世卫组织突发卫生事件规划独立监督和咨询委员会: 总结过去，迈向未来

第七十三届世界卫生大会 A73/10 议程项目 13.1 2020年 11月 4日 世卫组织突发卫生事件规划独立监督咨询委员会 总结过去，迈向未来 第一部分：背景 1. 西非埃博拉病毒病疫情之后，2016 年成立世卫组织突发卫生事件规划独立监督咨 询委员会1，旨在对世卫组织改革疫情和突发事件相关工作的实施情况及持续的突发卫 生事件管理进行独立审查。为本报告目的，独立监督咨询委员会决定回顾 2016 年改革， 审查过去四年取得的进展，并确定今后可能有用的经验教训，其中特别考虑当前的 2019 冠状病毒病（COVID-19）大流行。 2. 2013 年至 2016 年间，西非埃博拉病毒病疫情是自 1976 年确认埃博拉病毒以来规 模最大、最复杂的埃博拉病毒病疫情。它夺去 11 000多人的生命，并在该地区造成重大 社会经济混乱。这场危机暴露了世卫组织在突发卫生事件管理方面的组织缺陷和《国际 卫生条例（2005）》的不足。在危机期间和之后，各个专家和团体，包括联合国全球应对 卫生危机高级别小组2、埃博拉中期评估小组3及世卫组织处理具有健康和人道主义后果 的疫情和突发事件工作改革咨询小组，对本组织业绩进行了广泛审查。各方敦促世卫组 织进行重大改革，加强组织能力，以应对疾病疫情和其他突发事件，并恢复对其保护全 球健康能力的信任和信心。 3. 世卫组织总干事陈冯富珍博士向第六十九届世界卫生大会提交关于世卫组织突发 卫生事件管理工作改革的报告，文件 A69/304概述世卫组织新的突发卫生事件规划的设 计、监督、实施计划和筹资要求。发展世卫组织突发卫生事件规划的基础原则是，该规 划应该是横跨本组织三个层级的统一规划，有统一的队伍、预算、规则和流程，以及一 套绩效指标，以便使世卫组织的应急工作快速且可预测。第六十九届世界卫生大会决定 1 如需更多信息，请查阅独立监督咨询委员会网站：https://www.who.int/about/who_reform/emergency-capacities/ oversight-committee（2020年 9月 28日访问）。 2 请参阅 https://www.un.org/press/en/2015/sga1558.doc.htm（2020年 10月 19日访问）。 3 埃博拉中期评估小组的报告，日内瓦：世界卫生组织，2015年（https://www.who.int/csr/resources/publications/e bola/ebola-panel-report/en/，2020年 9月 28日访问）。 4 文件 A69/30（https://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHA69/A69_30-ch.pdf，2020年 10月 19日访问）。 A73/10 2 设立世卫组织突发卫生事件规划1，该规划于 2016 年 7 月 1 日正式启动，2016-2017 双 年度预算总额为 4.94 亿美元。 4. 为监测改革实施情况，独立监督咨询委员会按文件 A69/30 拟定监测框架。该框架 定期更新，并根据《2019-2023 年第十三个工作总规划》和世卫组织转型议程进一步细 化。委员会先前已向世卫组织理事机构提交 7份介绍其调查结果和建议的报告，以及有 关世卫组织 2020 年 1 月至 4 月应对 COVID-19 的中期报告和关于世卫组织多样性和申 诉制度的特别报告2。还公布了对孟加拉国、哥伦比亚、刚果民主共和国、伊拉克、马里、 尼日利亚、巴基斯坦、土耳其、乌干达和越南进行国别访问的实地调查报告。为编写本 （第八次）报告，委员会编写了文件 A69/30 的表格式摘要以及委员会先前建议清单， 并对照跟踪 2016-2020 年期间落实这些建议的进展情况。这两份报告都公布在委员会网 站上，并附有最新监测框架。 第二部分：2016-2020年总体进展情况和世卫组织突发卫生事件规划的现状 5. 建立世卫组织突发卫生事件规划标志着会员国决心改革本组织。该规划强化秘书处 的协同努力，使世卫组织成为公共卫生领域的全球领导者，具备规范形成和业务行动能 力，有能力管理实地疫情和突发事件，并通过提供防范、就绪、应对和恢复活动填补全 球卫生领域的重大空白。 6. 世卫组织突发卫生事件规划系根据WHA69(9)号决定启动。本组织在突发卫生事件 管理方面已取得重大进展。过去四年中，世卫组织在全球应对突发卫生事件方面的领导 效力在紧急和长期危机中不断得到提高。自规划启动以来，世卫组织每年根据“针对所 有危害的方针”管理多达 500次事件。取得的进展应归功于世卫组织高级领导层，包括 发起世卫组织突发事件管理改革的前总干事陈冯富珍博士、在头两年半时间里领导该规 划的已故 Peter Salama 博士以及继续实施并推进 2016年改革的世卫组织现任领导层。 