实施公约第 5.3 条：公约秘书处的报告

世界卫生组织烟草控制框架公约 缔约方会议 第七届会议 印度德里，2016 年 11 月 7-12 日 临时议程项目 5.3 FCTC/COP/7/7 2016 年 7 月 27 日 66 实施公约第 5.3 条 公约秘书处的报告 引言 1. 在第六届会议上（俄罗斯莫斯科，2014 年 10 月 13-18 日），缔约方会议 (COP) 通过了题 为“防止烟草控制相关公共卫生政策受烟草业的商业和其他既得利益的影响”的 FCTC/COP6(14) 号决定。缔约方会议促请缔约方加强实施第 5.3 条（包括国际层面），提高认 识并采取措施以在整个政府中实施第 5.3 条及其准则（包括外交使团）。缔约方会议还要求秘 书处开展各种活动1并向缔约方会议第七届会议报告其调查结果。 2. 本文总结了缔约方在实施第 5.3 条方面取得的进展，并详细介绍了公约秘书处与世卫组织 及其他合作伙伴和国际专家合作开展的工作。这些合作工作在两次专家会议中确定（2015 年 3 月第 16 届世界烟草或健康大会，2015 年 11 月公约秘书处和东南亚烟草控制联盟（简称 SEATCA，缔约方会议观察员）在泰国曼谷联合举办的专家咨询会）。此外，秘书处委托编写 背景文件，总结大量证据以及我们目前对 FCTC/COP6(14) 号决定中所述事项的 了解。 3. 该报告内容来自上述筹备工作，旨在通告缔约方会议就此事项进行讨论。报告结构与 FCTC/COP6(14) 号决定中所述项目相同。 缔约方的进展 4. 要求缔约方通过秘书处向缔约方会议报告第 5.3 条实施工作，作为 2016 年报告周期所提交 报告的一部分。虽然报告努力实施此条规定的缔约方比例没有改变（三分之二的缔约方做了相 关工作），但报告让公众了解烟草业活动的缔约方数量稍有增加。幸运的是，缔约方将第 5.3 条的实施纳入国家法规（纲领性政策文件，如战略和行动计划）的趋势一直延续，11 个缔约 方报告已经纳入。这有助于使决策者和整个社会关注防止烟草业干扰，并将其融入实施世卫组 织烟草控制框架公约 (WHO FCTC) 的整体工作中。此外，越来越多的缔约方报告举办国家研 讨班或开展其他工作，向政府部门告知公约第 5.3 条规定的其应承担的义务。在某些情况下， 1 参见执行段落 2（1 至 8）：http://apps.who.int/gb/fctc/PDF/cop6/FCTC_COP6(14)-ch.pdf FCTC/COP/7/7 2 进行国家磋商后会制定实施第 5.3 条的国家准则。虽然已取得明显进展，但大部分报告在这方 面有所进步的缔约方，并没有应用缔约方会议通过的第 5.3 条准则的所有建议。 5. 由缔约方会议授权的分析公约的全球影响的工作，也谈到了实施第 5.3 条的影响。有证据 表明，公约促进了全球调动及缔约方和民间团体之间的交流，强调了烟草业干涉政策制定过程 的手段及其对烟草控制的危害。虽然公约的实施并没有改变以前记录的烟草业反对烟草控制的 策略，但实际上，它改变了其使用强度（例如，推迟和削弱烟草控制措施的法律挑战），包括 其他新的联盟和行业合法组织及现有组织。 致力于缔约方会议第六届会议授权的事项 检查烟草业在可促进公约实施的重要国际组织中的参与程度 6. 如上文第 2 段所述，公约秘书处已委托就此事项编写报告2。其中介绍了烟草业参与政府 间组织 (IGO) 和国际非政府组织 (NGO) 的情况。此外，公约秘书处和世卫组织关于烟草业干 扰的联合文件3（2016 年 2 月在联合国预防及控制非传染性疾病机构间工作组 (UNIATF) 会议 上发布），也指出了与一些组织工作相关的烟草业活动的例子。 7. 该报告发现，烟草业参与政府间组织有很多相关记录，比公约的谈判早几十年。