Handlungsansätze zur Steuerung des Alkoholkonsums

Handlungsansätze zur Steuerung des Alkoholkonsums Regionale Veröffentlichungen der WHO Europäische Schriftenreihe Nr. 60 Schriftenreihe zum Europäischen Aktionsplan Alkohol Evaluierung und Monitoring von alkoholbezogenen Maßnahmen, von Peter Anderson und Juhani Lehto. Handlungsansätze zur Steuerung des Alkoholkonsums, von Juhani Lehto. Wirtschaftliche Aspekte der Alkoholpolitik, von Juhani Lehto. Alkohol und die Massenmedien, von Marjatta Montonen. Gemeindebezogene Alkoholinitiativen und kommunale Maßnahmen, von Bruce Ritson. Alkohol und primäre Gesundheitsversorgung, von Peter Anderson. Therapieansätze bei Alkoholproblemen, von Nick Heather. Jugendliche und Alkohol, Drogen, Tabak, von Kellie Anderson. Alkohol am Arbeitsplatz, von Marion Henderson, Graeme Hutcheson und John Davies. Die Weltgesundheitsorganisation ist eine Sonderorganisation der Vereinten Nationen, die sich in erster Linie mit internationalen Gesundheitsfragen und der öffentlichen Gesundheit befaßt. Über diese 1948 gegründete Organisation tauschen Vertreter der Gesundheitsberufe von über 180 Ländern ihr Wissen und ihre Erfahrungen aus, in dem Bestreben, allen Menschen der Welt ein Gesundheitsniveau zu ermöglichen, das es ihnen erlaubt, ein sozial und wirtschaftlich produktives Leben zu führen. Das WHO -Regionalbüro für Europa ist eines von sechs Regionalbüros in allen Teilen der Welt, die eigene auf die Gesundheitsbedürfnisse ihrer Mitgliedsländer abgestimm- te Programme haben. In der Europäischen Region leben rund 850 Millionen Men- schen - in einem Gebiet, das von Grönland im Norden und dem Mittelmeer im Süden bis zu den Küstengebieten Rußlands am Pazifik reicht. Deshalb konzentriert sich das europäische Programm der WHO sowohl auf die Probleme der Industriegesellschaft als auch auf die Probleme der neuen Demokratien in Mittel- und Osteuropa sowie in der ehemaligen Sowjetunion. Die Tätigkeiten des Regionalbüros im Rahmen seiner Strategie Gesundheit für alle" erstrecken sich auf folgende drei Schwerpunktberei - che: gesunde Lebensweisen, gesunde Umwelt und bedarfsgerechte Dienste zur Prä- vention, Behandlung und Gesundheitsversorgung. Charakteristisch für die Europäische Region ist ihre Sprachenvielfalt, die die Infor- mationsverbreitung erschwert. Deshalb werden Anträge auf Genehmigung der Über- setzung von Büchern des Regionalbüros begrüßt. Weltgesundheitsorganisation Regionalbüro für Europa Kopenhagen Handlungsansätze zur Steuerung des Alkoholkonsums von Juhani Lehto Nationales Forschungs- und Entwicklungszentrum für Soziales und Gesundheit Helsinki, Finnland Regionale Veröffentlichungen der WHO Europäische Schriftenreihe Nr. 60 CIP- Kurztitelaufnahme der WHO- Bibliothek Lehto, Juhani Handlungsansätze zur Steuerung des Alkoholkonsums (Regionale Veröffentlichungen der WHO. Europäische Schriftenreihe ; Nr. 60) I .Alkoholgenuß 2.Alkoholismus 3.Gesundheitspolitik 4.Gesetzgebung I.Titel II.Serie ISBN 92 890 7324 I (NLM- Klassifikation: WM 274) ISSN 0258 -2155 Das Regionalbüro der Weltgesundheitsorganisation begrüßt Anträge auf auszugsweise oder vollständige Vervielfältigung oder Übersetzung von Veröffentlichungen der Organisation; entsprechende Anträge und Anfragen sind zu richten an: WHO - Regionalbüro für Europa (Referat Publikationen), Scherfigsvej 8, DK -2100 Kopen- hagen 0, Dänemark. Das Referat erteilt außerdem Auskünfte über eventuelle Text- änderungen, geplante Neuauflagen, Neudrucke und Übersetzungen. © Weltgesundheitsorganisation 1995 Die Veröffentlichungen der Weltgesundheitsorganisation sind gemäß den Bestim- mungen von Protokoll 2 der Allgemeinen Urheberrechtskonvention urheberrechtlich geschützt. Alle Rechte vorbehalten. Die in dieser Veröffentlichung benutzten Bezeichnungen und die Darstellung des Stoffes beinhalten keine Stellungnahme seitens des Sekretariats der Weltgesundheits - organisation bezüglich des rechtlichen Status eines Landes, eines Territoriums, einer Stadt oder eines Gebiets bzw. ihrer Regierungsinstanzen oder bezüglich des Verlaufs ihrer Staats- und/oder Gebietsgrenzen. Die Länder- oder Gebietsbezeichnungen ent- sprechen dem Stand bei der Fertigstellung der Publikation in der Originalsprache. Die Erwähnung bestimmter Firmen oder der Erzeugnisse bestimmter Hersteller besagt nicht, daß diese von der Weltgesundheitsorganisation gegenüber anderen, nicht erwähnten ähnlicher Art bevorzugt oder empfohlen werden. Abgesehen von eventuel- len Irrtümern und Auslassungen, sind Markennamen im Text besonders gekennzeich- net. Die in dieser Veröffentlichung vorgetragenen Ansichten geben die Meinung der Autoren wieder und repräsentieren nicht unbedingt die Beschlüsse oder die erklärte Politik der Weltgesundheitsorganisation. PRINTED IN DENMARK Inhalt Seite Einführung 1 Alkohol - keine Ware wie jede andere 2 Umfassende Strategie im Kontext der öffentlichen Gesundheit 4 Handlungsgrundsätze zur Steuerung des Alkoholkonsums im Kontext der öffentlichen Gesundheit 6 1. Steuerung des Alkoholkonsums in verschiedenen Umfeldern 8 Systeme zur Steuerung des Alkoholkonsums 8 Interessen an der Steuerung des Alkoholkonsums 9 Kultureller Kontext des Alkoholkonsums 10 Neuere Entwicklungen bei der Steuerung des Alkoholkonsums 10 Die Notwendigkeit internationaler Handlungsgrundsätze 12 Umfassende Handlungsgrundsätze für die Steuerung des Alkoholkonsums im Kontext der öffentlichen Gesundheit 12 2. Preisregulierung 14 Regulierung des Preiswettbewerbs 14 Besteuerung und andere Formen der Preiserhöhung 15 Evaluierung der Effektivität und anderer Folgen 16 3. Beschränkungen für Alkoholmarketing 18 Beschränkung der Inhalte der Werbung 20 Beschränkte Nutzung verschiedener Medien 21 Beschränkungen für Veranstaltungen, die der Alkoholwerbung dienen können 21 Wegfall der Steuervergünstigungen für Marketingaufwendungen 22 Totales Verbot der Alkoholwerbung 22 Eingeschränkte Darstellung des Alkohols in den Medien 22 Übersicht über verschiedene Marketingbeschränkungen 23 Evaluierung der Effektivität und anderer Folgen 23 4. Beschränkungen für den Einzelhandel mit Alkohol 25 Altersgrenze für Erwerb von alkoholischen Getränken 25 iii Eingeschränkter Verkauf an andere potentielle Risikopersonen 27 Zeitbeschränkungen 27 Ortsbeschränkungen 28 Erlaubnispflicht und zahlenmäßige Begrenzung der Schankwirtschaften und Verkaufsstellen 28 Staatliches Einzelhandelsmonopol für Alkohol 29 Durchsetzung der Beschränkungen für den Einzelhandel 29 Übersicht über Beschränkungen für den Einzelhandel 30 Evaluierung der Effektivität und anderer Folgen 31 5. Beschränkungen für die Verbraucher 36 Alkoholkauf 36 Alkoholmitnahme bei grenzüberschreitenden Reisen 37 Ortsbeschränkungen 37 Alkoholverbote im Zusammenhang mit bestimmten Tätigkeiten 37 Evaluierung der Effektivität und anderer Folgen 38 6. Beschränkungen für Alkoholherstellung und -handel 40 Standards für Produktsicherheit 40 Erlaubnispflicht 41 Staatsmonopole 42 Prohibition 43 Subventionen 43 Geltungsbereich der Beschränkungen 44 Evaluierung der Effektivität und anderer Folgen 45 7. Verantwortung der Alkoholanbieter für die Finanzierung der Gesundheitsförderung 49 B. Diskussion und Schlußfolgerungen 51 Die alten Steuerungsmechanismen abschaffen - und neue schaffen? 51 Evaluierung verschiedener Steuerungsmöglichkeiten 54 Wahl des richtigen Handlungsansatzes 55 Literaturhinweise 57 Anhang 1: Elementarskala der Steuerung des Alkoholkonsums.... 64 iv Einführung Die Schriftenreihe zum Europäischen Aktionsplan Alkohol behandelt alle wichtigen Strategien der Gesundheitsförderung in bezug auf den Alkohol. Anliegen der vorliegenden Veröffentlichung ist es, die ver- schiedenen Maßnahmen zur Steuerung des Alkoholkonsums zu beschreiben, die im Kontext der öffentlichen Gesundheit angewandt wurden und werden, sowie Forschungsarbeiten auszuwerten, die sich mit der Effektivität, den Folgen und Bedingungen dieser Maßnahmen befassen. Der Akzent liegt auf gesetzgeberischen und fiskalischen Grundsatzmaßnahmen zur Steuerung des Alkoholkonsums. Die Gesundheitserziehung hinsichtlich des Alkoholkonsums und die The- rapie für Personen mit Alkoholproblemen werden mitunter als Bestandteile dieses Themenkreises angesehen, bleiben hier aber außer Betracht. Im einführenden Kapitel wird der Rahmen für umfassende Hand- lungsgrundsätze zur Steuerung des Alkoholkonsums im Kontext der öffentlichen Gesundheit abgesteckt. Es folgt eine kurze Darstellung der verschiedenen Möglichkeiten der Steuerung des Alkoholkonsums sowie ihrer Bezüge zu unterschiedlichen kulturellen und historischen Umfeldern und wirtschaftlichen, volksgesundheitlichen und anderen Interessen. In den anschließenden Kapiteln werden die einzelnen Maßnahmen zur Steuerung des Alkoholkonsums besprochen und die Forschungsergebnisse hinsichtlich der Effektivität und Folgen dieser Maßnahmen zusammengefaßt. Am Schluß des Berichts findet sich eine kurze Erörterung der künftigen Erfordernisse und Möglichkeiten der Steuerung des Alkoholkonsums in sozial, wirtschaftlich, kulturell und politisch unterschiedlichen Ländern Europas. 1 Handlungsansätze zur Steuerung des Alkoholkonsums ALKOHOL - KEINE WARE WIE JEDE ANDERE Aus der Sicht der öffentlichen Gesundheit sind alkoholische Getränke ganz besondere Waren. In den meisten Ländern gelten für die Bereit- stellung und den Konsum von Alkohol zumindest einige Sonderrege- lungen. Dies rührt vor allem daher, daß mit dem Alkoholkonsum sehr viele wichtige gesundheitliche und soziale Probleme verknüpft sind. Daten aus einer Reihe europäischer Mitgliedstaaten der WHO (I) zei- gen folgendes: Alkoholkonsum ist die Ursache eines erheblichen Teils der Gesamtmorbidität und -mortalität, wobei schätzungsweise 6% der Todesfälle bei Personen unter 75 Jahren und ein Fünftel aller aku- ten Krankenhauseinweisungen mit dem Alkoholkonsum zusam- menhängen. Zu den signifikanten Gesundheitsproblemen in Zusammenhang mit Alkoholkonsum gehören Hypertonie, zerebrovaskuläre Krankheit, Krebs (besonders der oberen Atemwege und des Verdau- ungstrakts), Leberzirrhose sowie Schädigung der geistigen Gesundheit, u. a. durch Abhängigkeit und andere Verhaltenspro- bleme. Alkoholkonsum spielt bei mehr als einem Drittel aller Straßenver- kehrsunfälle eine Rolle und ist ein wichtiger Faktor bei Haushalts -, Freizeit- und Arbeitsunfällen. Alkoholkonsum ist sehr häufig bei familiärer Zerrüttung im Spiel, ferner bei Gewalttätigkeit in der Familie und Kindesmißbrauch sowie bei Störungen der öffentlichen Ordnung, Arbeitsunfällen und Arbeitsbummelei, und belastet die Gesellschaft erheblich durch Produktivitätseinbußen und Aufwendungen für die Bereiche Gesundheit, Soziales, Verkehr und Strafrecht (die wirtschaftliche Belastung wird auf 2 bis 3% des Bruttosozialprodukts geschätzt). Bisher nahm man allgemein an, in der Gesellschaft beträfen die mit dem Alkoholkonsum verknüpften gesundheitlichen Probleme im 2 Einführung wesentlichen nur alkoholabhängige Personen. Neuere Forschungs- arbeiten zeigen jedoch, daß solche Gesundheitsprobleme auch bei mäßigerem Trinken auftreten. Außerdem muß jemand, dessen Alko- holkonsum keine Probleme verursacht, unter Umständen die Folgen des Alkoholkonsums anderer tragen, z. B. bei Zerrüttung der Familie oder Gewalttätigkeit in der Familie und bei alkoholbedingten Unfäl- len im Verkehr oder am Arbeitsplatz. Maßnahmen zur Steuerung des Alkoholkonsums im Kontext der öffentlichen Gesundheit sollten sich daher auf den Alkoholkonsum insgesamt und auf die Probleme der Nichttrinker gleichermaßen beziehen wie auf die Probleme infolge starken oder übermäßigen Alkoholkonsums. In der Fassung von 1991 lautet das Ziel 17 des Europäischen Regionalkonzepts der WHO für Gesundheit für alle" (2): Bis zum Jahr 2000 sollte der gesundheitsschädigende Konsum Abhängigkeit bewirkender Stoffe wie Alkohol, Tabak und psychotroper Substanzen in allen Mitgliedstaaten erheblich zurückgegangen sein. Im Text heißt es weiter, dieses Ziel sei erreichbar, wenn auf allen Ebenen und in verschiedenen Bereichen in bezug auf Konsum und Herstellung dieser Substanzen ausgewogene Konzepte und Pro- gramme in die Praxis umgesetzt werden. Die spezifische Zielvorgabe für Alkohol lautet, den Alkoholkonsum um 25% zu senken und dabei vor allem den schädlichen Konsum einzuschränken ". Ziel 17 umfaßt zwei Strategien zum Abbau der alkoholbedingten Probleme. Eine zielt auf die Gesamtbevölkerung und den Rückgang des Alkoholkonsums insgesamt. Die andere zielt auf Risikogruppen und die Senkung des Alkoholkonsums bei starken Trinkern oder Per- sonen, die oft in besonders gefährlichen Situationen Alkohol trinken, z. B. vor dem Führen eines Kraftfahrzeugs. Der Europäische Akti- onsplan Alkohol hebt den auf die Gesamtbevölkerung zielenden Handlungsansatz aus folgenden Gründen hervor: Eine Verringerung des Alkoholkonsums insgesamt mindert die Probleme bei allen Trinkern. Starkes Trinken und die dadurch entstehenden Probleme werden von Maßnahmen nach diesem Ansatz ebenfalls positiv beeinflußt. 