Verschärfung und Anpassung von Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit während Übergangsphasen der COVID-19-Pandemie: grundsatzüberlegungen für die Europäische Region der WHO, 24. April 2020

24. April 2020 Verschärfung und Anpassung von Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit während Übergangsphasen der COVID-19-Pandemie Grundsatzüberlegungen für die Europäische Region der WHO Anfragen zu Veröffentlichungen des WHO-Regionalbüros für Europa richten Sie bitte an: Publications WHO Regional Office for Europe UN City, Marmorvej 51 DK-2100 Kopenhagen Ø, Dänemark Oder füllen Sie auf der Website des Regionalbüros für Europa ein Online-Formular für Dokumentation/ Information bzw. die Genehmigung zum Zitieren/ Übersetzen aus (http://www.euro.who.int/ PubRequest?language=German). © Weltgesundheitsorganisation 2020 Alle Rechte vorbehalten. Das Regionalbüro für Europa der Weltgesundheitsorganisation begrüßt Anträge auf Genehmigung zur teilweisen oder vollständigen Reproduktion oder Übersetzung seiner Veröffentlichungen. 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Unabhängig davon müssen sie damit beginnen, die nachfolgenden Stadien ihrer Reaktionsstrategie ins Auge zu fassen und zu planen, um letztendlich einen Zustand zu erreichen, in dem es nur noch zu einer geringfügigen oder zu keiner Übertragung mehr kommt. Dieses Dokument gibt den Mitgliedstaaten wesentliche Überlegungen an die Hand, die ihnen bei ihren Entscheidungen über die Modulierung groß angelegter restriktiver Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit (d. h. Bewegungsbeschränkungen und umfassende räumliche Distanzierung) behilflich sind, während sie gleichzeitig die zentralen Kapazitäten der öffentlichen Gesundheitsdienste (zum Identifizieren, Isolieren und Testen und zur Behandlung jedes Patienten und zur Quarantäne der Kontaktpersonen) in Verbindung mit persönlichen Schutzmaßnahmen (Hand- und Atemhygiene) und individueller räumlicher Distanzierung (>1 Meter Abstand) stärken. Da die Übertragung von COVID-19 innerhalb eines Landes in der Regel nicht homogen verläuft, sollte der Übergang auf der Grundlage von Risikobewertungen erfolgen, die auf nationaler, subnationaler oder sogar kommunaler Ebene durchgeführt werden. Für die Gestaltung der Übergänge und die Modulierung der Einschränkungsmaßnahmen gibt es vier grundlegende Komponenten: 1. Der Entscheidungsprozess muss durch gesundheitspolitische und epidemiologische Erwägungen bestimmt werden. 2. Verfügbare Kapazitäten für ein zweigleisiges Management des Gesundheitssystems mit dem Ziel, die reguläre Gesundheitsversorgung wiederherzustellen und zugleich die Bekämpfung von COVID-19 fortzusetzen. 3. Nutzung sozialer und verhaltensbezogener Perspektiven als Instrumente für eine bedarfsgerechte Einbindung der Bevölkerung. 4. Soziale und wirtschaftliche Unterstützung zur Abmilderung der verheerenden Auswirkungen von COVID-19 auf den Einzelnen, die Familie und die Gemeinschaft. Die Modulierung der Einschränkungsmaßnahmen, wie etwa eine Lockerung von Ausgangsbeschränkungen und Schließungen, muss mit Vorsicht und unter Berücksichtigung der besten verfügbaren aktuellen Erkenntnisse erfolgen. Zusammenfassung Verschärfung und Anpassung von Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit während Übergangsphasen der COVID-19-Pandemie 2 Die Durchführung/Anpassung der Übergangsmaßnahmen sollte auf sechs Bedingungen beruhen: 1. Die Übertragung von COVID-19 wurde nachweislich unter Kontrolle gebracht. 2. Der Bereich öffentliche Gesundheit und das Gesundheitssystem verfügen über ausreichende Kapazitäten, um alle Fälle zu identifizieren, zu isolieren, zu testen und zu behandeln sowie Kontaktpersonen zu ermitteln und unter Quarantäne zu stellen. 3. In Umfeldern mit hoher Anfälligkeit, etwa in der Langzeitpflege (d. h. in Pflegeheimen, Rehabilitationszentren und Zentren für psychische Gesundheit) und in beengten räumlichen Verhältnissen, wurden die Risiken eines Ausbruchs minimiert. 4. In den Arbeitsstätten wurden Präventionsmaßnahmen eingeführt, die räumliche Distanzierung, Einrichtungen zum Händewaschen und Atemhygiene sowie potenziell die Überwachung der Körpertemperatur vorsehen. 5. Das Risiko der Einschleppung von Fällen aus Gemeinschaften mit hoher Übertragungsgefahr und der Übertragung in diese Gemeinschaften wird kontrolliert. 6. Die Bürger haben Mitsprache, sind informiert, engagiert und am Übergang beteiligt. Zur Beschreibung der Dynamik der Epidemie hatte die WHO bereits vier Übertragungsszenarien definiert: keine gemeldeten Fälle (gleichviel ob wirklich keine Fälle vorliegen oder keine Fälle entdeckt wurden), vereinzelte Fälle, Fallhäufungen und Übertragung in der Bevölkerung. Ein Land oder ein Gebiet kann von einem Übertragungsszenario zu einem anderen (in zwei Richtungen) übergehen und dabei unterschiedliche Situationen auf subnationaler Ebene aufweisen. Um einen Zustand zu erreichen, in dem es nur noch in geringem Umfang oder überhaupt nicht mehr zur Übertragung kommt, ist eine Anpassung der (im Idealfall örtlich und zeitlich auf das betroffen Umfeld beschränkten) restriktiven Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit erforderlich. Jede Strategie beinhaltet zwangsläufig auch die Unterstützung und den Schutz des Gesundheitspersonals, und zwar sowohl bei der Bekämpfung von COVID-19 als auch bei der Wiederaufnahme und Bereitstellung regulärer Gesundheitsleistungen. Die erfolgreiche Durchführung des gesamten Übergangsprozesses hängt maßgeblich von vier bereichsübergreifenden Mechanismen ab: 1. Steuerung der Gesundheitssysteme. 2. Datenanalysen als Entscheidungsgrundlage. 3. Digitale Technologien zur Unterstützung von Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit. 4.Bedarfsgerechte Kommunikation mit der Bevölkerung. Allgemein müssen sich die Übergangsstrategien von den Grundsätzen des Schutzes der öffentlichen Gesundheit und von gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Erwägungen leiten lassen und gewährleisten, dass niemand zurückgelassen wird. Kein Akteur kann das Virus allein besiegen; dagegen wird durch gemeinsames Handeln, sowohl innerhalb von als auch zwischen Mitgliedstaaten, unsere kollektive Widerstandskraft gestärkt. Verschärfung und Anpassung von Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit während Übergangsphasen der COVID-19-Pandemie 3 Einleitung Zur Beschreibung der Dynamik der Epidemie hatte die Weltgesundheitsorganisation (WHO) bereits vier Übertragungsszenarien definiert: keine gemeldeten Fälle (gleichviel ob wirklich keine Fälle vorliegen oder keine Fälle entdeckt wurden), vereinzelte Fälle, Fallhäufungen und Übertragung in der Bevölkerung.1 in Land oder ein Gebiet kann von einem Übertragungsszenario zu einem anderen (in zwei Richtungen) übergehen und dabei unterschiedliche Situationen auf subnationaler Ebene aufweisen. Um einen Zustand zu erreichen, in dem es nur noch in geringem Umfang oder überhaupt nicht mehr zur Übertragung kommt, ist eine Anpassung der (im Idealfall örtlich und zeitlich auf das betroffen Umfeld beschränkten) restriktiven Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit erforderlich. In einigen Ländern der Europäischen Region der WHO geht die Zahl der gemeldeten neuen Fälle von COVID-19 infolge eines angemessenen und entschlossenen Vorgehens, das unter anderem groß angelegte