其中包括 工作组成员（例如联合国全球契约、联合国难民署、联合国毒品和犯罪问题办公室），也包括 作为缔约方会议观察员的政府间组织（例如国际劳工组织和世界海关组织）。烟草业参与组织 的方式：1) 是政府间组织的直接代表或合作伙伴，包括参加其会议和活动，特别是与烟草非法 贸易或人道主义工作相关；2) 以财务或其他方式赞助政府间组织的活动及任何赞助推广；3) 支 持合法组织（特别是非卫生和商业利益非政府组织）代表其参加政府间组织。 8. 还需注意的是，烟草业继续以各种方式干扰缔约方会议。其中包括：1) 派代表作为公众人 士出席缔约方会议，影响缔约方代表团并收集信息；2) 缔约方会议的缔约方代表团中包括国有 烟草公司或垄断部门的代表；3) 动员增进烟草业利益的组织（如国际税收和投资中心，ITIC） 或合法组织（如国际烟草种植者协会，ITGA）通过活动或定于缔约方会议之前或休会期举行 的会议，增进烟草业在缔约方会议上的利益。 9. 该报告还发现烟草业参与国际非政府组织，包括联合劝募协会、红十字会/红新月会、明爱 和仁人家园。烟草业参与多个商业利益非政府组织，通过不同的重点增进其利益。其中包括国 际烟草种植者协会、国际饭店与餐馆协会、美国商会和各国美国商会、国际商会、国际税收和 投资中心及国际商标协会。烟草业通过以下途径与这些实体建立联系：1) 与非政府组织建立伙 伴关系和/或提供经济捐助，例如卫生、人权和环境组织；2) 创立、共同创立或资助商业利益 非政府组织（例如贸易协会），以接触并影响各国政府和政府间组织；3) 直接成为商业利益非 政府组织的成员或合作伙伴，以接触并影响各国政府和政府间组织。 10. 烟草业与国际组织的联系，使其能够直接或通过国际非政府组织向政府详述信息。该报告 强调了烟草业通过一些国际非政府组织影响各国政府和公共卫生政策的，包括国际烟草种植者 协会和美国商会。 11. 该报告提出了几项未来处理这些活动的建议；公约秘书处已经处理或正在处理所有内容。 2 http://bit.ly/29UXMvw 3 http://bit.ly/2a0cbK2 FCTC/COP/7/7 3 寻求与相关国际组织的合作（包括区域和次区域组织）以提高其对自身在缔约方实施第 5.3 条 中所发挥作用的认识 12. 下面几段介绍了这些工作。 - 公约秘书处与世卫组织协调合作，将一项关于第 5.3 条的议程项目纳入 2016 年 2 月联 合国预防及控制非传染性疾病机构间工作组会议，以提高对该问题的认识，并要求工 作组成员本着第 5.3 条的精神和相关准则行事。此外，秘书处领导编写“联合国系统 机构防止烟草业干扰政策模板”草案，提交给工作组成员，要求其通过这项政策。需 要注意的是，防止烟草业干扰的政策或适用于烟草业的框架已经在一些联合国机构中 实施，包括国际原子能机构 (IAEA)、世卫组织、联合国发展计划署 (UNDP) 及联合国 教科文组织 (UNESCO)，其他一些实体已采取行动切断与烟草业活动的联系，包括世 界银行、联合国教科文组织和联合国环境规划署 (UNEP)。要求这些机构审议通过这 些政策，同时对改进政策草案提出建议。预计这些内部磋商将在 2016 年 10 月工作组 的下次会议之前进行。联合国经济及社会理事会 (ECOSOC) 通过了一项建议，鼓励工 作组成员同意在联合国秘书长对经社理事会的备注中纳入这个政策模板4。公约秘书处 与世卫组织合作，可以帮助机构开展工作。例如，已经开始与联合国人权事务高级专 员办事处讨论对联合国的“联合国与企业界之间合作准则5”提出修正案，并在联合国 秘书处通过政策模板。 - 公约秘书处与主席团协商，制定了一系列措施以最大化缔约方代表、政府间组织、非 政府组织和民间社会团体在缔约方会议及其附属机构会议期间的透明度。