Office for Democratic Institutions and Human Rights
GUIDELINES TO ASSIST NATIONAL MINORITY PARTICIPATION IN THE ELECTORAL PROCESS
Warsaw January 2001 TABLE OF CONTENT
I. INTRODUCTION ........................................................................................................................................................ 1
II. BACKGROUND TO THE LUND RECOMMENDATIONS ................................................................................... 2
III. THE IMPORTANCE OF PROCESS ......................................................................................................................... 3
IV. INTERNATIONAL LEGAL FRAMEWORK........................................................................................................... 3
V. LUND RECOMMENDATION ON ELECTIONS: NO. 7 ........................................................................................ 6 A. CONTENT EXPLANATION ............................................................................................................................................ 6 1. The individual rights to participate in elections .................................................................................................... 7 2. The prohibition against discrimination ............................................................................................................... 10 B. LEGAL FRAMEWORK AND OPTIONS .......................................................................................................................... 12 VI. LUND RECOMMENDATION ON ELECTIONS: NO. 8 ...................................................................................... 13 A. CONTENT EXPLANATION ........................................................................................................................................... 13 B. LEGISLATIVE FRAMEWORK ...................................................................................................................................... 15 VII. LUND RECOMMENDATION ON ELECTIONS: NO. 9 ................................................................................. 15 A. CONTENT EXPLANATION ........................................................................................................................................... 15 B. LEGISLATIVE FRAMEWORK AND OPTIONS ................................................................................................................ 17 C. OTHER MECHANISMS ............................................................................................................................................... 22 VIII. LUND RECOMMENDATION ON ELECTIONS: NO. 10 ............................................................................... 23 A. CONTENT EXPLANATION .......................................................................................................................................... 23 1. District Magnitude .............................................................................................................................................. 24 2. Territorial delimitation........................................................................................................................................ 24 IX. ENSURING FAIR CONDUCT OF ELECTIONS: THE ADMINISTRATION OF THE ELECTIONS........... 26 A. ELECTORAL BODY OPTIONS ..................................................................................................................................... 27 1.Government approach ......................................................................................................................................... 27 2.Supervisory or judicial approach ........................................................................................................................ 27 3.Independent approach ......................................................................................................................................... 27 4.Political Party approach ...................................................................................................................................... 27 B. COMPOSITION OF ELECTORAL COMMISSION OR BODY ............................................................................................. 28 1. Transparency....................................................................................................................................................... 28 2. Impartiality.......................................................................................................................................................... 28 C. PERMANENT / AD HOC ELECTORAL BODIES ............................................................................................................. 29 ADDENDUM I - CHECKLISTS ........................................................................................................................................ 30
ADDENDUM II - GLOSSARY........................................................................................................................................... 33
ADDENDUM III - INTEGRATING MINORITY ISSUES INTO ODIHR ELECTION OBSERVATION................ 35 GUIDELINES TO ASSIST NATIONAL MINORITY PARTICIPATION IN THE ELECTORAL PROCESS January 2001
I. INTRODUCTION
The OSCE High Commissioner on National Minorities (HCNM) commissioned a group of internationally recognised experts to elaborate Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life (called the “Lund Recommendations”).1 Support for the Lund Recommendations, as a valuable reference, has been expressed within the Organisation for Security and Co-operation in Europe (OSCE)2 and expressly endorsed by the HCNM. In order to give better effect to those Recommendations, the Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) proposed that practical guidelines be developed in respect of the four recommendations concerning elections.3
The objectives of the guidelines are:
• to make effective the participation of national minorities in public decision making bodies by means of enhanced representation.
• to inform all stakeholders of: - the options open to a state in giving effect to the Recommendations - the advantages and disadvantages of the different options - to provide advice on constitutional, legislative and institutional means to realise those options
• to assist the OSCE participating States and ODIHR in ensuring coherence of application in the practice of States of the standards upon which the Lund Recommendations were developed.
The guidelines were developed by the ODIHR in conjunction with International Institute for Democracy and Electoral Assistance (International IDEA) and the Office of the HCNM. They are the result of extensive discussion4 and input from experts5 in the field.
It is important to stress that the guidelines do not address all of the Lund Recommendations – only those that relate to the work of the ODIHR in respect of elections.
1 These guidelines are based on the Lund Recommendations dated June 1999. For an account of the impetus and process of their elaboration, see John Packer, "The origin and nature of the Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life", Helsinki Monitor, Volume 11, No. 4, 2000, pp. 29-45; the full text of the Lund Recommendations appears in annex to the afore-mentioned article at pp. 46-61. 2 IBID. pp. 64-67 3 The project was possible with a generous contribution from the Canadian International Development Agency (CIDA). 4 A discussion document in the form of draft guidelines were prepared by Peter Harris and Halton Cheadle on behalf of International IDEA. The draft was the subject of intense discussion and input from experts assembled by ODHIR at a workshop held on 3-4 July 2000 in Warsaw. A second draft was prepared and again scrutinised by the ODHIR, the Office of the High Commissioner on National Minorities and the independent experts before being finalised. 5 The experts were: Dr. Vojin Dimitrijevic, Director of the Belgrade Centre for Human Rights, Federal Republic of Yugoslavia, Dr. Yolanta Hristova, Expert on Minority Rights, OSCE Mission to Croatia, Dr. Jessie Pilgrim, Legal Consultant, USA, Dr. Alexander Postnikov, Researcher, Institute of Legislation and Comparative Law, Russian Federation, Dr. Andrew Stephen Reynolds, Assistant Professor, University of Notre Dame, USA, Dr. Timothy Sisk, Senior Research Associate, Graduate School of International Studies, University of Denver, USA, Mark Stevens, Program Director, Electoral Reform International Services, United Kingdom. Guidelines to Assist National Minority Page: 2 Participation in the Electoral Process
II. BACKGROUND TO THE LUND RECOMMENDATIONS
The HCNM is the OSCE’s principal mechanism for the prevention of minority related conflicts. As an instrument of conflict prevention to act at the earliest stage, the HCNM works closely with governments and minority groups to ensure that government policies respect international standards in this area and that effective practices are adopted.
The HCNM has identified certain recurrent issues which have become the subject of his attention in terms of their potential for conflict within States. In particular, education and use of language were identified as potential sources of conflict within the OSCE states. In order to develop appropriate government policies in respect of these two issues, the HCNM developed two sets of recommendations to serve as references for policy and law-makers in those States. Those recommendations are:
• The Hague Recommendations Regarding the Education Rights of National Minorities (1996)6 • The Oslo Recommendations Regarding the Linguistic Rights of National Minorities (1998)7
In 1998 the HCNM identified a third source of potential conflict - the participation of national minorities in the governance of states. In order to get the views and experiences of OSCE participating States in this area, the HCNM and the ODIHR convened a conference of all OSCE States and certain international organisations entitled: “Governance and Participation: Integrating Diversity”.8 The Conference Chairman's Statement noted:
“the desirability of ‘concrete follow up activities’ including the further elaboration of the various concepts and mechanisms of good governance with the effective participation of minorities, leading to an integration of diversity in the state”.
Arising from the Chairman's Statement, the Government of Sweden offered to fund a group of independent experts to meet in Lund, Sweden, to prepare recommendations on the effective participation of national minorities in the governance of democratic States. Those recommendations have become known as the “Lund Recommendations”.
The purpose of the Lund Recommendations, like the Hague and Oslo Recommendations, is to encourage OSCE participating States to alleviate, through adoption of specific measures, tensions involving national minorities and, thus, to serve the ultimate conflict prevention goal of the HCNM.
The basic premises of the Lund Recommendations are:
• States will respect and implement their human rights obligations, in particular, the freedom from discrimination; • the object of human rights instruments is to ensure the full and free development of the individual human personality under conditions of equality; • the object of good democratic government is to serve the needs and interests of all who live and reside under it; and
6 For the full text of The Hague Recommendations, together with some scholarly analysis, see the special issue of the International Journal on Minority and Group Rights, Volume 4, No. 2, 1996/97. 7 For the full text of the Oslo Recommendations, together with some scholarly analysis, see the special issue of the International Journal on Minority and Group Rights, Volume 6, No. 3, 1999. 8 The Conference was held at Locarno in October 1998, hosted by the Swiss Confederation. Guidelines to Assist National Minority Page: 3 Participation in the Electoral Process
• good democratic government will allow, encourage and support all those who are the subject of its decisions to participate in the making of those decisions.
III. THE IMPORTANCE OF PROCESS
These guidelines have been developed to assist both governments and the organisations that represent or support national minorities. The assistance is directed towards developing a legislative framework for an electoral system that ensures effective participation by national minorities in public life. In doing so, various examples of good practice in certain countries are cited. These examples are not intended to be exhaustive or extensive and no inference should be drawn from the examples concerning countries that are mentioned or not mentioned.
The process of designing or modifying electoral systems and establishing electoral institutions is critical to the success and durability of those systems and institutions. The process will impact significantly on the quality of the outcome. An inclusive process helps to contribute to the legitimacy of the outcome. It provides an opportunity to debate the options open to a national minority and pursue alternatives to accommodate its interests and needs.
In order to assist policy and decision makers, the following key process issues and principles are identified for consideration: • a formal process is better than an ad hoc process; • the more inclusive the process the better. This should not only refer to political parties but also to civil society. It is particularly important to ensure that women participate fully in the process; • it is essential to build confidence and legitimacy in the process. This includes: - ensuring that all stakeholders are involved and participate in the design of the process itself;9 - considering the appointment of neutral and legitimate facilitators. In some negotiations, widely respected jurists were employed;10 - information must be shared as widely as possible;11 • it is necessary to ensure that sufficient time is made available for the process; • it is important for all parties: - to avoid setting pre-conditions or putting up barriers to participation; - to recognise the need for flexibility; • it is important to ensure that the process is funded. All parties to the process must have the necessary resources to participate fully in it and no party or parties should enjoy an unfair advantage.
IV. INTERNATIONAL LEGAL FRAMEWORK
The following international standards form the normative basis for both the Lund Recommendations and these guidelines:
9 This can be achieved through different forms of consultation which would include polling, referenda, negotiation, consensus forums or bodies and working committees. 10 In Northern Ireland, Senator Mitchell of the United States chaired the peace talks. In South Africa, two judges chaired the peace talks. 11 The role of the media in relation to the publication and dissemination of information is critical. Equal and transparent access to information, particularly in relation to minority issues, is important. Guidelines to Assist National Minority Page: 4 Participation in the Electoral Process
• Article 21(3) of the Universal Declaration of Human Rights states that the “will of the people shall be the basis of the authority of the government;”
• The International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR) guarantees the following rights and freedoms:12 - the rights to freedom of thought, conscience and religion and to manifest those beliefs (Article 18); - the right to hold opinions without interference and the freedom to express those opinions (Article 19); - the right of peaceful assembly (Article 21); - the right to freedom of association (Article 22); - the right and opportunity, without distinction of any kind such as race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status: Ø to take part in the conduct of public affairs, directly or through freely chosen representatives, Ø to vote and be elected at genuine periodic elections which shall be by universal and equal suffrage and shall be held by secret ballot, and Ø to have access on general terms of equality to public service in one's country (Article 25); - the right to equal and effective protection by law against discrimination on any ground such as race, colour, sex, language, religion, political or other opinion, national or social origin, property, birth or other status (Article 26).
• Article 2 of the Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (CERD) provides:
“State Parties shall condemn racial discrimination and undertake to pursue by all appropriate means and without delay a policy of eliminating racial discrimination in all its forms and promoting understanding among all races, and, to this end:
(a) Each State Party undertakes to engage in no act or practice of racial discrimination against persons, groups of persons or institutions and to ensure that all public authorities and public institutions, national and local, shall act in conformity with this obligation;
(b) Each State Party undertakes not to sponsor, defend or support racial discrimination by any persons or organizations;
(e) Each State Party undertakes to encourage, where appropriate, integrationist multiracial organizations and movements and other means of eliminating barriers between races, and to discourage anything which tends to strengthen racial division.”
• Article 5 of the CERD provides:
“In compliance with the fundamental obligations laid down in Article 2 of this Convention, State Parties undertake to prohibit and to eliminate racial discrimination in all its forms and to guarantee the right of everyone, without 12 It is to be noted that, aside from permissible restrictions on certain of the stipulated rights, Article 5(1) of the ICCPR prescribes that “Nothing in the present Covenant may be interpreted as implying for any State, group or person any right to engage in any activity or perform any act aimed at their … limitation to a greater extent than is provided for in the present Covenant”. Guidelines to Assist National Minority Page: 5 Participation in the Electoral Process
distinction as to race, colour, or national or ethnic origin, to equality before the law, notably in the enjoyment of the following rights: … (b) Political rights, in particular the right to participate in elections-to vote and to stand for election-on the basis of universal and equal suffrage, to take part in the Government as well as in the conduct of public affairs at any level and to have equal access to public service;
(d) Other civil rights, in particular: … (vii) The right to freedom of thought, conscience and religion; (viii) The right to freedom of opinion and expression; (ix) The right to freedom of peaceful assembly and association.
• Article 2 of the UN Declaration on the Rights of Persons Belonging to National or Ethnic, Religious or Linguistic Minorities states:
“(2) Persons belonging to minorities have the right to participate effectively in cultural, religious, social, economic and public life.
(3) Persons belonging to minorities have the right to participate effectively in decisions on the national and, where appropriate, regional level concerning the minority to which they belong or the regions in which they live, in a manner not incompatible with national legislation.
(4) Persons belonging to minorities have the right to establish and maintain their own associations.
(5) Persons belonging to minorities have the right to establish and maintain, without any discrimination, free and peaceful contacts with other members of their group and with persons belonging to other minorities, as well as contacts across frontiers with citizens of other States to whom they are related by national or ethnic, religious or linguistic ties.”
• Article 15 of the Council of Europe’s Framework Convention for the Protection of National Minorities states:
“Parties shall create the conditions necessary for the effective participation of persons belonging to national minorities in cultural, social and economic life and in public affairs, in particular those affecting them.”
• Paragraphs 5 and 6 of the Document of the Copenhagen Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE (the Copenhagen Document) specify that “among those elements of justice which are essential to the full expression of the inherent dignity and of the equal and inalienable rights of all human beings … the will of the people, freely and fairly expressed through periodic and genuine elections, is the basis of the authority and legitimacy of all governments”.
• Paragraph 35 of the Copenhagen Document requires OSCE participating States to “respect the right of persons belonging to national minorities to effective participation in public affairs, including participation in the affairs relating to the protection and promotion of the identity of such minorities”. Guidelines to Assist National Minority Page: 6 Participation in the Electoral Process
Equally, international law provides some important restrictions on the freedoms and rights enunciated above.13 These include Article 4 of the CERD which reads:
“States Parties condemn all propaganda and all organizations which are based on ideas or theories of superiority of one race or group of persons of one colour or ethnic origin, or which attempt to justify or promote racial hatred and discrimination in any form, and undertake to adopt immediate and positive measures designed to eradicate all incitement to, or acts of, such discrimination and, to this end, with due regard to the principles embodied in the Universal Declaration of Human Rights and the rights expressly set forth in article 5 of this Convention, inter alia:
(a) shall declare an offence punishable by law all dissemination of ideas based on racial superiority or hatred, incitement to racial discrimination, as well as all acts of violence or incitement to such acts against any race or group of persons of another colour or ethnic origin, and also the provision of any assistance to racist activities, including the financing thereof;
(b) shall declare illegal and prohibit organizations, and also organized and all other propaganda activities, which promote and incite racial discrimination, and shall recognize participation in such organizations or activities as an offence punishable by law;
(c) shall not permit public authorities or public institutions, national or local, to promote or incite racial discrimination.”
V. LUND RECOMMENDATION ON ELECTIONS: NO. 7
“Experience in Europe and elsewhere demonstrates the importance of the electoral process for facilitating the participation of minorities in the political sphere. States shall guarantee the right of persons belonging to national minorities to take part in the conduct of public affairs, including through the rights to vote and stand for office without discrimination.”
A. CONTENT EXPLANATION
States are required to guarantee the right of persons belonging to national minorities to take part in public life. That guarantee is best established by including the right in the constitution. The constitution should entrench14 the right. It should also specify the conditions under which the legislature may restrict those rights. For example, the International Covenant on Civil and Political
13 Aside from the permissible restrictions on the freedoms and rights enunciated above, it is important to recall that there are also specific prohibitions which may be relevant, such as Article 20 of the ICCPR (prohibiting "propaganda for war" and "any advocacy of national, racial and religious hatred that constitutes incitement to discrimination, hostility or violence") and Article 6(2) of the Framework Convention on the Protection of National Minorities (requiring States to take measures to protect persons against discrimination, hostility or violence). 14 There are different formulas for the entrenchment of constitutionally protected rights: see for example the incorporation of the 1789 Declaration of the Rights of Man into the French Constitution by the Preamble to that Constitution; the Basic Rights in articles 1 to 19 of the German Basic Law; Amendments I to X, XIII to XV, XIX, XXIV and XXVI of the American Constitution,; the Canadian Charter of Rights and Freedoms, which forms Part I of the Canadian Constitution Act; the National Goals and Directive Principles and Basic Social Obligations in the Papua New Guinean Constitution; and the Fundamental Rights in Part III of the Indian Constitution; Luxembourgers and Their Rights, in Chapter II of the Luxembourg Constitution; the Principi Fundamentali in Articles 1 to 11 of the Italian Constitution; the Fundamental Rights in Chapter 1 of the Dutch Constitution; Articles 40-44 of the Irish Constitution; Chapter 2 of the Swedish Instrument of Government; Part I of the Spanish Constitution; Article 8 and Chapter XII of the Hungarian Constitution; etc. Guidelines to Assist National Minority Page: 7 Participation in the Electoral Process
Rights permits States to limit civil and political rights in order to protect the rights of others, to ensure national security or to maintain public order.15
There are two aspects to the right to participate in public life that require more detailed elaboration. They are:
• the cluster of individual rights guaranteeing participation in elections and public life; and • the right not to be discriminated against in the exercise of those rights because the person belongs to a national minority.
1. The individual rights to participate in elections
There are a cluster of individual rights considered as essential for the establishment and maintenance of a democracy. They extend from the right to form political and other associations, to campaign, stand for office and vote. The rights extend beyond the rights of the individual voter to the rights of political parties and other associations to canvas support and campaign.
This cluster is normally desegregated into the following specific rights:
• the right to vote, in particular the right to a secret ballot; • the right to regular and fair elections; • the right to stand for public office; • freedom of association; • freedom of assembly; • freedom of expression.
These rights should be guaranteed in the constitution. Although constitutions generally permit the legislature to restrict these rights, those restrictions must be carefully scrutinised to ensure that they are not in violation of international standards and, more generally, do not impact on the participation of national minorities in public life. Examples of problematic restrictions are:
• stipulating a language requirement for public office; • undue requirements for the registration of political parties; • distribution requirements which force parties or candidates to stand in a number of provinces or districts or even force them to have an office in each province if this has the effect of discriminating against national minorities
The right to vote • The right to vote contemplated under this head is the general right to vote. Some States provide persons from national minorities with an additional vote.16 The right to an additional vote is properly a matter to be considered under different forms for minority representation and participation in public life. Those issues are dealt with under paragraph 7 below.
15 See also: specific limitation provisions attached to each right in the European Convention on Human Rights and to the various Fundamental Rights in Chapter 1 of the Dutch Constitution. For examples of general limitation clauses see: section 1 of the Canadian Charter of Fundamental Rights and Freedoms; section 36 of the South African Constitution; the restriction in Articles 18, 18a and 19 of the German Basic Law; Articles 12 to 14 of the Swedish Instrument of Government. 16 Examples of how different States seek to accommodate national minorities see: Articles 32B and 68 of the Hungarian Constitution; Canada (Article 23 of the Canadian Charter of Rights and Freedoms(see footnote 7 above), which protects minority language educational rights; Articles 53 and 55 of the Spanish Constitution Guidelines to Assist National Minority Page: 8 Participation in the Electoral Process
• Although it is common for constitutions to limit the right to vote to citizens, that restriction may constitute a source of conflict in respect of states that have national minorities or large populations composed of non-citizens if it is framed in a manner that discriminates against national minorities. There are many causes for this potential conflict. They range from the manner in which citizenship requirements are stated in the law (for example limiting citizenship to an ethnic group to making it administratively difficult to become a citizen). In essence, citizenship should not be used in a way that discriminates against persons belonging to national minorities.
• Eligibility criteria for registration as a voter may also have consequences for national minorities. Restricting the right to vote to residents in a constituency will impact negatively on nomadic peoples. The inclusion or exclusion of external voters may also effect national minority participation adversely.
The right to regular and fair elections • Elections must not be regular only, they must be held at reasonable intervals. In most constitutions elections are held from between 2 to 5 years.
• The right to a secret ballot is fundamental to a fair election. It is particularly important in societies with national minorities. It follows that the state must take all necessary steps to ensure that voters belonging to a national minority trust that their votes are secret. In this respect regard should be had for paragraph 7.4 of the Copenhagen Document which details that participating States will “ensure that votes are cast by secret ballot or by an equivalent free voting procedure.…”
• Elections must be fairly conducted. There are two aspects to this right. The elections must not only be fairly conducted but must be seen to be so. The legitimacy of the election process is especially important in societies with ethnic tension and high levels of distrust.
• There are different institutional and procedural ways in which states can ensure that elections are fairly conducted. The different options are considered in paragraph 7 below.
The right to stand for office • The right to stand for public office should be constitutionally guaranteed. Restrictions on the right should be carefully scrutinised in order to ensure that persons belonging to national minorities are not barred from office or standing for office. While language regulations may be established for the proceedings of public institutions, including parliamentary institutions, the exclusion on linguistic grounds of anyone to stand for office is in violation of Article 25 of the ICCPR and, more simply, interferes with the freedom of the electorate to choose their representatives.17 For example, language requirements may have the effect of excluding candidates from national minorities from standing for office.
Freedom of association • This freedom is important for two reasons. It should guarantee not only the right to form political parties but also guarantee the formation of organs of civil society such as non-
17 There are well known examples of elected representatives who are visually, aurally and orally impaired. Moreover any such linguistic requirement becomes highly problematic in terms of prescribing and testing proficiency. Guidelines to Assist National Minority Page: 9 Participation in the Electoral Process
governmental organisations and cultural organisations that may support or represent national minorities in a society.
• The concept of freedom of association includes a number of subsidiary rights. They include:
- the right to form a political party or association; - the right to join a political party or association; - the right to participate in the lawful activities of a political party or association. This right to participate should be elaborated to include the specific rights to canvas and campaign on behalf of a political party.
• It is often best to specify these rights in the constitution rather than leave them for ordinary legislation, regulations or elaboration by the courts.
• This right is often restricted by legislation. Those restrictions should be carefully scrutinised in order to ensure that they do not violate international standards or impact negatively on the effective participation of national minorities in public life.
• The right to self-identification for minorities is important. In this respect, the practice of imposing “ethnic” affiliation on minorities should be discouraged. Hungary, in the case of its minority groupings, is a good example of the right to self-identification, although there have also been problems in the case of Hungary. New Zealand in the case of the Maori’s is another good example.
Freedom of assembly • This freedom is closely associated with the freedom of association. It is an important freedom in the context of elections because the right to hold meetings is a fundamental part of democratic politics. The right extends to the right to protest.
• This freedom should be guaranteed constitutionally. It is a freedom that is normally subject to restrictions such as the maintenance of public order. Although public order is generally regarded as a justifiable ground for the restriction of the right, the difficulty with the restriction is in its application. The determination of when the ground may be relied on to prohibit a meeting or protest is often left to state functionaries. Unless there is speedy court oversight over these decisions, the freedom may be abrogated in practice.
• This freedom may also be undermined by the practice of refusing political parties or other associations representing national minorities permission to use available public facilities such as town halls etc.
Freedom of expression • This freedom is one of the cornerstones of a democratic state and is fundamental to ensuring that national minorities participate effectively in public life. It is best guaranteed in the constitution of the State. Governments sometimes seek to justify restrictions of this freedom on the grounds of national security. These restrictions should be subjected to strict scrutiny to ensure the validity and the proportionality of the restriction. In particular, the effect of the restrictions on the participation of national minorities in public life should analysed. Guidelines to Assist National Minority Page: 10 Participation in the Electoral Process
• A State’s duty to guarantee freedom of expression under international or domestic law should not be limited to a negative duty, i.e. a duty not to interfere with the freedom. It should extend to ensuring that national minorities should be given reasonable access to state owned public media to express their views.
2. The prohibition against discrimination
• The individual rights to participate in public life should be extended to all persons regardless of ethnic or national origin, language or religion. Those rights should be applied equally.18 Discrimination need not be deliberate. It may arise unintentionally. A neutral criterion may operate in certain circumstances in a discriminatory way. For example, residence is a common requirement for eligibility to vote in a constituency based electoral system. That requirement may however operate in a discriminatory way in respect of refugees (meaning citizens or permanent residents of the State who have fled abroad), nomadic peoples or internally displaced persons. Residency requirements may discriminate against national minorities.
Eligibility requirements to register as a voter may have a discriminatory effect against persons belonging to a national minority. The following are examples of how eligibility requirements, in general, may discriminate against persons belonging to national minorities:
• citizenship is often the fundamental requirement for eligibility. Accordingly, the requirements for citizenship impact on eligibility to vote. The following are examples of the kind of impact that laws regulating citizenship may have:
- if ethnicity is a requirement for citizenship it may discriminate against persons who belong to national minorities that do not share that ethnic origin; - a requirement for acquired citizenship that both parents must be citizens may operate in a way that discriminates against a national minority, particularly one that has been the subject of shifting national boundaries; - restrictions on dual citizenship may detrimentally affect national minorities.
• fluency in an official language is a requirement that may discriminate against a national minority that does not speak that language;
• states should not prescribe or proscribe the use of any language in electoral campaigns;
• residency requirements may discriminate against national minorities. Residence may operate in a discriminatory way against refugees or internally displaced persons. Internally displaced persons should be able to exercise their right to vote, where possible, refugees should enjoy some facility to vote.
