Ten Years of ODIHR: Working for Human Rights and Democracy Ten Years of ODIHR: Working for Human Rights and Democracy (1991 – 2001) Ten Years of ODIHR: Working for Human Rights and Democracy (1991 – 2001) Ten Years of ODIHR: Working for Human Rights and Democracy (1991 – 2001)
I n s t i t u ti o n s ic at
an cr
dH r De mo
u m a n Rig e fo c ffi
h ts O • 1 9 9 1- 2 0 0 1 •
2 Table of contents............
Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
THE HUMAN DIMENSION OF THE OSCE Human rights and democracy as a main pillar of the OSCE’s comprehensive security concept . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
A DECADE OF WORK FOR HUMAN RIGHTS AND DEMOCRACY The ODIHR celebrates its 10th anniversary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
IMPROVING ELECTIONS IN THE OSCE AREA How the ODIHR observes elections and helps reforming electoral frameworks . . . . 21 Published by the OSCE Office for Democratic More effort needed for better elections . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 Institutions and Human Rights (ODIHR) A little bit pregnant? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 Aleje Ujazdowskie 19 00-557 Warsaw, Poland www.osce.org/odihr A S S I S T I N G D E M O C R AT I Z AT I O N P R O C E S S E S Facing the challenges of the next decade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 Training human rights defenders . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 © OSCE/ODIHR 2001 Combating torture . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 All rights reserved. The contents of this publication may be freely “Torture creates societies shaped by apathy and fear” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 used and copied for educational and other non-commercial purposes, Ombudsmen: A useful tool for building democracy and rule of law . . . . . . . . . . . . 61 provided that any such reproduction be accompanied by an acknowledgement Anti-trafficking hotline: Information and assistance – just a phone call away . . . . 65 of the OSCE/ODIHR as the source. Eradicating violence against women . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 Prisons – A measure of democracy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 ISBN 83-912750-2-7 Improving trust in police during crisis situations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 Abolishing restrictions on freedom of movement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 Designed by Damla Süar, Frankfurt/M. PROMOTING THE RIGHTS OF ROMA AND SINTI Printed in Poland by Winkowski Towards a political Roma nation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 Returning to Pristina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
4 5 I n 2001, the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) celebrated its tenth anniversary. A decade after its opening, the ODIHR today is a key player in international efforts to promote democracy and human rights in the OSCE area.
This publication, issued as a supplement to the Annual Report 2001 on the occasion of the ODIHR’s tenth anniversary, is intended to give an insight into some examples of our work on the ground and the concepts and strategies behind it. It contains a diversity of feature stories, articles, case studies, interviews, and personal accounts from the field. The contributions are written from different perspectives, reflecting not only the views of the ODIHR, but also those of our partners in the field and other beneficiaries.
It is not the purpose of this publication to give a full account of the broad range of activities carried out over the past years – a complete presentation of all project activities can be found in the ODIHR’s yearly Annual Reports. However, by featuring a number of key areas of our work in more detail, we hope to contribute to a better understanding of the human dimension of the OSCE and the ODIHR’s work to promote human rights and democracy in the region.
Ambassador Gérard Stoudmann Director of the ODIHR
6 7 Human rights and democracy as a main pillar of the OSCE’s comprehensive security concept
Why the OSCE is uniquely placed to tackle new risks and challenges for European security.
By Ambassador Gérard Stoudmann
In 2000, the Organization for Security and Co-operation in Europe (OSCE) commemorated the 25th anniversary of the signing of the Helsinki Final Act, the birth certificate of the OSCE. Since the beginning of the Helsinki process in the early 1970s – called the Conference for Security and Co- operation in Europe (CSCE) at that time – the CSCE/OSCE has changed fundamentally. What began as a forum for East-West contacts and a loose sequence of conferences has evolved into an operational pan-European security organi- zation which – on the basis of a comprehensive security concept – deals with preventing conflicts and restoring peace and stability in a region that spans from Vancouver in the West to Vladivostok in the East.
From the beginning, the so-called human dimension of the security concept that emerged from Helsinki – human rights, democracy and the rule of law – has played a key role in the Helsinki process and the OSCE conflict
8 9 prevention and resolution efforts. This reflects the strong in the early 1950s. The Soviet Union above all hoped for It was this very aspect that makes up the Final Act’s historic thereby empowered human rights groups to contribute conviction that security and respect for human rights are the formal recognition of the post-war status quo through significance. The development of a comprehensive security to the moral undermining and the subsequent collapse of closely linked – a connection which was sadly underlined such a conference and also attempted to push the United concept, which goes beyond the classic politico-military Communist rule in Central and Eastern Europe. by the recent violent conflicts in South Eastern Europe and States out of the European security structures. In the course area by including economic, ecological, and, above all, elsewhere. The political and social changes that followed of the détente at the end of the 1960s, the West finally human rights issues, can be considered as the CSCE’s most The CSCE/OSCE after the Cold War the end of the cold war in Europe have shown clearly that agreed to convening a European security conference, pro- momentous innovation. The Helsinki Final Act is the first Because of its purely political character and despite the respect for human rights, functioning democratic institu- vided the United States and Canada could participate and multilateral security agreement containing provisions on often-criticized consensus principle, the CSCE reacted much tions and the rule of law are key preconditions for stability human rights would be put on the agenda. faster than other international organizations to the end of the protection of human rights at the same level as tradi- as well as both internal and external security. the Cold War and the new opportunities and challenges. tional international law principles such as non-interference Initially, all main actors seemed to be satisfied with the in internal affairs or respect for territorial integrity. document that was signed in Helsinki in 1975. The Soviet RESPECT FOR HUMAN RIGHTS Union and its allies succeeded in obtaining recognition of THE OSCE WITH ITS 55 IS A PRECONDITION FOR STABILITY the division of Europe and of Soviet hegemony in Central Since Helsinki made human rights a legitimate subject of PARTICIPATING STATES IS AND SECURITY and Eastern Europe. The neutral states were allowed to sit international relations, criticism of human rights violations PARTICULARLY WELL-PLACED at the table as equal partners together with the great powers could not be rejected easily as “interference in internal TO TACKLE THE NEW RISKS and their allies. affairs” any more. In particular the Communist regimes in AND CHALLENGES Central and Eastern Europe had to put up with inconvenient questions in this respect, not only by Western democracies, THE CSCE COUNTRIES Important breakthroughs were achieved at the CSCE Summit but also increasingly by their own citizens. At the time, The Helsinki process 1975-1989 CONCEDED TO ALLOW in Paris in 1990 with the adoption of the “Charter for a New every individual in the CSCE region was given the chance Europe” and the conferences of Copenhagen (1990) and When the Helsinki Final Act was signed on 1 August 1975 EACH OTHER TO BUTT IN to read what their government had agreed to, as the Com- Moscow (1991) at which the CSCE’s standard-setting process by the heads of state or government from 33 European WHENEVER HUMAN RIGHTS ARE VIOLATED munist countries agreed that they would make the final doc- reached its peak. The end of East-West confrontation and countries, the United States and Canada after 32 months of tough negotiations, few observers foresaw the importance ument public in response to last-minute demands from the the changed security situation in Europe made possible a this document would acquire during the following years. West that threatened to collapse the conference. With refer- qualitative leap with regard to the refinement of the CSCE’s It was heavily criticized by parts of the Western media. ence to Helsinki, dissidents and human rights groups such normative basis and the development of instruments to Many people thought the West was fooled by the Soviet And the West could hope that the provisions relating to human as Charter 77 in Czechoslovakia could now effectively point monitor the implementation of commitments. Union – a wrong assumption as became evident later. rights and human contacts contained in the Helsinki document out the obvious discrepancy between their governments’ In fact the idea of convening a pan-European security would undermine Communist rule in Central and Eastern international commitments and the actual human rights The Copenhagen Document of 1990 in particular contains a conference can be traced back to a Soviet proposal made Europe and make the Iron Curtain a bit more permeable. situation in their countries. The Helsinki commitments unique set of human dimension commitments
10 11 Ethnic conflict is one of the major challenges in the OSCE area: A child refugee from Kosovo
which do not only concern the relationship between gov- standard-setting to implementation. It also led to a gradual ernments and citizens, but beyond that regulate in great institutionalization of the CSCE process which to date had detail questions relating to constitutional systems and the been a loose sequence of conferences. By 1994, the CSCE interaction between state institutions. This far-reaching was transformed into an operational international organi- concept reflects the conviction that a functioning democratic zation with permanent structures, institutions and instru system based on the rule of law is a necessary precondition ments. This development was reflected in the decision of for the respect for human rights. The CSCE also played a the 1994 Budapest Summit to rename the CSCE the Organi- pioneering role in developing basic standards for democratic zation for Security and Co-operation in Europe (OSCE). elections and for the protection of national minorities. In the Moscow Document, adopted in the wake of the failed Today, a number of forums and institutions within the August 1991 coup attempt, another important innovation of OSCE’s newly developed institutional framework deal with the Helsinki process was explicitly confirmed. The govern- further refining the commitments, monitoring their imple- ments “categorically and unequivocally” declared that the mentation, or assisting the participating States with putting commitments undertaken in the field of the human dimen- the commitments into practice. These include the political sion were “matters of direct and legitimate concern to all decision-making bodies: Summits, Ministerial Council meet- participating States” and therefore were not confined exclu- ings, as well as the Permanent Council in Vienna, which sively to the internal affairs of the state concerned. In other provides a permanent forum for the discussion of human words, the CSCE countries mutually conceded to allow each rights issues. Annual Human Dimension Implementation other to butt in whenever human rights are violated any- Meetings scrutinize the progress made by participating where in the CSCE area. States in implementing their commitments.
Soon after the Paris Summit, which was so much marked OSCE institutions such as the Office for Democratic Institu- by post cold war euphoria, it became evident that with the tions and Human Rights (ODIHR) in Warsaw, the High end of the division of Europe not all problems disappeared. Commissioner on National Minorities in the Hague and the To the contrary, the disintegration of Yugoslavia and the Representative on Freedom of the Media in Vienna were Soviet Union brought a number of hidden conflicts back to created to assist the participating States with implementing the surface and constituted a new and very serious threat their commitments. The OSCE chairmanship, in charge of to European security. The attempts to cope with the new co-ordinating ongoing affairs, can raise human rights issues challenges led to a shift of focus in the CSCE’s work from of concern with the relevant governments at the highest
12 political level. Finally, the more than 20 OSCE field opera- number of participating States and its co-operative approach What can the OSCE do to further improve its capabilities to subscribe to the principle of conditionality and link their tions in Central and Eastern Europe, South Eastern Europe, based on equality and consensus. Because of its purely react to new risks and challenges? First, the professional- support to respect for human rights, democracy and the rule the Caucasus and Central Asia have evolved into important political character and its extremely small bureaucracy, ization of the OSCE’s personnel has to continue. As regards of law. This is all the more important as the OSCE itself is instruments for early-warning, the prevention or manage- the OSCE proved to be able to react rapidly and flexibly to field personnel, the 1999 Istanbul Summit made an impor- not in the position to supplement its democratization assis- ment of conflicts or for the restoration of peace and stability. tant step by creating Rapid Expert Assistance and Co-opera- tance with economic incentives. tion Teams (REACT), a reservoir of qualified experts which The OSCE at the beginning of the 21st century: can be deployed quickly in crisis situations. Finally, the OSCE should not forget about refining and im- THE OSCE MUST DO New risks and challenges proving its normative basis. Since its inception the CSCE/ EVERYTHING At the beginning of the 21st century, European security Secondly, the OSCE must do everything to retain its flexibility, OSCE has played a pioneering role in the field of standard- TO RETAIN ITS FLEXIBILITY structures face numerous new risks and challenges. Internal one of its greatest comparative advantages. This means that setting by developing politically binding commitments conflicts, often triggered by human rights violations, in- the OSCE should stick to a small and cost-efficient adminis- which later were used as basis for the creation of legally- creasingly take the place of classic wars between countries. tration and to the current decentralized structures marked by binding instruments. There are still a number of gaps to Religious and ethnic tensions, international terrorism, vio- relatively autonomous field operations and institutions. An be closed, for example in the field of children’s rights. lent extremism and the spread of light arms jeopardize the active and skilful chairmanship can use the substantial room fragile democratization processes in the OSCE area and also changed situations. This is true for the refinement of its for manoeuvre that this function entails to contribute to Even though more than 25 years have passed since the have the potential to threaten the stability of developed normative basis as much as for the adaptation of its institu- mitigate the disadvantages that come with the consensus signing of the Helsinki Final Act, the OSCE is still a young, democracies. Phenomena like trafficking in human beings, tional instruments as well as for its activities on the ground. principle. By creating REACT and a permanent operation dynamic and flexible organization. Provided it can retain organized crime, corruption and drug smuggling demand In particular when it comes to dealing with new types of centre within its secretariat the OSCE already enhanced its these strengths, the OSCE will continue to respond effectively a strong response by the international community. The so- internal conflict, the OSCE can do a lot. Just to mention ability to rapidly deploy qualified experts to crisis areas. and creatively to the new challenges we face at the begin- called frozen conflicts in Abkhazia, South-Ossetia, Nagorno- in this respect the above-mentioned invalidity of the non- ning of the 21st century. Karabakh and Transdniestria need to be resolved peacefully interference principle and the OSCE’s co-operative, non- Thirdly, the co-ordination of international efforts in the and permanently. Finally, reinforced efforts are needed to confrontational character. The fact that OSCE activities – field of conflict prevention and post-conflict rehabilitation succeed with the post-conflict rehabilitation on the Balkans because of their complexity or preventive character – often needs to be further improved in order to use the resources and the Caucasus. are not in the public spotlight is conducive to the partici- available more efficiently and to ensure political and opera- pating States willingness to ask the OSCE for assistance. tional coherence among the different actors. The adoption T h e a u t h o r i s D i re c t o r o f t h e O D I H R . The OSCE with its 55 participating States is particularly With its many field operations, the OSCE is present on the of the “Platform for Co-operative Security” at the Istanbul well-placed to tackle many of these challenges. Unlike ground in many places where security and stability are at Summit marked an important step in the right direction. similar international organizations with partly overlapping risk. The ODIHR and other institutions have evolved into Improving co-operation with financial institutions such as mandates, the OSCE can make use of its unique, compre- effective instruments to promote human rights and democ- the European Bank for Reconstruction and Development hensive security concept, its broad regional scope, its large racy in the OSCE area. is of particular importance, especially if these institutions
14 15 The ODIHR celebrates its already spelled out in the 1975 Helsinki Final Act, that respect for human rights and the principles of democracy 10th anniversary is a precondition for security and stability in Europe. The ODIHR was tasked to help participating States with building structures and in-country capacities necessary for an open When the Office for Free Elections (OFE) opened in 1991, and democratic society. few people could have foreseen what the Office, renamed Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) in 1992, would have evolved into a decade later. “The ODIHR During the following years, the ODIHR’s main activities today is the lead agency in Europe in the field of election consisted of observing elections and organizing conferences observation, and a highly respected partner in international on various democratization and human rights issues, in efforts to help transition countries in the OSCE region with Warsaw as well as in the transition countries of Eastern building sustainable democracies in which human rights Europe, Central Asia and the Caucasus. From 1994 to 1997 and the rule of law are fully respected”, says Ambassador the Office was headed by Ambassador Audrey Glover. Gérard Stoudmann, Director of the ODIHR since 1997. New democratization and election programmes From OFE to ODIHR In 1997 the Office was completely restructured and its scope The beginnings of the Office were modest. Established of activities significantly broadened. New democratization under the 1990 Charter of Paris for a New Europe, the Office programmes were developed to focus on small but highly opened in Warsaw in May 1991 with only two international effective training and public awareness programmes targeting staff (the first Director Ambassador Luchino Cortese and one certain key groups such as the legal community or young Officer), a small budget and the narrow mandate to “facili- people. The overall objective of these programmes, which tate contacts and the exchange of information on elections continue to expand, is to strengthen democratic institutions, within participating States”. promote respect for human rights and the rule of law, and support the development of civil society. The Office also fur- Against the background of the violence that accompanied ther improved its unique election observation methodology the disintegration of the Socialist Federal Republic of which combines long-term election observation missions Yugoslavia and the Soviet Union, the Office’s mandate was with assistance projects aimed at improving the framework subsequently broadened to include human rights and de- for elections in OSCE countries. Since 1991, the ODIHR has mocratization issues. This decision reflected the conviction, observed more than 100 elections in the OSCE area.
16 17 “The high level of expertise and professionalism developed sition. “We will also pay increased attention to the growing by the ODIHR over the past years has made the Office a number of human rights problems affecting all countries ODIHR HISTORY IN BRIEF credible and highly respected partner for governments as across the OSCE region such as xenophobia, racism and in- well as for other international organizations and NGOs”, tolerance”, says the ODIHR Director. “In doing so, we will says Ambassador Stoudmann. do our best to retain our characteristc strength: Flexibility 1991 OPENING OF THE CSCE OFFICE FOR FREE ELECTIONS. and expertise that give the capability to react quickly and FIRST DIRECTOR: AMB. LUCHINO CORTESE (ITALY). The ODIHR today employs more than 80 staff from over 30 unfettered by bureaucracy when our advice and assistance FIRST ELECTION OBSERVATION. countries across the OSCE area. The Office’s budget in 2001 is requested anywhere in the OSCE area.” 1992 BROADER MANDATE AND NEW NAME: OFFICE FOR DEMOCRATIC exceeded R12,5 million, including R6 million in voluntary INSTITUTIONS AND HUMAN RIGHTS. FIRST DEMOCRATIZATION contributions by participating States and other donors. PROJECTS AND FIRST HUMAN DIMENSION SEMINAR IN WARSAW. Responding flexibly and rapidly to emerging needs 1994 AMB. AUDREY GLOVER (UNITED KINGDOM) APPOINTED Over the past years, the ODIHR has proved its capability to ODIHR DIRECTOR. respond rapidly and effectively to emerging needs and op- portunities in the OSCE area – one of the Office’s compara- tive advantages. “Despite its relatively small size and its 1997 AMB. GÉRARD STOUDMANN (SWITZERLAND) APPOINTED limited resources, the ODIHR, as a highly flexible and cost- THIRD ODIHR DIRECTOR. NEW ELECTION AND DEMOCRATIZATION efficient office, has had considerable impact in a number of PROGRAMMES DEVELOPED. clearly defined target areas”, says Ambassador Stoudmann. This was also the conclusion of an external evaluation of 1998 INAUGURATION OF NEW OFFICE PREMISES. NUMBER OF ODIHR project work carried out in 2000. STAFF EXCEEDS 40.
Looking ahead 2000 AMB. STOUDMANN RE-APPOINTED. ODIHR IMPLEMENTS Following several years of steady expansion, the ODIHR OVER 100 PROJECTS AND OBSERVES 100TH ELECTION has entered a phase of consolidation. The focus is now on SINCE 1991. NUMBER OF STAFF EXCEEDS 80. refining the existing programmes and ensuring proper fol- low-up, while retaining flexibility. 2001 ODIHR CELEBRATES 10TH ANNIVERSARY.
In the years to come, the ODIHR will remain committed to assisting OSCE countries with facing the challenges of tran-
18 19 A diagnostic tool to detect deeper structural problems
How the ODIHR observes elections and helps reforming electoral frameworks.
Recognizing the importance of well-conducted elections for a democratic society, the observation of election processes has emerged in recent years as an important task in support of democratic transition and universal human rights. “I see the observation of elections as a diagnostic tool to detect deeper structural problems in a country and as an early warning instrument”, says Hrair Balian, the Head of the ODIHR’s Election Section. “It also provides the opportunity to get in touch with many actors of the society across the country and feel the pulse of the people. This helps to understand better societies in transition and identify areas where the international community can do something.”
Europe’s leading election observation agency The ODIHR has evolved over the past decade into the lead agency in the field of election observation in Europe and Central Asia. It has observed more than 100 elections in the OSCE region, and sends thousands of observers to OSCE states every year to assess whether an election is in line with domestic legislation and international commitments. The field operations are co-ordinated by a team of eight election experts based in the Warsaw headquarters.
20 21 Flawed elections The main basis for the ODIHR’s assessment of an election is With the adoption of the Copenhagen Document, all OSCE the 1990 Copenhagen Document, which contains a unique countries have committed themselves to hold democratic set of detailed commitments on how elections should be elections. Nevertheless, there are a number of elections and conducted in an OSCE country. At the 1999 Istanbul Sum- other electoral events in the OSCE area every year that fall mit, the participating States agreed to “follow up promptly ODIHR ELECTION OBSERVATION short in one or more respects of meeting OSCE commit- the ODIHR’s election assessment and recommendations” ments. In some instances, elections are still marred by fraud which are included in the reports the ODIHR publishes after · HEAD OF SECTION: HRAIR BALIAN such as ballot stuffing or falsification of results, as well as each election it observes. · 8 ELECTION EXPERTS BASED AT WARSAW by lack of transparency and accountability, flawed legisla- tion, restrictions of fundamental freedoms and intimidation “Over the past years, the administrative and legislative HEADQUARTERS of voters. The ODIHR highlights such shortcomings in its frameworks for elections have improved considerably in · OVER 100 ELECTIONS OBSERVED SINCE 1991 election reports and has developed technical assistance proj- many OSCE countries, not least due to our assistance pro- · THOUSANDS OF LONG- AND SHORT-TERM ects to help institute safeguards and remedy problems. grammes”, concludes Mr. Balian. “But more effort and, in OBSERVERS DEPLOYED EVERY YEAR particular, a genuine political will is needed in several OSCE states to address remaining problems such as lack of trans- Unique ODIHR methodology parency in the election process, lack of accountability in Tasked by the OSCE participating States, the ODIHR has the work of election commissions, interference by the au- developed a unique election observation methodology thorities in the electoral process and restrictions of funda- which aims at monitoring the election process as a whole, mental freedoms.” including the legislative framework, the work of election commissions, the media, the campaign of political parties and the voting and counting procedures on election day. To this end, the ODIHR not only sends observers to monitor the conduct of elections on election day itself, but also deploys expert teams more than a month before the elec- tions to observe and analyse the long-term aspects of the election processes. Following the election, the ODIHR offers assistance with addressing the shortcomings identified by its observers.
22 23 More effort needed for Document). However, the Charter of Paris euphoria was short-lived. Although impressive progress was made in sev- developed this methodology by 1997, summarized in its Election Observation Handbook, or the “blue book”. better elections eral countries, “peace and unity” could not be maintained Since then, in advance of an election observation mission, everywhere across the OSCE region, and some rulers chose the ODIHR prepares an analysis of the legislative framework to ignore the will of the people they had so solemnly com- for elections and the broader human rights and political The ODIHR has come a long way in the past ten years mitted to uphold. Thus, one of the principal tenets of the context. Once an election observation mission is established in improving its elction observation methodology. Charter of Paris was flouted – the integral link between, on five to six weeks before election day, a team of experts What is still lacking is the political will on the part the one hand, intra-state peace and stability and, on the deployed in the capital and in important regions monitor of some governments to improve their elections. other, democratic development. Not surprisingly, those who the registration of voters and candidates, the election cam- chose to ignore the will of the people in general were often paign, the conduct of the media, and the election disputes the ones to also undermine, inter alia, the rights of minorities, resolution through the administrative and judiciary process- By Hrair Balian1 and to pilfer economic opportunities. es. Around election day itself, a larger number of short- term observers, seconded by participating States, monitor Early 1990s euphoria Observing the election process the polling and vote count. A statement of preliminary Ten years ago, the CSCE Charter of Paris for a New Europe In the early years, the ODIHR could only deploy modest findings is issued on the day after the election, and a com- established the Office for Free Elections, the predecessor of missions of one or two experts for a few days, documenting prehensive report with recommendations is prepared shortly ODIHR, to “foster the implementation” of the Copenhagen as well as possible both the progress and disappointments thereafter. These recommendations serve as the basis for Document’s election-related commitments. The Office of developments, albeit in the limited field of elections. later technical assistance programmes. opened for business in May 1991 with a staff of only two. Gradually, the resources available to ODIHR grew to accom- Within a year, its responsibilities had been expanded be- modate the added responsibilities. From only two missions During most parliamentary and some presidential elections, yond elections and the Office became the ODIHR. during the first year, observing only the election day, the the parliamentary assemblies of the OSCE and the Council ODIHR could increase its short missions to as many as of Europe, as well as the European Parliament, join the ODIHR In those euphoric early 1990s, the CSCE countries foresaw a ten by 1994, the year its mandate was expanded by the election observation missions in the field for monitoring the fresh era of “democracy, peace and unity” (Charter of Paris), Budapest Summit to include observations before, during last stage of the electoral process, the election day proceed- where “the will of the people, freely and fairly expressed and after the day of the election. ings. In earlier years, competition for visibility between through periodic and genuine elections, is the basis of the these organizations prompted each to issue, at separate press authority and legitimacy of all government” (Copenhagen An appropriate methodology for election observation was conferences, their separate documents detailing findings and lacking in those days, and the output was not consistent. conclusions which frequently diverged, at times significant- 1 Edited version of an article first published in Helsinki Monitor 2001 no. 3. But, with the added responsibilities, the need for a consis- ly. Understandably, the divergent views expressed encour- The views expressed in this article are the author’s personal opinions and do not necessarily reflect those of the ODIHR. tent approach became more and more obvious. The ODIHR aged the states under observation to play one international
24 25 An old women signs the voter register at the 2001 presidential elections in Belarus
organization against the other and to forum-shop. As a Some statistics concerning the elections observed during the result, the effectiveness of the international community to past ten years could be instructive. The bulk of ODIHR encourage change through election observation and follow- observations have focused on parliamentary elections (64), up work was seriously compromised. followed by presidential (21), municipal or other local elec- tions (11), and referenda (6). In terms of regions, Central During the past few years, however, all relevant election ob- and Eastern Europe leads with 45 observations, South Eastern servation exercises have been conducted jointly by the ODIHR Europe follows with 34, the Caucasus with 13, and Central and the parliamentary assemblies, issuing joint statements at Asia with 12. Over the past years, thousands of observers joint press conferences. In the recent rare cases where the and experts were deployed across the OSCE region, probing United Nations has been involved in electoral observations every aspect of an electoral process. During 2000 alone, the in the OSCE region (i.e., Tajikistan), this organization too ODIHR deployed more than 3,000 observers and experts to has joined efforts with the ODIHR. An exception has been monitor 15 elections in 12 OSCE participating States. the Commonwealth of Independent States’ Parliamentary Assembly which deploys separate observation missions. Value added? Generally speaking with one voice, the international com- What value have these observation missions added, and munity has been much more effective with the political and what end have they served beyond the obvious documenta- technical assistance follow-up to these observation mis- tion function? In the first place, these missions have served sions. Notable examples include Albania, Montenegro/FRY, ODIHR and others to develop a more informed strategy Croatia, and to a more limited extent Kazakhstan. for assistance projects in the field of building democratic institutions and promoting democratic elections. These The methodology has served the ODIHR well. A little over projects have primarily targeted the election legislation, 50 per cent of the 102 elections the ODIHR has observed in election administration, civic education, and the training the past ten years were conducted since 1997 (as of May 2001). of domestic observers. Beyond mere numbers, this represents the greater substance of the ODIHR’s effort and experience in the field. The blue book methodology has permitted the ODIHR to be more consistent In some cases, the missions have helped mitigate crises and and thorough in its analysis, making its reporting less sus- conflict, and to raise early warnings in others. Often, these ceptible to political pressure or double standards, and there- early warnings point to underlying problems far beyond the fore more credible. The blue book has also served to inform elections. At times, opposition candidates would not have election observers beyond the OSCE region. taken part in an election without the minimum margin of
26 27 Voters mark the ballots during the 2001 Albanian parliamentary elections
safety provided by the presence of international observers. equal number of technical assistance projects. The cost of Likewise, domestic observers would not have been able to observers seconded by participating States must be added to function as effectively or at all without the presence of these resources. international observers. At least occasionally, international observer missions have deterred the most blatant cases of However, even these modest resources would be wasted if fraud. And most importantly, international election obser- election observation and assistance missions did not in the vation missions have been an element of stability in some end serve to improve the electoral process and contribute sensitive and highly contested elections. to the development of democratic institutions. Indeed, ODIHR election observations and assistance projects, to- The ODIHR is often asked, at times accusingly, why it limits gether with others, have improved the administrative and observations to the developing democracies only. And why legislative framework for elections throughout the region. it does not observe elections in developed democracies as The assistance projects have often been implemented in well. Surely, there are problematic elections in the US, Italy, collaboration with specialized NGOs, notably the US-based France, and others. The response is simple: can the ODIHR National Democratic Institute (NDI) and International add value in those states? Can the ODIHR add anything in Foundation for Electoral Systems (IFES), and the UK-based terms of building confidence, deterring violations, raising Electoral Reform International Services (ERIS). This work early warning, mitigating conflict, and providing assis- has contributed to preparing the ground for democratic tance? The answer is no. Others, including developed civil elections. However, these improvements alone are not society organizations in those countries are better placed sufficient. What is most lacking in many countries is the to address the manifest problems. In addition, the judiciary political will to hold genuine, democratic elections. Where and administrative processes in some countries are better this will is present, even an otherwise defective framework equipped to address the problems than foreign observers. can produce the desired outcome. Serbia’s December 2000 This is why the ODIHR chooses to employ its limited re- parliamentary election is an example. sources only where it can add value.
