Всемирная организация здравоохранения ШЕСТЬДЕСЯТ ВТОРАЯ СЕССИЯ ВСЕМИРНОЙ АССАМБЛЕИ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ Пункт 11 предварительной повестки дня A62/4 Add.1 30 апреля 2009 г.
Среднесрочный стратегический план на 2008-2013 гг., включая Проект программного бюджета на 2010-2011 гг. Охрана и безопасность сотрудников и служебных помещений, а также Генеральный план капитальных затрат Доклад Генерального директора 1. Исполнительный комитет на своей Сто двадцать четвертой сессии принял к сведению доклад Комитета по программным, бюджетным и административным вопросам 1 , в котором отмечалось, что способность ВОЗ выполнять свои программы по здравоохранению зависит от надежного и безопасного рабочего окружения для своих сотрудников. Исполнительный комитет также отметил, что выраженное разочарование тем, что Организация не может соблюдать Минимальные оперативные стандарты безопасности Организации Объединенных Наций (МОСБ) и финансировать деятельность, связанную с охраной и безопасностью сотрудников и помещений. 2. В свете вышеуказанного и признавая, что как охрана, так и безопасность сотрудников и помещений являются взаимоукрепляющими дополнениями цели обеспечения эффективного и действенного выполнения деятельности ВОЗ, Исполнительный комитет предложил Секретариату подготовить документ по вопросу охраны и безопасности, а также Генеральный план капитальных затрат для рассмотрения их Ассамблеей здравоохранения в мае 2009 года. 3. В настоящем докладе кратко изложено существующее положение в отношении охраны и безопасности, в условиях которого работает Организация, и особо выделены меры, которые необходимо предпринять для поддержки, улучшения и укрепления охраны и безопасности сотрудников и помещений ВОЗ, в том числе предоставление долгосрочного надежного механизма финансирования для осуществления этих мер.
1
Документ EB124/2009/REC/2, протокол первого заседания, раздел 6.
A62/4 Add.1
СУЩЕСТВУЮЩЕЕ БЕЗОПАСНОСТИ
ПОЛОЖЕНИЕ
В
ОТНОШЕНИИ
ОХРАНЫ
И
4. На своем первом и втором заседаниях, проведенных в 2008 г., Координационный совет руководителей системы Организации Объединенных Наций (КСР) провел подробное обсуждение вопросов быстро изменяющихся условий в отношении безопасности и возрастающих проблем в области охраны и обеспечения безопасности Организации Объединенных Наций и гуманитарного персонала. Признавая руководящий принцип о том, что "не существует программы без обеспечения безопасности" (то есть о необходимости установления надлежащего баланса между воздействием рисков на сотрудников и необходимостью осуществления важных операций в неблагоприятных условиях), он отметил существующую реальность в отношении того, что опасность возрастает быстрее, чем реагирование на нее - не только для системы Организации Объединенных Наций, но и для более широкого гуманитарного сообщества - и что необходимо срочно ликвидировать этот расширяющийся разрыв. Он также признал, что эта ситуация продолжает в значительной степени ухудшаться, и сотрудники Организации Объединенных Наций в настоящее время являются целями для преднамеренных нападений со стороны экстремистов и вооруженных групп во все возрастающем числе районов, где работают организации системы Организации Объединенных Наций. Нападения в Багдаде 19 августа 2003 г. и в Алжире 11 декабря 2007 г. явились трагическими подтверждениями этой обеспокоивающей тенденции, которая продолжалась в течение 2008 года. 5. Лишь в одном 2007 г. ВОЗ зарегистрировала в общей сложности 120 нарушений безопасности штатных сотрудников. Большинство нарушений имело место в Африканском регионе и в Регионе Восточного Средиземноморья. В 2007 г. при исполнении своих обязанностей был убит шофер в Эфиопии, были обстреляны и серьезно ранены два сотрудника из местного персонала в Пакистане, и один международный сотрудник погиб в авиакатастрофе. В 2008 г. эта тенденция оставалась столь же тревожной - были серьезно ранены два сотрудника ВОЗ во время двух отдельных случаев обстрела в Сомали, два штатных сотрудника ВОЗ, которые принимали участие в охране Организации Объединенных Наций, были убиты во время нападения смертников в Афганистане, два сотрудника ВОЗ были взяты заложниками в Пакистане, и был похищен и позднее освобожден один шофер ВОЗ в Йемене. Кроме таких серьезных происшествий, ряд сотрудников ВОЗ ежегодно становятся жертвами нападений, ограблений, угона автомобилей, угроз смерти, воровства и взлома квартир. 6. До настоящего времени расширяющееся и активное присутствие ВОЗ в усиливающихся неблагоприятных глобальных условиях не сопровождалось соответствующим увеличением ресурсов в области охраны и безопасности. 7. В 2004 г. были введены МОСБ для всех программ, фондов и учреждений Организации Объединенных Наций. К сожалению, необходимо сообщить о том, что в настоящее время ВОЗ является одним из учреждений системы Организации Объединенных Наций, которое в наименьшей степени соответствует Стандартам. Согласно оценкам, ВОЗ лишь на 60% соответствует МОСБ.