18 The Treaty of Understanding, Cooperation and Good Neighbourliness between Romania and the Republic of Hungary relates to the Hungarian minority only, however most of the provisions of this bilateral treaty have consequences for other minorities in Romania as well. Article 15.1(a) confirms that Romania has undertaken “in regulating the rights and obligations of persons belonging to national minorities” to “enforce” the framework Convention of the Council of Europe regarding national minorities if its “lawful internal order does not contain more favourable regulations”. Other provisions concerning minorities in Romania generally include access to and free exchange of information in the mother tongue (Article 15.4), the right to take part in the resolution of issues of national or local interest through elected representatives in bodies of central or local public authorities (Article 15.5) and respect for the cultural and historical heritage of national minorities (Article 15.6). Guidelines to Assist National Minority Page: 11 Participation in the Electoral Process
It should be noted that although the right to participate in public life may be enshrined in the constitution and in legislation, it is also necessary to ensure that there are no administrative and other barriers preventing persons belonging to national minorities from the full exercise of their rights. Steps should be taken to ensure that:
• so far as is feasible, persons belonging to a national minority are made aware in their language of their rights to participate in public life and how those rights may be exercised;
• the voter registration process is administered in such a way so as to ensure that persons belonging to a national minority may register without difficulty or material cost. The following kinds of administrative issues are implicated under this head: - so far as is feasible, the registration forms and any explanatory documentation should be in the language of the national minority; - the registration offices should be located and open for registration at places and times that do not make it difficult or costly for a person to register.
• a climate is created where persons belonging to a national minority may recruit, canvas, vote, stand for office and participate in public life. The State should openly discourage discrimination and violence against national minorities and take active steps to prevent discrimination and violence and to punish perpetrators of these offences;
• impediments are not too onerous preventing persons from standing as candidates or registering as political parties, such as unreasonable costs including the imposition of high deposits;
• political party funding legislation should not be discriminatory or unfair. In particular, the issue of external or foreign funding of political parties or national minority movements should not be regulated in a way that is discriminatory;
• any funding of political parties from state funds should be non-discriminatory in terms of discrimination between ethnic or national minority groups;
• the collection of signatures by candidates is regulated in a manner or form which does not unfairly discriminate against minority groupings;
• distribution requirements in terms of requiring parties to field candidates in a specified number of constituencies or regions, do not discriminate;
• there should be no restriction on campaigning in a particular language;
• language proficiency should not be used for eligibility to register as a voter or to stand for public office;
• residence outside the country, particularly in post-conflict situations, where there may be substantial numbers of refugees from a minority grouping, should not be used as an eligibility criteria. The issue of external voting is important insofar as it may affect the rights of minorities. Guidelines to Assist National Minority Page: 12 Participation in the Electoral Process
B. LEGAL FRAMEWORK AND OPTIONS
Domestic law should give effect to the international norms and standards. It is preferable for the right to participate in public life without discrimination to be included in the Constitution and for those provisions to be constitutionally entrenched. Electoral laws giving effect to those rights should spell out the detail.
Constitutional rights The Constitution should confer on all persons the right to participate in public life without discrimination. The different States in the OSCE already make provision for these rights in their respective constitutions:19
• The general right to participate in public life. For example:
- Article 70 of the Constitution of Hungary; - Article 38 of the German Constitution; - Articles 3 and 4 of the Constitution of the Netherlands; - Article 39 of the Constitution of the Republic of Moldova.
• The right not to be discriminated against on grounds of race, national, ethnic or social origin. For example:
- Article 14 of the Spanish Constitution; - Article 3 of the German Constitution; - Article 70A of the Constitution of Hungary; - Article 16(2) of the Constitution of the Republic of Moldova. - Article 14 of the Constitution of Georgia; - Article 15(3) of the Constitution of the Kyrgyz Republic; - Article 19 of the Constitution of the Russian Federation.
• The right to vote. For example:
- Article 4 of the Constitution of the Netherlands; - Article 16 of the Constitution Of Ireland; - Article 70 of the Constitution of Hungary; - Article 38 of the German Constitution; - Article 1(6) of the Constitution of the Kyrgyz Republic; - Article 49(2) of the Constitution of Georgia; - Article 38 of the Constitution of the Republic of Moldova.
Constitutional entrenchment • Certain provisions and rights in the constitution may be so important that they may need to be entrenched. Constitutional provisions can be entrenched in such a way that it is more onerous for a legislature to amend it. The purpose of constitutional entrenchment is not only to signal the fundamental nature of the provisions entrenched and the Constitution’s
19 These examples are not exhaustive and do not mean that because these rights are contained in the constitution that those rights are implemented. The provisions of the constitutions are as of 15 August 2000. Guidelines to Assist National Minority Page: 13 Participation in the Electoral Process
commitment to the values contained in those provisions, but also to give security to the beneficiaries of those provisions.
• Entrenchment may take several forms. In this respect, a standard mechanism is to require enhanced voting thresholds in the legislature. Other mechanisms may require a special procedure to be followed requiring engagement with all relevant stakeholders or the majority support of each of the subsidiary legislatures in a federal system of government.
• The use of a referendum or plebiscite may also be prescribed and utilised in cases involving rights issues.
VI. LUND RECOMMENDATION ON ELECTIONS: No. 8 “The regulation of the formation and activity of political parties shall comply with the international law principle of freedom of association. This principle includes the freedom to establish political parties based on communal identities as well as those not identified exclusively with the interest of a specific community.”
A. CONTENT EXPLANATION
The first sentence of this recommendation is normative. States must comply with the international principle of freedom of association. That principle is to be found expressed in the following international standards:
- Article 22 of the International Covenant on Civil and Political Rights; - Article 2 of the UN Declaration on the Rights of Persons Belonging to National or Ethnic, Religious or Linguistic Minorities specifically states that persons belonging to these minorities have the right to establish and maintain: Ø their own associations; and Ø contact with other members of their group even if they are citizens of another State; - Article 11 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms; - Article 7 of the Council of Europe’s Framework Convention for the Protection of National Minorities (ETS No. 157, 1995) states that parties shall ensure respect for the right of every person belonging to a national minority to freedom of peaceful assembly, freedom of association, freedom of expression, and freedom of thought, conscience and religion; - Paragraph 7.6 of the OSCE’s Copenhagen Document: “respect the right of individuals and groups to establish, in full freedom, their own political parties or other political organizations and provide such political parties and organizations with the necessary legal guarantees to enable them to compete with each other on a basis of equal treatment before the law and by the authorities”; - The international principle contemplates that individuals are free: - to associate with any person whether a citizen, resident, refugee or foreigner; - to form an association; - to determine the purpose, defining characteristics and internal rules of the association; and - to decide, on a non-discriminatory basis, who may join or who may not join the association.20 20 The State is obliged, particularly on the basis of Article 2D and Article 5 of the Convention on the Elimination of all Forms of Racial Discrimination, to prohibit members of majorities to exclude persons belonging to national minorities from taking part in associations set up by Guidelines to Assist National Minority Page: 14 Participation in the Electoral Process
Although States are permitted to regulate the exercise of the freedom to associate, the State may not interfere with it unless the interference is justified on compelling grounds. In both international law and comparative constitutional law, any interference with the freedom is strictly scrutinised.21 The interference may be justified only if - the interference is prescribed by law - the law permits interference on the following grounds only Ø national security Ø public order and safety Ø the protection of health or morals Ø the protection of the rights and freedoms of others (as stipulated in international human rights instruments) - the interference is necessary in a democratic society.
The restrictions on associations promoting the interests of national minorities are normally based on national security. Unless the association promotes the use of violence in order to achieve its objectives, the restriction is unlikely to be justified as a threat to national security. The European Court of Human Rights has consistently held that unless there is a call to use violence or act undemocratically, an association that seeks to change the existing structures of the State peacefully and democratically does not, on that ground alone, threaten national security.22 The fact that a political party seeks to mobilise a national minority to pursue its interests does not of itself justify interference.
Although it is normally left to the State to decide if it wishes to curtail the activities of an association in terms of the law, there are positive obligations on States to prohibit certain kinds of activities that may include the prohibition of the associations themselves. Article 4 of the Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination requires States to adopt positive measures such as the prohibition of organisations that promote and incite racial discrimination.
The principle applies to all associations and not to political associations only. For the purpose of these guidelines the principle applies to political parties, cultural and community associations that represent national minorities and non-governmental associations that support those minorities.
The application of the principle in the context of national minorities clearly contemplates the right to establish associations based on communal identities and those that organise across communities. Although States may take steps to encourage associations to diversify their constituencies, the State must guarantee national minorities the right within the law to establish associations based on a communal identity.
It is clear that while it is imperative for each State to find the best way to respond to the polarity of interests of its diverse populations, it must, at the very minimum, ensure that there is freedom of association. Provided the activities of those individuals mobilising along communal identity lines to
members of majorities. Majorities cannot establish trade unions which are closed to members of minorities, nor can professional organisations be set up to which members of minorities have no access. The same principle applies to associations set up by members of minorities. States must prohibit exclusions on, for example, ethnic or national grounds. Thus, associations set up by minorities to promote the culture of a minority, cannot exclude a person belonging to other groups from membership if they want. 21 See for example the approach adopted by the European Court of Human Rights in Sidiropoulos & others v Greece (57/1997/841/1047) in which the Court states that “[e]xceptions to freedom of association must be narrowly interpreted”, at para 38. 22 In The Socialist Party & Others v Turkey (00021237/93) the ECHR held that the fact that a political party’s “political programme is considered incompatible with the current principles and structures of the … State does not make it incompatible with the rules of democracy. It is the essence of democracy to allow diverse political programmes to be proposed and debated, even those that call into question the way the State is currently organised, provided that they do not harm democracy itself”, at para 47. Guidelines to Assist National Minority Page: 15 Participation in the Electoral Process
form a political party do not resort to violence or conflict with the rights of others, there should be no impediment for them to associate in that manner.
B. LEGISLATIVE FRAMEWORK
- The right to freedom of association should be entrenched in the State’s Constitution and should not permit legislative or executive restriction of that right except to the extent necessary in a democratic society.
Any restrictions on the freedom of association should be prescribed in law. There should be no prior consent necessary to establish an association although it is permissible for a State to require associations to register for certain purposes, provided that the registration procedure does not in effect make it difficult for associations to register and operate.
VII. LUND RECOMMENDATION ON ELECTIONS: No. 9
“The electoral system should facilitate minority representation and influence. • Where minorities are concentrated territorially, single member districts may provide sufficient minority representation; • Proportional representation systems, where a political party’s share in the national vote is reflected in its share of the legislative seats, may assist in the representation of minorities; • Some forms of preference voting, where voters rank candidates in order of choice, may facilitate minority representation and promote inter-communal co-operation; • Lower numerical thresholds for representation in the legislature may enhance the inclusion of national minorities in governance.”
A. CONTENT EXPLANATION
The basic premise of the guidelines under this paragraph is that States that have well designed democratic political institutions are more successful at managing conflict and resolving political grievances particularly those that relate to national minorities. Accordingly the design of the political institutions and the electoral system, in particular, performs an important role in managing conflict and providing a peaceful outlet directing the interests that may otherwise fuel conflict into effective participation in public life. This is particularly so in societies in which there are competing ethnic groups. If an electoral system does not address the real needs of a society and the social formations within it, it will not only lead to political and administrative difficulties but may, itself, be the cause of conflict. It follows therefore that an important practical application of the Lund Recommendations is to firstly review the existing electoral system and to improve the design, if necessary, to achieve that objective.
Electoral systems can be specifically constructed to address the particular needs in a society. This is because they prescribe how votes are translated into seats. The choice of system can lead to different outcomes on the same number of votes. For example an electoral system based on constituencies will often lead to a different result from a system of strict proportional representation.23 This may, in 23 For example in the last election in 1997 in the United Kingdom, forty three percent of the vote secured sixty three percent of the seats (418 in total) for the Labour Party. A strictly proportional representation system would have given them only 283 seats. A particularly stark example Guidelines to Assist National Minority Page: 16 Participation in the Electoral Process
certain circumstances make the critical difference between a party assuming and losing power. It will also determine the level of representation of parties especially representative of minorities.
The choice then of the most appropriate system becomes a critical one. But, electoral systems alone do not solve potential ethnic conflict. The electoral system must be viewed as one of a multiplicity of interlocking mechanisms which, taken together, will have the effect of accommodating national minorities and ensuring their effective participation in public life. By way of illustration, reserved seats for a particular community may ensure them representation, but, unless the underlying processes and mechanisms, such as funding, eligibility, training and education are provided, that representation may have little influence.
Accordingly, while the electoral system may ensure minority representation in the legislature, there remains no guarantee that the minority represented in the legislature will be accorded any material role in the parliament or in government structures. Representation is often not enough. It needs to be supported by other measures. For example in Parliament, the minority may be accorded key seats in parliamentary committees that concern the interests of national minorities or special procedures may be established to deal with minority vetoes in respect of minority issues. In government structures, the proportional allocation of civil service positions may be a mechanism that may be considered to give real meaning to minority participation in public life. These kinds of supporting measures all contribute to turning what would otherwise be a formal minority of seats in Parliament into meaningful participation of a national minority in public life. There may also be a perception of tokenism in an allocation of seats to a national minority without those seats constituting a platform for a meaningful influence on the decisions that affect that minority. That perception undermines the legitimacy of the State’s measures to accommodate the minority, allowing ethnic entrepreneurs to attack and thereby undermine the accommodation accorded to the minority by the State.
It is essential that the electoral system take account of displaced persons or refugees who may be resident outside the country. This is particularly the case after serious ethnic conflict when refugees or displaced persons may consist substantially of one communal group. In that event, a constituency system may not be appropriate because of the difficulties associated with access to the constituency either for the purpose of registration or voting.
It is also essential for an electoral system to take into account the existence of national minorities that are, or may in the past have been, nomadic. The strict application of a constituency system may effectively disenfranchise them. The establishment of an electoral district in the former Yugoslav Republic of Macedonia to enable the election of a representative of the Roma community is an example of a good practice. This district, Shuto Orizari, encompasses the largest concentration of Roma in Europe.
External voting provisions should apply equally and should not have a detrimental effect on national minority representation. If there are external voting provisions, national minority suffrage and representation should be encouraged.
The manner and form in which statistics are compiled, or in which a national census takes place, is important in that reliability, accuracy and fairness may affect issues of national minority representation
of how an electoral system can lead to lead to serious conflict is Lesotho. In the 1998 election the ruling party won 79 out of 80 constituencies with only 60.5 percent of the votes. The post election violence, protesting the result, led to armed intervention by neighbouring States and the establishment of an interim political authority charged with the responsibility of designing a new electoral system with elements of both a constituency based system and proportional representation. Guidelines to Assist National Minority Page: 17 Participation in the Electoral Process
in particular areas.24 This is a highly sensitive and delicate matter which should not require declarations of affiliation which may be used in a subsequently discriminatory manner.25
If a national minority is given a special entitlement to elect minority representatives to a legislative body, it is imperative that this “minority vote” should be in addition to, rather than an alternative to, the ordinary right to elect representatives. Accordingly, if it is considered necessary for an electoral system to allow voters belonging to a national minority to have a special vote, those voters should be entitled to vote in both. In the Croatian Parliamentary elections (Lower House), members of National minorities may choose to vote for a general national list, but may also vote for specific minority lists. (The Hungarian, Serbian and Italian minorities have one seat each, while minorities with small numbers of members are grouped together to elect one deputy among them.) The reason is that it is wrong to assume that members of ethnic or other communities will automatically vote along such lines. Parties should, where possible, be encouraged to include minority representatives in their parties, which will, in turn, ensure greater representation and contribute to curtailing ethnic mobilisation.
It should not always be assumed that national minorities want to participate in government. In this respect there may be circumstances which have led them to conclude that it may not be in their interests to adopt a certain political profile. Notwithstanding this, there should be no impediment to their participation should they choose to do so.
B. LEGISLATIVE FRAMEWORK AND OPTIONS
In this general principle of the Lund Recommendations, four options are detailed. Each is a mechanism that may, depending on the circumstances, facilitate and encourage minority representation and influence in legislatures. They are:
• the use of single member districts • a system of proportional representation • the use of preference voting • the establishment of lower numerical thresholds for representation
Each option is elaborated below. Neither the options nor these guidelines are exhaustive.
Option 1: Where minorities are concentrated territorially, single member districts may provide sufficient minority representation
Many electoral systems are based on representatives elected from defined single-member districts – called a single member system. There are two variants:
• a plurality system such as first-past-the-post. This system grants victory to the highest polling candidate even if the candidate does not enjoy majority support.26
24 On the complex and sensitive issues of data collection and census, see the contributions to the International Association of Statisticians' Conference “Statistics, Development and Human Rights” held in Montreux, Switzerland, on 4-8 September 2000, in particular, the 6 September session on minorities (publication forthcoming); most of the papers are available on the Conference web-site at www.iaos2000.admin.ch.. 25 Many minorities (inter alia, Jews and Roma) have had severe experiences as a result of such ascription in the past. 26 Accordingly if there are five candidates, it is theoretically possible that a candidate with only 21% of the vote may be declared the winner. Guidelines to Assist National Minority Page: 18 Participation in the Electoral Process
• a majority system such as the two-round runoff or the alternative vote. This system requires the winner to win at least a majority of the votes cast in order to be elected. This may mean a runoff between the top two candidates if none of the candidates in the first round get a majority of the votes cast.
Representatives elected under these kinds of electoral systems are therefore linked to the constituencies that elected them to office. If a national minority is concentrated in a particular area, then it will have a better chance of having its representatives elected.
In most cases, single-member systems will only be of assistance to minority representation in countries where minorities are concentrated territorially. If minorities are concentrated territorially and there is a majority electoral system, then the chances of a member of such minority being elected are very high. This is the case, for example, in Albania with the Greek minority in the South of the country, in Canada with the French-speaking population of Quebec and in Italy with French speaking minority in the Valle d’Aosta and German speaking minority in the province of Bolzano. If minorities are dispersed generally throughout the country, depending on their numbers, they would not necessarily be ensured representation because there may not be sufficient votes to ensure a minority winner in any of the single member districts.
The potential advantages of a single member system are: • a territorially concentrated minority may be ensured representation • direct accountability of the candidates to the constituencies.
The potential disadvantages of such a system are: • there is every incentive for national minorities to campaign in their own area, resulting in a potentially chauvinistic and exclusivist approach and campaign. This also results in the potential to compartmentalise national minorities and the drawing of potential ethnic fault lines for future conflict; • it can also lead to non-competitive districts in that persons from the dominant ethnic grouping will always be elected; • unless there are appropriate external voting provisions, displaced persons who may have been driven from their communities will be unable to vote.
There are implications for national minorities in the choice between plurality (first past the post) and majority systems. In a plurality system, there is no incentive to seek votes across the constituency if the national minority represents the largest percentage of voters but not the majority. In a majority system, there is an incentive to seek votes outside that of the national minority in order to acquire the required majority.
If a national minority is concentrated in some areas but a significant number of that minority are dispersed nationally, a mixed system may be more appropriate to ensure fair representation of the national minority in the legislature. One such mixed system is called the mixed member proportional system (MMP). This is a variation of the single member system and the proportional representation system (PR). It is used in Germany, New Zealand, Bolivia, Italy, Mexico, Venezuela and Hungary. It attempts to combine the positive attributes of the two systems. A proportion27 of the representatives are elected in single member districts and the balance by PR. The PR seats are used in this system to
27 Roughly half of the parliamentary representatives in the German, New Zealand, Bolivian and Venezuelan electoral systems. Guidelines to Assist National Minority Page: 19 Participation in the Electoral Process
compensate for any disproportionality produced by the district seat results. The single member districts ensure that voters have geographical representation.
Another mixed system is called the parallel system. Like the MMP system, it combines the single member system with the PR system. But under this system, the PR seats are not used to compensate for any disproportionality. The PR seats are allocated in accordance with the number of votes in favour of the political party. These votes are determined either by counting the votes in favour of the political parties that have fielded candidates in the single district elections or by a second vote. Examples of countries using parallel systems are Albania, Armenia, Croatia, Georgia, Russia and Lithuania.
Option 2: Proportional representation systems, where a political party’s share in the national vote is reflected in its share of the legislative seats, may assist in the representation of minorities.
The list PR system is the most prevalent form of PR and the most common electoral system choice amongst OSCE countries. Under this system, each party submits a list of candidates to the electorate and voters therefore vote for a party as opposed to an individual candidate. This system is applied in numerous states, e.g., Azerbaijan, Bulgaria, Croatia, Spain, Portugal and Romania. The more proportional an electoral system, the more it allows minorities, even dispersed ones, to be represented in an elected body, at least if the threshold is met. The proportional system in Finland allows the Swedish minority, which is in the majority only on the Aland Islands, to be represented by its own list in three other constituencies. It also has a seat in a further constituency through alliances with other parties.
This system has a number of clear advantages: • it delivers highly proportional election results. The number of votes won are proportional to the number of seats gained. • it is relatively invulnerable to gerrymandering, mal-apportionment and other forms of manipulation of results by the manipulation of electoral boundaries. • it is relatively simple for both voters and electoral officials. • because of its high levels of proportionality, list PR systems are often favoured as being the most likely to ensure the representation of even small minorities.
It should be noted that list PR may have the effect of entrenching ethnic politics, rather than work to encourage inter-ethnic alliances. The experience of list PR in post-Dayton Bosnia is a good example of how proportionality alone will not encourage accommodation. In Bosnia, groups are represented in parliament in proportion to their numbers in the community as a whole. But because parties can rely exclusively on the votes of members of their own community for their electoral success, there is little incentive for them to accommodate on ethnic issues. In fact, the incentives work in the other direction. Because it is easy to mobilise support by playing the “ethnic card”, the major parties in Bosnia have every incentive to emphasise ethnic issues and sectarian appeals. Bosnia’s 1996 elections were effectively an ethnic census, with electors voting along ethnic lines and each of the major nationalist parties gaining support almost exclusively from their own ethnic group. In the case of Bosnia, this electoral system not only promoted ethnic mobilisation, but served to encourage the most extreme elements within those ethnic groups. Guidelines to Assist National Minority Page: 20 Participation in the Electoral Process
In post-conflict situations where there may be external voting by refugees, a proportional representation system will generally better serve their interests.
The use of compulsory multi-ethnic lists in which parties are legally compelled to include multi-ethnic representatives on their party lists is a further mechanism that can be employed to ensure that rather than creating purely ethnic parties, that the groupings are assimilated into “regular” party politics.28
The MMP and parallel systems discussed above are forms of PR and may also be used to enhance minority representation. However, as noted earlier, proportionality of outcomes is not guaranteed if a parallel system is used, particularly if the majority of seats are actually elected from single-member districts rather than national party lists. In Albania, Armenia and Azerbaijan, for example, over three- quarters of all seats are elected from districts rather than nationally.
The advantages of PR systems are as follows:
- they faithfully translate votes cast into seats won, and thus avoid some of the more destabilising and “unfair” results thrown up by plurality - majority electoral systems; - they facilitate minority party access to representation; - they encourage parties to present inclusive and socially diverse lists of candidates; - they make it more likely that the representatives of minority cultures or groups are elected; - they make it more likely that women are elected; - they restrict the growth of “regional fiefdoms”; and - they make power sharing between parties and interest groups more visible.
The disadvantages are as follows:
- the lack of accountability and responsiveness between elected politicians and voters; - the fact that ethnic leaders can be elected exclusively by members of their own group, thus replicating, rather than breaking down, social divisions in the legislature; - the concentration of power at the centre of the political party in the hands of leaders who may be responsible for the compilation of party lists; - the problem of government formation and stability in cases of multi-party coalitions; - in cases of multi-ethnic candidacy there may be instances where “token” national minority representatives are included in party “lists” which may give a false impression of representation and inclusion.
Option 3: Some forms of preference voting, where voters rank candidates in order of choice, may facilitate minority representation and promote inter-communal co-operation
Preference voting systems enable electors to indicate how they would vote if their favoured candidate was defeated and they had to choose between those remaining. It is this particular feature that distinguishes preferential voting from other electoral system choices. The two key forms of 28 The Taef Agreement for Lebanon provides: “Until the Chamber of Deputies passes an election law free of sectarian restriction, the parliamentary seats shall be divided according to the following bases: a) Equally between Christians and Muslims, b) Proportionately between the denominations of each sect, c) Proportionately between the districts.” Guidelines to Assist National Minority Page: 21 Participation in the Electoral Process
preferential voting are a proportional system, the Single Transferable Vote (STV), and a majority system, the Alternative Vote (AV). Under both systems, electors rank the candidates in order of choice, marking a “1” for their favourite candidate, “2” for their second choice, “3” for their third choice, and so on. In essence, voters are saying to the election officer “if my first choice does not win, use my second vote”.
STV elections generally utilise small multi-member electoral districts. After the total number of first- preference votes are tallied “a quota” of votes is established, which a candidate must achieve to be elected. Any candidate that has more first preferences than the quota, is immediately elected. If no one has achieved the quota, the candidate with the lowest number of first preferences is eliminated and their second preferences are redistributed amongst remaining candidates and the surplus votes of elected candidates are redistributed according to the second preferences on the ballot papers until all seats for the constituency are filled. This system is well established in Ireland and Malta, and has also been used for elections in Northern Ireland and Estonia.
STV was successfully used at the 1998 Northern Ireland “Good Friday” agreement elections. It appears to have promoted a degree of moderation and accommodation in the political process. Because of its preferential ballot, STV enabled voters to pass their lower-order preferences on to “pro- agreement” parties, and also encouraged some of the sectarian parties to soften their rhetoric and policies in the hope of gaining such preference votes. It also produced fairly proportional outcomes. In terms of accommodating minority interests, it has much to recommend it, particularly in deeply divided societies.
On the other hand, political parties tend to dislike STV as it takes the decision over candidates away from them. In addition, because of the complicated and technical nature of the vote counting process, there may be perceptions of manipulation or fraud. It should also be noted that the system appeared to work well in Estonia in 1992 when there were no political parties but fared less well in 1995 when there were political parties.
The other major preferential system, AV, is a majority system that usually takes place in single- member districts, requiring winning candidates to gain an absolute majority of the vote to be elected, either directly or indirectly by the distribution of alternative votes. For example, if no candidate has over 50% of the direct votes, the lower order alternative votes are transferred until a majority winner emerges. Under some circumstances, this feature presents candidates with a strong incentive to try and attract the second preferences from voters from other groups (assuming that the voters first preference would usually be a candidate from their own group). This is because winners need to gain an absolute majority of the vote under AV rules. Candidates who successfully “pool” their own first preferences and the second preferences of others will be more successful than those who fail to attract any second- order support. This system is used in Australia and for presidential elections in the Republic of Ireland. It is particularly appropriate for the election of single-person offices such as presidencies. A related system, the supplementary vote, has recently been used for mayoral elections in London.
The advantages of preferential vote systems are as follows: - they can produce incentives to accommodate minority interests; - they give voters a greater degree of choice between candidates – they are not limited to a single choice; - candidates who are elected will sometimes be dependent on the votes of groups other than their own; Guidelines to Assist National Minority Page: 22 Participation in the Electoral Process
- they have the advantage of using small single-member (AV) or multi-member (STV) electoral districts, thus guaranteeing geographic accountability.