restriktive Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit und weitere Maßnahmen zur Verlangsamung und Unterbindung der Übertragung umfasst, kontinuierlich zurück. Dieses Dokument gibt den Mitgliedstaaten wesentliche Überlegungen an die Hand, die ihnen bei ihren Entscheidungen darüber helfen sollen, wann, unter welchen Bedingungen und wie sie eine sichere und allmähliche Lockerung groß angelegter restriktiver Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit (d. h. bevölkerungsweite Bewegungsbeschränkungen und räumliche Distanzierung) in Betracht ziehen und zugleich andere zentrale Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit (z. B. das Identifizieren, Isolieren und Testen und die Behandlung aller Patienten sowie die Ermittlung und Quarantäne von Kontaktpersonen) in Verbindung mit persönlichen Schutzmaßnahmen (Hand- und Atemhygiene) und individueller räumlicher Distanzierung (>1 Meter Abstand) verstärken können. Dabei sollten die besten verfügbaren aktuellen Erkenntnissen und die Epidemiologie von COVID-19 in dem jeweiligen Mitgliedstaat berücksichtigt werden. Dieses Dokument sollte in Verbindung mit den fachlichen Leitlinien der WHO2 zu COVID-19 und unter Berücksichtigung der Grundsätze der Menschenrechte und des Schutzes anfälliger Bevölkerungsgruppen gelesen werden3. Nützliche Informationen finden sich auch im Gesundheitssystem-Reaktionsmonitor4 – einer gemeinsamen Plattform der WHO, der Europäischen Kommission und des Europäischen Observatoriums –, auf der mehr als 40 Länderprofile aus der gesamten Europäischen Region sowie themenbezogene Analysen zu häufig gestellten Grundsatzfragen zusammengestellt sind. Es ist durchaus möglich, dass die Übergangsphase der Pandemie mehrere Monate andauern wird, nämlich solange, bis wirksame Therapeutika und ein sicherer und wirksamer Impfstoff weithin verfügbar sind. Die Maßnahmen für den Übergang müssen eine systematische Vorausschau und die Bereitschaft zur Anpassung an die verfügbaren medizinischen Technologien beinhalten, die einen sicheren Übergang fördern können. Die WHO wird auch künftig aktualisierte wissenschaftliche Beratung zum angemessenen Einsatz sicherer und validierter Technologien bereitstellen. Verschärfung und Anpassung von Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit während Übergangsphasen der COVID-19-Pandemie 4 Grundlegende Komponenten für die Gestaltung des Übergangs Bei den Überlegungen zur Lockerung groß angelegter restriktiver Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit (z. B. bevölkerungsweite räumliche Distanzierung und Bewegungsbeschränkungen) muss jedes Land sorgfältig die Risiken und Vorteile für vier wesentliche Komponenten auf der Grundlage einer eigenen Echtzeit-Risikobewertung abwägen (Abbildung 1). Ferner müssen sämtliche epidemiologischen Erwägungen in erster Linie um die Frage kreisen, ob Echtzeit-Überwachungssysteme und die Kapazitäten für das Identifizieren, Isolieren und Testen und die Behandlung von Patienten sowie die Ermittlung und Quarantäne von Kontaktpersonen vorhanden sind. Die Entscheidungen werden auch davon abhängen, ob das Gesundheitssystem über eine Pufferkapazität für eine zweigleisige Reaktion – Prävention, Diagnose und Behandlung von COVID- 19-Patienten bei gleichzeitiger Aufrechterhaltung des Betriebs der regulären Gesundheitsdienste – verfügt. Ein wesentlicher Pfeiler der Reaktionsmaßnahmen ist die Nutzung sozialer und verhaltensbezogener Erkenntnisse, Abbildung 1. Grundlegende Komponenten und bereichsübergreifende Mechanismen denn die Übergangsphase kann nur dann angemessen gestaltet werden, wenn die Öffentlichkeit wirksam einbezogen wird und bereit ist, die durchgeführten Maßnahmen zu unterstützen und zu befolgen. Äußerst wichtig sind Maßnahmen zur sozialen und wirtschaftlichen Unterstützung, die sicherstellen, dass die Gesellschaft in dieser schwierigen Phase widerstandsfähig ist und niemand zurückgelassen wird. Kernstück eines erfolgreichen Übergangs sind solide Steuerungsmechanismen, leistungsfähige Datenanalysen, digitale Lösungen und eine effektive Kommunikation. Selbst dort, wo Datenanalysen und digitalen Lösungen vielleicht nicht ausreichend entwickelt sind, kann eine leistungsfähige und erweiterte Infrastruktur im Bereich der öffentlichen Gesundheit dennoch die Kapazitäten für ein angemessenes Identifizieren und Isolieren von Fällen und die Ermittlung von Kontaktpersonen in Kombination mit einer effektiven epidemiologischen Überwachung bereitstellen und so eine genaue Bestimmung des Stands der Übertragung in einem Land/einer Region ermöglichen. Gesundheitspolitische und epidemiologische Erwägungen Erkenntnisse zum Verhalten der Bevölkerung Kapazitäten für ein zweigleisiges Management des Gesundheitssystems Soziale und wirtschaftliche Folgen Steuerung Datenanalysen Digitale Lösungen Kommunikation Verschärfung und Anpassung von Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit während Übergangsphasen der COVID-19-Pandemie 5 Gesundheitspolitische und epidemiologische Erwägungen Die effektive Gestaltung der Übergangsphase hängt davon ab, ob es gelingt, ein optimales Gleichgewicht zwischen der Modulierung groß angelegter restriktiver Interventionen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit und der Eindämmung der Krankheitsübertragung zu finden, indem die zentralen Interventionen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit, etwa das Identifizieren, Isolieren und Testen und die Behandlung aller Fälle und die Ermittlung und Quarantäne von Kontaktpersonen, in Verbindung mit persönlichen Schutzmaßnahmen (Hand- und Atemhygiene) und individueller räumlicher Distanzierung (>1 Meter Abstand) verstärkt werden. Zur Lockerung groß angelegter restriktiver Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit sollte gemäß den von der WHO herausgegebenen Leitlinien5 das Vorliegen folgender sechs Bedingungen geprüft werden: 1. Die Übertragung von COVID-19 wurde nachweislich unter Kontrolle gebracht. 2. Der Bereich öffentliche Gesundheit und das Gesundheitssystem verfügen über ausreichende Kapazitäten, um alle Fälle zu identifizieren, zu isolieren, zu testen und zu behandeln sowie Kontaktpersonen zu ermitteln und unter Quarantäne zu stellen. 3. In Umfeldern mit hoher Anfälligkeit, etwa in der Langzeitpflege (d. h. in Pflegeheimen, Rehabilitationszentren und Zentren für psychische Gesundheit) und in beengten räumlichen Verhältnissen, wurden die Risiken eines Ausbruchs minimiert. 4. In den Arbeitsstätten wurden Präventionsmaßnahmen eingeführt, die räumliche Distanzierung, Einrichtungen zum Händewaschen und Atemhygiene sowie potenziell die Überwachung der Körpertemperatur vorsehen. 5. Das Risiko der Einschleppung von Fällen aus Gemeinschaften mit hoher Übertragungsgefahr und der Übertragung in diese Gemeinschaften wird kontrolliert. 