3 Handlungsansätze zur Steuerung des Alkoholkonsums Wird auf weniger starkes und häufiges Trinken orientiert, so hat dies langfristig bedeutsame kulturelle Konsequenzen: Ein Umfeld, in dem mäßigeres Trinken die Norm ist, würde Druck auf starke Trinker ausüben, den Alkoholkonsum einzuschränken, und somit die Wirkung etwaiger auf Risikogruppen zielender Maßnahmen erhöhen. Bei den Maßnahmen für Risikogruppen geht es vor allem darum, Problemtrinker zu ermitteln und ihnen zu helfen. UMFASSENDE STRATEGIE IM KONTEXT DER ÖFFENT- LICHEN GESUNDHEIT Erfahrungen in der ganzen Welt haben gezeigt, daß der Alkoholkon- sum und die daraus entstehenden Probleme nicht durch einzelne begrenzte Maßnahmen, z. B. Erziehung, Therapie oder Angebotsbe- schränkung, reduziert werden können. Zur Steuerung des Alkohol- konsums im Kontext der öffentlichen Gesundheit sind - in einem ausgewogenen Verhältnis - alle fünf in der Charta von Ottawa veran- kerten Strategien der Gesundheitsförderung anzuwenden (3): Entwicklung einer gesundheitsfördernden Gesamtpolitik Schaffung gesundheitsfördernder Lebenswelten Unterstützung gesundheitsbezogener Gemeinschaftsaktionen Entwicklung persönlicher Kompetenzen Neuorientierung der Gesundheitsdienste. Der Europäische Aktionsplan Alkohol (1), der von den Vertretern der europäischen Mitgliedstaaten der WHO als positiver Orientierungs- rahmen beschlossen wurde, beruht auf den Grundsätzen der Ottawa - Charta. Entwicklung einer gesundheitsfördernden Gesamtpolitik bedeutet, daß die Gesundheit in allen Bereichen und auf allen Ebenen auf die politische Tagesordnung gesetzt wird, wenn es um Alkohol geht. Das 4 Einführung Problem ist also, bei Entscheidungen über folgende Themen zu beach- ten: Agrarpolitik in bezug auf die Wein- und Bierherstellung; Regelungen für die Herstellung von alkoholischen Getränken und den Handel mit ihnen; Besteuerung des Alkohols; Haus- und Straßenver- kauf von Wein, Bier und Spirituosen; Verhütung von Verkehrs -, Arbeits- und Haushaltsunfällen; Sozialwesen und Strafrecht in bezug auf Alkoholprobleme. Schaffung gesundheitsfördernder Lebenswelten heißt unter anderem, daß in den Schulen und am Arbeitsplatz, in öffentlichen und privaten Einrichtungen, in den Familien und Freizeitstätten sowie an vielen anderen Orten etwas getan wird, um Alternativen zum Alkoholkon- sum zu entwickeln, um eine Verringerung des Alkoholkonsums zu erreichen und um Menschen mit Alkoholproblemen zu helfen. Unterstützung gesundheitsbezogener Gemeinschaftsaktionen ist eine Strategie, mit der Gemeinden, Bürgergruppen, örtliche Einrichtungen und Angehörige von Fachberufen, Stadtverwaltungen und andere kommunale Körperschaften aktiviert werden könnten, ihre Ressour- cen zu nutzen, um gesundheitsfördernde Lebenswelten zu schaffen, die offizielle und inoffizielle Steuerung des Alkoholangebots und -konsums anzustrengen und die Mitwirkung der Öffentlichkeit an alkoholbezogenen Maßnahmen zu verstärken. Die Entwicklung persönlicher Kompetenzen ist eine Strategie zur Aufklärung (und Erziehung) über Alkohol und Alkoholprobleme. Dies könnte in der Schule, zu Hause, am Arbeitsplatz, in der Freizeit und in anderen Umfeldern geschehen. Die Inhalte lassen sich über das Bildungswesen, die Angehörigen der Fachberufe und über kommer- zielle Kanäle und freiwillige Helfer verbreiten; auch können ver- schiedene Selbsthilfe- und Sozialhilfegruppen eine wichtige Rolle spielen. Zur Neuorientierung der Gesundheitsdienste gehört es, bei alkoholbe- zogenen Maßnahmen die Rolle der primären Gesundheitsversorgung als Katalysator, Vermittler von Überzeugungen und Multiplikator auszugestalten sowie Verfahrensweisen zu entwickeln, um Risiko- personen zu ermitteln und ihnen bei der Reduzierung des Alkohol- konsums zu helfen. Auch die Mitarbeiter der höherspezialisierten 5 Handlungsansätze zur Steuerung des Alkoholkonsums Gesundheitsdienste müssen Kompetenz dafür entwickeln, Alko- holprobleme zu erkennen und ihnen zu begegnen. HANDLUNGSGRUNDSÄTZE ZUR STEUERUNG DES ALKOHOLKONSUMS IM KONTEXT DER ÖFFENTLICHEN GESUNDHEIT Viele Bereiche der öffentlichen Verwaltung und der Politik befassen sich mit Fragen der Alkoholherstellung, des Handels mit Alkohol sowie des Alkoholkonsums und mit seinen Folgen. Eine Untersu- chung im Vereinigten Königreich (4) ergab, daß 16 verschiedene staatliche Dienststellen mit Alkoholfragen befaßt sind (Tab. 1). In vielen Dienststellen betraf dies mehr als ein Ressort. In den meisten Bereichen liegt die Zuständigkeit für Alkohol nicht nur bei den zen- tralen, sondern auch den regionalen und lokalen Behörden. Staatliche Eingriffe in die Herstellung von, den Handel mit und den Kauf von alkoholischen Getränken, werden Steuerung des Alkohol- konsums genannt, die Handlungsgrundsätze hierfür Handlungs- grundsätze zur Steuerung des Alkoholkonsums (5). Die Ziele der ver- schiedenen Behörden bei der Steuerung des Alkoholkonsums betref- fen nicht immer den Bereich der öffentlichen Gesundheit. Es obliegt den politischen Entscheidungsträgern für die öffentliche Gesundheit, auf andere Bereiche zuzugehen und die gegenseitige Abstimmung anzuregen, um die verschiedenen Maßnahmen zur Steuerung des Alkoholkonsums mit höchster Effektivität zur Förderung einer gesundheitsförderlichen Lebensweise zu nutzen. Dazu kann es erfor- derlich sein, ressortübergreifende Ausschüsse zu bilden oder die Tätigkeit der verschiedenen Verwaltungsbereiche auf andere Art zu koordinieren. 6 Einführung Tab. 1. Zuständigkeiten britischer staatlicher Dienststellen für den Alkohol Dienststelle Amt für Zoll und Verbrauchssteuern Finanzministerium Landwirtschaftsministerium Verkehrsministerium Innenministerium Zuständigkeit für Alkohol Ministerium für Gesundheit und Soziales Arbeitsministerium Ministerium für Handel und Industrie Kabinettsamt Verteidigungsministerium Amt des Lordkanzlers Umweltministerium Ministerium für Bildung und Wissenschaft Ministerium für Schottland Ministerium für Wales Ministerium für Nordirland Steuer Steuer, Handel, gesundheitliche Folgen Aufklärung und Erziehung, Handel Aufklärung und Erziehung, Verkehrs- wesen Werbung und Sponsoring, Angebotsbe- schränkungen, Kriminalität und öffent- liche Ordnung, Verkehrswesen, gesundheitliche Folgen Aufklärung und Erziehung, gesundheitliche Folgen Gesundheitliche Folgen, Handel Werbung und Sponsoring, Handel Gesundheitliche Folgen Aufklärung und Erziehung, Ange- botsbeschränkungen, Kriminalität und öffentliche Ordnung, Verkehrswesen, gesundheitliche Folgen Angebotsbeschränkungen Werbung und Sponsoring, Kriminalität und öffentliche Ordnung Aufklärung und Erziehung Aufklärung und Erziehung, Ange- botsbeschränkungen, Kriminalität und öffentliche Ordnung, Verkehrswesen, gesundheitliche Folgen, Handel Aufklärung und Erziehung, gesundheitliche Folgen Aufklärung und Erziehung, Werbung und Sponsoring, Angebotsbeschrän - kungen, Kriminalität und öffentliche Ordnung, Verkehrswesen, gesundheit- liche Folgen, Handel Quelle: Harrison & Tether (4). 7 1Steuerung des Alkohol- konsums in verschiedenen Umfeldern SYSTEME ZUR STEUERUNG DES ALKOHOLKONSUMS Methoden und Reichweite der Steuerung des Alkoholkonsums durch internationale, nationale, regionale und kommunale Behörden unter- scheiden sich von Land zu Land und auch von Epoche zu Epoche erheblich. An einem Ende des Spektrums steht die totale Prohibition in einigen islamischen Ländern. Das andere Ende ist wahrscheinlich das Angebot an leichteren Alkoholika in den Ländern, in denen Wein und Bier als normale Lebensmittel gelten, für die es nicht viele besondere Steuerungsmaßnahmen gibt. In vielen Ländern läuft fast ununterbrochen die politische Debatte darüber, ob bestimmte Maß- nahmen zur Steuerung des Alkoholkonsums abgeschafft oder einge- führt werden sollen. Zumindest in einigen Ländern wird bezüglich des Alkohols folgendes reglementiert: Kauf und Konsum, Preisgestaltung, Marketing, Groß - und Einzelhandel, Einfuhr, Ausfuhr und Herstellung sowie die Erzeugung der Ausgangsstoffe. Die Wege zur Umsetzung der Bestimmungen sind von Land zu Land unterschiedlich; hierzu gehö- ren: besondere Verantwortung der Inhaber von Schankkonzessionen in Hinsicht auf die Verhütung von alkoholbedingten Schäden; Beschränkung der Abgabe von Alkohol an Angetrunkene oder andere Personengruppen; Mindestalter für den Erwerb bzw. Konsum von Alkohol ( Alkohol- Mündigkeit "), 8 Steuerung des Alkoholkonsums in verschiedenen Umfeldern Zeit -, Orts- und sonstige Beschränkungen des Alkoholverkaufs und -konsums; Besteuerung des Alkohols; Subventionen oder Steuernachlässe für die Erzeugung der Aus- gangsstoffe, die Industrie, den Handel oder bestimmte privilegierte Gruppen, z. B. Diplomaten; Erlaubnispflicht (Konzession) für die Herstellung von bzw. den Handel mit Alkohol; Staatsmonopol für bestimmte Teilgebiete der Herstellung oder des Handels; totale oder partielle Prohibition. Es gibt Hunderte möglicher Kombinationen dieser Maßnahmen. Ihre Zahl wird noch größer, weil die meisten Maßnahmen auf unter- schiedlichen Ebenen (international, national, regional oder kommu- nal) und in verschiedenster Weise greifen können und weil in den meisten Ländern unterschiedliche Regelungen für die einzelnen Getränke bestehen. INTERESSEN AN DER STEUERUNG DES ALKOHOLKONSUMS Für staatliche Eingriffe in den Alkoholmarkt kann es viele Gründe geben. Insbesondere geht es um die Verhütung alkoholbedingter Gesundheitsprobleme. Weitere Ziele sind: Schutz der inländischen Hersteller vor internationalen Konkurrenten, Sicherstellung der Staatseinnahmen aus der Alkoholsteuer, Absatzsicherung für die die Ausgangsstoffe erzeugenden Landwirte, Unterstützung der Alkohol- industrie und des Gaststättengewerbes sowie Wahrung der öffent- lichen Ordnung, der religiösen und kulturellen Traditionen und der Verbraucherinteressen. In einigen Ländern greift der Staat vor allem zur Unterstützung der Weinbauern in den Alkoholmarkt ein. Dies gilt beispielsweise für den Entscheidungsprozeß der Europäischen Union, die im Rahmen ihrer Agrarpolitik erhebliche Subventionen vergibt. In manchen Ländern 9 Handlungsansätze zur Steuerung des Alkoholkonsums macht die Alkoholsteuer über 10% der gesamten Staatseinnahmen aus und ist somit ein gewichtiger finanzieller Faktor. In vielen Ländern werden Regelungen wie Staatsmonopole, Steuernachlässe und das Verbot oder die Subventionierung der Werbung eingesetzt, um die inländischen Alkoholhersteller auf dem Weltmarkt zu unterstützen. Der Einfluß religiöser Interessen spiegelt sich am deutlichsten in der gesetzlich verankerten Prohibition in vielen islamischen Ländern wider. KULTURELLER KONTEXT DES ALKOHOLKONSUMS Zwischen den Ländern bestehen erhebliche. kulturelle Unterschiede hinsichtlich des Alkoholkonsums, des Problembewußtseins und der Akzeptanz der Handlungsgrundsätze in Sachen Alkohol. In manchen Ländern wird vor allem Wein getrunken, in anderen Bier oder Spiri- tuosen. In einigen Ländern gilt es als ganz normal, zu den Mahlzeiten täglich Alkohol zu trinken (6), während in anderen Alkohol meist an den Wochenenden oder zu besonderen Anlässen konsumiert wird (Abb. 1). In einigen Ländern ist man sich bewußt, daß Alkohol eine Hauptursache für viele Störungen der öffentlichen Ordnung und Pro- bleme der öffentlichen Gesundheit ist, während man in anderen im Zusammenhang mit dem Alkoholkonsum lediglich den Alkoholis- mus" als Problem wahrnimmt. Diese Unterschiede sollten jedoch nicht überbewertet werden. So ist etwa im Mittelmeerraum täglicher Alkoholkonsum viel verbreiteter als in den nordischen Ländern, doch trinkt dort nur eine Minderheit der Erwachsenen täglich Alkohol. NEUERE ENTWICKLUNGEN BEI DER STEUERUNG DES ALKOHOLKONSUMS In vielen Ländern wurden in der zweiten Hälfte dieses Jahrhunderts Regelungen zur Sicherung der öffentlichen Ordnung und zur Förde- rung der öffentlichen Gesundheit und der Staatsfinanzen, die noch aus 10 Steuerung des Alkoholkonsums in verschiedenen Umfeldern Abb. 1 Prozentualer Anteil der Personen über 18 Jahre in 17 westeuropäischen Ländern, die täglich oder nahezu täglich Alkohol trinken (1990) 45 40 35 c 30 na)i 25 2 20 15 10 5 0 Crot N C 0)Q) CYL1:3 ID 77 CQ) cr U'T) Q) ß Q) crs U U C C C Q)mçaco -. ô cLi â E f4 .E a) QE) rnW- c 3amv)cnXCOminôcLi iLô u_ 00 x Q) v)(I) Q) Vor Beitritt der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik Quelle: Reader's Digest (6). der Zeit der Industrialisierung und Urbanisierung stammten, abgeschafft (5). Die meisten Länder Mittel- und Osteuropas haben während der politischen, wirtschaftlichen und sozialen Verän- derungen zu Beginn der neunziger Jahre die Maßnahmen zur Steuerung des Alkoholkonsums aufgehoben (Moskalewicz, J., unver- öffentlichte Daten, 1992). Mit dem Prozeß der westeuropäischen wirtschaftlichen und politischen Integration verlieren zunehmend auch jene Maßnahmen zur Steuerung des Alkoholkonsums ihre Berechtigung, mit denen angeblich die inländische