WORLD HEALTH ORGANIZATION
ORGANISATION MONDIALE DE LA SANTÉ
REGIONAL OFFICE FOR THE WESTERN PACIFIC BUREAU RÉGIONAL DU PACIFIQUE OCCIDENTAL
COMITÉ RÉGIONAL Soixantième session Hong Kong (Chine) 21–25 septembre 2009 Point 17 de l’ordre du jour provisoire
WPR/RC60/12 1er juillet 2009 ORIGINAL : ANGLAIS
PROCÉDURE DE DÉSIGNATION DU DIRECTEUR RÉGIONAL
L’article 52 de la Constitution de l’Organisation mondiale de la Santé prévoit que le chef du Bureau régional est le Directeur régional nommé par le Conseil en accord avec le Comité régional.1 Pendant sa cinquante-neuvième session, le Comité régional a été saisi d’une proposition tendant à étudier les moyens possibles d’améliorer la procédure de désignation du Directeur régional telle qu’elle est exposée à l’article 51 du Règlement intérieur du Comité régional du Pacifique occidental. Le Conseiller juridique a été prié de préparer un rapport sur les moyens de rendre la procédure de désignation plus équitable, et notamment de proposer des options répondant aux préoccupations exprimées par les États Membres, en tenant compte des meilleurs usages suivis à l’OMS et dans d’autres institutions des Nations Unies. Le Comité régional est prié d’examiner et de prendre en considération les options présentées dans ce rapport.
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OMS, Documents fondamentaux, quarante-sixième édition, 2007, p. 13.
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DÉSIGNATION DU DIRECTEUR RÉGIONAL Rapport du Conseiller juridique
1. INTRODUCTION
À sa cinquante-neuvième session, le Comité régional du Pacifique occidental a prié le Conseiller juridique de préparer un rapport sur les moyens possibles de rendre plus équitable la procédure de désignation du Directeur régional. Cette question a été débattue lors d’une réunion informelle de représentants et le Comité régional en a été informé par sa présidence. Celle-ci a indiqué que, pendant la réunion informelle, de nombreux États Membres avaient souligné la nécessité d’assurer une égalité des chances entre pays se situant à des niveaux différents de développement et de ressources économiques, ainsi que de donner aux candidats des chances équitables de faire connaître leurs conceptions et leurs programmes aux États Membres. Il s’agissait notamment de garantir l’accès des États Membres à tous les candidats et réciproquement. Le Conseiller juridique était prié de faire rapport sur les moyens qui s’offrent d’améliorer le processus de désignation en tenant compte des meilleurs usages suivis à l’OMS - notamment en ce qui concerne le processus de désignation du Directeur général – et dans d’autres institutions des Nations Unies. L’article 51 du Règlement intérieur du Comité régional définit le processus de désignation du Directeur régional. En bref, cet article demande aux États Membres de la Région de proposer un ou plusieurs candidats, exception faite du Directeur en fonction s’il ou si elle est reconductible, et régit l’organisation du vote à bulletins secrets que le Comité doit organiser pour désigner un candidat. Nul autre mesure ou processus particulier n’est prévu. Pour placer cette question dans une perspective plus vaste, il convient de noter que les procédures de désignation à certaines autres fonctions électives au sein de l’OMS comportent certaines dispositions de nature à les rendre plus équitables ou à faire en sorte que soit désigné le candidat le plus qualifié. En particulier, les procédures de désignation du Directeur général, ainsi que des directeurs régionaux de l’Afrique, des Amériques et de l’Europe, ont été révisées à cet effet. De même, quelques institutions des Nations Unies ou apparentées à
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celles-ci ont adopté des procédures particulières menant à la désignation de leurs chefs de secrétariats respectifs, dans le but soit de faciliter l’édification d’un consensus autour d’un candidat, soit d’accentuer la transparence ou la légitimité du processus d’ensemble. Les débats qui ont eu lieu pendant la cinquante-neuvième session du Comité régional du Pacifique occidental ont montré que les États Membres se préoccupaient à la fois du processus formel de désignation par le Comité régional tel qu’il est prévu dans le Règlement intérieur, mais aussi des capacités différentes des États Membres de soutenir efficacement leurs candidats compte tenu des stades différents de développement où ils se trouvent et des moyens économiques dont ils disposent. Ce dernier problème, qui est fonction de réalités politiques et économiques étrangères à un processus constitutionnel, est certainement le plus ardu. Néanmoins, pour répondre à la demande formulée par le Comité régional, il est permis d’envisager certaines mesures tendant à corriger au moins partiellement l’effet d’une répartition inégale des ressources. Le Comité régional a ainsi fait allusion à la possibilité offerte aux candidats de se rendre dans toute la Région pour présenter leurs conceptions et leurs programmes aux États Membres.