6. Die Bürger haben Mitsprache, sind informiert, engagiert und am Übergang beteiligt. Die Lockerung der Maßnahmen muss schritt- und stufenweise erfolgen, wobei ausreichend Zeit (etwa 2 Wochen) dafür einzuplanen ist, dass die tatsächlichen Auswirkungen der Lockerung voll sichtbar werden. Der zeitliche Abstand zwischen der Lockerung zweier Maßnahmen richtet sich weitgehend nach der Qualität des Systems zur epidemiologischen Überwachung und der Fähigkeit zur Messung der Wirkung. Der Übergangsprozess wird wahrscheinlich in zwei Richtungen verlaufen, und die Länder müssen bereit sein, ihre Schritte ständig zu überwachen, anzupassen, voranzutreiben und rasch rückgängig zu machen, je nachdem, welche Übertragungsmuster bestehen und wie sie sich infolge der Umstellung der Einschränkungsmaßnahmen und der Reaktion der Menschen auf deren Lockerung verändern. Äußerst wichtig ist der Hinweis, dass das Risiko in der Praxis in sehr hohem Maß von den Interaktionen, dem Verhalten und den kulturellen Gepflogenheiten oder Lebensumständen der Menschen abhängen wird. Universelle Lösungen, die sich ohne Weiteres auf andere Länder übertragen lassen, gibt es nicht. Abbildung 2. Durchführung von Maßnahmen während der Übergangsphasen Schritt- und stufenweise Lockerung Modulierung von Bewegungsbes chränkungen Schutz anfälliger Menschen Kontinuierliche Maßnahmen Verschärfung und Anpassung von Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit während Übergangsphasen der COVID-19-Pandemie 6 Eine progressive Lockerung sollte gebührend in Betracht gezogen werden. Bei der Entscheidung darüber, welche Maßnahmen zuerst rückgängig gemacht werden sollten, wären, so legen Modelle nahe, Aktivitäten mit geringerem Risiko unter anderem die Nutzung öffentlicher Räume und die Erlaubnis, die Wohnung zu verlassen, allerdings weiterhin unter Einhaltung einer räumlichen Distanz (>1 Meter Abstand), Aktivitäten mit höherem Risiko hingegen die Wiedereröffnung von Bars und Restaurants, Schulen und Geschäften des nicht lebensnotwendigen Einzelhandels sowie kleinere Versammlungen. Ausgehend von einer Risikobewertung auf nationaler, subnationaler oder sogar kommunaler Ebene könnte eine progressive Modulierung der Maßnahmen anhand einer Segmentierung nach der geografischen Lage (beginnend in weniger dicht besiedelten Gebieten, d. h. ländlichen statt städtischen Gebieten oder kleineren Städten statt Großstädten), nach dem Alter (jüngere Menschen kehren früher als ältere Menschen an den Arbeitsplatz zurück) oder nach dem Arbeitsplatz (Betriebe, in denen ein räumlicher Abstand leichter einzuhalten ist, können früher geöffnet werden) erfolgen. Dabei sollten größere Menschenansammlungen in öffentlichen Bereichen, z. B. an Verkehrs- und Transportknotenpunkten, vermieden werden. Selbst nach der Anpassung groß angelegter restriktiver Maßnahmen müssen Maßnahmen wie individuelle räumliche Distanzierung (>1 Meter Abstand), eine von der gesamten Bevölkerung praktizierte Hand- und Atemhygiene und öffentliche Hygienemaßnahmen bis zu dem Zeitpunkt, an dem ein Impfstoff verfügbar ist, weiterhin eine wichtige Rolle spielen. Überaus wichtig ist, dass die Länder, die ihren Bewohnern das Tragen medizinischer Masken empfehlen, zunächst den Zugang des Gesundheitspersonals zu diesen Masken gewährleisten. Ebenso wichtig ist, dass die Menschen mit dem ordnungsgemäßen Gebrauch von Masken vertraut sind und dass deren Nutzung nicht die Notwendigkeit einer individuellen räumlichen Distanzierung (>1 Meter Abstand) und persönlicher Schutzmaßnahmen (Hand- und Atemhygiene) ersetzt, die nach wie vor die wichtigsten Interventionen zur Unterbrechung der Übertragung darstellen. Die Umkehrung „abschirmender“ Maßnahmen dürfte ein Wiederaufleben der Krankheit begünstigen, was gravierende Folgen für anfällige Bevölkerungsgruppen hätte. Bevor diese Maßnahmen gelockert werden, sollte eingehender geprüft werden, unter welchen Bedingungen die Lockerung erfolgen kann. Nach wie vor ist sehr ungewiss, wie sich eine Lockerung verschiedener Maßnahmen auf die potenzielle Krankheitsübertragung auswirken kann. In Abbildung 3 sind die möglichen Auswirkungen eines Abbaus der effektiven groß angelegten restriktiven Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit dargestellt. Dabei kommt der sorgfältigen Überwachung der zeitabhängigen Reproduktionszahl (Rt) in Echtzeit eine sehr wichtige Rolle zu. Ungeachtet dessen, dass die Lockerung groß angelegter Maßnahmen der räumlichen Distanzierung den Empfehlungen zufolge eine Rt von unter <1 (eine rückläufige Rate der Neuinfektionen) voraussetzt, ist der Hinweis angebracht, dass die Genauigkeit, Validität und Zuverlässigkeit dieses Indikators allein von den epidemiologischen Daten Abbildung 3 Mögliche Auswirkungen einer Lockerung groß angelegter Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit Verschärfung und Anpassung von Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit während Übergangsphasen der COVID-19-Pandemie 7 N eu in fe kt io n en Zeit Kapazität des Gesundheitssystems und des öffentlichen Gesundheitswesens Notfallkapazität Beibehaltung der Ausgangssperre Quelle: Nach Kucharski (2020). Nur zur Veranschaulichung gedacht Einführung der Ausgangssperre Änderungen der Kontrollmaßnahmen Zulassung von Aktivitäten mit geringerem Risiko Vollständige Aufhebung der Ausgangssperre Zulassung von Aktivitäten mit höherem Risiko abhängt, die in seine Berechnung einfließen. In der Regel beruht Rt auf der Zahl der gemeldeten Fälle, die sich aufgrund anderer Variablen wie der Testpraxis und der Inanspruchnahme von Gesundheitsleistungen ändern kann. Vor allem aber sollte Rt nur einer von mehreren Indikatoren sein, die die Länder zur Evaluierung von Mustern der Krankheitsübertragung heranziehen. Die Folgen der Modulierung von Maßnahmen dürften sich mit einer zeitlichen Verzögerung von etwa 14 Tagen bemerkbar machen. • Die in der Abbildung 3 rechts erkennbare rote Linie deutet auf das potenzielle Übertragungsszenario im Fall einer vollständigen Aufhebung einer Ausgangssperre hin. Der Stand der Übertragung könnte auf das gleiche hohe Niveau zurückkehren, in dem er sich vor der Einführung der Sperre befand. • Die blaue Linie kennzeichnet das potenzielle Übertragungsszenario bei einer Zulassung von Aktivitäten mit höherem Risiko. Der Stand der Übertragung wäre immer noch etwas geringer als bei einer vollständigen Aufhebung der Sperre, würde sich jedoch allmählich erhöhen und möglicherweise die Wiedereinführung strengerer Maßnahmen nötig machen. • Die graue Linie gibt das potenzielle Übertragungsszenario an, bei dem Aktivitäten mit geringerem Risiko zulässig wären und die Menschen ihre Wohnung verlassen dürften, vorausgesetzt sie wahren weiter räumliche Distanz. In diesem Fall würde die Übertragung des Virus in der Bevölkerung potenziell anhalten, jedoch stabil bleiben, also nicht zunehmen. • Die grüne Linie deutet auf das potenzielle Übertragungsszenario hin, das sich ergibt, wenn die Ausgangssperre beibehalten wird und die Maßnahmen weder gelockert noch aufgehoben werden. Diese Option birgt zwar das geringste Risiko einer Ausbreitung von COVID-19, hat jedoch erhebliche Folgen für das sozioökonomische Wohlbefinden einer Bevölkerung. Im Zuge der Bewältigung der COVID-19-Krise konnten viele Länder Notfallkapazitäten für die Gesundheitsversorgung schaffen. Durch den Ausbau der Kapazitäten für den Schutz der öffentlichen Gesundheit und die Gesundheitsversorgung (einschließlich der Intensivversorgung) während der Übergangsphase (in Abbildung 3 durch die grau gestrichelte Linie oben dargestellt) können die Länder ihre Ausgangssperren sicher und unter ständiger Überwachung aufheben. Eine wichtige Voraussetzung für einen sicheren Übergang ist eine bessere epidemiologische Überwachung und Verfügbarkeit von Echtzeitdaten. Dank der epidemiologischen Überwachung in Echtzeit sollten die Länder ausreichend Zeit für