The disadvantages of preferential or alternative vote systems are as follows: - preferential voting systems are more complicated for both voters and electoral officials than other choices, and can be problematic in circumstances of high illiteracy; - majority versions like AV can produce disproportional outcomes; - proportional versions like STV can encourage candidates from the same party to compete with each other for votes; - they are not widely used in practice and consequently it is difficult to assess their merits in concrete situations.
Option 4: Lower numerical thresholds for representation in the legislature may enhance the inclusion of national minorities in governance.
The threshold of representation in legislatures means the minimum level of support that a party needs to gain representation. The threshold will affect the ability of smaller parties, particularly minority parties, to get representation in Parliament. A high threshold will discourage minority representation. Certain countries such as Germany and Russia have a 5% threshold which is the minimum level which parties would need to secure in order to be awarded seats from the PR lists. It should however be noted that in relation to Germany, there is a subsidiary qualification mechanism in that threshold rules do not apply to national minorities. On the other hand, in Russia in 1995 there were no other routes of electoral qualification which had the result of a substantial number of party list votes for smaller parties having no effect.
Legal thresholds vary in extent, from 0.67% in the Netherlands and 2% in Denmark, to 10% in Turkey and in the Seychelles. In many cases high thresholds tend to increase the levels of disproportionality because there may be many votes cast that have no effect. By way of illustration, in Poland in 1993 over 34% of the votes were cast for parties that did not meet the threshold of 5%, although in Poland the threshold rules do not apply to national minorities. It should also be noted that if the threshold is too low, then that might result in the fragmentation of political parties and the entrenchment of minority parties, particularly if funding is also made available.
High thresholds may serve to discriminate against small parties – indeed, in some cases this is the express purpose. A high threshold may impel smaller parties to group together particularly if there is provision in the electoral law to permit political parties to do so, thus forming a “cartel or apparentement” to contest the election. This means that the parties themselves remain separate entities and are listed separately on the ballot paper, but their votes are counted as one, thus increasing their chances of making the threshold. This device is a feature of a number of list PR systems in continental Europe, Latin America and Israel.
C. Other Mechanisms
In addition to the above mechanisms and systems, there are other methods that may be utilised to assist and facilitate minority representation. Two of these are listed below: Guidelines to Assist National Minority Page: 23 Participation in the Electoral Process
Reserved Seats • Reserved seats are special seats allocated to national minorities. The representatives in these seats are elected by members of the specified minority grouping only. Examples of reserved seat representation are to be found in Croatia, Slovenia, Romania, the Russian Federation Upper Chamber and the ex-officio participation of the Sami people in Finland. The particular form that the special representation of national minorities may take requires detailed consideration of the process, representativity, structure, implementation and maintenance. In the Russian Federation, national minority voters preferred to vote “against all” rather than fill reserved seats with candidates whom they did not feel would represent their interests.
• It should be noted that it may be better not to reinforce ethnic differences through reserved seats as that may, in itself, be a potential cause of mistrust and antagonism. Furthermore, in some situations there may be some risk for voters to identify themselves in a separate voter’s roll. The primary objection to the use of reserved seats is that it may perpetuate the identification and division of candidates based on ethnicity and that such labels can result in differentiation and discrimination.
• In most cases, special or reserved seats are instituted as short-term mechanisms in transitional situations in order to address the fears and concerns of vulnerable minorities. Experience is however, that these mechanisms do not wither away, but endure as they become part of the electoral landscape of the country.
• Other communal devices which explicitly recognise ethnic identity as part of the electoral process include the use of mandated ethnically-mixed candidate lists, as in Lebanon and the use of “best loser” seats for under-represented ethnic minorities, as in Mauritius.
Over-representation • The mechanism of over representation of minority groups can also be utilised. This is the case in the United Kingdom, where Scotland and Wales have more MPs in the British House of Commons, than they would be entitled to, if population size alone were the only criteria.
VIII. LUND RECOMMENDATION ON ELECTIONS: No. 10
“The geographic boundaries of electoral districts should facilitate the equitable representation of national minorities.”
A. CONTENT EXPLANATION
In any electoral system, the design of the constituencies will determine the level of representation gained by a national minority. The constituencies can either be drawn to ensure representation, or to ensure that there is limited or even no representation.
There are two aspects to the issue of boundaries of electoral districts that may have an effect on the equitable representation of minorities. These are:
• district magnitude; • territorial delimitation. Guidelines to Assist National Minority Page: 24 Participation in the Electoral Process
1. District Magnitude The crucial determinant of an electoral system’s ability to translate votes cast into seats won proportionately, is the district magnitude. That is to say the number of members to be elected in each electoral district. Under a single member system such as first-past-the-post, AV or the Two-Round system, there is a district magnitude of one; voters are electing a single representative. Under a Multi-Member system, by contrast, there will, by definition, be more than one member elected in each district. Under any Proportional System, the number of members to be chosen in each district determines, to a significant extent, how proportional the election results will be. In this respect “the systems which achieve the greatest degree of proportionality will utilise very large districts, because such districts are able to ensure that even very small parties are represented in the legislature. For example, a district in which there are only three members to be elected means that a party must gain at least 25% + 1 of the vote to be assured of winning a seat. A party that has the support of only 10% of the electorate would not win a seat, and the votes of this party’s supporters could therefore be said to have been wasted. The problem is that as districts grow larger – both in terms of the number of seats and often, as a consequence, in the geographic size as well – so the linkage between an elected member and his or her constituency grows weaker. This can have serious consequences in societies where local factors play a strong role in politics, or where voters expect their member to maintain strong links with their electorate and act as their “delegate” in the legislature.
There will always be degrees of the deviation among the various magnitudes of the delimited districts. Many electoral laws stipulate the degree of acceptable deviation, such as 5% in Croatia and 10% in the United Kingdom. However, certain countries allow greater degrees of deviation and it is therefore difficult to refer to acceptable degrees of deviation without regard to the specific circumstances applicable to each country. It is important that whatever the degree of deviation that may be found, such deviation should not in any way prejudice national minorities in terms of their representation or voting power.
Constituencies with several seats, even under a majority system, may make it easier for members of minorities to be elected in constituencies where the minority is not in the majority. If there is only one seat to be filled, voters from the majority tend to choose a candidate from the majority, whereas in a multi-member constituency system, voters may vote for a list of candidates which includes majority and minority candidates. Thus, in Greece, parties include Muslim candidates on their lists and at least two of them are usually elected. In Poland and in Switzerland, parties tend to balance their lists so as to ensure that minorities are fully represented.
2. Territorial delimitation The manner in which electoral boundaries are demarcated will have a determinant effect on the nature of representation in a particular area. While the general principles governing boundary demarcation are dealt with below, it remains important for policy and decision-makers to first decide as to whether they want to demarcate electoral boundaries in a manner which will enhance and facilitate the greater representation of minorities. The delimitation of electoral districts is most commonly associated with plurality or majority electoral systems. Both systems rely heavily, if not exclusively on single member districts. These districts must be redrawn periodically to reflect changes in the population.
Electoral legislation outlining the formal structure and rules for redistricting should address the following issues: Guidelines to Assist National Minority Page: 25 Participation in the Electoral Process
• Who appoints the body? • Who will draw the district lines or boundaries? • Who will have the ultimate responsibility for selecting the final redistricting plan? • Should the persons who draw the districts be independent from the legislature and be politically neutral? • Should the legislature have any formal role at all in the process? • Should some mechanism exist for public input into the redistricting process? • Should the redistricting criteria be adopted for the line drawers to follow? • How often should districts be redrawn and how long should the redistricting process take place? • What are the sources of funds of the body?
The basic principle in relation to delimitation of electoral districts is that it should be done fairly and should not have the effect of prejudicing the representation of any party or minority grouping. In some cases, electoral districts may be purposely designed and drawn to ensure that minority groupings are represented. Again, this will depend upon the spread of the minority grouping as to whether they are concentrated territorially in a specific geographic area or whether they are spread evenly throughout a large portion of the country.
It is a trend in developing countries, as well as in certain established democracies for the demarcation body to be independent from government and to be representative and legitimate in composition and structure. While, as is the case with electoral commissions, many countries in Western Europe locate this responsibility within a government department, there is no doubt that the legitimacy and credibility of the body is considerably enhanced by locating it outside government with separate sources of funding which will thereby ensure its legitimacy and operational independence. In addition, the decisions of the demarcation body should be subject to judicial review, as with all executive decisions. In certain countries this decision rests with the legislature, however, leaving this critical area of decision making purely in the hands of the legislature, needs to be carefully considered.
Refugees or displaced persons need to be given careful consideration in terms of their choice of constituency or the external voting provisions relating to them. This should apply to nomadic groupings to ensure that they are represented. The dispensations for the Bedouin people in Jordan provide a good example. Similarly the establishment of a district to enable the election of a representative of the Roma community in district 85, in Shuto Orizam in the former Yugoslav Republic of Macedonia, which encompasses the largest Roma population in Europe, is a good example.
Best practices for boundary delimitation are as follows:
• Representativeness. Electoral district boundaries should be drawn such that constituents have an opportunity to elect candidates that they feel truly represent them. This usually means that district boundaries should coincide with communities of interest as much as possible. Communities of interest can be defined in a variety of ways and would include administrative divisions, ethnic or cultural neighbourhoods or natural communities delineated by physical boundaries (such as islands). If districts are not composed of communities of interest, however defined, it may be difficult for a single candidate to represent the entire constituency. Guidelines to Assist National Minority Page: 26 Participation in the Electoral Process
• Equality of voting strength. Electoral district boundaries should be drawn so that districts are relatively equal in population size. These districts allow voters to have an equally weighted vote in the election of representatives.
• Reciprocity. The procedure for delimiting electoral districts should be clearly spelt out in legislation so that the rules regulating the process are the same, regardless of who is drawing the district boundaries. If the redistricting process is to be non-partisan, then all political parties must refrain from attempting to influence the outcome. If political concerns are permitted to play a role in the process, then all political parties must be given access to the process. The rules must be clearly understood and must be accessible to all relevant political parties and participants in the redistricting process.
IX. ENSURING FAIR CONDUCT OF ELECTIONS: THE ADMINISTRATION OF THE ELECTIONS
The guidelines and options detailed above are essentially mechanisms and legislative prescriptions which are intended to address the issue of minority representation and to prevent discrimination against minorities. The real efficacy of these provisions will however depend on two critical factors. Firstly, the strong commitment of all major political parties and actors to ensure that these provisions and mechanisms are effectively installed and maintained, with specific attention being given to monitoring mechanisms. Monitoring mechanisms could include joint committees or commissions which would ensure compliance by parties of electoral codes of conduct or other provisions which may be designed to ensure that there is no discrimination against national minorities and that the electoral process takes place in an atmosphere which is both free and fair. In this respect, it is necessary to give attention to the appropriate adjudicatory mechanisms (electoral courts / tribunals) which would be responsible for both compliance and sanction in the event of breach.
Adjudicatory Mechanism The issue of disputes / complaints that arise during the course of an electoral process is one which gives rise to much debate and, in certain cases, controversy.29 These disputes and complaints would include those which relate to behaviour and conduct as well as those of an administrative nature which pertain to the electoral process and effect the equity and fairness of that process. There are a number of different approaches and structures which are used to address electoral disputes, certain of which have proved to be effective, while others have been used at great financial cost and with disastrous consequences for the electoral process and, in certain instances for the democratic process. The primary issue is the manner and efficacy with which electoral disputes are resolved. In addressing the issue of the resolution of electoral disputes, the following aspects should be emphasised:
• The importance of a comprehensive legislative framework for electoral dispute resolution; • The adoption and use of independent systems or institutions in relation to the resolution of electoral disputes and complaints; • The implementation of cost effective models and systems of electoral justice and dispute resolution; • The need for consistency, reliability and stability in the administration of electoral justice; • The need for the constructive, timely and effective resolution of disputes and complaints;
29 OSCE/ODIHR publication “Resolving Election Disputes in the OSCE Area: Towards a Standard Election Dispute Monitoring System”, Warsaw, October 2000. Guidelines to Assist National Minority Page: 27 Participation in the Electoral Process
• The need to improve training in legal aspects, conciliation, and administration of electoral justice; • The need for the selection of impartial and professional personnel to administer and execute the electoral justice system.
The second component is the importance of having the appropriate independent and/or neutral bodies to ensure proper implementation that will ultimately guarantee that minority provisions and prescriptions do not become “paper” provisions. In this regard, the major implementing body in relation to electoral laws, systems and administration will be the electoral administration or electoral commission in a particular country. In order to build confidence and encourage minority participation in elections, members of minorities should be included in election commissions.
A. ELECTORAL BODY OPTIONS
Once the functions and features of an electoral body have been considered, it is then necessary to determine where that body should be situated. To put it in its simplest form, there are two competing options: inside the Government or outside the Government in an electoral commission. However, there are variations on these two options, based on a variety of facts and circumstances, four of which are discussed below:
1. Government approach The first model is that the electoral body is located within a government ministry and is charged with the responsibility of conducting and managing elections and utilising the resources of that ministry and civil service to achieve the task. This system works well in cases where the civil service is respected as being professional and politically neutral.
2. Supervisory or judicial approach A variation on the above is that a government ministry is tasked with the conduct of the electoral process, but is supervised by an independent electoral commission consisting of selected judges. The task of the commission is to oversee and monitor the conduct of the electoral process by the relevant government ministry. This is the case in Eastern and Central Europe in such countries as Albania, Croatia, the Czech Republic, Hungary, Romania and Slovakia.
3. Independent approach The third model is that an independent electoral commission is established that is directly accountable to parliament or a parliamentary committee or to parliament. Independent electoral commissions need to have a substantial degree of financial and administrative independence from the executive government. The selection process for appointing electoral commissioners should be transparent and impartial. Ideally, the selection should be based on a consensus of the political parties contesting the elections and be individuals with the relevant experience and expertise and who also have a reputation for independence and integrity. The use of internationally recognised or prominent persons which would also include prominent members of civil society has also been proven in countries where there has been conflict or a breakdown of trust between the parties.
4. Political Party approach A further option in terms of comparison is to have all registered political parties designate representatives to the national electoral commission. This ensures that various interests are Guidelines to Assist National Minority Page: 28 Participation in the Electoral Process
represented on the commission and that each party exercises some form of oversight concerning the operation of the commission. The problem associated with this is that in transitional situations, the number of parties often proliferates, thereby resulting in an unwieldy and ineffective commission. Secondly, the commission may be comprised of individuals who lack the requisite skills and/or experience to ensure effective participation on the commission.
In Eastern Central Europe, in practically all emerging democracies, elections are managed either by independent commissions (71%) or by the government under supervisory authority (29%), which usually includes political party representatives. It should however be noted that while there may be legislative provision for the independence and neutrality of electoral commissions, in practice this is often much harder to achieve. Issues such as the manner of appointment and by whom, as well as the funding of election commissions are aspects that may detract from and influence the independence or neutrality of the electoral body.
B. COMPOSITION OF ELECTORAL COMMISSION OR BODY
It is essential that in terms of the composition of the electoral commission or body, that there is appropriate national minority representation. This would apply to all of the approaches detailed above, although it would be harder to achieve if the electoral body is located within a government ministry. Notwithstanding this, if the body should be located within a government ministry, then there should be sufficient representation and transparency to ensure that national minorities not only play a role in the making of decisions, but that all decisions and the reasons therefore should be made public.
This participation of minorities, where appropriate, in the composition of the commission at a senior level should be replicated to ensure that there is minority participation and representation at every level of the electoral administration, from national to local. In communities where individuals and voters will interact with representatives of the electorate administration it is particularly important for minority groupings to be represented and included in the administration. In addition, the principles of transparency and impartiality are important in allaying the fears and concerns of minorities.
1. Transparency The overall credibility of an electoral process is substantially dependent on all relevant groups, from government and civil society, participating in the formation and functioning of electoral structures and processes. In this respect, the value of constant consultation, communication and co-operation among the electoral administration, the political parties and the institutions of society cannot be over emphasised. In the formulation of the legislative framework of an electoral administration, this aspect should receive particular attention.
2. Impartiality The functioning of an electoral body should not be subject to the direction of any other person, authority or political party; it must function without political favour or bias. The body in charge of administering or supervising an election must be able to operate free of interference, simply because any allegation of manipulation, perception of bias, or alleged interference, will have a direct impact, not only on the credibility of the body in charge, but on the entire process. There are many instances in which the perceived influence of a political party or parties of the electoral machinery has severely detracted from the validity of election results. Particularly in developing and emerging democracies, there is a much greater degree of vulnerability to allegations of undue influence and bias, thereby making the entire process more susceptible to Guidelines to Assist National Minority Page: 29 Participation in the Electoral Process
credibility judgements, which then inevitably result in a limited acceptance of elections results and of the process as a whole.
C. PERMANENT / AD HOC ELECTORAL BODIES
The decision will need to be made as to whether the electoral commission should be a permanent one, which would be appointed and operate on a continuous basis as opposed to an ad hoc one, which would constitute itself over the period of the election and then disband until the next electoral event. The trend is towards permanent electoral bodies, which provide for a much more consistent and effective administration of elections. The advantages of a permanent electoral body, particularly insofar as national minorities are concerned are the following:
• A body of permanent and accountable officials who are known to the public and who develop a reputation in the electoral field; • The retention of professional skills from election to election, as well as the institutional memory that is necessary in this area; • The ability of national minorities to interact with a properly constituted and permanent group of individuals and professionals; • The ability of electoral officials to interact internationally and also to ensure that international norms are adhered to in relation to minority issues. Guidelines to Assist National Minority Page: 30 Participation in the Electoral Process
Addendum I
CHECKLISTS
CHECKLIST OF KEY PROVISIONS FOR THE DESIGN OF ELECTORAL SYSTEMS
Item Yes No 1. What is the structure of the society? Is it divided along, ethnic, religious, linguistic or other lines? 2. Do the existing political institutions facilitate the management of conflict and resolution of grievances related to minority issues? 3. Are ethnic groups concentrated in one or several distinct regions? Are ethnic groups spread across the country as a whole? 4. Is there a specific conflict between groups that can be addressed via the design of the electoral system? What is the source of this conflict – i.e. over resources, territory, group rights etc? 5. Will the preferred electoral system design adequately represent all groups in parliament? 6. Are any groups likely to be disadvantaged by the proposed design? Can their representation be secured in other ways? 7. How will the electoral system impact upon the development of the political party system? Is it possible to encourage the development of multi-ethnic parties? 8. Where there is minority representation in the legislature, are there mechanisms for their effective representation? 9. Are there specific provisions, which encourage minority appointments to public service positions? 10. Are there numerical or percentage thresholds, which enhance or reduce possibilities of minority inclusion in governance? 11. Does the existing electoral system provide for a clear link between some or all elected members and the minority electorate or community? 12 Does the electoral system encourage inter-ethnic alliances? 13. Are parties encouraged to present inclusive and socially diverse candidates or candidate lists? 14. Does the system tend to promote moderation and accommodation and soften ethnic revelries? 15. Are small parties allowed to group together for electoral purposes but at the same time remain as separate entities? 16. Are there reserved or quota seats for minority groups? 17. Are there mandatory ethnically mixed candidate lists? 18. Is the mechanism of over-representation of minority groups used to facilitate their participation? Guidelines to Assist National Minority Page: 31 Participation in the Electoral Process
CHECKLIST Depending on the electoral system in place, do the electoral boundaries take into consideration or assume:
Item Yes No 1. Physical / geographical constraints and facilities such as rivers, mountains, roads, etc. 2. Communities of interests 3. Ease of access by minority groups 4. A close identification by electors with an elected representative 5. The avoidance of dividing and dispersing minority groups in terms of voting impact 6. The “independence” and neutrality of those charged with drawing up or changing electoral boundaries 7. The opportunity for public input into the redistricting process 8. The intervals between major revisions to existing boundaries 9. The criteria (over and above those listed above) affecting the determination of boundary lines 10. That electoral districts are relatively equal or equitable with respect to population / geographic ratio 11. The need for equitable and balanced input by all parties if political involvement is permitted 12. The existence of minority representation on, or official input into, the body responsible for drawing up the electoral boundaries 13. The avoidance of gerrymandering or boundary manipulation 14. The rights of refugees and displaced persons Guidelines to Assist National Minority Page: 32 Participation in the Electoral Process
Safeguards to address minority fears and concerns
Item 1. The appointment of an independent adjudicatory mechanism for complaints and ensuring the appointment of the necessary level of minority representation on the adjudicatory body 2. Availability of special complaints / appeals mechanisms devoted to minority concerns 3. Appointment of a special “demarcations committee” accountable to parliament and on which minorities are represented 4. Minority representation or participation in a “census committee” for population counts as the basis for demarcating constituencies 5. Ensuring that such aspects as finances and budgetary allocations for elections are transparent and made available to the public 6. Specific monitoring bodies in which minorities may be represented, tasked with the responsibility to monitor such aspects as use of government resources, use of state media including TV and radio time, etc. 7. The participation of minorities in the drawing up of campaign finance and political party funding regulations to ensure equity 8. The use of political party liaison committees within the electoral administration to ensure that there is constant communication and liaison with political parties and particularly minority groupings with respect to their concerns and special electoral needs 9. Provision for international and local election observers in electoral legislation to ensure observation and scrutiny of the freeness and fairness of the elections 10. Ensuring that specific regulations / directives have been issued by the Electoral Management Body which support constitutional and / or legislative provisions concerning minority rights. Guidelines to Assist National Minority Page: 33 Participation in the Electoral Process
Addendum II
ELECTORAL SYSTEMS: GLOSSARY OF TERMS
Alternative Vote (AV) – A preferential, plurality-majority system used in single-member districts in which voters use numbers to mark their preferences on the ballot paper. A candidate who receives over 50% of first-preferences is declared elected. If no candidate achieves an absolute majority of first-preferences, votes are re-allocated until one candidate has an absolute majority of votes cast.
Block Vote (BV) – A plurality-majority system used in multi-member districts in which electors have as many votes as there are candidates to be elected. Voting can be either candidate-centred or party- centred. Counting is identical to a First Past the Post system, with the candidates with the highest vote totals winning the seats.
Closed List – A form of List Proportional Representation in which electors are restricted to voting for a party only, and cannot express a preference for any candidate within a party list.
First Past the Post (FPTP) – The simplest form of plurality-majority electoral system, using single- member districts, a categorical ballot and candidate-centred voting. The winning candidate is the one who gains more votes than any other candidate, but not necessarily a majority of votes.
Free List – A form of List Proportional Representation which provides for apparentement or cumulation.
Limited Vote – A plurality-majority system used in multi-member districts in which electors have more than one vote but fewer votes than there are candidates to be elected. Counting is identical to a First Past the Post system, with the candidates with the highest vote totals winning the seats.
List Proportional Representation (List PR) – In its most simple form List PR involves each party presenting a list of candidates to the electorate, voters vote for a party, and parties receive seats in proportion to their overall share of the national vote. Winning candidates are taken from the lists.
Majority-Plurality (Two-Round System) – In French Two-Round elections any candidate who has received the votes of over 12.5 per cent of the registered electorate in the first round can stand in the second round. Whoever wins the highest numbers of votes in the second round is then declared elected, regardless of whether they have won an absolute majority or not. We therefore refer to it as majority-plurality variant of the Two-Round System.
Majority-Runoff (Two-Round System) – The most common method for the second round of voting in a Two-Round System is a straight “run-off” contest between the two highest vote-winners from the first round – this we term a majority-runoff system.
Mixed Member Proportional (MMP) – Systems in which a proportion of the parliament (usually half) is elected from plurality-majority districts, while the remaining members are chosen from PR lists. Under MMP the list PR seats compensate for any disproportionality produced by the district seat results. Guidelines to Assist National Minority Page: 34 Participation in the Electoral Process
Open List – A form of List Proportional Representation in which electors can express a preference for a candidate within a party list, as well as voting for the party.
Parallel System – A semi-proportional system in which proportional representation is used in conjunction with a plurality-majority system but where, unlike MMP, the PR seats do not compensate for any disproportionality arising from elections to the plurality-majority seats.
Party Block Vote (PB) – A form of the Block Vote in which electors choose between parties rather than candidates. The successful party will typically win every seat in the district.
Plurality-Majority Systems – The distinguishing feature of plurality-majority systems is that they almost always use single-member districts. In a First Past the Post system, the winner is the candidate with a plurality of votes, but not necessarily an absolute majority of the votes. When this system is used in multi-member districts it becomes the Block Vote. Majority systems, such as the Australian Alternative Vote and the French Two-Round System, try to ensure that the winning candidate receives an absolute majority of votes cast.
Preferential Voting – Electoral systems in which voters can rank-order candidates on the ballot paper in order of their choice. The Alternative Vote, the Single Transferable Vote and the system used to elect the Sri Lankan president are all examples of preferential voting.
Proportional Representation (PR) – Any system which consciously attempts to reduce the disparity between a party’s share of the national vote and its share of the parliamentary seats. For example, if a party wins 40 per cent of the votes, it should win approximately 40 per cent of the seats.
Semi-Proportional Systems (Semi-PR) – Those electoral systems which provide, on average, results which fall some way in between the proportionality of PR systems and the disproportionality of plurality-majority systems.
Single Non-Transferable Vote (SNTV) – A semi-proportional system which combines multi-member districts with a First Past the Post method of vote counting, and in which electors have only one vote.
Single Transferable Vote (STV) – A preferential proportional representation system used in multi- member districts. To gain election, candidates must surpass a specified quota of first-preference votes. Voters” preferences are re-allocated to other continuing candidates when an unsuccessful candidate is excluded or if an elected candidate has a surplus.
Two-Round System (TRS) – A plurality-majority system in which a second election is held if no candidate achieves an absolute majority of votes in the first election. Guidelines to Assist National Minority Page: 35 Participation in the Electoral Process
Addendum III – INTEGRATING MINORITY ISSUES INTO ODIHR ELECTION OBSERVATION
ELECTION OBSERVATION
Contents
I. INTRODUCTION
II. ROLE OF ODIHR IN PRE-MISSION PHASE Table 1: Legislative Review
III. ROLE OF NEEDS ASSESSMENT MISSION Table 2: Voter Registration Issues
IV. ROLE OF ELECTION OBSERVATION MISSION (EOM) CORE TEAM Table 3: Voter Education Issues
V. ROLE OF LONG-TERM OBSERVERS
VI. ROLE OF SHORT-TERM OBSERVERS
VII. REPORTING ON NATIONAL MINORITY ISSUES
VIII. RECOMMENDATIONS FOR FUTURE EOMs
Annex 1 National Minority Issues and Observation Techniques
I. INTRODUCTION
How far a participating State’s electoral system could assist representation for national minorities in elected bodies raises interesting problems for ODIHR Election Observation Missions (EOMs) in terms of international standards. The challenge for ODIHR is to provide EOMs with a framework for assessing the extent to which participating States meet those standards, whilst taking full account of comparative experience in the OSCE region and the political dynamic of the country in question.
