было указано, что эта сумма будет восполнена, после того как от соответствующих сотрудников будут получены требования о возмещении. Эта практика не соответствует предписанным процедурам. 21. Регулярная выверка банковских счетов значительно снижает риски. Расчеты по некоторым сделкам задерживались более чем на 20 месяцев, а в некоторых случаях сроки чеков, выданных в Региональном бюро для стран Африки, истекли. Как в Региональном бюро для стран Африки, так и в Региональном бюро для стран Западной части Тихого океана были отмечены задержки со своевременной подготовкой отчетов о контрольной выверке счетов в банке. В Бюро представителя ВОЗ в Нигерии было обнаружено четыре недействующих банковских счета, которые впоследствии были закрыты. В этой связи следует отметить усилия регионального руководства по созданию соответствующих механизмов контроля. 22. Регистрация операций и возмещение по ссудным счетам зависят от своевременного представления информации о ссудных счетах страновыми бюро. Во всех бюро была обнаружена задержка с получением ссудных счетов, а также соответствующая задержка в их регистрации. Это приводит к тому, что расходы по ссудным счетам в течение длительных периодов времени не отражаются в счетах ВОЗ, что, как следствие, отрицательно сказывается на работе механизма мониторинга и контроля за исполнением
6
Приложение
A62/29
бюджета. В Региональном бюро для стран Африки остаток на 45 счетах из 51 страны превышал максимальный предел ссуды. Перевод взносов в порядке прямого финансового сотрудничества государствам-членам по ссудным счетам в Региональном бюро для стран Африки привел в результате к превышению предусмотренных ими предельных сумм. Остаток, имеющийся на ссудных счетах владельцев в Региональном бюро для стран Западной части Тихого океана, превышал установленные лимиты, с тем чтобы дать страновым бюро возможность оптимизировать систему выплат до перехода на Глобальную систему управления. В то же время на пяти ссудных счетах был обнаружен негативный остаток в связи с тем, что перевод финансовых средств в системе не был отражен. 23. Я рекомендую Организации обеспечить строгое соблюдение предписанных процедур, связанных с хранением и использованием наличных средств. Существует также необходимость проведения регулярной выверки банковских счетов. Расходы, которые могут быть покрыты за счет небольших сумм наличных средств и ссуд, могут использоваться только по предписанному назначению. ВЫПЛАТА АВАНСОВ ПЕРСОНАЛУ 24. Требования на возмещение путевых расходов должны представляться в течение 30 дней по завершении поездки. Если требования о возмещении путевых расходов не представлены в течение 30 дней по завершении поездки, то аванс должен вычитаться из заработной платы или других выплат. В Региональном бюро для стран Африки количество непогашенных авансов в счет путевых расходов составляло 3248, из которых 535 относились к периоду до 2007 года. В Бюро представителя ВОЗ в Нигерии выданные авансы списываются в точке выдачи без подтверждающих документов. В отношении 1355 случаев выдачи авансов в счет путевых расходов требования о возмещении пока еще или не получены, или не обработаны. 25. Авансы в счет заработной платы, выдаваемые в чрезвычайных случаях в счет зарплаты за текущий месяц, должны быть возмещены в течение трех месяцев. В Региональном бюро для стран Африки 8877 случаев выдачи авансов в счет заработной платы относятся к периоду с января 2006 г. по июнь 2008 года. Были выявлены аналогичные случае задержек с погашением авансов, выданных сотрудникам в счет субсидии на образование, аренду и покрытие различных расходов, которые должны быть урегулированы. Авансы в счет заработной платы в Региональном бюро для стран Западной части Тихого океана выданы новым сотрудникам в ожидании их включения в систему начисления заработной платы, которая входит в Глобальную систему управления. До сих пор не внесены в Глобальную систему управления данные о контрактах сотрудников в части назначений, а также классифицированных должностей и схемы утверждения. В модуле кадровых ресурсов Глобальной системы управления не зарегистрированы операции по выдаче авансов в счет заработной платы в течение периода подготовки к эксплуатации, при том что сообщений по их погашению не поступало. 26. Цель плана Организации по медицинскому страхованию персонала заключается в возмещении основной части расходов, понесенных в связи с оказанием официально
7
A62/29
Приложение
признанной медицинской помощи. В Региональном бюро для стран Западной части Тихого океана были отмечены случаи, в которых, вместо возмещения допустимых расходов, выплачивались авансы непосредственно больницам, что действующими правилами не предусмотрено. В Региональном бюро для стран Африки на момент проверки не были обработаны 1652 случая медицинской страховки 250 сотрудников за период с января 2006 г. по сентябрь 2008 года. Из этого числа 882 случая оставались без движения в течение более одного года. 27. Я принял к сведению заверения руководства регионального и страновых бюро в том, что они урегулируют непогашенные авансы в текущем финансовом периоде. Я рекомендую Организации активизировать свои усилия по урегулированию непогашенных авансов и обеспечить применение санкций, предусмотренных положениями Руководства. УПРАВЛЕНИЕ КАДРАМИ 28. Важность завершения процедуры оформления контрактов до начала работы сотрудников была рассмотрена в моих предыдущих отчетах. По-прежнему отмечаются случаи, когда контракты сотрудников, работающих на краткосрочной основе и по соглашениям об оказании специальных услуг, не были подписаны сотрудниками до начала их работы. Были случаи, когда даты начала действия контрактов предшествовали датам предложений заключить контракты. Вновь подтверждается необходимость завершать официальное оформление контрактов на работу до начала их действия. Неотъемлемой частью этого процесса является более тесное сотрудничество между региональными бюро и соответствующими страновыми бюро. Руководство Регионального бюро для стран Западной части Тихого океана сообщило о наличии сбоев и технических проблем в Глобальной системе управления, в результате которых многие кадровые вопросы этой системы должным образом не решались. 