南南合作和三角合作：公约秘书处的报告

世界卫生组织烟草控制框架公约 缔约方会议 第七届会议印度德里， 2016 年 11 月 712 日 临时议程项目 6.3 FCTC/COP/7/17 2016 年 7 月 26 日 南南合作和三角合作 公约秘书处的报告 引言 1. 南南合作和三角合作作为支持缔约方实施公约的首要工具，已经变得越来越重要。自缔约 方会议第一次会议 (COP1) 以来，缔约方始终关注财政资源和援助机制。缔约方会议第一次会 议要求公约秘书处促进南南合作，并将其列入缔约方会议在第三届会议（南非德班，2008 年 11 月 17-22 日）上通过的工作计划，作为公约秘书处两年期内的活动之一。在第四届会议（乌 拉圭埃斯特角城，2010 年 11 月 15-20 日）上，缔约方会议注意到公约秘书处的报告，该报告 特别建议组织专家会议，通过南南合作和三角合作推动公约的实施，并再次强调条约的多面 性。缔约方会议还要求公约秘书处继续开展这方面的工作并报告取得的进展。公约秘书处已经 以多种方式履行这项职责。 2. 在第六届会议（俄罗斯莫斯科，2014 年 10 月 13-18 日）上，缔约方会议通过了题为 “2016-2017 财务期的工作计划和预算” 的 FCTC/COP6(27) 号决定，要求公约秘书处在与实 施公约有关的科学、技术和法律专长交流方面推动南南合作，并向缔约方会议第七届会议提交 进度报告。 3. 本报告审查了取得的进展，旨在讨论南南合作和三角合作对实施世卫组织烟草控制框架公 约 (WHO FCTC) 的重要性。 4. 南南合作和三角合作是国际发展合作的重要组成部分。正如内罗毕联合国南南合作高级别 会议成果文件中所述，它以尊重国家主权、国家自主和独立、平等、无条件、不干涉内政和互 惠互利原则为指导；并遵循以下运行指导原则：相互问责和透明度、发展效力、项目和方案的 协调、以证据和结果为基础的方案，以及多方利益相关方办法。 5. 南南合作调动更多资源用于促进发展，但它不能替代南北合作或发达国家做出的承诺，例 如分配 GDP 的 0.7% 用于官方发展援助 (ODA)。 6. 南南合作和三角合作的出现和活力也是不断变化的国际合作产生的结果，发展中国家需要 通过这种方式更多地参与国际合作议程和标准的制定。 7. 虽然现在国际合作仍然与人均 GDP 有关，但我们需要以新的更全面的模式来开展合作和 衡量发展，考虑到尽管经济有所增长却仍然存在需要解决的重要结构性弱点。在这方面，南南 合作和三角合作是从整体角度实现发展的重要手段，不让任何一方掉队。 FCTC/COP/7/17 2 8. 实施公约的必要措施是展示传统发展和合作理念转变的机会。缔约方在实施公约时面临的 挑战非常相似，使其成为南南合作和三角合作很有意义的主题，因为确定最佳做法和互助支持 变得比传统援助做法更有意义。公约秘书处已将促进南南合作和三角合作作为加强公约实施的 重要支柱之一。 9. 2015 年 9 月通过的新的通用发展议程“变革我们的世界：2030 年可持续发展议程”关联 目标 3.a 呼吁在所有国家加强实施公约。其目标还包括到 2030 年，将非传染性疾病导致的过早 死亡减少三分之一。实施公约对实现这一目标具有重要作用。 10. 实施公约还将有助于实现其他可持续发展目标 (SDG)，因为使用烟草是获得健康和发展的 一项重要阻碍。将实施公约这个特定目标列入联合国发展议程具有特殊意义，因为它强调了控 制烟草对发展的影响。 公约与南南合作和三角合作 11. 有证据表明，非传染性疾病（使用烟草是其中的主要危险因素之一）对发展中国家的贫困 人口影响非常大。由于卫生体系缺少资金或人员等因素，发展中国家的公共卫生应对往往不够 充分。 12. 对烟草流行的有效应对促成了公约规定的一系列综合措施的实施，涵盖了需求和供给。这 些措施往往需要国际合作或从国际合作中获益。 13. 公约认识到国际合作对协助发展中国家和经济转型国家开展烟草控制活动的重要性。它也 认识到需要向各国提供技术和财政援助，以支持实施国家可持续发展战略。 14. 公约包含了关于科技合作和信息交流的若干条款。根据第 20 条，缔约方承诺开展和促进 国家研究并在国际层面协调研究计划，建立和加强对烟草控制的监督并促进相关领域的信息交 流。第 22 条要求缔约方直接或通过胜任的国际机构开展合作，以加强履行公约所规定义务的 能力。 南南合作和三角合作会议 15. 公约秘书处于 2012 年 6 月在日内瓦召开了南南合作和三角合作专家会议。会议确定了在 南南合作背景下新出现的实施公约的挑战，以及可能开展合作的领域。 