7. 通过案头审查、实地访问、调查和访谈，委员会认为，2016 年应急工作改革和建立 世卫组织突发卫生事件规划提升了世卫组织作为领导实地卫生应急活动的业务实体的 形象。委员会注意到，事件管理系统已在统一规划管理思路基础上设立的世卫组织突发 卫生事件规划内部制度化。工作人员普遍认为，世卫组织三个级别协调已大有改观。然 而，委员会注意到，组织文化和行政系统继续抵制变革。 1 WHA69(9)号决定（2016年）。 2 提交世界卫生组织总干事的特别报告（https://www.who.int/about/who_reform/emergency-capacities/oversight- committee/ioac-special-report.pdf?ua=1，2020年 10月 19日访问）。 A73/10 3 8. 2017年，新任命的总干事谭德塞博士在《2019-2023 年第十三个工作总规划》1中阐 述了世卫组织的战略，强调进行协调一致的组织转型以提高效率、加强协调和增加透明 度，同时将世卫组织的突发事件相关工作列为最高优先事项。COVID-19 疫情期间，仍 在继续实施世卫组织转型议程，但委员会指出，业务流程的集中化，如人力资源管理和 其他交叉职能，尚未完全实现提高效率和组织凝聚力的雄心。 世卫组织突发卫生事件管理：在紧急情况中的作用和责任以及问责制 9. 西非埃博拉病毒病危机表明，必须明确世卫组织在紧急情况中的作用和责任及其问 责制。作为回应，世卫组织秘书处于 2017年发布第二版《紧急情况应对框架》2，阐明 世卫组织根据《条例》以及在全球人道主义系统内作为机构间常设委员会全球卫生部门 牵头机构所承担的义务。紧急情况应对框架还提供通用风险评估方法、世卫组织对公共 卫生事件及突发事件的评级、事件管理系统、附有主要指标的应急工作绩效标准以及应 急程序。委员会承认，在重大突发事件中遵守紧急情况应对框架的做法越来越一致，并 加强了本组织三个级别之间的协调。然而，虽然该框架在管理急性疫情方面已证明有效， 但还需要进一步调整才能适应长期危机。 10. 《紧急情况应对框架》将世卫组织应急工作的最终权力交给总干事，但根据突发事 件分级和类型，将应对速度和有效性的问责和业务责任下放给区域主任和世卫组织突发 卫生事件规划执行主任。委员会注意到，不论《紧急情况应对框架》的分类如何，世卫 组织突发卫生事件规划三个级别都以协调方式集体管理定级的突发事件。这主要是由于 区域主任和世卫组织突发卫生事件规划执行主任之间建立了强大、友善的工作关系，而 各级管理人员也作出对其所服务人民、会员国、合作伙伴和捐助者负责的专业承诺。内 部协调机制、管理结构和决策过程已取得重大改进。但是，框架及其实施仍然存在有关 总干事、区域主任、突发卫生事件规划执行主任、区域应急主任、世卫组织代表和事件 管理人员之间的共同问责制、作用和责任分工、授权和报告关系的模糊不清之处。 11. 虽然 2016 年应急工作改革提案被视为以总部为中心，但世卫组织突发卫生事件规 划强化世卫组织国家办事处，并帮助区域办事处在协调区域平台和就影响世卫组织应急 的各自区域内部地缘政治问题提供重要见解方面发挥更有力的作用。当选区域主任对各 自区域会员国负责，对国家和区域两级工作人员的日常管理负责，并对国家和区域传染 病疫情负责。同样，突发卫生事件规划执行主任负责世卫组织在疫情和紧急情况下的全 组织范围绩效，以及在国家和区域两级的早期发现、遏制和应对，因为正如西非埃博拉 病毒病危机和 COVID-19疫情所示，任何传染病的国际传播都始于一小批本地疫情。鉴 1 《2019-2023年第十三个工作总规划》，世界卫生组织，日内瓦，2019年（https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/ 10665/324775/WHO-PRP-18.1-eng.pdf，2020年 10月 4日访问）。 2 请参阅：https://www.who.int/hac/about/erf/en/，2020年 10月 19日访问）。 A73/10 4 于传染病的性质，必须确保区域主任和突发卫生事件规划执行主任对传染病疫情联合负 责，区域应急主任和相关工作人员必须与他们建立双重报告关系。《紧急情况应对框架》 应进一步澄清世卫组织突发卫生事件规划内每个办事处的作用和具体责任，加强各司其 职所需体制措施，确保出现分歧时存在明确的权威指挥关系。 12. 遵守问责制框架在很大程度上取决于突发卫生事件规划在本组织内有多大管理权 力。2016年启动规划时，其独立的单一预算、人员配置和工作计划由执行主任与区域主 任协商负责。在整个实施过程中，每个主要办事处都根据需要调整了其工作计划和突发 卫生事件处置结构。过去四年间，世卫组织突发卫生事件规划已经成熟，其挑战和机遇 也不断演变。