29. Система повышения эффективности работы персонала является одним из главных инструментов разработки планов работы и оценки деятельности персонала. Система повышения эффективности деятельности персонала обновляется с помощью регулярных плановых мероприятий и является основой проведения оценки эффективности работы и продления контракта. Она включает трехэтапный процесс, который начинается с составления планов работы до конца текущего года на основе индивидуальных задач, за которым следует среднесрочный обзор и рассмотрение в конце года. Для того чтобы эта система служила поставленной цели, важно соблюдать установленные сроки. В тех региональных и страновых бюро, которые подвергались ревизии, было отмечено значительное число таких случаев, в которых все три этапа этого процесса отставали от графика. В Региональном бюро для стран Африки это отставание в некоторых случаях относилось к 2006 году. 30. Я рекомендую обеспечить разработку индивидуальных планов работы и проведение оценки эффективности работы персонала в установленные сроки.
8
Приложение
A62/29
КОНТРАКТЫ НА ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ УСЛУГ 31. Соглашения об исполнении работ предназначены для использования в тех случаях, когда какой-либо вид работы (обычно краткосрочный) выполняется отдельным лицом или фирмой. Документы, которые необходимо прилагать к соглашениям об исполнении работ, включают калькуляцию расходов на выполнение предлагаемой работы и доклад о выдаче контракта, если сумма расходов равна или превышает 15 000 долл. США; любая авансовая выплата должна подтверждаться письменным документом. В моих предыдущих отчетах отмечались случаи невыполнения вышеупомянутых требований. 32. Мы по-прежнему отмечали случаи отсутствия докладов о порядке выдачи контрактов и информации о калькуляции расходов. Отчеты о завершении работ не были получены, несмотря на завершение контрактных периодов. В отсутствие таких отчетов и информации проверить прозрачность процесса заключения контрактов и удовлетворительное оказание услуг было невозможно. В Региональном бюро для стран Африки были отмечены случаи, в которых соглашения об исполнении работ выдавались на неразрешенные виды деятельности. В Бюро представителя ВОЗ в Нигерии авансы партнерам по договору выдавались без регистрации причин выдачи. 33. В Региональном бюро для стран Западной части Тихого океана соглашения заключались после даты начала работы. Сроки подготовки промежуточного доклада и финансового отчета не указывались. Требование о проведении торгов на предмет выявления конкурентных ставок не соблюдалось. В некоторых случаях сумма, указанная в соглашении, отличалась от суммы, указанной в калькуляции расходов. Руководство Бюро представителя ВОЗ в Лаосской Народно-Демократической Республике утверждало, что произведенные в последнее время изменения в процессах и процедурах утверждения, связанные с введением в действие Глобальной системы управления и ее Глобального центра обслуживания, не полностью интегрированы в существующую систему мониторинга. 34. Я рекомендую создать систему мониторинга соглашений об исполнении работ в Глобальной системе управления с момента заключения соглашения до завершения работ и расчета с партнерами по договору. ЗАКУПКИ 35. Закупки необходимо производить на конкурентной основе, включая указание запрашиваемой цены, из всех источников, удовлетворяющих таким требованиям, которые, как считается, необходимы для обеспечения всесторонней и свободной конкуренции, совместимой с типами товаров и услуг, необходимых для удовлетворения потребностей Организации. Во всех случаях, когда единая операция по закупке товаров или услуг может превысить 15 000 долл. США, необходимо проводить тендер с участием, как минимум, трех поставщиков посредством направления официального приглашения для участия в торгах. В Региональном бюро для стран Западной части Тихого океана и в страновых бюро было отмечено, что некоторые общие условия, такие как подтверждение, дата поставки, условия платежа и т.д., которые необходимо указывать при заключении такого
9
A62/29
Приложение
соглашения от лица ВОЗ, указывались не во всех заказах на закупки. Отчет о проведении инспекции товаров и проверке сертификата также отсутствовал. 36. В Региональном бюро для стран Африки и в Бюро представителя ВОЗ в Нигерии запросы на предложение цен направлялись/получались по незащищенной электронной почте и не на конкурентной основе с использованием утвержденного перечня поставщиков. Система оценки эффективности поставщиков не работала. В случае некоторых заказов на закупки число полученных/запрашиваемых цен было ниже установленного минимального числа. База данных о поставщиках, прошедших предварительное утверждение, нуждается в обновлении. Региональному руководству предлагается предпринять усилия по применению надлежащих процедур закупки. 37. В Региональном бюро для Западной части Тихого океана были также отмечены случаи, в которых заказы на закупку одного и того же товара выдавались в один и тот же день различным фирмам, что означает дробление заказов на закупки. Это противоречит установленным принципам закупки и соответствующему разрешению на закупку. 38. Я рекомендую соблюдать установленные процедуры закупок.