此外，秘书 处还与主席团协商，提出了审查政府间组织观察员资格的机制，这些组织因参与公约 谈判而获得观察员资格，此后从未被审查。这将有助于确定他们是否与烟草业有直接 或间接联系，并可能据此撤销与烟草业有联系之组织的观察员资格。这些措施现在已 提交至缔约方会议进行审议6。（已经实施用于筛选未来新政府间组织和非政府组织观 察员的程序，以确保申请者与烟草业没有直接或间接联系。） 13. 公约秘书处将继续在拥有缔约方会议观察员资格及参与协助缔约方实施公约的政府间组织 中，推广第 5.3 条的原则及其准则。 - 秘书处在缔约方的要求下开展各种工作，以确保在制定相关政策时遵守第 5.3 条的要 求并考虑准则的建议。其中包括发放三个有关烟草业干扰的照会7（2014 年 9 月、 2016 年 3 月、2016 年 4 月）；根据缔约方要求提供援助（例如，协助东盟国家防止 参加国际税收和投资中心组织的会议；协助澳大利亚处理世界贸易组织 (WTO) 的法 庭之友干预；与欧盟合作终止菲利普莫里斯/欧盟委员会协议（与相关合作伙伴合 作）；要求缔约方不派国家烟草垄断行业代表加入缔约方代表团出席法定和技术会 议；与欧洲议会成员沟通，包括与议会委员会主席讨论烟草业干扰问题）。 协助缔约方实施第 5.3 条的工具及国际合作和信息交流机制 14. 该报告评述了用于提高认识和协助实施第 5.3 条的现有工具。调查发现了丰富的用于指导 缔约方的背景材料，包括政策工具包、法规模板、宣传材料等。可在上述报告的附件中查看。 此外，一些组织将工具用作资源为缔约方实施第 5.3 条提供技术支持。 4 http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=E/2016/53&referer=/english/&Lang=C 5 http://bit.ly/29LJqSp 6 文件 FCTC/COP/7/30。 7 CSF/NV/14/25 题为“公约缔约方会议第六届会议：第 5.3 条相关问题及其实施准则”；CSF/NV/16/04 题为“对 烟草制品跟踪和追溯的行业干扰”以及 CSF/NV/16/05 题为“缔约方向缔约方会议及其附属机构提名代表”。 FCTC/COP/7/7 4 15. 一些缔约方已经成功使用了现有工具8。因此，可能支持缔约方实施第 5.3 条的方法是使其 了解并获得现有工具，而不需要额外工具。这可以通过多种方式来解决。 16. 公约秘书处可以协调在缔约方中建立并推广易于使用的数字平台，将现有工具和资源集中 在一起，从而提高缔约方的认识。这可能包括：1) 整理和总结各种协助工具和机制的系统，以 指导缔约方找到适合其特定需求的资源；2) 一系列实施第 5.3 条的范例，包括法规语言和执行 这些政策的方式；3) 符合缔约方需求的转介机制，转介专家可以提供相关的技术援助，包括量 身定制的培训计划或国家研讨会，或针对实施第 5.3 条和监控烟草业活动培养国家能力的其他 活动。 17. 在加强缔约方监控烟草业活动方面，公约秘书处在选定的缔约方学术机构中建立了烟草业 监控中心（观察站）。第一个观察站建于巴西（2016 年 3 月启动），随后建立了其他观察站 （在南非和斯里兰卡）。缔约方会议观察员——国际抗结核和肺病联盟（简称“联盟”）为这 些观察站的建立提供了支持。 18. 观察站的作用是监控其所在国家和区域的烟草业战略和策略，并在全球范围内共享这些信 息。随后，政府、学术界和民间团体可以将这些信息用于政策的制定和宣传。这些信息将帮助 所有公约缔约方了解烟草业如何干扰公共卫生政策以及如何解决这种干扰。2015 年 11 月对这 些观察站的代表进行了初步培训。 