This section will attempt to place the Lund Recommendations in the context of the work and existing methodology of an ODIHR EOM, highlighting the important factors to be considered and seeking to identify ways in which they can be adequately addressed.
The format of the paper considers each component of an EOM, from the ODIHR Election Section to the deployment of STOs. Suggestions are also offered on how the findings can be reported, both within an EOM and publicly. Finally, some changes are recommended to the existing ODIHR EOM methodology in order to accommodate this new approach. Guidelines to Assist National Minority Page: 36 Participation in the Electoral Process
II. ROLE OF ODIHR IN PRE-MISSION PHASE
• The ODIHR Election Section routinely obtains relevant legislation prior to the commencement of a Needs Assessment Mission (NAM). This will include:
- Election Law - Constitution - Political Parties Law - Other relevant laws and decisions which affect the process, such as the formation of election commissions and media coverage of the campaign
• In addition, the ODIHR should also obtain copies of any reports on the situation of national minorities in the country to be observed. This might include:
- Law on National Minorities - OSCE reports, HCNM, Council of Europe Reports on the implementation of the Framework Convention for the Protection of National Minorities, in-country mission reports - International and domestic NGO reports, etc.
• When ODIHR carries out an assessment of the electoral legislation, defining whether the legal framework governing the election process is in line with the OSCE commitments, the assessment should include a consideration of national minority issues, in line with the present Guidelines.
The following table raises some of the basic questions that can be asked:
Table 1
q Does the Constitution afford universal suffrage without restrictions pertaining to national minorities? q Are there any special criteria on voting rights relating to national minorities and do these raise concerns? q Are there specific provisions within the election laws for national minority participation? q Is the right to form a political party or political formation universally applied, without limitations aimed at preventing participation by national minorities? q Are there any restrictions on the establishment of political parties based on communal identity? q Does the election law raise any administrative restrictions which limit the fair participation of candidates / parties from national minorities? q Is the participation of candidates from national minorities prejudiced by unreasonable requirements? q Is the provision of state funding of parties / candidates (where applicable) equal in law and practice? q Do media regulations afford candidates / parties of national minorities reasonable and fair access? Guidelines to Assist National Minority Page: 37 Participation in the Electoral Process
III. ROLE OF NEEDS ASSESSMENT MISSION
• Assess General Legislative Framework
Depending upon whether an analysis of the legislative framework has been conducted prior to the NAM, the NAM team should seek to identify main concerns and the political implications of the relevant laws.
Based on Table 1 above, the NAM should assess to what extent legislative provisions may limit the participation of national minorities.
If a full analysis has already been completed, the NAM should raise the key points and concerns with their interlocutors to gain a greater insight into the issues.
• Meet Representatives of Political and Civil Society
One of the prime reasons of a NAM is to meet with representatives of key institutions and organisations. With regards to national minority issues, interlocutors may include:
- Central Election Commission / Ministry responsible for election - Government ministry responsible for citizenship claims - Political Parties, including parties representing national minorities - National minority interest groups / representatives - International and domestic NGOs concerned with national minority issues - Local media, including representatives of national minorities
During these meetings, the NAM should raise any specific concerns that have come to light, such as during the analysis of the legislative framework, or based on previous elections or recent developments.
• Assess Process for Attaining Citizenship and Implications for Voter Registration
During NAM meetings, it is important to ascertain whether any national minorities have faced impediments in trying to register to vote. This may be due to problems in attaining citizenship, in which case the NAM should look into the issue of citizenship with the appropriate body.
Table 2 below lists some of the questions that may be raised:
Table 2
q Is a permanent residence or address a requirement for registration? q Did a particular national minority face problems registering as voters? q Are these problems legislative, administrative, or political? q Are the authorities making a good faith effort to rectify the shortcomings? q What will be the political ramifications of the gaps in the registration process? q Will it affect the level of representation for the national minority? q Can a citizen without identity documentation register to vote? Guidelines to Assist National Minority Page: 38 Participation in the Electoral Process
Assess to what extent there may be restrictions on the possibility for minority representation due to provisions in the process for nominating candidates, forming parties etc.
Such restrictions may include:
- Limitations on forming parties with a communal identity - Language requirement for nominated candidates
• Assess Media Regulations
The NAM should ascertain whether there are restrictions for national minorities to gain access to the media.
Restrictions could include:
- A lack of media coverage in outlying areas populated by the national minority - No broadcasting in language of national minority - A lack of access for candidates / parties from national minorities - Unequal coverage for candidate / parties from national minorities
V. ROLE OF ELECTION OBSERVATION MISSION CORE TEAM
• Prepare Overview of National Minorities in Country
One of the first tasks of an EOM should be to supplement an overview of the national minorities in the country. This overview could include:
- Identification of areas in which national minorities are present - Identification of main issues raised by NAM / law review / other reports - Identification of main parties / candidates / groups representing national minorities - Incorporation of national minority areas into LTO deployment plan - Briefing for LTOs deployed to these areas (see LTO below)
• Meet Representatives of Political and Civil Society on an On-Going Basis
The EOM should continue to meet with representatives of government, parties, civil society and national minority groups throughout the mission, seeking to follow-up on issues and concerns.
• Follow Registration of Voters and Compilation of Voter Lists
Using information from LTO meetings and the on-going meetings with local representatives, follow issues raised in Table 2 above.
• Civic and Voter Education
Any voter education undertaken should also be in the languages of national minorities. Election- related information will normally include:
- Information for prospective candidates Guidelines to Assist National Minority Page: 39 Participation in the Electoral Process
- Pre-election information for voters - Election day information for voters
An EOM can incorporate the following points into its analytical framework for core staff and LTOs:
Table 3 q Does the law obligate the central election commission, or some other body, to adequately inform voters on all aspects of the electoral process? Was this obligation met? q Has the national and local media adequately met their responsibility to inform the public? q Were prospective candidates well enough informed to seek and attain registration? q Were there a high number of invalid ballots, indicating a lack of comprehension among voters? q Were the invalid ballots concentrated in a particular area or among a particular societal group? q Were the communication means of the voter and civic education campaign adequate to reach all parts of the country? q Did minorities in remote areas have access to voter and civic education materials? q Were minority languages utilised for the voter and civic education programmes?
• Follow Nomination Procedures for Candidates and Parties
In addition to analysing the extent to which existing legislation might limit or prevent minority participation (such as with a strict language requirement), an EOM must also follow the actual implementation of the legislation.
The appropriate core staff and LTOs should monitor the nomination process and investigate instances of refusal of nomination. Core staff and LTOs should meet regularly with representatives of minority parties / groups / candidates and in cases where nomination has been refused should gather copies of all relevant documentation. Meetings should then be held with the relevant election commission / ministry for clarification of the issue.
• Monitor Media
Consideration of the fair participation for national minorities should be part of the standard ODIHR media monitoring methodology.
Key concerns are:
- Do minority parties / candidates have reasonable and fair access to media - Is media available in the language(s) of national minorities - Do minorities in outlying areas have sufficient access to media Guidelines to Assist National Minority Page: 40 Participation in the Electoral Process
• Observe Campaign
As part of the regular observation of the election campaign, the EOM should incorporate consideration of national minorities into the methodology.
Important questions, which parallel the basic campaign methodology, include:
- Was there freedom of movement and assembly in minority areas? Or, were voters prevented from attending meetings or were parties and candidates prevented from moving around their electoral districts and organising meetings? - Are national minority associations and parties allowed to use public facilities during the campaign? - Can national minorities print and display campaign posters publicly? - Can they print these posters and campaign in the minority language? - Was there any anti-minority campaigning or intimidation by other groups or the authorities, possibly attempting to incite hatred.
• Assess Impact of Electoral System and Constituencies on National Minorities
Through meetings with national minority representatives and by analysing the election results, an EOM should be able to ascertain whether the election system and drawing of election constituencies has had an impact on minority representation.
Important factors to consider are:
- Have minorities secured representation? If yes, to what extent is it comparable to their proportion of the population? - Are the constituencies containing minorities drawn in a way that serves to minimise or exclude minority representation? - Are constituencies drawn across natural demographic borders, in that a national minority population is divided and therefore subsumed by the majority population in constituencies? - Based on the number of registered persons per constituency, are national minorities under- represented by having larger numbers of voters in their constituencies than in others? - Is any consideration given to nomadic citizens?
V. ROLE OF LONG-TERM OBSERVERS (LTOs)
• Framework Established by Core Team
The EOM Core Team should include national minority issues and questions as part of the analytical framework for LTOs.
This will include:
- Incorporating above questions and issues into LTO briefing materials, including: Ø list of relevant persons / organisations for LTOs to meet, such as election commissions, political parties / candidates, national minority representatives, civil society groups, media Guidelines to Assist National Minority Page: 41 Participation in the Electoral Process
Ø list of relevant questions to be asked, regarding opinions on election law and system, candidate nomination, voter registration, election campaign etc.
- The deployment of LTOs should take into account areas with a concentration of national minorities and such LTO team should be specially briefed.
• LTOs to Fully Brief STOs
LTOs with responsibility for areas with a concentration of national minorities should ensure STO teams deployed to the area are fully briefed on the particularities of the area.
Written materials from LTOs should clearly explain to STOs the demographic composition of the area and identify main issues and concerns.
LTOs should ensure that STOs properly cover polling stations serving national minority communities. The issues to be considered are outlined below.
VI. ROLE OF SHORT-TERM OBSERVERS (STOs)
Where appropriate, STO Report Forms should include special sections on national minority questions and STO briefings should cover the same questions.
• Level of Participation and Understanding of Process
STO Report Forms may well ask questions regarding the level of participation and voters’ understanding of the process.
STOs in areas with a national minority should be encouraged to report specifically on these issues, as they are highly pertinent to the assessment of minority participation and the extent to which the issues of voter registration and voter education have been addressed by the authorities.
• Evidence of Intimidation or Restrictions on Movement
As above, all STOs will be asked about instances of intimidation of voters or restrictions on movement.
STOs should be asked whether there were for example, road blocks or large number of police / security forces / party activists either preventing voters from participating or intimidating them into voting for a particular party / candidate.
• Accuracy of Voter Registers
STOs should be asked to observe closely the processing of voters in national minority areas and check for instances of voters not on the register.
If the incidence of names missing is high, STOs should ask election commissions (including at the district level) and voters for a possible explanation. Guidelines to Assist National Minority Page: 42 Participation in the Electoral Process
• Provision of Polling Stations and Composition of Election Commissions
STOs should report on the convenience of polling stations for national minorities. For example, were polling stations situated in a location which made it impossible to vote without undue hindrance and without having to travel excessive distances.
STOs should also have a sense of the composition of election commissions, and to what extent they reflected the local community.
VII. REPORTING ON NATIONAL MINORITY ISSUES
• NAM Report
The NAM report should include a specific section on national minorities if there are serious concerns that require highlighting. This is important as it raises issues that can then be incorporated into the EOM analytical framework, including the deployment of observers to the areas at issue.
• Internal Mission Reports: Weekly Report / LTO Reports / STO Reports
As outlined above, LTOs will report on issues of concern for national minorities. Main issues can also be raised in the EOM weekly reports to the ODIHR Election Section.
STOs can report both through the regular report forms and during the LTO de-briefing, which will focus on region-specific information.
• Press Statement and Preliminary Findings and Conclusions
If there are any important concerns during the EOM, these can be included in the post-election press statement and preliminary findings and conclusions.
• Final Report / Annex
Issues and concerns regarding national minorities should also be raised in the ODIHR final report on a given election. If there are significant issues regarding national minorities then a more lengthy annex to the final report can be considered. This will allow more scope for a discussion of the issues.
• Special Minorities Report
See below.
VIII. RECOMMENDATIONS FOR FUTURE EOMs
• National Minority Focal Point
An expert in the EOM, probably the Political Analyst, should be the national minorities Focal Point. Guidelines to Assist National Minority Page: 43 Participation in the Electoral Process
The Focal Point can work with the Head of Mission to set the analytical framework for LTOs and to produce written reports. The Focal Point will also be responsible for collating all LTO reports on national minority issues.
A local national minority specialist should be included into the EOM to work under the supervision of political analyst or the Focal Point.
STOs and LTOs in areas where there is a large concentration of national minorities should be provided interpreters in both minority and majority languages. Annex 1
National Minority Issues and Observation Techniques
Recommendation Issue Observation Technique Responsibility
Right of persons belonging to national minorities to take part Legislative Framework Assessment of Constitution, Electoral Law and other relevant legislation to Pre-NAM Assessment / in the conduct of public affairs, including through the right to assess whether they adequately provide for basic human rights for national NAM / EOM vote and stand for office without discrimination minorities
Meeting with representatives of national minorities, political parties and NAM / EOM / LTO governmental representatives to identify the key issues for national minorities in the country
Voter Registration and Check with national minority groups and relevant officials whether there NAM / EOM / LTO Citizenship are problems for the national minority relating to the securing of citizenship and/or voter registration
Check voter registration figures for relevant constituencies and observe the LTO administrative process for amending / updating voter lists
Voter and Civic Check if voter and civic education are targeted to meet the needs of the EOM / LTO Education national minority, both in the language used and the communication mode
Nomination of Candidates Check whether there are any stipulations relating to the nomination of NAM / EOM and Political Parties parties and candidates, such as language provisions, which might serve to prevent participation of representatives from national minorities Campaign Rights and Check if candidates / parties from minorities are free to campaign in the NAM / EOM Media Access language of their choice, at rallies, printed materials and media broadcasts Check if minority candidates / parties are free to organise and hold rallies EOM / LTO and political meetings without intimidation or undue interference Recommendation Issue Observation Technique Responsibility
There should be freedom to establish political parties based Establishment of Political Are there any legislative or administrative impediments to the formation of NAM / EOM on communal identities as well as those not exclusively Parties political parties based on communal identity? identified with the interest of a specific community EOMs should follow the nomination process to check whether the spirit EOM / LTO and letter of the legislative been followed in practice Funding of Political Assess whether the mechanism for providing financial support to parties / NAM / EOM Parties candidates is fair and if it is implemented properly
The electoral system should facilitate minority representation The choice of electoral There should be a full analysis of the electoral system, and the implications EOM and influence system of it for any national minority A final analysis on the fairness of the system, with regards to national EOM minorities, should take full account of the national political culture, recent political history, the implications of other systems for the country’s political and democratic development, and the regional context
Geographic boundaries of electoral districts should facilitate Delineation of election Assess whether the drawing of the electoral boundaries has been designed EOM / LTO the representation of national minorities constituencies to deliberately exclude or under-represent a national minority. Such an assessment should consider the settlement patterns of the minority in question, and the extent to which they could have been accommodated. Size of election Based on registration figures per constituency, an assessment should be EOM / LTO constituencies made as the number of voters per constituency, to ascertain whether the size of the constituency is in line with the overall national trend and in line with electoral legislation
Бюро по демократическим институтам и правам человека
РЕКОМЕНДАЦИИ, СПОСОБСТВУЮЩИЕ УЧАСТИЮ НАЦИОНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ В ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ
Варшава Январь 2001 СОДЕРЖАНИЕ
I. ВВЕДЕНИЕ ...................................................................................................................................................... 1
II. ПРЕДЫСТОРИЯ СОЗДАНИЯ ЛУНДСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЙ ...................................................................... 2
III. ВАЖНОСТЬ САМОГО ПРОЦЕССА..................................................................................................................... 3
IV. МЕЖДУНАРОДНАЯ ПРАВОВАЯ БАЗА............................................................................................................ 4
V. ЛУНДСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ВЫБОРАМ: № 7 ....................................................................................... 7 А. ПОЯСНЕНИЯ К СОДЕРЖАНИЮ ........................................................................................................................... 7 1. Индивидуальные права на участие в выборах ..................................................................................... 8 2. Запрет дискриминации ......................................................................................................................... 12 В. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ БАЗА И ЕЕ ВАРИАНТЫ ..................................................................................................... 14 VI. ЛУНДСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ О ВЫБОРАХ: № 8......................................................................................... 16 А. ПОЯСНЕНИЯ К СОДЕРЖАНИЮ ......................................................................................................................... 16 В. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ БАЗА................................................................................................................................ 18 VII. ЛУНДСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ВЫБОРАМ: № 9 ..................................................................................... 18 А. ПОЯСНЕНИЯ К СОДЕРЖАНИЮ .............................................................................................................. 19 В. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ БАЗА И ВАРИАНТЫ........................................................................................... 21 С. ДРУГИЕ МЕХАНИЗМЫ ..................................................................................................................................... 28 VIII. ЛУНДСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ВЫБОРАМ: № 10 ................................................................................... 29 А. ПОЯСНЕНИЯ К СОДЕРЖАНИЮ ......................................................................................................................... 30 1. Размер избирательного округа............................................................................................................. 30 2. Территориальное разграничение ....................................................................................................... 31 IX. ОБЕСПЕЧЕНИЕ СПРАВЕДЛИВОГО ПРОВЕДЕНИЯ ВЫБОРОВ: ОРГАНИЗАЦИЯ ВЫБОРОВ .............. 33 А. ВАРИАНТЫ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ........................................................................................................... 34 1. Правительственный подход ................................................................................................................. 34 2. Контролирующий или судебный подход............................................................................................ 35 3. Независимый подход ............................................................................................................................ 35 4. Партийный подход................................................................................................................................ 35 В. СОСТАВ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ КОМИССИИ ИЛИ ОРГАНА........................................................................................ 36 1. Прозрачность......................................................................................................................................... 36 2. Беспристрастность ................................................................................................................................ 36 С. ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ПОСТОЯННЫЕ ИЛИ СОЗДАВАЕМЫЕ ВНОВЬ ДЛЯ КАЖДЫХ ВЫБОРОВ (AD HOC)..... 37 ПРИЛОЖЕНИЕ 1 - ОПРОСНЫЙ ЛИСТ ....................................................................................................................... 38
ПРИЛОЖЕНИЕ II – СЛОВАРЬ ТЕРМИНОВ ................................................................................................................ 41
ПРИЛОЖЕНИЕ III – ИНТЕГРИРОВАНИЕ ВОПРОСОВ НАЦИОНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ В НАБЛЮДЕНИЕ ЗА ВЫБОРАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМОЕ БДИПЧ ................................................................. 44 РЕКОМЕНДАЦИИ, СПОСОБСТВУЮЩИЕ УЧАСТИЮ НАЦИОНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ В ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ Январь 2001
I. ВВЕДЕНИЕ
Верховный Комиссар ОБСЕ по делам национальных меньшинств (ВКНМ) поручил группе экспертов, пользующихся мировой известностью, разработать рекомендаций по эффективному участию национальных меньшинств в общественной жизни (известные как «Лундские рекомендации»).1 Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) рассматривает Лундские рекомендации как ценный источник.2 Эти рекомендации были также особо одобрены Верховным Комиссаром ОБСЕ по делам национальных меньшинств (ВКНМ). В целях их максимально широкого применения на практике, Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) предложило на основе четырех Лундских рекомендаций, относящихся к выборам, разработать собственные практические рекомендации.3
Целями этих рекомендаций является:
• Обеспечить эффективное участие национальных меньшинств в органах государственного управления путем увеличения их представительства в этих органах.
• Предоставить всем участникам информацию: - о возможных вариантах, имеющихся в распоряжении каждого государства при использовании Лундских рекомендаций; - о преимуществах и недостатках различных вариантов; - о способах использования конституционных, законодательных и институционных возможностей, рекомендуемых для реализации выбранных вариантов.
• Оказать содействие государствам-участникам ОБСЕ и БДИПЧ в обеспечении одинакового применения в практической жизни каждой страны тех стандартов, на базе которых были разработаны Лундские рекомендации.
Данные рекомендации были разработаны в сотрудничестве с Международным институтом демократии и содействия выборам IDEA и Бюро ВКНМ. В рекомендациях учтены результаты многочисленных обсуждений,4 а также точки зрения экспертов в этой области.5
1 Эти рекомендации базируются на Лундских рекомендациях принятых в июне 1999 года. Для выяснения причины и процесса их разработки смотрите статью Джона Пакера (John Packer) «История появления и сущность Лундских рекомендаций по эффективному участию национальных меньшинств в общественной жизни», Helsinki Monitor, том 11, № 4, 2000, стр. 29-45; полный текст Лундских рекомендаций находится в приложении к указанной статье на стр. 46-61. 2 Там же, стр. 64-67. 3 Этот проект стал возможным благодаря щедрому вкладу со стороны Канадского Агентства международного развития (CIDA). 4 Документ для обсуждения в виде проекта рекомендаций был составлен Петером Харрисом и Хальтоном Чидлом (Peter Harris and Halton Cheadle), представляющими Международный институт IDEA. Этот документ был детально обсужден на семинаре с участием экспертов в Варшаве 3-4 июля 2000 года организованном БДИПЧ. Был подготовлен второй Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 2 _______________________________________________________________________________________________ Необходимо подчеркнуть, что настоящие рекомендации не охватывают всех вопросов, освещенных в Лундских рекомендациях, а касаются только тех из них, которые относятся к деятельности БДИПЧ в области проведения выборов.
II. ПРЕДЫСТОРИЯ СОЗДАНИЯ ЛУНДСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЙ
ВКНМ является главным механизмом ОБСЕ по предотвращению конфликтов, связанных с национальными меньшинствами. Как инструмент предотвращения конфликтов, призванный действовать на возможно более ранней их стадии, ВКНМ работает в тесном сотрудничестве с правительствами и группами меньшинств для того, чтобы обеспечить проведение правительствами такой политики, которая соответствовала бы международным стандартам в этой области и была эффективной на практике.
ВКНМ выделил некоторые повторяющиеся моменты, которые привлекли его внимание своим потенциалом для развития возможных конфликтов в государствах-участниках. В частности, такими потенциальными источниками конфликтов в государствах-участниках считаются образование и язык общения. Для содействия проведению соответствующей государственной политики в отношение этих двух проблем ВКНМ разработал два следующих пакета рекомендаций, которые предназначены для использования политиками и законодателями этих государств:
• Рекомендации по правам национальных меньшинств в области образования (1996), Гаага;6 • Рекомендации по правам национальных меньшинств в области языка (1998), Осло.7
В 1998 году ВКНМ выделил третий источник потенциальных конфликтов – участие национальных меньшинств в управлении государством. Для того, чтобы изложить взгляды и опыт государств-членов ОБСЕ в этой области, ВКНМ и БДИПЧ организовали конференцию под названием «Участие в государственном управлении: интеграция многообразия» с участием всех государств-членов ОБСЕ, а также некоторых международных организаций.8 В Заявлении Председателя этой конференции отмечалась:
«желательность ‘конкретных последующих действий’, включая дальнейшую разработку различных концепций и механизмов справедливого правления при эффективном участии меньшинств, с целью интеграции многообразия в государстве»
проект документа, который до его утверждения был вновь подвергнут тщательной проработке БДИПЧ, Бюро Верховного Комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств и независмимыми экспертами. 5 Этими экспертами были: доктор Vojin Dimitrijevic, директор Белградского Центра по правам человека, Федеративная Республика Югославия, доктор Yolanta Hristova, эксперт по правам меньшинств, Миссия ОБСЕ в Хорватии, доктор Jessie Pilgrim, консультант по вопросам права, США, доктор Александр Постников, научный сотрудник, Институт законодательства и сравнительного права, Росийская Федерация, доктор Andrew Stephen Reynolds, ассистент, Университет Нотр-Дам, США, доктор Timothy Sisk, старший научный сотрудник, Высшая школа международных исследований, университет Денвера, США, Mark Stevens, руководитель программы, Институт международных содействия в области избирательных реформ, Великобритания. 6 Полный текст рекомендаций, принятых в Гааге с приложением некоторого научного анализа смотрите в специальном выпуске журнала International Journal on Minority and Group Rights, Volume 4, No. 2, 1996/97. 7 Полный текст рекомендаций, принятых в Осло с приложением некоторого научного анализа смотрите в специальном выпуске журнала International Journal on Minority and Group Rights, Volume 6, No. 3, 1999. 8 Конференция проходила в Локарно, Швейцарская Конфедерация, в октябре 1998 года. Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 3 _______________________________________________________________________________________________
Правительство Швеции, принимая во внимание заявление Председателя, предложило финансирование для группы независимых экспертов, которые должны были собраться в шведском городе Лунде, чтобы подготовить рекомендации по эффективному участию национальных меньшинств в управлении демократическим государством. Позже эти рекомендации стали известны как «Лундские рекомендации».
Целью Лундских рекомендаций, как и рекомендаций, принятых в Гааге и Осло, является стремление побудить государства-участники ОБСЕ к смягчению напряженности, связанной с положением национальных меньшинств, путем принятия особых мер и таким образом содействовать предотвращению конфликтов, что является конечной целью ВКНМ.
Основные положения Лундских рекомендаций сводятся к следующему:
• Государства-участники будут соблюдать свои обязательства в области прав человека, в частности, свободу от дискриминации; • целью механизмов соблюдения прав человека является обеспечение полного и свободного развития каждой личности в условиях равенства; • целью подлинно демократического правительства является обеспечение интересов и потребностей всех тех, кто живет и находится под его защитой; и • подлинно демократическое правительство будет содействовать, поощрять и поддерживать всех тех, на кого направлены эти решения и кто принимает участие в их реализации.
III. ВАЖНОСТЬ САМОГО ПРОЦЕССА
Данные рекомендации разрабатывались в помощь как правительствам, так и организациям, которые представляют или поддерживают национальные меньшинства. Эта помощь направлена на разработку законодательной базы для такой избирательной системы, которая обеспечила бы эффективное участие национальных меньшинств в жизни общества. В этих же целях приводятся и многочисленные примеры реальной практики отдельных стран, заслуживающие особого внимания. Эти примеры не являются исчерпывающими или всеобъемлющими и не должны вести к каким-либо выводам в отношении тех стран, которые в них упомянуты или, наоборот, не упомянуты.
Сам процесс разработки или изменения избирательной системы и создания ее институтов является основополагающим для успеха и долговечности самой системы и ее институтов. Этот процесс будет налагать особый отпечаток на конечный результат. Всеобъемлющий процесс поможет упрочению легитимности конечного результата. Он обеспечит возможность обсуждения выбора, имеющегося у национальных меньшинств, и поиск вариантов удовлетворения их интересов и потребностей.