УПРАВЛЕНИЕ ТОВАРНО-МАТЕРИАЛЬНЫМИ ЗАПАСАМИ 39. Руководство ВОЗ предусматривает, что исключительно важную роль в деле обеспечения непрерывного физического наличия активов Организации, ведения системы регистрации в целях их гарантии, замены и технического обслуживания, обеспечения основы для оценки страхового покрытия, а также обеспечения основы отчетности в финансовых ведомостях Организации играет контроль за товарно-материальными запасами. В моих промежуточных отчетах я подчеркивал необходимость введения обновленных и полных записей инвентарного учета. В ходе проведенных проверок продолжали отмечаться случаи неполных и неточных записей инвентарного учета. В Бюро представителя ВОЗ в Нигерии необходимо создать и обновлять всестороннюю базу данных в предписанном формате, содержащем информацию об оборудовании с длительным сроком службы. Документация, направляемая из страновых бюро в Региональное бюро для стран Африки, была неполна и неподтверждена. В этой связи следует поддержать усилия регионального руководства по обеспечению своевременного возврата обновленной документации. 40. Данные инвентарного учета Регионального бюро для стран Западной части Тихого океана и страновых бюро, за исключением Бюро постоянного представителя на Филиппинах и в Камбодже, были загружены в Глобальную систему управления. Было отмечено, что в реестре учета основных средств имелись только данные, загруженные Региональным бюро в Глобальную систему управления в течение мая-июня 2008 года. Товары, закупаемые в настоящее время по Глобальной системе управления, и товары, закупаемые без применения Глобальной системы управления, в реестре учета основных средств не регистрируются. В этой связи отмечается необходимость пересмотра Региональным управлением реестра основных средств в Глобальной системе управления.
10
Приложение
A62/29
41. В Региональном бюро для стран Африки (Браззавиль) данные инвентарного учета оборудования с длительным сроком службы в страновых бюро не ведутся. В этой связи сказать что либо о полноте и точности записи невозможно. Физическая проверка, предусмотренная установленной процедурой, не проводилась. В этом Региональном бюро некоторые материальные средства, срок службы которых истек, подлежат списанию. 42. В Региональном бюро для стран Западной части Тихого океана было отмечено отсутствие единообразной маркировки материальных средств, подлежащих включению в инвентарный перечень. Было также отмечено несоответствие установленным требованиям действующей системы мониторинга случаев, переданных на рассмотрение Комитету, и сквозного контроля. В системе мониторинга содержалась только информация о случаях, переданных Комитету по надзору за имуществом, в целях вывода из эксплуатации путем продажи без указания других способов списания. 43. Я рекомендую подготовить и регулярно обновлять всестороннюю базу данных, касающихся оборудования с длительным сроком службы. ГЛОБАЛЬНАЯ СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ - КОНВЕРСИЯ ДАННЫХ 44. Глобальная система управления была введена в эксплуатацию 1 июля 2008 г. в штабквартире, Региональном бюро для стран Западной части Тихого океана и в страновых бюро этого Региона. Ревизия установила, что для работы этой системы с соблюдением предусмотренных параметров все еще требуется время и что в этой связи ее введение в действие в остальных регионах отложено до тех пор, пока она не будет работать устойчиво. 45. Заключения детальной ревизии, проведенной по процессам и готовности проекта введения в действие Системы глобального управления, были изложены в моем докладе Ассамблее здравоохранения в мае 2008 года 1 . Я указал, что сложность и масштабы работы по конверсии данных руководителями проекта Глобальной системы управления были недооценены или классифицированы ненадлежащим образом по приоритетности. Стратегия конверсии выполнялась с нарушением установленной последовательности, и фактическая работа выполнялась не по тем методам, которые были изложены в документе по конверсии. Секретариат отметил, что работа по конверсии, требуемая Глобальной системой управления, была действительно сложной и что в связи с нехваткой ресурсов доработку некоторых подробных документов о конверсии данных пришлось отложить. Он отметил далее, что стратегия конверсии, изложенная в документе о конверсии, была в целом соблюдена за некоторыми исключениями. 46. Мы рассмотрели процессы, принятые в ходе конверсии данных и их допуска к использованию и осуществление этих процессов в штаб-квартире в ноябре-декабре 2008 года. Цель ревизии заключалась в анализе процессов конверсии до введения Глобальной системы управления в действие 1 июля 2008 года. В прежней системе, данные
1
Документ А61/23.