Alkoholbranche vor der internationalen Konkurrenz geschützt werden soll (7). Diese oft als Liberalisierung der Handlungsgrundsätze für die Steuerung des Alkoholkonsums (J) bezeichneten Entwicklungen unterstreichen die 11 Handlungsansätze zur Steuerung des Alkoholkonsums Notwendigkeit, Maßnahmen im Kontext der öffentlichen Gesundheit zu verstärken, um den starken Einfluß der Agrarwirtschaft und der Alkoholbranche im internationalen Maßstab wettzumachen. DIE NOTWENDIGKEIT INTERNATIONALER HANDLUNGSGRUNDSÄTZE Die bedeutendsten Firmen der Alkoholindustrie sind multinational. Sie nutzen die internationalen Medien für ihr Marketing und versu- chen, sowohl nationale als auch internationale Entscheidungen zu beeinflussen. Ihr Einfluß auf die Alkoholpolitik in den Ländern Mit- tel- und Osteuropas und besonders in Afrika, Asien und Lateiname- rika löst zunehmend Besorgnis aus (8). Die Trinkgewohnheiten werden auch durch den zunehmenden Tou- rismus und den Kontakt mit anderen Kulturkreisen beeinflußt. Im Ausland erworbene neue Trinkgewohnheiten führen häufig zu einem höheren Alkoholkonsum, weil die alten und neuen Gewohnheiten nebeneinander bestehen. Bisher wurde im internationalen Alkoholhandel strategisch davon ausgegangen, den inländischen Herstellern neue Märkte zu erschlie- ßen und sie vor der internationalen Konkurrenz zu schützen. Dies hat zur Subventionierung der Alkoholproduktion und auch dazu geführt, daß man die gesundheitlichen Auswirkungen der gesteigerten Alko- holexporte auf die Einfuhrländer nicht ernst genug nahm (8). UMFASSENDE HANDLUNGSGRUNDSÄTZE FÜR DIE STEUERUNG DES ALKOHOLKONSUMS IM KONTEXT DER ÖFFENTLICHEN GESUNDHEIT Oft wird gefragt, welche Maßnahmen der Alkoholpolitik am wirk- samsten sind und welche am ehesten die Unterstützung der Öffent- lichkeit finden. Weil zumindest die Alkoholindustrie und das Gast- stättengewerbe oft gegen diese Maßnahmen opponieren, ist man ver- sucht, die Steuerung des Alkoholkonsums auf Strategien aufzubauen, denen sich keine mächtigen Interessengruppen außerhalb des 12 Steuerung des Alkoholkonsums in verschiedenen Umfeldern Gesundheitsbereichs widersetzen, z. B. Gesundheitserziehung, The- rapie und Aktionen freier Gruppen. In der Realität läßt sich die Wirkung einer Maßnahme sehr schwer von der anderer Maßnahmen und Entwicklungen trennen. Viele For- scher verweisen auch darauf, daß jede einzelne Maßnahme nur als Bestandteil umfassender Handlungsgrundsätze mit unterschiedlichen Maßnahmen und Strategien erfolgreich sein kann. So scheint die Gesundheitserziehung über die Medien nur einen recht geringen Einfluß auf den Alkoholkonsum zu haben, doch kann sie das öffent- liche Problembewußtsein auf diesem Gebiet schärfen und damit die Unterstützung der Öffentlichkeit für andere Maßnahmen der Alko- holpolitik im Kontext der öffentlichen Gesundheit gewinnen helfen (9). Investitionen in die Therapie der Alkoholabhängigkeit verhindern nicht, daß weitere Menschen alkoholabhängig werden, doch die präventiven Handlungsgrundsätze könnten an Glaubwürdigkeit ver- lieren, wenn man diese Therapie vernachlässigt (10). Gemeindenahe Maßnahmen zur Prävention von Alkoholproblemen sind dann wirk- sam, wenn sie durch andere Präventionsstrategien unterstützt werden. Sie sind auch erforderlich, um die Einstellungen der Öffentlichkeit zur Alkoholproblematik zu verändern. Gleichzeitig zeigen die Erfah- rungen aus vielen Projekten, daß gemeindenahe Maßnahmen erfolglos bleiben, wenn andere Maßnahmen der Prävention vernachlässigt werden (11). Die Erfahrungen mit der rigorosen Beschränkung des Alkoholkon- sums in der ersten Hälfte dieses Jahrhunderts in einigen nordischen Ländern und in den Vereinigten Staaten sowie während der sowje- tischen Anti- Alkohol- Kampagne von 1985 bis 1988 haben gezeigt, daß ohne ausreichende Unterstützung durch die Öffentlichkeit und effektive Durchsetzung durch die Behörden eine derartige Politik langfristig nicht durchzuhalten ist (12). Erfahrungen aus weniger rigorosen Veränderungen der Handlungsgrundsätze zur Steuerung des Alkoholkonsums lehren auch, daß entsprechende Maßnahmen im Rahmen einer umfassenden Alkoholpolitik im Kontext der öffent- lichen Gesundheit konzipiert werden müssen, die die verschiedenen Strategien und Maßnahmen in einem ausgewogenen Verhältnis kom- biniert und in der Bevölkerung breite Unterstützung für die notwen- digen Maßnahmen im Bereich der öffentlichen Gesundheit findet. 13 2Preisregulierung Hinsichtlich des Preises verhalten sich alkoholische Getränke wie alle anderen Waren. Die Nachfrage steigt, wenn der Preis sinkt oder lang- samer steigt als die Einkommen der Verbraucher. Sie sinkt, wenn der Preis stärker steigt als die Einkommen. Daher kann die Preisregulie- rung als Mittel zur Steuerung des Alkoholkonsums eingesetzt werden. Die Preisregulierung erfolgt meist auf nationaler Ebene, doch ist es wegen der internationalen Wirtschaftsintegration wichtiger geworden, dieses Mittel auch international anzuwenden. In Kanada und den Vereinigten Staaten erfolgt die Preisregulierung auf der Ebene der Provinzen bzw. Staaten; grundsätzlich wären Beschränkungen des Preiswettbewerbs auch lokal möglich. REGULIERUNG DES PREISWETTBEWERBS In vielen Ländern werden die Alkoholpreise reguliert, um dem Preis- wettbewerb entgegenzutreten. Anliegen sind die Ausgewogenheit des Weinmarkts, um das Einkommen der Hersteller zu gewährleisten, sowie Beschränkungen für das Marketing, das zu erhöhtem Alkohol- konsum und damit zu Alkoholproblemen führen könnte. Staatsmonopole sind das wirksamste Mittel staatlicher Preisregulie- rung. Gibt es keine Konkurrenz, so können bei der Preisbildung für Alkoholika andere Faktoren berücksichtigt werden. Die Preisregulie- rung ist auch in einem System erlaubnispflichtiger oder freier Privat- unternehmen möglich, z. B. durch staatliche Festlegung von Einzel- oder Großhandels- bzw. Mindest- oder Höchstpreisen. 14 Preisregulierung BESTEUERUNG UND ANDERE FORMEN DER PREISERHÖHUNG Fast überall liegt der Preis der alkoholischen Getränke über den Her- stellungskosten. Auf den Preis werden Verkaufssteuern aufgeschla- gen, außerdem können Verbrauchssteuern unterschiedlicher Höhe hinzukommen. Bei Preissteigerungen geht es vor allem darum, die Staatseinnahmen zu erhöhen, das Einkommen der Weinbauern zu sichern und übermäßigen Alkoholkonsum zu verhüten. Die Einnah- men durch den Alkohol können einen wesentlichen Teil der Staats- einnahmen ausmachen. So beträgt ihr Anteil in Finnland etwa 7 bis 10 %; in Polen lag er während der kommunistischen Herrschaft sogar noch höher (5). System und Höhe der Alkoholbesteuerung sind von Land zu Land sehr unterschiedlich. In den meisten Ländern wird auf Alkohol eine besondere Verbrauchssteuer erhoben. In vielen Ländern wird die Steuer nach dem Reinalkoholgehalt des Getränks festgelegt, so daß die Steuer für höherprozentige Getränke höher liegt. Viele Länder erheben hohe Steuern auf Alkoholimporte, doch steht eine solche Unterstützung zugunsten der inländischen Hersteller im Widerspruch zu den Grundsätzen des Freihandels. In den nordischen Ländern, in Irland und im Vereinigten Königreich sind die Alkoholsteuern viel höher als in den Mittelmeerländern. Die Europäische Union hat versucht, die Alkoholbesteuerung in ihren Mitgliedstaaten zu harmonisieren, doch ist es ihr bisher lediglich gelungen, Mindeststeuersätze festzulegen. Per 1. Januar 1993 galten nachstehende Sätze (13). Der Mindestsatz für Wein (einschließlich Schaumwein) liegt bei Null. Der Mindestsatz für Bier beträgt 0,748 ECU pro Hektoliter pro Plato - grad bzw. 1,87 ECU pro Hektoliter pro Alkoholgrad des Endprodukts. Der Mindestsatz für Getränke außer Wein und Bier mit einem Alko- holgehalt unter 22% liegt bei 45 ECU pro Hektoliter des Produkts. 15 Handlungsansätze zur Steuerung des Alkoholkonsums Der Mindestsatz für Spirituosen beträgt 550 ECU pro Hektoliter Reinalkohol. Mitgliedstaaten mit einem Steuersatz von maximal 1000 ECU pro Hektoliter Reinalkohol dürfen diesen nicht verändern. Mitgliedstaaten mit einem Steuersatz von über 1000 ECU pro Hek- toliter Reinalkohol dürfen ihn nicht unter 1000 ECU senken. Tab. 2 zeigt die in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union gel- tenden Steuersätze für Spirituosen, Wein und Bier (14). Tab. 2. Verbrauchssteuern, in ECU /hi, auf Spirituosen, Wein und Bier in den 12 Mitgliedstaaten der Europäischen Union (1992) Land Spirituosen Tischwein Bier Dänemark 3316 125 76 Vereinigtes Königreich 2653 172 76 Irland 2503 256 121 Belgien 1464 35 19 Niederlande 1358 35 20 Deutschland 1231 0 7 Frankreich 975 3 3 Portugal 643 0 13 Italien 618 0 24 Spanien 559 0 4 Luxemburg 214 14 6 Griechenland 90 0 6 Quelle: Rossi (14). EVALUIERUNG DER EFFEKTIVITÄT UND ANDERER FOLGEN Nur in einigen wenigen Studien wurde untersucht, wie sich die Beschränkung des Preiswettbewerbs auswirkt (15). Sie kann zu einem geringfügigen Rückgang des Alkoholkonsums führen. Die Wirkung von Preisänderungen wurde vielfach untersucht (16). Die wirt- schaftswissenschaftlichen Begriffe Preiselastizität" und ,,Einkom- menselastizität" werden verwendet, um darzustellen, wie die 16 Preisregulierung Nachfrage nach Alkohol auf Änderungen des Alkoholpreises oder der Einkommen der Verbraucher reagiert (5). Die meisten Studien geben eine Preiselastizität für den Gesamtalko- holkonsum von -0,3 bis -0,8 an (16). Das heißt, eine einprozentige Erhöhung des realen Preises aller Alkoholika reduziert den Konsum um 0,3 bis 0,8 %. Die Einkommenselastizität scheint ein wenig höher zu liegen, von 0,4 bis 1,5, so daß eine einprozentige Steigerung des Realeinkommens der Verbraucher zu einer Konsumsteigerung von 0,4 bis 1,5% führt. Der Alkoholkonsum nimmt also wahrscheinlich zu, wenn die Alkoholpreise in Inflationszeiten nicht in gleicher Höhe steigen wie die anderen Preise und die Löhne. Aus den meisten Studien geht hervor, daß die Preis- und Einkom- menselastizität für Wein und Spirituosen größer ist als für Bier (16, 17). Die übergreifende Preiselastizität ", d. h. die Auswirkung der Preisänderung für eine Getränkeart auf die Nachfrage nach einer anderen, scheint recht gering zu sein; allerdings wurden diese Fakto- ren nicht ausführlich untersucht (18). Offenbar wechseln die meisten Menschen ihr Lieblingsgetränk nicht wegen bloßer Veränderungen der Preisrelationen. Die Auswirkung höherer Preise wurde zuweilen getrennt für starke und mäßige Trinker untersucht. Die Studien (19, 20) gelangen zu der Schlußfolgerung, daß starke Trinker sensibler auf Preisänderungen reagieren als mäßige. Dementsprechend würde bei Preissteigerungen ihr Alkoholkonsum stärker zurückgehen als der von mäßigen Trin- kern. Die Preisbildung ist ein wirksames Mittel zur Steuerung des Alkohol- konsums. Die negativen Auswirkungen von Steuererhöhungen sind nicht besonders signifikant. Sie betreffen den Einfluß der Alko- holpreise auf die Verbraucherpreise insgesamt, der eine gewisse inflationäre Wirkung auf die Volkswirtschaft haben könnte, sowie die zunehmende legale, aber auch illegale grenzüberschreitende Verbrin- gung von Alkoholika (21). 17 3Beschränkungen für Alkoholmarketing In bezug auf Alkohol werden viele verschiedene Marketingstrategien angewandt, u. a. Werbung in Fernsehen, Hörfunk, Zeitungen und Zeitschriften, Direktwerbung bei bestimmten Verbrauchergruppen, Sponsoring von Sport- und Kulturveranstaltungen und Förderung der Präsenz des Alkohols in Fernsehsendungen und Schlagern. Die Marketingstrategie versucht natürlich, dem Kunden die Vorteile einer jeden Ware nahezubringen. Etwaige schädliche Eigenschaften werden zwar vielleicht erwähnt, jedoch ohne daß man dem Kunden abrät, die Ware zu kaufen. Daher bringt Marketing für Alkoholika bestimmte Probleme im Kontext der öffentlichen Gesundheit mit sich. In den meisten Industriestaaten gelten zumindest einige Beschrän- kungen für Alkoholmarketing (Tab. 3). In vielen Ländern beruhen sie teilweise auf dem freiwilligen Einverständnis der Alkoholindustrie oder der Medien; für das Marketing von Tabak und anderen gesund- heitsschädigenden Erzeugnissen bestehen ähnliche Beschränkungen. In vielen Ländern wird Alkoholmarketing darüber hinaus durch gesetzliche Bestimmungen geregelt (9). Es gibt zwei Strategien für die Beschränkung des Alkoholmarketing. Bei der einen wird lediglich versucht, die Inhalte der Kampagne und die Zielgruppe zu beschränken, damit nicht für eine besonders schädliche Form des Alkoholkonsums geworben wird. Die ehrgeizi- gere Strategie beruht auf der pessimistischen Bewertung der Wirkun- gen von Teilregelungen; hier wird versucht, sämtliches Alkoholmar- keting in einigen oder sogar in allen Medien zu verbieten. 