根据《2019-2023 年第十三个工作总规划》和世卫组织转型议程，已经考 虑将突发卫生事件规划与世卫组织结构的其他部分结合起来，以确保该结构的其他部分 能够更好地参与突发卫生事件规划并充分利用世卫组织应急工作，同时使该规划受益于 本组织各级之间联系的改善。 13. 委员会强调，世卫组织在疾病暴发和紧急情况中的工作必须作为其任务的核心部分 反映在本组织各个方面。虽然突发卫生事件规划不是一个独立实体，其成功取决于业务 支持系统和其他规划，但委员会提醒世卫组织要在突发卫生事件规划的自主性和融入之 间找到适当平衡，并作出必要体制安排，以保障该规划的管理权威和自主性，防止政治 化。委员会重申，世卫组织在疫情和紧急情况下的工作必须继续遵守人道主义原则，特 别注重公正、中立和政治独立。 世卫组织行政系统和紧急支持行动 14. 有效应急行动需要灵活的管理系统、标准化的程序和精简的业务流程。西非埃博拉 病毒病疫情暴露了世卫组织在这方面的不足。因此，2016年改革承认行政和支持系统是 世卫组织突发卫生事件规划的核心职能，并包括用于管理人力资源、财务、采购和后勤 以支持世卫组织应急“不留遗憾”的专门业务流程。秘书处作出巨大努力，引入新工作 方式并将应急业务规则纳入世卫组织电子手册，但工作人员和伙伴组织的反馈表明，仍 然存在影响应急行动灵活性和有效性的主要制约因素。 15. 2017年，各区域在紧急情况下授予权力的做法实现了标准化。根据世卫组织转型议 程在全球管理系统中发布了关于实施授权的进一步指导意见，以便简化程序，统一各主 要办事处的审批级别。然而，由于组织文化就是规避风险而参与该进程的工作人员认识 水平不够，这种权力的运用一直是不一致的。 16. 在总干事谭德塞博士领导下，世卫组织突发卫生事件规划成为世卫组织转型议程中 的全组织范围重点。转型议程承认迫切需要改进作为世卫组织应急工作基础的行政系统 A73/10 5 和业务流程。它力求在全组织一级找到解决办法，办法是集中关键的促进性职能（例如 宣传沟通、资源调动、人力资源、采购和安全）以及整合整个组织的结构。委员会警告 说，这种集中化可能会削弱突发卫生事件规划的独特功能和灵活业务流程1。 17. 现在评估集中化做法对突发卫生事件规划的全面影响还为时过早，但委员会注意 到，协调资源调动司已经在世卫组织应对 COVID-19疫情的行动中展示了潜力。突发卫 生事件规划与协调资源调动司领导层之间的密切合作和互动，为确定共同目标、优先事 项和分工而开展的广泛协商和谈判进程，以及协调资源调动司工作人员向突发卫生事件 规划和本司负责人的双重报告关系，调动了大量财政资源，建立了捐助者的信心。委员 会认识到，协调资源调动司完全具备调动专门应急资源的专门知识，整个司随时都能重 新安排其工作人员的用途，以应对重大危机。委员会还注意到，能否成功地集中资源调 动职能，在很大程度上取决于突发卫生事件规划执行主任与负责对外关系和治理的执行 主任之间良好的人际工作关系及其工作人员的承诺。 18. 2017年 3月，委员会对伊拉克进行了实地访问。他们发现，世卫组织国家办事处新 工作人员从抵达工作地点启动填补新岗位的进程平均需要 87 天，这令他们感到沮丧。 不过，2019年 5 月对刚果民主共和国进行的实地访问显示，改革对人力资源管理产生了 积极影响。截至 2019年 4月 29日，已向一线部署 745人，其中 650人是通过为实现能 力扩增而设立的快速征聘程序按顾问合同征聘的。突发卫生事件规划的专职人力资源小 组设法在突发事件 24小时内签发顾问合同，7天内签发临时工作人员合同。根据转型议 程，突发卫生事件规划的人力资源职能集中履行，并正在调整和进一步发展标准操作程 序。虽然人力资源司指定了一个小组来支持应急，但突发卫生事件规划认为，人力资源 流程变得更加冗长和繁琐，征聘工作的审查层次增加了。 19. 世卫组织工作人员和伙伴一致指出，本组织采购系统和供应链管理存在重大差距。 调查结果表明，采购和交付方面的持续拖延削弱伙伴对世卫组织实地能力和问责制的信 心。作为转型议程的一部分，世卫组织一般管理部门和本组织各部门，包括突发卫生事 件规划，正在共同努力建设适合目的的供应链，以提供应对突发卫生事件所需的支持。 委员会感到鼓舞的是，突发卫生事件规划大力参与重新设计供应链业务流程，以支持转 型议程背景下的卫生应急。委员会注意到，突发卫生事件规划设立了 COVID-19供应链 事务机构间协调小组，由世卫组织、联合国人道主义事务协调厅和联合国世界粮食计划 署工作人员组成，以帮助应对疫情。 20. 在宣传沟通职能集中之后，突发卫生事件规划继续与总干事办公厅下属宣传沟通司 的专职应急团队密切合作。COVID-19 大流行推动了这个势头，加快了全组织范围沟通 1 请参阅文件 A72/6（https://apps.who.int/gb/ebwha/pdf_files/WHA72/A72_6-ch.pdf，2020年 10月 20日访问） A73/10 6 战略的确定，改善了公共宣传，提高了世卫组织的全球知名度。