16. 随后，世卫组织烟草控制框架公约公约秘书处和联合国开发计划署 (UNDP) 于 2015 年 9 月 29 日至 10 月 1 日在乌拉圭蒙得维的亚共同组织了南南合作和三角合作会议，由乌拉圭政府 主办，由欧盟拨款提供资金。 17. 这次会议的目的是在需求评估工作的基础上确定烟草控制的南南合作和三角合作，确定一 系列烟草控制措施的潜在合作伙伴，并鼓励制定合作计划的项目建议书以促进更全面地实施 公约。 18. 根据所讨论条约的条款，会议将提供支持和/或请求支持的缔约方汇集在一起。三角合作支 持由政府间组织 (IGO)、非政府组织 (NGO)、公约秘书处知识中心和发达国家缔约方提供。这 次会议分享了最佳做法、经验和当前立法活动、执法、国家协调机制、行业干扰、贸易和诉 讼、税收、非法贸易、包装和图形健康警语及无装饰包装、产品管制和披露、戒烟、替代生 计、水烟及无烟烟草。 FCTC/COP/7/17 3 19. 来自世卫组织全部六个区域的 22 个缔约方、非政府组织、联合国机构以及来自澳大利 亚、芬兰、印度、黎巴嫩、大韩民国、南非和乌拉圭的公约秘书处已建立和计划建立的知识中 心的代表，参加了这次活动。 20. 第三次会议与上次会议类似，计划于 2017 年年初举行，会议有两项目标，一是总结乌拉 圭会议产生的南南合作和三角合作项目，二是在这些项目中加入新的缔约方以加强公约的 实施。 21. 此外，下一届全球南南发展博览会（GSSD 博览会）将于 2016 年 10 月 30 日至 11 月 3 日 在阿拉伯联合酋长国的迪拜举行，其中将包括一个论坛，介绍公约秘书处和联合国开发计划署 共同努力推动南南合作和三角合作取得的成果。会议还将审查拓展初期工作以支持烟草控制并 更广泛地推进卫生、卫生公平性和可持续发展的可能性。其他全球卫生挑战（包括非传染性疾 病和全球卫生危机），将从强大的信息交流平台目前尚未开发的潜力中受益。 22. 会议将南南合作和三角合作成果视为实施 2030 年议程的重要方式；并加强针对实施公约 的支持和伙伴关系，以及非传染性疾病的预防和控制。预期成果包括提高认识及加强支持和伙 伴关系，并就利用南南合作和三角合作解决其他全球卫生挑战的最佳路径达成一致。 南南合作和三角示范项目1 23. 蒙得维的亚会议提出了八个南南合作和三角合作项目，主题包括包装上的图形警语、烟草 税收和烟草种植者替代生计，以及加强各国处理诉讼及抵御烟草业对政策制定进行其他干扰形 式的能力，包括加强多部门协调。公约秘书处同意为这些项目提供种子资金，旨在促进长期 合作2。 24. 在乌拉圭会议上确定的八个南南合作和三角合作项目中，有六个得到落实：  第 17 条：考察访问以研究替代生计经验  第 5.2 条：国家协调机制  第 11 条：关于包装和标签的技术援助  第 14 条：举办实施准则的培训研讨会，以推广戒烟和适当的烟草依赖治疗  第 5.3 条：行业干扰 - 实践小组  第 6 条：加强烟草税收 25. 一个确定的项目旨在为受援国设计行动计划以制定烟草种植替代生计方案。巴西被确定为 援助提供国，并同意与牙买加、菲律宾和乌拉圭分享其国家多样化计划的经验。2016 年 3 月，组织了前往巴西的考察访问。访问之前，各受援国报告了烟草种植行业情况、可能作为食 物和现有相关农业计划接受方的社会计划，以及与实施第 17 和 18 条相关的其他方面内容。还 建立了协作平台，并由巴西分享了背景材料，包括案例研究和技术手册。 26. 2016 年 5 月，联合国开发计划署和公约秘书处主办了烟草控制管理南南合作和三角合作网 络研讨会。在网络研讨会上，巴西、伊朗伊斯兰共和国和摩尔多瓦共和国分享了根据公约第 1 有关这些项目的详细信息可在公约秘书处网页上查看 http://www.who.int/entity/fctc/implementation/cooperation/south_south_projects/en/index.html 2 这些项目由公约秘书处利用欧盟拨款提供财政支持。 FCTC/COP/7/17 4 5.2(a) 条建立烟草控制联络点和国家协调机构的经验和成绩。网络研讨会吸取了 2016 年公约秘 书处-联合国开发计划署烟草控制管理讨论文件的经验教训和建议。 27. 计划于 9 月在巴拿马举办准则培训研讨会，以推广戒烟和适当的烟草依赖治疗。计划于 11 月在巴西举行第 5.3 条实践小组的第一次会议。巴拿马和乌拉圭也计划访问哥伦比亚、危地马 拉、摩尔多瓦共和国和塞内加尔，在烟草制品包装和标签方面提供支持。