18 Tab. 3. Verschiedene Regelungen für das Marketing von Alkoholika in 16 Ländern Land Staatliche Einigungen Beschrän- über Selbst - kungen beschränkung Eingeschränktes Eingeschränktes Marketing für Marketing für Bier oder Wein Spirituosen im im Fernsehen Fernsehen Eingeschränktes Sponsoring Australien - x - - - Belgien - x - - - Dänemark x x x x x Deutschland - x - - - Finnland x - x x x Frankreich x x x x x Irland x x - x - Italien x x x x x Norwegen x x x x x Österreich x - - x - Portugal x - x x - Schweden x x x x Schweiz x - x x - Spanien x - x x - Vereinigte Staaten x x - x - Vereinigtes x x - x - Königreich Quelle: Rossi (14). Handlungsansätze zur Steuerung des Alkoholkonsums BESCHRÄNKUNG DER INHALTE DER WERBUNG Es gibt zahlreiche Vereinbarungen zwischen privaten Alkoholherstel- lern und Werbemedien über sogenannte freiwillige Beschränkungen bei den Inhalten der Werbung. Sehr oft entstehen diese freiwilligen" Vereinbarungen unter dem Druck von Interessengruppen oder der Drohung, daß andernfalls restriktive gesetzliche Bestimmungen erlas- sen würden. In einigen Ländern werden die Werbeinhalte durch gesetzliche Regelungen eingeschränkt. Ein Beispiel für die gesetzliche Beschränkung von Werbeinhalten ist die Richtlinie des Rates der Europäischen Gemeinschaften von 1989 über Fernsehausstrahlungen (22), in der es heißt: Die Fernsehwerbung für alkoholische Getränke muß folgenden Kriterien ent- sprechen: a) Sie darf nicht speziell an Minderjährige gerichtet sein und insbesondere nicht Minderjährige beim Alkoholgenuß darstellen. b) Es darf keinerlei Verbindung zwischen einer Verbesserung der körper- lichen Leistung und Alkoholgenuß oder dem Führen von Kraftfahrzeugen und Alkoholgenuß hergestellt werden. c) Es darf nicht der Eindruck erweckt werden, Alkoholgenuß fördere sozia- len oder sexuellen Erfolg. d) Sie darf nicht eine therapeutische, stimulierende, beruhigende oder kon- fliktlösende Wirkung von Alkohol suggerieren. e) Unmäßigkeit im Genuß alkoholischer Getränke darf nicht gefördert oder Enthaltsamkeit oder Mäßigung nicht negativ dargestellt werden. f) Die Höhe des Alkoholgehalts von Getränken darf nicht als positive Eigenschaft hervorgehoben werden. Es gibt Vorschläge (9), in der Alkoholwerbung genaue Angaben über die gesundheitlichen Auswirkungen des Alkohols vorzuschreiben. 20 Beschränkungen für Alkoholmarketing BESCHRÄNKTE NUTZUNG VERSCHIEDENER MEDIEN In vielen Ländern gibt es Beschränkungen für die Nutzung bestimmter Medien für das Alkoholmarketing. Da das Fernsehen die Einstel- lungen der Menschen sehr nachhaltig beeinflußt und da Jugendliche offenbar besonders auf den Einfluß der elektronischen Medien ansprechen, wird Werbung im Fernsehen und Hörfunk häufiger freiwillig oder gesetzlich untersagt als in anderen Medien. In vielen Ländern wird auf Alkoholwerbung in Sendungen für Minderjährige entweder freiwillig verzichtet, oder sie ist gesetzlich verboten. In Frankreich wurde 1991 ein Gesetz verabschiedet, das die Werbung für alle Getränke mit einem Alkoholgehalt von über 1,2% verbietet. Verboten ist auch jede Werbung mit Jugendlichen als Zielgruppe, jede Werbung im Fernsehen und in Sportstätten sowie das Sponsoring von Sportveranstaltungen. Werbung ist nur in der Erwachsenenpresse, an den Herstellungs- und Verkaufsstätten des Erzeugnisses sowie bei besonderen Veranstaltungen gestattet. Sämtliche Werbung muß den Hinweis enthalten, daß der Mißbrauch des Erzeugnisses die Gesund- heit gefährdet (23). BESCHRÄNKUNGEN FÜR VERANSTALTUNGEN, DIE DER ALKOHOLWERBUNG DIENEN KÖNNEN Das Sponsoring von Kultur -, Sport- und anderen öffentlichen Veran- staltungen hat in letzter Zeit einen höheren Stellenwert beim Marke- ting für viele Waren bekommen. Der Sponsor erhöht seinen Bekannt- heitsgrad in der Öffentlichkeit und kann die Veranstaltung oft auch zur Absatzförderung nutzen. Der Präsident der niederländischen Brauerei Heineken, Karel Vuursten, formuliert nachstehende Ziele für das Sponsoring: Das Sponsoring von Veranstaltungen ist ein wichtiges Tätigkeitsfeld für eine Firma wie Heineken. Wichtigstes Ziel ist die weltweite Produktpräsentation im Fernsehen und Hörfunk und in den Printmedien. Wir machen auch regen Gebrauch von der Gelegenheit, bei gesponserten Veranstaltungen als Gastgeber aufzutreten (24). 21 Handlungsansätze zur Steuerung des Alkoholkonsums Das Sponsoring durch die Alkoholindustrie kann entweder völlig oder bei bestimmten Veranstaltungen (z. B. Sportereignisse oder Veran- staltungen für Minderjährige) verboten werden. Das Sponsorenwesen könnte auch durch ein totales Verbot der Alkoholwerbung einge- schränkt werden, weil die Industrie an einem Sponsoring ohne gün- stige Werbemöglichkeiten weniger interessiert ist. WEGFALL DER STEUERVERGÜNSTIGUNGEN FÜR MARKETINGAUFWENDUNGEN Die Marketingaufwendungen einer Firma gehen in den meisten Län- dern in die Herstellungskosten ein. Normalerweise wird lediglich der Teil der Firmeneinnahmen besteuert, der über den Herstellungskosten liegt. Also kann eine Firma durch Erhöhung des Marketingaufwands die Steuerlast senken, was auch so interpretiert werden kann, daß der Steuerzahler teilweise dafür aufkommt. So entstand der Gedanke, die steuerliche Abzugsfähigkeit des Aufwands für das Alkoholmarketing abzuschaffen (25). TOTALES VERBOT DER ALKOHOLWERBUNG In einigen Ländern ist die Werbung entweder für sämtliche Alkoho- lika oder für Spirituosen total verboten. Ein solches Verbot betrifft nicht nur die Alkoholwerbung in den Medien, sondern auch auf Postern vor Restaurants oder Alkoholverkaufsstellen und andernorts. EINGESCHRÄNKTE DARSTELLUNG DES ALKOHOLS IN DEN MEDIEN Die Darstellung des Alkohols in Zeitungsartikeln und besonders in den populären Unterhaltungssendungen von Fernsehen und Hörfunk beeinflußt wahrscheinlich das Trinkverhalten stärker als die direkte Werbung (9). Zuweilen zielt das Sponsoring darauf ab, die Öffent- lichkeit über die normalen Fernsehprogramme oder durch Zeitungs- fotos zu erreichen. Am auffälligsten geschieht dies in Sportsendungen des Fernsehens, z. B. Übertragungen von Auto- und Motorradrennen. 22 Beschränkungen für Alkoholmarketing In vielen Ländern wurde versucht, dieses versteckte" Marketing einzuschränken. Die staatlichen Medien stehen hier unter besonderem Druck. So wurden in den Vereinigten Staaten freiwillige Ver- einbarungen erprobt, die Darstellung des Alkohols in den Medien zu beschränken (9). ÜBERSICHT ÜBER VERSCHIEDENE MARKETING- BESCHRÄNKUNGEN Die meisten Beschränkungen für das Marketing bestehen auf nationa- ler Ebene bzw. (in Kanada und den Vereinigten Staaten) auf der Ebene der Provinzen bzw. Bundesstaaten. Einige Regelungen, z. B. für die Werbung auf Postern und vor Alkoholverkaufsstellen oder für das Sponsoring von Kultur- und Sportveranstaltungen, könnten auch lokal erlassen werden. Der Rat der Europäischen Gemeinschaften hat seine erste Richtlinie zur Regelung der Werbung auf zwischenstaat- licher Ebene verabschiedet. Es besteht ein wachsender Bedarf an internationalen Maßnahmen zur Regelung des Marketing, besonders in den elektronischen Medien. Nationale Regelungen reichen ange- sichts der grenzüberschreitenden Ausstrahlung, oft per Satellitenfern- sehen, nicht aus. Das ist ein wichtiger Grund dafür, daß sich in den neunziger Jahren die Einstellungen zum Alkohol bei den Jugendlichen in den Ländern Mittel- und Osteuropas verändert haben (26). EVALUIERUNG DER EFFEKTIVITÄT UND ANDERER FOLGEN Evaluierungsstudien zu neuen Bestimmungen für die Alkoholwer- bung, z. B. zum versuchsweisen Werbeverbot in British Columbia oder zum totalen Verbot in Finnland und Norwegen, haben keine ein- deutigen kurzfristigen Wirkungen auf den Alkoholkonsum insgesamt nachgewiesen (9, 15, 27). Einige Studien zeigen jedoch, daß das Wer- beverbot eine statistisch signifikante Wirkung auf die Reduzierung des Alkoholkonsums und der Alkoholprobleme haben kann (28). Der Einfluß der Werbung auf Jugendliche scheint eindeutiger zu sein; so 23 Handlungsansätze zur Steuerung des Alkoholkonsums hat die Werbung in Kalifornien bei Grundschülern der Elementar- schule positivere Einstellung und demzufolge verstärkte Neigung zum Alkoholkonsum erzeugt (15). Die hauptsächliche Schlußfolgerung aus der Evaluierung besagt, daß der wichtigste Effekt der Werbung nicht der unmittelbare Einfluß auf den Alkoholkonsum ist, sondern die nachhaltige Prägung der Ansich- ten über Alkohol im gesellschaftlichen Leben, wobei Alkohol mit den angenehmsten Augenblicken im Leben assoziiert wird, während die Folgeschäden nicht zur Sprache kommen (9). So tritt der Effekt bei Jugendlichen ziemlich rasch ein, in der Gesamtbevölkerung indes wesentlich später. Während die quantitative Wirkung der Alkoholwerbung auf den Alkoholkonsum und die daraus entstehenden Probleme sich vielleicht erst nach längerer Zeit manifestieren, wird die qualitative Wirkung früher deutlich. Wird Alkohol in der Werbung als eine ganz gewöhnliche Ware dargestellt, lassen sich die Menschen schwerer davon überzeugen, daß sie vorsichtiger damit umgehen müssen und daß Gesundheitserziehung oder Beschränkungen überhaupt notwendig sind. Die Werbung muß daher auch beschränkt werden, um andere Maßnahmen zur Steuerung des Alkoholkonsums zu unterstützen (25). Beim Vergleich der Effektivität einzelner Beschränkungen der Wer- bung ist zu bedenken, daß sich Vorschriften über Werbeinhalte oft sehr schwer durchsetzen lassen, weil sich die Regelungen für ver- antwortungsbewußte Werbung unterschiedlich interpretieren lassen. Teilverbote führen meist dazu, daß lediglich von einem Werbeme- dium zu einem anderen gewechselt wird. Ein totales Verbot der Direktwerbung kann sich auch negativ auswirken, wenn die Alko- holindustrie zu Strategien des indirekten Marketing, z. B. Sponsoring, übergeht und deren Anwendung nicht wirksam beschränkt wird (9, 25). 24 4Beschränkungen für den Einzelhandel mit Alkohol Das System des Einzelhandels für Alkoholika weist von Land zu Land erhebliche Unterschiede auf. Es gibt verschiedene Einrichtungen mit Schankkonzession, z. B. Bars, Gaststätten, Restaurants, Kneipen und Schenken sowie verschiedene Arten von Schnaps- und Weinläden, Gemischtwarenhandlungen und Supermärkten mit der Erlaubnis zum Straßenverkauf von Alkohol. Der Aufbau des gesamten Einzelhandelssystems und der Stellenwert der Verkaufsstellen unterscheiden sich je nach dem kulturellen Kontext des Alkoholkon- sums und den sozialökonomischen Bedingungen. Auch die Beschränkung des Einzelhandels wird sehr unterschiedlich gehandhabt. Zu den Maßnahmen gehören Altersgrenzen und andere Beschränkungen des Kundenkreises, Zeit- und Ortsbeschränkungen, Schankkonzessionen und Erlaubnispflicht, ein staatliches Einzelhan- delsmonopol und die Prohibition. Diese Maßnahmen lassen sich zugunsten der öffentlichen Gesundheit ergreifen, um den Alkohol- konsum sowohl insgesamt einzuschränken als auch ihn und die daraus entstehenden Probleme bei bestimmten Bevölkerungsgruppen zu beeinflussen. ALTERSGRENZE FÜR ERWERB VON ALKOHOLISCHEN GETRÄNKEN In den meisten Ländern ist das Mindestalter für den Erwerb von Alkoholika gesetzlich festgelegt; diese Altersgrenze liegt zwischen 16 und 21 Jahren (Tab. 4). In vielen Ländern ist sie für verschiedene Getränke unterschiedlich, oft wird auch zwischen Ausschank und Straßenverkauf (29) unterschieden. 25 Handlungsansätze zur Steuerung des Alkoholkonsums Tab. 4. Mindestalter für den Kauf von Spirituosen in einigen Ländern Land Mindestalter (in Jahren) Australien 18 Dänemark 18 Deutschland 18 Finnland 18 Frankreich 18 Irland 18 Italien 16 Japan 20 Kanada 18 Niederlande 18 Norwegen 20 Österreich 16 Polen 18 Schweden 18 Schweiz 16 Spanien 16 Ehemalige UdSSR 21 Vereinigte Staaten 21 Vereinigtes Königreich 18 Quelle: Rossi (14). Zwischen 1960 und 1990 haben viele Länder - zeitgleich mit der Her- absetzung des Wahlrechtsalters oder dieser folgend - das Mindestalter für den Erwerb von alkoholischen Getränken herabgesetzt. In den Vereinigten Staaten, wo solche Entscheidungen den einzelnen Staaten obliegen, herrscht die Tendenz, die Altersgrenze wieder von 18 Jah- ren auf 21 Jahre zu erhöhen (30). Es gibt zwei Gründe für die Festlegung einer solchen Altersgrenze. Zum einen geht es darum, alkoholbedingte Probleme wie Straßenver- kehrs- und andere Unfälle sowie Alkoholvergiftung bei Jugendlichen auf ein Minimum zu reduzieren. Zum anderen soll die frühzeitige Gewöhnung an Alkohol verhindert werden, die in manchen Fällen zu einem Alkoholkonsum in gesundheitsschädlichen Mengen führen könnte. 