The damage at times caused by the deployment of an inter- The resources available to the ODIHR election mandate are national election observation mission must also be consid- indeed modest – eight election experts and a direct budget ered. Sometimes, an electoral process is so tainted from of around three million Euro – for headquarters staff and the outset that international observers only add certain overheads, more than a dozen observation missions and an unintended legitimacy to the process and not much more.
28 This could be the case when an incumbent President is the any dialogue, adamantly arguing that the conclusions are fied OSCE commitments for democratic elections. Indeed, of countries where election observations and assistance are only viable candidate because all other credible candidates biased and that the specific circumstances of the country the assistance projects could only produce modest results necessary in this sub-region is shrinking rapidly. have been prevented from registering or campaigning are not adequately considered. Others agree with the con- and incremental improvements. Also, in some cases these effectively (e. g., Uzbekistan and Tajikistan), or when alter- clusions and pledge full co-operation with the ODIHR in projects failed altogether as a result of less than adequate In South Eastern Europe, the picture is more mixed, but native candidates to those advanced by the governing order to improve the shortcomings noted in the report, but co-operation from the authorities, or as a result of poor im- steadily improving. Although observation will still be authorities of a state (e. g., Turkmenistan) are simply not in the end ignore the recommendations. plementation on the part of ODIHR. Nonetheless, in most needed in a number of states, this number is shrinking as allowed in a parliamentary election. cases, value was indeed added. well, and the severity of the shortcomings observed are However, positive responses can also be noted. In the diminishing, as noted during recent observations in Croatia, The road travelled in the past ten years In such cases, where the election is only a facade, the ODIHR Balkans, Albania’s electoral framework was improved during Montenegro/FRY, and Serbia/FRY. The picture in this sub- The next obvious question is then the following: what declines to deploy an observation mission of any level even the local government elections in 2000 and the parliamen- region is brighter, especially when one considers that only trends has the ODIHR observed during its missions in terms if invited, thus avoiding giving legitimacy to the event. tary elections in 2001 after a considerable and joint assis- recently a number of states, including Serbia, were able to of democratic development? First, regional trends. In other cases where there are severe legislative, adminis- tance effort from the international community. In the step back from the brink of disaster. Elections played an trative, and political restrictions placed on an election, but Caucasus, the legislative framework in Armenia and Azer- important part in these transitions. However, concerns With the exception of Belarus and the Ukraine, elections in some level of competition is possible or candidates have baijan benefited from assistance projects conducted by the about minority and displaced persons’ participation in elec- Central and Eastern Europe present a much improved pic- some opportunity to appeal to the electorate, the ODIHR ODIHR. In the case of the latter, for the first time the oppo- tions, especially in the Federal Republic of Yugoslavia and ture in terms of legislative, administrative, and political may deploy a limited or technical assessment mission, often sition could take part in the administration of elections at the former Yugoslav Republic of Macedonia, will keep the processes. In this region elections are largely in accordance foregoing election day observation because the outcome has the highest level during the 2000 parliamentary elections, region high on the agenda of ODIHR observation priorities. with the standards set by the Copenhagen Document – they already been decided by then. At times, the possibility of albeit the effort was not so successful in the end. In Kazakh- are mostly free, fair, equal, universal, accountable, trans- limited missions has prompted governments to improve the stan, after the seriously flawed 1999 parliamentary elec- parent and universal. The main remaining shortcomings The Caucasus represents a more complex picture. Limited legislative and administrative framework of elections in tions, the ODIHR, the OSCE Parliamentary Assembly, and include the fairness of the media and campaign financing, progress has been noted in all three states – Armenia, order to “deserve” a full observation mission. Though ad- the OSCE Centre in Almaty jointly organized a series of weaknesses which are shared with the developed democra- Azerbaijan and Georgia –, but much more remains to be mittedly not a precise instrument, the flexibility to limit the round-table discussions on how to improve the legislative cies. In the Russian Federation, though the administration done to meet the standards for democratic elections. In all scope of an election mission or not to deploy one at all has framework of future elections. An important feature of of elections at the federal level has improved considerably three cases, progress is needed in the legislative field and served the ODIHR well since this tool was introduced in these round tables was the participation of opposition polit- during the last years, at the lower federal subjects level, the the administration of elections. But, above all, the varying early 1999. ical forces for the first time. electoral processes are still marred with serious violations. degrees of illegal interference on the part of executive In addition, the remaining Soviet-era institutional tradi- authorities in electoral activities must be stopped before The authorities of the participating States do not always To be certain, these projects could not remedy all the short- tions, a less than professional media, and weak political any further progress can be obtained. The risks of nation- respond positively to critical ODIHR election observation comings noted in previous elections and could not possibly parties also prevent elections in the Russian Federation from ality conflicts and collapsing state structures cannot be conclusions and recommendations. At times, they refuse transform overnight future elections into events that satis- fully meeting democratic standards. Nonetheless, the number ignored in this sub-region.
30 31 Elections sometimes take place in a tense environment
32 33 Finally, Central Asia presents the most challenging picture An important challenge which has been observed is a trend However, too often, and in an increasing number of coun- Pledge to follow up in terms of elections and the observance of human rights in in a number of participating States indicating an increasing tries, non-partisan domestic election observers cannot func- What can be learned from these observations and trends? general. It is worth remembering that the OSCE has never level of intolerance for, and a deterioration of, fundamental tion – either they are banned outrightly from observing, they First and foremost, without the political will for genuine observed elections in Turkmenistan. In this respect, Turk- freedoms, in particular during the period immediately before, are not allowed to receive outside help without which they elections, even the most technically perfect electoral frame- menistan remains the worst offender of OSCE commitments during, and after elections. Too often, the freedoms of speech, cannot work, or they are otherwise harassed, intimidated, work, if such a framework exists at all, could not possibly for democratic elections. In the other four countries of the association and assembly are being curtailed, making any and persecuted by the authorities. This repression against produce democratic elections. As such, and in the first place region, progress is needed in all fields. The legislative and level of genuine election campaigning impossible, and rob- local election observers usually follows a critical assessment therefore, significant political follow-up is essential to ob- administrative framework, illegal interference by executive bing voters of their choice in an election. Too often, credi- issued by their organization, and is a part of, or an impor- servation missions and recommendations. However, change ble opposition candidates are eliminated from the competi- tant indicator for, the general deterioration of human rights will not be forthcoming without the collective persuasive authorities in elections, severe restrictions on the freedoms tion based on bogus charges. in those countries. powers of the OSCE as a whole and other inter-governmen- of expression, association and assembly, and insufficient civic education are endemic problems. Most importantly, tal organizations, including international financial institu- If the international community some day expects to put an tions, as well as individual states in their bilateral relations. the region in general is far from respecting the will of the Non-partisan domestic election observation organizations end to international election observer missions and technical voters, and results have often had nothing to do with that and their activists are persecuted, harassed, or intimidated, assistance, domestic observation efforts must be provided will. Here too, the risk of nationality or ethnic and religious in an attempt to silence their independent voice. These At the 1999 OSCE Summit in Istanbul, participants solemnly with more effective political support and resources. More conflicts is present. non-partisan local observers have no other interest but pledged “to follow up promptly ODIHR’s election assess- significantly, if civil society is to develop at all in develop- to ensure that the outcome of the poll reflects the will of ments and recommendations”. Almost two years on, how- ing democracies, domestic observers, who must be viewed the voters. They work with minimum resources and often ever, this pledge has remained problematic in a number of as human rights defenders, must be given far more political Lessons learned under dangerous conditions, without the protection of participating States. How can this be turned into deeds and support. Incidentally, some developed democracies in the In terms of substantive trends, while progress is evident in foreign passports, risking their livelihood, freedom, and not remain merely a well-intentioned declaration? Could the West, including the United Kingdom and Italy, do not allow many participating States, the fundamental challenges which at times more. political leadership of the OSCE, the Permanent Council, non-partisan domestic observation in their elections. It is the ODIHR encounters in a number of countries include: review every few months the implementation of recommen- high time that they too change their practice and provide for (1) a general erosion of human rights, the under-pinning for In some cases, these local or domestic non-partisan observers dations made by ODIHR observation missions and perhaps this commitment enshrined in the Copenhagen Document. any election; (2) national, regional and local executive play a critical role in detecting or deterring fraud on elec- require that the subject participating State submit a formal authorities illegally interfering in the electoral process to tion day, or in organizing civic education campaigns during The result of these failures in a number of states is an increas- report detailing the measures which had been undertaken? the benefit of those in power; (3) competition in elections the period leading up to an election. The role that domestic ingly frustrated and polarized society that cannot be conduc- Could the Permanent Council submit reports to the Minister- reduced through artificial obstacles; and (4) transparency observers assumed during the September 2000 federal ive to stability and economic development. On the positive ial meetings or Summits for follow-up if a participating severely restricted, making an audit of the vote count and elections in Yugoslavia is a case in point. Thousands of side, it appears that the frustration of people denied the right State fails to respect its commitments to follow up election tabulation of results impossible. Regrettably, in too many observers documented the fraud committed in the election, to choose has limits, and elections can play an important role recommendations? In their bilateral relations, could partici- elections, Stalin’s admonition is still relevant – it matters and produced a parallel vote count that discredited the in changing the status quo. At the same time, however, elec- pating States take into account more consistently another not who votes, but who counts the votes! initial results announced by the Milosevic regime. tions are not a panacea to remedy all the ills of a society. state’s failure to comply with its commitments?
34 35 The ODIHR observes all stages of the election process, including the vote count
Other international organizations, in particular financial electoral events can foster stability by promoting the greater institutions, can assume a significant role in the promotion participation of the political, ethnic, linguistic and religious of democratic elections and institutions. The activities of spectrum in a country. However, in order to benefit from international financial institutions will not depend solely this potential, early warnings of challenges developing under on the degree of democracy in a given state. Indeed, many the surface which are often detailed in election observation other factors are at play, in particular stability. Nonetheless, and other monitoring reports must be taken more seriously without democratic elections and institutions, good gover- and heeded with imaginative remedies. The flip side, of nance will remain a distant dream; and without good gover- course, must also be considered – that is, if elections are not nance, stability and economic development are unlikely. conducted in accordance with international standards and if The European Bank for Reconstruction and Development they are not timely, stability can indeed be endangered. (EBRD), the European Commission, and the Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) already What next for ODIHR? take these factors into account when considering develop- How can ODIHR build on its ten-year record and are any ment assistance. ODIHR documents, including election adjustments required to render its work more effective? observation reports, are an element which they take into account. Mindful that economic development is not only predicated on democratic elections and good governance, At the 2001 OSCE Human Dimension Seminar on Election and that challenges to good governance are not limited to Processes, the ODIHR was urged to continue its efforts to developing democracies, the correlation between demo- improve the legislative framework for elections, focusing in cratic elections, rule of law and good governance, on the particular on enhancing the transparency and accountability one hand, and economic development, on the other, cannot of the electoral process. ODIHR was urged to continue be ignored. Good governance and democratic elections working on the legislative framework through round-table increase transparency and accountability, both of which processes or workshops, where possible with the participa- underpin the rule of law and economic development. In the tion of the authorities and civil society, and by attempting long term, these activities lower political risk and create an to build consensus around key elements of the framework. environment conducive to a wide variety of development This approach was tried during the past year with varying activities. success in Albania, Armenia, Azerbaijan, Kazakhstan and Serbia. Beyond the concrete task of developing a new Equally valid is the observation that, if conducted in accor- legislative framework, round tables have also, and perhaps dance with democratic standards and in a timely fashion, more importantly, provided a forum for the opposition and
36 37 governing parties to debate publicly concrete measures meeting in Warsaw. The NGO representatives met to work Asia in the field of elections and an important player in T h e a u t h o r h e a d s t h e O D I H R ’s E l e c t i o n S e c t i o n . aimed at remedying fundamental problems plaguing their on the guidelines and to develop a network as a more effec- building democratic institutions and promoting human society, rather than engaging in a perpetual cycle of mutual tive response to the increasing pressure they are experienc- rights. The ODIHR election reports, recommendations, and recrimination. ing in some countries. The guideline is intended to assist assistance projects are accepted as credible and effective domestic observers in their efforts, providing a framework tools. The challenge for the period ahead is to ensure that The ODIHR’s broader normative efforts were also strongly for a more consistent methodology. the ODIHR can maintain these high standards and respond endorsed at the meeting. Over the past months, the ODIHR effectively to the emerging needs. has published three guidelines to make its advisory work During its field work, the ODIHR has often found members more consistent and more effective. The first guideline of election administration bodies deadlocked in disputes To accomplish this, not only must the international involve- focuses on how to resolve election disputes, the second on over every aspect of their work, even when performing the ment continue and a greater creative effort with more re- how to review legal frameworks for elections, and the third most routine tasks. Often, these disputes paralyze their sources must be devoted to South Eastern Europe and the on assisting the participation of national minorities in elec- work, causing the commissions to miss critical deadlines participating States bordering the next wave of European toral processes. during the administrative preparation of elections, compro- Union candidates, but more urgently to the Caucasus and THE ODIHR’S FINAL ELECTION mising the integrity of the electoral process. The ODIHR is Central Asia. Only then can the New Europe of “democracy, REPORTS, AS WELL AS THE The ODIHR’s expanded election monitoring scope also in- developing a programme aimed at mitigating some of these peace and unity” promised in Paris ten years ago have a PUBLICATIONS MENTIONED IN THIS cludes gender balance in the electoral process. In the OSCE disputes through building the conflict management skills of chance for the whole OSCE region. Democratic develop- ARTICLE, CAN BE FOUND ON THE region as a whole, women have a disproportionately low election administrators. ment in the Caucasus remains embryonic at best and is ODIHR WEBSITE AT representation in the national parliaments. Yet, paticipating even less developed in Central Asia. The threat of collaps- WWW.OSCE.ORG/ODIHR States have committed themselves to “encourage and promote These and additional normative programmes will form the ing state institutions cannot be ignored in both regions and equal opportunity for full participation of women in all as- backbone of the ODIHR’s election assistance and observation the risks of internal conflicts are present. pects of politics and public life” (Moscow Document). The effort for the period ahead. In addition, the ODIHR intends ODIHR launched a pilot project to monitor more methodically, to continue to provide the technical assistance programmes To be sure, elections are not a panacea to solve all these and to explore ways to promote, the participation of women already developed and underway. New areas of activities, problems, but can be an important tool, among others, for in elections with a view to developing guidelines in this area. such as assistance with voter registers, media regulations fostering the stable environment in which the modest during elections, and more are under consideration. accomplishments of the past ten years can be nurtured and Another guideline being developed relates to domestic non- new ground broken. To make this potential a reality, the partisan election observers. In May 2001, the ODIHR invited Need to redouble and refocus efforts efforts of the past ten years must be redoubled in terms representatives from 23 such NGOs from across the develop- The ODIHR has come a long way in the past ten years. It has of political follow-up and commitments, and they must be ing democracies in the OSCE region to a first-of-its-kind developed into the leading agency in Europe and Central refocused towards the regions at risk.
38 39 An Albanien farmer on election day
Personal account..........
A little bit pregnant?
As the old Mercedes battles its way over dusty mountain roads towards the next polling station, Michaela Küfner, sent by the ODIHR as a short- term observer to monitor the 2001 parliamentary elections in Albania, learns that there are some “in-betweens” in this country.
I sat uncomfortably on the plane to Tirana – nothing against Austrian Airlines’ seats – but I should not have left those vaccinations until the last minute.
All I had read about Albania’s lack of infrastructure and decades of isolation under communist leader Enver Hoxha seemed inappropriate for this: A turquoise coast set against a dramatic backdrop of snow-capped mountains was my first sight of Albania. Isolated this country might have been, but with such natural beauty it is easy to imagine that Hoxha didn’t have too hard a time convincing his people that there was no better place to be.
Main concerns The ODIHR’s long-term observers were well past first im- pressions and gave the around 120 short-term observers a perceptive and down-to-earth assessment of the political situation. The main concerns ahead of the first round of elections were the accuracy of the electoral register and
40 41 Bus wrecks next to the mountain road leading to the next polling station
attempts by the main parties to pass off some of their candi- An important day for Albania dates as “independents” – a way to beat the maths of the On arrival in Kukes the local OSCE staff together with the election rules and secure extra seats. ODIHR long-term observers located in the region gave more detailed information about our particular electoral zones While Albania’s Central Election Committee was still and possible hazards. Michael and I were to visit a few debating the issue, the Director of the ODIHR, Ambassador small villages in zones 10 and 11, which stretch along two Gérard Stoudmann made clear at a press conference the deep valleys. We were warned that some factions would be ODIHR’s view that you can no more be “a little bit inde- none too pleased to see us. In order to find and avoid the pendent” than you can be “a little bit pregnant”. right villages in the mountains, the local knowledge of our driver Bashkim and our translator Ram were vital. On the way to Kukes In the briefing room at the Hotel Tirana, “exam result” curio- sity suddenly set in amongst us observers as team lists were THERE WAS A SENSE OF put up. Time to find out where I was going and who would be EXCITEMENT IN THE AIR. my partner throughout the mission. “Kukes” and “Michael” EVERYBODY WAS AWARE THAT were the key pieces of information next to my name. TODAY WAS AN IMPORTANT Kukes is a town in the far north of the country near the DAY FOR ALBANIA borders with Kosovo and the former Yugoslav Republic of Macedonia. At around 200 kilometres distance from the capital, Kukes it is no real distance as the crow flies. But these 200 kilometres translate into eight hours drive on Albania’s dusty mountain roads. Before setting off I decided to begin some team-building with a little small talk, so I asked Ram: “So, what is There are good reasons not to look out of window too much. the main trade of the region – what is it famous for?” First you’ll realize that the “road” is little more than a ledge “Unemployment”, he replied with a smile. From this cut into a rubble-strewn cliff-face rising above you and moment Michael and I realized that we were in for some plunging precipitously into the valley below. Sooner or concise translation. later you will also notice that the coloured stones scattered right along the edge of the route are little memorials to Our first assignment on election day was to observe the those who have lost their lives in accidents. opening of a polling station in Kukes at the local Avzi Nela
42 43 school. Some points to watch out for were whether there few polling stations in what quickly became a ritual. If I The author was a short-term observer during the first was any campaign material immediately outside the polling did the talking, Michael would fill out our reports on round of the Albanian parliamentary elections in June 2001. station and whether the police presence was in any way whether procedures were being followed – and vice versa. intimidating. There was a sense of excitement in the air. The right to vote is a relatively new one in Albania so that Clearly everybody here was aware that today was an impor- proper training of the committee members as well as posters tant day for Albania. demonstrating the procedure of voting were vital to ensure a smooth conduct of the polls. Illusion of time-travel We left Kukes behind us and headed for the mountains. We made sure we got back to Kukes in time to observe the When Michael told Bashkim where we wanted to go first, closing of a local polling station and the counting of 300 he said, “So today I will take you close to heaven, then.” ballot papers. There was lively debate over which ballots And indeed I had never been closer. For over two hours the were considered “spoiled”. Two hours and several discus- old Mercedes battled its way over rocks and through potholes sions later agreement was reached. The result together with towards the bright blue sky. Again, looking out of the side all election materials was carried across the road to the window was a bad idea. Zone Election Committee responsible for the region. We followed this procession into the small room where all re- Our destination was a small village with a population of no sults of the zone were being recorded. Our job was done, more than 100 people. Had the children not been wearing time for another team to take over for the rest of the night. Mickey Mouse T-shirts, the illusion of time-travel would have been perfect. Our appearance at such a remote village On my last evening in Tirana I was present as a local ex- had aroused the suspicions of the village elder. When I ex- plained his understanding of Albanian politics: “In the plained our mandate as impartial observers, the concept was West”, he said and looked at me as if he needed to excuse greeted with an unconvinced but polite smile. the following remark in advance, “you say that you are ei- ther pregnant or you are not. You see, here, there is a lot The ritual of visiting polling stations in-between.” The villages became more populous as we headed back on the road towards Kukes and we managed to observe quite a
44 45 Facing the challenges of the next decade
The ODIHR’s democratization work targets specific groups and issues in transition countries where the Office can make a real difference – with the ultimate goal being the creation of self-sustainable structures.
By Eric Rudenshiold
The ODIHR conducts a wide range of democratization proj- ects designed to build and enhance capacity in transition countries. These projects promote a comprehensive view of security which includes the human dimension, and the implementation of OSCE commitments. ODIHR democracy projects seek to develop self-sustainability and to strategi- cally address difficult development issues by using the added value and credibility of the OSCE name.
Thematic fields The ODIHR’s democratization work is primarily conducted across six thematic fields of work: rule of law, civil society and non-governmental organizations, equality between men and women, trafficking in human beings, freedom of move- ment and migration, and freedom of religion. A special grass- roots programme initiative provides rapid assistance to micro-projects in the field.
46 47 Self-sustainability and build co-operation between our work and that of other, needs through various programme and other activities. The ODIHR democratization projects have been very successful, related developmental projects and international organizations. SOME PROJECT ACTIVITIES HAVE ODIHR will continue to prioritize and consolidate its overall reflecting a high measure of continuity and commitment to This form of strategic co-operation and co-ordination has ALREADY PROGRESSED project portfolio in the future in order to maintain capacity both governmental and non-governmental partners. Many created and amplified a “multiplier effect”, increasing pro- TOWARDS SELF-SUSTAINABILITY – to focus on key strategic areas of development and new issues projects have successfully evolved over several years of im- gramme impact, as well as overall programme cost efficiency. ONE OF THE ODIHR’S and priorities for the OSCE. plementation to address new and developing issues of con- ULTIMATE GOALS cern to governments and civil society in a number of different There are four overall, strategic objectives that the ODIHR The kind of work we do generally does not produce rapid uses in defining its priorities and agenda for democracy results. It instead requires changes in processes and ways programme activities. These overarching, corporate objec- of thinking. This can be a very slow, but also eventually a tives define and provide the basis of continuity between all Human rights and a comprehensive view of security more valuable process. Building on our experiences from ODIHR DEMOCRATIZATION SECTION programmes and precede all country and regional develop- Third, to promote and develop awareness of and adherence the last ten years, I believe that the ODIHR is well positioned ment strategies, and help defining activities for the future: to OSCE human rights commitments by stressing the univer- to face the challenges of the next decade. · HEAD OF SECTION: ERIC RUDENSHIOLD sality and indivisibility of these principles, seeking to inte- · OVER 20 STAFF Civil society and governments grate and institutionalize human rights into governmental · CLOSE TO 100 DEMOCRATIZATION AND First, to develop, educate and empower civil society in the policies, promoting the security enhancing aspect of human OSCE region by targeting key groups (younger generation, rights compliance, and operationalizing and increasing the The author heads the ODIHR’s Democratization Section. HUMAN RIGHTS PROJECTS (2001) legal community, academia, etc.), working to enhance the capacity of human rights institutions and mechanisms. maturity and capacity of society in general, seeking to engage civil society in political processes, and fostering a Fourth, to develop a comprehensive view of security among broader understanding of responsibility within civil society. participating States which includes the human dimension countries. Some target groups and project activities have by stressing security as dependent upon compliance with already progressed towards self sustainability and began to Second, to enhance capacities and governmental compli- human dimension commitments; stressing the importance work independently which has been one of the ultimate goals ance with OSCE human dimension commitments by increas- of inclusivity for national security enhancement; encourag- of the ODIHR – to develop and foster indigenous capacities. ing rule of law capacities, enhancing accountability and ing dialogue, debate and co-operation within and between transparency of governmental institutions, promoting the countries; and promoting human dimension commitments Target groups role of governments as guardians of civil society, stressing in conflict prevention, resolution, and rehabilitation. In implementing its projects during the past years, the ODIHR the roles of the state and the citizenry with respect to each sought to target specific audiences in its work such as the other, fostering the democratic development of each of the Maintaining flexibility next generation of leaders, vulnerable and at-risk groups, three branches of governments, and encouraging flexibility And finally, the ODIHR is determined to continue to main- or specific governmental partners. But we also tried to link and compromise in decision making. tain flexibility and its ability to respond rapidly to identified
48 49 CIVIL SOCIETY to take steps to address them. These skills also help to avoid getting lost in view of the often overwhelming multitude and shocking nature of specific cases and individual violations. Case study...........
Training human rights defenders Skills for effective monitoring The Human Rights Monitoring and Reporting project, which we are implementing together with the ODIHR and OSCE The Polish Helsinki Foundation for Human Rights, field operations in Central Asia and the Caucasus is de- together with the ODIHR, is training human rights signed to provide non-governmental human rights defend- defenders in Central Asia and the Caucasus to better ers and relevant state officials with skills to carry out monitor and report on human rights problems in effective human rights monitoring and to take appropriate their countries. follow-up action aimed at a concrete improvement of the human rights situation. By Zuza Fialova The project is being carried out in Armenia, Azerbaijan, In many countries of the former Soviet Union, international Kazakhstan, Kyrgyzstan and Uzbekistan, and consists of two human rights standards are taught at schools, universities, phases. The first phase includes two training workshops on special institutes, or by non-governmental organizations how to plan and conduct monitoring and how to use the (NGOs). However, professional training on how to undertake results. During the second phase the participants are asked effective actions for the protection and promotion of human to carry out their own monitoring exercise under the super- rights is still rare. vision of our experts.
As a result, the many people in the former Communist coun- Two-phase approach tries who are ready to devote their time, energy and talent to This two-phase approach has been developed based on our improving the human rights situation in their respective coun- experience with human rights monitoring as well as the tries often lack practical skills and experience on how to do experience of other human rights NGOs, governmental this in an effective way. One does not have to be a politician agencies such as Ombudsman offices, and international to contribute to the reform of laws and their application. But organizations such as the OSCE. The programme was tested to do so, one needs certain knowledge and skills in order to be several times, and was successfully implemented in the able to better identify structural problems and legal flaws, and Russian Federation and in the Ukraine in past years.