В помощь политикам и законодателям, а также на их рассмотрение были предложены следующие ключевые процессы и принципы: • формализованный процесс лучше спонтанного (ad hoc); • чем больше участников вовлечено в процесс, тем лучше. Это должно относиться не только к политическим партиям, но также и к гражданскому обществу. Принципиально важно, чтобы участие женщин в процессе было наиболее полным; Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 4 _______________________________________________________________________________________________
• важно обеспечить доверие и легитимность самого процесса. Это должно включать: - привлечение к участию в планировании и реализации самого процесса всех заинтересованных в этом представителей;9 - желательность назначения нейтральных и независимых экспертов. В некоторых переговорах могут принимать участие юристы, пользующиеся всеобщим авторитетом;10 - необходимость максимально полного предоставления информации всем участникам без исключения;11 • необходимо позаботиться о том, чтобы для планирования и реализации всего процесса было предоставлено достаточное время; • важным для всех участников является: - избежать выдвижения предварительных условий или создания порогов для отдельных участников; - признать необходимость гибкого подхода; • очень важно обеспечить финансирование процесса. Все участники должны иметь необходимые ресурсы для участия в полном объеме, и ни один участник или участники не должны получать особых привилегий.
IV. МЕЖДУНАРОДНАЯ ПРАВОВАЯ БАЗА
Следующие международные стандарты образуют нормативную базу как для Лундских рекомендаций, так и для рекомендаций, предлагаемых в данном документе:
• Статья 21(3) Всеобщей Декларации прав человека предусматривает, что “основу власти правительства составляет воля народа”.
• Международный Договор по гражданским и политическим правам (МДГПП) гарантирует следующие права и свободы:12 - право свободы мнений, совести и религии, а также право на проявление этих убеждений (Статья 18); - право иметь собственное мнение и свободно и беспрепятственно его выражать (Статья 19); - право на мирные собрания (Статья 21); - право на свободу ассоциаций (Статья 22); - право и возможность без различий любого рода, таких, как по признакам расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или других убеждений, национального или социального происхождения, собственности, рождения или другого статуса:
9 Этого можно достичь путем различных форм консультаций, которые могут включать изучение мнений, референдумы, переговоры, создание органов или форумов для достижения консенсуса, а также рабочих комитетов. 10 В Северной Ирландии на мирных переговорах председательствовал сенатор Митчелл из США. В ЮАР сопредседателями на мирных переговорах были два судьи. 11 Критически важной в вопросе публикации и распространения информации является роль СМИ. Поэтому необходимо обеспечить равный и открытый доступ к любой информации, касающейся вопросов меньшинств. 12 Следует отметить, что помимо допустимых ограничений некоторых из указанных прав, Статья 5(1) МДГПП предписывает, что «Ничто в настоящем Договоре не может интерпретироваться как дающее право любому государству, группе лиц или лицу принимать участие в деятельности или совершать какие-либо поступки направленные на их … ограничение в большей степени, чем это предусмотрено настоящим Договором». Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 5 _______________________________________________________________________________________________ Ø принимать участие в проведении общественных мероприятий непосредственно или через свободно избранных представителей; Ø избирать и быть избранным в ходе подлинных регулярных выборов, которые должны проводиться в рамках всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании; и Ø иметь возможность на равных условиях занимать в своей стране государственные должности (Статья 25); - право на равную и эффективную защиту со стороны закона против дискриминации на любых основаниях, таких как раса, цвета кожи, пол, язык, религия, политические или другие убеждения, национальное или социальное происхождение, собственность, рождение или другой статус (Статья 26).
• Статья 2 Конвенции по устранению всех форм расовой дискриминации (КУРД) предусматривает: «Государства-участники осуждают расовую дискриминацию и обязуются проводить всеми возможными средствами и безотлагательно политику устранения расовой дискриминации во всех ее формах, а также способствовать взаимопониманию между расами, для чего:
(а) Каждое государство-участник обязуется не участвовать ни в каких актах или практике расовой дискриминации против лиц, групп лиц или институтов и обязуется обеспечить, чтобы все государственные власти и общественные институты как общенационального, так и местного уровня, действовали в соответствии с этим обязательством;
(в) Каждое государство-участник обязуется не финансировать, не защищать и не поддерживать расовую дискриминацию, осуществляемую любым лицом или организацией;
(е) Каждое государство-участник обязуется по возможности поддерживать интеграционистские многорасовые организации и движения, а также другие средства устранения порогов между расами, и противодействовать всему, что способствует усилению расового разделения».
• Статья 5 КУРД предусматривает:
«В соответствии с фундаментальными обязательствами, заложенными в Статье 2 настоящей Конвенции, государства-участники обязуются запрещать и устранять расовую дискриминацию во всех ее формах и гарантировать право каждого, без различения расы, цвета кожи и национального или этнического происхождения, на равенство перед законом, в частности, в обладании следующими правами: … (в) Политические права, в частности, право участвовать в выборах – избирать и быть избранным – на основе всеобщего и равного избирательного права, участвовать в правительстве, а также в проведении общественных мероприятий на любом уровне и иметь равный доступ к общественным службам;
(d) Другие гражданские права, в частности: … (vii) Право на свободу мысли, совести и религии; (viii) Право на свободу мнений и их выражения; Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 6 _______________________________________________________________________________________________ (ix) Право на свободу мирных собраний и ассоциаций. • В статье 2 Декларации ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным или языковым меньшинствам говорится:
«(2) Лица, принадлежащие к меньшинствам, имеют право активно участвовать в культурной, религиозной, общественной, экономической и государственной жизни.
(3) Лица, принадлежащие к меньшинствам, имеют право активно участвовать в принятии решений на национальном и там, где это уместно, на региональном уровне по вопросам, относящимся к этим меньшинствам или регионам, в которых они проживают, способом, не противоречащим национальному законодательству.
(4) Лица, принадлежащие к меньшинствам, имеют право основывать свои ассоциации и обеспечивать их функционирование;
(5) Лица, принадлежащие к меньшинствам, имеют право устанавливать и поддерживать без какой-либо дискриминации свободные и мирные контакты с другими членами своих групп и с лицами, принадлежащими к другим меньшинствам, а также заграничные контакты с гражданами других государств, с которыми они связаны национальными или этническими, религиозными или языковыми отношениями».
• Статья 15 Рамочной Конвенции Совета Европы по защите национальных меньшинств предусматривает, что:
«Государства-участники будут создавать условия, необходимые для эффективного участия лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в культурной, общественной и экономической жизни, а также в государственных делах, в частности, в тех, которые оказывают влияние на эти меньшинства».
• Параграфы 5 и 6 Документа Копенгагенского Совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (Копенгагенский Документ) предусматривают, что «среди тех элементов справедливости, которые являются существенными для полного выражения естественного достоинства и равных и неотъемлемых прав человека … воля народа, свободно и справедливо выраженная на регулярных и подлинных выборах, является основой власти и легитимности всех правительств».
• Параграф 35 Копенгагенского Документа требует от стран-участниц ОБСЕ «уважать право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам на эффективное участие в государственных делах, включая участие в делах, относящихся к защите и содействию самоидентификации таких меньшинств».
• Равным образом международное право обеспечивает некоторые важные ограничения прав и свобод, перечисленных выше. 13 Эти ограничения включают Статью 4 КУРД, которая гласит: 13 За исключением допустимых ограничений прав и свобод, провозглашенных выше, является важным помнить, что имеются также специальные запреты, которые могут быть уместными. К ним следует отнести Статью 20 МДГПП (запрещающую «пропаганду войны» и «любые оправдания национальной, Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 7 _______________________________________________________________________________________________
«Государства-участники осуждают любую пропаганду и любые организации, которые базируются на идеях или теориях превосходства одной расы или группы лиц одного цвета кожи или одного этнического происхождения над другими, или которые пытаются оправдать или разжигать расовую ненависть и дискриминацию в любой форме; и обязуются предпринять необходимые и действенные меры, направленные на устранение всех предпосылок или актов такой дискриминации, при этом полностью соблюдая принципы, воплощенные во Всеобщей Декларации прав человека, а также права, четко обозначенные в Статье 5 данной Конвенции, в том числе:
(а) объявят преступлением, подлежащим наказанию в соответствии с законом, любое распространение идей, основанных на расовом превосходстве или расовой ненависти, подстрекательство к расовой дискриминации, а также акты насилия или подстрекательство к ним, направленные против какой-либо расы, или групп лиц другого цвета кожи, или этнического происхождения, а также любые формы содействия расистской деятельности, включая ее финансирование;
(в) объявят нелегальными и запретят организации, а также организованные и все другие виды пропагандистской деятельности, которые содействуют расовой дискриминации и разжигают ее, а также будут признавать участие в таких организациях или деятельности в качестве преступления, наказуемого по закону;
(с) Не разрешат органам власти или государственным институтам, общенациональным или местным, содействовать расовой дискриминации и разжигать ее».
V. ЛУНДСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ВЫБОРАМ: № 7
«Опыт Европы и других стран демонстрирует важность избирательного процесса в содействии участию меньшинств в политической жизни. Государства-участники должны гарантировать лицам, принадлежащим к меньшинствам, право на участие в ведении государственных дел, в том числе, право принимать участие в голосовании и выдвигать свои кандидатуры без дискриминации.»
А. Пояснения к содержанию
От государств требуется гарантировать право лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, на их участие в жизни государства. Эта гарантия наилучшим образом соблюдается при ее включении в конституцию страны. Конституция должна строго охранять это право.14 В ней должны также содержаться условия, при которых эти права могут быть
расовой и религиозной ненависти, которая демонстрирует побуждение к дискриминации, враждебности или насилию и Статью 6(2) Рамочной Конвенции по защите национальных меньшинств (требующую от государств-участников принятия мер по защите лиц от дискриминации, враждебности или насилия). 14 Существуют различные формулы закрепления в конституции защищаемых ею прав: смотрите, например, включение Декларации прав человека от 1789 года в преамбулу Конституции Франции; Базисные права в статьях с 1 по 19 Основного Закона Германии; Поправки с I по X, с XIII по XV, XIX, XXIV и XXVI к Конституции США; Канадскую Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 8 _______________________________________________________________________________________________ ограничены в законодательном порядке. Например, Международный Договор по гражданским и политическим правам разрешает государствам ограничивать гражданские и политические права одних в целях защиты прав других в целях обеспечения национальной безопасности и поддержания общественного порядка.15
Право на участие в общественной жизни имеет следующие два аспекта, которые требуют более детального анализа:
• набор индивидуальных прав, гарантирующих участие в выборах и в общественной жизни; и • право на отсутствие дискриминации при реализации этого пакета прав для лиц, принадлежащих к национальному меньшинству.
1. Индивидуальные права на участие в выборах
Имеется набор индивидуальных прав, рассматриваемых как принципиально важные для установления и поддерживания демократии. Они охватывают как право учреждать политические партии и другие ассоциации, так и право участвовать в избирательной кампании, выдвигаться на выборах в качестве кандидата и право голосовать на этих выборах. Эти права шире, чем права отдельного избирателя. Они включают в себя права политических партий и объединений агитировать в свою поддержку и вести избирательную кампанию.
Этот пакет обычно разбивается на следующие отдельные права:
• право на голосование, в частности, право на тайное голосование; • право на регулярные и справедливые выборы; • право выдвигаться в качестве кандидата; • свобода ассоциаций; • свобода собраний; • свобода выражения.
Эти права должны быть гарантированы в конституции. Хотя во многих конституциях обычно содержится разрешение законодательным органам ограничивать эти права, сами эти ограничения должны быть подвергнуты тщательному изучению, чтобы убедиться в том, что они не нарушают международные стандарты и, в более общем смысле, не влияют отрицательно на участие национальных меньшинств в общественной жизни. Примерами проблематичных ограничений являются:
Хартию Фундаментальных прав и свобод, которая образует Часть I Конституционного Акта Канады; Национальные цели и руководящие принципы, а также Основные социальные обязательства в Конституции Папуа Новой Гвинеи; Фундаментальные права в Части III Конституции Индии; Люксемуржцы и их права в главе II Конституции Люксембурга; Фундаментальные принципы в Статьях с 1 по 11 Конституции Италии; Фундаментальные права в Главе I Конституции Голландии; статьях 40-44 Конституции Ирландии; Главе 2 Инструментов Управления Швеции; Части I Конституции Испании; Статье 8 и Главе XII Конституции Венгрии и т.д. 15 Смотрите также: особые ограничительные положения, приложенные к каждому праву в Европейской Конвенции по правам человека и к различным Фундаментальным правам в Главе I Конституции Голландии. Примеры общих ограничительных условий смотрите: в разделе 1 Канадской Хартии Фундаментальных прав и свобод; разделе 36 Южно-Африканской Конституции; ограничения в статьях 18, 18а и 19 Основного Закона Германии; Статьях с 12 по 14 Свода юридических правительственных документов Швеции. Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 9 _______________________________________________________________________________________________
• требование по владению определенным языком для занятия государственной должности; • чрезмерные требования в вопросе регистрации политических партий; • требования по территориальному охвату, которые вынуждают партии или кандидатов выдвигаться в определенном числе провинций или районов или даже заставляют их иметь в каждой провинции отдельное бюро, в том случае, если эти требования приводят к дискриминации против национальных меньшинств.
Право голоса • Право голоса, рассматриваемое в данном контексте, является общим правом голоса. Некоторые государства наделяют представителей национальных меньшинств дополнительным голосом.16 Право на дополнительный голос в целом должно рассматриваться применительно к различным формам представительства национальных меньшинств и их участия в общественной жизни. Эти вопросы будут рассмотрены ниже в главе 7.
• Хотя обычно конституции ограничиваются предоставлением права голоса только собственным гражданам, это ограничение может быть источником конфликта в тех государствах, национальные меньшинства или значительная часть населения которых не являются гражданами, если оно сформулировано таким образом, что ведет к дискриминации против национальных меньшинств. В таком случае имеется много причин для потенциального конфликта. Эти причины варьируются от формы, в которой требования о гражданстве отражены в законе (например, ограничения гражданства для отдельных этнических групп), до создания административных трудностей для получения гражданства. В сущности, вопрос гражданства не должен быть использован таким образом, чтобы он приводил к дискриминации граждан, принадлежащих к национальным меньшинствам.
• Критерии приемлемости для регистрации в качестве избирателя могут также иметь определенные последствия для национальных меньшинств. Предоставление права на голосование только тем, кто постоянно проживает в данной местности, отрицательно сказывается на правах кочевых народов. Включение или исключение избирателей, проживающих за границей, может также негативно сказаться на участии национальных меньшинств.
Право на регулярные и честные выборы • Выборы должны быть не только регулярными. Они должны проводиться через разумные промежутки времени. В большинстве конституций предусмотрено проведение выборов через промежуток от 2 до 5 лет.
• Фундаментальным для честных выборов является право на тайное голосование. Оно особенно важно для тех обществ, в которых имеются национальные меньшинства. Наряду с обеспечением самого этого права, государство должно принять все необходимые меры для того, чтобы избиратели, принадлежащие к национальному
16 Примеры того, как различные государства стараются учесть интересы национальных меньшинств смотрите в Статьях 32В и 68 Конституции Венгрии; в Конституции Канады (Статья 23 Канадской Хартии прав и свобод (см. выше сноску 7), которая защищает право на образование на языке национальных меньшинств); в Статьях 53 и 55 Конституции Испании. Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 10 _______________________________________________________________________________________________ меньшинству, были убеждены, что их голосование является действительно тайным. В это отношении следует обратить внимание на параграф 7.4 Копенгагенского Документа, которые гласит, что государства-участники «обеспечат, чтобы выборы проводились тайным голосованием или равно свободной процедурой голосования…».
• Выборы должны быть организованы и проведены справедливым образом. Это право имеет два аспекта. Выборы не только должны быть организованы и проведены справедливым образом, но и не должны давать повода сомневаться в их справедливости. Легитимность процесса выборов особенно важна для тех обществ, в которых существует этническая напряженность и высокая степень недоверия.
• Имеются различные организационные и процедурные формы, которые государства могут использовать для обеспечения справедливых выборов. Различные варианты этих форм рассматриваются ниже в параграфе 7.
Право выдвигаться в качестве кандидата • Право выдвигаться в качестве кандидата на государственную должность должно быть гарантировано конституцией. Ограничения этого права должны быть тщательно изучены для того, чтобы убедиться, что не существует никаких препятствий для занятия должности или выдвижения в качестве кандидата на эту должность для граждан, принадлежащих к национальным меньшинствам. Хотя языковые ограничения и могут устанавливаться для определенных процедур в государственных институтах, включая парламентские, отказ на языковых основаниях любому, кто выдвигается в качестве кандидата, является нарушением Статьи 25 МДГПП, и более того, нарушает свободу избирателей выбирать своих представителей.17 Например, языковые ограничения могут привести к исключению кандидатов из национальных меньшинств еще на стадии выдвижения.
Свобода ассоциаций • Эта свобода важна по двум причинам. Она должна гарантировать не только право образовывать политические партии, но и право формировать органы гражданского общества, такие, как неправительственные и культурные организации, которые могут поддерживать или представлять в обществе национальные меньшинства.
• Концепция свободы ассоциаций включает ряд соподчиненных прав, в том числе:
- право образовывать политические партии и ассоциации; - право вступать в политические партии и ассоциации; - право участвовать в законной деятельности политических партий и ассоциаций. Это право участвовать должно быть сформулировано таким образом, чтобы оно включало особое право на организацию поддержки и ведения агитации от имени политической партии.
17 Хорошо известны примеры того, что избираются представители, которые имеют проблемы со слухом, зрением или речью. Более того, любые такие языковые требования становятся очень проблематичными, как только речь заходит о критериях знания языка и способах проверки этого знания. Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 11 _______________________________________________________________________________________________
• Часто лучше всего предусмотреть эти права в конституции, чем оставлять их на усмотрение обычного законодательства, нормативных актов или толкования судами.
• Данное право часто ограничивается в законодательном порядке. Эти ограничения необходимо тщательно изучить, чтобы убедиться в том, что они не нарушают международные стандарты и не оказывают отрицательного влияния на эффективное участие национальных меньшинств в общественной жизни.
• Важным является право национальных меньшинств на самоидентификацию. В этом отношении не следует поощрять практику навязывания сверху национальным меньшинствам их «этнической» принадлежности В вопросе классификации меньшинств хорошим примером права на самоидентификацию является Венгрия, хотя в случае с Венгрией ранее имели место определенные проблемы. Другим хорошим примером является Новая Зеландия в случае с ее народом маори.
Свобода собраний Эта свобода тесно связана со свободой ассоциаций. Эта свобода особенно важна в контексте выборов, поскольку право на проведение собраний является фундаментальной частью демократической политики. Из этого права вытекает право на протест.
Эта свобода должна быть гарантирована в конституции. Это такая свобода, которая обычно подлежит ограничениям, таким как поддержание общественного порядка. Хотя общественный порядок обычно рассматривается как достаточное основание для ограничения этого права, трудности возникают при применении такого ограничения. Решение вопроса о том, в каком случае имеется достаточно оснований для запрещения митинга или акции протеста, обычно предоставляется государственным чиновникам. На практике эта свобода может быть ограничена, особенно если отсутствует возможность быстрого пересмотра подобных решений в судебном порядке.
Эта свобода может быть также подорвана практикой отказа политическим партиям или другим ассоциациям, представляющим национальные меньшинства, в возможности использовать имеющиеся общественные помещения, такие, как залы городских собраний и т.п.
Свобода выражения Эта свобода является одним из краеугольных камней демократического государства и является фундаментальной в обеспечении эффективного участия национальных меньшинств в общественной жизни. Наилучшим образом эта свобода гарантирована в том случае, если она включена в конституцию страны. Правительства иногда стремятся оправдать ограничения этой свободы интересами национальной безопасности. Эти ограничения должны подвергаться самому пристальному рассмотрению, чтобы убедиться в том, что они являются обоснованными и соразмерными. В частности, необходимо отдельно проанализировать влияние этих ограничений на участие национальных меньшинств в общественной жизни.
Обязанность государства гарантировать свободу выражения в соответствии с международным или местным законодательством не должна рассматриваться с негативистских позиций, то есть, сводиться только к обязанности не вмешиваться в Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 12 _______________________________________________________________________________________________ вопросы, связанные с данной свободой. Государство должно обеспечивать национальным меньшинствам разумный доступ к государственным средствам массовой информации для выражения своих взглядов.
2. Запрет дискриминации
• Индивидуальные права на участие в общественной жизни должны быть распространены на всех граждан, независимо от этнического или национального происхождения, языка или религии. Эти права должны быть равными для всех.18 Дискриминация не обязательно бывает преднамеренной. Она может возникать и непреднамеренно. Нейтральные критерии при некоторых обстоятельствах имеют дискриминирующее воздействие. Например, проживание в данной местности является обычным требованием для регистрации в качестве избирателя при избирательных системах, базирующихся на избирательных округах. Однако, это требование может действовать как дискриминационное против беженцев (имеются в виду граждане или лица, постоянно проживающие в данной стране, которые вынуждены были бежать за границу), кочевых народов и временно перемещенных лиц. Требования по проживанию могут быть также направлены и против граждан, принадлежащих к национальным меньшинствам.
Требования, определяющие право зарегистрироваться в качестве избирателя, могут также иметь дискриминирующее воздействие, направленное против граждан, принадлежащих к национальным меньшинствам. Ниже перечислены примеры того, как вообще эти требования могут вести к дискриминации в отношении лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам.
• Наличие гражданства часто является фундаментальным требованием при определении права участвовать в голосовании. Соответственно, требования к гражданству имеют прямое влияние на право участвовать в голосовании. Следующие примеры показывают, какое влияние могут иметь законы, регулирующие вопрос гражданства:
- если условием гражданства является факт определенной этнической принадлежности, это может быть дискриминационным против граждан, которые принадлежат к национальным меньшинствам и не относятся этому этносу; - требование о том, что для получения гражданства необходимо, чтобы оба родителя были гражданами данной страны, может применяться таким образом, что будет дискриминирующим против национальных меньшинств,
18 Договор о взаимопонимании, сотрудничестве и добрососедстве между Румынией и Венгерской Республикой относится только к венгерскому национальному меньшинству в Румынии, однако, большинство из положений этого двустороннего договора затрагивает также и другие румынские меньшинства. Статья 15.1(а) подтверждает, что Румыния обязуется применять «при регулировании вопроса прав и обязанностей граждан, принадлежащих к национальным меньшинствам» Рамочную Конвенцию Совета Европы, касающуюся национальных меньшинств, в том случае, если ее «внутреннее законодательство не содержит более благоприятных нормативов». Другие положения, относящиеся к национальным меньшинствам в Румынии, в целом включают доступ к свободному обмену информацией на родном языке (Статья 15.4), право принимать участие в решении вопросов общенационального или местного уровня через представителей, избираемых в органы центральной или местной власти (Статья 15.5), а также уважение к культурному и историческому наследию национальных меньшинств (Статья 15.6). Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 13 _______________________________________________________________________________________________ особенно в тех случаях, когда это меньшинство было вынуждено перейти национальную границу; - ограничения в вопросах двойного гражданства могут пагубно отразиться на национальных меньшинствах.
• свободное владение официальным языком принадлежит к требованиям, которое может быть дискриминационным по отношению к национальным меньшинствам, которые не говорят на этом языке;
• государства не должны предписывать или запрещать использование какого-либо языка при ведении избирательных кампаний;
• требования по цензу оседлости могут быть дискриминационными в отношении национальных меньшинств. Ценз оседлости может быть использован дискриминационным образом против беженцев и временно перемещенных лиц. Временно перемещенные лица безусловно должны иметь возможность для реализации своего права голоса. Там, где это позволяет обстановка, беженцы должны иметь определенные возможности для голосования
Следует отметить, что хотя право участвовать в общественной жизни может быть освящено конституцией и законодательством, необходимо также обеспечить на практике, чтобы не было никаких административных или других порогов, не позволяющих гражданам, принадлежащим к национальным меньшинствам, пользоваться своими правами в полном объеме. Должны быть предприняты меры, чтобы обеспечить следующее:
• Настолько широко, насколько это возможно, граждане, принадлежащие к национальным меньшинствам, должны быть проинформированы на их собственном языке о своих правах участвовать в общественной жизни и о том, как именно эти права могут быть реализованы;
• Процесс регистрации избирателей должен быть организован таким образом, чтобы дать возможность гражданам, принадлежащим к национальным меньшинствам, зарегистрироваться без затруднений и материальных затрат. Имеется в виду необходимость следующих административные мер: - насколько это возможно, бланки для регистрации и пояснительные документы должны быть на языке национальных меньшинств; - регистрационные бюро должны размещаться в таких местах и работать в такое время дня, чтобы не создавать для граждан трудности или дополнительные расходы при регистрации.
• должна быть создана такая атмосфера, при которой граждане, принадлежащие к национальному меньшинству, могли бы свободно агитировать, собирать голоса, голосовать, выдвигаться в качестве кандидатов и участвовать в общественной жизни. Государство должно открыто осуждать дискриминацию и насилие против национальных меньшинств и предпринимать активные меры для предотвращения дискриминации и насилия, а также наказывать тех, кто имеет отношение к этим преступлениям; Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 14 _______________________________________________________________________________________________
• на пути граждан, выступающих в качестве кандидатов или регистрирующихся в качестве политической партии, не должны создаваться слишком сложные препятствия, такие как неразумно высокие расходы или требования по предоставлению крупных сумм в качестве депозитов;
• законодательство по финансированию политических партий не должно быть дискриминационным или несправедливым. В частности, не должно быть дискриминации при регулировании вопроса о внешнем или зарубежном финансировании политических партий или движений национальных меньшинств;
• любое финансирование политических партий из государственных фондов должно быть свободным от дискриминации по отношению к отдельным этническим группам или группам национальных меньшинств;
• сбор подписей кандидатами должен регулироваться таким образом и в такой форме, чтобы не допускать несправедливой дискриминации против группировок меньшинств;
• требования по представительству, обязывающие партии выдвигать кандидатов в определенном числе округов или регионов, также не должны быть дискриминационными;
• не должно быть никаких ограничений по использованию какого-либо языка во время избирательной кампании;
• владение языком не должно использоваться в качестве критерия при регистрации в качестве избирателя или при выдвижении в качестве кандидата на государственную должность;
• не должен использоваться в качестве ограничивающего критерия факт проживания за границей, особенно в ситуации непосредственно после конфликта, когда за границей может оказаться значительное количество беженцев из числа меньшинств. Вопрос голосования за пределами своих территорий является важным, поскольку он может повлиять на права меньшинств.
В. Законодательная база и ее варианты
Внутреннее законодательство государства должно включать международные нормы и стандарты. Является предпочтительным, чтобы право участвовать в общественной жизни без дискриминации было включено в конституцию и чтобы эти нормы были закреплены конституционным образом. Избирательное законодательство, реализующее эти права, должно разрабатывать их дальнейшие детали. Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 15 _______________________________________________________________________________________________ Конституционные права Конституция должна предоставить всем лицам право участвовать в общественной жизни без дискриминации. Различные государства ОБСЕ уже предусмотрели в своих конституциях нормы, касающиеся этих прав:19
• Общее право участвовать в общественной жизни. Например:
- Статья 70 Конституции Венгрии; - Статья 38 Конституции Германии; - Статьи 3 и 4 Конституции Нидерландов; - Статья 39 Конституции Республики Молдова.