26 Beschränkung für den Einzelhandel mit Alkohol EINGESCHRÄNKTER VERKAUF AN ANDERE POTENTIELLE RISIKOPERSONEN In vielen Ländern ist der Verkauf oder Ausschank von Alkohol an Angetrunkene verboten; in Restaurants darf Alkohol nur zusammen mit einer Mahlzeit konsumiert werden. In vielen Ländern darf Alko- hol an Einzelpersonen nicht auf Kredit verkauft werden; auch der Alkoholverkauf an Militärpersonen oder Kraftfahrer kann verboten sein. Außerdem bestehen Rationierungen oder andere Beschränkun- gen für den Straßenverkauf pro Person (31). In einigen Staaten der USA und in einigen Provinzen Kanadas obliegt den Inhabern von Schankkonzessionen besondere Verantwortung für die Einhaltung dieser Bestimmungen. Es finden spezielle Lehrgänge statt, und die Verantwortlichen werden durch Information und Kon- trollen unterstützt (32). Bei solchen Bestimmungen geht es oft darum, Probleme der Trun- kenheit zu verhüten und den Alkoholkonsum starker Trinker zu begrenzen. ZEITBESCHRÄNKUNGEN In vielen Ländern gelten für den Alkoholverkauf Beschränkungen hinsichtlich der Tageszeiten bzw. Wochentage. In manchen Ländern ist der Straßenverkauf sonntags untersagt, in anderen auch samstags. Sowohl für den Straßenverkauf als auch für den Ausschank gelten in den meisten Ländern tageszeitliche Beschränkungen (33). Für solche Regelungen können viele Gründe maßgeblich sein. Zum einen geht es um die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung am Abend oder zu religiös bedeutsamen Zeiten, z. B. am Sonntag und während des Gottesdienstes. Zum anderen sollen die Ausschankzeiten in Gaststätten begrenzt und die Versuchung eingeschränkt werden, sich für das Wochenende mit Alkohol einzudecken. Unabhängig vom ursprünglichen Ziel werden diese Regelungen auch angewandt, um den Alkoholkonsum insgesamt zu beeinflussen. 27 Handlungsansätze zur Steuerung des Alkoholkonsums ORTSBESCHRÄNKUNGEN In einigen Ländern ist der Verkauf von Alkoholika in der Nähe von Kirchen oder Schulen, an Tankstellen und bei Sportveranstaltungen verboten (34). Damit soll offenbar Distanz zwischen dem Alkohol und den Kindern, der Religionsausübung, dem Sport und dem Führen von Kraftfahrzeugen geschaffen werden. Der Verkauf von Alkohol am Arbeitsplatz ist in vielen Ländern ent- weder durch den Arbeitgeber, durch Vereinbarung zwischen Arbeit- gebern und Gewerkschaften oder kraft Gesetzes verboten. Dabei geht es um die Verhütung von Unfällen und Produktionsausfällen. ERLAUBNISPFLICHT UND ZAHLENMÄSSIGE BEGREN- ZUNG DER SCHANKWIRTSCHAFTEN UND VERKAUFS- STELLEN In vielen Ländern ist die Erlaubnis einer lokalen oder zentralen Behörde (Konzession) erforderlich, ehe bestimmte Alkoholika ausge- schenkt oder im Straßenverkauf angeboten werden dürfen. In man- chen Ländern wird dies für Spirituosen weitaus strenger gehandhabt als für Bier und Wein. Mit der Erlaubnispflicht lassen sich die Schankwirtschaften und Verkaufsstellen zahlenmäßig begrenzen (29). In Norwegen benötigt man zum Verkauf oder Ausschank alkoho- lischer Getränke eine Konzession des Gemeinderats. Das Gesund- heitsministerium kann Touristenhotels die Schankkonzession erteilen, falls sie vom Gemeinderat verweigert wurde (34). Die Erlaubnispflicht für den Einzelhandel mit Alkohol ist aus vielen Gründen erforderlich. Zum einen muß sichergestellt werden, daß die Regelungen über das Mindestalter für den Erwerb von alkoholischen Getränken und über die Öffnungszeiten eingehalten werden. Zum anderen geht es darum, für jeden verkauften Tropfen Alkohol Steuern einzunehmen. Werden die Schankwirtschaften und Verkaufsstellen zahlenmäßig begrenzt, so will man durch ein begrenztes Alkohol- angebot meist verhindern, daß öffentliche Gesundheit und Ordnung beeinträchtigt werden. Die Erlaubnispflicht dient auch dazu, das Niveau der Inhaber von Schankkonzessionen zu beeinflussen; man 28 Beschränkung für den Einzelhandel mit Alkohol verweigert Lokalen, in denen offenbar zu starkem Trinken animiert wird, die Schankkonzession und erteilt sie Lokalen, wo zivilisiertes" Trinken erwartet werden kann. STAATLICHES EINZELHANDELSMONOPOL FÜR ALKOHOL In vielen nordischen Ländern, Staaten der USA und Provinzen Kana- das, den Ländern Mittel- und Osteuropas und einigen Entwicklungs- ländern liegt zumindest auf einem Teil des Einzelhandels mit Alkohol ein Staatsmonopol. Der Umfang dieses Monopols ist unterschiedlich. Der Straßenverkauf von Spirituosen und anderen starken Alkoholika unterliegt häufiger einem Staatsmonopol als der Ausschank generell und der Straßenverkauf von Bier und Wein (35). Ein Staatsmonopol für den Straßenverkauf von Spirituosen besteht in mehr als zehn Staaten der USA. In einigen besitzen die örtlichen Behörden das Monopol für alle Alkoholika (36). Ziel des Staatsmonopols ist häufig, die Umsetzung verschiedener Handlungsgrundsätze für die Steuerung des Alkoholkonsums sicher- zustellen, z. B. Mindestalter für den Erwerb von alkoholischen Getränken und andere Regelungen sowie Werbebeschränkungen. Das Einzelhandelsmonopol kann auch dazu dienen, zum Schutz der öffentlichen Gesundheit und Ordnung das Angebot an Alkohol insgesamt oder an bestimmten Alkoholika zu begrenzen. Ein weiterer Grund sind die hohen garantierten Staatseinnahmen aus dem Alkohol- verkauf. DURCHSETZUNG DER BESCHRÄNKUNGEN FÜR DEN EINZELHANDEL Selbst in einem relativ kleinen Land kann es Zehntausende Lokale mit Schankkonzession und Läden mit Erlaubnis zum Straßenverkauf von Alkohol geben, so daß die Durchsetzung der verschiedenen Bestimmungen aufwendig ist. Sie obliegt normalerweise der Polizei 29 Handlungsansätze zur Steuerung des Alkoholkonsums und den Gerichten, doch können auch freie Organisationen und gemeindenahe Gruppen zur Unterstützung herangezogen werden (11). Besonders in Nordamerika kann den Inhabern von Schankkonzessio - nen besondere Verantwortung obliegen (32). In Ontario (Kanada) z. B. haften sie zivilrechtlich für Verletzungen, die angetrunkene Gäste erleiden oder verursachen. Sie können auch haftbar gemacht werden, wenn sie einem Angetrunkenen weiter Alkohol ausschenken (37). ÜBERSICHT ÜBER BESCHRÄNKUNGEN FÜR DEN EINZELHANDEL Die meisten in diesem Kapitel beschriebenen Maßnahmen werden im Zuge der nationalen Alkoholpolitik angewandt. In Bundesstaaten unterliegen die meisten dieser Maßnahmen der Rechtssprechung der einzelnen Staaten bzw. Provinzen (38). Einige Beschränkungen, z. B. die Beschränkung der Verkaufszeiten und die Erlaubnispflicht, wer- den örtlich festgelegt. Zumindest im Prinzip wäre auch vieles andere auf lokaler Ebene regelbar. Tab. 5 zeigt Beispiele der Regelungen in verschiedenen Ländern. Grundsätzlich könnten zumindest einige Beschränkungen auch zwi- schenstaatlich beschlossen werden, z. B. Altersgrenze für den Erwerb von alkoholischen Getränken und Mindestbeschränkungen in bezug auf die Verkaufszeiten. Bisher gibt es solche zwischenstaatlichen Regelungen jedoch nicht. Im Gegenteil - es wird Druck ausgeübt, bestimmte nationale Beschränkungen aufzuheben, wie etwa in der Stellungnahme der Europäischen Kommission, die Staatsmonopole in den nordischen Ländern seien im Fall des Beitritts zur Europäischen Union nicht aufrechtzuerhalten (39). 30 Beschränkung für den Einzelhandel mit Alkohol Tab. 5 Verschiedene Beschränkungen für den Einzelhandel mit Alkoholika Beschränkung Länder (Beispiele) Altersgrenze für Erwerb von Alkohol Beschränkter Verkauf an Angetrunkene Beschränkter Verkauf an andere Personengruppen Zeitbeschränkungen Ortsbeschränkungen Erlaubnispflicht und zahlen- mäßige Begrenzung der Schankwirtschaften und Verkaufsstellen Staatsmonopol für den Einzelhandel mit Alkoholika in den meisten Industriestaaten in den meisten Industriestaaten in vielen Ländern, besonders in Kriegszeiten in den meisten mittel- und westeuropäischen, nordischen und nordamerikanischen Ländern in vielen Staaten der USA und europäischen Ländern in den skandinavischen, nordamerikanischen und einigen anderen Ländern in Finnland, Norwegen, Schweden und einigen Staaten der USA sowie in vielen mittel- und osteuropäischen Ländern (zumindest vor 1989) EVALUIERUNG DER EFFEKTIVITÄT UND ANDERER FOLGEN Mindestalter für den Erwerb von alkoholischen Getränken Besonders in Kanada und den Vereinigten Staaten wurde untersucht, welche Folgen die Herabsetzung oder Erhöhung des Mindestalters für legalen Alkoholkonsum hat. In den achtziger Jahren haben viele Staaten der USA die Altersgrenze auf 18 Jahre herabgesetzt. 31 Handlungsansätze zur Steuerung des Alkoholkonsums Evaluierungsstudien ergaben, daß daraufhin die alkoholbedingten Straßenverkehrsunfälle mit Beteiligung von Kraftfahrern im Alter von 18 bis 20 Jahren signifikant zunahmen. Dies war einer der Gründe dafür, daß einige Staaten Ende der achtziger Jahre das Mindestalter für den Erwerb bzw. Konsum von alkoholischen Getränken wieder heraufgesetzt haben. Anschließende Untersuchungen ergaben einen Rückgang der alkoholbedingten Unfälle mit jungen Kraftfahrern (30). In vielen Ländern herrscht die Auffassung, die Alkohol- Mündigkeit" könne nicht später einsetzen als das Wahlrecht und die allgemeine staatsbürgerliche Mündigkeit. Auch hält man ein hohes Mindestalter für schwer durchsetzbar. Dies scheint nur mit starker Unterstützung der Öffentlichkeit möglich, wie es sie Ende der achtziger Jahre in den Vereinigten Staaten für die machtvollen Kampagnen gegen Alkohol am Steuer gab. Beschränkter Verkauf an Erwachsene Die Wirkung des beschränkten Verkaufs von Alkohol an Angetrun- kene oder bestimmte Kategorien von Erwachsenen wurde bisher kaum untersucht. Auf jeden Fall zeigen Untersuchungen in Nordamerika zur Unterweisung und Haftbarkeit der Inhaber von Schankkonzessionen (32), daß es mit der gezielten Durchsetzung dieser Beschränkungen gelingen kann, alkoholbedingte Straßenverkehrsunfälle und höchstwahrscheinlich auch andere alkoholbedingte Probleme zu reduzieren. Die Rationierung des individuellen Kaufs von Alkohol hat sich als sehr wirksame Möglichkeit erwiesen, potentiell schädigenden Alko- holkonsum zu mindern. Diese Beschränkung wurde jedoch aufgeho- ben, weil sie als zu tiefer Eingriff in die Persönlichkeitsrechte des einzelnen galt (31). Zeitbeschränkungen Veränderte tageszeitliche bzw. wochentägliche Beschränkungen für den Alkoholverkauf wurden auf ihre Wirkung untersucht. In einer australischen Großstadt nahmen nach Einführung des sonntäglichen Alkoholverkaufs die Verkehrsunfälle zu (40). In Schweden führte die versuchsweise Schließung der Spirituosenläden an Sonnabenden zu einem Rückgang des Alkoholabsatzes und der polizeilichen 32 Beschränkung für den Einzelhandel mit Alkohol Maßnahmen wegen Störungen des häuslichen Friedens (41). In Norwegen wirkte sich die versuchsweise Schließung an Sonnabenden kaum auf den Alkoholkonsum insgesamt aus, führte aber zu deutlich weniger Polizeimeldungen über Trunkenheit und Störungen des häuslichen Friedens (42). Ein ähnlicher Versuch in Finnland (43) bewirkte den Rückgang sowohl des Alkoholkonsums insgesamt als auch der alkoholbedingten Probleme. Demnach scheinen tageszeit- liche bzw. wochentägliche Beschränkungen für den Alkoholverkauf wirksame Instrumente bei der Steuerung des Alkoholkonsums zu sein. Ortsbeschränkungen Die Wirkung von Ortsbeschränkungen wurde nicht systematisch evaluiert. Sie können sich aus lokalen Maßnahmen gegen Alkohol oder gegen spezifische alkoholbedingte Probleme ergeben, z. B. Alkohol am Steuer. Werden sie mit anderen Beschränkungen oder Maßnahmen kombiniert, läßt sich ihre Effektivität schwer einschät- zen. Im Prinzip unterstreichen Beschränkungen dieser Art, daß der Alkohol keine Ware wie jede andere ist; sie können langfristige Wir- kungen auf die kulturellen Normen hinsichtlich des Alkohols haben. Erlaubnispflicht und zahlenmäßige Begrenzung der Schankwirtschaften und Verkaufsstellen Es ist klar erwiesen, daß eine spürbare Reduzierung der Verfügbarkeit von Alkoholika normalerweise zu einem Rückgang des Alkoholkon- sums und der alkoholbedingten Probleme führt. Dies zeigte sich bei Streiks im Einzelhandel (44), in Kriegszeiten (31) und während der Anti- Alkohol- Kampagne von 1985 bis 1987 in der UdSSR (12). Es steht auch fest, daß eine spürbar größere Verfügbarkeit von Alkoho- lika normalerweise zu einer Zunahme des Alkoholkonsums insgesamt und der alkoholbedingten Probleme führt. Erhöhter Konsum eines bestimmten Getränks bewirkt keinen gleichhohen Rückgang bei ande- ren Getränken, sondern kommt zumindest teilweise zum bisherigen Konsum hinzu. Dies zeigte sich beispielsweise, als Finnland und Island die Beschränkungen für den Bierverkauf lockerten (45) (Olafsdottir, H., unveröffentlichte Angaben, 1990). Schwieriger lassen sich die Auswirkungen nicht so gravierender Unterschiede im Netz der Schankwirtschaften und Verkaufsstellen evaluieren. Ergebnisse aus dem Vereinigten Königreich (46) und den 33 Handlungsansätze zur Steuerung des Alkoholkonsums Vereinigten Staaten (47) zeigen jedoch, daß ein dichteres Netz zu höherem Alkoholkonsum insgesamt und zu einer Zunahme der alko- holbedingten Probleme führt. Am deutlichsten war die Beziehung zwischen der Netzdichte und den akuten Problemen, gemessen an den Festnahmen infolge Trunkenheit (47). Staatliches Einzelhandelsmonopol Vergleichende Untersuchungen (35, 47) haben gezeigt, daß ein par- tielles Einzelhandels- Staatsmonopol den Alkoholkonsum insgesamt und zumindest einige der alkoholbedingten Probleme reduziert. Inwiefern ein Staatsmonopol die Folgeschäden des Alkoholkonsums mindern kann, hängt jedoch von Zielstellung und Management ab. Geht es um erhöhte Staatseinnahmen aus dem Alkohol, wie dies in einigen Staaten der USA der Fall zu sein scheint (Holder, H., unveröf- fentlichte Angaben, 1992), so ist der Unterschied zu einem Privat- unternehmen gering. Bietet das Staatsmonopol seinen Kunden keine hochwertige Leistung, so verliert es an Akzeptanz in der Bevölkerung, und alle Initiativen zur Steuerung des Alkoholkonsums büßen an Popularität ein. Diese Erfahrung wurde in vielen mittel- und osteu- ropäischen Ländern gemacht (26). Obliegt einem Staatsmonopol - wie in den nordischen Ländern - Verantwortung für Ziele im Kontext der öffentlichen Gesundheit, so kann es als Partner bei lokalen und nationalen Maßnahmen zur Gesundheitsförderung angesehen werden (48). Durchsetzung Die Effektivität der Durchsetzung verschiedener Beschränkungen für den Einzelhandel wurde nicht genauer untersucht. Wie bereits gesagt, zeigen nordamerikanische Studien zur Unterweisung und Haftbarkeit der Inhaber von Schankkonzessionen, daß eine bessere Durchsetzung zu einem signifikanten Rückgang der alkoholbedingten Probleme füh- ren kann. Vergleichende Untersuchungen deuten auch darauf hin, daß die Durchsetzung verschiedener Beschränkungen an Effektivität gewinnt, wenn Marktbeschränkungen, z. B. Staatsmonopole oder andere Wettbewerbsbeschränkungen, stark ausgeprägt sind (49). Gleichzeitig zeigt der Fehlschlag einer strikten Reglementierung des Alkoholkonsums jedoch, daß strenge Einzelhandelsbeschränkungen ohne entsprechende Durchsetzung das Entstehen eines großen 34 Beschränkung für den Einzelhandel mit Alkohol Schwarzmarkts für Alkohol fördern können. Dann wird gegen die Bestimmungen verstoßen, der Markt für schwarzgebrannten Alkohol, Surrogate' oder geschmuggelten Alkohol wächst, und die alkoholbe- dingten gesundheitlichen und sozialen Probleme können sich sogar verschärfen (12, 26). ' Ursprünglich für andere Zwecke hergestellter Alkohol (Industrie- alkohol, Parfums usw.), der jedoch als Genußmittel genutzt wird. 35 5Beschränkungen für die Verbraucher Die Alkoholgesetzgebung greift größtenteils auf der Angebotsseite, doch gibt es auch etliche gesetzliche Beschränkungen auf der Ver- braucherseite - stets zu dem Zweck, entweder die Gesundheit der Bevölkerung oder die öffentliche Ordnung zu schützen. Die meisten Beschränkungen für die Verbraucher werden auf nationa- ler Ebene oder - in einigen Bundesstaaten - auf der Ebene der einzel- nen Staaten bzw. Provinzen erlassen. Die Europäische Union bemüht sich derzeit um Harmonisierung einiger Bestimmungen. Manche Regelungen, z. B. Ortsbeschränkungen für den Alkoholkonsum, können auch lokal erlassen werden. ALKOHOLKAUF Es gelten die gleichen Beschränkungen wie für den Verkauf von Alkohol an bestimmte Personengruppen. Am stärksten verbreitet ist das Verbot des Verkaufs an Minderjährige und Angetrunkene. Diese Beschränkungen können durch Unterweisung der Inhaber von Schankkonzessionen effektiver werden. Bis 1955 gab es in Schweden ein Kontingentierungssystem, mit dem jeder Alkoholkauf überwacht werden konnte. Durch Entzug des Kon- tingents konnte man Alkoholabhängige am Alkoholkauf in den Läden des Staatsmonopols hindern (50). Kontingentierung oder anderweitige Beschränkung des Alkoholkaufs gibt es auch in Krisenzeiten, besonders im Krieg. Dann werden nor- malerweise auch Lebensmittel und Industrieprodukte rationiert. 36 Beschränkungen für die Verbraucher ALKOHOLMITNAHME BEI GRENZÜBERSCHREITENDEN REISEN In vielen Ländern gilt eine strenge gesetzliche Begrenzung der Menge an Alkoholika, die man zollfrei in ein Land einführen darf. Häufig liegt die Grenze bei 1 bis 2 Litern Spirituosen und 2 bis 3 Litern ande- rer Getränke. In der Europäischen Union wird der Versuch, die Alko- holsteuern und -zölle zu harmonisieren, dadurch unterstützt, daß man (außer bei Flugreisen) sehr große Mengen genehmigt. Ein erwachse- ner Bürger der Europäischen Union durfte 1993 zum persönlichen Gebrauch 110 Liter Bier, 90 Liter Wein und 10 Liter Spirituosen aus einem Land der Europäischen Union in ein anderes einführen (48, 51). ORTSBESCHRÄNKUNGEN In vielen Ländern ist der Alkoholkonsum an bestimmten Orten, z. B. in Schulen, Sportstätten, militärischen Einrichtungen, Zügen und Bussen sowie in der Nähe von Kirchen, verboten. Dies gilt auch für Alkohol am Arbeitsplatz. Im Vereinigten Königreich wurde der Alkoholkonsum in Sportstätten und einigen anderen Einrichtungen nach Fußballkrawallen und Störungen der öffentlichen Ordnung in den achtziger Jahren beschränkt. Einige Länder, z. B. Finnland, haben den Alkoholkonsum in der Öffentlichkeit - abgesehen von eigens ausgewiesenen Orten - verboten. ALKOHOLVERBOTE IM ZUSAMMENHANG MIT BESTIMMTEN TÄTIGKEITEN Trunkenheit in der Öffentlichkeit ist in vielen Ländern gesetzwidrig. In den letzten Jahrzehnten wurde sie jedoch weitgehend entkrimina- lisiert. Trunkenheit am Arbeitsplatz ist in vielen Ländern gemäß gesetzlichen oder anderen Bestimmungen strafbar. Das Führen eines Kraftfahrzeugs unter Alkoholeinfluß wurde in den letzten Jahrzehnten in den meisten Industriestaaten immer stärker beschränkt. Tab. 6 zeigt die Blutalkoholgrenzwerte für einige europäische Länder (52). 37 Handlungsansätze zur Steuerung des Alkoholkonsums Tab. 6. Blutalkoholgrenzwerte in einigen europäischen Ländern Grenzwert des Blutalkoholspiegels Land (mg /100 ml Blut) 100 Irland 80 Belgien, Dänemark, Deutschland, Frankreich, Griechenland, Luxemburg, Österreich, Schweiz, Spanien, Vereinigtes Königreich 60 Island 50 Finnland, Niederlande, Norwegen, Portugal, Türkei 20 Polen, Schweden 0 Bulgarien, Rumänien, ehemalige UdSSR Quelle: Kommission der Europäischen Gemeinschaften (52). EVALUIERUNG DER EFFEKTIVITÄT UND ANDERER FOLGEN Die Effektivität der Steuerung des Alkoholkonsums hängt sehr stark davon ab, wie konsequent sie durchgesetzt wird. Werden Aus- und Fortbildung sowie Haftbarkeit der Inhaber von Schankkonzessionen ernstgenommen, kann die Beschränkung des Alkoholkaufs zu einer Abnahme der alkoholbedingten Probleme führen (30). Räumt man der Polizei das Recht zu verstärkter Kontrolle und Aufklärung hinsicht- lich des Alkohols am Steuer ein, so können das Führen von Kraftfahr- zeugen unter Alkoholeinfluß und dadurch die alkoholbedingten Straßenverkehrsunfälle zurückgehen. Durch Kampagnen gegen Alko- hol am Arbeitsplatz wurde die Zahl der Arbeitsunfälle gesenkt (53). Das schwedische Kontingentierungssystem hat alkoholbedingte Pro- bleme effektiv verhütet; seine Abschaffung führte zu einer starken 38 Beschränkungen für die Verbraucher Zunahme des Alkoholkonsums und insbesondere der Probleme über- mäßigen Konsums (50). Ohne Unterstützung der Bevölkerung und effektive Durchsetzung haben diese Beschränkungen weit geringere Wirkung. Einige - wie das Verbot der Trunkenheit in der Öffentlichkeit - sind zuweilen sogar kontraproduktiv, wenn beim Versuch der Durchsetzung mehr Schaden als Nutzen entsteht (54). Dies war einer der Gründe für die Entkriminalisierung dieses Tatbestands. 39 6Beschränkungen für Alkoholherstellung und -handel Die Alkoholherstellung ist zumindest dann ein Thema für die öffent- liche Gesundheit, wenn die Produktionsbedingungen die Gesundheit der Arbeiter gefähr- den; man für die Alkoholproduktion Ressourcen benutzt, die dringend zur Abdeckung der Grundbedürfnisse der Bevölkerung benötigt werden; ungewöhnlich gesundheitsschädliche Alkoholika hergestellt wer- den; die Reglementierung der Produktion indirekt der Beeinflussung des Alkoholkonsums und der Steuerung des Alkoholmarketing dient. Beschränkungen der Alkoholeinfuhr und des Großhandels können die Reglementierung der inländischen Alkoholproduktion ergänzen oder als selbständige Steuerungsstrategie dienen. STANDARDS FÜR PRODUKTSICHERHEIT In den meisten Ländern gelten für die Qualität der Alkoholika zumin- dest einige Standards für die Produktsicherheit, darunter allgemeine Standards, die die Herstellung von Nahtangs- und Genußmitteln mit gesundheitsschädlichen Verunreinigungen verbieten. In den meisten 40 Beschränkungen für Alkoholherstellung und -handel Ländern gibt es auch Vorschriften für den maximalen Äthanolgehalt verschiedener Getränkearten. Getränke, bei denen der Alkoholge- schmack verdeckt wird, und Flaschen oder Dosen, die wie alkohol- freie Getränke aussehen, können verboten werden. In vielen Ländern gibt es Vorschriften für die Verkaufspackungen von Alkohol und die Hinweise auf der Verpackung, z. B. auf den Äthanolgehalt des Getränks. Eine EG- Richtlinie des Rates (55) schreibt solche Hinweise für die Verpackung von Getränken mit einem Alkoholgehalt von über 1,2% vor. In den Vereinigten Staaten sind für die Verpackung Hinweise auf die gesundheitsschädliche Wirkung des Alkohols mit folgendem Wortlaut vorgeschrieben (15). REGIERUNGSAMTLICHE WARNUNG: 1) Der Bundesamtsarzt warnt alle Frauen davor, während der Schwangerschaft Alkohol zu trinken, weil dies zu Geburtsschäden führen kann. 2) Der Genuß alkoholischer Getränke beeinträch- tigt die Fähigkeit, ein Kraftfahrzeug zu führen oder eine Maschine oder Anlage zu bedienen, und kann gesundheitliche Probleme hervorrufen. ERLAUBNISPFLICHT In vielen Ländern wird für die Herstellung und Einfuhr von Alkohol sowie für den Alkoholgroßhandel eine staatliche Erlaubnis benötigt. Dies betrifft in manchen Fällen nur die kommerzielle Herstellung und den Verkauf von Alkoholika, während die Herstellung für den Eigenverbrauch freigestellt ist. Zuweilen sind auch nur bestimmte Getränke erlaubnispflichtig. Oft gelten für Spirituosen strengere Regelungen als für Bier oder Wein. So benötigen private Brennereien und Brenner in Deutschland eine Erlaubnis (Konzession), und ein Großteil des gebrannten Alkohols wird von einem bundeseigenen Betrieb übernommen, der auch viele der Ausgangsstoffe an die Spirituosenhersteller liefert (56). Die Erlaubnispflicht kann vielen Zwecken dienen. In Verbindung mit Begrenzungen der Herstellungsmenge kann mit ihr die Gesamtmenge von verschiedenen zum Konsum bestimmten Getränke begrenzt werden. Begrenzt werden kann das Angebot an bestimmten Getränkearten, z. B. an hochprozentigen Getränken wie Spirituosen. Auch die Verbindung mit Qualitätsforderungen, z. B. Standards für 41 Handlungsansätze zur Steuerung des Alkoholkonsums Erzeugnissicherheit, ist möglich. Die Erlaubnispflicht kann auch für Ziele außerhalb des Kontexts der öffentlichen Gesundheit genutzt werden, z. B. Wettbewerbsschutz für bestimmte Hersteller. STAATSMONOPOLE In vielen - auch marktwirtschaftlichen - Ländern bestehen Staats- monopole für den Handel mit Alkoholika. Meist gilt das Monopol für einen oder mehrere Bereiche (Ausfuhr, Einfuhr, Groß- und Einzel- handel). Zuweilen bezieht sich das Monopol auf die Alkoholherstel- lung. Ein solches Produktionsmonopol ist meist auf die inländische Spirituosenherstellung begrenzt (Branntweinmonopol), während die Herstellung von Bier und Wein durch die Erlaubnispflicht geregelt wird (35). In Polen reicht das Staatsmonopol für die Herstellung von Alkoholika bis ins Mittelalter zurück. Die Alkoholherstellung war das Privileg zunächst der herrschenden Klassen, dann der Grundbesitzer. In den zwanziger Jahren wurde unter dem Einfluß der Mäßigungsbewegung ein Staatsmonopol errichtet, während der Nazibesatzung aber abge- schafft. Es wurde unmittelbar nach Besatzungsende (1944) wieder eingeführt und dann ab 1988 wieder abgeschafft (57) (Moskale- wicz, J., unveröffentlichte Angaben, 1992). Zweck des Staatsmonopols sind maximale Staatseinnahmen, die Stabilisierung des Weinmarkts durch ein staatliches Großhandels- monopol für Spirituosen wie in Frankreich, Deutschland und der Schweiz und die Ausschaltung privaten Gewinnstrebens und direkte Kontrolle über ein Erzeugnis, dessen Konsum mit Problemen der öffentlichen Gesundheit und der öffentlichen Ordnung einhergeht (31). Sehr oft sind die Anliegen von Staatsmonopolen unterschiedlich oder gar widersprüchlich. Im Prinzip jedoch bietet ein solches Monopol Möglichkeiten für alkoholbezogene Handlungsansätze im Kontext der öffentlichen Gesundheit; es kann ein hochwirksames Instrument dafür sein, den Konsumdruck zu mindern. Dem Monopol kann auch 42 Beschränkungen für Alkoholherstellung und -handel Verantwortung für die Unterstützung von Prävention und Forschung übertragen werden, wie dies in den nordischen Ländern der Fall ist. PROHIBITION In der ersten Hälfte dieses Jahrhunderts herrschte - in einigen nordi- schen Ländern und den Vereinigten Staaten die Prohibition - das Ver- bot des Konsums alkoholischer Getränke, des Handels mit ihnen und ihrer Herstellung. Diese totale Prohibition wurde vor dem Zweiten Weltkrieg aufgehoben, gilt aber noch immer in einigen islamischen Ländern. Andererseits können auch Verbote für bestimmte Getränke verfügt werden; so waren in Island bis 1989 Herstellung und Verkauf von Bier verboten. In vielen Industriestaaten sind Herstellung und Verkauf hochprozen- tiger Alkoholika, z. B. Wodka mit über 50 - 60% Reinalkohol, verboten. Normalerweise werden solche Bestimmungen nicht als Teilprohibition" verstanden. SUBVENTIONEN In