50 51 During the initial two training sessions, the participants Human Rights and the ODIHR support these exercises finan- problems – an important precondition for working for leg- exercise strategic planning skills. They learn how to define cially and provide advice during the various stages of imple- islative and practical changes. The projects also provide the goal of the monitoring, how to identify the human mentation. the opportunity for the participants to achieve first, small rights areas where the introduction of changes is needed but concrete successes, the importance of which cannot be and at the same time realistic, and how to choose the type overestimated in the difficult fight for human rights. of action that is most likely to lead to the desired changes.
The participants are also trained to recognize what infor- THE PROJECT PROVIDES mation is necessary to be able to take effective follow-up THE OPPORTUNITY FOR action. They learn about research techniques and instru- THE TRAINEES TO ACHIEVE The author is member of the Helsinki Foundation FIRST, SMALL BUT for Human Rights, Warsaw. ments and how to evaluate the collected data, both quanti- CONCRETE SUCCESSES tatively and qualitatively. There are also lessons on how to write and disseminate human rights reports, as well as on planning concrete actions to promote specific changes. The follow-up exercises not only give the participants an One of the great advantages of the programme is its opportunity to test in practice their newly acquired skills, adaptability. Participants work on real examples using but they also encourage them to co-operate among them- the constitution and the international law in force in their selves. It often happens that the networking between dif- country. Guided by the trainers, the participants then try to ferent organizations participating in the seminars results in adapt tested techniques to the conditions prevailing in their attempts to set up joint project initiatives. The follow-up country. phase offers a concrete opportunity to co-operate on a specific project, strengthen professional and personal links, Concrete follow-up and to achieve joint successes. With the introduction of a follow-up phase, we have adopt- ed an innovative approach in the field of human rights We believe that with the human rights monitoring and re- training. At the end of the training workshops, the partici- porting projects, the Helsinki Foundation and ODIHR have a pants propose small monitoring exercises, several of which concrete impact on improving the human rights situation in are subsequently carried out together by the participating a number of countries by enabling domestic human rights organizations in each country. The Helsinki Foundation for defenders to effectively monitor and report on human rights
52 53 RULE OF LAW effective strategies or action plans to fight torture. Advised a given country”, says Gerald Staberock, the ODIHR’s Rule Ultimately, preventing torture is an issue for a society as a by a panel of prominent experts, the ODIHR carries out of Law Officer. “As long as torture is tolerated, democracy whole. It should involve lawyers, prosecutors and judges numerous anti-torture activities in the OSCE area, including and rule of law will not be able to flourish.” as much as human rights groups, journalists and even the Combating torture legislative review and prison reform projects. medical community. “It is important that all relevant groups Positive trends of civil society discuss and review their country’s compliance OSCE commitments Among the positive developments is that there is today an with international anti-torture standards”, says Mr. Staberock. The ODIHR helps governments to eradicate one of the most serious human rights violations. The OSCE participating States have committed themselves international legal framework prohibiting torture, and in- unequivocally to eradicate torture. They also have agreed creasingly effective international procedures for monitoring on a comprehensive set of standards and safeguards against Torture still is one of the most serious human rights concerns torture. “OSCE commitments and other international within the OSCE area. Recent reports suggest that torture standards prohibit torture at any time and under any “AS LONG AS TORTURE IS and other forms of inhuman and degrading treatment or circumstances, including during war and under the threat TOLERATED, DEMOCRACY AND punishment occur persistently and frequently across the RULE OF LAW WILL NOT of terrorism”, says the Director of the ODIHR, Ambassador whole OSCE region. Beating, electric shocks, and rape are BE ABLE TO FLOURISH” Gérard Stoudmann. among the most common forms of torture, often used to extract confessions from detainees. Vulnerable groups such as Roma and Sinti, illegal immigrants or asylum seekers are Although international law requires effective remedies for particularly at risk of falling victim to ill-treatment. torture victims and punishment of perpetrators, this happens the compliance with international standards. Also, awareness rarely. The result is a culture of impunity which leads to is slowly building that torturers can be brought to justice in International anti-torture efforts further instances of torture and ill-treatment. “As long as all states that adhere to the UN Convention Against Torture. Every year on 26 June, the UN International Day in Support there is no political will to address this issue, torture will for the Victims of Torture brings this serious human rights continue to occur”, says Ambassador Stoudmann. On the other hand, moving from standard setting to actual violation into the spotlight. Like other international and implementation in the respective countries becomes increas- national organizations and NGOs, the OSCE also contributes Threat to democracy and rule of law ingly important, so that the citizens can start to feel the to this worldwide effort to focus on supporting torture The occurrence of torture in a society often indicates effect of international documents in practice. Key to this victims and ending torture by organizing a variety of broader, structural deficiencies such as the lack of checks is the recognition of the problem at the top political level, activities aimed at raising awareness of the problem. and balances and separation of power between the execu- which then should lead to a thorough review of the system tive and the judiciary. The lack of accountability further of legal safeguards and procedures. An important element The ODIHR, together with OSCE field operations and its in- undermines the rule of law. “Every allegation of torture is also is the transparency of state institutions, in particular of ternational partners, assists governments with developing a litmus test for the state of democracy and rule of law in closed institutions such as penitentiaries and police stations.
54 55 An ODIHR public awareness campaign poster produced for the international anti-torture day
56 57 Interview...........
“Torture creates societies •• • • How would you describe the repercussions of torture for society? and disabling leadership, repressive regimes are also sending a message to their communities, using the network of lead- shaped by apathy and fear” ership to send a chill of fear throughout society. The com- On an individual level torture is about shame and humilia- bination of eliminating leadership and the transgenerational tion. On a larger, systemic level it is about silencing dissent effects makes torture an effective tool of cultural transfor- Douglas Johnson, member of the ODIHR anti-torture and stripping communities of their leaders. The profile of mation. Torture creates societies based on apathy and fear – advisory panel, says ill-treatment is used to silence the torture victims we have treated shows this clearly. Over societies in which citizens withdraw from civic engagement dissent 60 per cent had a university education. But even those and participation, thus enabling repressive elements to exert who did not – perhaps those of peasant and worker back- their control for generations. •• • • Mr. Johnson, you work with the victims of torture. What is the effect that torture has on individuals? •• • • What forms does torture take? Is it a problem of “THE FUNCTION OF TORTURE “TORTURE IS THE IS THE DESTRUCTION OF USE OF TERROR developing countries or also of developed democracies? Torture is defined by international law as the use of pain – LEADERSHIP, MAKING IT TO ENFORCE In our experience, and in the experience of our colleagues or the threat of pain – both physical and psychological, by INOPERABLE FOR A LIFETIME” STATE CONTROL” worldwide, torture is practiced without regard to ideology. persons in authority to gain information, extract confession, And although we most often think of torture as being prac- or for any other purpose. International law prohibits torture ticed primarily in the developing world, it is in fact also and cruel and inhuman punishment for any purpose what- practiced in developed democracies as well. soever. grounds – were leaders in their communities: labour leaders, The list of possible types of torture reported by our clients is Over the past 20 years, we’ve learned a lot about the short business leaders, religious leaders, human rights activists, very long. It includes all kinds of physical assaults, depri- and long-term impact of torture on the survivors and socie- opposition party officials, health care workers and doctors. vation of humane conditions, sensory over-stimulation, and ty. We know that many, if not all, survivors have severe various psychological forms of torture. symptoms throughout their lives, including physical pain, What distinguishes this group is their role as leaders in a so- depression, anxiety disorders, panic attacks, depression, ciety that seeks to restrict leadership to narrow classes and •• • • Do you believe that a valid argument can be made that torture and ill-treatment is an issue of different cultural suicidal tendencies, nightmares, intrusive re-experiencing groups. They are, by their intent or by their ideas, leaders values? of the trauma, paranoia, and so forth. These patterns are so of opposition to autocratic authorities seeking to control the well documented and consistently reported across cultures state for their own enrichment and power. The function of The direct answer to this question is no. For those who argue that many national courts accept their diagnosis as direct torture is the destruction of leadership, making it inoperable that this is an issue of different values, let me make some ob- evidence of torture. for a lifetime. Yet it is still more than that. By targeting servations. Firstly, torture has similar effects on the victims,
58 59 across cultures and nationalities. From the view-point of the breakthroughs of knowledge developed over the past two victim suffering the abuse, the pain and many of the symp- decades are applied. The Convention Against Torture A useful tool for building toms remain the same across cultural differences. There are requires all signatory states to provide “as full a rehabilita- democracy and rule of law no particularities or national traditions that justify its use. tion as possible”, as well as access to protection and legal Torture is the use of terror to enforce state control. It is those recourse. All of these components are essential. The ODIHR supports the establishment of Ombuds- who use the weapons of torture that argue its cultural relativ- man institutions in transition countries. ity, not the victims. The cultural difference is the degree of respect and support given to victims. Douglas Johnson, Executive Director of the Center for By Jens-Hagen Eschenbächer the Victims of Torture in Minneapolis, United States, Secondly, cultures are not static. In fact, torture is a tool is a member of the ODIHR’s Advisory Panel for the Pre- Ombudsman institutions, originally a Swedish creation, of cultural change. Repressive governments use torture to vention of Torture. have been a true success story in many countries of Central shape society by fear. They teach the public to be uninvolved and Eastern Europe. Established there in the aftermath of in civic life. It's disingenuous for those in power to argue to communism, Ombudsman and other national human rights protect their cultures, when they are in fact using torture to institutions have played an important role in the transition continuously reshape their cultures for their own ends. The Advisory Panel, created in 1998, pro- processes in the region. Where regular legal remedies have vides advice and guidance to the ODIHR on been either non existent or ineffective, they have taken up developing programmes and activities to human rights cases and they have made the work of the •• • • What concretely can we do for victims of torture? combat torture in the OSCE area. The Panel And what is the value of having a special day designated to authorities more transparent, for example by having full consists of five of the world’s leading anti- the victims of torture? torture authorities, each of whom serves on access to institutions such as prisons, which are usually the Panel in his or her personal capacity. hidden from the eyes of the public. The special day dedicated to torture victims by the United Nations is a powerful symbol to torture survivors everywhere. Special relevance for transition countries It says, “We believe you and we care”. Torture victims need In view of the positive experience with Ombudsman institu- protection, a secure environment, and the opportunity to tions in Central and Eastern Europe, the ODIHR supports heal. They should have access to justice and accountability the establishment and work of national human rights as an important component of each of these needs. institutions in transition countries across the OSCE area. “Ombudsman institutions can be a very useful tool in all We can heal the wounds of torture, both physical and psy- democracies, but they often have special relevance for chological, when a safe place can be established and the transition countries where well functioning legal structures
60 61 In transition countries with human rights problems,Ombudsman institutions can play an important role
are not yet fully established”, says Gerald Staberock who the authority of an Ombudsman or an Ombudswoman usual- is in charge of the ODIHR’s Ombudsman programme. The ly is more of recommendatory nature and is not legally en- ODIHR assists governments in developing the legal frame- forceable. The success of a new institution therefore depends work for the creation of Ombudsman institutions and in to a large extent on the energy and skills with which the in- training of staff. Currently, the ODIHR is engaged in such cumbent takes on the role of advocating the people’s rights. projects in Albania, Georgia, Kazakhstan, Kosovo, Kyrgyzstan, Montenegro and the Russian Federation. For some of its “OMBUDSMAN projects, the ODIHR co-operated with experts from the Om- INSTITUTIONS budsman offices of Poland and Slovenia. MUST BE GENUINELY INDEPENDENT FROM Criteria for successful work THE EXECUTIVE”
There are certain criteria that must be met for an Ombud- sman institution to be able to work successfully. “Most im- A truely new institution portantly, an Ombudsman institution must be independent”, While Ombudsman institutions can play an important role explains Dean Gottehrer, an Ombudsman expert who works in defending human rights and furthering democracy and for the ODIHR. “The institution’s staff must be sure that it the rule of law, the limits of such institutions must be seen will not be dismissed after unpopular interventions.” realistically. They can hardly exist in the complete absence of at least basic legal structures, and there must be a gen- For the citizens of a transition country to develop trust in uine commitment to a meaningful democratic transition the new institution, true independence from the executive process by the government. Like any other mechanism for branch of government is essential. The ODIHR therefore the protection of human rights, Ombudsman institutions supports the creation of Ombudsman institutions which are depend on the general environment they operate in. “We accountable to parliament rather than being part of the gov- strongly stress the involvement of civil society in the process ernment structure. “The question of independence can be of establishing an Ombudsman institution”, concludes Mr. seen as a test for whether there is a real intention to create Staberock. “As a truly new and different type of institution, an effective institution or whether pledges are made more as Ombudsman offices only can be effective if the public is lip-service to human rights protection”, says Mr. Staberock. informed about the scope of their work, and if the people accept these institutions and make active use of them.” Another key aspect is the integrity and personality of the person heading the Ombudsman institution, in particular as T h e a u t h o r i s t h e O D I H R ’s S p o k e s p e r s o n .
62 63 TRAFFICKING IN HUMAN BEINGS
Interview...........
Information and assistance – just a phone call away The ODIHR helps trafficked victims by supporting the non-governmental organization La Strada to establish a nation-wide anti-trafficking hotline network in Ukraine. Kateryna Levchenko, the National Co-ordinator of La Strada Ukraine, says the network has assisted at-risk individuals with making informed choices about migration, as well as trafficked persons with their return and reinte- gration.
•• • • Ms. Levchenko, with support from ODIHR you have started to establish a network of anti-trafficking hotline services across Ukraine. What has been achieved so far?
The network currently covers seven regions of Ukraine: Kyiv, Kharkiv, Lugansk, Odessa, Sevastopol, Ternopil, and Uzhorod. In Kyiv, we run the hotline service ourselves, in the other regions we work together with local NGOs which form part of the anti-trafficking hotline network. Within the network, we share information and collect data, assist each other with handling concrete cases of trafficking and organize training seminars and public awareness activities.
64 65 •• • • How can the hotline network help? •• • • Has the hotline service been well received by the target groups? We receive two kinds of calls: emergency calls and informa- tional calls. In the case of emergency calls, we try to help Absolutely. We have received more than 8,000 telephone trafficked persons by contacting the authorities, police, em- calls from across Ukraine through the La Strada hotline bassies, or other non-governmental organizations. We also since November 1997. Our partner NGOs received an addi- assist with the repatriation of trafficked persons. tional 5,500 calls since last September. Most calls came from the Kyiv region, but a very high number also come As regards informational calls, we advise persons who from Ternopil in the west of Ukraine, where many people would like to work abroad about legal job opportunities. want to work abroad. Our local partner NGO in Ternopil We also inform them about the potential risks of migrating has been very successful in raising awareness about traf- abroad. We have a whole list of questions we ask in order ficking in human beings. These activities have resulted in to find out whether a certain job offer could entail a risk of a considerable increase in the number of calls that their trafficking or ending up in involuntary working conditions. hotline receives. This shows how important it is to combine If we have the feeling that this might be the case, we warn hotline services with public awareness raising programmes. the caller and advise him or her not to accept the offer. EVERY CALL WE RECEIVE MEANS HELPING A TRAFFICKED The establishment of the network also allowed us to better PERSON OR PREVENTING co-ordinate with state authorities and other local NGOs to SOMEONE FROM POTENTIALLY provide direct social, medical and legal assistance for traf- FALLING VICTIM TO TRAFFICKERS ficked persons.
•• • • Who are the counsellors working in the hotline centres? •• • • How would you assess the impact of your work?
At the moment, some 30 consultants are available through Every call we receive means that we have the opportunity to the hotlines in the regions, six hours per day, five days per either concretely help a trafficked person or prevent some- week. The consultants usually have a human rights back- one from potentially falling victim to traffickers. In the A poster announcing the exhibition that ground. In addition, they receive specific psychological and past months, we thus have been able to assist many people accompanied a major practical training on how to provide counsel, assess the in- to find a legal and safe way to work abroad, or to safely ODIHR anti-trafficking conference in Berlin formation received and take appropriate follow-up action. return to Ukraine. in October 2001
66 67 GENDER EQUALITY broad audience which included representatives of the Government, parliamentarians, state officials from various ministries, as well participants representing domestic NGOs Case study........... and international organizations. As a result of the confer- Eradicating violence ence, recommendations for a national plan of action on the elimination of violence against women were developed. against women I am convinced that our joint project with ODIHR made an An ODIHR conference placed the problem of vio- impact on the attitudes towards violence against women in lence against women on Azerbaijan’s agenda and our country. The general public became interested in this triggered the first broad discussion of the issue. problem for the first time, and the number of NGOs working on violence against women has increased. A number of international NGOs working in Azerbaijan have approached B y D r. K a m i l l a D a d a s h o v a us with requests for training for their staff following the conference. One of our major achievements, since our foundation as the first non-governmental organization in the region focusing Prospects for change specifically on violence against women, was a joint project It can also be said that the conference, which received a lot with ODIHR on violence against women. This culminated of media coverage, contributed greatly to a change in atti- in a highly successful conference on this topic in spring tude among affected women. Whereas before their situa- 2000. tion seemed hopeless, the conference gave them confidence that something can be done to raise awareness and eradi- An important event for Azerbaijan cate violence against women. It was generally felt that if The conference “Say no to violence” was a very important the government and such high profile international organi- event for Azerbaijan, a country where traditions and men- zations as the OSCE are concerned about the issue, then talities are very much dominated by the role model of male there are prospects for change. Following the conference, a dominance over women. For the first time the issue of large number of women started to contact us and expressed violence against women was discussed publicly among a their wish to work as volunteers.
68 69 The ODIHR trains women to lobby for their rights, including in Central Asia
The members of “Symmetry”, now the leading NGO in Azerbaijan dealing with violence against women, started working on this problem long before they established the organization. Working as doctors and nurses, we had often come across women patients who had been subjected to violence, especially domestic violence, and had witnessed the fear and hopelessness in their eyes. It was these experi- ences which spurred us to work to combat this problem. Today we can say that we have learned a lot and much has been have achieved.
The support of institutions such as the ODIHR with its inter- national authority in the field of human rights and democ- FOR THE FIRST TIME, racy-building and its highly respected experts has been cru- THE GENERAL PUBLIC BECAME cial for us, as well as for gender-related work in Azerbaijan INTERESTED IN THE PROBLEM OF VIOLENCE AGAINST WOMEN in general. With support from ODIHR we hope to be able to focus on strengthening preventive measures in the future by working with the police, lawyers, and different state struc- tures. Our co-operation with the ODIHR encourages us to reinforce our efforts aimed at the protection of, and support for, victims of violence as well as the elimination of vio- lence against women in the region.
T h e a u t h o r i s P r e s i d e n t o f t h e N G O “ S y m m e t r y ”.
70 71 Prisoners take part in a special needs voting programme
FOCUS ON SOUTH EASTERN EUROPE
Prisons – a measure of democracy
The ODIHR helps reform prison systems by training prison officials.
By Jens-Hagen Eschenbächer
“Show me your prisons and I shall say in which society you live.” Linking the conditions in prisons with democracy, this quote by Winston Churchill could be the motto of the ODIHR’s work in the field of prison reform.
“Prisoners belong to the most vulnerable groups in a society”, says Michael Meyer, an ODIHR Adviser co-ordinating the Office’s prison reform programme in South Eastern Europe. “In prisons you have maximum influence of the state on the individual with only limited control mechanisms.” Refor- ming prison systems also contributes to conflict prevention. In particular in fragile transition countries, crisis situations in prisons such as hunger strikes or riots can easily turn into a general political crisis and instability. However, due to limited resources, prison reform programmes are rarely among the policy priorities in transition countries.
72 73 The ODIHR carries out prison reform projects in a number cate with the prisoners”, says Mirela Lizacic-Mundjer, a Another regional focus of the ODIHR’s work in this field of OSCE countries. South Eastern Europe is a regional focus social worker and future prison official participating in the is Central Asia. In 2000, the ODIHR organized a similar of the ODIHR’s work in this field. In Croatia, for instance, training programme. “What I particularly like here is the seminar as part of its prison reform project in Kazakhstan. the ODIHR carried out a prison reform programme which led friendly atmosphere and the team spirit among the trainees.” The seminar brought together Kazakh prison officials and to the establishment of a national training college for prison journalists for the first time and was very successful in personnel and a series of training workshops for the teach- Improving relations with the public establishing lines of communication between the prison ers at the college and prison officials. Increasing the transparency of prisons is another important system and the media. “The seminar was characterized by aspect ODIHR assistance projects focus on. In many transi- an openness between the two sides that seemed to surprise tion countries, prisons have been completely closed off from even themselves”, concluded Donald Bisson, the ODIHR A new generation of prison officials the public. Consequently, both the prison management Adviser who is in charge of the Office’s prison reform project “Training of prison staff is absolutely crucial”, says Peer and the media have little experience with dealing with each in Kazakhstan. “Both sides were encouraged by the discus- Colliander, a former prison governor from Sweden who other, and often there is an atmosphere of distrust and sus- sion and are eager to continue the dialogue.” During the works for the ODIHR as a prison expert. “Prison officers picion between both sides. seminar, the journalists were allowed to visit a prison, and have enormous power vis-à-vis the prisoners in their daily the prison authorities promised that they would grant the work. It is our experience that well-trained officers are media greater access to prisons and prisoners in the future. likely to treat prisoners well and respect their human rights. “It is in the interest of the prisons themselves to improve their They also tend to create a positive working atmosphere relations with the media”, explains Peer Colliander at one of among themselves which in turn has very positive effects Models for other transition countries the ODIHR training workshops in Zagreb. “Prison governors In both Croatia and Kazakhstan, the prison reform has been on the prison conditions as a whole.” often complain about the aggressiveness of journalists and a so successful that the ODIHR now increasingly focuses on lack of objectivity in media reports about prisons. After this using these countries’ experiences as a model for similar The new prison college in the Croatian town of Lipovica, workshop I think they understand better that it is the legiti- reform programmes in other transition countries within the opened in October 1999, has been very successful in train- mate role of the media to inquire and to present views that OSCE area – in line with the ODIHR’s general policy of iden- ing a new generation of prison officials. All newly recruited are not necessarily the views of the prison management. tifying best practices and making them available to others. prison personnel go through a three-month training pro- Often behind the alleged lack of objectivity is not bad will gramme which includes courses on the human rights of but simply lack of knowledge on the part of the journalists.” prisoners and mechanisms for dealing with crisis situations. The ODIHR advised on the curriculum and administrative As a result of the workshop, the prison governors, who rep- T h e a u t h o r i s t h e O D I H R ’s S p o k e s p e r s o n . issues, and conducted training for the trainers of the college. resented 22 out of 24 prisons in Croatia, agreed to improve “We learn here how to cope with all the problems we will their relations with the media in an attempt to increase the face in our daily work in the prisons and how to communi- transparency of their prisons.
74 75 Improving trust in police workshop featured a presentation by representatives of the Royal Ulster Constabulary, the police service of Northern to take the first step. As a direct result of the workshop, the first meeting between the mayor and the police commander similar meeting in Kumanovo, in which the role of NGOs and international organizations was discussed. “After our during crisis situations Ireland, and a KFOR representative about the role of the of one town was held. workshop people were able to better understand the role of police and army in crisis situations respectively. these organizations”, he said. Mr. Slavomir Ukropec, a Field Monitor with the OSCE A series of crisis management workshops helped “The workshops were designed to focus the participants on Mission said another result of the workshops was that co- The workshops have also greatly assisted in raising aware- establish contacts between security forces and local how consultation and co-operation between them could be operation between security forces and the monitors in the ness at local level throughout the country of the OSCE’s role authorities in the former Yugoslav Republic of developed,” said Superintendent Roy Fleming of the North- field improved. “The previous negative perception of the in the former Yugoslav Republic of Macedonia. According to Macedonia. ern Irish police service. “This was achieved by my sharing OSCE that existed in the villages, especially amongst Slav Harald Schenker, Media Adviser at the Mission, the OSCE has policing experiences from Northern Ireland and inviting Macedonians, was dispelled,” he said. been subjected to a concerted campaign of misinformation by By Michael McNamara the participants to consider, within the Macedonian context, certain media in the country. Standards vary hugely in the Encouraged by the atmosphere of the first, it was agreed to deregulated sector and according to Mr. Schenker, “it cannot how the trust and confidence in the police, so vital in a Not that anybody needed to be reminded of the seriousness hold continue with workshops for other sensitive areas, first be said that the media played a positive role in this crisis.” democratic society, could be improved”, he explained. of the situation, but it was driven home on the way to the in the North, the Tetevo area, the Greater Skopje area and first workshop when we met a convoy carrying a destroyed the Kumanovo area, the later hastily organized to take Fostering dialogue between communities The workshops also included an ODIHR presentation on military vehicle outside Skopje on the highway north to Tetovo. advantage of the cease-fire, and subsequently in the South. The final round of workshops, in the south of the country, the international legal norms relevant in a crisis situation. had the additional task of explaining the framework agree- “Respecting international humanitarian and human rights Establishing regular communication ment, signed two weeks previously, in particular the aspects We later learned that it was carrying three soldiers from the obligations should not be understood as an impediment to According to Imer Selmani, the Mayor of Saraj, the atmos- relating to local government and policing reform. Bitola area who lost their lives when the vehicle was attacked. the operations of security forces, but rather as an essential phere of the meeting he attended was very positive. Saraj Two members of the OSCE Spillover Monitoring Mission to part of a strategy that aims at de-escalation and the moral is a predominantly ethnic Albanian village between Skopje Mr. Andreas Raab, Political Adviser at the Mission, was Skopje attending the OSCE crisis management workshop had isolation of the armed groups,” said Michael Meyer, then and Tetevo, which in the weeks which followed the seminar pleased with the workshops’ results. “In some instances to leave for Bitola as a result of the rioting and looting of ODIHR Balkans Adviser. became an area of ethnic conflict. He said he was pleased the workshops brought about the first exchange of ideas minority-owned shops that followed the news. with the “positive approach of the other mayors, especially bet-ween mayors and the police,” he said. “The workshops Desire to improve co-operation of the [Slav] Macedonian mayors.” He added that “relation- fostered dialogue between different communities, and helped Learning from the Northern Ireland example At the workshop held for the western parts of the country, ships were improved in a sense that after establishing first create a better atmosphere in the relationship between the The first of a series of seven workshops, organized over the Gostivar, Kichevo and Debar, it emerged that the level of contacts there is regular communication now”. police and security forces and the international community.” summer of 2001 by the ODIHR and the OSCE Mission to im- co-operation between municipal authorities and security prove the ability of local authorities and security forces to forces varied greatly from one town to another. What also The mayor of Kumanovo, Slobodan Kovacevski, was espe- manage crisis situations, was held in Mavrova in the north emerged in many cases was a general desire to improve cially pleased with the information shared and the concrete T h e a u t h o r w o r k s a s M o n i t o r i n g / P u b l i c A ff a i r s west of the former Yugoslav Republic of Macedonia. The liaison even if this often was accompanied by a reluctance examples given. Inspired by the workshop he organized a O ff i c e r w i t h t h e O D I H R .