• Право на отсутствие дискриминации на основании расы, национальности, этнического или социального происхождения. Например:
- Статья 14 Конституции Испании; - Статья 3 Конституции Германии; - Статья 70А Конституции Венгрии; - Статья 16(2) Конституции Республики Молдова; - Статья 14 Конституции Грузии; - Статья 15(3) Конституции Республики Киргизия; - Статья 19 Конституции Российской Федерации.
• Право избирать. Например:
- Статья 4 Конституции Нидерландов; - Статья 16 Конституции Ирландии; - Статья 70 Конституции Венгрии; - Статья 38 Конституции Германии; - Статья 1(6) Конституции Республики Киргизия; - Статья 49(2) Конституции Грузии; - Статья 38 Конституции Республики Молдова.
Конституционное закрепление • Определенные положения и права, содержащиеся в конституции могут быть настолько важными, что требуется их дальнейшее закрепление. Конституционные нормы могут быть закреплены таким образом, при котором для законодателей становится более трудным процесс их изменения. Целью конституционного закрепления является не только обозначить фундаментальную природу закрепленных норм и приверженность конституции к ценностям, содержащимся в этих нормах, но также и предоставить дополнительные гарантии тем, кто пользуется результатами применения этих норм.
• Конституционное закрепление может производиться в разных формах. При этом стандартный механизм предусматривает требование повышенного уровня
19 Эти примеры не являются исчерпывающими и не означают, что поскольку какие-то права содержатся в конституции, они осуществляются также и на практике. Положения конституций приведены по состоянию на 15 августа 2000 года. Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 16 _______________________________________________________________________________________________ квалифицированного большинства при голосовании по подобным вопросам в законодательных органах. Другие механизмы могут требовать прохождения специальных процедур, предусматривающих участие всех соответствующих сторон или поддержку большинства из нижестоящих законодательных органов при федеральной системе управления государством.
• В случаях рассмотрения вопросов, связанных с правами, может быть также рекомендовано проведение референдума или плебисцита.
VI. ЛУНДСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ О ВЫБОРАХ: № 8
«Регулирование вопроса создания и деятельности политических партий должно происходить в рамках принципа международного права о свободе ассоциаций. Этот принцип включает свободу учреждать политические партии на базе общинной идентификации а также на базе идентификации, не связанной исключительно с интересами отдельной общины».
А. Пояснения к содержанию
Первая фраза этой рекомендации является нормативной. Государства обязаны соблюдать международный принцип свободы ассоциаций. Этот принцип может содержаться в следующих международных стандартах:
- Статья 22 Международного Договора по гражданским и политическим правам;
- Статья 2 Декларации ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным или языковым меньшинствам, которая специально предусматривает, что лица, относящиеся к этим меньшинствам, имеют право образовывать и поддерживать: Ø свои собственные ассоциации; и Ø общаться с другими членами своих групп, даже если те являются гражданами другого государства;
- Статья 11 Конвенции по защите прав человека и фундаментальных свобод;
- Статья 7 Рамочной Конвенции по защите национальных меньшинств (ETS No. 157, 1995) Совета Европы гласит, что государства-участники будут уважать право каждого лица, принадлежащего к этим меньшинствам, на свободу мирных собраний, свободу ассоциаций, свободу выражения и свободу мысли, совести и религии;
- Параграф 7.6 Копенгагенского Документа ОБСЕ, который требует «уважать право отдельных лиц и групп образовывать в условиях полной свободы свои собственные политические партии или другие политические организации и обеспечивать таким политическим партиям и организациям необходимые правовые гарантии, дающие им возможность состязаться друг с другом на основе равного отношения со стороны закона и государственной власти».
Международные принципы предполагают, что личность имеет право: Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 17 _______________________________________________________________________________________________ - общаться с любым лицом, будь то гражданин данной страны, лицо, имеющее вид на жительство, беженец или иностранец; - образовывать ассоциацию; - определять цели, формулирующие особенности и внутренние правила ассоциации; и - решать в условиях отсутствия дискриминации, кто может и кто не может быть членом ассоциации.20
Хотя государство имеет право регулировать вопрос практической реализации свободы ассоциаций, государство не может вмешиваться в этот вопрос, если только такое вмешательство не оправдано вынуждающими обстоятельствами. Как в международном, так и сравнительном конституционном праве любое вмешательство в эту свободу строго регламентировано.21 Вмешательство может быть оправдано лишь если: - оно предписано законом; - закон разрешает такое вмешательство только на следующих основаниях: Ø национальная безопасность; Ø общественный порядок и общественная безопасность; Ø защита здоровья и морали; Ø защита прав и свобод других лиц (как это сформулировано в международных документах по правам человека); - вмешательство необходимо в демократическом обществе.
Ограничения прав ассоциаций, содействующих интересам национальных меньшинств, обычно базируются на интересах национальной безопасности. Такое ограничение вряд ли может быть оправдано угрозой национальной безопасности, если только ассоциация не пропагандирует применение насилия для достижения своих целей. Европейский трибунал по правам человека последовательно проводит мысль о том, что пока отсутствует призыв к насилию или антидемократическим действиям, ассоциация, которая стремится к изменению существующих структур государства мирным и демократическим путем, не может только на этом основании рассматриваться как угрожающая его национальной безопасности.22 Тот факт, что политическая партия стремится мобилизовать национальное меньшинство для достижения его собственных целей, сам по себе не оправдывает вмешательство государства.
Хотя представляется нормальным оставлять за государством решение вопроса ограничения в рамках закона деятельности объединений, у государства существуют и обязательства по
20 Государство обязано, в частности на основании Статьи 2D и Статьи 5 Конвенции по ликвидации всех форм расовой дикриминации, запрещать большинству исключать лица, принадлежащих к национальным меньшинствам, из участия в ассоциациях, учрежденных большинством. Большинство не может учреждать профессиональные союзы, которые будут закрыты для представителей меньшинств; также не могут учреждаться такие профессиональные организации, в которые меньшинства не будут иметь доступа. Этот же принцип применителен к ассоциациям, учреждаемым меньшинствами. Государство должно запретить исключения на основе, например, национальной или этнической принадлежности. Отсюда ассоциации, учрежденные меньшинствами для содействия развитию культуры меньшинства, не могут по своему желанию лишать членства лицо, принадлежащее к другим группам. 21 Смотрите, например, подход, принятый Европейским трибуналом по правам человека (ЕТПЧ) в деле Сидиропулос и другие против правительства Греции (57/1997/841/1047), параграф 38, в котором трибунал заявляет, что «исключения из права на ассоциацию не должны трактоваться расширительно». 22 В деле Социалистическая Партия и другие против правительства Турции (00021237/93), параграф 47 ЕТПЧ утверждает, что сам факт того, что программа политической партии «считается несовместимой с текущими принципами и структурами … государства, не делает ее несовместимой с правилами демократии. Сущностью демократии является создание условий для предложения и обсуждения различных политических программ, даже таких, которые ставят под сомнение способ, которым в настоящее время создано данное государство, при условии, что они не наносят вреда самой демократии» . Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 18 _______________________________________________________________________________________________ запрещению определенных видов деятельности, включая запрет на деятельность объединения. Статья 4 Конвенции по ликвидации всех форм расовой дискриминации требует от государств принятия эффективных мер, таких, как запрет организаций, которые пропагандируют и разжигают расовую дискриминацию.
Этот принцип применим ко всем, а не только к политическим организациям. В рамках данных рекомендаций этот принцип применим к политическим партиям, культурным и общинным объединениям, которые представляют национальные меньшинства, а также к неправительственным организациям, которые поддерживают эти меньшинства.
Применение этого принципа в контексте национальных меньшинств ясно предполагает их право учреждать объединения, базирующиеся на общинном единстве, а также такие объединения, которые организованы на межобщинной основе. Хотя государства могут предпринимать шаги к поощрению объединений, создаваемых на многонациональной основе, государство должно также гарантировать национальным меньшинствам право на создание в рамках закона организаций, основанных на общинном принципе.
Очевидно, что хотя обязательным для каждого государства и является найти лучший способ учета противоположных интересов различных слоев своего населения, оно обязано, как минимум, обеспечивать свободу ассоциаций. В этом случае, если деятельность лиц, объединяющихся на основе общинных интересов для создания политической партии, не ведет к насилию или не вступает в противоречие с правами других граждан, не должно быть никаких препятствий к созданию объединений.
В. Законодательная база
- Право на свободу объединений должно быть закреплено в конституции государства. Это право не должно быть ограничено законодательной или исполнительной властью, за исключением тех случаев, которые могут встречаться в демократическом обществе.
Любые ограничения свободы ассоциаций должны быть предписаны законом. Не должно быть никакого предварительного одобрения со стороны государства вопроса учреждения ассоциации, хотя и является допустимым, чтобы государство для определенных целей требовало необходимость регистрации ассоциаций, при условии, что процедура регистрации не создает на практике трудностей для регистрации и работы ассоциации.
VII. ЛУНДСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ВЫБОРАМ: № 9
«Избирательная система должна обеспечивать представительство и влияние меньшинств. • В тех районах, где наблюдается концентрация меньшинства, образование одномандатного округа может обеспечить достаточное представительство меньшинства. • Система пропорционального представительства, при которой процент голосов, полученный партией на национальных выборах, соответственно переходит в число мест в законодательном органе, может способствовать представительству меньшинств. Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 19 _______________________________________________________________________________________________
• Некоторые формы привилегированного голосования, при котором избиратели расставляют кандидатов по местам в порядке собственного предпочтения, может содействовать представительству меньшинств и межобщинному взаимодействию. • Более низкий порог для представительства в законодательном органе может способствовать увеличению возможностей для национального меньшинства получить доступ к управлению.
А. Пояснения к содержанию
Исходной посылкой рекомендаций, приведенных в этом параграфе, является то, что государства, которые имеют хорошо организованную систему демократических политических институтов, более успешно справляются с конфликтами и политическими осложнениями, особенно с теми, которые связаны с национальными меньшинствами. Соответственно, организация политических институтов и, в частности, избирательной системы играет важную роль в разрешении конфликтов и обеспечении их мирного исхода, поскольку она направляет в сторону эффективного участия в общественной жизни такие интересы, которые могли бы в другой ситуации способствовать разжиганию конфликта. Это особенно верно для обществ, в которых имеются соперничающие этнические группировки. Если избирательная система не отвечает реальным нуждам общества и его социальных структур, она может не только вызвать политические и административные проблемы, но и сама может стать причиной конфликта. Отсюда следует, что важным практическим применением Лундских рекомендаций является первоначальный анализ существующей избирательной системы и ее улучшение, если это необходимо для достижения поставленных целей.
Избирательные системы могут быть специально разработаны таким образом, чтобы соответствовать специфическими потребностям общества. Это связано с тем, что они предписывают, каким образом голоса должны превращаться в мандаты. Выбор системы может вести к различным конечным результатам для одного и того же числа голосов. Например, избирательная система, базирующаяся на округах, может часто приводить к другим результатам, чем система строго пропорционального представительства.23 При определенных обстоятельствах это различие в результатах может означать для партии приобретение или потерю власти. Это может также определить разный уровень представительства для партий, особенно для тех, которые выражают интересы меньшинств.
Таким образом, выбор подходящей избирательной системы является чрезвычайно важным. Однако, избирательная система сама по себе не способна разрешать потенциальный этнический конфликт. Избирательная система должна рассматриваться как один из множества взаимодействующих механизмов, которые взятые совместно будут служить удовлетворению интересов национальных меньшинств и обеспечивать их эффективное участие в
23 Например, во время последних выборов в 1997 году в Соединенном Королевстве, сорок три процента голосов, полученных лейбористской партией обеспечили ей шестьдесят три процента мест (всего 418). Строго пропорциональная система представительства дала бы ей только 283 места. Особенно ярким примером того, как избирательная система может привести к серьезному конфликту, является Лесото. На выборах в 1998 году правящая партия победила в 79 из 80 округов, получив всего лишь 60,5 процентов голосов избирателей. Насилие после выборов во время акции протеста против такого результата привело к вооруженному вмешательству соседних государств и созданию переходной политической власти, принявшей на себя ответственность за разработку новой избирательной системы с включением элементов как системы пропорционального представительства, так и системы, базирующейся на избирательных округах. Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 20 _______________________________________________________________________________________________ общественной жизни. Так, например, резервированием мест для отдельных общин можно обеспечить их представительство, однако без учета более глубинных процессов и механизмов, таких как финансирование, право на участие в выборах, обучение и образование, подобное представительство может иметь незначительное влияние.
Соответственно, хотя избирательная система и сможет обеспечить представительство меньшинства в законодательных органах, это не дает никаких гарантий того, что меньшинство, представленное в законодательном органе, получит возможность играть реальную роль в структурах парламента или правительства. Одного представительства часто бывает недостаточно и оно должно поддерживаться дополнительными мерами. Например, в парламенте депутатам от меньшинства могут быть предоставлены ключевые места в тех парламентских комитетах, которые занимаются вопросами, затрагивающими интересы национальных меньшинств, или могут быть предусмотрены специальные процедуры, предусматривающие для представителей меньшинства право вето по вопросам, относящимся к меньшинствам. В правительственных структурах пропорциональное распределение руководящих должностей может быть частью механизма, который следует предусматривать для обеспечения реального участия меньшинства в общественной жизни. Все эти дополнительные меры служат тому, чтобы превратить до этого формальное представительство меньшинства в парламенте в значимое участие меньшинства в жизни общества. Также может иметь место ощущение всего лишь видимости в предоставлении национальному меньшинству мест в парламенте, если оно не имеет возможности превратить эти места в платформу для ощутимого влияния на те решения, которые затрагивают интересы самого меньшинства. Это ощущение подрывает легитимность мероприятий государства по созданию необходимые условия для меньшинства, что позволяет этническим лидерам наступать на права, уже предоставленные меньшинству государством и таким образом подрывать их.
Необходимо, чтобы избирательная система учитывала наличие перемещенных лиц или беженцев, которые могут проживать за пределами страны. Это особенно важно после серьезных этнических конфликтов, когда беженцы или перемещенные лица могут принадлежать в основном к одной общине. В этом случае система округов может быть не вполне подходящей, поскольку у этих людей возникнут естественные трудности в регистрации или голосовании в своем округе.
Также существенной для избирательной системы является необходимость принимать во внимание наличие национальных меньшинств, которые не ведут оседлый образ жизни. Строгое применение системы округов может в серьезной степени лишить их избирательных прав. Примером правильного подхода является организация отдельного избирательного округа в бывшей Югославской Республике Македония специально для того, чтобы дать возможность избрать там представителя цыганской общины. Этот район, Шуто Оризари, является местом самой крупной концентрации цыган в Европе.
Процедуры голосования для избирателей, находящихся за пределами страны, должны быть равными и не должны иметь негативного влияния на представительство национальных меньшинств. Если имеются подобного рода процедуры, они должны стимулировать голосование и представительство национальных меньшинств.
Способ и форма сбора статистических данных или проведения переписи населения являются важными в том отношении, что их надежность, точность и справедливость могут повлиять на Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 21 _______________________________________________________________________________________________ представительство национальных меньшинств в отдельных районах.24 Этот вопрос является особенно тонким и деликатным. При проведении операций такого рода не следует требовать от опрашиваемых указывать свое происхождение, так как это может в последующем привести к дискриминации.25
Если национальному меньшинству дают специальную возможность выбрать своего представителя в законодательный орган, то является необходимым, чтобы это «голосование меньшинства» проводилось дополнительно, а не в качестве альтернативы к обычному праву выбирать представителей. Соответственно, если в избирательной системе считается необходимым предоставить избирателям, принадлежащим к национальному меньшинству, право специального голоса, то эти избиратели должны иметь возможность участвовать как в специальном, так и в обычном голосовании. Во время выборов в парламент Хорватии (нижняя палата), члены национальных меньшинств могли по своему выбору голосовать за общенациональный список, но это не лишало их права голосовать и за отдельные списки для меньшинств. (Каждое из венгерских, сербских и итальянских меньшинств имело по одному месту в парламенте, а остальные меньшинства, насчитывающие небольшое число членов, входили в одну группу, из числа которой избирался один депутат). Причиной подобного рода подхода служит понимание того, что было бы ошибочным считать, будто все члены этнических или других общин станут автоматически голосовать только за своих представителей. Необходимо там, где это возможно, поощрять партии, включающие представителей меньшинств в свои списки, что в свою очередь может обеспечить более полное представительство и будет содействовать уменьшению напряженности на этнической почве.
Не следует всегда полагать, будто национальные меньшинства непременно хотят принимать непосредственное участие в управлении государством. В этом отношении нужно учитывать возможность такой ситуации, при которой меньшинства могут придти к выводу, что занятие определенной политической позиции может не отвечать их интересам. Независимо от этого, им не должно чиниться никаких препятствий, если они все-таки сочтут необходимым иметь свое представительство во властных структурах.
В. Законодательная база и варианты
В этом общем принципе Лундских рекомендаций детально разобраны четыре варианта. Каждый из этих вариантов представляет собой механизм, который в зависимости от обстоятельств может помочь и облегчить представительство и влияние меньшинств в законодательных органах. Эти варианты следующие:
• использование одномандатных округов; • система пропорционального представительства; • использование привилегированного голосования; • установление более низкого численного порога для представительства.
24 Подробнее по сложному и чувствительному вопросу сбора данных и проведения переписи смотрите доклады на конференции Международной ассоциации статистиков «Статистика, развитие и права человека», состоявшейся 4-8 сентября 2000 года в Монтрё, Швейцария, в частности, доклады по вопросу о меньшинствах на сессии 6 сентября (публикация ожидается); большинство документов можно получить на сайте конференции в Интернете по адресу www.iaos2000.admin.ch . 25 В прошлом многие меньшинства (в том числе, евреи и цыгане) в результате таких требований имели жестокий опыт. Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 22 _______________________________________________________________________________________________ Каждый вариант подробно рассматривается ниже. Следует отметить, что ни эти варианты, ни данные рекомендации не являются исчерпывающими.
Вариант 1: Там, где меньшинства проживают компактно, достаточное представительство меньшинства могут обеспечить одномандатные округа
Основой многих избирательных систем является представительство от определенных одномандатных округов. Такие системы называются одномандатными. Они имеют два варианта:
• Система пропорционального представительства. При этой системе победителем признается кандидат, набравший наибольшее число голосов, даже если это большинство голосов не означает поддержки большинства избирателей.26 • Мажоритарная система, такая как голосование в два тура или альтернативное голосование. При этой системе для избрания от победителя требуется получение большинства всех поданных голосов. Это может означать необходимость второго тура для двух кандидатов, получивших наибольшее число голосов, если ни один из кандидатов в первом туре не получил большинства всех поданных голосов.
Представители, избранные в рамках таких избирательных систем, становятся привязанными к избирательным округам, от которых их выбрали. Если национальное меньшинство компактно проживает в определенном районе, то оно имеет больше шансов избрать своего представителя.
В большинстве случаев одномандатная система может быть полезной для представительства меньшинств в странах с компактным проживанием этих меньшинств. Если меньшинства проживают компактно, и имеется одномандатная избирательная система, то шансы быть избранными у представителей таких меньшинств будут очень высокими. Такая ситуация имеет место, например, в Албании, в которой на юге проживает греческое меньшинство, в Канаде с франкоговорящим населением в Квебеке, и в Италии с ее франкоговорящим меньшинством Валле д’Аосто и немецкоговорящим меньшинством в провинции Больцано. Если меньшинства рассеяны по всей стране, то, в зависимости от их численности, они не всегда будут гарантировано иметь возможность выбрать своего представителя, поскольку для победы в любом из одномандатных округов им может не хватить достаточного количества голосов.
Потенциальными преимуществами одномандатной системы является: • возможность обеспечения представительства для компактно проживающего меньшинства; • прямая ответственность кандидата перед своим избирательным округом.
Потенциальными недостатками одномандатной системы является следующее:
26 Соответственно если общее число кандидатов равно пяти, то теоретически возможно, что победителем будет объявлен кандидат, набравший всего 21% голосов. Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 23 _______________________________________________________________________________________________
• она создает предпосылки для национальных меньшинств вести кампанию в своем собственном районе, что может потенциально привести к шовинистическому и изоляционистскому подходу и пропаганде. Это также может привести к самоизоляции национальных меньшинств и проведению линий разлома, вдоль которых в будущем возможно развитие этнического конфликта; • она может привести к созданию округов, в которых исключена состязательность, поскольку всегда будут выбираться представители доминирующей этнической группировки; • она не дает возможности голосовать перемещенным лицам, которые могли быть вынуждены покинуть свои общины, если только не были созданы определенные возможности для голосования за пределами страны или округа.
Выбор между системой относительного большинства и мажоритарной системой означает определенную линию поведения для национальных меньшинств. При системе относительного большинства нет смысла бороться за голоса избирателей в своем округе, если национальное меньшинство составляет наибольший процент избирателей, хотя и не их большинство. При мажоритарной системе нет смысла бороться за голоса вне своего национального меньшинства, чтобы получить необходимое большинство голосов.
Если национальное меньшинство компактно проживает только в некоторых районах, а значительное число представителей этого меньшинства рассредоточено по всей территории, то смешанная система может быть более подходящей системой для обеспечения справедливого представительства национального меньшинства в законодательных органах. Одна из таких смешанных систем называется смешанной системой пропорционального представительства (ССПП). Она является вариантом одномандатной системы и системы пропорционального представительства (СПП). Подобного рода система применяется в Германии, Новой Зеландии, Боливии, Италии, Мексике, Венесуэле и Венгрии. В ней делается попытка объединить позитивные моменты обеих систем. Определенная часть представителей27 выбирается в одномандатных округах, а остальная часть – в рамках СПП. Места, зарезервированные для системы СПП, используются в ней для компенсации любой диспропорции в распределении мест, возникшей в результате голосования в округах. А одномандатные округа при этом обеспечивают представительство для избирателей в географическом плане.
Еще одна комбинированная система называется параллельной системой. Как и система ССПП, она объединяет элементы одномандатной системы и системы СПП. Однако, при этой системе места, полученные голосованием в рамках СПП, не используются для компенсации диспропорций. Места, полученные в результате использования СПП, распределяются в соответствии с числом голосов, поданных за политическую партию. Эти голоса определяются или путем подсчета голосов в пользу тех политических партий, которые выставили кандидатов в одномандатных округах, или путем повторного голосования. Примерами стран, применяющих параллельные системы, являются Албания, Армения, Хорватия, Грузия, Россия и Литва.
27 Примерно половина членов парламента, избираемых по избирательным системам, принятым в Германии, Новой Зеландии, Боливии и Венесуэле. Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 24 _______________________________________________________________________________________________
Вариант 2: Система пропорционального представительства, при которой доля голосов, полученных политической партией при общенациональном голосовании отражается в доле занимаемых ею мест в законодательном органе, может содействовать представительству меньшинств.
Система пропорционального представительства по партийным спискам является самой преобладающей формой СПП и наиболее распространенной избирательной системой, предпочитаемой государствами-членами ОБСЕ. При этой системе каждая партия предлагает избирателям конкретный список ее кандидатов, и избиратели поэтому голосуют за партию, а не за отдельного кандидата. Эта система применяется в целом ряде государств, в том числе в Азербайджане, Болгарии, Хорватии, Испании, Португалии и Румынии. Чем более пропорциональной является система, тем больше возможностей она предоставляет меньшинствам, включая распыленные, получить представительство в избираемых органах, если им, конечно, удастся преодолеть установленный процентный порог. Пропорциональная система в Финляндии позволяет шведскому меньшинству, которое является большинством только на Аландских островах, быть представленными своим собственным списком в трех других округах. Это меньшинство имеет также место еще в одном округе через альянс с другими партиями.
Эта система имеет ряд очевидных преимуществ:
• она приводит к строго пропорциональным результатам выборов. Число полученных голосов является пропорциональным числу получаемых мест; • она относительно устойчива к предвыборным махинациям, недобросовестному распределению, а также другим формам влияния на результат путем манипуляций с границами округов; • она является довольно простой как для избирателей, так и для членов избирательных комиссий; • вследствие своего высокого уровня пропорциональности, пропорциональная система партийных списков часто является предпочтительной как наиболее подходящая для обеспечения представительства даже немногочисленных меньшинств.
Следует отметить, что система пропорционального представительства по партийным спискам может скорее иметь эффект продвижения этнических политиков, чем способствовать развитию межэтнических объединений. Опыт применения этой системы в пост-Дейтоновской Боснии является хорошим примером того, что сама по себе пропорциональность не может обеспечить согласие. В Боснии группы представлены в парламенте в пропорции к их численности в общине в целом. Однако, поскольку для достижении успеха на выборах партии могут рассчитывать только на голоса членов своих собственных общин, у них существует мало побудительных причин для того, чтобы искать согласия по этническим проблемам. Фактически в данном случае побудительные мотивы действовали как раз в противоположном направлении. Поскольку легче всего обеспечить себе поддержку, разыгрывая «этническую карту», большинство партий в Боснии имеют самые веские причины для того, чтобы концентрироваться на этнических проблемах и сектантских призывах. Выборы в Боснии в 1996 году были на практике этническим цензом, при котором избиратели придерживались в своем выборе этнических критериев, а каждая из крупнейших националистических партий получала поддержку почти исключительно только от своих этнических групп. В случае с Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 25 _______________________________________________________________________________________________ Боснией эта избирательная система не только способствовала этнической мобилизации, но и поощряла наиболее экстремистские элементы внутри самих этнических групп.
В ситуации непосредственно после конфликта, когда может иметь место голосование беженцев за пределами своих территорий, система пропорционального представительства в целом будет лучше служить их интересам.
Использование обязательных многоэтнических списков, при котором партии вынуждены на законном основании включать представителей различных этнических групп в свои партийные списки, является еще одним механизмом, который может применяться для того, чтобы вместо создания чисто этнических партий, включать избирателей в «нормальную» партийную политику.28
Смешанная система пропорционального представительства и параллельная система, обсуждаемые выше, являются вариантами системы пропорционального представительства и также могут использоваться для увеличения представительства меньшинств. Однако, как это отмечено ранее, пропорциональность результата не гарантирована, если используется параллельная система, особенно, если большинство мест избирается в одномандатных округах, а не по общенациональным партийным спискам. В Албании, Армении и Азербайджане, например, более трех четвертей мест избирается в округах, а не в общенациональном масштабе.