eine befristete Wiedereinführung bestimmter restriktiver Maßnahmen haben, die nach Möglichkeit zeitlich und geografisch stärker beschränkt sind. Verschärfung und Anpassung von Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit während Übergangsphasen der COVID-19-Pandemie 8 Kapazitäten für ein zweigleisiges Management des Gesundheitssystems Nachdem die Übertragung in der Bevölkerung unter Kontrolle gebracht wurde, ist es unabdingbar, die zweigleisige Erbringung von Gesundheitsleistungen zu stärken, indem die Versorgung im Zusammenhang mit COVID-19 und die Wiederherstellung einer regulären Leistungserbringung in ein ausgewogenes Verhältnis gebracht werden. Der Übergangsprozess bietet die Gelegenheit, sich eine umfassendere Perspektive zu verschaffen und die Leistungserbringung und Mortalitätsmuster zu bewerten, indem potenzielle Problembereiche identifiziert und thematisiert werden. Zur Steuerung einer zweigleisigen Leistungserbringung sind weitere Anpassungen der entsprechenden Mechanismen erforderlich, die die Steuerung und Gestaltung der Notfallmaßnahmen mit der der regulären Leistungserbringung verknüpfen. Gleis 1 – Die Gesundheitssysteme müssen weiter bereit sein, die volle Bandbreite des für die Prävention von COVID-19 sowie die Isolation, Diagnose und Behandlung von COVID-19-Patienten erforderlichen Leistungsangebots bereitzustellen. Wie bereits ausgeführt wurde, ist es im Zuge der allmählichen Lockerung der Einschränkungen unerlässlich, die Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit auszubauen, um die Übertragungsketten durch das Identifizieren, Isolieren und Testen von Fällen sowie die Ermittlung und Quarantäne von Kontaktpersonen zu unterbrechen. Dazu ist es erforderlich, die Notfallkapazitäten für das öffentliche Gesundheitswesen und Laborleistungen rasch deutlich auszuweiten und das Personal mit direktem Patientenkontakt zu schulen und zu schützen. Das Gesundheitssystem muss während des Übergangs auf einen möglichen sprunghaften Anstieg der Fallzahlen eingestellt sein, was eine gewisse „Elastizität“ bei der Nutzung von Einrichtungen der Akut- und Intensivversorgung voraussetzt. Gleis 2 – Die Gesundheitssysteme müssen darüber hinaus einer aufgestauten Nachfrage nach Leistungen entsprechen, die möglicherweise bei Höhepunkten des Ausbruchs zugunsten der Versorgung von COVID-19-Patienten zurückgestellt wurden. Obwohl die Länder erhebliche Bemühungen darauf verwendet haben, sicherzustellen, dass unentbehrliche Gesundheitsleistungen weiterhin verfügbar sind,6,7, mehren sich Berichte über eine geringe Inanspruchnahme der Gesundheitsversorgung aufgrund von Beeinträchtigungen des Leistungsangebots, Schwierigkeiten bei der Nutzung neuer Plattformen für die Leistungserbringung und Angst vor Infektionen. Programme für Nachholimpfungen sollten als Priorität betrachtet werden. Zudem dürfte die Nachfrage nach Gesundheitsleistungen in den meisten Gesundheitssystemen steigen, da Angebote für akute Erkrankungen, präventive Gesundheitsleistungen und die Behandlung chronischer Krankheiten verzögert in Anspruch genommen wurden oder zuvor gänzlich darauf verzichtet wurde. In Bezug auf die psychische Gesundheitsversorgung ist mit einem erhöhten Bedarf zu rechnen. Darüber hinaus muss das Gesundheitswesen wohl von einem Anstieg des Bedarfs und der Nachfrage im Zusammenhang mit den längerfristigen gesundheitlichen Auswirkungen der wirtschaftlichen Rezession ausgehen. Zur Stärkung dieser zweigleisigen Leistungserbringung können die folgenden grundsätzlichen Stoßrichtungen in Betracht gezogen werden: 1. Erstellung einer erweiterten (dualen) Übersichtstafel von Indikatoren • Bestimmung der wichtigsten „Tracer“-Indikatoren für Muster der Inanspruchnahme von Leistungen und der Mortalität sowohl bei COVID-19- als auch bei anderen Erkrankungen. • Verwendung dieser dualen Übersichtstafel als Grundlage für die Steuerung des dualen Systems der Leistungserbringung. 2. Aufrechterhaltung der Bereitschaftsplanung und Handlungsbereitschaft für die Bekämpfung von COVID-19 • Beseitigung von Engpässen für den weiteren Ausbau der Kapazitäten für das Identifizieren, Isolieren und Testen und die Behandlung von Patienten sowie die Ermittlung und Quarantäne von Kontaktpersonen. Verschärfung und Anpassung von Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit während Übergangsphasen der COVID-19-Pandemie 9 • Schaffung von Notfallkapazitäten für das öffentliche Gesundheitswesen und Laborleistungen durch Bündelung der Kräfte mit der primären Gesundheitsversorgung, Investieren in mobile Dienste und digitale Technologien zur Unterstützung des Prozesses. • Einbindung der Bevölkerung zum Schutz der Gesundheit und des Wohlbefindens der Fachkräfte mit direktem Patientenkontakt. • Abschätzung des Bedarfs an Notfallkapazitäten8 anhand neuer Szenarien, Triangulation mit verfügbaren Kapazitäten und Produktion oder Beschaffung von Beständen. • Erstellung eines schrittweise angelegten elastischen und flexiblen Plans für die Inanspruchnahme der Akut- und Intensivversorgung.9 • Überprüfung vorübergehend umfunktionierter Einrichtungen und Überdenken ihrer Nutzung mit dem Ziel: 1) Isolationsmaßnahmen zu unterstützen (Patienten mit milden Symptomen, entlassene Patienten aus anfälligen Bevölkerungsgruppen), 2) die Trennung von Patientenströmen für eine größtmögliche Infektionsprävention und -bekämpfung einzuführen und 3) die Bereitschaftsplanung für weitere Höhepunkte zu gewährleisten. • Schaffung und Beibehaltung eines mobilen Bestands an Ressourcen auf nationaler Ebene (z. B. Beatmungsgeräte, Schutzkleidung, Personal usw.) und von Regelungen für seinen (Wieder-)Einsatz in dem Gebiet (den Gebieten) eines neuen potenziellen Ausbruchs. • Entwicklung eines Finanzierungsmechanismus für die Bereitstellung zusätzlicher Mittel (z. B. „Zahlung für Handlungsbereitschaft“). 3. Wiederherstellung der Leistungserbringung im Gesundheitsbereich • Ausbau der primären Gesundheitsversorgung und Ausstattung mit den notwendigen Ressourcen, um der aufgestauten Nachfrage im Zusammenhang mit chronischen Krankheiten und infolge einer verzögerten Inanspruchnahme von Leistungen, auch für psychische Gesundheitsproblemen, zu entsprechen. • Vorausschauende Nutzung der zum Schutz der Bevölkerungsgesundheit bestehenden Informationssysteme der primären Versorgung, um stark gefährdete Personen zu identifizieren und mit ihnen zusammenzuarbeiten. • Verbesserung der Plattformen für die Leistungserbringung (Video, Telefon, Internet) und optimale Ausstattung mit Ressourcen, Erkundung der Möglichkeiten einer Aufgabenteilung im Rahmen bestehender Betätigungsfelder und Prüfung der Ausweitung des Betätigungsfelds. • Verstärkung der Koordinierung zwischen der primären Gesundheitsversorgung, den Sozialdiensten und der Sozialfürsorge mit dem Ziel einer umfassenden wohnortnahen Unterstützung für ältere Menschen im Zusammenspiel mit einer aktiveren Anwerbung von Fachkräften, Mehrfachqualifizierung und beschleunigten Lernzyklen. • Ermittlung und Beseitigung von Hindernissen bei der Inanspruchnahme von Gesundheitsleistungen. 