所有其他项目都计划 在 2016 年年底前启动，并在 2017 年发布进展报告。 关于南南合作和三角合作的公约秘书处知识中心 28. 世卫组织的六个区域都建立了公约秘书处知识中心，以根据第 22 条：科学、技术和法律 方面的合作及提供相关专长，分析、综合并向缔约方传播其专长范围内与公约相关事项有关的 知识和信息。 29. 知识中心设在澳大利亚、芬兰、印度、黎巴嫩、南非和乌拉圭。乌拉圭的知识中心是基于 南南合作和三角合作的专长。CCICT（烟草控制国际合作中心）一直非常积极参与乌拉圭南南 合作和三角合作会议的组织工作，现在正在参与该会议确定的一些南南合作项目。其他知识中 心也作为三角合作中的一方积极参与这些项目，是秘书处在这项工作中开展活动的重要组成 部分。 可持续措施工作小组加强公约的实施 30. 工作小组在 2012 年缔约方会议第五届会议上建立，其职责是审查现有工具和援助机制， 确定和推荐通过双边和多边合作及发展合作中的其他机会获得国际资源的最佳做法，并提供建 议以加强南南合作和三角合作等。 31. 工作小组的一项主要发现是可用援助机制和资源的信息碎片化，以及进一步调动资源的 需求。 32. 为了解决这些问题，工作小组在文件 FCTC/COP/7/8 中建议建立协调平台，将援助提供方 汇集在一起，包括公约秘书处、世卫组织、联合国有关机构、知识中心、观察站、政府间组织 和非政府组织。协调平台还应提供有关缔约方需求的信息，使确定的需求和提供的援助之间实 现更好的匹配。 33. 工作小组还建议根据提供的战略方向制定实施援助的详细行动计划。 在南南合作和三角合作背景下实施条约面临的挑战 34. 实施公约，特别是在南南合作和三角合作背景下实施公约面临的主要障碍是： 35. 烟草业的干扰：缔约方报告称，他们仍然将烟草业对烟草控制公共政策的干扰视为实施条 约面临的最重要的障碍。缺乏约束力的法规或现有法规中的漏洞为干扰提供了明确的机会。烟 草业还利用对法规条例进行法律挑战的威胁，防止、延迟或削弱烟草控制措施的实施，尤其是 在计划实施强有力或创新措施的国家（在包装和标签、烟草制品促销、烟草制品味道和添加剂 的调节等领域）。 36. 政治支持不足：缔约方很难将烟草控制工作优先于其他公共卫生问题。此外，很难让除卫 生部门之外的其他政府部门参与烟草控制工作。缺乏强有力的政治支持对烟草控制活动的资源 FCTC/COP/7/17 5 分配产生了消极后果，甚至对将健康权利优先于其他利益（烟草业的商业利益）也产生了消极 后果。 37. 跨部门协调不力：许多缔约方报告了跨部门协调中的薄弱环节。第 5.2 条的实施仍然是发 现缺陷和经常请求援助的一个方面。 38. 没有足够的资源来满足缔约方的需求：缔约方在获取资金以加强实施公约时面临重大挑 战，尤其是长期和可持续的筹资。 可能的前进方向 39. 公约第 22 条的要求，即科学、技术和法律方面的合作及提供相关专长的需求，是公约的 一个重要和显著特点。国际合作机制（包括南南合作和三角合作）对促进公约的实施非常重 要。通过国际合作，缔约方可以进行知识交流以及与烟草控制有关的技术、技能、能力和专长 的转让，使转让和受让的缔约方能够互利互惠。因此，根据 2016 年报告周期收到的缔约方实 施报告，第 22 条作为信息和知识转移机制仍然没有得到充分利用（并且有时没有完全报告） 很值得关注。2016 年，自我报告的这一条款所规定措施的平均实施率是 41%，自 2014 年以来 略有上升。2016 年报告的意见总结3，以及 2016 年的全球进展报告4，提供了这种合作的例 子。 40. 虽然提供了援助机制和资源，但这些往往是不够的，或难以获得。应该作出更大努力，确 保提供的援助能够满足缔约方的需求。在这个意义上，需要更好的协调，并指出援助领域的优 先次序以及更好地了解缔约方的需求。 41. 公约秘书处召开的南南合作和三角合作会议已被证明对推进公约的实施非常有效。此类会 议应定期举行。 42. 公约秘书处正在开发互动交流平台，其中包括缔约方援助板块，需要支持的缔约方可以在 该板块发布自己的要求，其他缔约方可提供援助，从而促进南南合作。 43. 此外，公约秘书处可根据可持续措施工作小组的建议，与关键利益相关者召开会议，以提 供援助。 44. 最后，应加强资源调动战略，以加大力度确保缔约方的需求得到满足。 缔约方会议的行动 45. 请缔约方会议注意本报告并提供进一步指导。 = = = 3 文件 FCTC/COP/7/4。 4 http://www.who.int/fctc/reporting/summary_analysis/zh/