2. MESURES TENDANT À CORRIGER LES DIFFÉRENCES ENTRE ÉTATS MEMBRES
Comme on l’a vu, la différence effective de moyens entre les États Membres – du point de vue de leur aptitude à soutenir leurs candidats respectifs – est probablement la question la plus difficile qui se pose à une organisation internationale, car elle n’a pas trait au processus réglementaire officiel de soumission des candidatures et de désignation, mais plutôt à l’inéluctable constatation des différences de niveaux de ressources existant entre les différents pays. En outre, aucune mesure visant à corriger de telles différences n’a été prise tant à l’OMS que dans d’autres organisations du système des Nations Unies. Eu égard à la suggestion dont il vient d’être question de permettre aux candidats de se rendre dans toute la Région, une des mesures envisageables serait que le Comité régional constitue un fonds permettant de rembourser, du moins en partie, les frais de déplacement des candidats des pays à faibles revenus dans d’autres États Membres de la Région afin d’y présenter leurs conceptions et programmes. Ce fonds pourrait être financé par des contributions fixées ou volontaires (bien entendu, sous réserve d’approbation par l’Assemblée mondiale de la Santé), ou par une combinaison des deux formules. Les demandes de recours
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au fonds seraient soumises à des critères bien établis, du point de vue de leur recevabilité ainsi que des montants susceptibles d’être alloués, lesdits critères étant approuvés par le Comité régional. Celui-ci pourrait également envisager la constitution d’un groupe de travail chargé d’observer et d’examiner la gestion du fonds. Une autre mesure possible pourrait être l’adoption par le Comité régional d’un code de conduite applicable au comportement attendu des États Membres de la Région pendant le déroulement du processus de désignation. Dépourvu de caractère contraignant, ce code de conduite exprimerait plutôt un accord politique du Comité régional quant au comportement souhaitable des États Membres concernant certains aspects de nature à rendre le processus plus équitable. Par exemple, il pourrait recommander que les États Membres facilitent les rencontres des candidats avec leurs autorités gouvernementales respectives, même si les États Membres ont eux-mêmes proposé d’autres candidats, et permettent à d’autres États Membres de rencontrer leurs candidats s’ils le veulent. Comme on l’a vu, en matière de code de conduite, le Conseiller juridique n’a eu connaissance d’aucun précédent de cette nature au sein du système des Nations Unies. Si le Comité régional souhaitait approfondir son examen de cette option, il serait possible de s’intéresser à d’éventuels précédents de codes de conduite appliqués dans les processus électoraux nationaux. Une troisième mesure qui pourrait s’intégrer à un code de conduite ou faire l’objet d’une recommandation spéciale du Comité régional, serait de recommander que les États Membres ne favorisent pas les visites bilatérales de leurs candidats respectifs à d’autres États Membres et qu’inversement ils ne rencontrent pas de candidats sur une base bilatérale pendant la période précédant le Comité régional. Pendant cette période, des rencontres pourraient être organisées à l’occasion de conférences ou d’autres manifestations impliquant des États Membres de la Région. Une telle mesure réduirait les frais des États Membres disposant de moins de moyens pour financer les déplacements de leurs candidats respectifs et pourrait ainsi aider à remédier à l’inégalité des moyens financiers entre pays de la Région.
3. MESURE CONCERNANT LE PROCESSUS DE DÉSIGNATION
Un certain nombre de mesures pourraient être envisagées à différents stades du processus de désignation pour rendre celui-ci plus transparent, plus objectif et plus équitable, en s’inspirant de précédents au sein de l’OMS ou d’autres organisations des Nations Unies ou apparentées aux Nations Unies.