4. Überprüfung der Mechanismen für Infektionsprävention und -bekämpfung (IPC) auf Systemebene und in allen Einrichtungen der Gesundheitsversorgung und Langzeitpflege (d. h. in Pflegeheimen, Rehabilitationszentren und Zentren für psychische Gesundheit) mit dem Ziel, das Gesundheitspersonal und alle Patienten bzw. Bewohner der Einrichtungen gleichermaßen zu schützen • Verbesserung der Patientensicherheit und der Leitlinien für die Versorgung, einschließlich der IPC10, im Rahmen der Bereitschaftsplanung für weitere potenzielle Ausbrüche, weitere Schulung des Personals und Gewährleistung der Verfügbarkeit von COVID-19- spezifischen klinischen Entscheidungshilfen auf den verschiedenen Ebenen des Systems. • Überprüfung der durch das System geleiteten Patientenströme und Prüfung der Möglichkeit ihrer Trennung im Fall einer mangelhaften Infektionsprävention und -bekämpfung innerhalb der Einrichtung. • Überprüfung aller Systeme der Verteilung von Patienten und der Logistikkreisläufe in den verschiedenen Versorgungsbereichen: Notaufnahme, stationäre Versorgung, Operationssäle, Zusatzuntersuchungen, ambulante Versorgung und von Krankenhäusern aus verwaltete häusliche Pflege. • Durchführung administrativer sowie umweltbezogener/bautechnischer Kontrollen in allen Bereichen der Einrichtung und Schaffung förderlicher Rahmenbedingungen für den umsichtigen Einsatz von Schutzkleidung. • Laufende Schulung und Umschulung des Personals in Infektionsprävention und -bekämpfung. Verschärfung und Anpassung von Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit während Übergangsphasen der COVID-19-Pandemie 10 • Prüfung der Möglichkeit, das Gesundheitspersonal und Patienten mit chronischen Erkrankungen regelmäßig zu testen. 5. Entwicklung strategischer Ansätze zur Vorbereitung, Vervollkommnung und Unterstützung des Gesundheitspersonals entsprechend dem Versorgungsbedarf • Bessere Ausrichtung der Ausbildung von Gesundheitsfachkräften und der Betätigungsfelder am Versorgungsbedarf – insbesondere im Bereich öffentliche Gesundheit und in der primären Gesundheitsversorgung. • Priorisierung einer flexiblen Vorbereitung und Mobilisierung des Personals und Regulierung seiner Tätigkeit. • Erhöhung der Investitionen in die Beschäftigten im Gesundheits- und Sozialwesen in Bezug auf Vergütung, Unterstützung bei der innerbetrieblichen Ausbildung und psychosoziale Betreuung. • Besondere Auseinandersetzung mit der Frage, wie das Personal in Anbetracht von COVID-19 psychisch (z. B. Hotlines, psychologische Betreuung) und sozial (finanzielle und Sachleistungen) unterstützt werden kann. • Ausarbeitung von Konzepten für die Rückkehr an den Arbeitsplatz nach überstandener Krankheit und die Rotation zwischen Arbeitsplätzen mit deutlich erhöhter und geringerer Gefährdung. Verschärfung und Anpassung von Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit während Übergangsphasen der COVID-19-Pandemie 11 Soziale und verhaltensbezogene Perspektiven Die Nutzung sozialer und verhaltensbezogener Erkenntnisse ist ein wesentlicher Pfeiler der Reaktionsmaßnahmen während des Übergangs. Die Übergangsphase kann nur dann angemessen gestaltet werden, wenn die Öffentlichkeit wirksam einbezogen wird und bereit ist, die durchgeführten Maßnahmen zu unterstützen. Die Muster der Virusübertragung hängen letztlich sehr stark vom Verhalten der Menschen ab. Durch eine Vielzahl von sich ständig ändernden psychologischen, gesellschaftlichen und kulturellen Faktoren wird die Planung der Maßnahmen für die Übergangsphase der COVID-19-Pandemie zusätzlich erschwert. Die Risikowahrnehmung hat Einfluss darauf, wie der Einzelne Bedrohungen einschätzt und beurteilt, und kann sich negativ darauf auswirken, wie die Bevölkerung die Anweisungen der Behörden befolgt und darauf reagiert. Ein zur falschen Zeit geplanter und unzulänglich gestalteter Übergang kann die gemeinsam erzielten Erfolge gefährden. Die Pandemie und die damit verbundenen Einschränkungen haben möglicherweise zu einer Beeinträchtigung des körperlichen und psychischen Wohlbefindens, des sozialen Zusammenhalts, der wirtschaftlichen Stabilität sowie der Widerstandsfähigkeit und des Vertrauens des Einzelnen und der Gemeinschaft geführt. Vor diesem komplexen Hintergrund ist es wichtig, dass die Behörden verstehen, wie, warum und unter welchen Bedingungen die Menschen und Gemeinschaften reagieren, damit sie in der Lage sind: • unerwünschte Szenarien vorausschauend zu erkennen und abmildernde Maßnahmen einzuleiten; • die Pandemie durch Maßnahmen zu bekämpfen, die auf besseren Informationen beruhen, kontextgerecht sind, besser angenommen werden und somit eine höhere Wirkung entfalten. Die Ansichten des Einzelnen und der Gemeinschaft bilden eine wertvolle Ressource für die Planung des Übergangs. Das WHO-Regionalbüro für Europa hat ein Instrument für verhaltensbezogene Erkenntnisse erstellt, das dazu dient, das Wissen in der Öffentlichkeit und die Risikowahrnehmung in der Bevölkerung während der COVID-19-Pandemie zu erfassen.11 Die Länder sollten geeignete Instrumente der Meinungsforschung (z. B. Erhebungen, Online-Umfragen) einführen, die den Gesundheitsbehörden eine fortlaufende Messung der Reaktion und des Verhaltens der Bevölkerung in Echtzeit ermöglichen. Diese Instrumente lassen sich für die Analyse der Wahrnehmung, der Akzeptanz von Einschränkungen, der körperlichen und psychischen Gesundheit, der Verhaltensweisen, des Informationsbedarfs und falscher Vorstellungen verwenden. Mit den dabei gewonnenen Erkenntnissen können die Gesundheitsbehörden Prognosen darüber anstellen, wie die Öffentlichkeit reagieren wird, in bestimmten Teilen der Bevölkerung Testmaßnahmen erproben sowie frühzeitig und rasch Anpassungs- und Abmilderungsmaßnahmen durchführen. Verschärfung und Anpassung von Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit während Übergangsphasen der COVID-19-Pandemie 12 Abmilderung der sozialen und wirtschaftlichen Auswirkungen Die sich abzeichnende Wirtschaftskrise stellt eine Bedrohung für die Gesundheit und das Wohlbefinden der Bevölkerung dar (Abbildung 4). Sehr wichtig ist, Sofortmaßnahmen zur Einkommensunterstützung für die Familien zu treffen, damit die Menschen zu Hause bleiben und die groß angelegten restriktiven Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit einhalten können, mit denen die Kurve abgeflacht und die Zahl der Todesopfer der Pandemie auf ein Mindestmaß beschränkt werden soll. Ebenso müssen die Regierungen völlig neuartige Pläne zur wirtschaftlichen Erholung aufstellen, um die sozialen Auswirkungen der Krise zu minimieren. Die gesundheitlichen und wirtschaftlichen Schocks sind eng miteinander verflochten. Je früher die Länder die Ausbreitung der Pandemie unter Kontrolle bringen können, desto geringer werden die Konsequenzen der gesundheitlichen und wirtschaftlichen Schocks ausfallen. Je größer der wirtschaftliche Schock ist, desto stärker sind die negativen gesundheitlichen und sozialen Auswirkungen. Abbildung 4. Phasen sozialer und wirtschaftlicher Auswirkungen Wird der wirtschaftliche Schock nicht bewältigt, kann er die Gesundheit der Menschen weiter beeinträchtigen. Wie internationale Erfahrungen zeigen, lassen sich gesundheitliche und wirtschaftliche Schocks abfedern12, und zwar durch frühzeitiges politisches Handeln, das darauf gerichtet ist, die bedürftigsten Menschen zu identifizieren und zu unterstützen: Je nach der Bevölkerungsgruppe wirken sich Schocks unterschiedlich aus. Bei allen Aspekten der Entscheidungsfindung in der Übergangsphase muss besonders auf die Personen und Bevölkerungsgruppen geachtet werden, die in dieser schwierigen Zeit am anfälligsten