委员会承认已经取得重 大进展，但需要进一步改进在世卫组织所有三个级别对突发卫生事件规划、对外关系司 和本组织其他部门的问责和协调，以便最大限度地利用现有资源，并确保重大突发事件 中发出一致信息。 突发卫生事件规划的预算和财务管理 21. 2016-2017 双年度，世卫组织为应急工作分配了 3.34亿美元的预算，并请求为将按 应急工作改革要求过渡的活动和工作人员追加 1.6亿美元核心资金。2016年 7月 1 日， 突发卫生事件规划启动，预算总额为 4.94 亿美元。截至 2019年 11月，该规划供资达到 其 2018-2019 双年度 5.33 亿美元核心预算的 90%。委员会承认规划的筹资能力有所提 高，但仍然对分配给规划的世卫组织核心灵活资金减少感到关切。委员会鼓励世卫组织 增加分配给规划的核心灵活资金，特别是用于支持各国的防范活动，因为这方面筹措资 金一直很困难。过去四年里，规划的预算仅增加 7%。鉴于目前对突发卫生事件规划应 对突发事件和人道主义危机的要求日益增加，委员会认为该预算增幅不够。此外，如此 规模的预算不足以应对像 COVID-19这样的全球大流行。 22. 委员会观察到，虽然从 2016年到 2020 年核心预算仍然不多，但突发卫生事件规划 在实地取得的成功增强了人道主义捐助者对世卫组织的信心，因此对本组织呼吁的财政 支持有了很大改善。2016-2017 双年度，本组织收到有关人道主义应急呼吁书中所要求 10.73亿美元中的 7.8 亿，并将其用于已定级突发事件。据报告，在 2018-2019双年度所 需资金估计总额 12亿美元中，突发卫生事件规划的资金缺口仅为 6%。委员会注意到， 虽然重点国家世卫组织办事处的应急能力得到加强，但在国家一级筹资方面仍然存在挑 战。 23. 2019年，应急基金从 16个捐助国筹集了 5400万美元。会员国普遍认识到，应急基 金对于使世卫组织能够满足紧急情况下的紧急需要从而防止疫情进一步蔓延至关重要。 然而，该基金很难达到设定的 1亿美元资本总额，而且资金补充机制已被证明无效。委 员会还注意到，应急基金的拨付并非原定用途，例如曾用于解决刚果民主共和国应对埃 博拉病毒病时面临的严重现金流问题，严重消耗了基金余额。委员会与应急基金捐助国 进行了一次访谈，会员国对应急基金的可持续性、透明度以及是否遵循严格使用标准提 出质疑。他们告知委员会，从他们的角度看，供资请求的临时性质是有问题的，需要有 更广泛的捐助者基础和更多捐助者，并使供资来源更加多样化。捐助国还注意到针对突 发事件的国际筹资机制之间缺乏协调，例如大流行病应急筹资机制和中央应急基金。 24. 总体而言，世卫组织已证明其有能力筹集资金来管理突发事件，其突发卫生事件规 划也已稳步获得捐助者信任。然而，委员会注意到，会员国的财政捐款与它们对突发卫 A73/10 7 生事件规划的期望之间存在很大差距。其结果是不断努力调动资源，工作人员被迫同时 处理各种相互竞争的重点。本组织面临长期财政挑战：缺乏可预测和灵活的供资、各项 重点相互竞争、严重依赖数量有限的捐助者以及“捐助疲劳”。此外，随着世卫组织在重 大突发事件中的作用增强，在脆弱国家运作的固有风险大大增加，从 2018 年对世卫组 织驻也门办事处的指控可以看出这一点。委员会注意到，秘书处制定了将在 2020 年底 前全面实施的管理行动计划，以提高驻也门办事处在财务和行政方面的能力和实效。委 员会强调，确保突发卫生事件规划运作透明，不存在串通、欺诈和腐败现象，这一点至 关重要。 世卫组织突发卫生事件规划的人力 25. 2016年 11 月，规划为整个组织的突发卫生事件规划设立共计 1396个职位，并建议 国家一级分配 50%的职位，6个区域办事处分配 25%，世卫组织总部分配 25%。到 2019 年 11 月，职位总数增至 1583个，其中 46%在国家办事处，30%在 6个区域办事处，24% 在世卫组织总部。规划现有人员 1064 人，519个职位空缺，主要原因是资金不足。国家 办事处约 70%的在编岗位已经填补。委员会在卫生组织代表中进行的调查证实，突发卫 生事件规划加强了世卫组织国家办事处的人力资源能力。不过，世卫组织代表说，国家 一级工作人员很分散，COVID-19疫情表明国家一级的业务模式需要修改。 26. 委员会注意到，在长期紧急情况下，世卫组织卫生部门协调和领导能力有了重大改 善。然而，过去四年中，卫生部门岗位的人员配置进展甚微。截至 2019年 12 月，30个 国家卫生部门中有 6个没有专职卫生部门协调员，而是由一名工作人员兼任，并在世卫 组织区域或国家办事处履行其他职能。只有 14 个部门有专职信息管理员，他们大多持 与基于事件的供资挂钩的短期合同，或通过待命伙伴部署。障碍包括缺乏合适的候选人 和资金。