vielen Ländern werden die Alkoholhersteller, insbesondere die Weinbauern, subventioniert. Die Europäische Gemeinschaft subven- tionierte den Alkoholsektor im Jahre 1989 mit etwa 2 Milliarden ECU, das entsprach 7 ECU pro Bürger (58). Das Hauptargument zugunsten der Subventionen ist die Sicherung von Arbeitsplätzen in der Agrarwirtschaft. Die Subventionen der Europäischen Gemeinschaft dienten auch der Verbesserung der Weinqualität, indem für bessere Sorten höhere Subventionen gezahlt wurden. Ein wichtiges Ziel ist der Schutz der inländischen Hersteller vor der ausländischen Konkurrenz und in der Europäischen Union der Schutz der Erzeuger in den Mitgliedstaaten vor der Außenkonkurrenz (59). Aus der Sicht der öffentlichen Gesundheit wirken sich Subventionen nicht immer positiv aus. Im Gegenteil: sie führen zu einem größeren 43 Handlungsansätze zur Steuerung des Alkoholkonsums Alkoholangebot und erschweren es den politischen Entscheidungs- trägern dadurch, Maßnahmen zu akzeptieren, die die Nachfrage nach dem subventionierten Erzeugnis dämpfen (50). Subventionen dienen auch oft der Unterstützung der Alkoholexporte, was zu einer Ver- schärfung der alkoholbedingten Probleme andernorts, besonders in Entwicklungsländern, führen kann. Grundsätzlich könnten Subventionen aber auch dazu dienen, Beschäftigte der Alkoholbranche in andere Erwerbszweige zu lenken. Diese Strategie wird beim Kampf gegen die Herstellung illegaler Drogen genutzt: Man kann den Bauern durch Subventionen einen Anreiz bieten, den illegalen Anbau zugunsten anderer Kulturen ein- zustellen oder die Landwirtschaft ganz aufzugeben (60). Eine ähn- liche Strategie kann in einigen Ländern, ergänzend zur Durchführung gesetzlicher Bestimmungen, notwendig sein, um das Schwarzbrennen und den Schwarzhandel mit Alkohol einzudämmen (26). GELTUNGSBEREICH DER BESCHRÄNKUNGEN Die meisten hier beschriebenen Beschränkungen werden auf der Ebene der nationalen Alkoholpolitik angewandt. In Bundesstaaten wie Kanada und den Vereinigten Staaten obliegen sie der Rechts - sprechung der Provinzen bzw. Staaten (31). In einigen Ländern, z. B. Norwegen und Schweden, gab es Ende des 19. und Anfang des 20. Jahrhunderts ein städtisches Konzessions- und Monopolwesen (34, 50). Tab. 7 zeigt Beispiele der Beschränkungen in verschiedenen Ländern. Grundsätzlich wären viele dieser Beschränkungen auch auf zwi- schenstaatlicher Ebene möglich. Bisher haben sich die zwischen- staatlichen Maßnahmen, z. B. der Europäischen Union und des GATT, jedoch auf den Versuch konzentriert, protektionistische Beschränkungen auf Alkoholeinfuhren und Ausfuhrsubventionen abzubauen. 44 Beschränkungen für Alkoholherstellung und -handel Tab. 7. Verschiedene Beschränkungen der Herstellung, Einfuhr und Ausfuhr von Alkoholika und des Großhandels Beschränkung Länder (Beispiel) Allgemeine Standards für Produkt- sicherheit Spezielle Standards für Produktsicherheit für Alkohol, z. B. maximaler Athanolgehalt oder Angabe des Athanolgehalts Warnende Hinweise auf der Verpackung Erlaubnispflicht für Spirituosenherstellung, -großhandel bzw. -einfuhr Erlaubnispflicht für die Wein- und Bierherstellung Staatsmonopol für die Herstellung von Spirituosen bzw. den Großhandel mit ihnen Staatsmonopol für den Großhandel mit Alkoholika, ihre Einfuhr und Ausfuhr sowie teilweise für ihre Herstellung Alle Industriestaaten Die meisten Industriestaaten; Europäische Union Vereinigte Staaten Viele Länder, mit geringerer Aufsicht über Bier und Wein Finnland, Norwegen, Schweden, einige Staaten der USA und Provinzen Kanadas Deutschland und Schweiz Finnland, Schweden, einige Staaten der USA und Provinzen Kanadas sowie mittel- und osteuropäische Länder vor 1989 EVALUIERUNG DER EFFEKTIVITÄT UND ANDERER FOLGEN Standards für Produktsicherheit Die Geschichte der Alkoholpolitik hat in den meisten Industriestaaten mit Maßnahmen gegen schwarzgebrannten Alkohol, Industriealkohol, 45 Handlungsansätze zur Steuerung des Alkoholkonsums verfälschte Alkoholika2 und hausgemachten Alkohol begonnen. Eines der Hauptargumente zur Steuerung des Alkoholmarkts waren die Gesundheitsschäden durch unreine Erzeugnisse. Gleichzeitig aber brachte diese Steuerung dem Staat erhebliche Einnahmen durch die Alkoholsteuer. Die Erfahrungen aus der Geschichte vieler Entwicklungsländer und einiger Länder Mittel- und Osteuropas zeigen, daß die Möglichkeiten für eine Alkoholpolitik zum Schutz der öffentlichen Gesundheit sehr beschränkt sind, solange man nicht nachhaltig gegen das Schwarzbrennen ", die Surrogate und andere ohne Qualitäts- und Sicherheitskontrolle hergestellte Alkoholika vorgeht. Eine strenge Kontrolle des legalen Alkoholmarkts ohne gleichzeitige effektive Maßnahmen gegen den illegalen Markt kann zu vielen gesundheit- lichen und sozialen Problemen führen, die mit dem größeren Konsum unreinen oder extrem starken Alkohols zusammenhängen (26). Viele Länder haben Obergrenzen für den Reinalkoholgehalt der verschiedenen Getränke festgelegt. Allgemein lehrt die Erfahrung, daß dadurch die Inzidenz der Alkoholvergiftungen und wohl auch die Folgeschäden der Trunkenheit zurückgegangen sind, doch gibt es zur Effektivität dieser Maßnahme kaum Untersuchungen. Die obligatorische Angabe des Reinalkoholgehalts des Getränks auf der Verpackung wird durch Forschungsergebnisse gerechtfertigt, wonach der Verbraucher oft nicht genau weiß, wieviel Alkohol er zu sich genommen hat, und die Menge oft unterschätzt (61). Dies könnte beim Führen eines Kraftfahrzeugs oder Bedienen einer Maschine oder Anlage besonders gefährlich werden. Wirksamer sind die Angaben, wenn sie nicht nur als Prozentanteil des Reinalkohols, sondern auch als Standardmaß" ausgedrückt werden, so daß der Verbraucher den Alkoholgehalt der einzelnen Getränke leichter vergleichen kann (62). Die Einführung von Wamhinweisen in den Vereinigten Staaten soll das Risikobewußtsein der Bevölkerung geschärft haben. Zwar gibt es kaum Hinweise auf ein gemindertes Risikoverhalten bei den im 2 Verfälschte Alkoholika können Surrogat (s. S. 35) enthalten; es kann sich aber auch um minderwertige Getränke handeln, die als Markenware ausgegeben werden. 46 Beschränkungen für Alkoholherstellung und -handel Warnhinweis genannten Risikogruppen, doch könnte sich das höhere Risikobewußtsein in der Öffentlichkeit langfristig positiv auswirken (15). Deutlicher konnte nachgewiesen werden, daß ähnliche War- nungen auf Zigarettenschachteln zu einem Rückgang des Rauchens beigetragen haben; damit haben viele Länder auch größere Erfahrun- gen (63). Erlaubnispflicht, Staatsmonopole und Prohibition Da die Erlaubnispflicht und die Staatsmonopole vielen Anliegen außerhalb des Kontexts der öffentlichen Gesundheit dienen können, sind auch ihre Auswirkungen unterschiedlich und nach verschiedenen Kriterien zu evaluieren. Eine umfangreiche Vergleichsstudie über Staatsmonopole und Alko- holprävention (13) erbrachte den Nachweis, daß Länder, die über weitreichende Systeme des Staatsmonopols und der Erlaubnispflicht verfügen, im allgemeinen einen geringeren Alkoholkonsum und weniger und alkoholbedingte Probleme haben als Länder ohne Staatsmonopol und straffe Kontrollen. Es läßt sich schwer sagen, ob dieses Ergebnis auf die Systeme an und für sich zurückzuführen ist oder ob es derartige Regelungen nur in Ländern gibt, in denen es sich zumindest teilweise durch andere Prinzipien der Steuerung des Alko- holkonsums erklären läßt. Die Erfahrungen mit dem totalen Verbot von Alkoholika sind nicht ermutigend. Die Prohibition in einigen nordischen Ländern und in den Vereinigten Staaten in der ersten Hälfte dieses Jahrhunderts führte, nach vorübergehendem Rückgang des Alkoholkonsums und der alko- holbedingten Probleme (64), zu großen Problemen mit Schwarzbren- nen, illegalem Alkoholhandel und Alkoholschmuggel. Der tatsächli- che Rückgang des Alkoholkonsums war nicht signifikant, und das gesetzliche Alkoholverbot führte zu gefährlicheren Trinkgewohnhei- ten. So wurde die Prohibition schließlich aufgehoben und durch Staatsmonopole oder andere Steuerungsinstrumente ersetzt (33). Das von 1985 bis 1988 in der UdSSR durchgeführte Experiment mit sehr strenger Steuerung des Alkoholkonsums durch eine drastische Verringerung der Alkoholproduktion bewirkte zunächst einen eindeutigen Rückgang der alkoholbedingten Probleme. Später aber 47 Handlungsansätze zur Steuerung des Alkoholkonsums machten die Schwarzbrennerei ( samogon ") und andere Formen des offenen Widerstands sowie die allgemeine politische Entwicklung das Experiment so unpopulär, daß es aufgegeben werden mußte (12). Die Erfahrungen mit der Prohibition und der plötzlichen rigorosen Verschärfung der Alkoholpolitik in der UdSSR zeigen sehr deutlich, daß jeder sinnvolle Ansatz zur Steuerung des Alkoholkonsums der öffentlichen Unterstützung und effektiven Durchsetzung bedarf. Durch unpopuläre staatliche Steuerung von oben" läßt sich kein Rückgang des Alkoholkonsums und der Folgeschäden erreichen. Demnach müssen alle Maßnahmen zur Reduzierung des Alkoholan- gebots durch Gesundheitserziehung und andere Schritte zur Erhöhung des öffentlichen Problembewußtseins ergänzt werden. Ein Problem bei den Maßnahmen zur Reglementierung von Alkohol- herstellung und -handel ist der gegenwärtige Prozeß der wirtschaft- lichen und politischen Integration und der Liberalisierung des inter- nationalen Handels. Im Rahmen dieses Prozesses wird zunehmend Druck gegen Restriktionen des Alkoholkonsums ausgeübt, weil sie als den Grundsätzen des Freihandels zuwiderlaufend gelten. So gab es einen Vorschlag, die Staatsmonopole für Alkohol der nordischen Länder im Zuge der Vorbereitung dieser Länder auf den Beitritt zur Europäischen Union aufzulösen (48). In ähnlicher Weise wird in den Ländern Mittel- und Osteuropas Druck gegen neue Initiativen zur Steuerung des Alkoholkonsums nach den bedeutenden politischen, wirtschaftlichen und sozialen Veränderungen der letzten Jahre aus- geübt. Diese internationalen Prozesse unterstreichen die Notwendigkeit einer Alkoholpolitik im Kontext der öffentlichen Gesundheit auf seiten der zwischenstaatlichen Organisationen, die sich mit Alkoholherstellung, -handel und -subventionen befassen. Dabei geht es nicht um den Schutz der inländischen Hersteller, sondern um den Schutz der öffentlichen Gesundheit sowohl im eigenen Land als auch im Ausland, besonders in den Ländern, die einer Beeinflussung durch das mächtige Alkoholmarketing in stärkerem Maße ausgesetzt sind. 48 7Verantwortung der Alkoholanbieter für die Finanzierung der Gesundheitsförderung Es gibt mindestens drei Möglichkeiten, die Alkoholanbieter zur Finanzierung der Gesundheitsförderung, einschließlich der Prävention alkoholbedingter Probleme, zu verpflichten. In allen Industriestaaten wird Alkohol besteuert. Die Einnahmen fließen in den Staatshaushalt; falls dort Mittel für die Gesundheits- förderung vorgesehen sind, kann man sagen, daß die Alkoholsteuer auch dafür verwendet wird. Jedoch besteht keine direkte Beziehung zwischen der Alkoholsteuer und der Gesundheitsförderung. Einige Länder planen einen Teil der Alkoholsteuer ausdrücklich für die Gesundheitsförderung oder allgemein für den gesundheitlichen Bereich ein. So werden in der Schweiz 10% der Nettoeinnahmen der Kantone aus dem staatlichen Branntweinmonopol zur Bekämpfung der Ursachen und Folgen des Alkoholismus" eingesetzt (65). An- dernorts, z. B. in einigen Staaten der USA, wurden besondere Alko- holsteuern vorgeschlagen, um die Prävention und Therapie der Folge- schäden des Alkoholkonsums zu finanzieren (66). Die dritte Möglichkeit besteht darin, daß staatliche Alkoholmonopole, sofern vorhanden, im Rahmen ihrer Zuständigkeit die Gesund- heitsförderung organisieren. So beschränken sich die Rechtspflichten der Staatsmonopole in Finnland, Norwegen und Schweden nicht nur auf Alkoholherstellung und -handel, sondern erstrecken sich auch auf einige Teilgebiete der öffentlichen Gesundheit (48). 49 Handlungsansätze zur Steuerung des Alkoholkonsums Man kann argumentieren, daß es nicht erforderlich sein sollte, Geldmittel oder Zuständigkeiten zweckgebunden für solche Maß- nahmen zur Gesundheitsförderung, die sich mit Alkoholproblemen befassen, festzulegen, da die Notwendigkeit dieser Maßnahmen ins Auge springt. In der Praxis aber scheinen sich Prävention und For- schung in den Ländern mit diesbezüglich besonderen Finanzierungs- garantien auf weitaus beständigerer Grundlage zu entwickeln (31, 67). 