sind und am ehesten zurückgelassen werden. Die wirtschaftliche Erholung muss eine andere – weniger ungleiche, inklusivere und nachhaltigere – Wirtschaft hervorbringen, in der den gesundheitlichen, sozialen und ökologischen Faktoren, die das Wohlbefinden bestimmen, eine zentrale Rolle bei der 2. Phase sozialer und wirtschaftlicher Auswirkungen Defizite in der informellen Versorgung und zunehmende Isolation älterer Menschen Verlust der Errungenschaften bei der Geschlechtergleichstellung Nahrungsmittelknappheit Steigende Suizidraten Beschäftigungsunsicherheit und Unterbeschäftigung Arbeitsplatzverlust Höhere Infektions- und Todesraten bei marginalisierten Bevölkerungsgruppen und Personen mit schlechtem Gesundheitszustand und in Gebieten mit fragilen Gesundheitssystemen Zunahme der geschlechtsspezifischen Gewalt Überhöhte Mortalität und Morbidität Zunahme der Belastung durch Stress und Angstzustände Zunahme des Armutsrisikos und der erwerbstätigen Armen Hunger – Nahrungsmittel- und Brennstoffunsicherheit Zunahme vermeidbarer Krankenhauseinweisungen Wohnungsunsicherheit – zunehmende Obdachlosigkeit Arbeitslosigkeit steigt und verharrt auf hohem Stand Psychische Gesundheitsprobleme Steigende Kriminalität Stigmatisierung und Xenophobie Zerbröckeln des sozialen Zusammenhalts Langfristige Gesundheitsprobleme Höhere Ungleichheit Zunahme vermeidbarer Krankenhauseinweisungen Langsamere wirtschaftliche Erholung und wachsendes wirtschaftliches und gesundheitliches Gefälle zwischen geografischen Gebieten Langzeitarbeitslosigkeit Negative Kindheitserfahrungen Zunehmende Belastungen in der Familie Steigende Zahl der Jugendlichen, die keiner Arbeit nachgehen, keine Schule besuchen und keine berufliche Ausbildung absolvieren Benachteiligte Kinder, die weniger in der Lage sind, Schulbildung nachzuholen Kriminelle Ausbeutung, Kredithaie und Anwerbung für organisierte Kriminalität Betriebsschließungen Alkoholismus und Sucht Zunahme des Armutsrisikos 3. Phase sozialer und wirtschaftlicher Auswirkungen 1. Phase sozialer und wirtschaftlicher Auswirkungen Erhöhter Alkoholkonsum Verschärfung und Anpassung von Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit während Übergangsphasen der COVID-19-Pandemie 13 Herausbildung einer „neuen Normalität“ zukommen muss. Auf diese Notwendigkeit wurde im UN- Rahmen für eine Reaktion auf die sozioökonomischen Auswirkungen von COVID-19 durch gemeinsame Verantwortung und globale Solidarität hingewiesen13. Zwar ist die Reaktion des Gesundheitssystems entscheidend, jedoch liegen einige wichtige Hebel der staatlichen Politik außerhalb der Gesundheitspolitik, etwa bei den verantwortlichen Entscheidungsträgern in der Steuer- und Sozialpolitik. Ländern mit schwächer ausgeprägten Sozialschutzsystemen fällt es schwerer, auf gesundheitliche und wirtschaftliche Schocks zu reagieren. Für den Aufbau widerstandsfähigerer Gesundheits- und Sozialsysteme müssen die öffentlichen Mittel in beiden Bereichen kontinuierlich erhöht werden. Dies ist eine Frage des politischen Willens. Die wirtschaftliche Erholung sollte mittelfristig nicht in einen finanzpolitischen Sparkurs für die Gesundheits- und Sozialschutzsysteme münden. Um die überhöhte Morbidität und Mortalität zurückzudrängen und zu verhindern, dass die gesundheitlichen Ungleichgewichte infolge von COVID-19 weiter wachsen, sollten sich die Erholungs- und Übergangsmaßnahmen an den folgenden, einander verstärkenden Prioritäten orientieren: Konsolidierung des sozialen Gefüges: Stabile soziale Strukturen fördern die soziale Inklusion und den sozialen Zusammenhalt und sorgen so dafür, dass niemand zurückgelassen wird. Sie unterstützen die Gesundheit und Wiederherstellung der wirtschaftlichen Verhältnisse des Einzelnen und der Familie im gesamten Lebensverlauf, indem sie gewährleisten, dass den gesundheitlichen und sozialen Bedürfnissen angemessen entsprochen wird. • Aufrechterhaltung kommunaler Freiwilligenprogramme für ältere Menschen und Obdachlose durch prioritäre Bereitstellung von finanzieller Unterstützung für kommunale und nichtstaatliche Organisationen sowie Stärkung der Widerstandsfähigkeit von Gemeinschaften. • Bereitstellung eines Internetzugangs für Personen, die diese Möglichkeit nicht haben, damit sie die virtuellen Verbindungen für die Pflege von Kontakten und den Zugriff auf unentbehrliche Güter und Dienste, darunter Lernangebote, nutzen können. • Gewährleistung und Verbesserung des Zugangs zu einem sicheren häuslichen Umfeld, auch für Kinder und Jugendliche, und zu Telefonberatungsangeboten für Personen, die häuslicher Gewalt ausgesetzt sind, sowie Bereitstellung von finanzieller Unterstützung für entsprechende Anbieter. • Anpassung von Früherziehungsprogrammen mit dem Ziel, Situationen zu verhindern, in denen Kinder wichtige Entwicklungsphasen verpassen, insbesondere Kinder aus benachteiligten Familien. • Ausweitung der Interventionen zur psychischen Gesundheit in der primären Gesundheitsversorgung und in kommunalen Umfeldern durch soziale Medikation, aufsuchende Arbeit und Mechanismen der Unterstützung durch Personen mit vergleichbaren Erfahrungen. • Verbesserung der Arbeitsschutzmaßnahmen mit dem Ziel, Arbeitnehmer am Arbeitsplatz zu schützen und die direkten Folgen von COVID-19 zu minimieren. Schutz des wirtschaftlichen Wohlergehens: Wirtschaftliches Wohlergehen gewährleistet eine finanzielle Absicherung für alle bedürftigen Personen und fördert zugleich die mittel- und langfristige Widerstandsfähigkeit und Nachhaltigkeit der Lebensgrundlage. Es schafft die Voraussetzungen für Gesundheit und wirtschaftliche Erholung, indem ein Anstieg der Armutsquoten und eine Verschlechterung des Qualifikationsniveaus auf den Arbeitsmärkten sowie der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit in allen Branchen verhindert wird. • Ausweitung und Aufrechterhaltung des Wirkungsbereichs von Sozialschutzprogrammen durch Absicherung der Personen, die durch die Maschen fallen, und durch Gewährleistung des Zugangs zu den für die Gesundheit unentbehrlichen Gütern, darunter Nahrungsmittel, Brennstoff und Unterkunft. • Abbau der dem Bezug von Sozialleistungen entgegenstehenden administrativen Hindernisse, die mit Maßnahmen der räumlichen Distanzierung und anderen Maßnahmen zur Eindämmung von COVID-19 unvereinbar sind. • Erhöhung der Angemessenheit von Einkommensgarantien und Unterstützung bei aufeinanderfolgenden Wellen und Übergängen. • Unterstützung bei der Erholung und Anpassung des Arbeitsmarkts und dem Wiedereinstieg ins Erwerbsleben durch Sicherung der bestehenden Beschäftigung und des Zugangs dazu sowie durch eine geschlechtersensible Gestaltung dieser Prozesse. Wahrung von Frieden und Stabilität zur Förderung eines stabilen sozialen Gefüges und einer leistungsfähigen Wirtschaft. Dies schafft die Voraussetzungen für Gesundheit und wirtschaftliche Erholung, indem die körperliche Unversehrtheit sowie die Förderung und der Schutz der Menschenrechte während der gesamten Erholungs- und Übergangsphase der COVID-19- Pandemie gewährleistet werden. Verschärfung und Anpassung von Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit während Übergangsphasen der COVID-19-Pandemie 14 Bereichsübergreifende Mechanismen für einen erfolgreichen Übergang: Steuerung, Datenanalysen, digitale Technologien, Kommunikation Steuerung Bei der Gestaltung der Übergangsphase der