11
A62/29
Приложение
которой были конвертированы в форму, приемлемую для Глобальной системы управления, было много устаревших прикладных программ. Было отмечено, что соответствующая конверсия объектов данных была произведена в таком масштабе, что в прежней системе пригодных для использования данных не осталось. Ревизия процесса конверсии была направлена на проверку конверсии тех объектов данных, которые оказывали непосредственное воздействие на финансовую отчетность и процедуры, связанные с конверсией данных. Это включало отображение данных, чистку, подтверждение достоверности и допуск к использованию деловых данных и их конверсию. В процессе ревизии были собраны и проанализированы данные по основной документации Глобальной системы управления, касающейся этапа проектирования и создания, процессы конверсии и отчеты о проведении тестов. 47. Подготовка и отображение данных. Был отмечен факт привнесения дефектов, в связи с тем что данные не позволяли производить проверку их достоверности в Глобальной системе управления. Акцент в работе по конверсии ставился в большей степени на обеспечении ввода данных в Глобальную систему управления, а не на анализе качества самих данных. Мы отметили, что работа по уточнению данных в целях повышения их качества в централизованном порядке на организационном уровне в прежней системе не проводилась. Кроме того, у владельцев деловых данных было мало времени, для того чтобы подтвердить достоверность этих данных после их ввода в Глобальную систему управления. 48. Были отмечены многочисленные проблемы, обусловленные загрузкой в Глобальную систему управления "нечистых данных". Некоторые из этих проблем были обусловлены недостаточной проверкой достоверности данных до введения этой системы в действие. Большое число проблем было также обусловлено временными решениями, которые принимались в процессе конверсии данных в целях соблюдения установленных сроков. 49. Я рекомендую проинформировать владельцев деловых данных о необходимости проведения срочной работы по проверке существующих данных, загруженных в Глобальную систему управления, на предмет их точности и качества. В случае региональных бюро, в которых Глобальная система управления пока еще не введена в действие, можно разработать соответствующие процедуры определения требований, предъявляемых к качеству данных, и заблаговременно довести их до сведения владельцев предприятий для всесторонней проверки ими качества своих данных в целях их уточнения, прежде чем производить их конверсию. Секретариат принял эту рекомендацию. 50. Проверка достоверности данных владельцами предприятий. В моем предыдущем докладе отмечалось, что проверка достоверности данных в проекте Глобальной системы управления четкого отражения не получила и что официальная проверка целостности данных не производилась. Обычно данные должны быть сверены и подтверждены владельцами предприятий с целью гарантировать качество выходных данных. Секретариат утверждал, что в случае большинства объектов данных была проведена значительная работа по проверке достоверности и технических аспектов деловых данных.
12
Приложение
A62/29
51. Я рекомендую ввести централизованную систему регистрации проверки достоверности конвертированных данных владельцами предприятий. Поскольку проверка достоверности данных владельцами предприятий в централизованном порядке не координируется и не анализируется, качество этого анализа и проверки достоверности может варьироваться в зависимости от каждого объекта данных, подлежащих конверсии. В случае введения в действие системы в региональных бюро, проверку достоверности деловых данных можно было бы включить в процесс конверсии и до введения системы в эксплуатацию можно было бы ввести централизованную систему записи и контроля допуска данных к использованию. Секретариат принял эту рекомендацию. 52. Конверсия данных. Готовность (конверсия данных) к вводу в эксплуатации включает загрузку данных и подтверждение достоверности конвертированных данных владельцами предприятий в процессе этой работы. 53. Было отмечено, что информация, содержащаяся в программе "Проверка управления" 1 , после введения в действие системы не проверялась. Дефекты, обнаруженные в конвертированных данных о классификации должностей и конвертированных данных о назначениях 2 , указывают на недостаточный уровень разделении функций и обязанностей в рамках Глобальной системы управления. Многие из этих объектов данных определяют важные операции, в связи с чем до конверсии и допуска данных к использованию необходимо провести детальную выверку этих данных владельцами предприятий. В этой связи эта работа должна быть в обязательном порядке ограничена во времени, поскольку в том случае, если эти вопросы будут оставаться открытыми в течение длительного времени, это может сказаться на финансовой отчетности. 54. Я рекомендую провести полную сверку и подтверждение достоверности важнейших данных и решить все ключевые проблемы, которые не находят решения в процессе конверсии, с целью обеспечить надежность выходных данных Глобальной системы управления. Секретариат принял эту рекомендацию. 55. Проверка Глобальной системы управления до ввода в действие. Проверка на приемлемость со стороны пользователей должна, как представляется, дать надлежащие результаты в том случае, если она проводится на прикладной программе, использующей полностью конвертированные данные, которые содержались в прежней системе. Она
Программа "Проверка управления" представляет собой программное средство, которое используется группой обслуживания Глобальной системы управления для отслеживания выявленных в ходе испытания дефектов в различных областях, таких как проверка функций, проверка конверсии данных и проверка эксплуатационных характеристик. Конверсия данных о классификации должностей предполагает конверсию информации, касающейся данной должности (например, описание, полномочия и ступень). Конверсия данных о назначении касается назначений и отражает увязку информации работодателя с информацией о данной должности (то есть даты контракта, испытательный статус и фамилия непосредственного начальника). 2