76 77 Abolishing restrictions on On 1 July the situation changed due to a Presidential Decree issued two weeks prior. Now foreigners coming to Ukraine on freedom of movement and choice of place of residence. However, the vexing part was that this system served many freedom of movement can bypass the unpleasant procedure described above. other purposes. It was used, for example, to keep records A simple border guard stamp is now sufficient evidence for the provision of social services and as a basis for voter to establish that a foreigner is staying in Ukraine legally. registers. It is not the kind of work that grabs headlines, but The young Canadian did not know that the person seated the long-term engagement by the ODIHR to help next to him in the plane listening politely to his story was reform propiska – the cumbersome registration pro- Challenging the propiska system an adviser with the ODIHR, which has carried out a project cedures for foreigners and citizens – will improve Many people started challenging the propiska system, either with the Ukrainian Presidential Administration to review the lives of millions. in courts or in real life by moving to places where new registration procedures for both foreigners and citizens of opportunities emerged. Even though the propiska system the country. B y D r. V l a d i m i r S h k o l n i k o v was no longer enforced as stringently as during the Soviet period, people who moved from their original place of resi- A Soviet legacy It was a long day for the young Canadian traveller sitting next dence frequently found their rights violated. For example, Ukraine is not unique among the OSCE states in retaining to me on a Kyiv-bound plane from one of the European capitals. people who had moved from the places where they had cumbersome registration procedures for foreigners and its He had started his journey in wee hours in Montreal, and had propiska were prevented from their right to vote because own citizens, failure to follow which could result in fines yet another flight to take, from Kyiv to Simferopol in the Crimea, their names were not in the voter registers. Even more and even jail time. These registration procedures are a where the Canadian’s Ukrainian wife was visiting her parents. desperate was the plight of people who had to leave places legacy of the Soviet period when the state restricted free- of their residence due to internal conflicts and human-made dom of movement and choice of place of residence. This disasters. Many of them found that they could not access Hours of standing in line system, best known by its Russian name propiska, made it vital services due to lack of registration while the state offi- “At least once I get to Simferopol, I do not have to register illegal for citizens of the Soviet Union to reside and hold cials were confounded by the prospect of having to manage with the police anymore”, said my seat neighbour with a sigh jobs anywhere but the part of the country where a person large-scale population movements. of relief. Until 1 July 2001, anyone coming to Ukraine for was registered, i.e. had propiska. This system, introduced longer than three days and staying with friends or relatives for the purposes of planned economy, deprived people of had to include on his or her itinerary a visit to the Ministry their basic human right of choosing a place of residence. There was a dearth of expertise on how long-established of Interior’s Department of Visas and Registration. This visit Changing one’s place of residence was virtually impossible. democracies manage to register their citizens while not often took hours of standing in lines, and involved filling restricting freedom of movement and choice of place of out numerous forms and paying registration fees. A failure The legacy of this system has proved to be enduring in the residence. This is why the ODIHR offered assistance to a to register could lead to detention and a fine if a visitor was former Soviet states. Many people understood that the number of participating States in the reform of their regis- to be stopped for a document check by police. propiska system contravened the international standards tration systems.
78 79 Legislative reform The ODIHR had similar experiences of long-term engage- Such a project can not produce immediate results, of course. ment with a number of the OSCE participating States. The work in Ukraine was preceded by a two-year engage- In early 2000 the ODIHR held a meeting of NGO and gov- ment in the review of human rights legislation by the ODIHR ernment representatives in Almaty on the issue of freedom DEMOCRATIC CHANGES and the Office of the OSCE Project Co-ordinator in Ukraine. of movement. One of the main recommendations of the BRING ABOUT BENEFITS The choice of partners for the freedom of movement review meeting was to abolish the so-called exit visas for citizens FOR THE ECONOMY proved to be critical. The Department of Citizenship of the of Kazakhstan travelling abroad. The OSCE maintained a IN SEEMINGLY SMALL dialog with authorities of Kazakhstan on this topic, and BUT IMPORTANT WAYS Presidential Administration took the lead in this project on the Ukrainian side. In addition to the review, two training very recently exit visas made their exit thanks to a decree visits were organized. The first visit was to Denmark, a by the Government of Kazakhstan. country with one of the first systematic population regis- tration systems in the OSCE region (the registration system Similarly, the ODIHR is engaged in a number of countries works so well, the country does not need to conduct censuses where it continues to work on development of migration anymore). The second was to Moldova, one of former Soviet legislation. It is not the kind of work that immediately countries that has been in the forefront of the reform of the grabs headlines, but the overall impact is felt by the average registration system (the Constitutional court of Moldova people, including the young Canadian travelling to Ukraine. found the propiska system as contrary to the right to freedom of movement and choice of place of residence). The trips provided first-hand experiences on how the reform can be implemented. T h e a u t h o r i s t h e O D I H R ’s M i g r a t i o n / F r e e d o m o f M o v e m e n t A d v i s e r.
Impact felt by the average people The experience of the Ukraine project shows that democratic changes do not happen overnight. Yet when the political will is supplemented by well-targeted assistance, changes are possible. Citizens as well as foreigners, including investors, no longer have to worry about registration. Democratic changes do have benefits for the economy in seemingly small but important ways.
80 81 Interview........
Towards a political Roma nation Nicolae Gheorghe, appointed by the ODIHR in 1999 as the first full-time international official working solely on Roma issues, is one of the key actors in shaping the current Romani identity-building process in Europe. He says only a Romani “nation” created along political rather than cultural or ethnic lines can reflect the immense diversity of the groups commonly referred to as “Roma” or “gypsies”.
•• • • Mr. Gheorghe, before you joined the ODIHR in 1999, you worked as an activist on Roma affairs for many years, both in your home country, Romania, and interna- tionally. What was it that made you go in this direction?
Since the early 1970s, I worked as a researcher at the Insti- tute for Sociology in Bucharest, mainly on regional plan- ning and rural development. This brought me in contact with Roma communities all over Romania – partly for profes- sional reasons, partly because of a strong personal interest. I was permanently in search of my identity, and I still am today. What does it mean to be a “gypsy”? What does it mean for others? It was not something to be proud of; it was a stigma. I learned during my childhood from the chil- dren on the street, the neighbours, that I was not only dif- ferent, but also regarded as less than others. This is something I internalized when I was a child, and, frankly, I believe it will remain with me for the rest of my life.
82 83 In my contacts with Roma communities, I discovered the Those weeks in Copenhagen were an essential experience with the local authorities, and listened to their complaints immense cultural and social diversity of the different “WHAT DOES IT MEAN for me. Encouraged by the success of Copenhagen, I con- for hours and hours. I wanted them to accept the Roma, groups which share the name “Roma” or “gypsies” but very TO BE A ‘GYPSY’?” tinued my lobbying at various CSCE/OSCE forums, and and we tried to get justice and compensation through the often have not much more in common than that. While more commitments were added during the following years. court system. On the other hand, I had to convince the discovering this diversity, I realized the solution to my own Roma to comply with the legitimate demands of the author- problem and what eventually became the underlying moti- ities. Eventually we could start to rebuild the houses and •• • • Did these commitments have an impact on the vation of my activism: the need to eradicate stereotypes many Roma returned and were reintegrated into their situation on the ground? and negative prejudices against Roma by making clear the villages. I wasn’t aware of the term at the time, but this diversity behind the stereotype when you look at different I believe in the positive effects of words. It is a first step. was a successful example of what we now call confidence- groups and individuals. They influence political mentalities, then institutions and building in our projects. eventually real life. Just look at the OSCE: what started It was not until the 1980s, however, that I became actively with one sentence in 1990 has evolved by now into con- •• • • The Roma of Europe are currently undergoing a de- involved in defending the rights of Roma. At the time, In the 1980s I also started to establish contacts with Euro- crete programmes on the ground, managed by the OSCE velopment which can be described as a nation-building the Romanian authorities tried to enforce the state gold pean Roma leaders such as Romani Rose, Rudko Kawscinski, Contact Point for Roma and Sinti Issues, which was estab- process with attempts to develop Romanes into a modern monopoly and systematically and often forcefully deprived lished within the ODIHR in 1994 and expanded in 1998. and commonly used language or to create a Roma represen- Andrej Mirga and others, and we managed to get involved the Roma of their gold. You have to know that collecting tation at European level. Will this eventually lead to the in the international Roma movement. In general, there is much more awareness of the problems creation of a Romani nation, or even nation state as some gold is an integral part of Roma tradition. It was then that Roma face today than ten years ago. And much more is Roma leaders suggest? I started my career as an activist by writing letters to the •• • • After the fall of the wall you started to lobby inter- done by governments, NGOs and international organiza- authorities protesting against police abuse in connection national organizations to put the difficulties of Roma on tions to concretely solve these problems. A Romani nation or nation state created along ethnic lines with the gold raids. their agenda. How successful were these efforts? would be an artificial construction given the enormous cul- I think they were quite successful, in particular within the •• • • In addition to your work at the international level, tural and social diversity of what we usually refer to as •• • • This was also the time when you got in closer “Roma”. I have become highly suspicious of all concepts CSCE/OSCE. I was invited to attend a side meeting of the did you remain engaged in Romania? contact with major Roma leaders? CSCE Copenhagen Meeting in 1990 and ended up staying that are based on the ideas of ethnic nation or national Yes, I worked as personal secretary of Ion Cioaba who later for seven weeks lobbying state delegations for the inclusion Very much so. Immediately after the 1989 revolution, anti- unity, etc. The Roma themselves have suffered a lot from proclaimed himself the king of all Roma. We fought for the of commitments on Roma in the final document. Eventually, Roma violence erupted in many places in Romania. Many the implementation of such concepts by others throughout official recognition of the Roma as a national minority in only one sentence was included in the Copenhagen Docu- Roma were expelled from their villages and their houses their history. Copying these concepts would not only be ar- Romania at that time, but it was not until after the 1989 ment, but it was a major breakthrough: for the first time the burnt down. I started to document what happened, and tificial, it would also mean becoming as exclusive and in- revolution that we managed to register the first Roma asso- particular problems of Roma were recognized at the inter- tried to bring the Roma back to the villages they were tolerant as those we have been criticizing for their exclu- ciation. national level. expelled from. I talked to non-Roma villagers, negotiated siveness and intolerance. This cannot be the solution.
84 85 The ODIHR supports the participation of Roma in public life
•• • • So what is your vision then of the future of the Roma in Europe?
I see the future of the Roma as a transborder, non-national minority in Europe organized not along ethnic, but political, “ONLY ONE SENTENCE WAS civic lines. I believe that the current process leads to the INCLUDED IN THE COPENHAGEN DOCUMENT, BUT IT WAS A MAJOR creation of a Roma nation as a complex political entity BREAKTHROUGH: FOR THE FIRST consisting of a multitude of different public associations, TIME THE PARTICULAR PROBLEMS groups, political parties and also identities at all levels: OF ROMA WERE RECOGNIZED AT local, national and international. As a political nation THE INTERNATIONAL LEVEL.” based on the will of the individual rather than on ethnicity, the Roma will find their place in a complex world made up of nation states, NGOs and international organizations.
Our projects on the ground contribute to this process by promoting the participation of Roma in public life, strength- ening the capacities of Roma associations, and bringing different, sometimes hostile groups together. This aspect perhaps has been the greatest challenge in my work, but there now exists a momentum to bring people together, to create alliances, not for eternity, but for a moment, a political moment, when you manage to capture their interest, their imagination and direct it towards a common goal.
86 87 A school boy in class at a Roma community camp in Kosovo
Returning to Pristina
With ODIHR support, Azir Jasari, a Roma refugee from Kosovo, managed to overcome his trauma and work for reconciliation between Roma and Kosovar Albanians.
By Jens-Hagen Eschenbächer
Azir Jasari was one of the last to leave. During the power vacuum that followed the withdrawal of Serbian forces and the arrival of KFOR peace-keepers in Pristina in June 1999, most of the Roma left the city.
The Roma of Pristina, a once thriving community of more than 20,000 people, had now become targets of attacks by returning ethnic Albanians who had fled Prishtina in fear of atrocities committed by Serbian forces during the NATO air strikes. They were suspected of having collaborated with the Serbs.
Fleeing Pristina Before the war, relations were very good between Roma and ethnic Albanians in his neighborhood, remembers Azir, an intellectual who worked as a journalist for a Romani TV station before the war. The Roma of Kosovo were generally well integrated into society. Pristina was once an important European centre of Romani culture and emancipation.
88 89 This ended in the immediate post-war period. Roma were NGO Romano Centro, Dragan Jevremovic, who reminded attacked on the street and in their houses, women and girls him of the key Romani traditional obligation to take respon- were raped, and houses were looted and burnt down. After sibility for one’s life and family, he left the OSCE meeting two weeks of fear and uncertainty, Azir finally decided to with the determination to deal with his trauma by returning leave Pristina with his wife and three daughters. to his former profession as journalist.
Horrible images Breaking down the barriers of hatred A month later, he secretly returned to Pristina, helped by Supported by the ODIHR and the Open Society Institute, an ethnic Albanian friend. He saw only strangers on the he started to collect testimonies by other Roma refugees streets of his former neighborhood. His house was burnt from Kosovo. He diligently recorded on video what they down. He returned to Serbia, where he had found refuge, experienced before and after they had to flee their homes, the same day; the day the sleeplessness began. but also their memories of how life was before things went so terribly wrong in Kosovo. At the International Festival He consulted several doctors, took many pills, but to no of Ethnographic Films in Belgrade in September 2001 he avail. Horrible images reappeared over and over. He says presented what has become an impressive example of oral he was in a state of mental despair when he received an history on the life of Roma in Kosovo and the hardships invitation for a meeting of Roma journalists in Poland in they have faced. late August 2000, where he met Nicolae Gheorghe, the ODIHR’s Roma and Sinti Adviser, for the first time. Azri feels this project got him back on his feet. He sees it as an important step to overcome what he experienced and His idea to document what happened to the Roma in Kosovo wants to continue on this path, possibly by showing the immediately grabbed Gheorghe’s attention. He advised Azir documentary in Kosovo to an ethic Albanian audience. to develop a concrete project proposal and come to Vienna Perhaps, he says, this would contribute to breaking down for an OSCE meeting on migration and internal displacement the barriers of hatred and distrust which so much mark the to discuss the details. relationship between Roma and the Kosovar Albanians today. And perhaps it would thus contribute to what remains his Looking back, he sees his stay in Vienna in September 2000 greatest hope for the future: returning to Pristina. as a decisive turning point in his recent life. Encouraged by Gheorghe to proceed with his documentary project, and shaken up by the highly-respected Chairman of the Austrian T h e a u t h o r i s t h e O D I H R ’s S p o k e s p e r s o n .
90 91 Credits:..............
Cover photo: Lubomir Kotek Photo page 27: Jens-Hagen Eschenbächer Photo page 29: Jens-Hagen Eschenbächer Photo page 40: Michaela Küfner Photo page 43: Michaela Küfner Poster page 57: Scholz & Friends, Warsaw Poster page 67: Scholz & Friends, Berlin Photo page 73: Lubomir Kotek Photo page 89: Lubomir Kotek
92
Десять лет деятельности БДИПЧ: на благо прав человека и демократии Десять лет деятельности БДИПЧ: на благо прав человека и демократии (1991– 2001) Десять лет деятельности БДИПЧ: на благо прав человека и демократии (1991 – 2001) 2 Десять лет деятельности БДИПЧ: на благо прав человека и демократии (1991– 2001)
• 1 9 9 1- 2 0 0 1 • Опубликовано Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) Польша, Варшава 00-557, Алее Уяздовские д. 19
Электронный адрес: www.osce.org/odihr
© ОБСЕ/БДИПЧ, 2001 г.
Все права защищены. Разрешается использование и перепечатка материалов настоящего издания в образовательных и иных некоммерческих целях с обязательной ссылкой на ОБСЕ/БДИПЧ.
ISBN 83-912750-2-7
Дизайн: Дамла Сюар (Франкфурт/М).
4 Оглавление............
Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
ЧЕЛОВЕЧЕСКОЕ ИЗМЕРЕНИЕ ОБСЕ Права человека и демократия как основа всеобъемлющей концепции безопасности ОБСЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
ДЕСЯТИЛЕТИЕ БОРЬБЫ ЗА ПРАВА ЧЕЛОВЕКА И ДЕМОКРАТИЮ БДИПЧ отмечает десятилетний юбилей . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ВЫБОРОВ В СТРАНАХ ОБСЕ Как БДИПЧ ведет наблюдение за выборами и содействует реформам избирательной системы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 Над улучшением выборов еще придется поработать . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 Немного беременна? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
ПОДДЕРЖКА ПРОЦЕССОВ ДЕМОКРАТИЗАЦИИ Перед лицом испытаний следующего десятилетия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 Обучение правозащитников . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 Недопущение пыток . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 «Пытки формируют общество, где царит апатия и страх» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58 Институт омбудсмана: важный инструмент построения демократии и верховенства закона . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 Горячая линия по торговле людьми: информация и помощь по телефону . . . . . . . 65 Искоренение насилия в отношении женщин . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 Состояние тюрем – показатель демократии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 Повышение доверия к правоохранительным органам в кризисных ситуациях . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 Отмена ограничений свободы передвижения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
ЗАЩИТА ПРАВ РОМА И СИНТИ На пути к политической нации рома . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 Возвращение в Приштину . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
5 6 2001 году Бюро ОБСЕ по демократическим институтам В и правам человека (БДИПЧ) отметило десятилетний юбилей своей деятельности. Спустя десять лет после основания, БДИПЧ стало одним из ключевых участников движения за демократию и права человека в странах ОБСЕ.
Настоящее издание, выпуск которого приурочен к юбилею БДИПЧ, является приложением к годовому отчету БДИПЧ за 2001 год. Его цель – на конкретных примерах дать читателю более глубокое представление о нашей работе и лежащих в ее основе концепциях и принципах. Издание представляет собой сборник различных материалов: очерков, статей, интервью, тематических материалов, личных заметок. Материалы написаны с разных точек зрения и отражают как позиции БДИПЧ, так и взгляды местных партнерских организаций и тех, с кем мы непосредственно работаем.
В задачи настоящего издания не входило полное описание всех разнообразных направлений деятельности БДИПЧ за истекшие десять лет – эта информация содержится в ежегодных докладах БДИПЧ. Более подробно рассказывая о некоторых основных направлениях нашей работы, мы стремились тем самым углубить представление о человеческом измерении ОБСЕ и деятельности БДИПЧ по защите прав человека и содействию укрепления демократии в регионе.
Посол Жерар Штудманн Директор БДИПЧ
7 8 Права человека и демократия как основа всеобъемлющей концепции безопасности ОБСЕ Почему ОБСЕ занимает уникальное место в противостоянии новым испытаниям и угрозам европейской безопасности.
Посол Жерар Штудманн
В 2000 году Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) отметила 25-летие подписания Хельсинк- ского Заключительного акта, ознаменовавшего рождение ОБСЕ. Со времен зарождения хельсинкского процесса в начале семидесятых годов, когда организация еще называ- лась «СБСЕ» (Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе), она претерпела принципиальные изменения. Возникнув как форум, где общались между собой Запад и Восток, ОБСЕ смогла перерасти из простого цикла конфе- ренций в действенную общеевропейскую структуру безо- пасности, которая, базируясь на всеобъемлющей концепции безопасности, ведет работу по предотвращению конфликтов и восстановлению мира и стабильности в регионе, протянув- шемся с запада на восток от Ванкувера до Владивостока.
С самого начала так называемое «человеческое измерение» хельсинской концепции безопасности – права человека, демократия и верховенство закона – играло ключевую роль в хельсинкском процессе и деятельности ОБСЕ по предотвра- щению и урегулированию конфликтов. Этот факт находит
9 отражение в наличии непосредственной связи между безо- пятидесятых годов. Созывом подобной конференции пасностью и соблюдением прав человека, чему печальным Советский Союз в первую очередь добивался формального доказательством послужили недавние кровопролитные признания послевоенного мирового порядка, а также конфликты в юго-восточной Европе и других частях мира. исключения Соединенных Штатов из европейской системы Политические и социальные изменения, произошедшие в безопасности. В конце шестидесятых годов, в эпоху разрядки, Европе с окончанием холодной войны, ясно показали, что Запад, наконец, дал согласие на созыв конференции по соблюдение прав человека, построение действенных демо- европейской безопасности при условии участия США и кратических институтов и верховенство закона являются Канады и включения прав человека в повестку дня. необходимыми условиями как стабильности, так и внутрен- ней и внешней безопасности. Изначально документ, подписанный в Хельсинки в 1975 году, вроде бы устраивал всех основных участников. СССР и его союзники добились признания раздела Европы и Соблюдение прав человека – советской гегемонии в Центральной и Восточной Европе. предпосылка стабильности и Нейтральные государства получили право участвовать в безопасности переговорах наравне со сверхдержавами и их союзниками.
Страны СБСЕ Хельсинкский процесс в 1975 –1989 гг. предоставили друг другу 1 августа 1975 года, когда после двух лет и восьми месяцев право вмешиваться в сложнейших переговоров главы государств тридцати трех нарушения прав человека европейских стран, США и Канады подписали Хельсинк- в любой из них ский заключительный акт, лишь немногие наблюдатели предвидели важность, которую этот документ приобретет в последующие годы. Многие средства массовой информации на Западе подвергли его серьезной критике. Многие сочли, что СССР обвел Запад вокруг пальца – в дальнейшем стала Запад же мог надеяться на то, что содержащиеся в Хель- очевидна ошибочность этой позиции. синкском заключительном акте положения, касающиеся прав человека и контактов между людьми, будут подрывать Идея созвать общеевропейскую конференцию по безопас- коммунистический строй в Центральной и Восточной Европе ности родилась из предложений, сделанных СССР в начале и немного увеличат проницаемость Железного занавеса.
10 Именно на этом зиждется историческая значимость Хель- добиваться морального подрыва и в конце концов падения синкского Заключительного акта. Разработка целостной коммунистических режимов в Центральной и Восточной концепции безопасности, не ограниченной традиционными Европе. рамками политической и военной сферы, но включающей также и вопросы экономики, экологии, а главное, прав СБСЕ/ОБСЕ после Холодной войны человека, можно считать наиболее существенным нововве- Благодаря своей чисто политической природе и часто дением СБСЕ. Заключительный акт Хельсинкского сове- критикуемому принципу консенсуса, лежащему в ее основе, щания – это первое многостороннее соглашение в области СБСЕ гораздо быстрее других международных организаций безопасности, содержащее положения о защите прав отреагировала на окончание холодной войны и возникшие человека наравне с традиционными правовыми положени- при этом новые возможности и испытания. ями, такими, как невмешательство во внутренние дела и соблюдение территориальной целостности государств. ОБСЕ, объединяющая 55 Поскольку Хельсинкский Заключительный акт узаконил государств-участников, права человека в качестве субъекта международных отноше- имеет особые преимущества ний, критику в связи с нарушением прав человека уже не для борьбы с новыми удавалось с легкостью отмести как «вмешательство во угрозами и испытаниями внутренние дела». Коммунистическим режимам Центральной и Восточной Европы особенно часто приходилось сталки- ваться с неудобными вопросами на эту тему, исходившими как от демократических стран Запада, так и, все чаще, от их Важнейшие переломные преобразования произошли на собственных граждан. В то время граждане всех стран ОСБЕ Парижской встрече на высшем уровне в 1990 г., где была получили возможность прочитать соглашения, подписанные принята «Хартия для новой Европы», а также на встречах их государствами, поскольку в последний момент коммунис- в Копенгагене в 1990 г. и в Москве в 1991 г., где процесс тические страны уступили требованиям Запада, грозившим разработки норм и принципов СБСЕ достиг своего апогея. сорвать совещание, и согласились обнародовать в своих Благодаря окончанию конфронтации между Востоком и странах Заключительный акт. Ссылаясь на Хельсинкские Западом и новому положению дел в европейской безопас- соглашения, группы диссидентов и правозащитников, такие ности, был сделан качественный скачок в формировании как «Хартия 77» в Чехословакии, могли теперь указывать на нормативной базы СБСЕ и разработке инструментов для очевидные расхождения между обязательствами, принятыми мониторинга выполнения государствами своих обязательств. на себя правительствами, и реальным положением дел с правами человека в их странах. Обязательства, данные в В документах копенгагенского совещания 1990 г. содержится Хельсинки, таким образом, помогли правозащитникам ряд особенно важных обязательств из области «человеческого
11 Этнические конфликты – одна из основных угроз в регионе ОБСЕ: ребенок- беженец из Косово
измерения», касающихся отношений между государством и в международную организацию с постоянными структурами, гражданами, а также весьма подробно описывающих требо- институтами и инструментами. Это развитие отразилось в вания к конституционным системам и взаимодействию принятом на Будапештской встрече на высшем уровне в 1994 между государственными институтами. Эта концепция, име- году решении переименовать СБСЕ в Организацию по безо- ющая весьма широкие последствия, отражает убеждение, пасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). что действенная демократическая система, основанная на верховенстве закона, является необходимым условием соб- Сегодня целый ряд форумов и институтов в рамках обнов- людения прав человека. СБСЕ первым в мире приступило к ленной структуры ОБСЕ занимаются совершенствованием разработке основных норм демократических выборов и обязательств, наблюдением за их выполнением и содейст- защиты национальных меньшинств. В документах, принятых вием государствам-участникам в осуществлении своих в Москве сразу же после неудачной попытки путча в августе обязательств на практике. В их число входят принимающие 1991 года, было зафиксировано еще одно важное нововведе- решения политические органы, такие как встречи на высшем ние хельсикнского процесса. Государства «категорически и уровне, встречи Совета министров, а также Постоянный окончательно» заявили, что «обязательства, принятые ими в совет в Вене, при котором постоянно действует форум по области человеческого измерения ОБСЕ, являются вопроса- вопросам прав человека. На ежегодных Встречах ОБСЕ по ми, представляющими непосредственный и законный инте- выполнению обязательств в области человеческого изме- рес для всех государств-участников» и, следовательно, не рения происходит детальное обсуждение прогресса, сделан- относятся к числу исключительно внутренних дел соответ- ного государствами-участниками в выполнении своих ствующего государства. Иными словами, все страны СБСЕ обязательств. предоставили друг другу право вмешиваться в нарушения прав человека в любой из них. Такие институты ОБСЕ, как Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) в Варшаве, Вер- Вскоре после Парижской встречи на высшем уровне, столь ховный комиссар по делам национальных меньшинств в отмеченной эйфорией в связи с окончанием холодной войны, Гааге и Представитель ОБСЕ по вопросам свободы средств стало ясно, что с объединением Европы исчезли далеко не массовой информации в Вене, были учреждены с целью все проблемы. Напротив, с распадом Югославии и СССР содействовать государствам-участникам ОБСЕ в выполне- вышел на поверхность целый ряд скрытых конфликтов, нии своих обязательств. Председатель ОБСЕ отвечает за ставших новой серьезнейшей угрозой европейской безопас- координацию текущей работы и может поднимать на самом ности. Реагируя на новые вызовы, СБСЕ перенесло акцент высшем политическом уровне вопросы прав человека при- своей деятельности с установления норм на обеспечение их менительно к соответствующим государствам. Наконец, выполнения. Это привело к постепенной институциона- более двадцати центров ОБСЕ в Центральной и Восточной лизации СБСЕ, до того существующего в виде свободной Европе, Юго-восточной Европе, на Кавказе и в Центральной серии конференций. К 1994 году СБСЕ было преобразовано Азии стали важными
12 инструментами раннего оповещения о конфликтах, их небольшой бюрократический аппарат, она доказала свою предотвращения и урегулирования, а также восстановления способность оперативно и гибко реагировать на изменение мира и стабильности. ситуации. Это касается как реформирования нормативной базы, так и адаптации институтов и деятельности на местах. ОБСЕ в начале XXI века: новые угрозы и испытания В особенности, когда приходится иметь дело с внутренними В начале XXI века структуры европейской безопасности стоят перед лицом множества новых угроз и испытаний. Внутренние конфликты, зачастую спровоцированные ОБСЕ должна сделать нарушениями прав человека, все чаще приходят на смену все возможное, чтобы традиционным межгосударственным войнам. Межконфес- сохранить гибкость сиональная и межэтническая напряженность, международный терроризм, вооруженный экстремизм и распространение легкого стрелкового оружия ставят под угрозу хрупкие процессы демократизации в странах ОБСЕ и потенциально угрожают стабильности развитых демократических стран. Мировое сообщество должно дать решительный отпор таким конфликтами нового типа, ОБСЕ может сделать многое. явлениям, как торговля людьми, организованная преступ- Достаточно назвать в этой связи упомянутую выше отмену ность, коррупция и контрабанда наркотиков. Так называемые принципа невмешательства во внутренние дела государства, «замороженные» конфликты в Абхазии, Южной Осетии, а также неконфронтационный характер ОБСЕ, действующий Нагорном Карабахе и Приднестровье нуждаются в оконча- на основе сотрудничества. Тот факт, что деятельность ОБСЕ, тельном мирном урегулировании. Наконец, необходимы в силу ее комплексного или превентивного характера, зачас- дополнительные усилия для успешной постконфликтной тую не привлекает к себе широкого внимания, способствует реабилитации на Балканах и на Кавказе. тому, что государства-участники ОБСЕ охотно обращаются к ней за помощью. Проводя множество операций на местах, ОБСЕ, объединяющая 55 государств-участников, имеет ОБСЕ действует во многих регионах, где существует угроза особые преимущества для ответа на многие из этих испыта- безопасности и стабильности. БДИПЧ и другие институты ний. В отличие от аналогичных международных организаций, стали эффективными инструментами защиты прав человека мандаты которых частично совпадают, ОБСЕ может исполь- и демократии в регионе ОБСЕ. зовать свою уникальную целостную концепцию безопас- ности, широкий региональный охват, большую численность Что еще может сделать ОБСЕ, чтобы и далее повышать свою государств-участников и принципы взаимопонимания на способность реагировать на новые угрозы и испытания? основе равенства и консенсуса. Благодаря тому, что ОБСЕ Во-первых, должна и далее проводиться профессиональная носит сугубо политический характер и имеет очень подготовка кадров ОБСЕ. Что касается персонала на местах,
14 на Стамбульской встрече на высшем уровне в 1999 году был свою помощь в зависимость от соблюдения прав человека, сделан важный шаг: были учреждены группы оперативной демократии и верховенства закона. Все это тем более важно, экспертной поддержки и сотрудничества (РЕАКТ) – резерв поскольку сама ОБСЕ не может сопровождать поддержку квалифицированных специалистов, которые могут операти- процессов демократизации созданием экономических вно развертывать работу на местах в моменты кризисов. стимулов.