应考虑改进征聘方式和甄选程序，以找到具备国家所需技能组合的候选人，建 立潜在卫生部门协调员和信息管理员内部名册制度，并升级卫生部门协调员的培训、任 职培训和赋权。 27. COVID-19 大流行向世界表明世卫组织核心规范和政策制定职能的重要性，并表明 需要加强规划工作人员在传染病和社会科学方面的能力和专门知识。还应利用现有内部 专业知识，通过快速增加能力或改变用途支持应急响应。对世卫组织应对 COVID-19的 中期审查报告1表明，突发卫生事件规划应进一步利用世卫组织合作中心、专家网络，如 技术咨询机构和公共卫生研究所，发挥验证技术建议的作用，以便在技术严谨性和快速 提供政策指导之间保持平衡。 1 请参阅 https://www.who.int/about/who_reform/emergency-capacities/oversight-committee/IOAC-interim-report-on- COVID-19.pdf?ua=1（2020年 10月 20日访问）。 A73/10 8 28. 自 2016 年启动以来，突发卫生事件规划一直在持续紧急状况下运作，其工作人员 显然也面临同时存在的压力。委员会认为，应特别考虑在极端艰苦工作地点紧急情况下 工作的工作人员的征聘和职业发展。委员会注意到，世卫组织转型议程的实施在工作人 员发展、学习和奖励优秀员工方面取得了良好进展，并为工作压力特别大的员工提供了 相应激励。但是，人才引进、留用和绩效管理仍然值得关注，需要加强。 29. 在实地访问期间，委员会注意到世卫组织在安保能力和管理以及工作人员保护措施 方面存在严重差距。在以前的报告中，委员会一再建议世卫组织在实施突发卫生事件规 划时对自身安保能力进行全组织投资。委员会感到关切的是，世卫组织总部安保部门的 征聘工作仍未完成，安保部门负责人的职等也从 D-1降至 P-5。还不清楚世卫组织外地、 国家、区域办事处和世卫组织总部安全职能的报告线、问责制和协调安排。不安全继续 使世卫组织在实地工作的工作人员面临高风险，并阻碍受影响社区的有效应对。 30. 在实施 2016 年改革时，由于迫切需要吸收原先开展应急工作各部门的所有工作人 员并将他们联系起来形成突发卫生事件规划，本组织无法充分确保性别均衡、多样性和 包容性，也无法建立适当的申诉和补救制度。2019年 2月，针对关于突发卫生事件规划 在其中一些领域存在缺陷的匿名指控，总干事授权委员会审查影响工作人员士气和妨碍 规划最佳运作的问题。委员会的审查结论是，突发卫生事件规划存在的问题与世卫组织 整体和区域办事处一样，并建议采取一系列全组织范围措施。委员会高兴地看到突发卫 生事件规划的人力资源多样性有所改善，但感到关切的是，自那时以来，规划在组织政 策和制度方面取得的进展甚微。委员会还注意到，对前述指控的调查尚未完成，而指控 涉及的规划工作人员的声誉仍然受到严重损害。 伙伴关系 31. 过去四年中，突发卫生事件规划在加强与会员国和其他传统利益攸关方的关系、扩 大与民间社会和私营部门伙伴关系以及确认其在人道主义和突发公共卫生事件中主要 伙伴关系平台上的作用方面取得稳步进展。为应对 COVID-19，世卫组织已召集全球专 家，提出许多倡议并建立平台，如团结试验1和获取 COVID-19 工具加速计划2。 32. 通过实地访问，委员会确认，人道主义架构中的业务伙伴关系和世卫组织领导作用 也大有改善。不过，委员会注意到，世卫组织在卫生部门中的业绩及与实地伙伴的互动 在很大程度上取决于卫生部门协调员的个人能力。需要对卫生部门协调员采取系统措施 1 如需更多信息，请参阅：https://www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/global-research-on-novel- coronavirus-2019-ncov/solidarity-clinical-trial-for-covid-19-treatments（2020年 9月 29日访问）。 2 如需更多信息，请参阅：https://www.who.int/initiatives/act-accelerator（2020年 9月 29日访问）。 A73/10 9 和提供机构支持，以确保世卫组织通过卫生部门系统向实地伙伴提供强有力协调及技术 和业务支持。 33. 作为联合国专门从事卫生工作的机构，世卫组织领导联合国 COVID-19危机管理小 组。该小组于 2020 年 2月 4日启动，负责协调整个联合国系统支持各国应对 COVID-19 大流行。它将人道主义和发展伙伴聚集在世卫组织领导下，已成为全球人道主义应对 COVID-19 疫情的重要协调网络。它促进在低资源环境下实施世卫组织建议，并减轻大 流行对脆弱国家的社会经济影响。委员会注意到联合国伙伴对世卫组织全球和实地领导 作用的积极反馈和认可。 34. 