1
13
A62/29
Приложение
должна иметь целью произвести сквозную проверку сценариев1 и моделируемые операции по большинству маршрутов передачи данных, предусмотренных логическим блоком системы. В моем предыдущем докладе отмечалось, что использование частично конвертированных и в значительной мере искусственно подготовленных данных в процессе проверки на приемлемость пользователями таит в себе опасность того, что проверке будет подвергаться вариант, который не подкреплен реальными данными и который невозможно будет воспроизвести в реальной ситуации. 56. В период с 4 февраля 2008 г. по 18 марта 2008 г. была проведена проверка на приемлемость системы со стороны пользователей. В этой связи были проверены различные деловые сценарии (1553). По результатам проверки был сделан вывод о том, что все основные цели проверки на приемлемость со стороны пользователей были выполнены. По мнению экспертов, проверка на приемлемость со стороны пользователей показала, что это решение является устойчивым и никаких существенных сбоев в работе не вызвало. Этот вариант решения был сочтен приемлемым всеми владельцами предприятий и признан годным для применения на глобальном уровне. 57. В Региональном бюро для стран Западной части Тихого океана было обнаружено, что прикладная программа "Oracle", использованная в модуле кадровых ресурсов Глобальной системы управления, работает со сбоями. Аналогичным образом некоторые платежи, заложенные в модуль закупок, были произведены в обход Глобальной системы управления. Эту систему необходимо модифицировать в целях увязки инвентарного перечня с закупками. Большое число вопросов на приемлемость со стороны пользователей указало на необходимость новой проверки с использованием полностью конвертированных данных. Секретариат заявил, что он принял решение ввести этот вариант решения в действие в его нынешнем состоянии с учетом связанных с этим рисков. 58. Я рекомендую создать надлежащую систему корректировки управления в рамках полномочий специалиста по системной интеграции с участием на совместной основе руководства, пользователей и специалиста по системной интеграции. Секретарит согласился принять соответствующие меры по вводу в эксплуатацию этой системы в будущем. 59. Техническая оценка варианта Глобальной системы управления. В моем предыдущем докладе мы выразили озабоченность по поводу того, что этапы подготовки Глобальной системы управления к эксплуатации не были должным образом согласованы с этапами реализации прикладной программы "Oracle". Мы рекомендовали провести до ввода в действие Глобальной системы управления соответствующую техническую экспертизу силами третьей стороны. ВОЗ поручила компании "Тата Консалтанси Сервисиз" произвести техническую экспертизу Глобальной системы управления в части готовности документации по административным и эксплуатационным аспектам, целостности и надежности данных, внутренних блоков и применимости программного обеспечения. "Сквозная" означает весь процесс проверки от начала до конца, например проводка запроса на служебную поездку или запроса на закупку. 1
14
Приложение
A62/29
60. Сбои, сопряженные с высоким риском, которые нашли отражение в отчете, было предложено немедленно устранить, поскольку они указывают на качество принятого решения, которое, в свою очередь, будет играть исключительно важную роль в определении объема будущих услуг поддержки. 61. Специалисту по системной интеграции необходимо решить этот вопрос в рамках своих обязательств по обеспечению гарантии в связи с тем, что уровень исполнения не соответствует установленным требованиям. Секретарит заявил, что хотя индикаторный код 1 выборки данных не соответствует "наилучшей практике", все же было принято решение не откладывать ввод системы в эксплуатацию. Этот вопрос был впоследствии поднят компанией по системной интеграции, которая будет отвечать за пересмотр документов и кодов в соответствии с предписанными стандартами. 62. Я рекомендую устранить риски, отраженные в докладе технической экспертизы, поскольку они будут сказываться на уровнях комфортности пользователей, а также на эффективности служб поддержки, которые должны быть обеспечены Организацией. Секретариат согласился выполнить эту рекомендацию в 2009 году. 63. Своевременность ввода в эксплуатацию Глобальной системы управления в региональных бюро. Для того чтобы Глобальная система управления работала успешно, необходимо, чтобы все региональные бюро перешли в своей работе и отчетности на систему "Оракл". Глобальная система управления была введена в действие только в Региональном бюро для стран Западной части Тихого океана. Ее ввод в эксплуатацию в других региональных бюро был отложен. График и последовательность ввода системы в регионах еще не уточнены. Три этапа ввода на уровне регионов "подготовка данных, проверка конверсии данных и сама конверсия" займут, как минимум, пять месяцев с начала подготовительных работ. 64. Я рекомендую в ближайшее время разработать график поэтапного ввода в действие Глобальной системы управления в региональных бюро. 65. Учет расходов в Глобальной системе управления. Система учета согласована с системой подготовки финансовых ведомостей и в этой связи соответствует политике бухгалтерского учета Организации. Финансовые ведомости ВОЗ готовятся с учетом двух основных изменений, принятых в принципах бухгалтерского учета, а именно: учет расходов (по принципу исполнения) и учет поступлений (по принципу обязательств), как правило, в соответствии с принципами Международных стандартов учета в государственном секторе. Штаб-квартира и Региональное бюро для стран Западной части Тихого океана, где Глобальная система управления уже действует, регистрируют расходы, связанные с операциями по триггеру "исполнения" и создают "счета к оплате" в качестве обязательства. Другие региональные бюро, которые продолжают работать с прежней системой (административная и финансовая информационная система), учитывают расходы на основе выделения средств или взятия обязательств. 1
"Код" представляет собой язык программирования и способ его использования для создания соответствующих функций.