2
A62/4 Add.1
СУЩЕСТВУЮЩЕЕ ПОЛОЖЕНИЕ С ФИНАНСИРОВАНИЕМ ОХРАНЫ И БЕЗОПАСНОСТИ СОТРУДНИКОВ И ПОМЕЩЕНИЙ 8. В ВОЗ существуют четыре вида расходов, связанных с охраной и безопасностью, которые несет Организация и которые можно подытожить следующим образом. (а) Совместные расходы по обеспечению безопасности на глобальном уровне: они являются вкладом в Систему обеспечения безопасности Организации Объединенных Наций, созданную участвующими структурами, и покрывают расходы, связанные с персоналом, и эксплуатационные расходы Департамента Организации Объединенных Наций по вопросам охраны и безопасности, как в Нью-Йорке, так и на местах. В 2008 г. эти расходы составили 6,5 млн. долл. США. (b) Совместные расходы по обеспечению безопасности на страновом уровне: они являются вкладом в бюджет отдельных стран по обеспечению безопасности, которые могут включать расходы на следующие цели: соблюдение МОСБ в отношении общих помещений, операторов радиостанций, средства коммуникаций и любые другие потребности в области безопасности, считающиеся общими и поэтому совместно покрываемыми. В 2008 г. эти расходы составили 5,8 млн. долл. США. (с) Расходы по обеспечению безопасности конкретных учреждений на страновом уровне: они варьируются в различных странах и могут включать расходы на следующие цели: соблюдение МОСБ в районах, в которых ВОЗ размещена в своих собственных помещениях, соблюдение минимальных оперативных стандартов безопасности в местах проживания сотрудников и любые другие потребности в области обеспечения безопасности, считающиеся мерами по обеспечению безопасности конкретных учреждений в данном районе. В 2008 г. было потрачено 3 млн. долл. США на обеспечение соответствия этим двум комплексам стандартов. (d) Затраты и капиталовложения, связанные с охраной и безопасностью помещений. Эти затраты включены в Генеральный план капитальных затрат. Следует отметить, что ВОЗ размещает своих сотрудников в помещениях, являющихся ее собственностью, занимаемых на основе совместного покрытия издержек, арендуемых на коммерческих условиях или предоставляемых без уплаты арендной платы государствами-членами. Условия размещения значительно варьируются и часто не соответствуют потребностям Организации с точки зрения норм, регламентирующих служебную площадь, охрану, безопасность и условий обитания. Исполнительный комитет на своей Сто двадцатой сессии далее отметил, что со временем потребуются значительные дополнительные инвестиции для обеспечения соответствия зданий, оборудования и систем вышеуказанным стандартам 1 . В текущем двухгодичном периоде для осуществления этих целей имеется лишь 4,2 млн. долл. США, хотя общая сумма составляет 23 млн. долл. США, выделенные на проекты капитальных затрат, включенных в Генеральный план капитальных затрат. 1
Документ EB120/2007/REC/2, протокол восьмого заседания, раздел 1.
3
A62/4 Add.1
9. В отношении совместных затрат в области безопасности на глобальном уровне Генеральный секретарь представит Генеральной Ассамблее на ее шестьдесят четвертой сессии в 2009 г. всеобъемлющий план усиленной и укрепленной системы обеспечения безопасности в рамках всей системы 1 . Этот план неизбежно приведет к увеличению совместных расходов ВОЗ на глобальном уровне. В настоящее время эти затраты финансируются в централизованном порядке и осуществляются путем налогообложения сотрудников посредством расчета заработной платы в целях равномерного распределения затрат по программам. 10. В отношении совместных расходов в области безопасности и расходов в области безопасности конкретных учреждений на страновом уровне они, в основном, как и прежде не финансируются, а затраты покрываются, по возможности, за счет бюджетов страновых бюро или в случае невозможности этого - за счет бюджета соответствующего регионального бюро. 11. И, наконец, затраты на обеспечение охраны и безопасности помещений, при наличии средств, покрываются за счет Фонда недвижимости и любого другого источника, который считается подходящим. Следует напомнить о том, что в ответ на предложение, сделанное Исполнительным комитетом на его Сто пятнадцатой сессии 2 , Секретариат разработал 10-летний Генеральный план капитальных затрат на период 2008-2017 гг., в котором предложен стратегический и целостный подход к вопросам управления и поддержания физической инфраструктуры Организации и который будет способствовать обеспечению того, чтобы в инвестиционных проектах рассматривались оперативные потребности, организационные цели, вопросы обеспечения охраны и безопасности и при этом они оставались эффективными с точки зрения затрат. 12. Генеральный план капитальных затрат был одобрен и принят к сведению Ассамблеей здравоохранения в мае 2007 г. 3 , так же как это сделал в начале года Исполнительный комитет. Однако Исполком не согласился с идеей принятия отдельной резолюции об ассигнованиях 4 . Поэтому этот план остается в значительной степени недофинансированным. 13. Согласно докладам Генерального директора Исполнительному комитету на его Сто пятнадцатой сессии 5 , Сто семнадцатой сессии 6 , Сто двадцатой сессии 7 и Сто двадцать
1 2 3 4 5 6 7
См. резолюцию 63/138 Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций. Документ EB115/2005/REC/2, протокол десятого заседания, раздел 1, и решение EB115(10). Документ WHA60/2007/REC/3, протокол Комитета А, четвертое заседание. См. документ EB120/18 Add.1. Документ EB115/41. Документ EB117/18. Документы EB120/18, EB120/18 Corr.1 и EB120/18 Add.1.