Во-вторых, ОБСЕ должна сделать все возможное, чтобы Наконец, ОБСЕ не должна забывать о совершенствовании сохранить одно из главных своих сравнительных преиму- своей нормативной базы. С момента своего создания СБСЕ/ ществ – гибкость. Это означает, что ОБСЕ должна сохранять ОБСЕ всегда была новатором в области установления стан- небольшой экономичный административный штат и сущес- дартов, разрабатывая политические обязательства, которые твующие ныне децентрализованные структуры, с относите- затем ложились в основу юридических обязательств. Здесь льной автономией операций и институтов на местах. Такая еще есть пробелы, которые необходимо заполнять, например, структура оставляет достаточно большое пространство для в области прав детей. маневра, которое, при активном и умелом руководстве, может быть использовано для смягчения недостатков, связанных с Хотя со времени подписания Хельсинкского Заключитель- процедурой принятия решений на основе консенсуса. Учреж- ного акта прошло более 25 лет, ОБСЕ по-прежнему является дение РЕАКТ и постоянного оперативного центра при молодой, динамичной и гибкой организацей. При условии секретариате ОБСЕ дополнительно увеличило способность сохранения своих сильных сторон, ОБСЕ будет все также ОБСЕ быстро направлять группы квалифицированных эффективно и творчески отвечать на новые испытания, с экспертов в места кризисов. которыми мы сталкиваемся в начале XXI века.
В-третьих, координация международных усилий в области предотвращения конфликтов и постконфликтной реабили- тации нуждается в дальнейшем совершенствовании в целях более эффективного использования имеющихся ресурсов и Автор – Директор БДИПЧ. согласованности действий различных сил на политическом и операционном уровнях. С принятием «Платформы безопас- ности, основанной на сотрудничестве» на Стамбульской встрече на высшем уровне был сделан важный шаг в верном направлении. Особенно важно развивать сотрудничество с такими финансовыми структурами, как Европейский банк реконструкции и развития, в особенности, если подобные институты придерживаются принципа условности и ставят
15 16 в себя вопросы прав человека и демократизации. Это решение БДИПЧ отмечает отразило убеждение, уже высказанное в Хельсинкском Заклю- десятилетний юбилей чительном акте 1975 года, о том, что уважение прав чело- века и демократических принципов является необходимым условием безопасности и стабильности в Европе. Задачей БДИПЧ стала помощь государствам-участникам в построе- В 1991 году, когда было учреждено Бюро по свободным нии структур открытого демократического общества и обес- выборам (БСВ), немногие предвидели, чем станет десять лет печении внутренних возможностей для его существования. спустя эта структура, в 1992 году переименованная в Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ). «Ныне БДИПЧ лидирует среди европейских организаций В последующие годы основным направлением деятельности в области наблюдения за выборами и пользуется большим БДИПЧ стало наблюдение за выборами и организация уважением как одна из международных организаций, оказ- конференций на различные темы, связанные с демократи- зацией и правами человека, как в Варшаве, так и в странах ывающих переходным странам в регионе ОБСЕ поддержку переходного периода Восточной Европы, Центральной в построении устойчивых демократических систем, где соб- Азии и Кавказа. С 1994 по 1997 гг. БДИПЧ возглавляла людаются права человека и верховенство закона» – расска- посол Одри Гловер. зывает посол Жерар Штудманн, с 1997 года занимающий пост Директора БДИПЧ. Новые программы по демократизации и выборам В 1997 году в БДИПЧ была проведена коренная реструкту- От БСВ к БДИПЧ ризация и спектр ее деятельности был существенно расширен. Начало работы Бюро было очень скромным. Оно было Были разработаны новые программы по демократизации, учреждено в 1990 году решением Парижской Хартии для предусматривающие в первую очередь проведение неболь- новой Европы. Когда Бюро открылось в Варшаве в мае 1991 ших, но высокоэффективных проектов по обучению и года, в нем было только два международных сотрудника повышению осведомленности общественности, адресован- (первый Директор БСВ Посол Лукино Кортезе и один сотр- ных определенным категориям населения, например, юрис- удник), у него был небольшой бюджет и ограниченный ман- там или молодежи. Общая цель всех таких программ, число дат «способствовать контактам и обмену информацией по и охват которых продолжает расти – укрепление демокра- выборам между государствами-участниками ОБСЕ». тических институтов, содействие соблюдению прав человека и верховенства закона и поддержка развития гражданского На фоне насилия, которым сопровождался распад Социалис- общества. Кроме того, Бюро внесло новые усовершенст- тической Федеративной Республики Югославия и Совет- вования в свою уникальную методологию наблюдения за ского Союза, мандат Бюро был позднее расширен и включил выборами, в которой работа долгосрочных миссий по
17 наблюдению сочетается с проведением проектов по под- усовершенствовать имеющиеся программы и обеспечить их держке усовершенствования избирательных систем в странах дальнейшее развитие, не теряя при этом гибкость. ОБСЕ. С1991 года БДИПЧ провело наблюдение более чем за 100 выборами в регионе ОБСЕ. В ближайшие годы БДИПЧ будет по-прежнему стремиться помогать странам ОБСЕ отвечать на вызовы переходного «Благодаря своей высокой квалификации и профессионализму, периода. «Кроме того, мы будем уделять еще больше внима- за истекшие годы БДИПЧ завоевало доверие и глубокое ува- ния проблемам с правами человека, число которых продол- жение правительств, международных организаций и НПО, с жает расти во всех странах ОБСЕ, таким, как ксенофобия, которыми мы работаем», – сказал г-н Штудманн. расизм и нетерпимость, – говорит директор БДИПЧ, – При этом мы будем делать все возможное, чтобы сохранить свои Сейчас в БДИПЧ более 80 сотрудников из более чем 30 особые преимущества – гибкость и профессионализм – стран ОБСЕ. Бюджет БДИПЧ в 2001 году превысил 12,5 благодаря которым мы можем начать действовать быстро миллионов евро, полученных в виде добровольных пожерт- и без бюрократической волокиты, как только в любой точке вований от государств-участников и иных спонсоров. региона ОБСЕ понадобится наша помощь или совет».
Умение гибко и оперативно реагировать на возникающие потребности За истекшие годы БДИПЧ доказало свою способность гибко и оперативно реагировать на появление новых потребностей и возможностей в регионе ОБСЕ. Это одно из важных пре- имуществ БДИПЧ по сравнению с другими организациями. «Несмотря на сравнительно малые размеры и ограниченные ресурсы, БДИПЧ, будучи исключительно гибкой и эконо- мически эффективной структурой, сумело оказать значи- тельное влияние на целый ряд четко очерченных областей деятельности», – говорит г-н Штудманн. К такому же заключению пришли и внешние эксперты, которым в 2000 году было поручено оценить работу БДИПЧ.
Заглядывая вперед После нескольких лет постоянного расширения в БДИПЧ начался период консолидации. Сейчас главная задача –
18 Краткая история БДИПЧ
1991 Открытие Бюро ОБСЕ по свободным выборам. Первый директор – посол Лукино Кортезе (Италия). Первое наблюдение за выборами.
1992 Расширение мандата и переименование в Бюро по демократическим институтам и правам человека. Первые проекты в области демократизации и первый семинар по человеческому измерению в Варшаве.
1994 Директором БДИПЧ становится посол Одри Гловер (Великобритания).
1997 Третьим по счету директором БДИПЧ назначен посол Жерар Штудманн (Швейцария). Разрабатываются новые программы в области выборов и демократизации.
1998 Открытие нового офиса. Количество сотрудников – более сорока.
2000 Посол Штудманн вновь назначается директором БДИПЧ. Бюро осуществляет более 100 проектов и ведет наблюдение за сотыми по счету выборами начиная с 1991 года. Количество сотрудников – более восьмидесяти.
2001 БДИПЧ отмечает десятилетний юбилей.
19 20 Инструмент для выявления глубинных структурных проблем
Как БДИПЧ ведет наблюдение за выборами и способствует совершенствованию избирательных систем.
В последние годы, с осознанием того, насколько важно для демократического общества правильное проведение выборов, наблюдение за выборами стало важной задачей в рамках поддержки демократических преобразований и всеобщих прав человека. «Я рассматриваю наблюдение за выборами как инструмент для выявления глубинных структурных проблем», – говорит Храир Бальян, руководитель отдела БДИПЧ по выборам. «Кроме того, в ходе наблюдения мы контактируем с самыми разными людьми в различных частях страны и ощущаем пульс нации. Благодаря этому мы лучше понимаем общества, находящиеся в переходном периоде, и выявляем те сферы, в которых международное сообщество может помочь».
Лидирующая организация Европы по наблюдению за выборами За последнее десятилетие БДИПЧ стало лидером среди организаций, ведущих наблюдение за выборами в Европе и Центральной Азии. БДИПЧ провело наблюдение более чем за 100 выборами в регионе ОБСЕ; оно ежегодно направляет в государства ОБСЕ тысячи наблюдателей, которые следят за соответствием выборов местному законодательству и международным обязательствам государства. Координацией операций на местах занимается группа из восьми экспертов по выборам, базирующаяся в отделе БДИПЧ в Варшаве.
21 Выборы, проходящие с нарушениями Подписав Копенгагенский документ, все страны ОБСЕ обязались проводить демократические выборы. Тем не менее ежегодно в регионе ОБСЕ проходят выборы и иные виды голосования, идущие вразрез с обязательствами, Наблюдение за выборами БДИПЧ данными ОБСЕ. В отдельных случаях выборы сопровожда- ются нарушениями, такими, как помещение в урны фаль- • Руководитель отдела – Храир Бальян шивых бюллетеней, фальсификация результатов, а также • 8 экспертов по выборам, работающие в недостаточная открытость и отчетность, недостатки законо- отделе в Варшаве дательных рамок, ограничения основных свобод граждан и запугивание избирателей. БДИПЧ в своих докладах о выбо- • наблюдение более чем за 100 выборами рах обращает внимание на подобные нарушения и проводит начиная c 1991 года проекты технической помощи, направленные на предот- • ежегодно на выборы направляются тысячи вращение таких нарушений в дальнейшем и решение возни- долгосрочных и краткосрочных наблюдателей кающих проблем.
Уникальная методология БДИПЧ По заданию государств-участников ОБСЕ, БДИПЧ разра- ботало уникальную методологию наблюдения за выборами, позволяющую вести наблюдение за избирательным процес- сом в целом, учитывая законодательную базу, работу избирательных комиссий, агитацию в средствах массовой информации, ведение политическими партиями избиратель- ных кампаний, порядок голосования и подсчета голосов в день выборов. С этой целью БДИПЧ не только наблюдает за ходом выборов непосредственно в день голосования, но и более чем за месяц до выборов направляет на место их проведения экспертов, которые наблюдают за долгосроч- ными аспектами выборов и анализируют их. После выборов БДИПЧ предлагает странам помощь в исправлении недостатков, отмеченных наблюдателями.
22 В оценке выборов БДИПЧ в первую очередь исходит их положений Копенгагенского документа 1990 года, где содержится уникальный ряд подробно разработанных обязательств относительно проведения выборов в странах ОБСЕ. На Стамбульской встрече на высшем уровне в 1999 году государства-участники обязались «незамедлительно реагировать на оценку и рекомендации БДИПЧ в связи с выборами», содержащиеся в докладах, публикуемых БДИПЧ по завершении наблюдения за каждыми выборами.
«За истекшие годы во многих странах ОБСЕ существенно улучшилась административная и законодательная база выборов, в немалой степени благодаря нашим программам содействия», – заключил г-н Бальян. «Но некоторым странам ОБСЕ придется приложить больше усилий, а главное, проявить подлинную политическую волю, чтобы решить оставшиеся проблемы в этой сфере, такие, как недостаточная прозрачность выборов, недостаточная подотчетность избирательных комиссий, вмешательство властей в избирательный процесс и ограничения основных свобод граждан».
23 Над улучшением выборов еще придется поработать
За истекшие десять лет БДИПЧ сделало очень многое для усовершенствования методологии наблюдения за выборами. Но улучшению выборов все еще препят- ствует недостаток политической воли со стороны некоторых правительств.
Храир Бальян1
Эйфория начала девяностых Десять лет назад согласно положениям Парижской Хартии ОБСЕ для новой Европы было учреждено Бюро по свобод- ным выборам, позже переименованное в БДИПЧ, задачей которого было «способствовать выполнению» предусмотрен- ных Копенгагенским документом обязательств, касающихся выборов. Бюро открылось в мае 1991 года. Тогда в нем рабо- тало лишь два сотрудника. Год спустя его полномочия были расширены и стали охватывать не только вопросы выборов. Бюро стало называться БДИПЧ.
В годы эйфории начала девяностых, страны ОБСЕ ожидали наступления новой эры «демократии, мира и единства» (Па- рижская Хартия), где «воля народа, выражаемая свободно и
1 Данная статья является укороченной версией статьи, опубликованной впервые в журнале «Хельсинкский монитор», No3, 2001 г. Взгляды, изложенные в данной статье являются личным мнением автора и не обязательно отражают точку зрения БДИПЧ.
24 честно в ходе периодически проводимых подлинных выбо- необходимость выработки последовательного подхода. К 1997 ров, является основой власти и законности любого прави- году БДИПЧ разработало такую методологию, изложенную тельства». (Копенгагенский документ). Между тем, эйфория в «Руководстве БДИПЧ по наблюдению за выборами» Парижской Хартии была недолгой. Хотя в нескольких («Голубой книге»). странах имелся впечатляющий прогресс, далеко не везде в регионе ОБСЕ удавалось сохранить «мир и единство», а С тех пор каждый раз, готовясь к наблюдению за выборами, некоторые правители предпочитали игнорировать волю БДИПЧ проводит анализ законодательной базы выборов и народа, которой они столь торжественно присягнули. Тем шире – ситуации с правами человека и политического кон- самым был ниспровергнут один из основных постулатов текста в стране. Миссия по наблюдению за выборами начи- Парижской Хартии – прямая связь между миром и стабиль- нает работу за пять-шесть недель до выборов. Команда ностью в отношениях между странами, с одной стороны, и экспертов прибывает в столицу и важнейшие регионы стра- их демократическим развитием, с другой. Неудивительно, ны для наблюдения за процессом регистрации избирателей что те, кто в принципе не считается с волей народа, зачастую и кандидатов, избирательной кампанией, поведением СМИ, при этом игнорируют права меньшинств и крадут у народа а также административным и судебным урегулированием экономические возможности. предвыборных споров. Ближе ко дню выборов в страну прибывает большое число краткосрочных наблюдателей от Наблюдение за выборами стран-участников ОБСЕ. Они наблюдают за ходом голосо- В ранний период своего существования БДИПЧ могло на- вания и подсчета голосов. На следующий день после выборов править на место только одного-двух экспертов на несколько БДИПЧ делает предварительное заявление по результатам дней, чтобы они как возможно более подробно описали наблюдения и в короткие сроки готовит полный доклад с изменения как к лучшему, так и к худшему, и притом только рекомендациями. На базе рекомендаций затем разрабаты- в том, что касается выборов. Ресурсы БДИПЧ постепенно ваются программы технической помощи. росли по мере расширения обязанностей. Если в первый год работы БДИПЧ смогла послать на выборы только две Почти на всех парламентских выборах, а и иногда и на группы наблюдателей и только в день голосования, в 1994 выборах президента к наблюдательным миссиям БДИПЧ году таких миссий было уже десять, и в этот год решением на последнем этапе выборов, в день голосования, присоеди- Будапештской встречи на высшем уровне мандат БДИПЧ няются наблюдатели от парламентской ассамблеи ОБСЕ и был расширен и включил в себя наблюдение за выборами Совета Европы, а также от Европейского Парламента. В до, в течении и после дня голосования. прежние годы каждая из этих структур стремилась «пока- зать себя»: давала отдельную пресс-конференцию и отдельно В те годы не было специальной методологии наблюдения за публиковала результаты и выводы, которые нередко отли- выборами, и результаты получались непоследовательными. чались между собой, иногда существенно. Вполне понятно, С ростом обязанностей все более очевидной становилась что страны, в которых велось наблюдение за выборами,
25 Пожилая женщина расписывается в списке избирателей на выборах в Белоруси в 2001 году
пользовались разночтениями в докладах для того, чтобы таты более надежными. Кроме того, «голубая книга» исполь- сталкивать между собой международные организации и зуется и как справочник для наблюдателей на выборах за вести бесконечные дискуссии. В результате была серьезно пределами региона ОБСЕ. скомпрометирована эффективность попыток международ- ного сообщества добиться каких-либо изменений путем Полезно взглянуть на некоторые статистические данные о наблюдения за выборами и дальнейших шагов. выборах, за которыми в истекшие десять лет вело наблюде- ние БДИПЧ. Большая часть из них – парламентские выборы В последние же годы все мероприятия, связанные с наблю- (64), затем президентские (21), муниципальные и иные мес- дением за выборами, проводятся БДИПЧ совместно с парла- тные выборы (11) и референдумы (6). По регионам лидирует ментскими ассамблеями и сопровождаются совместными Центральная и Восточная Европа (45), затем Юго-Восточная заявлениями на совместных пресс-конференциях. В тех Европа (34), Кавказ (13) и Центральная Азия (12). За истек- редких за последнее время случаях, когда в наблюдении за шие годы на выборы в регионе ОБСЕ направлялись тысячи выборами в регионе ОБСЕ (например, в Таджикистане) наблюдателей, которые следили за всеми сторонами избира- принимала участие ООН, она также действовала совместно тельного процесса. Только в 2000 году БДИПЧ направило с БДИПЧ. Исключение составила парламентская ассамблея более 3000 наблюдателей и экспертов на 15 выборов в 12 СНГ, которая направляет в страны свои собственные наблю- государствах-участниках ОБСЕ. дательные миссии. Поскольку международное сообщество теперь, как правило, выступает единым фронтом, полити- Есть ли польза от наблюдения? ческая и техническая помощь по итогам наблюдательных Какую пользу принесли наблюдательные миссии и какой миссий достигает гораздо большего эффекта. В этой связи цели они служили, не считая их очевидной функции – ведения достойны упоминания Албания, Черногория/Федеративная документации? Во-первых, эти миссии помогли БДИПЧ и Республика Югославия, Хорватия и в меньшей мере другим организациям разработать более продуманную Казахстан. стратегию для осуществления проектов помощи в области построения демократических институтов и содействия демо- Методология сослужила БДИПЧ хорошую службу. По кратическим выборам. Такие проекты в основном затраги- состоянию на май 2001 года, из 102 выборов, на которые за вали избирательное законодательство, гражданское образо- истекшие десять лет направляло своих наблюдателей БДИПЧ, вание и обучение местных наблюдателей. чуть более пятидесяти процентов происходили после 1997 года. За этими цифрами стоят усилия и опыт БДИПЧ в этой В некоторых случаях миссии способствовали урегулиро- сфере. Методика, изложенная в «голубой книге», позволила ванию кризисов и конфликтов или раннему оповещению о БДИПЧ более последовательно и тщательно анализировать них. Зачастую при раннем оповещении о кризисах выявля- события, помогая обезопасить его работу от политического лись лежащие в их основе проблемы, касающиеся не только давления и двойных стандартов, тем самым делая ее резуль- выборов. Иногда оппозиционным кандидатам вообще не
26 27 Избиратели делают отметки в бюллетенях во время выборов в Албании в 2001 году
удалось бы принять участие в выборах, если бы не тот мини- штата, накладные расходы, более дюжины наблюдательных мум защищенности, который им обеспечивало присутствие миссий и столько же проектов технической помощи. Сюда международных наблюдателей. Аналогичным образом, же надо добавить и оплату работы наблюдателей, выделя- работа местных наблюдателей была бы менее эффективна емых государствами-участниками ОБСЕ. или вообще невозможна, если бы не присутствие междуна- родных наблюдателей. Как минимум в некоторых случаях Но даже и эти скромные ресурсы были бы потрачены миссиям международных наблюдателей удалось воспрепят- впустую, если бы наблюдение за выборами и миссии по ствовать вопиющим фальсификациям. И, что самое главное, оказанию содействия в конечном счете не способствовали миссии международных наблюдателей явились фактором совершенствованию избирательного процесса и развитию стабильности в ходе некоторых выборов, где шла очень демократических институтов. Наблюдение за выборами и напряженная борьба. проекты БДИПЧ действительно, наряду с усилиями других организаций, привели к улучшению административной и БДИПЧ часто спрашивают, иногда с оттенком обвинения, законодательной базы выборов на всем пространстве почему оно ограничивается развивающимися странами и не региона. Проекты по оказанию содействия зачастую осу- наблюдает за выборами в развитых демократических стра- ществлялись в сотрудничестве со специализирующимися в нах. Ведь бывают же проблемные выборы в США, Италии, этой области НПО, особенно с американским Националь- Франции и других странах. Ответ прост: может ли БДИПЧ ным демократическим институтом, Международным принести этим странам какую-либо пользу? Может ли фондом избирательных систем (МФИС) и британской БДИПЧ добиться здесь улучшений в сфере построения организацией ЭРИС (Международные службы выборных доверия, пресечения нарушений, раннего оповещения, реформ). Их работа служит подготовке почвы для демо- урегулирования конфликтов и оказания помощи? Ответ кратических выборов. Но самих по себе этих улучшений отрицательный. Другие организации, в том числе развитые недостаточно: большинству стран недостает политической структуры гражданского общества в этих странах, гораздо воли к проведению подлинно демократических выборов. больше могут сделать для решения возникающих там Там, где такая воля имеется, даже при внешне несовершен- проблем. К тому же, судебные и административные органы ной системе можно добиться желаемого результата. Пример многих стран лучше приспособлены для решения этих проб- тому парламентские выборы в Сербии в декабре 2000 года. лем, чем международные наблюдатели. Поэтому БДИПЧ предпочитает расходовать свои ограниченные ресурсы там, Необходимо также учитывать и возможные негативные где они могут принести пользу. последствия деятельности международной наблюдательной миссии. Иногда выборы изначально проводятся настолько Ресурсы, имеющиеся у БДИПЧ для наблюдения за выборами, грязно, что международные наблюдатели своим присут- и в самом деле невелики – восемь экспертов по выборам и ствием на выборах только, сами того не желая, придают им прямой бюджет около трех миллионов евро на содержание некоторую легитимность, и не более того. Так случается,
28 когда действующий президент – реально единственный отказываются идти на диалог, упорно настаивая на пред- кандидат, поскольку остальным имевшим шансы кандида- взятости выводов и недостаточном учете особых обстояте- там не дали зарегистрироваться или нормально вести льств, имеющихся в стране. Иные соглашаются с выводами и избирательную кампанию (так было в Узбекистане и заверяют БДИПЧ в готовности полностью с ним сотрудни- Таджикистане) или когда кандидатам, альтернативным чать в целях устранения отмеченных в докладе недостатков, представителям правящей власти, просто не позволяют но в конечном счете полностью игнорируют рекомендации выставляться на выборы (так было в Туркменистане). БДИПЧ.