Преимущества систем пропорционального представительства следующие:
- они точно преобразуют поданные голоса в полученные места и таким образом позволяют избежать некоторых из наиболее дестабилизирующих и «несправедливых» результатов, появление которых возможно при плюралистически-мажоритарных избирательных системах; - они способствуют достижению представительства для партий меньшинств; - они поощряют партии создавать представительные списки кандидатов, охватывающие все социальные слои; - они делают более вероятным избрание представителей культур или групп меньшинства; - они делают более вероятным избрание женщин; - они ограничивают рост «регионального феодализма»; и - они делают более прозрачным распределение власти между партиями и группами интересов.
Эти системы имеют следующие недостатки:
- отсутствие подотчетности и обратной связи между избранными политиками и избирателями;
28 Соглашение Таеф по Ливану предусматривает: «До того момента, пока Палата Депутатов не примет избирательный закон, свободный от сектантских ограничений, места в парламенте будут распределяться на следующией основе: а) Равным образом между христианами и мусульманами, в) Пропорционально между лицами, назначенными каждой сектой, с) Пропорционально между округами». Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 26 _______________________________________________________________________________________________ - факт того, что этнические лидеры могут избираться исключительно лишь членами своих собственных групп, будет способствовать воспроизведению, а не разрушению социальных расслоений в законодательных органах; - концентрация власти в центре политической партии, в руках тех ее лидеров, которые могут иметь отношение к составлению партийных списков; - проблема формирования правительства и проблема стабильности в случае создания многопартийных коалиций; - при включении в партийные списки кандидатов, принадлежащих к разным этносам, возможны случаи выдвижения «свадебных генералов» из числа представителей национальных меньшинств, что может создать ложное впечатление представительства и многосторонности.
Вариант 3: Некоторые формы преференциального голосования, при котором избиратели располагают кандидатов в порядке собственного предпочтения, могут способствовать представительству меньшинств и содействовать межобщинному сотрудничеству
Система преференциального голосования дает возможность избирателям обозначить, как они голосовали бы в том случае, если бы выбранный ими кандидат потерпел поражение и они должны были бы выбирать из оставшихся. Эта особенность отличает систему преференциального голосования от других предлагаемых избирательных систем. Имеется две ключевых формы преференциального голосования: пропорциональная система Единого передаваемого голоса (ЕПГ) и мажоритарная система Альтернативного голоса (АГ). При обеих этих системах избиратели располагают кандидатов в порядке собственного предпочтения, ставя «1» против самого предпочитаемого кандидата, «2» против кандидата, стоящего у них на втором месте, «3» – на третьем» и так далее. В сущности, избиратели говорят членам избирательной комиссии: «Если выбранный мной первый кандидат не победит, воспользуйтесь моим вторым выбором».
Выборы по системе ЕПГ обычно применяют в небольших избирательных округах при значительном числе мандатов. После того, как подсчитано число голосов, отданных за каждого из самых предпочитаемых кандидатов (обозначенных в бюллетенях цифрой «1»), устанавливается своего рода «квота», которую кандидат должен достичь, чтобы быть избранным. Любой кандидат, который получает число голосов, обозначенных цифрой «1», выше установленной квоты, избирается автоматически. Если ни один из кандидатов не достигает квоты, то из гонки исключается кандидат, набравший наименьшее число первых мест, а число голосов, обозначенных цифрой «2», перераспределяется между оставшимися кандидатами и избыточные, сверх квоты, голоса избранных кандидатов также перераспределяются в соответствии с предпочтением, обозначенным в бюллетенях цифрой «2», до тех пор, пока все места, выделенные округу, будут заполнены. Эта система хорошо разработана в Ирландии и на Мальте. Она применялась также на выборах в Северной Ирландии и в Эстонии.
Система ЕПГ была успешно применена в выборах в Северной Ирландии в 1998 году в рамках соглашения «Страстная Пятница». Кажется, она смогла способствовать снижению накала политического процесса и процессу примирения. Вследствие своего рейтингового характера система ЕПГ дала возможность избирателям дать свою оценку тем партиям, которые были «соглашательскими», а также подтолкнула некоторые из партий раскола к смягчению их риторики и политики в надежде на получение таких голосов. Применение этой системы Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 27 _______________________________________________________________________________________________ привело также к довольно сбалансированному результату. Эта система имеет много достоинств, позволяющих рекомендовать ее для целей учета интересов меньшинства, особенно в глубоко расколотых обществах.
С другой стороны, политические партии имеют тенденцию отрицательно относиться к системе ЕПГ, поскольку она лишает их права принимать решения по судьбе кандидатов. Кроме того, из-за сложного и чисто технического характера процесса подсчета голосов, система дает повод для предположений о манипуляциях или фальсификации. Следует также отметить, что система очевидно хорошо сработала в Эстонии в 1992 году, когда там не было политических партий, но имела меньший успех на выборах в 1995 году, когда такие партии там появились.
Другая основная преференциальная система, АГ, является мажоритарной системой, применяемой обычно в одномандатных округах. Она требует, чтобы для своего избрания кандидат-победитель получил абсолютное большинство голосов или непосредственно при голосовании или косвенно, при последующем перераспределении голосов, поданных за альтернативных кандидатов. Например, если ни один кандидат непосредственно при голосовании не набрал 50% голосов, то голоса за кандидатов, набравших наименьшее число голосов, перераспределяются в пользу кандидатов, стоящих в рейтинге выше их, до тех пор, пока не появится победитель, получивший необходимые 50% голосов. При некоторых обстоятельствах эта особенность дает сильным и инициативным кандидатам возможность привлечь на свою сторону тех избирателей, которые принадлежат к другим группировкам и получить второе место (при условии, что первое место избиратели, как обычно, отдадут своему кандидату). Это происходит потому, что по правилам системы АГ победитель должен получить абсолютное большинство голосов. Кандидаты, которым удастся успешно «объединить» первые места своих собственных групп избирателей и вторые места других групп будут иметь лучшие результаты, чем те, кому не удастся обеспечить для себя достаточное количество вторых мест. Эта система применяется в Австралии, а также на президентских выборах в Республике Ирландия. Она особенно предпочтительна на выборах в органы, состоящие из одного человека, например, на выборах президента. Близкая к ней система дополнительного голоса применялась недавно в ходе выборов мэра в Лондоне.
Преимуществами преференциальных систем голосования является следующее:
- они могут создавать стимулы для учета интересов меньшинства; - они дают избирателям возможность более широкого выбора среди кандидатов – избиратели не ограничены выбором единственного кандидата; - избрание кандидатов может иногда зависеть от голосов других групп избирателей, а не только своей собственной; - эти системы имеют преимущество применения в небольших одномандатных избирательных округах (система АГ) или многомандатных округах (система ЕПГ), гарантируя тем самым учет географических факторов.
Недостатками систем преференциального или альтернативного голосования является следующее:
- рейтинговые системы голосования являются более сложными, чем другие системы, как для избирателей, так и членов избирательных комиссий, и их применение может быть проблематичным в случае высокого уровня неграмотности; Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 28 _______________________________________________________________________________________________ - мажоритарные варианты, такие как АГ могут привести к несбалансированным результатам; - пропорциональные системы, такие как ЕПГ могут поощрять борьбу кандидатов от одной партии за голоса друг с другом; - эти системы не имеют широкого применения на практике и поэтому трудно делать выводы о их достоинствах в конкретных ситуациях.
Вариант 4: Более низкий порог для достижения представительства в законодательных органах может повысить возможность для участия национальных меньшинств в управлении государством.
Порог представительства в законодательных органах означает минимальный уровень поддержки, которую партия должна получить для обеспечения себе места в этих органах. Этот порог прямо влияет на возможность небольших партий, особенно партий меньшинств, получить представительство в парламенте. Высокий порог препятствует участию меньшинств. Некоторые страны, такие как Германия и Россия, установили порог в 5%, который является тем минимумом голосов, который партии должны добиться, чтобы получить места по своим партийным спискам. Следует отметить в отношении Германии, что там имеется вспомогательный квалификационный механизм, согласно которому правила порога не распространяются на национальные меньшинства. Напротив, в России в 1995 году не было других возможностей для преодоления установленного порога, в результате чего значительная часть голосов, отданных мелким партиям, не нашла прямого применения.
Квалификационные пороги варьируются по величине от 0,67% в Нидерландах и 2% в Дании до 10% в Турции и на Сейшелах. Во многих случаях высокие пороги имеют тенденцию увеличивать степень дисбаланса, поскольку большое количество голосов не будет иметь никакого значения. В качестве иллюстрации можно привести пример Польши, где в 1993 году более 34% голосов было отдано партиям, которые не смогли преодолеть 5% порог, хотя в Польше правила, относящиеся к квалификационному порогу, не затрагивают национальных меньшинств. Следует также отметить, что в тех случаях, когда порог слишком низок, это может вести к раздробленности политических партий и к закреплению партий меньшинств, особенно при наличии достаточного финансирования.
Высокие квалификационные пороги могут служить целям дискриминации небольших партий – на самом деле, в некоторых случаях установление таких порогов служит единственно этой цели. Высокий порог может заставить мелкие партии объединяться друг с другом, особенно если в избирательном законе имеется норма, позволяющая это делать, создавая таким образом для участия в выборах «картель или своего рода блок». Это означает, что каждая из этих партий остается самостоятельной единицей и указывается в избирательных бюллетенях отдельной строкой, однако, голоса этих партий учитываются совместно, как для одного участника, увеличивая тем самым их шансы преодолеть порог. Этот механизм является характерным для систем пропорционального представительства по партийным спискам в континентальной Европе, Латинской Америке и Израиле.
С. Другие Механизмы
В дополнение к указанным выше механизмам и системам имеются и другие методы, которые могут применяться для содействия представительству меньшинств. Ниже описаны два таких механизма: Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 29 _______________________________________________________________________________________________
Резервирование мест • Зарезервированные места являются местами, специально закрепленными за национальными меньшинствами. Депутаты, занимающие эти места, выбираются исключительно членами определенной группировки меньшинств. Примеры резервирования мест можно найти в Хорватии, Словении, Румынии, Совете Федерации Российской Федерации и ex-officio (по должности) к ним можно отнести представительство народа саамы в Финляндии. Выбор конкретной формы, которую может принимать представительство национальных меньшинств, требует детального рассмотрения связанных с этим процедур, представительства, структуры, способов реализации и поддержки. В Российской Федерации избиратели из числа национальных меньшинств предпочитали скорее голосовать «против всех», чем за тех кандидатов на зарезервированные места, которые по мнению представителей меньшинств не способны отстаивать их интересы.
• Следует отметить, что может быть более правильным не усиливать этнические разногласия путем резервирования мест, поскольку это резервирование может само по себе служить потенциальным поводом для недоверия и антагонизма. Более того, в особых ситуациях может иметься определенный риск для некоторых избирателей, которые раскрывают свою принадлежность при включении в специальные списки избирателей. Основным возражением против резервирования мест является то, что оно может вести к увековечиванию этнического самосознания и разделения кандидатов на этнической основе, а также то, что результатом применения этой категории может быть дальнейшая дифференциация и дискриминация в обществе.
• В большинстве случаев специальные или зарезервированные места устанавливаются в рамках краткосрочных механизмов в переходных ситуациях для того, чтобы устранить опасения и озабоченность уязвимых меньшинств. Однако, опыт показывает, что эти механизмы не отмирают, а наоборот, выживают и становятся частью избирательного ландшафта страны.
• К другим общинным механизмам, которые откровенно признают этническую принадлежность как часть избирательного процесса, можно отнести использование подмандатных списков этнически неоднородных кандидатов, как в Ливане, и резервирование мест «лучшим из проигравших» для недостаточно представленных этнических меньшинств, как на Маврикии.
Чрезмерное представительство • Иногда применяется также механизм чрезмерного представительства групп меньшинств. Примером подобного механизма является Соединенное Королевство, где Шотландия и Уэльс имеют больше мест членов парламента в Британской палате общин, чем они имели бы, если бы единственным критерием была численность населения.
VIII. ЛУНДСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ВЫБОРАМ: № 10
«Географические границы избирательных участков должны служить интересам справедливого представительства национальных меньшинств». Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 30 _______________________________________________________________________________________________ А. Пояснения к содержанию
В любой избирательной системе нарезка избирательных округов будет сказываться на уровне представительства, которое может получить национальное меньшинство. Границы избирательных округов могут быть проведены таким образом, чтобы или обеспечивать более справедливое представительство, или, наоборот, создавать условия, чтобы такое представительство было ограниченным или вообще отсутствовало.
Вопрос границ избирательных округов имеет два следующих аспекта, которые могут оказывать влияние на справедливое представительство меньшинств:
• Размер избирательного округа; • разграничение территорий.
1. Размер избирательного округа
Критическим признаком способности избирательной системы пропорционально превращать полученные голоса в места в избираемом органе является размер избирательного округа. Другими словами, речь идет о числе депутатов, подлежащих избранию в каждом избирательном округе. При одномандатной системе, такой как «первый получает пост», АГ или системе в два тура, размер округа равен единице. При многомандатных системах, наоборот, в каждом округе, по определению, будет избрано несколько депутатов. При любой пропорциональной системе само число депутатов, избираемых в каждом округе, в значительной степени определяет то, насколько пропорциональным будет результат. В этом отношении те системы, которые направлены на достижение большей степени пропорциональности, будут создавать очень большие округа, потому что такие округа способны обеспечить возможность представительства в законодательных органах даже очень мелким партиям. Например, округ, в котором должно быть избрано только три депутата, означает, что для гарантированной победы партия должна получить по крайней мере 25%+1 голос. Партия, которая имеет поддержку всего 10% избирателей, не сможет получить места, и голоса тех, кто поддержал эту партию на выборах, можно назвать поэтому потраченными впустую. Проблема заключается в том, что вместе с ростом округов – как в смысле числа получаемых мест, а часто, как следствие, и в смысле чисто географических размеров – ослабляется связь между избранным депутатом и его или ее собственным округом. Это может иметь серьезные последствия в тех обществах, в которых местные факторы играют значительную роль в политике, или в которых избиратели ожидают от депутатов тесных связей со своим округом, рассматривая их как собственных «делегатов» в законодательных органах.
Всегда будет иметь место различные степени отклонения при различных масштабах разграничения округов. Многие избирательные законы предусматривают приемлемую степень отклонения, равную, например, 5% как в Хорватии, или 10% как в Великобритании. Однако, некоторые страны допускают и большую степень отклонения, и поэтому трудно говорить о приемлемой степени отклонения, не рассматривая специфические обстоятельства, имеющиеся в каждой отдельной стране. Важным является то, что независимо от принятой степени отклонения, такое отклонение никоим образом не должно наносить ущерб национальным меньшинствам в смысле их представительства или условий для голосования. Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 31 _______________________________________________________________________________________________
Избирательные округа, в которых избирается несколько депутатов, даже при мажоритарной системе могут облегчить членам меньшинств возможность избираться в тех округах, где эти меньшинства не составляют большинство населения. Если же избранию подлежит всего один депутат, то избиратели, принадлежащие к большинству населения, имеют тенденцию голосовать за кандидата из этого большинства, в то время, как при системе многомандатных округов избиратели могут голосовать за список кандидатов, который включает кандидатов как от большинства, так и от меньшинства. Так, в Греции партии включают в свои списки представителей кандидатов-мусульман и по крайней мере двое из них обычно избираются. В Польше и Швейцарии партии имеют тенденцию балансировать свои списки таким образом, чтобы обеспечить полное представительство меньшинствам.
2. Территориальное разграничение
Способ, который применяется при демаркации границ избирательных округов, будет иметь решающее влияние на представительство в каждом отдельном районе. В то время, как общие принципы, которыми руководствуются при демаркации границ округов, рассматриваются ниже, важным для политиков и законодателей является решить в первую очередь, хотят ли они вообще проводить демаркацию таким образом, чтобы повысить шансы и обеспечить большее представительство меньшинств. Разграничение избирательных округов особенно часто ассоциируется с плюралистическими или мажоритарными избирательными системами. Обе системы во многом, если не исключительно, базируются на одномандатных округах. Границы таких округов периодически должны пересматриваться, чтобы отразить изменения в численности населения.
Избирательное законодательство, устанавливающее формальную структуру и правила изменения границ избирательных округов, должно решать следующие проблемы:
• Кто назначает тот орган, который будет заниматься этим вопросом? • Кто будет определять линию прохождения границ округов? • Кто будет являться последней инстанцией, ответственной за выбор окончательной схемы изменения границ округов? • Должны ли те лица, которые составляют план нарезки округов, быть независимыми от законодательных органов и быть политически нейтральными? • Должны ли законодательные органы играть какую-то формальную роль в этом процессе? • Должен ли существовать какой-то механизм, предусматривающий участие общественности в процессе изменения границ округов? • Должны ли быть установлены критерии, которыми будут руководствоваться конкретные исполнители процесса изменения границ округов? • Как часто должны пересматриваться границы округов и как долго может продолжаться процесс их пересмотра? • Что должно являться источником финансирования для органа, ответственного за пересмотр границ? Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 32 _______________________________________________________________________________________________ Основным принципом в вопросе о разграничении избирательных округов является то, что это разграничение должно осуществляться справедливым образом и не должно иметь отрицательного влияния, ведущего к ухудшению представительства какой-либо партии или группировки меньшинств. В некоторых случаях избирательные округа намеренно нарезаются таким образом, чтобы обеспечить лучшее представительство для групп меньшинств. Такой подход будет зависеть от территориального расселения национального меньшинства, а именно: проживает ли оно компактными группами в отдельных географических районах или меньшинства равномерно присутствуют на значительной части территории страны.
Как в развивающихся странах, так и в некоторых странах с устоявшейся демократией наблюдается тенденция, в соответствии с которой орган, проводящий нарезку округов, является независимым от исполнительной власти и представительным и легитимным по своему составу и структуре. Хотя, как и в случаях с избирательными комиссиями, многие страны Западной Европы возлагают эту ответственность на одно из подразделений правительства, нет сомнений в том, что степень легитимности и доверия к этому органу значительно возрастает, если он находится вне правительственных структур и имеет отдельный источник финансирования, что обеспечивает его легитимность и оперативную независимость. Кроме того, решения этого органа должны подлежать пересмотру в судебном порядке, как и любые другие решения исполнительных органов. В некоторых странах принятие решения о нарезке округов находится в компетенции законодательных органов, однако, передача этой критически важной области принятия решений исключительно в руки законодателей требует осторожного и взвешенного подхода.
Положение беженцев или перемещенных лиц должно быть предметом пристального рассмотрения с точки зрения выбора для них округа или условий для голосования вне своей территории. Это должно также распространяться на обеспечение представительства для кочевых племен. Исключительные правила, предусмотренные для бедуинских народностей в Иордании, являются хорошим примером в этой области. Таким же хорошим примером является образование специального округа для обеспечения голосования представителей цыганской общины в округе № 85 в Шуто Оризари, в бывшей Югославской Республике Македония, где находится самая большая в Европе цыганская община.
Лучшая практика нарезки округов включает:
• Представительность. Границы избирательных округов должны быть нарезаны таким образом, чтобы в этих округах могли избираться именно те кандидаты, которые являются их подлинными представителями. Это обычно означает, что границы округов должны максимально совпадать с границами общности интересов. Общность интересов можно определять разнообразным способом. Она должна включать административное деление, этническое или культурное своеобразие, естественную общность, вызванную физическими границами (например, острова). Если округа не учитывают общность интересов, как бы эта общность не определялась, это может привести к проблемам для единственного кандидата, когда он будет представлять интересы всего своего округа. Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 33 _______________________________________________________________________________________________
• Равенство численности избирателей. Избирательные округа должны быть нарезаны таким образом, чтобы они были примерно равными по численности населения. Такие округа позволяют обеспечить во время выборов равный вес голосов избирателей из разных округов.
• Взаимность. Процедура нарезки границ избирательных округов должна быть очень четко сформулирована в законодательстве, причем, таким образом, чтобы правила, определяющие сам процесс нарезки, были одинаковыми независимо от того, кто именно будет заниматься его реализацией. Для того, чтобы процесс пересмотра границ округов был беспристрастным, все политические партии должны воздерживаться от попыток повлиять на его результаты. Если же допускается, чтобы политические интересы играли какую-то роль в этом процессе, то к нему должны иметь доступ все политические партии. Правила процесса изменения границ округов должны быть совершенно понятными и доступными для всех соответствующих политических партий и других участников.
IX. ОБЕСПЕЧЕНИЕ СПРАВЕДЛИВОГО ПРОВЕДЕНИЯ ВЫБОРОВ: ОРГАНИЗАЦИЯ ВЫБОРОВ
Рекомендации и варианты, приведенные выше, являются существенными инструментами и законодательными нормами, которые направлены на решение вопросов представительства меньшинств и на предотвращение дискриминации против этих меньшинств. Однако, реальная эффективность этих норм будет зависеть от двух критически важных факторов.
Во-первых, крайне важной является строгая приверженность всех основных политических партий и действующих лиц к обеспечению того, чтобы эти нормы и инструменты были эффективно внедрены и реализованы на практике, причем, особое внимание должно уделяться механизмам наблюдения за их реализацией. Механизмы наблюдения могут включать совместные комитеты или комиссии, которые обеспечивали бы соблюдение партиями кодексов поведения во время выборов или других норм, которые могут быть созданы для того, чтобы гарантировать отсутствие дискриминации против национальных меньшинств и такую атмосферу самого избирательного процесса, которая является и свободной, и справедливой. В этом отношении необходимо обратить внимание на соответствующие механизмы судопроизводства (избирательные суды или трибуналы), которые гарантировали бы как соблюдение закона, так и соответствующие санкции в случае его нарушения.
Механизм судопроизводства Вопрос разногласий и жалоб, возникающих в ходе избирательного процесса, является одним из тех вопросов, которые дают повод для дискуссий, а в ряде случаев и судебных споров.29 Эти разногласия и жалобы могут включать как те, что имеют отношение к манере поведения, так и те, которые имеют административное происхождение и относятся к самому избирательному процессу и влияют на равенство и справедливость этого процесса. Имеется целый ряд различных подходов и структур, которые используются для решения избирательных споров. Некоторые из них показали свою эффективность на практике, другие требовали значительных финансовых затрат или вели к катастрофическим последствиям для 29 Публикация ОБСЕ/БДИПЧ «Разрешение избирательных споров в странах-членах ОБСЕ: к стандартной системе наблюдения за избирательными спорами», Варшава, Октябрь 2000. Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 34 _______________________________________________________________________________________________ избирательного процесса, а в некоторых случаях и для процесса демократизации. Главным вопросом является способ и эффективность, с которой решаются избирательные споры. Следует подчеркнуть следующие аспекты, имеющие особое значение при решении избирательных споров:
• важность исчерпывающей законодательной базы для разрешения избирательных споров; • создание и использование при разрешении избирательных споров и жалоб независимых систем и институтов; • реализация экономичных моделей и систем избирательного судопроизводства и разрешения споров; • необходимость последовательности, надежности и стабильности в применении избирательного судопроизводства; • необходимость в конструктивном, своевременном и эффективном разрешении споров и жалоб; • необходимость улучшения процесса обучения юридическим аспектам, способам примирения и вопросам организации избирательного судопроизводства; • необходимость подбора беспристрастного и высокопрофессионального персонала для организации и повседневной работы избирательного судопроизводства.
Во-вторых, не менее важным является иметь соответствующие независимые и/или нейтральные органы, которые обеспечивали бы такое практическое воплощение положений и норм, касающихся прав меньшинств, которое бы твердо гарантировало, чтобы эти положения и нормы не оставались только на бумаге. В этом отношении главным исполнительным органом по реализации избирательного закона, избирательной системы и администрации будет избирательная администрация или избирательная комиссия данной страны. Для создания атмосферы доверия и содействия участию меньшинств в избирательном процессе, представители меньшинств должны быть включены в избирательные комиссии.
А. Варианты избирательных органов
Поскольку функции и свойства избирательного органа были рассмотрены, следует перейти к определению того, где должен находиться такой орган. В самом упрощенном виде имеется выбор между двумя альтернативными возможностями: в составе правительства и за пределами правительства в форме избирательной комиссии. Однако, эти две возможности имеют ряд вариантов, определяемых разнообразием фактов и обстоятельств. Ниже рассматриваются четыре таких варианта:
1. Правительственный подход
Первая модель предусматривает, что избирательная комиссия находится в составе одного из правительственных министерств, имеет своей задачей организацию и проведение выборов и для выполнения этой задачи использует возможности своего министерства и других государственных служб. Эта система хорошо работает в тех случаях, когда государственные учреждения пользуются репутацией профессионально подготовленных и политически нейтральных органов. Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 35 _______________________________________________________________________________________________ 2. Контролирующий или судебный подход
Вариантом подхода, описанного выше, является подход, при котором организация выборов также возлагается на какой-либо орган исполнительной власти, но за его деятельностью при этом наблюдает независимая избирательная комиссия, состоящая из специально подобранных судей. Задачей избирательной комиссии является наблюдать и отслеживать ход избирательного процесса, проводимого соответствующим правительственным министерством. Этот подход распространен в Восточной и Центральной Европе в таких странах, как Албания, Хорватия, Чешская Республика, Венгрия, Румыния и Словакия.
3. Независимый подход
Третья модель подразумевает создание независимой избирательной комиссии, которая подчиняется непосредственно парламенту или парламентскому комитету. Независимая избирательная комиссия должна иметь значительную степень финансовой и административной независимости от другого исполнительного органа – правительства. Процесс подбора и назначения членов такой избирательной комиссии должен быть открытым и беспристрастным. В идеале этот подбор должен опираться на согласие всех политических партий, участвующих в выборах, и проводиться среди лиц, имеющих соответствующие квалификацию и опыт, а также имеющих репутацию независимых и цельных личностей. Приглашение для работы в комиссию лиц, пользующихся международной известностью или признательностью в своей стране, включая выдающихся представителей гражданского общества, также широко практиковалось в тех странах, в которых имел место конфликт или было подорвано доверие между партиями.
4. Партийный подход
Еще одним рассматриваемым вариантом является тот, при котором все зарегистрированные политические партии делегируют своих представителей в национальную избирательную комиссию. Этим гарантируется представление в комиссии различных интересов, а также то что каждая партия получает определенную возможность контроля за самой работой комиссии. Однако, это порождает определенную проблему особенно в переходных ситуациях, когда партии имеют тенденцию выходить за свои обычные рамки влияния, что приводит к неэффективной и безрезультатной деятельности комиссии. Кроме того, делегированные члены комиссии могут не иметь требуемой квалификации и/или опыта для плодотворного участия в работе комиссии.