15
A62/29
Приложение
66. Было отмечено, что обязательства, которые в конце двухгодичного периода не исполняются, должны быть зарезервированы. В процессе конверсии данных все непогашенные обязательства в соответствии с прежней системой были конвертированы в "счета к оплате". До ввода в эксплуатацию Глобальной системы управления во всех регионах эти счета к оплате необходимо будет периодически проверять. 67. Я рекомендую осуществить в течение переходного периода отработки Глобальной системы управления во всех региональных бюро соответствующие процедуры периодической проверки обязательств на предмет учета расходов по принципу исполнения. Секретариат признал необходимость разработки конкретных процедур на переходный период. 68. Перенос бюджетных средств. В целях учета расходов необходимо учитывать факт переноса бюджетных средств. Было выявлено, что Глобальная система управления не отличает бюджет на двухгодичный период, выделенный на стратегические цели/ожидаемые результаты, общие для всей Организации, и центральный бюджетный блок от сумм, перенесенных с предыдущего двухгодичного периода. В Региональном бюро для стран Западной части Тихого океана доступ к данным о текущем состоянии лимитов ассигнований и выплат в порядке погашения обязательств в Глобальной системе управления невозможен. Для включения этого принципа и повышения прозрачности необходимо будет произвести надлежащую отладку Глобальной системы управления. Секретариат сообщил, что соответствующий протокол по отладке в целях переноса средств определен, однако еще не разработан. 69. Я рекомендую как можно быстрее произвести соответствующую отладку в целях облегчения мониторинга переноса средств на сводном уровне. Система должна проводить четкое разграничение между бюджетными суммами, перенесенными с предыдущего периода на покрытие невыполненных заказов, от бюджета на текущий двухгодичный период. Секретариат согласился выполнить эту рекомендацию. ГЛОБАЛЬНЫЙ ЦЕНТР ОБСЛУЖИВАНИЯ 70. В марте 2007 г. ВОЗ приняла Глобальную модель обслуживания, которая должна быть введена в действие вместе с Глобальной системой управления. Функциональную и техническую поддержку пользователям системы предоставляет оперативный отдел Центра глобального обслуживания. Ревизия Глобального центра обслуживания ВОЗ в КуалаЛумпур была проведена в ноябре-декабре 2008 г. в целях проверки рабочих процедур и внутреннего контроля после перевода административной работы в Глобальный центр обслуживания. 71. Сценарий после введения в действие. Глобальный центр обслуживания начал работать с июля 2008 г. в штаб-квартире и Региональном бюро для стран Западной части Тихого океана. Было выявлено, что два процесса - система закупок и отдел поддержки Глобального центра обслуживания - осуществляются, как было указано, в соответствии с графиком, в то время как процессы, имеющие отношение к финансам и заработной плате, включая счета к оплате и кадровые ресурсы, все еще нуждаются в доработке.
16
Приложение
A62/29
72. Причины этой ситуации объясняются счетами-фактурами, оставшимися от прежней системы, что вызывает задержки в выполнении работ, наличие системных сбоев, продолжающуюся неустойчивость системы, начальные ошибки в проводке данных, неточные/недействительные данные, представленные предшествующими пользователями, и проблемы в системе организации записей. Отсутствие информации в базе данных, относящихся к поставщикам, не давало возможности произвести правильную выплату, в результате чего обработка этой информации производилась вручную. Дополнительная работа по взаимодействию на переходном периоде с теми регионами, в которых система не работала, еще больше осложнила закрытие счетов в конце месяца, которая производилась с задержкой. Секретариат сообщил, что проблемы, связанные с оформлением платежей, постепенно уменьшаются или работа стабилизируется. 73. Я рекомендую руководству определить даты введения системы в эксплуатацию в остальных регионах на поэтапной основе с учетом критического маршрута передачи данных и времени обработки, необходимого для различных видов деятельности. Секретариат принял эту рекомендацию. 74. Модуль счетов к оплате. Модуль прикладных программ "Oracle" использует базу данных по поставщикам на комплексной основе. В этой связи важной задачей является создание эталонных данных и их последующее использование. Было выявлено, что эталонные данные по поставщикам ведутся и контролируются блоком счетов к оплате, в который поступают соответствующие данные из других блоков. Создание записей по поставщикам, создание банковских счетов, техническая поддержка, отслеживание фактов, не зарегистрированных в системе, представляют собой, по данным группы, ответственной за данный блок, основные проблемные области, которые необходимо будет устранить. 75. Я рекомендую Секретариату продолжить осуществление тщательного контроля в вопросах создания и последующего использования эталонных данных. 76. Глобальные процессы закупок и логистики. Было отмечено, что из 8856 запросов на закупки, полученных в порядке оформления в период после введения в эксплуатацию системы (июль-ноябрь 2008 г.), 1573 случая оформить не удалось по различным техническим причинам, включая неправильный выбор соответствующей позиции подателем заявки, отсутствие папок файлов, которые не были найдены/созданы, двойную регистрацию, неправильный выбор, несоответствие валюты, отсутствие утверждения. В этой связи было отмечено, что хотя с тех пор количество отказов в течение последующих месяцев снизилось, все же для эффективного оказания соответствующих услуг требуется более широкое привлечение к этой работе пользователей и тщательное обучение. 77. Я рекомендую Секретариату продолжить осуществление анализа потребностей в обучении пользователей и организовать такое обучение на постоянной основе в целях обеспечения эффективного оказания услуг. Секретариат принял эту рекомендацию. 78. Неурегулированные запросы на услуги. Было отмечено, что в оперативном отделении глобального обслуживания было зарегистрировано 275 запросов на услуги,