В случаях, когда выборы – это просто вывеска, БДИПЧ не Бывают, впрочем, и положительные реакции. На Балканах, направляет на них наблюдательные миссии никакого уровня, например, в результате значительных совместных усилий даже если поступает приглашение, чтобы не придавать меро- международного сообщества Албания усовершенствовала приятию легитимности. В иных случаях, когда на выборы свою выборную систему во время выборов местных органов налагаются суровые законодательные, административные и власти в 2000 году и парламента в 2001 году. На Кавказе политические ограничения, но есть какая-то возможность проекты помощи БДИПЧ способствовали улучшению зако- конкуренции и кандидаты могут хоть как-то обращаться к нодательной базы выборов в Армении и Азербайджане. электорату, БДИПЧ может направить на такие выборы Во время парламентских выборов в 2000 году оппозиция ограниченную или техническую миссию, иногда исключая впервые смогла принять участие в организации выборов на наблюдение в день голосования, поскольку к тому времени самом высшем уровне, хотя в конечном счете успех достигнут исход уже предрешен. В некоторых случаях вероятность не был. В Казахстане после чрезвычайно грязно проведенных приезда ограниченной миссии послужила государству парламентских выборов в 1999 году БДИПЧ, Парламент- стимулом к тому, чтобы исправить законодательную и ская ассамблея ОБСЕ и Центр ОБСЕ в Алматы совместно административную базу выборов и тем самым «заслужить» организовали цикл «круглых столов», где обсуждалось, как полноценную миссию по наблюдению. Хотя, конечно, этот можно улучшить законодательную базу применительно к инструмент нельзя назвать точным, но все же с тех пор, как будущим выборам. Важной чертой этих круглых столов в начале 1999 года у БДИПЧ появилась возможность выби- было то, что на них впервые присутствовали представители рать, какую миссию послать на выборы и посылать ли вообще политической оппозиции. – гибкость в подобном вопросе сослужила организации хорошую службу. Вне всякого сомнения, такие проекты не смогут устранить все недостатки, отмеченные в предыдущих выборах, и тут Власти государств-участников ОБСЕ не всегда положительно же привести все последующие выборы в полное соответ- воспринимают выводы и рекомендации БДИПЧ по резуль- ствие с требованиями БДИПЧ к демократическим выборам. татам наблюдения за выборами. Некоторые государства На деле проекты по оказанию содействия приводят только к
30 небольшим результатам и постепенным улучшениям. Кроме В Юго-Восточной Европе картина более разнообразная, того, в отдельных случаях эти проекты потерпели провал но стабильно прогрессирующая. Хотя в ряде стран еще в результате недостатка поддержки со стороны властей или потребуется наблюдение за выборами, их число и здесь неудачной организации со стороны БДИПЧ. И все же в уменьшается, так же, как и серьезность нарушений, как было большинстве случаев работа БДИПЧ принесла пользу. отмечено в ходе наблюдения за последними выборами в Хорватии, Черногории/ФРЮ и Сербии/ФРЮ. В этом реги- Путь, пройденный за десять лет оне картина более оптимистическая, особенно если иметь Следующий напрашивающийся в этой связи вопрос – с в виду, что только недавно целый ряд стран, в том числе какими различными тенденциями демократического разви- Сербия, чудом удержались на грани катастрофы. Выборы тия пришлось БДИПЧ столкнуться во время направления сыграли важную роль в переходных процессах. Впрочем, миссий? Начнем с региональных тенденций. из-за проблем с участием в выборах представителей мень- шинств и перемещенных лиц, особенно в Федеративной За исключением Беларуси и Украины, в остальной части Республике Югославии и бывшей Югославской Республике Центральной и Восточной Европе избирательные системы Македонии, этот регион будет по-прежнему оставаться одним значительно улучшились в том, что касается их законода- из приоритетных для наблюдения со стороны БДИПЧ. тельной, административной и политической стороны. В этом регионе выборы в основном проводятся в соответствии На Кавказе картина более сложная. Во всех трех государствах с требованиями Копенгагенского документа: как правило, – Армении, Азербайджане и Грузии – имеется некоторый это свободные, честные, равные, всеобщие, подотчетные и прогресс, но гораздо больше еще предстоит сделать, чтобы прозрачные выборы. Сохраняющиеся недостатки в основ- привести выборы в соответствие с демократическими стан- ном касаются нечестного поведения СМИ и финансирова- дартами. Во всех трех случаях необходимо развивать зако- ния избирательных кампаний – эти недостатки существуют нодательную и административную сторону выборов. Но самое и в развитых демократических странах. В Российской Феде- главное – для дальнейшего прогресса в этой сфере необхо- рации, где качество выборов на федеральном уровне за димо в первую очередь положить конец практике той или последние годы значительно возросло, на уровне субъектов иной степени противозаконного вмешательства исполни- федерации выборы по-прежнему проходят с серьезными тельной власти в избирательные процессы. В этом регионе нарушениями. Кроме того, в Российской Федерации прове- также нельзя забывать об опасности национальных конфлик- дению выборов полностью на уровне демократических тов и разрушения государственных структур. стандартов препятствуют также и сохраняющееся наследие советской системы, непрофессионализм средств массовой Наконец, самая сложная картина в том, что касается выборов информации и слабость политических партий. Тем не менее и в целом соблюдения прав человека, наблюдается в Цен- в этом регионе число стран, где требуется наблюдение и тральной Азии. Надо иметь в виду, что ОБСЕ еще ни разу помощь в выборах, быстро уменьшается. не направляла наблюдателей на выборы в Туркменистан.
31 Иногда выборы проходят в трудных условиях
32 33 В плане выборов Туркменистан остается самым злостным часто в этот период ограничиваются свободы слова, объеди- нарушителем обязательств ОБСЕ. В остальных четырех нений и собраний, в результате чего становится невоз- странах региона имеется отставание по всем направлениям. можно проводить настоящие избирательные кампании, и Несовершенная законодательная и административная база, избиратели лишаются права выбирать своего кандидата. противозаконное вмешательство в выборы исполнительной Зачастую имеющие шансы оппозиционные кандидаты власти, суровые ограничения свобод слова, собраний и отстраняются от предвыборной борьбы на основании объединений, недостаток гражданского образования – сфабрикованных обвинений. типичные для региона проблемы. Главное, что в регионе в целом не особенно принимается в расчет мнение избира- Местные организации и активисты, пытающиеся вести телей, и результаты выборов зачастую не имеют к нему беспристрастное наблюдение за выборами, подвергаются никакого отношения. Здесь также существует угроза наци- преследованиям, гонениям и запугиванию с целью заставить ональных, межэтнических и межрелигиозных конфликтов. замолчать все независимые голоса. Единственное, чего хотят добиться местные независимые наблюдатели – это Полученные уроки чтобы результаты выборов отражали волю избирателей. Если говорить об общих тенденциях, то, хотя во многих Они работают при минимуме ресурсов и часто в опасных странах-участниках ОБСЕ наблюдается прогресс в этой условиях, лишенные той защиты, которую дают иностра- сфере, основные проблемы, с которыми БДИПЧ приходится нные паспорта, рискуя лишиться средств к существованию сталкиваться в ряде стран, это, в том числе (1) в целом небла- и свободы, если не большего. гополучная ситуация с правами человека, подрывающая основу любых выборов; (2) противозаконное вмешательство В некоторых случаях местные независимые наблюдатели центральных, региональных и местных властей в избира- играют ключевую роль в обнаружении или предотвращении тельные процессы; (3) создание искусственных препятствий подлога в день выборов или в проведении просветительских для честной предвыборной борьбы, и (4) серьезное ограни- кампаний для граждан в предвыборный период. Именно чение прозрачности, при котором невозможно контроли- такова была роль местных наблюдателей на федеральных ровать процессы подсчета голосов и подведения итогов выборах в Югославии в сентябре 2000 года. Тысячи наблю- выборов. Увы, слишком часто к выборам применим стали- дателей зарегистрировали подлог в ходе выборов и провели нский принцип: неважно, как проголосуют, важно, как параллельный подсчет голосов, дискредитировав резуль- считают голоса! таты, объявленные режимом Милошевича.
Важная угроза, появившийся в последнее время – имеющаяся К сожалению, все чаще и во все большем числе стран местные в ряде стран-участников тенденция к росту нетерпимости и независимые наблюдатели работать не могут. Им либо нарушениям основных свобод граждан, в особенности непо- прямо запрещают вести наблюдение, либо лишают права средственно до, во время и сразу после выборов. Слишком получать помощь извне, без которой они работать не могут,
34 или же власти подвергают их преследованиям, запугиванию проведению подлинных выборов даже технически безупреч- и гонениям. Репрессии против местных наблюдателей на ная избирательная система, если такая вообще существует, выборах обычно начинаются после того, как организация не сделает выборы демократическими. А следовательно, публично выступает с критикой. Подобные репрессии свиде- первоочередную важность приобретают значимые полити- тельствуют об общей неблагополучной ситуации с правами ческие шаги, следующие за наблюдательными миссиями и человека в таких странах. рекомендациями. Впрочем, никаких изменений вообще не произойдет, если не будут продолжаться уговоры и увеще- Если международное сообщество рассчитывает когда-либо вания со стороны ОБСЕ в целом вместе с другими меж- перестать посылать на выборы наблюдательные миссии и правительственными организациями, в том числе междуна- оказывать техническую помощь, необходимо увеличить родными финансовыми институтами, а также в рамках политическую поддержку и ресурсы, выделяемые местным наблюдателям. А главное, для того, чтобы в развивающихся двусторонних отношений между странами. демократических странах вообще могло складываться граждан- ское общество, нужно существенно увеличить политическую На Стамбульской встрече на высшем уровне в 1999 году поддержку местных наблюдателей, которых надо рассматри- государства-участники торжественно обязались «незамед- вать как правозащитников. Кстати, некоторые развитые лительно реагировать на заключения БДИПЧ с оценкой демократические страны Запада, в том числе Великобритания проведения выборов и его рекомендации ». Между тем почти и Италия, не разрешают присутствия на выборах местных два года спустя в ряде государств-участников выполнение независимых наблюдателей. Уже давно пора бы и им изменить этого обещания по-прежнему под вопросом. Как сделать, эту практику и начать выполнять это обязательство, преду- чтобы это благое намерение вылилось в дела, а не остава- смотренное Копенгагенским документом. лось на уровне деклараций? Быть может, политическое руководство ОБСЕ, ее Постоянный совет, мог бы каждые Результатом таких нарушений в целом ряде стран становится несколько месяцев проверять выполнение рекомендаций, растущее недовольство и поляризация общества, отнюдь данных наблюдательными миссиями БДИПЧ, и требовать не способствующие стабильности и экономическому росту. от соответствующих государств-участников формального Хорошо в этом то, что недовольство граждан, которым отчета о предпринятых для этого мерах? Постоянный совет отказано в праве выбора, имеет свои пределы, и выборы могут сыграть свою роль в изменении ситуации. В то же мог бы докладывать на встречах Совета министров или время выборы нельзя рассматривать как панацею от всех встречах на высшем уровне о необходимости дальнейших общественных недугов. шагов в случаях, когда государство-участник не выполняет своих обязательств следовать рекомендациям по проведению Обещание дальнейших шагов выборов. В рамках двусторонних отношений государства- Что можно заключить на основе этих замечаний и тенденций? участники могли бы более последовательно учитывать Самое главное то, что в отсутствие политической воли к невыполнение другим государством своих обязательств.
35 БДИПЧ ведет наблюдение за всеми этапами выборов, включая подсчет голосов
Прочие международные организации и в особенности финан- лярной основе, способствуют стабильности, поскольку они совые институты могут взять на себя значимую роль в обеспечивают более полный охват всего политического, продвижении демократических выборов и институтов. Деятель- этнического, языкового и конфессионального спектра ность международных финансовых институтов не будет данной страны. Впрочем, для того, чтобы задействовать обусловлена только степенью демократии в данной стране. этот потенциал, необходимо более серьезно и творчески Действительно, здесь должно учитываться множество фак- реагировать на первые тревожные сигналы о подспудно торов, в частности, стабильность. Но тем не менее, в отсут- возникающих проблемах, которые зачастую поступают от ствие демократических выборов и институтов невозможно наблюдателей на выборах и из иных видов мониторинга. качественное управление страной, без которого не прихо- Конечно, надо иметь в виду, что верно и обратное – если дится рассчитывать на стабильность и экономическое раз- выборы проводятся в нарушение международных норм и витие. Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР), нерегулярно, это может стать угрозой стабильности. Европейская комиссия и Организация по экономическому сотрудничеству и развитию (ОЭСР) уже учитывают эти фак- БДИПЧ: что дальше? торы при рассмотрении возможности оказания экономической Как, с учетом десятилетнего опыта, должен БДИПЧ строить помощи. При этом они принимают в расчет и документы свою дальнейшую работу, и нужно ли что-то изменить для БДИПЧ, в том числе доклады по наблюдению за выборами. повышения его эффективности?
Учитывая, что экономическое развитие зависит от демокра- На семинаре по человеческому измерению ОБСЕ в 2001 тических выборов и качественного управления страной, а году, посвященном избирательным процессам, участники недостатки управления существуют не только в развива- призвали БДИПЧ продолжать свою работу по улучшению ющихся демократических странах, нельзя пренебрегать связью законодательной основы выборов, с особым упором на между демократическими выборами, верховенством закона и увеличение прозрачности и подотчетности избирательных качественным управлением, с одной стороны, и экономичес- процессов. БДИПЧ призвали продолжать работать над ким развитием, с другой. Качественное управление страной законодательной базой выборов, проводя круглые столы и и проведение демократических выборов ведут к росту проз- семинары, по возможности с участием представителей рачности и подотчетности, лежащих в основе верховенства власти и гражданского общества, задачей которых является закона и экономического развития. В долговременном плане достижение консенсуса по ключевым элементам законода- все это служит снижению политического риска и созданию тельной основы выборов. С различным успехом этот подход благоприятной обстановки для развития по целому ряду был опробован за последний год в Албании, Армении, направлений. Азербайджане, Казахстане и Сербии. Круглые столы не только служат решению конкретной задачи – разработке Необходимо также отметить, что выборы, проводимые в новой законодательной базы – но, что, быть может, еще соответствии с демократическими стандартами и на регу- важнее, создают форум, на котором оппозиция и правящие
36 37 силы могут вести публичные дебаты о конкретных мерах, ющихся демократических стран региона ОБСЕ на первую необходимых для решения существующих в обществе встречу такого рода, состоявшуюся в Варшаве. Собравшиеся глубинных проблем, вместо того, чтобы обмениваться представители НПО работали над составлением руковод- бесконечными взаимными обвинениями. ства и созданием сети, которые позволят им противостоять растущему давлению со стороны некоторых государств. На семинаре были одобрены и остальные направления Руководство будет помогать работе местных наблюдателей, нормативной деятельности БДИПЧ. За последние месяцы упорядочивая ее методологию. БДИПЧ опубликовало три руководства, которые должны служить упорядочению и повышению эффективности его Работая на местах, БДИПЧ часто сталкивается с тем, что консультативной деятельности. Первое руководство представители структур, отвечающих за организацию и посвящено разрешению избирательных споров, второе – проведение выборов, ведут бесконечные споры по поводу рекомендации по анализу юридической базы выборов, а любого аспекта своей работы даже во время самых рутинных третье – рекомендации в помощь участию национальных мероприятий. Такие споры нередко парализуют их работу, меньшинств в избирательных процессах. отчего избиркомы не успевают к назначенному сроку завер- шить административную подготовку выборов и тем самым Расширенный спектр мониторинга БДИПЧ включает в себя подрывают избирательный процесс в целом. БДИПЧ рабо- также и гендерный баланс в избирательных процессах. тает над программой снижения остроты таких споров путем Представительство женщин в парламентах стран ОБСЕ в обучения членов избирательных комиссий технике урегу- целом по региону непропорционально низко. Между тем лирования конфликтов. государства-участники давали обязательство «способство- вать и содействовать равенству и самому широкому участию Эти и другие нормативные программы будут составлять женщин во всех аспектах политической и общественной основу дальнейшей работы БДИПЧ по помощи и наблюде- жизни» (Московский документ 1991 года). БДИПЧ присту- нию за выборами. Кроме того, БДИПЧ намерено продолж- пило к осуществлению пилотного проекта, направленного ать проводить программы технического содействия, как уже на улучшению методологии мониторинга в этой сфере и разработанные, так и в стадии подготовки. Рассматрива- изучение путей содействия участию женщин в выборах, имея ются новые сферы деятельности, такие, как помощь в соста- в виду в дальнейшем разработать руководство по этим влении списков избирателей и правил поведения СМИ во вопросам. время выборов, и пр.
В процессе разработки находится еще одно руководство, Усилия необходимо удвоить и переориентировать предназначенное для независимых местных наблюдателей За истекшие десять лет БДИПЧ прошло долгий путь, став на выборах. В мае 2001 года БДИПЧ пригласило предста- лидером среди международных организаций, ведущих вителей 23 НПО данного профиля из различных развива- наблюдение за выборами в Европе и Центральной Азии,
38 и важным действующим лицом в области построения демо- Автор – руководитель отдела БДИПЧ по кратических институтов и защите прав человека. Доклады, вопросам выборов. рекомендации и проекты оказания содействия БДИПЧ в связи с выборами получили признание как надежные и эффективные средства. Главное испытание на предстоящем этапе – сможет ли БДИПЧ удержаться на уровне столь высоких стандартов и эффективно реагировать на возникающие потребности.
Для этого БДИПЧ должно не только продолжать и далее работать на международном уровне, но и походить к работе более творчески и задействовать большие ресурсы в странах Юго-Восточной Европы, в государствах-участниках ОБСЕ, граничащих с ближайшими кандидатами на вступление в Европейский союз, но особенно на Кавказе и в Центральной Отчеты БДИПЧ по результатам Азии. Только тогда эра «демократии, мира и единства», выборов, а также публикации, обещанная новой Европе десять лет назад в Париже, получит упомянутые в данном материале, шанс стать реальностью во всем регионе ОБСЕ. На Кавказе имеются на сайте БДИПЧ в процесс демократическогое развития находится в лучшем Интернете по адресу случае в зачаточной стадии, а в Центральной Азии и менее того. В обоих регионах нельзя исключить угрозу падения WWW.OSCE.ORG/ODIHR государственных структур; существует также опасность внутренних конфликтов.
Конечно, выборы – не панацея от всех этих бед. И все же выборы могут стать одним из важных инструментов сохра- нения стабильности, на фоне которой удастся закрепить скромные достижения истекших лет и добиться новых. Чтобы эта возможность стала реальностью, предпринятые за последние годы усилия в области дальнейших полити- ческих шагов и обязательств необходимо удвоить, при этом переориентировав их в первую очередь на регионы повышенного риска.
39 40 Крестьянин в день выборов
От первого лица..........
Немного беременна?
Пока старенький «Мерседес» карабкается по пыльной горной дороге к следующему избирательному участку, Микаэла Кюфнер, приехавшая на парламентские выборы в Албании как краткосрочный наблюдатель от БДПИЧ, узнает, что в этой стране часто встречается «нечто среднее».
В самолете, летевшем в Тирану, сидеть мне было неудобно. На кресла в «Австрийских авиалиниях» я не жалуюсь, просто не стоило откладывать прививки на последний момент.
Все, что я читала про Албанию – отсутствие инфраструкту- ры, десятилетия изоляции во времена правления коммуниста Энвера Ходжи – казалось теперь неуместным. Бирюзовый берег ярко выделялся на фоне гор со снежными шапками – такой я впервые увидела Албанию. Пусть эта земля и была в изоляции, но, при такой красоте, наверное, Ходжи не так уж трудно было убедить свой народ, что лучшего места на свете нет.
Основные поводы для озабоченности Долгосрочные наблюдатели БДИПЧ уже хорошо сориенти- ровались в ситуации и смогли четко и конкретно рассказать примерно 120 краткосрочным наблюдателям о политиче- ской обстановке в стране. Главными поводами для озабочен- ности в связи с первым туром выборов были возможные ошибки в избирательных списках и попытки крупных поли- тических партий провести некоторых своих ставленников
41 Обломки разбитого автобуса на обочине по пути к избирательному участку
под видом «независимых кандидатов», чтобы тем самым Важный день для Албании обойти избирательные процедуры и заполучить лишние Когда мы приехали в Кукес, местные сотрудники ОБСЕ и места в парламенте. работающие в регионе долгосрочные наблюдатели БДИПЧ сообщили нам более подробные сведения о наших избиратель- Пока в Центризбиркоме Албании еще продолжались дебаты ных зонах и о возможных неприятностях. Нам с Майклом предстояло посетить несколько небольших деревень в X и по этому вопросу, директор БДИПЧ Жерар Штудманн четко XI зонах, протянувшихся по краю двух глубоких долин. Нас дал понять на пресс-конференции, что, по мнению БДИПЧ, предупредили, что многие фракции вовсе не обрадуются «немного независимой» можно быть с тем же успехом, что и нашему приезду. Если бы не водитель Башким и переводчик «немного беременной». Рам, знающие здешние места, нам никогда бы не найти в горах нужные деревни и не обойти стороной те, куда По пути в Кукес заезжать не следовало. Когда в зале для брифингов в гостинице «Тирана» начали развешивать списки бригад наблюдателей, мы вдруг разволновались, как при объявлении экзаменационных Чувствовалось всеобщее оценок. Пора бы выяснить, куда я еду и кто мой напарник. волнение: все понимали, Против моей фамилии стояли два ключевых слова: «Кукес» что для Албании это и «Майкл». Кукес – город на самом севере страны, близ важный день границы с Косово и бывшей Югославской Республикой Македония. До Кукеса от столицы километров двести, по прямой не так уж и далеко. Но на пыльных горных дорогах Албании двести километров превращаются в восемь часов пути. Прежде, чем отправиться в путь, я решила начать налажи- вать дружеские отношения со своей командой, и спросила Есть веские причины особенно не смотреть в окно. Во-первых, Рама: «А какой в здешних местах главный промысел, чем увидишь, что «дорога» – это не более чем уступ, вырубленный они славятся?». «Безработицей» – улыбнулся Рам. Мы с в замусоренной скале, от дороги отвесно поднимающейся Майклом тут же поняли, что перевод будет немногословным. вверх и круто обрывающейся вниз в долину. К тому же рано или поздно поймешь и то, что попадающиеся то и дело у Наше первое задание в день голосования – присутствовать края дороги цветные камни – это небольшие памятники при открытии избирательного участка в школе «Авзи Нела» погибшим здесь в автокатастрофах. в Кукесе. Мы должны были, в том числе, проверить, нет ли в
42 43 непосредственной близости от участка агитационных мате- Нам нужно было успеть вернуться в Кукес к закрытию риалов и не приводит ли присутствие полиции к запуги- местного избирательного участка и подсчету трехсот бюлле- ванию избирателей. Чувствовалось всеобщее волнение: все теней. Начались оживленные споры, какие бюллетени счи- понимали, что для Албании это важный день. тать «испорченными». Через два часа, после долгого обсуж- дения, удалось прийти к согласию. То, что получилось, Путешествие во времени вместе с избирательными материалами отнесли через дорогу Мы выехали из Кукеса и направились в горы. Когда Майкл в главный избирком зоны. Вслед за процессией с урнами мы назвал Башкиму наш первый пункт назначения, тот сказал: зашли в комнатку, где записывались результаты голосова- «Что ж, тогда сегодня отвезу вас к самому небу». И правда, ния по данной зоне. Работа наша сделана, на остаток ночи ближе к небу я никогда не бывала. Больше двух часов ста- нас сменит другая бригада. рый «Мерседес» взбирался по скалам и рытвинам к самому синему небу. Опять-таки смотреть в окно не стоило. В мой последний вечер в Тиране я слышала, как кто-то из местных излагал свои взгляды на албанскую политику. Наше место назначение – деревушка с населением меньше «На Западе, – сказал он и посмотрел на меня, как бы заранее ста человек. Не будь на местных детях футболок с Мики- извиняясь, – беременность либо есть, либо ее нет. А здесь, Маусами, было бы полное впечатление, что мы совершили знаете ли, очень часто бывает нечто среднее.» путешествие во времени. Наше появление в столь трудно- доступном месте насторожило деревенского старосту. Когда я объяснила ему, что мы присланы на выборы как объективные наблюдатели, в ответ он недоверчиво, но вежливо улыбнулся.
Ритуал посещения избирательных участков По мере приближения к Кукесу мы проезжали все более крупные села и посетили довольно много избирательных участков. Посещение скоро превратилось в ритуал. Если разговаривала с людьми я, то Майкл заполнял бланки отчетов, и наоборот. Избирательное право для Албании сравнительно ново, так что залогом успешного хода голосо- вания была хорошая подготовка членов избирательных комиссий и наличие плакатов с изображением процедуры голосования.
44 Автор была краткосрочным наблюдателем на первом туре парламентских выборов в Албании в июне 2001 г.
45 46 Перед лицом испытаний следующего десятилетия Деятельность БДИПЧ в области демократизации затрагивает определенные группы людей и направ- ления работы в странах переходного периода, где с ее помощью можно изменить многое. Конечная цель БДИПЧ – построение в этих странах самостоятельных структур.
Эрик Руденшиольд
БДИПЧ проводит широкий спектр проектов по демократи- зации, направленных на построение и наращивание потен- циала демократических структур в странах, переживающих переходный период развития. В этих проектах выдвигается всеобъемлющая концепция безопасности, включающая человеческое измерение и выполнение обязательств ОБСЕ. Проекты БДИПЧ в области демократизации направлены на развитие самостоятельности и на стратегические решения сложных проблем развития с использованием значимости и авторитета имени ОБСЕ.
Направления работы Работа БДИПЧ в области демократизации, в основном, ведется по шести основным направлениям: верховенство закона, гражданское общество и неправительственные орга- низации, равенство мужчин и женщин, торговля людьми, свобода передвижения и миграции, свобода вероисповеда- ния. Действует также и отдельная программа оперативной помощи малым проектам на местах.
47 Самостоятельность своей работе поддерживать связь и сотрудничество с другими Проекты БДИПЧ в области демократизации протекают проектами и другими международными организациями. очень успешно, отражая высокий уровень приверженности Благодаря такой стратегии сотрудничества и координации, своим партнерам, представляющим как государственный, удалось достичь эффекта «умножения усилий», в результате так и негосударственный сектор. Многие проекты за чего возросла продуктивность программ и в целом их несколько лет прошли успешный период развития и сейчас экономичность. работают над вновь возникающими проблемами государства и гражданского общества в целом ряде стран. Некоторые Устанавливая приоритеты и повестку дня программ демо- кратизации, БДИПЧ исходит из четырех основных страте- гических целей. Эти всеобъемлющие корпоративные цели определяют содержание и обеспечивают взаимосвязь всех Отдел БДИПЧ по вопросам демократизации программ БДИПЧ. На их основе формируются все страте- гии развития по отдельным странам и регионам и • Руководитель отдела: Эрик Руденшиольд составляются планы будущей работы: • Более 20 сотрудников Гражданское общество и государство • Около 100 проектов в области Во-первых, развивать, обучать и наращивать потенциал гра- демократизации и прав человека (2001 год) жданского общества в регионе ОБСЕ путем работы с целе- выми группами (молодое поколение, юристы, научные работ- ники и пр.), повышать зрелость и дееспособность общества в целом, вовлекать гражданское общество в политические процессы, содействовать более полному осознанию граждан- ским обществом лежащей на нем ответственности. группы участников и направления работы уже достаточно продвинулись на пути к самостоятельности и начали Во-вторых, укреплять основу для соблюдения обязательств действовать независимо, что и было одной из конечных ОБСЕ в области прав человека со стороны государства, целей БДИПЧ: развивать и поощрять местные возможности. содействуя верховенству закона, подотчетности и прозрачности работы государственных органов, выдвигая Целевые группы государство на роль защитника гражданского общества, За истекшие годы БДИПЧ в своих проектах обращалось к подчеркивая взаимные обязанности государства и граждан определенной аудитории: к следующему поколению лидеров, в отношении друг друга, способствуя демократическому уязвимым группам и группам риска, или к определенным развитию всех трех ветвей власти, призывая к гибкости и государственным структурам. Кроме того, мы стремились в компромиссам в процессе принятия решений.
48 ности, действуя в рамках различных программ и иных видов По некоторым направлениям деятельности. БДИПЧ будет и далее придерживаться при- проекты уже достаточно оритетов и консолидировать свои проекты, с тем, чтобы сох- продвинулись на пути к ранять свою способность концентрировать работу вокруг самостоятельности – это одна ключевых стратегических направлений развития и новых из конечных целей БДИПЧ проблем и приоритетов ОБСЕ.