委员会还认识到突发卫生事件规划持续努力，与世卫组织伙伴网络（如全球疫情警 报和反应网络、突发事件管理小组和待命伙伴关系协定）进行接触并建设其深度和能力， 以便针对各种危害利用和增加专门知识和资源。但是，需要进一步明确世卫组织伙伴关 系的治理结构、作用和责任以及协调机制。 研究和开发 35. 作为 2016 年改革的一部分，世卫组织召集广泛全球专家联盟制定加速研发的蓝图 和平台，以确保在疾病流行期间快速启动研发活动（“研发蓝图”）1。研发蓝图的工作 支持 2018-2019年在刚果民主共和国赤道省和基伍省引入 4种新的埃博拉病毒病病例管 理和大规模疫苗接种治疗方法。委员会获悉，为应对 COVID-19，研发蓝图通过标准化 协议和利用国家能力，促进了多国疫苗和治疗药物试验进程。研发蓝图由突发卫生事件 规划和科学部门联合管理，并集中调动资源。虽然没有问责架构，但研发蓝图表现良好， 部分原因是首席科学家与突发卫生事件规划执行主任的个人承诺和良好关系。 36. COVID-19 大流行比以往任何时候都更加明确地强调世卫组织的核心规范和标准制 定作用。在转型议程下设立新科学部门的做法已证明在支持本组织大流行期间任务方面 特别有用。委员会注意到，科学部门与突发卫生事件规划紧密合作，通过利用世卫组织 研究平台和建立由突发卫生事件规划和科学部门高级工作人员共同主持的出版物审查 委员会，确保 COVID-19应对措施在医学和科学方面的严谨性。 37. 整个研究界的全球协作水平和分享 COVID-19 研究成果的意愿前所未有。鉴于未来 一年急需找到有效治疗方法和疫苗，委员会将审查世卫组织在提供平台、促进研究活动、 加快开发和生产 COVID-19疫苗以及保证全世界所有国家公平、公正获取方面的表现。 1 请参阅全球卫生研发观察站（https://www.who.int/research-observatory/analyses/rd_blueprint/en/，2020年 9月 29 日访问）。 A73/10 10 《国际卫生条例（2005）》 38. COVID-19大流行给我们提出一些根本性问题，包括《国际卫生条例（2005）》现行 条款是否适当，以及现有机制和工具能否有效防止疾病国际传播。在关于 COVID-19 的 中期报告中，委员会建议重新审视会员国义务以及《条例》赋予世卫组织秘书处的作用 和责任。委员会重申，世卫组织秘书处行动的基础是其根据《条例》承担的义务和责任 以及会员国自身在应对危机时遵守《条例》。在审查世卫组织 COVID-19 应对工作时应 考虑到这一点。 39. 委员会注意到，世卫组织的《条例》核心职能已纳入突发卫生事件规划的结构。2016 至 2019 年期间，为建设各国预防、发现和迅速应对公共卫生威胁的能力，世卫组织秘 书处支持各区域 100 多个国家开展联合外部评价，并协助 65 个国家完成其本国卫生安 全行动计划。虽然认可已经取得的进展，但委员会告诫说，在防范方面投资不足，世卫 组织行动对加强《条例》核心能力的影响也不明确。 40. 委员会关于世卫组织应对 COVID-19 的中期报告指出，大多数国家似乎准备不足。 这表明，联合外部评价得分与这种规模和量级的大流行下实际国家防范和应对情况之间 没有明确的关系。委员会强调，支持成员国建设《条例》核心能力是突发卫生事件规划 的主要职能之一，秘书处应考虑 COVID-19 疫情审查现有工具和机制及经验教训。在这 方面，应把国家领导能力、全政府参与方法、国家以下一级的能力、社区授权和复原力 都考虑在内。 41. 西非埃博拉病毒病危机提出了与宣布国际关注的突发公共卫生事件有关的问题，突 出表明国际社会对国际关注的突发公共卫生事件的含义缺乏理解。《条例》在埃博拉疫 情和应对中的作用审查委员会讨论了进行过渡性宣布的可能性，但确定国际关注的突发 公共卫生事件仍然是一个二元决定。委员会认为，采用一种对各国而言具有明确标准和 实际影响的分级制度是适宜的，那样就有可能在卫生危机的更早阶段提醒更广泛国际社 会并使其参与进来。 第三部分：前进道路：建议 42. 自突发卫生事件规划成立以来，委员会一直监测与该规划有关的 2016 年改革的实 施情况，对其在疫情和紧急情况下的工作进行监督，并定期向世卫组织理事机构报告调 查结果和建议。在完成第二个两年任期后，委员会对之前四年所提建议的落实情况进行 了审查。总体而言，委员会对取得的成就感到满意，对秘书处充分实现突发卫生事件规 划宏伟目标的奉献精神和不懈工作印象深刻。委员会赞扬世卫组织在总干事、区域主任 和突发卫生事件规划执行主任的有力领导下在紧急突发事件和长期危机相关工作中取 A73/10 11 得了非常重大的进展。委员会重申其前 7 份报告1和审查世卫组织应对 COVID-19 工作 中期报告中提出的意见，并就完成 2016 年改革和为世卫组织应急工作提供未来指导的 选定领域提出进一步建议如下。 建议 1. 至关重要的是，应重申世卫组织在突发事件中的作用和责任，并使实施业已商 定的管理权力和程序制度化。