19. 第 16 段中提出的建议可酌情通过知识中心进行协调。此类知识中心也应为观察站的运行 提供必要支持，如第 17 段所述。 20. 公约秘书处组织的技术会议（包括关于实施公约的区域研讨会和促进《消除烟草制品非法 贸易议定书》批准的研讨会）将第 5.3 条及其实施作为公约和议定书的关键跨领域问题（酌 情）。作为相关事项，公约秘书处委托编写有关烟草业和烟草制品非法贸易的文 件9，旨在促进有关议定书批准和生效的讨论。 鼓励缔约方提交第 5.3 条相关报告，并开发和推广鼓励自愿及时分享进一步信息的监控工具， 以加强对烟草业干扰的监控，包括国际层面 21. 秘书处组织了 2016 年报告周期相关工作，并提醒缔约方回复附加问题（可选模块），以 提供缔约方使用缔约方会议准则的相关信息，包括第 5.3 条的准则。50 多个缔约方提供了他们 如何解决第 5.3 条实施问题的相关信息。向缔约方会议提交的公约实施全球进展情况报告中提 供了此类例子10。 22. 秘书处还在网络平台上建立了关于第 5.3 条的讨论论坛，目前向第 5.3 条的专家开放，很 快将向所有有关缔约方开放。此外，知识中心的门户网站也将建立各种讨论论坛，由其注册用 户建立，可以为交流公约相关领域的烟草业干扰提供平台。第 17 段中提到的观察站旨在传播 通过监控烟草业收集的信息。 23. 该报告还确定了秘书处可以采取的额外措施，包括：1) 建立全球烟草业监控名单（邮件列 表），包括公约秘书处、世卫组织、有关缔约方和民间社会组织，有助于直接快速地交流烟草 业干扰相关信息；2) 利用第 16 段描述的数字平台，使缔约方能够在国家、区域和国际层面分 享关于烟草业干扰的信息，并寻求专家协助反击干扰。 8 公约实施数据库中有一些工具：http://bit.ly/2abXTVy 9 http://bit.ly/29X1EeK 10 文件 FCTC/COP/7/4 和 2016 年全球进展报告。 FCTC/COP/7/7 5 继续发展并在连续基础上提供开展上述工作所需的技术能力，并根据缔约方要求提供技术援助 以实施公约第 5.3 条 24. 公约秘书处与合作伙伴协商，列出可以调动协助缔约方实施第 5.3 条的专家名单初稿。这 个名单可以作为建立专家小组的基础，与议定书的情况相同。 25. 这个名单上的专家可以分配给在任何事项、项目、法规或其他工作上请求援助的缔约方。 如果建立这种支持，应与知识中心进行协调。公约秘书处应领导不同援助机制的协调工作。有 一些这样的援助例子可供参考，例如，向在公约秘书处协助下进行需求评估的缔约方提供需求 后评估支持。例如，牙买加旨在提高认识和促进实施第 5.3 条的国家研讨会，并从这样的专业 意见中受益颇多。 26. 需要注意的是，一些缔约方发起了南南合作和三角合作项目，旨在减少烟草业对卫生政策 的干扰。已表示想加入该项目的缔约方包括巴西、哥伦比亚、格鲁吉亚、危地马拉、牙买加、 巴拿马、秘鲁、菲律宾和泰国，法国、联合国开发计划署和联盟表示他们可以提供三角支持。 该项目是一种国际合作形式，侧重于信息交流和能力建设。 结论 27. 烟草业继续阻止、削弱和拖延公约的有效实施，并参与和干扰国际组织。因此，需要在缔 约方会议的指导下采取额外措施反击这种情况。 28. 目前已向缔约方提供了用于实施第 5.3 条的充足的工具和资源。然而，缔约方似乎对这些 工具缺乏了解和获取渠道。可以通过知识中心或额外的电子通信方式宣传这些资源以解决此问 题。 29. 公约秘书处发起了一系列活动，以解决和阻止烟草业干扰国际论坛。秘书处将跟进并酌情 加强与国际合作伙伴的沟通，以履行缔约方会议有关决定规定的职责。 缔约方会议的行动 30. 请缔约方会议注意本报告并提供进一步指导。 = = =