Как правило, подобная деятельность не сразу приносит Права человека и целостная концепция безопасности плоды. Напротив, она требует изменения процессов и мен- В третьих, обращать общественное внимание к обязатель- тальности. Этот процесс может протекать медленно, но тем ствам ОБСЕ в области прав человека и добиваться их ценнее его результаты. Я полагаю, что БДИПЧ хорошо выполнения, подчеркивая универсальный и неделимый подготовлено к тому, чтобы, базируясь на опыте истекших характер этих принципов, стремясь интегрировать права десяти лет, отвечать на испытания следующего десятилетия. человека в государственную политику и закрепить их в качестве государственных институтов, поддерживая благотворное воздействие соблюдения прав человека на безопасность, повышая эффективность и наращивая Автор – руководитель отдела БДИПЧ по вопросам потенциал правозащитных институтов и механизмов. демократизации.
В-четвертых, вырабатывать целостное видение безопасности среди государств-участников, включающее в себя человечес- кое измерение, подчеркивая зависимость безопасности от соблюдения обязательств в сфере человеческого измерения, подчеркивая важность учета всех компонентов в ходе укреп- ления национальной безопасности, способствуя диалогу, дискуссиям и сотрудничеству между странами и внутри каждой страны, содействуя выполнению обязательств в сфере человеческого измерения, касающихся предотвраще- ния и урегулирования конфликтов и постконфликтной реабилитации.
Сохранение гибкости Наконец, БДИПЧ полно решимости сохранять гибкость и способность быстро реагировать на возникающие потреб-
49 50 Гражданское общество правильные шаги для их исправления. Эти же навыки помо- гают правозащитнику не растеряться, имея дело с громад- ным объемом конкретных дел и нарушений в области прав Материал на тему........... человека, зачастую чудовищного свойства.
Обучение правозащитников Навыки мониторинга «Проект по мониторингу и составлению отчетов по правам человека» – проект, который мы проводим совместно с Польский Хельсинкский фонд по правам человека БДИПЧ и ОБСЕ на местах в Центральной Азии и на Кавказе. совместно с БДИПЧ обучает правозащитников в Центральной Азии и на Кавказе вести мониторинг и Его цель – обучить правозащитников из среды НПО и составлять отчеты о нарушениях прав человека в работающих в этой сфере государственных служащих своих странах. навыкам, которые позволят им вести мониторинг наруше- ний прав человека и предпринимать верные практические шаги для улучшения ситуации с правами человека. Зуза Фиалова
Проект проводится в Армении, Азербайджане, Казахстане, Во многих странах бывшего СССР международные нормы в Кыргызстане и Узбекистане в два этапа. На первом этапе области прав человека преподаются в школах, университетах, проводятся два учебных семинара по планированию и специализированных вузах и неправительственных органи- ведению мониторинга и использованию его результатов. зациях (НПО). Тем не менее, профессиональное обучение На втором этапе проекта участники проводят учебный методам эффективной защиты и продвижения концепции мониторинг под наблюдением наших экспертов. прав человека – все еще редкость.
В результате многочисленные активисты в бывших совет- Работа в два этапа ских республиках, полные готовности посвятить свое время, Решение разбить проект на два этапа было принято на энергию и способности улучшению ситуации с правами основе имеющегося у нас опыта мониторинга по правам человека в своей стране, зачастую не имеют практических человека, а также опыта других правозащитных НПО, навыков и опыта, необходимых для эффективной работы. государственных структур, таких, как Бюро омбудсмана, Чтобы способствовать реформе законодательства и право- и международных организаций, в частности, ОБСЕ. применения, не обязательно быть политиком, но нужно иметь Программа уже опробована несколько раз, в последние определенные знания и навыки, чтобы выявлять структур- годы она успешно прошла в Российской Федерации и в ные проблемы и изъяны в законодательстве и предпринимать Украине.
51 В ходе двух первых учебных семинаров участники упраж- правам человека и БДИПЧ оказывают финансовую под- няются в стратегическом планировании. Они учатся опреде- держку учебных проектов по мониторингу и консультируют лять цель мониторинга, очерчивать те области прав человека, участников на всех этапах их осуществления. в которых необходимы и реально возможны изменения, и выбирать наилучший способ действия для достижения таких изменений.
Кроме того, участники обучаются определять, какая именно Проекты предоставляют информация необходима для эффективных дальнейших участникам возможность действий. Они знакомятся с различными приемами и мето- добиваться первых дами исследования, а также количественной и качественной небольших, но конкретных оценки полученных данных. Проводятся занятия по состав- результатов лению и распространению отчетов по правам человека, а также по планированию практических шагов, направленных на те или иные изменения. Учебные проекты по мониторингу на втором этапе не только Важное достоинство программы – ее адаптивность. Участ- дают участникам возможность применить на практике вновь ники работают с конкретными примерами, опираясь на приобретенные навыки, но и стимулируютт их сотрудни- конституцию своей страны и действующие в ней нормы чество между собой. Часто бывает, что из взаимодействия международного права. Затем участники под руководством различных организаций, принимающих участие в семинаре, преподавателей пытаются адаптировать уже проверенные рождаются попытки проводить совместные проекты. методики к условиям, существующим в их стране. Второй этап проекта предоставляет им возможность сотруд- ничать в рамках конкретного проекта, налаживая при этом Практические занятия на втором этапе проекта профессиональные и личные контакты и совместно достигая Второй этап проекта представлял собой нововведение, результаты. ранее не применявшееся в практике правозащитного обу- чения. По окончании учебных семинаров участники сами Мы считаем, что, проводя проекты по мониторингу и придумывают небольшие учебные проекты по мониторингу, составлению отчетов, Хельсинкский фонд и БДИПЧ на из которых выбирается несколько проектов, и затем деле способствуют улучшению ситуации с правами человека представленные на семинаре организации совместно в целом ряде стран, помогая местным правозащитникам осуществляют их в своих странах. Хельсинкский фонд по эффективно вести мониторинг и составлять отчеты по
52 проблемам прав человека, что является важной предпо- сылкой для изменения законодательства и существующей практики. Кроме того, проекты предоставляют участникам возможность добиваться первых небольших, но конкретных результатов, имеющих неоценимую важность для нелегкой борьбы за права человека.
Автор – сотрудник Хельсинкского фонда по правам человека в Варшаве.
53 Верховенство закона эффективные стратегии и планы действий по борьбе с пыт- ками. На основе консультаций авторитетного экспертного совета БДИПЧ ведет различные виды деятельности по Недопущение пыток недопущению пыток в регионе ОБСЕ, в том числе проекты по обзору законодательства и тюремной реформе.
БДИПЧ помогает государствам в искоренении одного Обязательства ОБСЕ из самых тяжких нарушений прав человека. Государства-участники ОБСЕ дали недвусмысленное обяза- тельство искоренить пытки. Кроме того, они обязались Пытки – по-прежнему одна из главных проблем в области принять полный свод норм и гарантий недопущения пыток. прав человека в регионе ОБСЕ. По данным последних «Обязательства ОБСЕ и иные международные нормы отчетов, пытки и иные формы бесчеловечного и унижающего запрещают пытки в любое время и при любых обстоятел- достоинство обращения или наказания применяются во всем ьствах, в том числе во время войны и угрозы терроризма», регионе ОБСЕ постоянно и с большой частотой. Избиение, – говорит Директор БДИПЧ, посол Жерар Штудманн. электрошок и изнасилование входят в число наиболее распространенных видов пыток, часто используемых для Хотя в международном праве предусмотрены средства получения признания вины от задержанных лиц. Риску судебной защиты жертв пыток и наказание виновных, на жестокого обращения более всего подвержены незащищен- деле это происходит редко. Результатом становится ные группы населения, такие, как рома и синти, незаконные безнаказанность, приводящая к новым случаям пыток и иммигранты и просители убежища. жестокого обращения. «В отсутствие политической воли к решению этой проблемы, пытки будут применяться снова и Международные усилия по недопущению пыток снова» – считает г-н Штудманн. Ежегодно в день 26 июня, объявленный ООН Междунаро- дным днем в поддержку жертв пыток, внимание всего человечества обращается на это тяжкое нарушение прав Угроза демократии и верховенству закона человека. Наряду с другими международными и национа- Применение в обществе пыток часто указывает на более льными организациями и НПО, ОБСЕ вносит свой вклад глубокие структурные проблемы, такие, как отсутствие в мировые усилия помочь жертвам насилия и положить системы проверок и противовесов или разделения испол- конец пыткам. Для этого ОБСЕ организует различные виды нительной и судебной власти. Недостаточная подотчетность деятельности, направленные на привлечение к этой также подрывает верховенство закона. «Каждый случай проблеме общественного внимания. предполагаемого применения пыток – это лакмусовая бумажка, тест на демократию и верховенство закона в Совместно с операциями ОБСЕ и ее международных партне- данной стране», – считает Геральд Стаборок, сотрудник ров на местах, БДИПЧ помогает государствам разрабатывать БДИПЧ по вопросам верховенства закона. «До тех пор,
54 пока общество мирится с применением пыток, в нем не И, наконец, недопущение пыток – дело всего общества. будет расцвета демократии и верховенства закона». В нем должны участвовать юристы, прокуроры и судьи наравне с правозащитными организациями, журналистами Положительные тенденции и даже медицинскими работниками. «Важно, чтобы все Одна из положительных тенденций – то, что сегодня сущест- соответствующие группы гражданского общества обсуждали вует международная правовая основа запрета на приме- и оценивали соблюдение страной международных норм, нение пыток, и вводятся все более эффективные процедуры запрещающих пытки», считает г-н Стаборок. мониторинга выполнения странами
«До тех пор, пока общество мирится с применением пыток, в нем не будет расцвета демократии и верховенства закона»
международных норм. Кроме того, растет осознание того факта, что виновные в пытках могут быть привлечены к ответственности в любой стране, подписавшей Конвенцию ООН о недопущении пыток.
С другой стороны, особую важность приобретает переход соответствующих стран от принятия норм к их конкретному выполнению, с тем, чтобы граждане ощутили практическую пользу от международных документов. Ключом к решению этой проблемы является ее осознание на уровне высшего политического руководства страны, что должно привести к пересмотру системы законных гарантий и процедур. Не менее важна и прозрачность государственных институтов, в особенности институтов закрытых, таких, как пенитен- циарные учреждения и отделения полиции.
55 Плакат просветительской кампании БДИПЧ, выпущенный к Международному дню поддержки жертв пыток
56 57 Интервью...........
«Пытки формируют общество, где царит апатия и страх»
Дуглас Джонсон, член консультативного совета БДИПЧ по вопросам недопущения пыток, говорит, что жесткое обращение – способ заставить недовольных замолчать.
•• • • Г-н Джонсон, вы работаете с жертвами пыток. «Пытки служат для того, Что делают с человеком пытки? чтобы на всю жизнь В международном праве пытки определяются как причи- лишить человека нение боли или угрозы причинения боли, как телесной, так и потенциала лидера» душевной, совершаемое лицами, наделенными властью, для получения информации, признания вины или иных целей. Международное право запрещает применение пыток и жестоких или бесчеловечных наказаний с какой бы то ни было целью.
За последние 20 лет мы много узнали о том, какие кратко- срочные и долгосрочные последствия имеют пытки для жертв пыток и для общества в целом. Мы знаем, что многие, почти все жертвы пыток всю жизнь страдают от тяжелых недомоганий, в том числе от физических болей, депрессии, тревожности, приступов паники, склонности к самоубийству, ночных кошмаров, мучительных повторных переживаний травмы, паранойи и т.п. Эти проявления столь хорошо описаны и подтверждены в различных культурах, что суды многих стран рассматривают подобные диагнозы как прямое доказательство факта пыток.
58 •• • • Как бы Вы описали последствия пыток для общества? из строя лидеров, репрессивные режимы тем самым обращаются к сообществам, из которых они происходят, На индивидуальном уровне пытки вызывают стыд и уни- посылая в общество волну ледяного ужаса, исходящую от жение. На следующем, системном уровне, пытки – способ сломленных лидеров. Сочетая в себе функцию уничтожения заставить замолчать недовольных и обезглавить сообщества, лидеров и последствия для следующих поколений, пытки лишив их лидеров. Состав жертв пыток, с которыми мы становятся эффективным средством культурной трансфор- работали, об этом ясно свидетельствует. Более 60 процентов мации. Пытки формируют общество, где царит апатия и наших пациентов имеют высшее образование. И даже те, кто страх. Граждане такого общества пассивны и далеки от не имеет, происходя, предположим, из крестьянской или общественной жизни, благодаря чему репрессивные системы могут удерживать власть на протяжении поколений.
•• • • Какие формы принимают пытки? Это проблема есть «Пытки – способ только в развивающихся странах или в развитых демокра- удерживать власть тических странах тоже? в государстве с помощью террора» По нашему опыту и по опыту наших коллег во всем мире, применение пыток не зависит от идеологии. И хотя принято думать, что пытки чаще всего применяются в развивающихся странах, на самом деле и в развитых демократических стра- рабочей среды, являются лидерами сообществ. Жертвы пыток нах это тоже происходит. – лидеры рабочих движений, лидеры в бизнесе, религиозные лидеры, активисты-правозащитники, члены оппозиционных Список различных видов пыток, о которых рассказывают партий, медицинские работники, врачи. наши клиенты, очень длинен. В него входят все виды физи- ческого насилия, нечеловеческие условия содержания, сенсор- Эту группу людей отличает именно то, что они были лидерами ная гиперстимуляция и различные виды психологических в таком обществе, которое стремится удержать власть внутри издевательств. определенных правящих классов или группировок. Эти люди были фактическими или идейными лидерами сообществ, •• • • Как Вы считаете, есть ли основания утверждать, что стоявших в оппозиции автократическим властям, стремя- пытки и жестокое обращение – вопрос различных культурных щимся полностью контролировать страну во благо собствен- ценностей? ного обогащения и власти. Пытки используются для того, чтобы сломать человека и на всю жизнь лишить его потен- Прямой ответ на этот вопрос: нет. Обращаясь к тем, кто циала лидера. Но и не только для этого. Выявляя и выводя считает, что это вопрос шкалы ценностей, я бы хотел отме-
59 тить следующее. Во-первых, пытки одинаково сказываются недопущении пыток, все подписавшие ее страны обязуются на всех жертвах независимо от культуры и национальности. обеспечивать жертвам пыток «возможно полную реабили- С точки зрения жертвы, боль и многие другие симптомы тацию», защиту, а также охрану со стороны закона. Все эти совершенно не различаются в разных культурах. Не сущест- моменты принципиально важны. вует таких национальных особенностей или традиций, кото- рые оправдывали бы применение пыток. Пытки – способ удерживать власть в государстве с помощью террора. Культурную относительность пыток отстаивают те, кто пользуется орудиями пыток, а не их жертвы. Культурные Дуглас Джонсон, Исполнительный директор же различия касаются степени уважения и сочувствия к Центра помощи жертвам пыток в Миннеаполисе жертвам пыток. (США), член Консультативного совета БДИПЧ по недопущению пыток. Во-вторых, пытки – не статическое явление, это, по сути, инструмент культурных преобразований. Репрессивные власти с помощью пыток создают общества, пронизанные страхом. Они отучают граждан участвовать в общественной жизни. Власть держащие лукавят, отстаивая приверженность Консультативный совет был учрежден культуре своих стран, когда на деле они с помощью пыток в 1998 году. Он дает БДИПЧ консультации постепенно реформируют свои культуры для своих же целей. и указания по разработке программ и деятельности, направленной на искоренение •• • • Что мы можем конкретного сделать для жертв пыток? пыток в регионе ОБСЕ. В Совет входят пять И какой смысл иметь особый «день жертв пыток»? наиболее авторитетных в мире специалистов по искоренению пыток, представляющих в День жертв пыток, объявленный ООН – это могучий символ, Совете только себя лично. обращенный к жертвам пыток во всем мире. Он говорит им: «Мы верим в вас и нам не все равно». Жертвы пыток нужда- ются в защите, в безопасности, в возможности исцеления. Для всего этого очень важно правосудие и подотчетность.
Раны, нанесенные пытками, и телесные, и душевные, можно исцелить, если жертвы смогут жить в безопасности, и если пустить в ход революционные достижения последних двух десятилетий в этой области. Согласно Конвенции о
60 Средство построения демократии и верховенства закона
БДИПЧ поддерживает создание в переходных странах института омбудсмана.
Йенс-Хаген Эшенбэхер
Институт омбудсмана впервые появился в Швеции и действует сегодня с большим успехом во многих странах Центральной и Восточной Европы. Возникшие с концом коммунистической эпохи, этот и другие правозащитные институты сыграли важную роль в переходных процессах в регионе. Там, где законные инструменты не работали или отсутствовали, новые институты выступали в защиту прав граждан и делали более прозрачной работу властных структур, например, получая открытый доступ в такие закрытые институты, как тюрьмы.
Особое значение омбудсманов для переходных стран Учитывая положительный опыт работы института омбуд- сманов в Центральной и Восточной Европе, БДИПЧ поддер- живает учреждение и работу правозащитных институтов в переходных странах во всем регионе ОБСЕ. «Институт омбуд- смана приносит много пользы в любой демократической стране, но в переходных странах он часто имеет особое зна- чение, поскольку там еще не полностью созданы налажен- ные правовые системы», говорит Геральд Стаборок, ответ- ственный за программу БДИПЧ по вопросам омбудсмана.
61 В переходных странах, где есть проблемы с правами человека, институт омбудсмана может сыграть важную роль
БДИПЧ помогает государствам разрабатывать юридичес- нового института в большой степени зависит от энергии кую базу для создания института омбудсмана и обучения и умения, с которыми омбудсман выступает за права сотрудников. В настоящее время БДИПЧ ведет подобные человека. проекты в Албании, Грузии, Черногории, Косово, Казах- стане, Кыргызстане и Российской Федерации. Ряд проектов проводится БДИПЧ совместно с экспертами из бюро омбу- дсмана Польши и Словении. «Институт омбудсмана долен быть подлинно Критерий успеха независим от испо- Для успешной работы институт омбудсмана должен удовлет- лнительной власти» ворять ряду требований. «Главное, институт омбудсмана должен быть независимым», – объясняет Дин Готтерер, эксперт по вопросам омбудсмана, сотрудничающий с БДИПЧ. «Сотрудники института должны быть уверены, Подлинно новый институт что их не уволят после того, как институт совершит какое- Хотя институты омбудсмана могут сыграть важную роль в либо непопулярное вмешательство». защите прав человека и содействии демократии и верхо- венству закона, надо реально представлять себе имеющиеся Для того, чтобы граждане переходной страны прониклись у них ограничения. Они практически не могут действовать доверием к новому институту, он должен быть полностью при полном отсутствии хотя бы минимальной правовой независим от исполнительной власти. Поэтому БДИПЧ системы. Кроме того, институты омбудсмана могут успешно поддерживает создание институтов омбудсмана, подотчетных работать, только если государство действительно стремится парламенту, а не правительственным структурам. «Незави- к глубинным демократическим преобразованиям. Как любой симость – лакмусовая бумажка, показывающая, действи- другой правозащитный механизм, институт омбудсмана тельно ли у государства есть намерение создать действенный зависит от общей ситуации в стране. «Мы всячески подчер- институт омбудсмана, или все обещания – это пустые киваем важность участия гражданского общества в процессе разговоры о защите прав человека», говорит г-н Стаборок. учреждения института омбудсмана», – подытожил г-н Стаборок. «Будучи новой, непривычной структурой, инсти- Еще один ключевой момент – это честность и личные тут омбудсмана может эффективно работать только при качества того, кто возглавляет институт омбудсмана, в условии, что общество узнает о его работе, и что люди частности, потому, что этот институт чаще всего наделен примут его и начнут им активно пользоваться». только рекомендательными полномочиями и не снабжен механизмом правоприменения. Поэтому успешная работа Автор – пресс-секретарь БДИПЧ.
62 63 64 Торговля людьми
Интервью...........
Информация и помощь по телефону
БДИПЧ помогает жертвам торговли людьми, ока- зывая поддержку неправительственной организации «Ла Страда» в создании на Украине общенациональ- ной горячей телефонной линии по борьбе с торговлей людьми. Катерина Левченко, координатор «Ла Страда» на Украине, говорит, что созданная ими сеть помогает людям из группы риска принимать осведомленное решение о миграции, а жертвам торговли людьми помогает вернуться на родину и заново интегрироваться в общество.
•• • • Г-жа Левченко, при поддержке БДИПЧ Вы начали создавать всеукраинскую сеть горячих линий по борьбе с торговлей людьми. Чего уже удалось достичь?
На сегодня сеть охватывает семь областей Украины: Киевс- кую, Харьковскую, Луганскую, Одесскую, Севастопольскую, Тернопольскую и Ужгородскую. В Киеве мы сами поддер- живаем горячую линию, в других регионах мы сотруд- ничаем с местными НПО, которые входят в нашу сеть. В рамках сети мы ведем обмен информацией и сбор данных, помогаем друг другу вести конкретные дела, а также орга- низуем учебные семинары и общественные кампании.
65 •• • • Чем может помочь горячая линия? •• • • Хорошо ли отреагировали на появление горячей линии ваши потенциальные клиенты? Поступающие звонки делятся на два типа: просьбы о помощи и информационные запросы. В первом случае мы пытаемся Очень хорошо. С ноября 1997 года на горячую линию «Ла помочь пострадавшим от торговли живым товаром: обраща- Страда» поступило более 8 тысяч звонков со всей Украины, емся к органам власти, в полицию, посольства или другие и еще 5,5 тысяч звонков с прошлого сентября получили НПО. Мы также помогаем с репатриацией жертв. наша партнеры. В основном звонят из Киевской области, много звонков из Тернополя на западе Украины, откуда Что касается информационных запросов, к нам обращаются многие хотят выехать на работу за рубеж. Наше партнер- те, кто собирается работать за рубежом, и мы консультируем ское НПО в Тернополе организовало очень успешную их относительно законного трудоустройства, информируем кампанию по просвещению населения о торговле людьми. об опасностях, связанных с миграцией. У нас есть целый В результате на их горячую линию стало поступать гораз- список вопросов, которые мы задаем людям, чтобы прове- до больше звонков. Это показывает, как важно сочетать рить, нет ли опасности, что, поступив на данную работу, они работу горячих линий с просветительской деятельностью. станут жертвами торговли людьми или будут заниматься принудительным трудом. Если у нас создается впечатление, что такой риск есть, мы предупреждаем об этом клиентов и советуем им не соглашаться на такую работу. Каждый раз, когда нам звонят, мы можем либо оказать Кроме того, с созданием сети нам стало легче координиро- помощь жертве торговли вать нашу работу с государственными структурами и дру- людьми, либо помочь кому-то гими местными НПО, чтобы оказывать жертвам торговли избежать этой участи людьми непосредственную социальную, медицинскую и юридическую помощь.
•• • • Кто работает консультантами на ваших горячих линиях? •• • • Как бы Вы оценили плодотворность Вашей работы?
В настоящее время у нас на горячих линиях в регионах около Каждый раз, когда нам звонят на горячую линию, мы можем 30 консультантов, работающих 6 часов в день 5 дней в неделю. либо оказать конкретную помощь человеку, пострадавшему Обычно это люди из правозащитной среды, кроме того, они от торговли людьми, либо помочь кому-то избежать этой проходят специальные психологические и практические участи. За последние месяцы мы помогли многим людям курсы, где их учат, как вести консультацию, как обеспечить найти законное безопасное трудоустройство за рубежом или доступ к требуемой информации и как действовать далее. безопасно вернуться на Украину.
66 Плакат выставки, проходившей в Берлине в октябре 2001 года во время крупной конференции БДИПЧ по борьбе с торговлей людьми
67 68 Гендерное равноправие также представители местных НПО и международных организаций. По результатам конференции были разра- ботаны рекомендации для национального плана действий Материал на тему........... по искоренению насилия в отношении женщин.
Искоренение насилия в Я уверена, что наш совместный проект с БДИПЧ повлиял отношении женщин на отношение к насилию над женщинами в нашей стране. Впервые к этой проблеме проявила интерес широкая публика, возросло количество НПО, работающих в этой области. На конференции БДИПЧ была впервые в Азер- Несколько международных НПО, действующих в Азер- байджане поднята и вынесена на широкую дискуссию байджане, обратились к нам с просьбой после конференции проблема насилия в отношении женщин. провести обучение их сотрудников.
Надежда на изменения к лучшему Др. Камилла Дадашова Можно также сказать, что конференция, широко освещав- шаяся в СМИ, сильно повлияла на отношение к ситуации Наша организация – первое НПО в регионе, занимающееся самих жертв насилия. Если прежде положение казалось им проблемой насилия в отношении женщин. Одно из главных безнадежным, конференция вселила в них уверенность, достижений нашей организации с момента ее основания – что можно привлечь внимание общества к этой проблеме это совместный с БДИПЧ проект по проблемам насилия в и добиться искоренения насилия в отношении женщин. отношении женщин. Кульминацией проекта стала конфе- У всех возникло ощущение, что если и государство, и такая ренция на эту тему, прошедшая с большим успехом весной авторитетная международная организация, как ОБСЕ, 2000 года. озабочены данным вопросом, то есть надежда на изменения к лучшему. После конференции к нам обращается много Важное событие для Азербайджана женщин, прелагающих стать нашими добровольными Конференция «Скажи «нет» насилию» стала важным собы- помощниками. тием в Азербайджане, стране, где в традициях и обществен- ном сознании преобладают ролевые установки на главенст- Сотрудники НПО «Симметрия», нынешнего лидера среди во мужчины над женщиной. Проблема насилия в отношении азербайджанских НПО, занимающихся проблемами женщин впервые обсуждалась публично перед широкой насилия в отношении женщин, начали работать над этой аудиторией, среди которой были представители государ- проблемой задолго до основания НПО. Работая врачами и ственных структур, служащие из различных министерств, а медсестрами, мы часто видели среди наших пациенток тех,
69 БДИПЧ обучает женщин, в том числе из Средней Азии, лоббированию своих прав
кто пострадал от насилия, в особенности домашнего насилия, и читали в их глазах страх и безнадежность. Именно поэтому мы и решили заняться этой проблемой. Сейчас уже можно сказать, что мы многому научились и многого добились.
Поддержка такого института, как БДИПЧ, с его междуна- родным авторитетом и специалистами в области прав человека и построения демократии, сыграла решающую роль как для нашей работы, так и в целом для деятельности в сфере гендерных проблем в Азербайджане. При поддержке БДИПЧ мы рассчитываем в будущем наращивать профилак- тическую работу в сотрудничестве с полицией, юристами и различными государственными структурами. Сотруд- ничество с БДИПЧ способствует дальнейшему углублению Широкая общественность нашей работы, направленной на защиту и поддержку жертв впервые проявила интерес насилия и искоренение насилия в отношении женщин в к проблеме насилия в регионе. отношении женщин
А в т о р – п р е д с е д а т е л ь Н П О « С и м м е т р и я ».
70 71 Заключенные принимают участие в программе голосования для лиц с особыми потребностями
Центр внимания – Юго-восточная Европа
Состояние тюрем – показатель демократии БДИПЧ способствует реформе тюремной системы путем обучения работников тюрем.
Йенс-Хаген Эшенбэхер
«Покажите мне ваши тюрьмы, и я скажу, в каком обществе вы живете». Это высказывание Уинстона Черчилля, при- вязывающее условия содержания в тюрьмах к демократии, могло бы стать девизом работы БДИПЧ в области тюрем- ной реформы.