委员会建议： (a) 根据世卫组织总部和所有区域办事处统一结构、预算、人员工作计划及共同成 果框架的原则，通过适当分配自主权和权力，进一步提高突发卫生事件规划的敏捷 性和灵活性。突发卫生事件规划的管理责任由其执行主任承担，并直接向总干事报 告； (b) 《紧急情况应对框架》第二版应予更新，明确规定每个行动者的作用和职责， 以及针对紧急事件和长期危机的全危害应急风险管理程序。 (c) 区域主任和突发卫生事件规划执行主任共同对传染性危害事件和其他可能发 生国际传播的突发卫生事件负责。他们共同负责这些事件的日常管理。每个行动者 的作用、责任和问责以及全危害应急风险管理最新程序应载入《紧急情况应对框 架》； (d) 区域主任和突发卫生事件规划执行主任共同征聘和任命区域应急主任。如有不 同意见，则由总干事作出决定。区域应急主任应获得本区域突发事件管理权，并直 接向区域主任和突发卫生事件规划执行主任报告； (e) 成员国和总干事之间进行正式对话，以便找到适当机制/平台，促进会员国与世 卫组织秘书处联系，推动实现《2019-2023 年第十三个工作总规划》“面对突发卫 生事件得到更好保护的人口新增十亿”的目标，确保会员国期望与世卫组织通过突 发卫生事件规划处理紧急情况的权力和能力相一致，从而实现共同问责。此种平台 还应该使突发事件防范和应对活动制度化，并促进会员国遵守《条例》。 建议 2. 世卫组织在行政、赠款管理、人力资源管理和采购方面的系统和流程应使突发 卫生事件规划能够在实地交付有效的应急响应。促进性功能的集中化必须确保突发卫生 事件规划的敏捷性、灵活性和有效性。委员会建议： 1 文件 EB140/8、A70/8、EB142/8、A71/5、EB144/8、A72/6和 EB146/16（https://apps.who.int/gb/gov/，2020年 10月 26日访问）。 A73/10 12 (a) 为所有集中职能（人力资源、宣传沟通、资源调动、采购和安保）确定关键绩 效指标，以跟踪其对世卫组织应急行动的影响。这些指标应由突发卫生事件规划和 相关部门联合制定，并定期向委员会提交报告； (b) 在集中职能部门内设立专门小组，以支持应对突发事件，并向突发卫生事件规 划和本部门负责人双重报告； (c) 突发卫生事件规划利用世卫组织转型议程促进全组织范围内所有行动职能和 行政系统对所有应急工作采取“不留遗憾”思路，特别是供应链管理； (d) 世卫组织对自己的安全职能进行投资，建立包括双重报告关系的明确问责框架 以及外地、国家、区域办事处和世卫组织总部就安全职能进行协调的机制。不安全 继续使世卫组织的实地工作人员面临高风险，严重阻碍受影响社区的有效应对。 建议 3. 可预测的灵活供资对突发卫生事件规划继续开展战略活动以加强各国防范和迅 速实施应对紧急突发事件的所有必要干预措施至关重要。世卫组织为突发事件筹集资金 的能力继续依赖于经过一段时间努力证明的突发卫生事件规划确实物有所值。突发卫生 事件规划的愿望应与会员国作出贡献的承诺相称。委员会建议： (a) 请会员国考虑增加评定会费。这将使总干事能够增加世卫组织经常预算给突发 卫生事件规划的拨款，提高规划的可持续性及其供资的可预测性，同时扩大供资基 础和展示更大的全球团结，而不是主要依靠少数国家自愿捐款。委员会还建议将更 多世卫组织核心灵活资金分配给突发卫生事件规划。同样，该规划应以更高效、更 透明的方式确定现有资源的优先次序，明确资源与具体成果之间的联系，确定评估 可交付成果进展情况的基准，并建立严格跟踪支出和更全面报告的程序； (b) 澄清应急基金与在突发卫生事件中得到捐助者支持的其他人道主义资金流之 间的关系和分工。明确在何种情况下应使用哪些资金有助于世卫组织和捐助方更高 效、更有效地规划突发事件应对工作； (c) 重新设计应急基金的资金补充机制、付款标准和业务流程。应考虑应急基金是 否应由世卫组织核心预算提供部分资金，还是也应探讨其他资金来源，包括私营部 门和基金会。 建议 4. COVID-19大流行凸显了世卫组织规范性职能的至关重要性。委员会欢迎突发卫 生事件规划与科学部门之间的密切且不断加强的合作。委员会建议： A73/10 13 (a) 突发卫生事件规划和科学部门与本组织其他部门合作，落实《研发蓝图》的联 合工作计划，其中包括供资要求、共同监测框架以及向突发卫生事件规划执行主任 和首席科学家双重报告的制度。最终，突发卫生事件规划执行主任对研发蓝图在应 急行动中的表现负责。 (b) 世卫组织加强突发卫生事件规划在提供科学咨询和技术指导方面的能力，建立 确定需要紧急指导领域优先次序的机制，并加快审查和出版流程（该流程已经建立， 以便及时提供 COVID-19相关指南）。鼓励突发卫生事件规划强化与现有技术咨询 机构（如感染危害战略和技术咨询小组及全球疫情警报和反应网络）的合作，并进 一步加强与世卫组织协作中心、公共卫生机构和其他技术和专家小组的伙伴关系， 迅速获得更多能力，从而提高科学和技术的严谨性和时间表。 (c) 世卫组织获得资源，在世卫组织总部维持和增加突发卫生事件规划内的核心技 术专门知识能力，并使该规划能够通过内部扩增能力利用内部专家。制度措施和系 统必须到位，以确保根据需要及时从其他部门获得工作人员； (d) 突发卫生事件规划在规划内建立一个专门的小型专家小组，由社会科学家和性 别平等专家组成，在外部咨询小组或专家网络指导下，研究防范和应对突发公共卫 生事件并从中恢复及其干预措施的社会经济和性别相关影响； (e) 世卫组织积极参与全球努力，促进公平获得 COVID-19疫苗和治疗，并进一步 建议世卫组织继续积极参与该进程。 建议 5. 全球卫生是一项共同责任，会员国必须发挥自己的作用。委员会欢迎建立大流 行病防范和应对独立小组1和《国际卫生条例（2005）》在 COVID-19 应对期间的运作情 况审查委员会2，并申明承诺支持他们在这方面正在进行的工作。委员会建议： (a) 会员国确保它们对世卫组织的期望与它们赋予世卫组织秘书处的权力相一 致，并赋权世卫组织，使之能够在《条例》审查委员会指导下履行新版《条例》 中推荐和重申的作用； (b) 在《条例》审查委员会指导下，并根据其建议，引入国际关注的突发公共卫 生事件分级制度，为各国提供明确标准和实际影响，以促进防范、预防行动和在 1 如需进一步信息，请参阅：https://www.who.int/news-room/detail/09-07-2020-independent-evaluation-of-global-covid-19 -response-announced（2020年 9月 29日访问）。 2 如需进一步信息，请参阅：https://www.who.int/teams/ihr/ihr-review-committees/covid-19（2020年 9月 29日访问）。 A73/10 14 疫情早期就专门提供资源（从而可能避免疫情升级）。国际关注的突发公共卫生 事件评级必须与《条例》规定的一系列具有约束力的行动相联系； (c) 世卫组织秘书处进一步精简报告程序，支持各国加强报告《条例》所要求信 息的能力； (d) 在《条例》审查委员会指导下，根据 COVID-19大流行防范与应对工作期间 的经验教训，审查联合外部评价和其他支持各国防范工作的现有工具是否适足并 加以改进； (e) 启动同行审查机制、平台和激励措施，并与理事机构挂钩，以确保透明，避 免政治化，促进《条例》，推动会员国遵守《条例》。 结语 43. 过去四年中，突发卫生事件规划展示了管理多个突发事件的能力，并帮助确立了世 卫组织作为全球卫生领导者的地位。该规划的总体运作在业务上高度成功，世卫组织已 证明是各国政府、联合国机构、卫生部门成员、非政府组织和捐助者的可靠、称职伙伴。 但是，COVID-19 大流行使世卫组织在应对全球大流行时面临的挑战更加明显，并使突 发卫生事件规划处于全球公众监督之下。必须提及的是，2016年改革和突发卫生事件规 划的启动对本组织来说是一次深刻变革，其基础是从西非埃博拉病毒病危机中汲取的沉 痛教训。那次危机影响了突发卫生事件规划目前的结构和设计，因此，该规划有能力应 对世界各地类似严重程度和规模的多个事件，但不是应对全球大流行。在 COVID-19 疫 情暴发的头几个月，委员会回顾突发卫生事件规划的起源并审视其表现1，确认突发卫生 事件规划已经达到 2016 年设定的里程碑，但是本组织仍然需要进一步改革，才能成为 全球公共卫生的守护者。因此，这必须被视为全球社区卫生的决定性时刻。委员会重申， 它致力于提供监督和咨询意见，以确保突发卫生事件规划继续在其所有业务、技术和规 范性工作领域取得进展，帮助世卫组织发挥其保护全球人口健康的作用。 Felicity Harvey（主席）、Walid Ammar、Hiroyoshi Endo、Geeta Rao Gupta、 Jeremy Konyndyk、Precious Matsoso2、Theresa Tam = = = 1 独立监督咨询委员会关于世卫组织 COVID-19 应对中期报告（https://www.who.int/about/who_reform/emergency-ca pacities/oversight-committee/IOAC-interim-report-on-COVID-19.pdf?ua=1，2020年 10月 21日访问）。 2 2016年 5月至 2018年 5月，Precious Matsoso任独立监督咨询委员会主席，2018年 5月至 2020年 8月任荣誉 成员。2020 年 8 月，她被提名担任大流行防范和应对独立小组成员。（https://www.theindependentpanel.org/panel- members，2020年 10月 21日访问）。