COVID- 19-Pandemie ist es unabdingbar, bestehende Steuerungsmechanismen zu verknüpfen und in einem komplexen Umfeld zu agieren. Die Notlage infolge von COVID-19 erfordert ein gesamtstaatliches Steuerungskonzept, das von der Mehrzahl der Länder in kurzer Zeit realisiert wurde. Während der Übergangsphase müssen die Notfallmaßnahmen fortgesetzt und mit Überlegungen in Einklang gebracht werden, die die Kapazität des öffentlichen Gesundheitswesens und der Gesundheitsdienste, die Widerstandsfähigkeit des Einzelnen und der Gemeinschaft und Verhaltensgrenzen sowie wirtschaftliche und soziale Auswirkungen betreffenZu diesem Zweck muss der Steuerungsmechanismus für die Notfallmaßnahmen mit den Mechanismen zur Steuerung des öffentlichen Gesundheitswesens und der Gesundheitsdienste, der kommunalen Maßnahmen im Bereich Gesundheit und Wohlbefinden und der Abmilderung der wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen verknüpft werden. Dies bedeutet, dass der ressortübergreifende Charakter der Steuerung gewahrt und zugleich die wechselseitige Wirkung ressortspezifischer Maßnahmen verstärkt wird. Vor diesem komplexen Hintergrund ist es entscheidend wichtig, wirksame Koordinierungsmechanismen mit eindeutigen Aufgaben und Zuständigkeiten und einem klar umrissenen System von Verantwortung und Rechenschaftspflicht aufrechtzuerhalten sowie vorab Faktoren festzulegen, die eine Modulierung (Lockerung/ Wiedereinführung) der Beschränkungen auslösen und die den Beteiligten bekannt sind und ihre Zustimmung finden. Um Engagement und Unterstützung seitens der Betroffenen zu fördern, ist es äußerst wichtig, dass die Maßnahmen im Voraus und transparent geplant werden. Datenanalysen Die gewünschten Resultate können nur erzielt werden, wenn die Entscheidungen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit auf Daten beruhen. Es ist erforderlich, die Möglichkeit der Integration verschiedener Daten- und Informationssysteme auf nationaler und subnationaler Ebene zu prüfen, um die Auswirkungen von COVID-19 unter verschiedenen thematischen Aspekten genau beobachten zu können. Dazu gehören leistungsfähige Surveillance-Systeme, flexible und anpassungsfähige Gesundheitssysteme, die Nutzung sozialer und verhaltensbezogener Erkenntnisse und die Abmilderung negativer sozialer und ökonomischer Auswirkungen. Die Länder sollten einen geeigneten Katalog von Indikatoren in Form einer Daten-Übersichtstafel festlegen, um ein Verständnis der Dynamik des COVID- 19-Ausbruchs und eine Echtzeitüberwachung seiner Auswirkungen auf Ebene der Region und der Länder zu ermöglichen. Die Indikatoren sollten nach Geschlecht, Alter und sozioökonomischem Status aufgeschlüsselt werden. Diese Daten-Übersichtstafel sollte verschiedene, nach folgenden Kategorien geordnete Kataloge von Variablen und Indikatoren beinhalten: Verschärfung und Anpassung von Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit während Übergangsphasen der COVID-19-Pandemie 15 • Epidemiologie, Kapazität und Auslastung der Anbieter im Bereich öffentliche Gesundheit und Gesundheitsversorgung. Beobachtung des Verlaufs und der Auswirkungen der Pandemie. • Erweiterte (duale) Übersichtstafel mit Indikatoren für die Reichweite der Versorgung und die Leistungserbringung. Nutzung der wichtigsten „Tracer“-Indikatoren für Muster der Inanspruchnahme und Mortalität sowohl bei COVID-19- als auch bei anderen Erkrankungen für ein zweigleisiges Management des Gesundheitssystems. • Verhaltensbezogene Erkenntnisse. Beobachtung der körperlichen und psychischen Auswirkungen verschiedener Maßnahmen auf die Bevölkerung sowie der Bereitschaft und Fähigkeit der Bevölkerung zur Einhaltung dieser Maßnahmen. • Soziale und wirtschaftliche Indikatoren. Beobachtung der sozialen und wirtschaftlichen Auswirkungen mit besonderem Augenmerk auf den Sozialschutz, die wirtschaftlichen Resultate und Fragen des Friedens und der Sicherheit der Bevölkerung. Es ist sehr wichtig, dass dieses Instrument für die Echtzeit-Beobachtung, das Daten und Informationen bereitstellt, von den Ländern und Partnern für eine genaue Verfolgung der Fortschritte im Hinblick auf die Übergangs- und Erholungsphase der COVID-19- Pandemie genutzt wird. Digitale Technologien Digitale Technologien werden derzeit von den Mitgliedstaaten aktiv als integraler Bestandteil ihrer nationalen Maßnahmen zur Bekämpfung von COVID-19 und zur Unterstützung der traditionellen Ansätze des öffentlichen Gesundheitswesens für die Prävention und Kontrolle in der Übergangsphase genutzt. Geeignete digitale Lösungen können die Kapazitäten der Gesundheitssysteme und des öffentlichen Gesundheitswesens ergänzen oder unterstützen. Dies gilt insbesondere für Technologien, die dazu beitragen können, eine sichere Fernversorgung der Patienten bereitzustellen, verlässliche Informationen an die Öffentlichkeit weiterzugeben und den Menschen ein besseres Verständnis der Krankheit zu vermitteln sowie vielfältige Reaktionsmaßnahmen zu unterstützen. Es ist äußerst wichtig, dass der Einsatz dieser digitalen Lösungen unter Achtung der Menschenrechte und aller in dem Land geltenden Datenschutzbestimmungen erfolgt. Ein wichtiges Merkmal dieser Instrumente besteht darin, dass sie in der Lage sein sollten, den Ländern aktuelle und zuverlässige Informationen zu liefern, um die Fortschritte bei der Kontrolle von COVID-19 zu überwachen und fundierte Echtzeit- Entscheidungen zu unterstützen. In Kombination mit geeigneten Teststrategien können diese Anwendungen und digitalen Lösungen besonders relevant sein, wenn es darum geht, Informationen über das Ausmaß der Zirkulation des Virus zu beschaffen, die Wirksamkeit der räumlichen Distanzierung und groß angelegter Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit zu bewerten und eine Grundlage für Schritte zur Lockerung restriktiver Strategien zu bilden. In jüngster Zeit ist insbesondere das Interesse an mobilen Apps zur Ermittlung von Kontaktpersonen gestiegen, die derzeit von mehreren Ländern als Möglichkeit geprüft werden, die ansonsten mühsame manuelle Rückverfolgung von Kontakten einer Person mit einer positiven Diagnose auf COVID-19 zu erleichtern. Offensichtlich werden diese mit einer Rückverfolgungsfunktion ausgestatteten Apps bei vielen Personen Bedenken hinsichtlich der Privatsphäre aufwerfen, obwohl sie auch ohne persönliche Identifikation sinnvoll betrieben werden können. Gerade erst wird damit begonnen, die Wirksamkeit solcher Lösungen und die ethischen Implikationen zu erforschen. Um aussagekräftige Ergebnisse zu erbringen, müsste diese Technologie von schätzungsweise 40 bis 70% der Bevölkerung aktiv genutzt werden. Dies setzt voraus, dass Transparenz in Bezug auf die Lösungen und die damit verbundene Verwendung von Daten besteht und in der Öffentlichkeit Vertrauen hinsichtlich ihres Einsatzes erzeugt wird. Die außergewöhnlichen Umstände bei einer Pandemie lassen den Einsatz digitaler Lösungen zu, sofern die erforderlichen Schutzvorkehrungen getroffen werden, unter anderem eine ethische und datenschutzrechtliche Überprüfung, ein Überwachungsmechanismus und eine Auslaufklausel. Der Konzeption und Einführung solcher digitalen Lösungen sollten folgende Überlegungen zugrunde liegen: • Sie entsprechen den geltenden Rechtsvorschriften und Datenschutzbestimmungen; • Sie sehen eine Opt-in-Klausel vor; • Die Erläuterungen zur Einwilligung der Nutzer