4
A62/4 Add.1
четвертной сессии 1 , при отсутствии долгосрочного надежного механизма финансирования в областях охраны, безопасности и капиталовложений, Организации чрезвычайно трудно уменьшать риски и гарантировать надежную и безопасную рабочую обстановку для своих сотрудников в различных районах. 14. Сметы в области охраны, безопасности и капиталовложений, включая суммы, необходимые для первоначального "наверстывания", поскольку осуществление проектов откладывалось в последние годы, даны в разбивке в Приложении. Общая сумма составляет 88,6 млн. долл. США, из которой общие затраты, связанные со зданиями в рамках всей Организации на 2010-2011 гг., составляют 61,6 млн. долл. США, а общие потребности в области охраны и безопасности, за исключение зданий (см. пункт 7) на 2010-2011 гг., составляют 27,0 млн. долл. США. Из капитальных затрат в отношении зданий, составляющих 61,6 млн. долл. США, включенных в Генеральный план капитальных затрат на 2010-2011 гг. (в некоторых случаях включая долю ВОЗ в затратах на общие помещения "единой ООН"), 40,9 млн. долл. США специально ассигнованы на осуществление проектов, связанных с охраной и безопасностью. Поэтому общие потребности, связанные с охраной и безопасностью (относящиеся к зданиям и не относящиеся к зданиям) на 2010-2011 гг., составляют 67,9 млн. долл. США. 15. Следует отметить, что в рамках стратегической цели 13 в Проекте программного бюджета на 2010-2011 гг. будет финансироваться лишь доля ВОЗ в общих расходах системы Организации Объединенных Наций в области безопасности, наряду с ассигнованием около 10 млн. долл. США на основные проекты, связанные с охраной и безопасностью; все другие вышеуказанные потребности в отношении 2010-2011 гг. остаются без финансирования. К БОЛЕЕ НАДЕЖНОМУ МЕХАНИЗМУ ФИНАНСИРОВАНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ И БЕЗОПАСНОСТИ СОТРУДНИКОВ И ПОМЕЩЕНИЙ 16. На своей второй сессии в 2008 г. КСР отметил, что проблема финансирования касается не столько механизмов, сколько уровня ресурсов, поступающих от государствчленов и доноров на осуществление деятельности в области охраны и безопасности в форме обязательных или добровольных взносов. КСР далее отметил необходимость включения затрат по обеспечению безопасности в качестве составной части в бюджет программ, осуществляемых на местах, с тем чтобы обеспечить осуществление этих программ в соответствии с политикой Организации Объединенных Наций в области охраны и безопасности (то есть в основное направление осуществления компонента безопасности). Было указано, что доноров необходимо убедить в сохраняющейся необходимости и значении мер по охране и безопасности, даже если такие меры рассматриваются скорее в качестве административных расходов, а не расходов по программам.
1
Документ EB124/3.