«Заключенные – одна из самых уязвимых категорий населе- ния», считает Майкл Мейер, Советник БДИПЧ по коорди- нации программы тюремной реформы в Юго-восточной Европе. «В тюрьмах предельно высоко влияние государства на человека, а механизмов контроля очень мало». Рефор- мирование пенитенциарной системы способствует также и предотвращению конфликтов. Особенно в странах, пере- живающих переходный период и потому особенно уязвимых, кризисные ситуации в тюрьмах, будь то голодовки или беспорядки, могут легко привести ко всеобщему полити- ческому кризису и нестабильности. Тем не менее, из-за ограниченных ресурсов программы тюремных реформ редко становятся приоритетными направлениями политики в странах на переходном этапе».
72 73 БДИПЧ осуществляет проекты по тюремным реформам в Мирела Лизацич-Мундьер. Она намерена поступить на целом ряде стран ОБСЕ. Региональным центром внимания работу в тюрьму и проходит обучение в колледже. «Осо- БДИПЧ в этой сфере является Юго-восточная Европа. бенно мне здесь нравится дружеская атмосфера и коллек- Например, в Хорватии БДИПЧ проводило проект по тивный дух среди учащихся». тюремной реформе, благодаря которому там был основан колледж для обучения тюремного персонала и проведена Улучшение связей с общественностью серия учебных семинаров для преподавателей колледжа и Способствовать прозрачности тюрем – еще одна важная работников тюрем. цель, к которой обращены проекты БДИПЧ. Во многих переходных странах тюрьмы раньше были полностью Новое поколение работников тюрем изолированы от общества. В результате ни у тюремной «Обучение персонала тюрем принципиально важно», – администрации, ни у СМИ почти нет опыта взаимо- считает Пер Коллиандер, бывший начальник тюрьмы из действия, и зачастую обе стороны настроены недоверчиво Швеции, работающий экспертом БДИПЧ по вопросам и подозрительно друг против друга. тюрем, «Работники тюрем в своей повседневной работе обладают колоссальной властью над заключенными. Судя «Наладить отношения со СМИ – в интересах самих тюрем», – по нашему опыту, хорошо обученный персонал, скорее объясняет Пер Коллиандер на одном из учебных семинаров всего, будет хорошо обращаться с заключенными и уважать БДИПЧ в Загребе. «Начальники тюрем часто жалуются на их права. Кроме того, такие работники создают в своем агрессивность журналистов и необъективность сообщений коллективе хорошую рабочую атмосферу, и это, в свою о тюрьмах в СМИ. После этого семинара, я думаю, они очередь, весьма положительно сказывается в целом на поймут, что роль СМИ в обществе – добывать информацию условиях содержания в тюрьме». и излагать взгляды, не обязательно совпадающие с взгляд- ами тюремного руководства. А за необъективностью, в Новый тюремный колледж в Хорватском городе Липовица которой винят журналистов, часто стоит не злая воля, а открылся в октябре 1999 года и успешно готовит новое простое незнание». поколение тюремных работников. Весь вновь набранный тюремный персонал проходит трехмесячные курсы подго- В результате семинара начальники тюрем, представлявшие товки, включающие изучение прав заключенных и методов 22 из 24 тюрем Хорватии, согласились наладить отношения урегулирования кризисных ситуаций. БДИПЧ дало консуль- со СМИ и попытаться увеличить прозрачность своих тюрем тации по учебным планам колледжа и административным для общества. вопросам, а также провело обучение преподавателей. «Здесь мы учимся, как решать все те проблемы, с которыми нам Еще один региональный центр внимания БДИПЧ в этой придется столкнуться, работая в тюрьмах, и как общаться с сфере – Центральная Азия. В 2000 году БДИПЧ провело заключенными», – рассказывает социальный работник аналогичный семинар в рамках проекта тюремной реформы
74 в Казахстане. На семинаре казахстанские работники тюрем впервые встретились с журналистами, и при этом удалось найти способы взаимодействия и общения между тюремной администрацией и СМИ. «На семинаре обе стороны держа- лись настолько открыто, что, кажется, сами этому удивля- лись», – заключил Дональд Биссон, Советник БДИПЧ, ответственный за проект тюремной реформы в Казахстане. «Дискуссия обнадежила обе стороны, и они хотели бы продолжить этот диалог». Во время семинара журналистам разрешили посетить тюрьму, и тюремная администрация обещала в дальнейшем расширить доступ журналистов в тюрьмы и к заключенным».
Образец для других переходных стран И в Хорватии, и в Казахстане, тюремная реформа проходит так успешно, что БДИПЧ сейчас все больше стремится использовать опыт этих стран как образец для подобных реформ в других переходных странах в регионе ОБСЕ, в соответствии с общей политикой БДИПЧ: выявлять наибо- лее передовой опыт и давать остальным возможность на нем учиться.
Автор – пресс-секретарь БДИПЧ.
75 на северо-западе бывшей югославской Республики Македо- Повышение доверия к полиции нии. Центральными моментами семинара были выступления в кризисных ситуациях представителей Ольстерской Королевской полиции – поли- цейской службы Северной Ирландии – и представителя КФОР, возглавляемого НАТО контингента сил охраны в Цикл семинаров-практикумов по урегулированию Косово, рассказавших о роли соответственно полиции и кризисных ситуаций помог наладить контакт между армии в преодолении кризисных ситуаций. силами безопасности и местными властями в бывшей «Семинары были построены таким образом, чтобы участ- Югославской Республике Македонии. ники сосредоточились на том, как организовать между собой консультации и сотрудничество, – сказал офицер Майкл МакНамара североирландской полиции Рой Флеминг. – Для этого я поделился опытом полицейской службы в Северной Ирлан- Хотя все мы и так осознавали всю серьезность сложившейся дии и предложил участникам подумать, как в специфических ситуации, по пути на первый семинар-практикум нам о ней македонских условиях можно повысить доверие к полиции, еще раз напомнила подбитая военная машина, которую жизненно важное в демократическом обществе». военный конвой вез по шоссе, ведущем из Скопье на север, в Тетово. В ходе практикумов был также заслушан доклад БДИПЧ о международно-правовых нормах, применимых к кризисным Потом мы узнали, что в машине находились тела трех солдат ситуациям. «Выполнение международных обязательств в из района Битолы, погибших при нападении на машину. области гуманитарного права и прав человека не должно Двум сотрудникам Контрольной миссии ОБСЕ в Скопье по рассматриваться, как препятствие действиям сил безо- предотвращению распространения конфликта, участвовав- пасности, но напротив, как неотъемлемая составляющая шим в семинаре-практикуме по урегулированию кризисных стратегии, направленной на снижение эскалации кризиса и ситуаций, пришлось покинуть семинар и выехать в Битолу: моральную изоляцию вооруженных группировок», сказал как только туда дошли известия о гибели солдат, там нача- Майкл Майер, в то время занимавший пост Советника лись беспорядки и налеты на магазины, принадлежащие БДИПЧ по Балканским странам. представителям этнических меньшинств. Стремление развивать сотрудничество Обучение на примере Северной Ирландии На семинаре, участники которого представляли западные Первый из семи семинаров-практикумов цикла, организован- части страны – Гостивар, Кичево и Дебар – выяснилось, что ного летом 2001 года БДИПЧ и Миссией ОБСЕ с целью степень сотрудничества между муниципальными властями и усиления способностей местной власти и сил безопасности силами безопасности сильно разнится в разных городах. Во справляться с кризисными ситуациями, состоялся в Маврове многих случаях также обнаружилось желание участников
76 налаживать связи друг с другом, хотя зачастую к этому идеей семинара, он организовал аналогичную встречу в примешивалось нежелание делать первый шаг. Прямым Куманово, где обсуждалась роль НПО и международных следствием одного из практикумов стало проведение первой организаций. «После нашего семинара люди стали лучше встречи между мэром и начальником полиции города. Г-н понимать, какую роль играют эти организации», сказал он. Славомир Укропеч, ответственный Миссии ОБСЕ за мони- торинг на местах, сказал, что семинары привели к еще Кроме того, семинары заметно способствовали привлечению одному результату: они способствовали сотрудничеству внимания общественности во всей стране к роли, которую между силами безопасности и сотрудниками ОБСЕ, веду- играет ОБСЕ в жизни бывшей Югославской Республики щими мониторинг на местах. «Рассеялись негативные Македонии. По словам Харальда Шенкера, Советника представления об ОБСЕ, существовавшие прежде в селах, Миссии ОБСЕ по средствам массовой информации, некото- особенно среди македонцев-славян», пояснил он. рые местные СМИ развернули целенаправленную кампанию по дезинформации против ОБСЕ. СМИ в стране действуют Атмосфера, сложившаяся на первом семинаре цикла, внушила бесконтрольно, разброс очень велик, и, по словам г-на организаторам надежды на дальнейший успех, и было Шенкера, «нельзя сказать, что средства массовой инфор- решено провести аналогичные семинары в других проблем- мации сыграли положительную роль в этом кризисе». ных районах, сперва на севере, в районе Тетово, в окрест- ностях Большого Скопье и в районе Куманово (здесь семинар Начало диалога между общинами был организован очень оперативно, чтобы успеть восполь- Последний цикл семинаров проводился на юге страны. зоваться прекращением огня), а затем и на юге. Перед ним стояла дополнительная задача: объяснить участникам смысл рамочного соглашения, подписанного Налаживание регулярной связи двумя неделями ранее, в особенности моменты, касающиеся По словам Имера Селмани, мэра села Сарай, на семинаре, местного управления и реформы полицейской системы». в котором он принял участие, сложилась очень благоприятная атмосфера. В селе Сарай, расположенном между Скопье и Г-н Андреас Рааб, Политический советник Миссии, доволен Тетово и населенном в основном этническими албанцами, результатами семинаров: «В некоторых случаях мэры и сразу же после семинара начался этнический конфликт, сотрудники полиции впервые обменялись мнениями на продолжавшийся несколько недель. Как сказал Имер Селмани, наших семинарах, – сказал он, – Семинары положили начало ему понравился «позитивный настрой других мэров, особенно диалога между разными общинами и способствовали улуч- македонцев-славян». Он добавил, что «отношения стали шению общей атмосферы в отношениях между полицией и лучше в том смысле, что мы установили контакты и теперь силами безопасности, и между силами безопасности и регулярно поддерживаем связь». мировым сообществом».
Мэру Куманово Слободану Комачевски особенно понравился Автор – сотрудник БДИПЧ по вопросам обмен информацией и конкретные примеры. Вдохновленный мониторинга и связей с общественностью.
77 Отмена ограничений свободы передвижения
Такие сюжеты не попадают на первые полосы газет, но долгая работа БДИПЧ по реформированию систе- мы прописки – громоздкой процедуры регистрации иностранцев и собственных граждан – улучшит жизнь миллионам людей.
Др. Владимир Школьников
Канадцу, сидевшему рядом со мной в самолете, летевшем в Киев из одной из европейских столиц, предстоял длинный день. Еще до рассвета он вылетел из Монреаля, а в Киеве ему предстояла еще одна пересадка на самолет в Симферополь, в Крым, где гостила у родителей его жена-украинка.
Многочасовые очереди «Как доберусь до Симферополя, так хотя бы больше не придется регистрацию получать», со вздохом облегчения сказал мой сосед. До 1 июля 2001, любому иностранцу, приезжавшему на Украину более чем на три дня и остано- вившемуся у друзей или родных, приходилось включать в свой маршрут визит в ОВИР. Это зачастую означало многочасовое стояние в очереди, заполнение множества бланков и плату за регистрацию. Отсутствие регистрации у иностранца могло закончиться задержанием и штрафом, если полиция проверит у него документы.
78 С первого июля ситуация изменилась благодаря президент- для многих других целей, например, для ведения докумен- скому указу, подписанному двумя неделями ранее. Теперь тации по социальному обеспечению граждан и для состав- иностранцы на Украине не подвергаются этой неприятной ления избирательных списков. процедуре. Теперь для законного пребывания на террит- ории Украины иностранцу достаточно иметь в паспорте Вызов системе прописки штамп пограничной службы. Молодой человек из Канады Многие граждане бросали вызов прописке, обращаясь в не знал, что его сосед по самолету, вежливо слушающий его суд или просто переезжая на новое место, где было больше рассказ – советник БДИПЧ, организации, которая осущест- возможностей. Хотя прописка уже перестала быть столь вила вместе с администрацией Президента Украины проект жестким требованием, как в советское время, тем не менее по пересмотру процедур регистрации как для иностранных люди, менявшие место жительства, часто ущемлялись в лиц, так и для украинских граждан. правах. Например, те, кто проживал не по месту постоянной прописки, лишались возможности голосовать на выборах, Советское наследие потому что их фамилий не было в избирательных списках. Украина – не единственное государство в ОБСЕ, где сохра- Еще в худшем положении оказывались те, кто покидал нились громоздкие процедуры регистрации иностранных место жительства из-за внутренних конфликтов и катастроф. и собственных граждан, нарушение которых наказывается Многие обнаружили, что лишены доступа к жизненно штрафом или даже заключением под стражу. Регистрация – важным службам из-за отсутствия у них местной прописки, наследие советских времен, когда государство ограничивало а государственные чиновники были сбиты с толку необхо- свободу передвижения граждан и их право выбора места димостью справляться с большими потоками мигрантов. жительства. Эта система, известная под русским названием «прописка», запрещала гражданам СССР проживать и Огромную службу мог сослужить опыт стран с демократи- работать где бы то ни было, кроме места прописки. Учреж- ческой традицией, которые ведут учет своих граждан и при денная для удобства плановой экономики, эта система этом не ограничивают ни свободу их передвижения, ни лишала людей одного из основных прав человека – права выбор ими места жительства. Именно поэтому БДИПЧ выбора места жительства. Переменить место жительства предложило некоторым государствам-участникам ОБСЕ было практически невозможно. свою помощь в реформировании системы регистрации.
Наследие этой системы в бывших советских республиках Реформы законодательства оказалось очень живучим. Теперь многим стало ясно, что Конечно, подобный проект не может немедленно принести система прописки противоречит международным нормам плоды. Работе на Украине предшествовал двухгодичный свободы передвижения и выбора места жительства. К обзор украинского законодательства в области прав человека, сожалению, оказалось, что система прописки используется проводившийся БДИПЧ совместно с Бюро Координатора
79 проектов ОБСЕ на Украине. Как оказалось, ключевую роль главных рекомендаций, выработанных на этой встрече – сыграл выбор местных партнеров для обзора законода- отменить так называемые выездные визы для граждан тельства по свободе передвижения. С украинской стороны Казахстана, выезжающих за рубеж. ОБСЕ продолжало проект возглавило Управление гражданства администрации вести диалог на эту тему с руководством Казахстана, и Президента Украины. В дополнение к обзору, были органи- совсем недавно выездные визы были отменены указом зованы две ознакомительные поездки. Первой была поездка Правительства Казахстана. в Данию – одну из первых стран в регионе ОБСЕ, которая ввела упорядоченную систему регистрации граждан (система В целом ряде других стран БДИПЧ ведет деятельность по регистрации так хорошо работает, что Дании уже не прихо- разработке миграционного законодательства. Такие сюжеты дится проводить переписи населения). Вторая поездка была не попадают на первые полосы газет, но результат работы в Молдову, страну, которая лидирует среди бывших совет- сказывается на жизни людей, в том числе и молодого канад- ских республик в том, что касается реформы системы реги- ца, летевшего на Украину. страции (Конституционный суд Молдовы признал систему прописки противоречащей праву на свободу передвижения и выбора места жительства). В ходе поездок участники проекта непосредственно ознакомились с опытом проведения Автор – С оветн ик Б ДИ П Ч по миг рации и с во б о д е реформ такого рода. передвижения.
Как это сказалось на жизни людей Из опыта украинского проекта ясно, что хотя демократичес- кие реформы занимают не один день, все же, при наличии политической воли и продуманной целевой помощи, изме- нений можно добиться. Ни гражданам, ни иностранцам, в том числе инвесторам, больше не надо беспокоиться о регистрации. Демократические реформы приносят и эконо- мическую выгоду, вроде бы незаметную, но очень существенную.
БДИПЧ проводило аналогичные проекты в других странах- участниках ОБСЕ. В начале 2000 года БДИПЧ организовало встречу представителей НПО и государства в Алматы, посвященную вопросу свободы передвижения. Одна из
80 Демократические реформы приносят и экономическую выгоду, вроде бы незаметную, но очень существенную
81 82 Интервью........
На пути к политической нации рома
Николае Георге, назначенный в 1999 году первым постоянным международным сотрудником БДИПЧ, занимающимся исключительно вопросами рома, является одной из ключевых фигур в протекающем сейчас в Европе процессе формирования идентичности рома. Он утверждает, что только став нацией в политическом, а не только культурном и этническом смысле, рома смогут интегрировать все разнообразие групп, ныне именуемых «рома» или «цыганами».
•• • • Г-н Георге, прежде, чем поступить в БДИПЧ в 1999 году, Вы много лет были активистом в вопросах рома, как у себя на родине в Румынии, так и во всем мире. Почему Вы избрали это направление деятельности?
Еще с начала семидесятых годов я работал научным сотрудником Института социологии в Бухаресте, занимаясь в основном региональным планированием и развитием городов. По ходу работы я встречался с сообществами рома в различных частях Румынии – отчасти по работе, отчасти из личного интереса. Я жил и по-прежнему живу в вечном поиске идентичности. Что значит быть цыганом? Что это значит для других? Гордиться здесь было нечем, это было клеймо. От детей во дворе, от соседей, я еще в детстве узнал, что я не просто другой, а считаюсь хуже других. Как ребенок я это внутренне принял, и, честно говоря, думаю, что это со мной останется на всю жизнь.
83 Сталкиваясь с общинами рома, я обнаружил колоссальное культурное и социальное разнообразие различных групп, «Что значит быть у которых зачастую нет ничего общего, кроме того, что цыганом?» все они зовутся «рома», или цыганами. Обнаружив такое разнообразие, я увидел путь к решению моих собственных проблем и одновременно то, что в конечном счете стало внутренним мотивом моей деятельности: необходимость искоренять стереотипы и предубеждения против рома, показывая, какое разнообразие стоит за этими стереотипами, если поближе взглянуть на различные сообщества и отдельных людей.
Впрочем, я только к концу восьмидесятых годов активно В восьмидесятые годы я также начал устанавливать контакты включился в борьбу за права рома. В то время румынские с европейскими лидерами движения рома: Романи Розе, власти пытались ввести государственную монополию на Рудко Кавщински, Андреем Мирга и другими. Мы сумели золото и систематически, зачастую насильно отнимали создать международное движение рома. золото у рома. Надо сказать, что копить золото – нацио- •• • • С падением стены вы начали лоббировать международ- нальная традиция рома. Именно тогда я и стал активистом ные организации, чтобы они включили проблемы народности движения за права рома: я писал письма властям, протестуя рома в сферу своей деятельности. Насколько успешны были против незаконных действий полиции во время «рейдов по эти попытки? золоту». Думаю, достаточно успешны, особенно в том, что касается •• • • И в это же время вы ближе познакомились с лидерами СБСЕ/ОБСЕ. Меня пригласили на одно из дополнитель- движения рома? ных совещаний во время встречи в Копенгагене в 1990 году, и в результате я семь недель лоббировал среди Да, я был личным секретарем Иона Чоаба, который государственных делегаций вопрос включения в резолю- впоследствии объявил себя королем рома. Мы в то время цию встречи обязательств в отношении рома. В конце добивались официального признания рома как националь- концов, в Копенгагенские документы попало только одно ного меньшинства в Румынии, но первую ассоциацию предложение, и все же это был серьезный прорыв: впервые рома мы смогли зарегистрировать только после революции особые проблемы рома получили признание на междуна- 1989 года. родном уровне.
84 Недели, проведенные в Копенгагене, стали для меня важным часами выслушивал их жалобы. Я хотел, чтобы они приняли опытом. Окрыленный успехом, достигнутым в Копенгагене, рома, мы пытались добиться справедливости и возмещения я продолжал лоббировать на различных встречах СБСЕ/ ущерба через суд. С другой стороны, мне приходилось ОБСЕ, и за последующие годы были приняты и другие уговаривать рома выполнять законные требования властей. обязательства в отношении рома. В конце концов мы начали восстанавливать дома, и многие рома вернулись и вновь интегрировались в жизнь своих сел. •• • • Повлияло ли принятие этих обязательств на реальную Тогда я этого выражения не знал, но это был успешный ситуацию? пример того, что мы теперь в проектах называем «построением доверия». Я верю в благотворное действие слов. Это первый шаг. Слова влияют на политическое мышление, затем на институциональ- •• • • Среди рома в Европе сейчас протекает процесс, который ные изменения, и в конце концов на реальность. Посмотрите можно назвать процессом строительства нации: предприни- на ОБСЕ: то, что начиналось с одного предложения в 1990 маются попытки сделать язык рома современным языком году, теперь переросло в конкретные программы под руковод- общения, создать представительство рома на европейском ством Контактного пункта ОБСЕ по вопросам рома и уровне. Приведет ли это в конце концов к созданию нации или даже национального государства, как предлагают некоторые синти, учрежденного в рамках БДИПЧ в 1994 году и усилен- лидеры рома? ного в 1998 году. В целом сейчас о проблемах рома знают гораздо больше, чем десять лет назад. И гораздо больше делается правительствами, неправительственными и между- Нация или национальное государство рома, созданное по народными организациями для конкретного решения этих этническому принципу, будет искусственным построением, проблем. учитывая колоссальное культурное и социальное разно- образие тех, кого мы обычно называем «рома». Я стал с •• • • Занимаясь деятельностью на международном уровне, большим недоверием относиться к любым концепциям, вы продолжаете работать в Румынии? построенным на идее этнической нации, национального единства и т.п. Сами рома на протяжении своей истории Еще как! Сразу после революции 1989 года в Румынии во сильно пострадали от попыток других наций воплощать многих местах были вспышки насилия против рома. Многих подобные концепции. Их воспроизведение было бы не рома изгнали из сел, их дома сожгли. Я начал документиро- только искусственным, оно бы сделало нас такими же вать эти случаи и пытался организовать возвращение рома исключительными и нетерпимыми, как те, кого мы все в те села, откуда их изгоняли. Я говорил с жителями других время упрекаем в исключительности и нетерпимости. Это национальностей, вел переговоры с местными властями и ничего не решит.
85 БДИПЧ поддерживает участие рома в общественной жизни
•• • • И каким же Вы видите будущее рома в Европе?
Я вижу будущее рома как трансграничного, вненациональ- ного меньшинства в Европе, организованного не по этни- ческому, но по политическому, гражданскому принципу. Я «В Копенгагенские документы верю, что текущий процесс приведет к формированию нации попало только одно предло- рома как сложной политической структуры, состоящей из жение, и все же это был множества общественных ассоциаций, групп, политических серьезный прорыв: впервые партий, а также идентичностей на различном уровне: особые проблемы рома местном, национальном и международном. Как полити- получили признание на ческая нация, базирующаяся на собственной воле человека, международном уровне.» а не его этнической принадлежности, рома найдут свое место в комплексном мире национальных государств, НПО и международных организаций.
Наши практические проекты способствуют этому, содействуя участию рома в общественной жизни, укрепляя ассоциации рома, объединяя различные, иногда враждебные друг другу группы людей. Это, пожалуй, составляет главную трудность моей работы, но сейчас есть всеобщий импульс к объеди- нению людей, к созданию альянсов. Альянсов не на века, а на момент, на политический момент, когда удается заин- тересовать людей, захватить их воображение и направить к общей цели.
86 87 Ученик в школе в лагере рома в Косово
Возвращение в Приштину
При поддержке БДИПЧ представитель народности рома, беженец из Косово Азир Джашари смог прео- долеть душевную травму и добивается примирения между рома и косовскими албанцами.
Йенс-Хаген Эшенбэхер
Азир Джашари уехал одним из последних. Во время безвлас- тия, наступившего с уходом сербских войск из Приштины и приходом миротворцев из КФОР в июне 1999 года, боль- шинство рома покинули город.
Когда-то процветающая община рома в Приштине, насчи- тывавшая более 20 тысяч членов, стала теперь мишенью для агрессии со стороны возвращавшихся этнических албанцев, бежавших из Приштины от зверств сербской армии во время бомбардировок НАТО. Теперь они обвиняли рома в сотрудничестве с сербами.
Бегство из Приштины Азир, интеллектуал, до войны работавший журналистом на телестудии рома, вспоминает, что тогда в их квартале отно- шения между рома и этническими албанцами были очень хорошими. Рома в Косово были очень хорошо интегриро- ваны в общество. Приштина когда-то была одним из центров культуры и самобытности рома в Европе.
88 89 Сразу после войны это закончилось. На рома нападали на Джевремович встряхнул его морально, напомнив о долге улицах и в домах, были изнасилованы женщины и девушки, каждого члена народа рома заботиться о себе самом и своей разграблены и сожжены дома. После двух недель страха и семье. Он уезжал со встречи ОБСЕ, полный решимости неопределенности, Азир решил наконец уехать из Приштины преодолеть душевную травму, вернувшись к журналистской с женой и тремя дочерьми. работе.
Страшные образы Сокрушая стену ненависти Месяц спустя он тайно вернулся в Приштину с помощью При поддержке БДИПЧ и Института «Открытое Общество» друга-албанца. На улицах своего квартала он увидел только он начал собирать свидетельства других рома, бежавших из чужие лица. Его дом был сожжен. В тот же день он вернулся Косово. Он тщательно записывал на видео их рассказы о в Сербию, куда бежал ранее. В этот день у него началась том, что им пришлось пережить до и после бегства из родных бессонница. мест, а также воспоминания о жизни в Косово до прихода всех этих ужасных бед. На международном фестивале Он обращался к разным врачам, принимал много таблеток, этнографических фильмов в Белграде в сентябре 2001 года но без толку. Страшные образы продолжали его преследо- он представил результат своего труда – убедительный вать. Он говорит, что был уже в отчаянии, когда получил образец устной истории жизни и бедствий народа рома в приглашение на встречу журналистов рома в Польше в Косово. августе 2000 года, и там познакомился с Николае Георге, советником БДИПЧ по вопросам рома и синти. Азир считает, что снова встал на ноги благодаря этому проекту. Это был, как ему кажется, важный шаг к преодо- Его идея документировать все то, что случилось с рома в лению пережитого. Он хочет двигаться дальше, может быть, Косово, сразу же привлекла внимание Георге. Он посовето- показать свой документальный фильм албанцам в Косово. вал Азиру написать заявку на проект и приехать в Вену на Может быть, говорит он, это поможет сломить стену нена- встречу ОБСЕ по вопросам миграции и внутренних пересе- висти и недоверия, сегодня разделяющую рома и косовских ленцев, чтобы обсудить детали проекта. албанцев. Быть может, это станет его вкладом в осущест- вление его самой большой мечты: возвращения в Приштину. Оглядываясь назад, он считает приезд в Вену в сентябре 2000 года поворотным моментом своей жизни в последние годы. В Вене Георге призвал его приступить к работе над проектом, а глубоко уважаемый им человек, председатель австрийской неправительственной организации «Романо Чентро» Драган Автор – пресс-секретарь БДИПЧ.
90 91 Фото на обложке: Любомир Котек Фото на стр.27: Йенс-Хаген Эшенбэхер Фото на стр.29: Йенс-Хаген Эшенбэхер Фото на стр.40: Микаэла Кюфнер Фото на стр.43: Микаэла Кюфнер Плакат на стр.57: Шольц & Френдс, Варшава Плакат на стр.67: Шольц & Френдс, Берлин Фото на стр.73: Любомир Котек Фото на стр.89: Любомир Котек
92