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Une mesure à laquelle on a eu recours pour faciliter le processus de désignation, en particulier le choix des États Membres de soutenir tel ou tel candidat, consiste à adopter des critères applicables aux qualifications souhaitables des candidats. Les résolutions adoptées par le Conseil exécutif, le Comité régional de l’Afrique, le Comité régional des Amériques et le Comité régional de l’Europe, par lesquelles le Conseil exécutif et les comités régionaux ont fixé des critères auxquels devraient satisfaire les candidats respectivement désignés pour les fonctions de Directeur général ou de directeurs régionaux sont autant d’exemples de cette démarche. Les critères adoptés jusqu’ici s’attachent aux compétences et aux qualifications souhaitables de la personne à désigner, et sont destinés à guider les États Membres dans le choix du candidat qui y satisfait le mieux. Même si l’adoption de critères ne garantit pas, à elle seule, l’équité du processus de désignation, l’adhésion de l’organe de désignation à un ensemble de critères ou de qualifications est destiné à rendre le processus plus objectif et à faciliter le choix du candidat le plus qualifié pour le poste qui est en jeu. Certaines organisations ont adopté des processus, officiels ou non, grâce auxquels elles tentent de réaliser un consensus sur un candidat appelé à être désigné comme chef de secrétariat. Ainsi en est-il, par exemple, à l’Organisation des Nations Unies en ce qui concerne le rôle du Conseil de Sécurité dans la désignation du Secrétaire général, de l’Agence internationale de l’Energie atomique pour ce qui est de la nomination de son Directeur général par le Conseil des Gouverneurs, et de l’Organisation mondiale du Commerce quant à la nomination de son Directeur général par le Conseil général. Dans chaque cas, la
Présidence de l’organisme est mandatée pour mener des consultations officieuses avec les États Membres par toutes sortes de voies afin d’évaluer le degré de soutien dont bénéficient les différents candidats. Les présidences sont dotées de larges pouvoirs pour se livrer à des consultations avec les États Membres en vue de former autant de consensus que possible autour du ou des candidats qui reçoivent le plus large soutien et de resserrer ainsi progressivement l’éventail des candidatures. Les règles adoptées par l’Agence internationale de l’Energie atomique et l’Organisation mondiale du Commerce incitent les différents candidats à se faire connaître des États Membres et à engager des débats sur les problèmes qui se posent aux organisations. Elles prévoient aussi que tous les candidats seront invités à une réunion officielle de l’organe de désignation pour s’adresser à lui et répondre à des questions, cela avant la désignation officielle. Les processus en question ont l’avantage de favoriser la formation d’un consensus autour d’un candidat par le moyen d’un processus consultatif et participatif facilité par un élu et qui, d’ailleurs, n’exclut pas pour autant le recours au vote en cas d’absence de consensus. En revanche, le caractère officieux des consultations menées par
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la Présidence peut être considéré comme de nature à favoriser la négociation politique et à ne pas garantir suffisamment la transparence du processus. Une autre caractéristique commune à plusieurs processus de désignation, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’OMS, consiste à permettre l’audition des candidats par l’organe de désignation ou de nomination, ou pendant des réunions officieuses d’États Membres. À l’OMS, c’est le cas, d’abord et avant tout, pour la désignation du Directeur général, lorsque les candidats sont auditionnés par le Conseil exécutif pendant la session au cours de laquelle un Directeur général doit être désigné, après un processus de présélection s’il y a plus de cinq candidats. L’audition des candidats caractérise également le processus de désignation des directeurs régionaux respectivement de l’Afrique et des Amériques. Pour le premier, le Comité régional auditionne les candidats pendant la session au cours de laquelle le Directeur régional est désigné ; pour le second, les candidats sont auditionnés au cours d’un forum des candidats qui se tient en marge de la session du Comité exécutif précédant la conférence au cours de laquelle le Directeur sera désigné. De même, dans le cas de l’Agence internationale de l’Énergie atomique et de l’Organisation mondiale du Commerce, les candidats sont respectivement auditionnés au cours d’une réunion du Conseil des Gouverneurs ou du Conseil général, tenue à cet effet avant la session au cours de laquelle a lieu la désignation. Au cours de ces auditions, les candidats commencent habituellement par exposer la conception qu’ils se font de l’Organisation ainsi que de ses problèmes, priorités et
orientations, puis ils répondent aux questions qui leur sont posées. Dans le cas de la désignation du Directeur général, la procédure des auditions est particulièrement élaborée et officialisée afin de garantir une égalité de traitement aux candidats à des fonctions aussi névralgiques. Les frais de déplacement des candidats invités aux auditions sont normalement remboursés par l’Organisation. Le fait même que des candidats soient auditionnés au cours d’une réunion où siègent tous les membres de l’organe de désignation rend le processus plus équitable et plus ouvert à tous dans la mesure où les candidats ont la possibilité de présenter leurs conceptions et leurs programmes ainsi que de répondre à des questions ou à des demandes d’approfondissement de leur point de vue. Quant à savoir si les candidats doivent être auditionnés au cours de la session pendant laquelle la désignation aura lieu ou avant celle-ci, les deux solutions offrent chacune des avantages. En auditionnant les candidats à l’avance, on peut soutenir que les États Membres auront davantage de temps pour pousser leur réflexion ou poursuivre leurs consultations en vue de choisir le meilleur candidat. En revanche, cela peut accroître sensiblement les frais encourus par l’Organisation puisqu’il faudra organiser deux réunions intergouvernementales plutôt qu’une. Une solution de
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compromis pourrait être d’auditionner les candidats au cours des réunions des États Membres de la Région qui ont lieu pendant l’Assemblée mondiale de la Santé. La quasi-totalité des États Membres assistent à l’Assemblée et celle-ci fournirait une occasion d’en savoir davantage des conceptions et des propositions stratégiques des différents candidats, tout en réduisant considérablement les frais tant pour l’OMS que pour les États Membres. Si le Comité régional désire envisager cette option, il est recommandé que les auditions aient lieu au cours de réunions informelles d’États Membres et non pendant les réunions officielles du Comité régional qui se tiennent pendant l’Assemblée de la Santé. Celles-ci auraient des incidences administratives, procédurales et financières sans concourir pour autant à la réalisation du but primordial de ces réunions, à savoir permettre aux États Membres d’auditionner les candidats. En outre, si le Comité régional souhaite donner suite à cette proposition, il conviendrait de modifier le calendrier fixé à l’article 51, afin de faire ne sorte que le délai imparti pour les propositions de candidature expire avant l’Assemblée de la Santé.