17
A62/29
Приложение
которые не были урегулированы в течение более 60 дней в связи с отсутствием обратной связи со стороны пользователей-клиентов, которые должны были подтвердить факт закрытия запроса. Помимо неурегулированных случаев в оперативном отделении глобального обслуживания, было отмечено наличие еще 790 неурегулированных запросов на услуги в самом Глобальном центре обслуживания, отделении местного бизнеса и в Департаменте информационно-телекоммуникационной технологии в штаб-квартире. В блоке оперативного отделения глобального обслуживания сопряжение по метке "Siebel" (система измерения параметров услуг) произведено таким образом, что запросы на услуги, которые уже занесены и закрыты, не доступны для урегулирования последующих запросов на услуги аналогичного характера. 79. Я рекомендую доработать матрицу поддержки как в штаб-квартире, так и на региональном уровне в целях обеспечения связи между системой "Siebel" и Глобальной системой управления. Секретариат принял эту рекомендацию. 80. Обеспечение безопасности информационной технологии. Глобальная система управления позволила использовать в рамках всей Организации комплексное программное обеспечение, которое пришло на смену прежним системам и привнесло целый ряд дополнительных функций, которые позволили Организации продолжить работу по консолидации административных услуг в Глобальном центре обслуживания. Созданная база данных носит централизованный характер, а прикладные программы используют данные многочисленных пользователей Глобальной системы управления и доступны со стороны различных модулей. Как следствие, безопасность данных в этой связи приобретает исключительно важное значение. Для выявления факторов уязвимости и опасностей необходимо проводить оценку/повторную оценку риска в области безопасности (в конкретной разбивке по блокам центрального компьютера, операционной системы, прикладным программам, данным, сетевым устройствам и ссылкам) для определения соответствующего уровня риска в порядке соблюдения общих принципов ВОЗ в области информационной безопасности. 81. Было отмечено, что оценка риска в области безопасности не проводилась ни до, ни после введения в эксплуатацию Глобальной системы управления. В этой связи потенциальные опасности и факторы уязвимости выявлены не были, и связанные с ними риски не учтены. После введения в эксплуатацию всесторонний анализ системы обеспечения безопасности не проводился. Архитектура и конфигурация параметров безопасности не были включены во все этапы жизненного цикла информационной системы и сети, то есть на этапе проектирования, реализации, проверки и технического обслуживания Глобальной системы управления. Мы не нашли никакого документального подтверждения, указывающего на официальную систему учета конкретных рисков, связанных с инфраструктурой информационной технологии и системой оказания услуг. 82. Секретариат согласился, что в настоящее время нет файлов регистрации для проверки изменений основных данных, равно как нет и дополнительных средств обеспечения безопасности, которые были бы предусмотрены в системе в целях регулирования ограничения доступа к данным. В этой связи было указано, что на текущий момент основное внимание было сосредоточено на обеспечении устойчивой работы
18
Приложение
A62/29
системы. Секретариат согласился, что документально оформленной процедуры анализа прав на доступ к системе на регулярной основе нет, и сообщил, что такая процедура разрабатывается. 83. Я рекомендую разработать и стандартизировать документально оформленные процедуры анализа прав на доступ к информации и мониторинга несанкционированных попыток на регулярной основе. Дополнительные средства безопасности, позволяющие ограничить доступ к важнейшим программам и данным, могут быть реализованы в дополнение к разработке и реализации встроенного механизма безопасности в программу "Oracle". Секретариат согласился с данной рекомендацией. 84. План аварийного восстановления и обеспечения непрерывности деловых процессов. Эффективный план аварийного восстановления должен включать целый ряд мер по предупреждению, обнаружению и исправлению сбоев в работе с целью обеспечить бесперебойность деловых операций в случае какого-либо нарушения или аварии. Последняя работа по проведению такого анализа была выполнена Организацией до введения Глобальной системы управления в эксплуатацию. 85. Работа по определению приоритетов в восстановлении системы Глобального центра обслуживания не была завершена в связи с тем, что директивное время восстановления/ директивный момент восстановления еще не определены. Эта ситуация привела к тому, что анализ прикладных программ не завершен и, как следствие, проблема полного восстановления в случае какого-либо нарушения не решена. 