5
A62/4 Add.1
17. В процессе проведения последнего межучрежденческого рассмотрения источников и механизмов финансирования в области охраны и безопасности сотрудников и помещений было обнаружено следующее. (а) Организация Объединенных Наций включает статью в отношении охраны и безопасности в рамках регулярного бюджета (обязательные взносы) в свой двухгодичный программный бюджет. Существуют также добровольные взносы в целевом фонде для дополнения ресурсов регулярного бюджета. (b) Программы, фонды и специализированные учреждения Организации Объединенных Наций по-разному рассматривают затраты в области охраны и безопасности. ЮНЕСКО рассматривает затраты на обеспечение безопасности, такие как затраты на средства и инфраструктуру безопасности, в качестве прямых затрат на осуществление деятельности, в том время как средние расходы на одного сотрудника облагаются налогом для покрытия затрат по осуществлению совместно финансируемой деятельности и Программы страхования в отношении злоумышленных действий. В МОТ доля совместно финансируемой деятельности включена в проекты. Доля совместно финансируемой деятельности в ВПП включена в Фонд общего назначения. ФАО в настоящее время распределяет затраты по обеспечению безопасности между своими обязательными взносами и проектами, финансируемыми за счет добровольных взносов, и продолжает обеспечивать регистрацию затрат по обеспечению безопасности, по возможности, на уровне проектов и включает их в качестве прямых затрат в эти полевые проекты. 18. В процессе данного рассмотрения было также обнаружено, что проблемы, с которыми сталкиваются программы, фонды и учреждения в отношении финансирования, являются общими и связаны с: (а) получением достаточных ресурсов у своих соответствующих доноров для осуществления затрат, связанных с охраной и безопасностью, без оказания негативного влияния на существующее финансирование осуществления своих соответствующих программ; (b) принятием решения в отношении того, куда отнести затраты по осуществлению охраны и безопасности, либо считать их в качестве составной части накладных расходов или расходов по программам/проектам - или отнести их в фонд общего назначения как в случае с ВПП; (с) определением характера и масштаба таких затрат, включая отнесение их в разряд постоянных косвенных затрат; и (d) определением финансирования в случае непредвиденного ухудшения безопасности. Каждая организация несет ответственность за получение достаточных ресурсов от своих соответствующих руководящих органов и других донорских сообществ, а также за определение вида и места осуществления затрат в области охраны и безопасности. 19. Система управления рисками требует, чтобы осуществлялось устойчивое финансирование системы безопасности, а не просто включалось бы в рамки финансового процесса, проводимого на основе имеющихся ресурсов. Чем более непредсказуем механизм финансирования, тем выше риск в отношении обеспечения надежной и безопасной рабочей обстановки для сотрудников ВОЗ и их иждивенцев. Следует отметить, что несмотря на затраты на уровне 2%-3% от своего общего бюджета для покрытия затрат в области охраны и безопасности, включая проведение операций на
6
A62/4 Add.1
местах, большинство организаций в рамках системы Организации Объединенных Наций со значительным присутствием на местах по-прежнему требуют увеличения ресурсов для надежного обеспечения охраны и безопасности своих сотрудников и помещений. В ВОЗ смета осуществляемых в настоящее время затрат на обеспечение охраны и безопасности, составляет около 1%. ДЕЙСТВИЯ АССАМБЛЕИ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ 20. Ассамблее здравоохранения предлагается предоставить руководство по вышеуказанным вопросам в целях определения долгосрочного устойчивого механизма финансирования в области охраны, безопасности и капиталовложений. Как указано в докладе Секретариата Исполнительному комитету 1 , такие механизмы могут включать комбинацию: (а) централизованного целевого фонда для обеспечения охраны, безопасности и капиталовложений, в который государства-члены могут вносить добровольные взносы; (b) коммерческих займов, гарантированных государствами-членами;
(с) грантов и/или субсидий, предоставляемых государствами-членами на осуществление конкретных проектов в области охраны и безопасности; (d) специальных механизмов по отчетности, финансируемых и пополняемых различными комбинациями регулярного бюджета, поступлений от арендной платы, резервного капитала, прочих поступлений и остатков. 21. Ассамблея здравоохранения может пожелать еще раз предложить Секретариату подготовить в этом отношении основные предложения, основанные на результатах проведенных ею дискуссий, для представления их через Исполнительный комитет Шестьдесят третьей сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения.
1
Документ EB120/18.
7
A62/4 Add.1
ПРИЛОЖЕНИЕ Сметные потребности в области охраны, безопасности и капиталовложений (в млн. долл. США) Местоположение (основные бюро, включая страновые бюро) Африканский регион Американский регион Регион Юго-Восточной Азии Европейский регион Регион Восточного Средиземноморья Регион Западной части Тихого океана Штаб-квартира Итого Основные ремонтные работы/ работы по перестройке зданий Приобретение земельных участков и строительство зданий Охрана и безопасность зданий и помещений Охрана и безопасность, не связанные со зданиями Всего
1,6 0,1 2,1 0,4 1,8 1,3 4,3 11,6
2,7 0,0 3,2 0,0 1,5 0,7 1,0 9,1
1,5 0,2 0,6 1,2 6,7 0,1 30,6 40,9
11,0 0,3 1,5 0,8 9,4 2,6 1,4 27,0
16,8 0,6 7,4 2,4 19,4 4,7 37,3 88,6
=
=
=
9