4. COMITÉS DE PROSPECTION
Enfin, une mesure envisagée à l’OMS est la constitution de comités de prospection ayant pour principales fonctions de faire prendre mieux conscience du poste à pourvoir ; d’inciter les États Membres à présenter des candidats qualifiés pour ce poste ; d’auditionner et d’évaluer les candidats ; et de transmettre à l’organe de désignation leurs conclusions concernant les qualifications des candidats et leur aptitude à occuper le poste. Le Comité régional de l’Europe, en particulier, a fait de la constitution d’un Comité de Prospection un élément ordinaire du processus de désignation du Directeur régional en modifiant son Règlement intérieur en conséquence. Le recours à un comité de prospection offre un certain nombre d’avantages, notamment en permettant à une structure spécifique plus restreinte d’évaluer et d’analyser les qualifications et les caractéristiques des candidats d’une façon plus complète et plus approfondie qu’on ne pourrait le faire au cours d’une réunion officielle de l’organe de désignation. En outre, les comités de prospection constitués à l’OMS ont toujours obligé les candidats à présenter par écrit leurs conceptions, approches et priorités stratégiques respectives. Les comités de prospection ont également auditionné les candidats, leur donnant ainsi l’occasion de présenter leurs points de vue et leurs programmes. Les exposés écrits et le résultat des auditions constituent les principaux éléments dont disposent les comités de prospection pour évaluer les candidats et établir le rapport qu’ils adressent à l’organe de
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désignation, garantissant ainsi, d’une certaine façon, un traitement plus objectif et plus équitable des différentes candidatures. Toutefois, on peut estimer que le fait de présenter les candidats et leurs conceptions à un organe plus restreint que l’organe de désignation tout entier est insuffisant à garantir l’intégrité et l’équité du processus de désignation. En outre, le travail du comité de prospection peut sensiblement majorer le coût du processus de désignation. C’est peut-être pour ces raisons que le Comité régional de l’Afrique et le Conseil de Direction du Centre international de Recherche sur le Cancer ont cessé, pour le moment, de recourir à des comités de prospection. Si le Comité régional souhaite poursuivre sur la voie d’une telle option, il lui faudra examiner un certain nombre de questions de procédure, telles que le nombre des membres du Comité de Prospection, le mandat de celui-ci, la façon dont seront proposés et nommés les membres du Comité. De telles modalités pourront être définies par une résolution du Comité régional ou par une modification du Règlement intérieur, si le Comité décide de faire du Comité de Prospection une structure permanente du processus de désignation. Si le Comité régional le lui demande, le Conseiller juridique fournira davantage de précisions sur ces questions. Toutefois, quelques-uns des premiers sujets auxquels le Comité régional voudra peut-être réfléchir sont les suivants : a) les membres du Comité de Prospection devraient-ils siéger à titre personnel ou en tant que représentants de leurs États Membres ; b) les différentes parties de la Région devraient-elles être représentées au Comité ; et c) le Comité pourrait-il être chargé non seulement d’évaluer les candidats mais aussi d’établir des contacts et de favoriser la soumission de candidatures qualifiées.
5. CONCLUSION
Comme le montre l’analyse qui précède, plusieurs approches ou mesures peuvent être envisagées pour rendre la procédure de désignation du Directeur régional plus équitable, tant en ce qui concerne le processus obligatoire prescrit dans le Règlement intérieur que du point de vue de la situation concrète des États Membres proposant des candidats. Le Comité régional souhaitera peut-être examiner les options exposées plus haut et donner d’autres orientations au Conseiller juridique et au Secrétariat.