86. Нынешний анализ воздействия на деловые процессы должен содержать всестороннее описание системных требований, прикладных программ, процессов и взаимосвязей в целях определения потребностей и приоритетов применительно ко всем прикладным программам на случай чрезвычайных обстоятельств. Этот план должен предусматривать основные этапы реагирования - ответных мер на случай чрезвычайных операций, операций по дублированию и операций по восстановлению. Анализ воздействия на деловые процессы, проведенный до введения Глобальной системы управления в эксплуатацию, не включал Глобальный центр обслуживания. В этой связи необходимо установить еще раз критические режимы информационных ресурсов (например, прикладные программы, данные, сети, системное программное обеспечение и устройство), которые поддерживают деловые процессы в Организации. Необходимо предусмотреть проведение большего числа учебных и информационно-разъяснительных программ. 87. Секретариат согласился, что планы, разработанные в 2008 г., в которых предусматривалось проведение анализа воздействия на деловые процессы, а также процедур обеспечения непрерывности деловых процессов аварийного восстановления, должны быть дополнительно доработаны и согласованы с регионами и пунктами поддержки. 88. Принятие принципов создания Инфраструктуры библиотеки информационной технологии. Одна из основных областей стратегии ВОЗ в области глобальной информационно-коммуникационной технологии заключается в осуществлении в рамках
19
A62/29
Приложение
Организации принципов создания Инфраструктуры библиотеки информационной технологии. Со своей стороны эти принципы предусматривают создание соответствующего набора всеобъемлющих, последовательных и логически связанных кодов наилучших видов практики в области качественного служебного управления информационной технологией в целях повышения эффективности коммерческой деятельности в процессе использования информационной технологии. Соответствующий анализ работы объектов ВОЗ показал, что существующую документацию необходимо обновить с учетом самых последних наиболее эффективных видов практики в интересах пользователей. 89. Было отмечено, что хотя Департамент информационно-телекоммуникационной технологии включил принципы создания Инфраструктуры библиотеки информационной технологии в среднесрочный стратегический план, все же окончательный график работы по принятию этих принципов на всех уровнях Организации не предусмотрен. 90. Я рекомендую Секретариату продолжить работу по принятию последовательного и всестороннего подхода к осуществлению указанных выше принципов на таком уровне, который обеспечивал бы детальное описание важнейших видов практики информационной технологии, с подготовкой всесторонних перечней, задач, процедур и обязанностей, которые позволят добиться целей, установленных в Глобальной стратегии ВОЗ в области информационной технологии. Необходимо также составить график осуществления стандартов, касающихся принципов создания Инфраструктуры библиотеки информационной технологии. 91. Интеграция служебного каталога в систему "Siebel". Служба поддержки оперативного отдела глобального обслуживания является одной из служб, включенных в служебный каталог Информационно-телекоммуникационной технологии в категорию услуг конечных пользователей. Создание служебного каталога в соответствии с принципами создания Инфраструктуры библиотеки информационной технологии является отправным моментом в осуществлении процесса управления на служебном уровне. Было отмечено, что служебный каталог был создан для оперативного отдела глобального обслуживания, однако не был оснащен ссылкой на существующий шаблон системы "Siebel". Это привело к трудностям мониторинга показателей уровней обслуживания, а также к неполному использованию системы информационной технологии. 92. Кроме того, для оперативного отдела глобального обслуживания была разработана и документально оформлена программа ключевых показателей эффективности, однако произвести компиляцию этих ключевых показателей эффективности и системы измерения показателей уровня обслуживания эта программа не могла, в связи с тем, что указанная система измерения показателей в систему "Siebel" не была включена. 93. Я рекомендую включить служебный каталог вместе с соответствующими ключевыми показателями эффективности в существующий шаблон системы "Siebel" в конкретные сроки, с тем чтобы обеспечить возможность мониторинга измерения показателей уровня обслуживания. Секретариат принял эту рекомендацию.
20
Приложение
A62/29
94. Оценка удовлетворенности клиентов работой Системы глобального управления после ее ввода в эксплуатацию. Качество услуг и фактор удовлетворенности клиентов должны активно отражаться в программе повышения качества обслуживания. В соответствии с принципами создания Инфраструктуры библиотеки информационной технологии необходимо обеспечить регулярную обратную связь с пользователями в целях оценки их удовлетворенности. Было отмечено, что в период после ввода Глобальной системы управления в эксплуатацию никакого обследования не проводилось и никакой обратной связи со стороны пользователей в целях оценки их удовлетворенности не было. 95. Я рекомендую предусмотреть возможность получения обратной связи от пользователей Глобальной системы управления в соответствии с принципами создания Инфраструктуры библиотеки информационной технологии. Всестороннее обследование и оценка Глобальной системы управления на основе откликов пользователей способствовали бы совершенствованию процессов и функционированию Глобальной системы управления после ее ввода в эксплуатацию в других региональных бюро. Секретарит согласился с необходимостью обследования Глобальной системы управления с учетом мнений конечных пользователей. ВЫРАЖЕНИЕ ПРИЗНАТЕЛЬНОСТИ 96. Я хотел бы выразить признательность за сотрудничество и помощь, оказанную мне во время ревизии Генеральным директором, региональными директорами и сотрудниками Всемирной организации здравоохранения. Винод Раи Контролер и Генеральный ревизор Индии Внешний ревизор Март 2009 г.
=
=
=
21