50 8Diskussion und Schlußfolgerungen Es gibt viele mögliche Kombinationen der Prinzipien zur Steuerung des Alkoholkonsums und der Umsetzungsmöglichkeiten. In allen Industriestaaten gelten gesetzliche Bestimmungen über Alkoholika. Nirgendwo ist der Alkohol eine Ware wie andere Lebensmittel oder Konsumgüter: überall ist er eine Ware ganz eigener Art. DIE ALTEN STEUERUNGSMECHANISMEN ABSCHAFFEN - UND NEUE SCHAFFEN? Man kann sagen, daß es in vielen Ländern einen Prozeß der Liberalisierung" der Steuerungsmechanismen alten Stils für den Alkoholkonsum gegeben hat. Es trifft aber auch zu, daß es starken Druck gibt, zumindest einige neue Formen der Steuerung einzuführen, z. B. Maßnahmen gegen Alkohol am Steuer und am Arbeitsplatz sowie gegen die Alkoholwerbung. In einigen Ländern wurden auch die Beschränkungen gegen den Alkoholkonsum bei Jugendlichen im allgemeinen oder an bestimmten Orten, z. B. in Fußballstadien, ver- schärft. Die Verbrauchssteuern auf Spirituosen könnten in den Län- dern erhöht werden, wo sie bisher niedrig waren. Eine Elementarskala der Steuerung des Alkoholkonsums" (29) wurde entwickelt, um die Maßnahmen in verschiedenen Ländern zu vergleichen (Anhang 1). Die Skala widerspiegelt die Bandbreite der Handlungsgrundsätze zur Steuerung des Alkoholkonsums, ohne die einzelnen Maßnahmen unterschiedlich zu gewichten, auch wenn die Effektivität unterschiedlich ist. Somit bietet die Skala einen recht groben Überblick über die Unterschiede auf diesem Gebiet und doch zugleich auch ein recht interessantes Bild der Entwicklungen in eini- gen europäischen Ländern (Tab. 8). 51 Tab. B. Punktwertung nach der Elementarskala der Steuerung des Alkoholkonsums (ESA) 1991, Pro -Kopf -Alkoholgesamtkonsum 1990 und Veränderungen dieser Werte zwischen 1981 und 1990/91 in einigen europäischen Ländern Land Punktwertung in der ESA, 1991 Pro -Kopf -Alkohol- Gesamtkonsum, 1990 (in I Reinalkohol) Veränderung der Punktwertung in der ESA, 1981 - 1991 Veränderung des Alkoholgesamt - konsums, 1981 - 1990 Norwegen 23 4,1 -4 -2 Schweden 21 5,5 -3 +2 Vereinigtes Königreich 17 7,6 +1 +7 Irland 16 7,2 +1 +3 Frankreich 15 12,7 +3 -12 Schweiz 14 10,8 0 -3 Belgien 13 9,9 +2 -6 Dänemark 13 9,9 -1 +3 Italien 12 8,7 +3 -33 Spanien 10 10,8 +4 -17 Bundesrepublik Deutschlanda 9 10,6 -3 -5 Niederlande 9 8,2 0 -7 Österreich 8 10,4 +2 -5 a Vor Beitritt der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik. Quelle: Rossi (14) und Produktschap voor Gestilleerde Dranken (68). Diskussion und Schlußfolgerungen In Südeuropa scheint es einen Trend zu geben, mehr Maßnahmen zur Steuerung des Alkoholkonsums zu ergreifen, während die nordeuro- päischen Länder dazu neigen, einige der früheren Steuerungsinstru - mente aufzugeben. Es scheint eine gewisse Korrelation zwischen dem Alkoholkonsum insgesamt und der Punktwertung auf der Skala zu bestehen, doch gibt es Ausnahmen. Auch die Veränderungen der Punktwertung und des Alkoholkonsums insgesamt scheinen korreliert zu sein. Besonders in Frankreich, Italien und Spanien ist der Gesamtkonsum mit der Einführung neuer Steuerungsmaßnahmen zurückgegangen. Zwar bestehen natürlich Unterschiede zwischen den europäischen Ländern, doch könnte eine niederländische Aufstellung von Aus- gangspunkten für neue Gesetzgebung zur Steuerung des Alkoholkon- sums (69) von Interesse sein. Nach dieser Aufstellung sollte es bei der Entwicklung der Alkoholgesetzgebung um fünf Ziele gehen: Eindeutigkeit Dezentralisierung Gleichbehandlung Selbstbeschränkung Entreglementierung. Erstens sollten eindeutige Gesamtregelungen an die Stelle kompli- zierter Sonderbestimmungen mit zahlreichen Ausnahmen treten. Zweitens sollte die Zuständigkeit von der Zentralregierung an die Kommunen übergehen, die bessere Kenntnis der lokalen Alkohol- probleme haben. Drittens: Alkohol ist Alkohol. Die Maßnahmen zur Steuerung sollten sich in gleicher Weise auf die verschiedenen Getränkearten beziehen; aus der Sicht der öffentlichen Gesundheit verursacht das in ihnen ent- haltene Äthanol die gleichen Folgeschäden. Viertens können Selbstbeschränkungen der Hersteller und Händler in der politischen Praxis der gesetzlichen Regelung vorgezogen werden. Es fragt sich jedoch, ob die Selbstbeschränkung in Hinsicht auf Reichweite, Inhalte und Sanktionen ausreichend ist. 53 Handlungsansätze zur Steuerung des Alkoholkonsums Fünftens werden in der politischen Praxis weniger Vorschriften für den Privatsektor vorgezogen. Dies unterstreicht die Notwendigkeit einfacher und eindeutiger genereller Regelungen. Gleichzeitig mit der Tendenz, die dezentralisierte Steuerung des Alkoholkonsums zentralen staatlichen Maßnahmen vorzuziehen, wächst der Bedarf an internationalen Steuerungsinstrumenten. Er entsteht u. a. aus der Internationalisierung der Alkoholbranche und der Marketingmedien sowie dem zunehmenden grenzüberschrei - tenden Personenverkehr. Bisher wurde das Thema Alkohol bei inter- nationalen Verhandlungen jedoch mehr als Problem des Handels und der Agrarwirtschaft als im Kontext der öffentlichen Gesundheit betrachtet. Die Waage sollte zugunsten des letzteren Aspektes aus- schlagen. EVALUIERUNG VERSCHIEDENER STEUERUNGSMÖG- LICHKEITEN Die wissenschaftliche Evaluierung der Effektivität einer einzelnen Maßnahme scheint recht schwierig zu sein, da die Entwicklung des Alkoholkonsums und der alkoholbedingten Probleme von sehr vielen Faktoren beeinflußt wird. Sehr oft wirken sich die Maßnahmen indi- rekt über Veränderungen in der gesamten Kultur des Essens und Trinkens, der Begegnung mit Freunden und der Wahrnehmung der Rolle des Alkohols unter verschiedenen Umständen aus. Man kann sagen, daß es in Ländern mit strafferen Handlungsgrundsätzen zur Steuerung des Alkoholkonsums einen geringeren Pro- Kopf -Gesamt- verbrauch und weniger alkoholbedingte Gesundheitsprobleme gibt (5). Doch läßt sich schwerer feststellen, welche spezifischen Maß- nahmen aus der Sicht der öffentlichen Gesundheit am effektivsten waren. Bei einigen Maßnahmen, z. B. bei Beschränkungen des Alkoholmar- keting, kann es Jahrzehnte dauern, ehe die Gesamtwirkung auf den Alkoholkonsum und die alkoholbedingten Probleme zu erkennen ist. Daher sind nach der Einführung solcher Maßnahmen keine unmittel- bar spürbaren Veränderungen zu erwarten. Sehr oft zeigen sich die Folgen aufgehobener Regelungen viel eher als die neu eingeführter. 54 Diskussion und Schlußfolgerungen Dennoch bewirken manche Maßnahmen auch sofortige Veränderun- gen beim Alkoholkonsum und bei den alkoholbedingten Problemen, am effektivsten scheint hier wohl die Preis- und Steuerpolitik zu sein. Bei vielen Maßnahmen hängt die Effektivität von der Durchsetzung ab. So sind Altersgrenzen, das Verbot von Alkohol am Steuer und die Zuweisung von Verantwortung an die Inhaber von Schankkonzes- sionen nur dann wirksam, wenn sie auch entschlossen durchgesetzt werden und breite Unterstützung in der Bevölkerung finden. Auch die Wirkung des Staatsmonopols und der Erlaubnispflicht auf die Prä- vention der alkoholbedingten Probleme scheint - beim Fehlen eines privaten Gewinnstrebens als Motivation zur Förderung des Trinkens - zumindest teilweise von der effektiven Durchsetzung abzuhängen. Viele der möglichen Handlungsgrundsätze zur Steuerung des Alko- holkonsums scheinen auf alle Verbraucher zu zielen. Es gibt auch Maßnahmen für Risikogruppen, z. B. Altersgrenze für Erwerb von alkoholischen Getränken, Verkaufsbeschränkung für Angetrunkene und andere Pflichten derer, die Alkohol verkaufen und ausschenken. Maßnahmen, die prinzipiell auf die Gesamtbevölkerung zielen, haben zuweilen auf bestimmte Gruppen größere Wirkung. So scheinen sich Beschränkungen der Werbung unmittelbarer auf Jugendliche auszu- wirken, Preiserhöhungen mehr auf starke Trinker. Demnach lassen sich durch Kombination verschiedener Maßnahmen sowohl die Sen- kung des Alkoholkonsums insgesamt als auch besondere Wirkungen bei Risikogruppen erzielen. WAHL DES RICHTIGEN HANDLUNGSANSATZES Es gibt keine optimale Kombination von Maßnahmen, die man allen Ländern empfehlen könnte. Jedem Land kann eine andere Kombi- nation nützen. Jedoch sollten einige allgemeingültige Fragen gestellt und beantwortet werden, um eine rationale Entscheidung für den richtigen Handlungsgrundsatz zu ermöglichen. 1. Was soll mit einer Steuerung des Alkoholkonsums erreicht werden? Geht es um die öffentliche Gesundheit, die Staatseinnahmen oder den Schutz der Interessen der inländischen Alkoholbranche? 55 Handlungsansätze zur Steuerung des Alkoholkonsums 2. Worin besteht, falls es um die öffentliche Gesundheit geht, das spezifischere Ziel? Geht es um die Reduzierung des Alkoholkonsums bei Jugendlichen, um Leberzirrhose, Verkehrsunfälle oder alle alko- holbedingten Probleme im Kontext der öffentlichen Gesundheit? 3. Was sind die effektivsten Handlungsgrundsätze zum Erreichen der Ziele unter Beachtung der stets vorhandenen Notwendigkeit, ver- schiedene Strategien der Regulierung, des gemeindenahen Handelns, der Gesundheitserziehung und der Therapie zu kombinieren? 4. Läßt sich für die ausgewählten Handlungsgrundsätze die Unterstützung der Bevölkerung gewinnen? Dabei ist zu beachten, daß bestimmte Interessengruppen sich stets allen Maßnahmen widersetzen werden, daß aber jede Maßnahme ohne Unterstützung seitens der Bevölkerung kontraproduktiv wirken kann. 5. Was sind die möglichen Schadwirkungen, wenn man die Maß- nahmen zur Steuerung des Alkoholkonsums einführt, z. B. Beschrän- kungen oder Begrenzungen der bürgerlichen Freiheiten oder der Gewerbefreiheit? Diese Fragen lassen sich nicht leicht beantworten. Zuweilen ist die wirkungsvollste Maßnahme nicht populär genug oder mit zu vielen negativen Auswirkungen verbunden. Zuweilen wird mit dem popu- lärsten Vorgehen keine einzige der erhofften Wirkungen erzielt. Zuweilen fällt es den Politikern sehr schwer, irgendwelche Entschei- dungen gegen die Interessen sehr kleiner, aber einflußreicher Gruppen zu treffen, selbst wenn das geplante Vorgehen breite Akzeptanz in der Bevölkerung findet. Somit darf eine umfassende Alkoholpolitik nicht nur von der wissen- schaftlichen Evaluierung der Effektivität der verschiedenen Hand- lungsgrundsätze ausgehen. Sie erfordert auch politische Klugheit und Fingerspitzengefühl. Auch läßt sie sich nicht nach einem Seminar mit Grundsatzberatern kreieren. Sie kann nur in einem Prozeß wachsen, bei dem man verschiedene Maßnahmen kombiniert, die Lehren aus der Umsetzung zieht und breite Unterstützung für eine langfristige Alkoholpolitik im Kontext der öffentlichen Gesundheit gewinnt. 56 Literaturhinweise 1. 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Staatsmonopol für den Vertrieb von Spirituosen 1 7. Staatsmonopol für den Vertrieb von Wein 1 B. Staatsmonopol für den Vertrieb von Bier 1 9. Zeitliche Beschränkungen für Verkauf und Ausschank 1 10. Zahlenmäßige Beschränkung der Schankwirtschaften und Verkaufsstellen 1 11. Typ- und ortsmäßige Beschränkung der Schankwirt- schaften und Verkaufsstellen 1 12. Mindestalter für Verkauf und Ausschank (16 Jahre) 1 13. Mindestalter für Verkauf und Ausschank (18 Jahre) 1 14. Mindestalter für Verkauf und Ausschank (20 Jahre) 1 15. Beschränkung der Alkoholwerbung: freiwillige Regelung 1 16. Beschränkung der Alkoholwerbung: gesetzliche Regelung 1 Soziale und Umweltmaßnahmen 17. Nationale Stelle(n) für Alkoholismusprävention 1 18. Nationales Erziehungsprogramm Alkohol 1 19. Gesetzgebung über alkoholfreie Umfelder 1 20. Alkohol am Steuer: Blutalkoholspiegel (beliebig) 1 64 Literaturhinweise 21. Alkohol am Steuer: Blutalkoholspiegel (50 mg /100 ml oder niedriger) 1 22. Alkohol am Steuer: automatischer Führerscheinentzug 1 23. Alkohol am Steuer: automatische Festnahme 1 Preise und Steuern 24. Alkoholsteuer auf Wein 1 25. Alkoholsteuer auf Bier 1 26. Alkoholsteuer auf Spirituosen 1 27. Jährliche Anpassung der Weinsteuer 1 28. Jährliche Anpassung der Biersteuer 1 29. Jährliche Anpassung der Spirituosensteuer 1 30. Aufrechterhaltung oder Erhöhung des realen Preises der Alkoholika 1 Gesamt 30 Quelle: Davies & Walsh (29). 65 EUROPÄISCHER AKTIONSPLAN ALKOHOL Methoden und Reichweite der Steuerung des Alkoholkonsums durch internationale, nationale, regionale und kommunale Behörden unterscheiden sich stark von Land zu Land und auch von Epoche zu Epoche. An einem Ende des Spektrums steht die totale Prohibition in einigen islamischen Ländern. Das andere Ende ist wahrscheinlich das Angebot an leichteren Alkoholika in den Ländern, in denen Wein und Bier als normale Lebensmittel gelten, für die es nicht viele besondere Steuerungsmaßnahmen gibt. In vielen Ländern läuft fast ununterbrochen die politische Debatte darüber; ob verschiedene Maßnahmen zur Steuerung des Alkoholkonsums abgeschafft oder eingeführt werden sollen. Zumin- dest in einigen Ländern wird bezüglich des Alkohols folgendes reglementiert: Kauf und Konsum, Preisgestaltung, Marketing, Groß- und Einzelhan- del, Einfuhr, Ausfuhr und Herstellung sowie die Erzeugung der Ausgangsstoffe für den Alkohol. Anliegen der vorliegenden Veröffentlichung ist es, die verschiedenen Maßnahmen zur Steuerung des Alkoholkonsums zu beschreiben, die im Kontext der öflèntlichen Gesundheit angewendet wurden und werden, sowie Forschungsarbeiten auszuwerten, die sich mit der Effektivität, den Folgen und Bedingun- gen dieser Maßnahmen befassen. Der Akzent liegt auf gesetzgeberischen und fiskalischen Grund- satzmaßnahmen zur Steuerung des Alkoholkon- sums. ISBN 92 890 7324 1 sfr