sind einfach und verständlich formuliert; • Für alle gespeicherten und übertragenen Daten werden geeignete Sicherheitsmaßnahmen getroffen; • Es wird sichergestellt, dass alle zusammengetragenen Daten ausschließlich für den erklärten Zweck verwendet und innerhalb kurzer Zeit unwiederbringlich gelöscht werden. Verschärfung und Anpassung von Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit während Übergangsphasen der COVID-19-Pandemie 16 Kommunikation Inwieweit es möglich ist, Verhaltensänderungen zu beeinflussen und die Beteiligung an Entscheidungen über Notfallmaßnahmen zu fördern, hängt entscheidend von der Art des gewählten Kommunikationskonzepts ab. Die Kommunikation muss einfach sein. Die Gesundheitsbehörden sollten über Mechanismen verfügen, anhand deren sie einschätzen können, ob ihre Kommunikation von den Empfängern verstanden wird. Darüber hinaus sollten die Länder im Rahmen einer allgemeinen Kommunikationsstrategie auch über Mechanismen für die Bekämpfung von Falschinformationen und den Umgang mit Infodemien verfügen14. Um Vertrauen in der Öffentlichkeit zu erzeugen, ist eine aktuelle, effektive, faktengestützte und ehrliche Kommunikation vonnöten. Es ist wichtig, keine falschen Erwartungen zu wecken und Wege zu finden, um den Menschen verständlich zu machen, dass während der Übergangsphase möglicherweise Situationen auftreten, in denen restriktive Maßnahmen aufgehoben werden, die später als Reaktion auf einen neuen Ausbruch der Krankheit wieder eingeführt werden. Den Ländern wird nahegelegt, einen transparenten Ansatz in Bezug darauf zu verfolgen, die Menschen über die Risiken und über die Faktoren zu informieren, die eine Lockerung oder Wiedereinführung groß angelegter Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit auslösen können. Die Risikokommunikation sollte auf einem soliden Verständnis der Faktoren beruhen, die der Risikowahrnehmung, der Risikoeinstellung und dem Vertrauen gegenüber den kommunizierenden Behörden zugrunde liegen. Die Gesundheitsbehörden sollten auch mit den Medien zusammenarbeiten, indem sie ihre wesentliche Rolle betonen und hervorheben, dass der Übergang mit einer gewissen Unsicherheit verbunden ist, die eine (in zwei Richtungen verlaufende) Umstellung der Maßnahmen erfordern kann. Verschärfung und Anpassung von Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit während Übergangsphasen der COVID-19-Pandemie 17 Schlussbemerkungen Der Übergang muss sich von den Grundsätzen des Schutzes der öffentlichen Gesundheit sowie von wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Erwägungen leiten lassen. Die Übergangsphase erfordert eine flexible und elastische Reaktion, die ausgehend von den laufenden Risikobewertungen auf nationaler, subnationaler oder sogar kommunaler Ebene kontinuierlich angepasst wird. Diese flexible Reaktion sollte gewährleisten, dass die Krankheitsübertragung so weit unter Kontrolle gehalten wird, dass sie vom Gesundheitswesen sicher bewältigt werden kann und die vermeidbare Mortalität und Morbidität minimiert wird. Für die Gestaltung der Maßnahmen im Rahmen der Übergangsphase der COVID-19-Pandemie gibt es keine Patentlösung: Die Länder entscheiden je nach der einzigartigen Konstellation ihrer Übertragungsmuster, Kapazitäten des öffentlichen Gesundheitswesens und der Gesundheitsdienste, gesellschaftlichen Verhaltensweisen und wirtschaftlichen Erwägungen und unter sorgfältiger Abwägung der wahrgenommenen Risiken und Vorteile, zu welchem Zeitpunkt sie welche Maßnahmen ergreifen und wann sie sie schrittweise progressiv modulieren. In der Erkenntnis, dass COVID-19 ein neuartiges Virus ist und noch mit großer Unsicherheit behaftet ist, sollten Entscheidungen darüber, wann, wo und wie der Übergang zu einem stabilen Zustand in Angriff genommen werden kann, in dem es nur noch in geringem Umfang oder überhaupt nicht mehr zur Übertragung kommt, auf der Grundlage der besten verfügbaren Evidenz getroffen werden. In Anbetracht dieser Ungewissheit ist vorgesehen, die vorliegenden Grundsatzüberlegungen je nach dem neuesten Erkenntnisstand zu aktualisieren. Verschärfung und Anpassung von Maßnahmen zum Schutz der öffentlichen Gesundheit während Übergangsphasen der COVID-19-Pandemie 18 Literaturhinweise 1 Entscheidende Maßnahmen in den Bereichen Bereitschaftsplanung, Handlungsbereitschaft und Reaktion in Bezug auf COVID-19. Vorläufige Anleitung, 22. März 2020. Genf: Weltgesundheitsorganisation, 2020. (https://apps.who.int/iris/handle/10665/331511, eingesehen am 21. April 2020). 2 Länderspezifische & fachliche Leitlinien – Coronavirus-Krankheit (COVID-19) [Website]. Genf: Weltgesundheitsorganisation, 2020. (https://www.who. int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/ technical-guidance, eingesehen am 21. April 2020). 3 Addressing human rights as key to the COVID-19 response. Genf: Weltgesundheitsorganisation, 2020 (https://www.who.int/publications-detail/addressing- human-rights-as-key-to-the-covid-19-response, eingesehen am 21. April 2020). 4 Gesundheitssystem-Reaktionsmonitor zur COVID- 19-Pandemie [Website]. Kopenhagen: WHO/ Europäisches Observatorium für Gesundheitssysteme und Gesundheitspolitik, 2020. (https://www. covid19healthsystem.org/mainpage.aspx, eingesehen am 21. April 2020). 5 Überlegungen zur Anpassung gesundheitlicher und sozialer Maßnahmen im Kontxt der COVID-19- Pandemie. Vorläufige Anleitung, 16. April 2020. Genf: Weltgesundheitsorganisation, 2020. (https://apps. who.int/iris/bitstream/handle/10665/331773/WHO- 2019-nCoV-Adjusting_PH_measures-2020.1-eng.pdf, eingesehen am 21. April 2020). 6 Stärkung der Notfallmaßnahmen der Gesundheitssysteme angesichts der COVID-19-Pandemie. 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(http://www.euro.who.int/de/health-topics/Health- systems/pages/strengthening-the-health-system- response-to-covid-19/surge-planning-tools, eingesehen am 21. April 2020). 9 Stärkung der Notfallmaßnahmen der Gesundheitssysteme angesichts der COVID-19-Pandemie. Fachliche Anleitung #2: Schaffung von Notfallkapazitäten in der Akut- und Intensivversorgung, 6. April 2020 [Website]. Kopenhagen: WHO-Regionalbüro für Europa, 2020. (http://www.euro.who.int/en/health-topics/ Health-systems/pages/strengthening-the-health-system- response-to-covid-19/technical-guidance-and-check-lists/ strengthening-the-health-systems-response-to-covid-19- technical-guidance-2-6-april-2020, eingesehen am 21. April 2020). 10 Fachliche Anleitung zur Coronavirus-Krankheit (COVID-19): Infektionsschutz und -bekämpfung/ WASH [Website]. Genf: Weltgesundheitsorganisation, 2020. (https://www.who.int/emergencies/diseases/ novel-coronavirus-2019/technical-guidance/infection- prevention-and-control, eingesehen am 21. 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Mitgliedstaaten Albanien Andorra Armenien Aserbaidschan Belarus Belgien Bosnien und Herzegowina Bulgarien Dänemark Deutschland Estland Finnland Frankreich Georgien Griechenland Irland Island Israel Italien Kasachstan Kirgisistan Kroatien Lettland Litauen Luxemburg Malta Monaco Montenegro Niederlande Nordmazedonien Norwegen Österreich Polen Portugal Republik Moldau Rumänien Russische Föderation San Marino Schweden Schweiz Serbien Slowakei Slowenien Spanien Tadschikistan Tschechien Türkei Turkmenistan Ukraine Ungarn Usbekistan Vereinigtes Königreich Zypern WHO/EURO:2020-690-40425-54225