В Восточной Европе, практически во всех вновь нарождающихся демократиях, проведение выборов осуществляют или независимые комиссии (71%) или правительство при наличии наблюдательного органа (29%), который обычно включает представителей политических партий. Следует, однако, отметить, что хотя и может иметься законодательное положение о независимости и нейтральном характере избирательных комиссий, на практике это достигается с определенными трудностями. Такие вопросы, как процесс назначения и кем это назначение осуществляется, а также вопрос финансирования работы комиссии могут повлиять на работу избирательного органа и снизить его независимость и нейтралитет. Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 36 _______________________________________________________________________________________________ В. Состав избирательной комиссии или органа
Является существенным, чтобы при рассмотрении вопроса состава избирательной комиссии или соответствующего избирательного органа, решался вопрос надлежащего представительства национального меньшинства. Это применимо ко всем приведенным выше вариантам подходов к формированию избирательных комиссий, хотя это и более трудно достижимо, если избирательный орган находится внутри исполнительных структур. Тем не менее, даже при таком подходе необходимо наличие достаточного уровня представительства и прозрачности, позволяющего национальным меньшинствам не только участвовать в принятии решений, но и создавать условия, при которых эти решения становились бы достоянием гласности.
Подобного рода участие меньшинств, там где оно возможно, в составе комиссий на самом высоком уровне должно переноситься и на представительство меньшинств на каждом уровне избирательной администрации от общенационального до местного. Особенно важно, чтобы представители групп меньшинств были включены в администрацию на уровне общин, где отдельные лица и избиратели будут тесно взаимодействовать с представителями избирательной администрации. Кроме того, принцип открытости и беспристрастности особенно важен для устранения подозрений и опасений со стороны национальных меньшинств.
1. Прозрачность
Общее доверие к избирательному процессу в значительной степени зависит от всех соответствующих групп, начиная с правительства и гражданского общества, принимающих участие в формировании и деятельности избирательных органов. В этом отношении нельзя переоценить значение постоянных консультаций, общения и сотрудничества между избирательной администрацией, политическими партиями и институтами общества. Особое внимание этому фактору должно уделяться в процессе создания законодательной базы для избирательной администрации.
2. Беспристрастность
Никакие посторонние лица, представители властей или политических партий не должны пытаться руководить деятельностью избирательного органа; он должен работать без каких- либо политических пристрастий или предпочтений. Орган, отвечающий за организацию выборов или наблюдающий за их проведением должен иметь возможность работать без постороннего вмешательства хотя бы потому, что любые предположения о манипуляциях, любые ощущения пристрастного подхода или мнимого вмешательства будут приводить к падению доверия не только к этому органу, но и ко всему избирательному процессу в целом. Имеется множество примеров того, как предполагаемое влияние одной или нескольких партий на избирательные механизмы серьезно подрывало доверие к результатам выборов. Это особенно характерно для нарождающихся или только начавших развиваться демократий, где наблюдается гораздо большая степень уязвимости к обвинениям в незаконном влиянии и пристрастности, что делает весь процесс зависимым от колебаний уровня доверия и впоследствии неизбежно приводит к сомнениям в результатах выборов и процесса в целом. Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 37 _______________________________________________________________________________________________ С. Избирательные органы постоянные или создаваемые вновь для каждых выборов (AD HOC)
Первое решение, которое необходимо принять, относится к тому, должны ли избирательные комиссии создаваться и работать на постоянной или на временной (ad hoc) основе, то есть, будет ли комиссия работать непрерывно или только в период проведения избирательной кампании, а потом распускаться до следующих выборов. Тенденция пока складывается в пользу постоянных избирательных комиссий, которые обеспечивают более последовательное и эффективное управление избирательным процессом. Преимущества постоянных избирательных комиссий, особенно в вопросе национальных меньшинств сводятся к следующему:
• комиссия состоит из постоянных и подотчетных официальных лиц, которые известны общественности и которые заботятся о своей репутации в данной области; • накопление от выборов к выборам профессиональных навыков, а также базы данных институционального характера в области проведения выборов; • возможность для национальных меньшинств взаимодействовать с должным образом учрежденной и постоянной группой личностей и профессионалов; • возможность для членов постоянных избирательных комиссий общаться на международном уровне и обеспечивать приверженность международным нормам в вопросах, касающихся меньшинств. Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 38 _______________________________________________________________________________________________
ПРИЛОЖЕНИЕ 1 - ОПРОСНЫЙ ЛИСТ
ОПРОСНЫЙ ЛИСТ ПО ОСНОВАМ СОЗДАНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ СИСТЕМ
Позиция Да Нет 1. Какова структура общества? Разделено ли оно по этническим, религиозным, языковым и другим признакам? 2. Способны ли существующие политические институты справляться с конфликтами и обеспечивать разрешение осложнений, относящихся к вопросу меньшинств? 3. Проживают ли этнические группы компактно в одном или нескольких районах? Распылены ли этнические группы по всей стране? 4. Имеется ли между группами такой тип конфликта, который может быть разрешен путем создания определенной избирательной системы? Что является причиной конфликта – например, конфликт из-за ресурсов, по территориальному вопросу, из-за прав меньшинства и т.п.? 5. Сможет ли выбранная избирательная система надлежащим образом способствовать представлению в парламенте всех групп населения? 6. Существует ли возможность отрицательного воздействия предлагаемой избирательной системы на представительство меньшинств? Существуют ли другие пути для обеспечения их представительства? 7. Как избирательная система отразится на развитии системы политических партий? Можно ли содействовать развитию многоэтнических партий? 8. Если меньшинства представлены в законодательных органах, имеются ли механизмы для их эффективного представительства? 9. Имеются ли специальные нормы, которые содействуют назначениям представителей меньшинств на государственную службу? 10. Имеются ли численные или процентные пороги, которые улучшают или уменьшают возможности для включения представителей меньшинства в органы власти? 11. Предусматривает ли избирательная система четкую связь между отдельными депутатами или всем депутатским корпусом и избирателями из меньшинств или их общинами? 12 Поощряет ли избирательная система объединения на межэтнической основе? 13. Поощряются ли партии к включению в свои списки или выдвижению кандидатов, представляющие различные социальные группы? 14. Способствует ли система созданию обстановки сдержанности и согласия, а также смягчению этнического экстремизма? 15. Разрешено ли мелким партиям объединяться для участия в выборах и в то же время оставаться самостоятельными? 16. Имеется ли резервирование или квотирование мест для групп меньшинств? 17. Имеются ли обязательные этнически смешанные списки кандидатов? 18. Используется ли механизм чрезмерного представительства групп меньшинств для повышения степени их участия? Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 39 _______________________________________________________________________________________________ ОПРОСНЫЙ ЛИСТ В зависимости от принятой избирательной системы принимают ли во внимание или предполагают ли границы избирательных округов:
Позиция Да Нет 1. Физико-географические препятствия и ограничения, такие как реки, горы, дороги и пр. 2. Общность интересов 3. Легкость доступа для групп меньшинства 4. Тесная связь избирателей с избранными представителями 5. Необходимость избегать разделения и распыления групп меньшинств при организации голосования 6. «Независимость» и нейтралитет официальных лиц, которым поручена нарезка границ избирательных округов или ее изменение 7. Возможность участия общественности в процессе изменения границ округов 8. Интервалы между пересмотрами существующих границ 9. Критерии (кроме перечисленных выше), влияющие на линию прохождения границы 10. Относительное равенство избирательных округов или их сбалансированность в смысле соотношения население/территория 11. Необходимость равного и сбалансированного вклада политических партий в этот процесс, если разрешено их участие 12. Наличие представительства или другое официальное участие меньшинства в работу органа, ответственного за нарезку границ округов 13. Избежание подтасовок и манипуляций при определении границ 14. Права беженцев и перемещенных лиц Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 40 _______________________________________________________________________________________________
Меры по устранению опасений и озабоченности меньшинства
Позиция 1. Создание механизма независимого судопроизводства для рассмотрения жалоб и обеспечения необходимого уровня представительства меньшинства в этом судебном органе. 2. Наличие специального механизма для рассмотрения жалоб и апелляций, вызванных опасениями меньшинства. 3. Назначение специального подотчетного парламенту «комитета по демаркации» с включением в него представителей меньшинства. 4. Представительство или участие меньшинств в «комитете по населению», занимающемся определением численности населения в качестве базиса для нарезки округов. 5. Обеспечение открытости и доступности для общественности таких аспектов, как финансирование и бюджетные ассигнования на проведение выборов. 6. Представительство меньшинств в специальных наблюдательных органах, в задачу которых входит отслеживание таких аспектов, как использование правительственных ресурсов, использование государственных СМИ, включая распределение эфирного времени на радио и телевидении и т.п. 7. Равноправное участие меньшинств в организации финансирования избирательной кампании и подготовке нормативов по вопросу финансирования политических партий. 8. Использование комитетов избирательных комиссий по связям с политическими партиями для поддержания постоянных контактов с политическими партиями и особенно с группами меньшинств, имея в виду учет их проблем и особых избирательных нужд. 9. Включение в избирательное законодательство положения о международных и местных наблюдателях для обеспечения наблюдения за выборами и контроля за открытостью и справедливостью избирательного процесса. 10. Обеспечение со стороны избирательных комиссий принятия специальных директив и постановлений, которые поддерживают и разъясняют конституционные и/или законодательные нормативы, касающиеся прав меньшинств. Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 41 _______________________________________________________________________________________________ ПРИЛОЖЕНИЕ II – СЛОВАРЬ ТЕРМИНОВ
Избирательные системы: словарь терминов
Альтернативное голосование (АГ) – преференциальная, плюралистическая мажоритарная система, используемая в одномандатных округах, при которой избиратели при голосовании наносят на бюллетени номера в порядке предпочтения кандидатов. Победившим объявляется кандидат, набравший более 50% первых мест. Если ни одному кандидату не удалось набрать абсолютное большинство первых мест, голоса перераспределяются до тех пор, пока один из кандидатов не получает абсолютное большинство поданных голосов.
Голосование за блок (БГ) – плюралистическая мажоритарная система, используемая в многомандатных округах, при которой избиратели имеют столько голосов, сколько кандидатов необходимо избрать. Голосование может быть как за кандидатов, так и за партии. Подсчет голосов идентичен с системой «первый получает пост», при которой места достаются кандидатам, получившим наибольшую сумму голосов.
Закрытый список – форма пропорционального списочного представительства, которая предусматривает, что избиратели должны голосовать только за партию и не могут выражать свое предпочтение каким-либо кандидатам из числа включенных в список.
Система относительного большинства (СОБ) – самая простая форма плюралистическо- мажоритарной избирательной системы с использованием одномандатных округов. Безусловное голосование только за кандидата. Избранным считается тот кандидат, который набрал больше голосов, чем любой другой, причем, не обязательно большинство всех голосов.
Свободный список – форма пропорционального представительства, которая предусматривает возможность для очевидного выбора или накопления голосов.
Ограниченное голосование – Плюралистическо-мажоритарная система, применяемая в многомандатных округах, в которых избиратели имеют более одного голоса, но при этом число голосов у каждого меньше, чем число избираемых кандидатов. Подсчет идентичен подсчету при системе относительного большинства, при которой места получают кандидаты, набравшие наибольшую сумму голосов.
Система пропорционального представительства по партийным спискам – в своей наиболее простой форме пропорциональное списочное представительство предусматривает, что каждая партия предлагает избирателям список кандидатов; избиратели голосуют за партию, и партии распределяют места в соответствии с их долей от всех голосов, полученных в масштабе страны. Избранными считаются кандидаты, входившие в партийные списки.
Мажоритарно-плюралистическая (Система в два тура) – Во французской избирательной системе в два тура любой кандидат, который в первом туре получает голоса более, чем 12,5% зарегистрированных избирателей, выходит во второй тур. Избранным признается тот, кто во втором туре получит наибольшее число голосов, независимо от того, получено или нет абсолютное большинство голосов. Поэтому мы считаем эту систему мажритарно- плюралистическим вариантом системы в два тура. Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 42 _______________________________________________________________________________________________ Мажоритарная система (Система в два тура) – наиболее распространенным для систем в два тура способом голосования во втором туре является прямое единоборство между двумя кандидатами, получившими в первом туре наибольшее число голосов. Мы называем эту систему мажоритарной системой.
Смешанная пропорциональная система (СПС) – система при которой часть парламента (обычно половина) избирается в плюралистически-мажоритарных округах, а оставшаяся часть выбирается по системе пропорционального представительства по партийным спискам. При системе СПС места, полученные в результате голосования по системе пропорционального представительства, компенсируют все диспропорции в распределении мест, образовавшиеся в округах.
Открытый список – Форма системы пропорционального представительства по партийным спискам, при которой избиратели могут выразить свое предпочтение любому кандидату внутри партийного списка, а также голосовать за партию.
Параллельная система – полупропорциональная система, при которой пропорциональное представительство применяется в сочетании с плюралистически-мажоритарной системой, но при которой в отличие от смешанной пропорциональной системы места, полученные в ходе пропорционального голосования, не позволяют компенсировать диспропорции, возникшие в ходе голосования за плюралистически-мажоритарные мандаты.
Голосование за партийный блок (ПБ) – одна из форм голосования за блок, при которой избиратели выбирают между партиями, а не кандидатами. Партия-победительница, как правило, получает все места в округе.
Плюралистически-мажоритарные системы – характерным отличием плюралистически- мажоритарной системы является то, что они почти исключительно применяются в одномандатных округах. При системе относительного большинства победителем является кандидат, получивший большинство, но не обязательно абсолютное большинство голосов. Когда эта система применяется в многомандатных округах, она становится системой голосования за блок. Мажоритарные системы, такие, как австралийская система альтернативного голосования или французская система голосования в два тура, стараются создать условия, при которых победивший кандидат получал абсолютное большинство от поданных голосов.
Преференциальное голосование – Избирательная система, при которой избиратели выстраивают кандидатов в бюллетене в порядке собственного предпочтения. Системы альтернативного голосования, единого переходящего голоса и системы, используемые при выборах президента Шри-Ланка – все это примеры систем преференциального голосования.
Пропорциональное представительство (ПП) – любая система, которая сознательно старается сократить расхождение между процентом голосов, который партия получает на общенациональных выборах, и долей мест, которые эта партия получает в парламенте. Например, если партия получила 40 процентов голосов, она должна иметь примерно 40 процентов мест. Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 43 _______________________________________________________________________________________________ Полупропорциональные системы (Полу-ПП) – это такие избирательные системы, которые в общем дают результаты голосования между пропорциональностью систем ПП и диспропорциями плюралистически-мажоритарных систем.
Система единого непереходящего голоса (СЕНГ) – полупропорциональная система, которая включает в себя применение в многомандатных округах метода подсчета голосов по системе относительного большинства и при которой каждый избиратель имеет только один голос.
Система единого переходящего голоса (СЕПГ) - преференциальная система пропорционального представительства, используемая в многомандатных округах. Для победы на выборах кандидаты должны получить определенную квоту голосов, отдавших им первое место. Затем в том случае, когда проигравший кандидат исключается, или у победителя имеется избыток голосов, предпочтения избирателей перераспределяются среди других оставшихся кандидатов.
Система в два тура (ДТС) – плюралистически-мажоритарная система, при которой проводится второй тур голосования, если ни один из кандидатов не получил абсолютного большинства голосов в первом туре. Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 44 _______________________________________________________________________________________________
ПРИЛОЖЕНИЕ III – ИНТЕГРИРОВАНИЕ ВОПРОСОВ НАЦИОНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ В НАБЛЮДЕНИЕ ЗА ВЫБОРАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМОЕ БДИПЧ
НАБЛЮДЕНИЕ ЗА ВЫБОРАМИ
I. ВВЕДЕНИЕ
II. РОЛЬ БДИПЧ НА ПОДГОТОВИТЕЛЬНОМ ЭТАПЕ Таблица 1: Обзор законодательной базы
III. РОЛЬ МИССИИ ПО ОЦЕНКЕ ПОТРЕБНОСТЕЙ Таблица 2: Вопросы по регистрации избирателей
IV. РОЛЬ СОТРУДНИКОВ МИССИИ ПО НАБЛЮДЕНИЮ ЗА ВЫБОРАМИ (МНВ) Таблица 3: Вопросы подготовки избирателей
V. РОЛЬ ДОЛГОСРОЧНЫХ НАБЛЮДАТЕЛЕЙ
VI. РОЛЬ КРАТКОСРОЧНЫХ НАБЛЮДАТЕЛЕЙ
VII. ПОДГОТОВКА ОТЧЕТОВ ПО ПОЛОЖЕНИЮ НАЦИОНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ
VIII. РЕКОМЕНДАЦИИ БУДУЩИМ МНВ
Приложение 1 Вопросы национальных меньшинств и организация наблюдения
I. ВВЕДЕНИЕ
Вопрос о том, насколько избирательная система государства-участника ОБСЕ может содействовать представительству национальных меньшинств в избираемых органах, является важным для миссии БДИПЧ по наблюдению за выборами (МНВ) в смысле соответствия этой избирательной системы международным стандартам. БДИПЧ ставит себе задачу обеспечить МНВ таким инструментом, определяющим степень соответствия международным стандартам избирательной системы государств-участников ОБСЕ, чтобы с его помощью можно было бы полностью учитывать как сравнительный опыт всего региона ОБСЕ, так и конкретную динамику политического развития рассматриваемой страны.
В этом разделе делается попытка использовать Лундские рекомендации в контексте работы и существующей методологии МНВ БДИПЧ, выделяя важнейшие проблемы, подлежащие рассмотрению, и стараясь определить пути их оптимального решения.
Структура данного документа включает рассмотрение каждого элемента МНВ, начиная с отдела БДИПЧ по выборам, и заканчивая организацией работы краткосрочных наблюдателей (КСН). Предлагаются также решения по вариантам отчетности о наблюдениях, как внутри Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 45 _______________________________________________________________________________________________ МНВ, так и для широкой общественности. И, наконец, предлагаются некоторые изменения в существующей методологии МНВ БДИПЧ для того, чтобы учитывать этот новый подход.
II. РОЛЬ БДИПЧ НА ПОДГОТОВИТЕЛЬНОМ ЭТАПЕ
• Отдел БДИПЧ по выборам получает соответствующие законодательные акты перед направлением в страну миссии по оценке потребностей (МОП). Эти акты включают:
- Закон о выборах; - Конституцию; - Закон о политических партиях; - другие соответствующие законы и постановления, которые оказывают влияние на избирательные процессы, например, такие как формирование избирательных комиссий и освещение избирательной кампании в СМИ.
• Кроме того, БДИПЧ также получает копии различных докладов о ситуации с национальными меньшинствами в стране, подлежащей наблюдению. Они включают:
- Закон о национальных меньшинствах; - доклады ОБСЕ, ВКНМ, доклады Совета Европы по выполнению Рамочной конвенции по защите национальных меньшинств, отчеты миссий, направленных в страну; - доклады международных и местных неправительственных организаций (НПО) и т.п.
• Когда БДИПЧ проводит оценку избирательного законодательства и определяет, соответствует ли законодательная база, управляющая избирательным процессом, обязательствам принятым в рамках ОБСЕ, эта оценка должна включать рассмотрение вопроса национальных меньшинств, руководствуясь данными Рекомендациями.
В таблице приводятся некоторые основные вопросы, подлежащие рассмотрению:
Таблица 1 G Предусматривает ли Конституция всеобщее избирательное право без ограничений для национальных меньшинств? G Имеются ли специальные критерии для прав голосования, относящихся к национальным меньшинствам и если есть, то вызывают ли они озабоченность? G Имеются ли в избирательном законодательстве специальные нормы, предусматривающие участие национальных меньшинств? G Универсально ли применяется право образования политических партий или политических организаций и нет ли в нем норм, направленных на ограничение участия национальных меньшинств? G Имеются ли какие-либо ограничения для образования политической партии по общинному признаку? G Предусматривает ли избирательное законодательство какие-либо административные ограничения, которые препятствуют справедливому участию кандидатов или партий национальных меньшинств? G Имеются ли неразумные требования, препятствующие участию в выборах кандидатов от национальных меньшинств? Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 46 _______________________________________________________________________________________________ G Являются ли равноправными по закону и на практике нормативы государственного финансирования партий и кандидатов (там, где оно имеет место)? G Предусматривают ли нормы, относящиеся к СМИ, разумный и справедливый доступ для кандидатов/партий национальных меньшинств?
III. РОЛЬ МИССИИ ПО ОЦЕНКЕ ПОТРЕБНОСТЕЙ
• Рассмотрение общей законодательной базы
В зависимости от того, был ли проведен анализ законодательной базы до прибытия МОП в страну, члены миссии должны постараться определить основные проблемы и политическое значение соответствующих законов.
На основе вышеприведенной Таблицы 1 МОП должна определить, в какой степени нормы закона могут ограничивать участие национальных меньшинств.
Если полный анализ законодательной базы уже был проведен, МОП должна обсуждать со своими собеседниками ключевые моменты и вопросы для того, чтобы лучше понимать их глубинную суть.
• Проведение встреч с представителями политического и гражданского сообщества
Одной из главных задач МОП является встреча с представителями ключевых институтов и организаций. При обсуждении вопросов национальных меньшинств в число собеседников могут входить представители:
- Центральной избирательной комиссии /министерства, ответственного за проведение выборов; - министерства, ответственного за рассмотрение обращений о предоставлении гражданства; - политических партий, включая партии, представляющие национальные меньшинства; - групп, представляющих интересы национальных меньшинств; - международных и местных НПО, заинтересованных в вопросах национальных меньшинств; - местных СМИ, включая представителей национальных меньшинств.
Во время этих встреч представители МОП должны поднимать любые специфические вопросы, которые требуют освещения, как возникшие во время анализа законодательной базы, так и возникшие из опыта предыдущих выборов или текущего развития.
• Анализ процесса получения гражданства и условий регистрации избирателей
Во время встреч, проводимых МОП, очень важно установить, сталкивались ли национальные меньшинства с препятствиями при попытке зарегистрироваться в качестве избирателей. Эти преграды могут быть связаны с проблемами получения Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 47 _______________________________________________________________________________________________ гражданства, и в этом случае МОП должна рассмотреть вопрос гражданства с соответствующим государственным учреждением.
Приведенная ниже Таблица 2 перечисляет некоторые вопросы, которые может быть необходимым поднять:
Таблица 2 G Требуется ли для регистрации наличие постоянного места жительства или адреса?
G Сталкивалось ли какое-либо национальное меньшинство с проблемами регистрации в качестве избирателей?
G Носили ли эти проблемы законодательный, административный или политический характер?
G Искренне ли стараются власти устранить эти недостатки?
G Какова политическая подоплека пробелов в процессе регистрации?
G Повлияет ли это на уровень представительства национального меньшинства?
G Может ли гражданин зарегистрироваться для голосования без документов, удостоверяющих личность?
Необходимо проанализировать, насколько далеко могут заходить ограничения возможности для представительства меньшинства, связанные с нормативами, регулирующими выдвижение кандидатов, учреждение партий и т.п.
Такие ограничения могут включать:
- ограничения по образованию партий по общинному признаку; - требования по владению языком для выдвигаемых кандидатов.
• Анализ законодательства о СМИ
МОП должна убедиться в том, существуют ли для национальных меньшинств ограничения доступа к средствам массовой информации.
Эти ограничения могут включать:
- техническую невозможность приема трансляции СМИ в отдаленных районах, в которых проживают национальные меньшинства; - отсутствие передач на языке национального меньшинства; - отсутствие доступа у кандидатов/партий к национальным меньшинствам; - отсутствие равенства в освещении СМИ кандидатов/партий национальных меньшинств. Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 48 _______________________________________________________________________________________________
IV. РОЛЬ ОСНОВНОГО СОСТАВА МИССИИ ПО НАБЛЮДЕНИЮ ЗА ВЫБОРАМИ
• Подготовка обзора положения национальных меньшинств в данной стране
Одной из первых задач МНВ должно быть дополнение существующих обзоров положения национальных меньшинств в данной стране. Этот обзор может включать:
- определение географических районов проживания национальных меньшинств; - определение основных вопросов, поднятых МОП/обзорами законодательства/другими докладами; - определение основных партий/кандидатов/групп, представляющих национальные меньшинства; - включение районов проживания национальных меньшинств в план размещения долгосрочных наблюдателей (ДСН); - проведение брифинга для ДСН, направляемых в эти районы (о роли ДСН см. ниже).
• Регулярные встречи с представителями политических кругов и гражданского общества
МНВ должна продолжать встречи с представителями правительства, партий, гражданского общества и групп национальных меньшинств в течение всей миссии, стараясь следить за развитием событий и возникновением проблем.
• Отслеживание процесса регистрации избирателей и составления списков избирателей
Используя информацию, получаемую от ДСН и от текущих встреч с местными представителями, необходимо изучать вопросы, поднятые в приведенной выше Таблице 2.
• Предвыборная информация для избирателей и всего общества
Любая предвыборная информация, направленная на подготовку избирателей, должна быть также и на языке национальных меньшинств. Информация, относящаяся к выборам, обычно включает: - информацию о будущих кандидатах; - предвыборную информацию для избирателей; - информацию для избирателей о порядке голосования в день выборов.
МНВ может включить следующие вопросы в свою аналитическую базу для сотрудников миссии и ДСН:
Таблица 3 G Обязывает ли закон Центральную избирательную комиссию или какой другой орган надлежащим образом информировать избирателей о всех сторонах избирательного процесса. Выполняется ли это обязанность? G Было ли правильно понята национальными и местными СМИ их обязанность информировать общественность по вопросу выборов? Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 49 _______________________________________________________________________________________________ G Были ли потенциальные кандидаты достаточно хорошо проинформированы по вопросу порядка выдвижения и регистрации? G Имело ли место наличие большого числа недействительных бюллетеней, свидетельствующее об отсутствии понимания у избирателей способов их заполнения? G Были ли недействительные бюллетени сконцентрированы в определенных районах или среди определенных социальных групп? G Были ли средства связи, использованные для обучения и информирования участников избирательного процесса, способными достичь всех уголков страны? G Имели ли меньшинства в отдаленных районах доступ к учебным и информационным материалам? G Использовались ли в учебных и информационных программах для избирателей языки национальных меньшинств?
• Отслеживание процесса выдвижения кандидатов и партий
В дополнение к анализу масштабов применения норм, которыми существующее законодательство может ограничить или предотвратить участие меньшинств в выборах (таких, например, как строгие требования владения языком), МНВ должна также отслеживать фактическое соблюдение этого законодательства на практике.
Соответствующие сотрудники миссии по наблюдению за выборами и долгосрочные наблюдатели должны наблюдать за процессом выдвижения кандидатов и исследовать случаи отказа в выдвижении кандидатов. МНВ и ДСН должны встречаться на регулярной основе с представителями партий/ групп/ кандидатов меньшинства, и в тех случаях, когда им было отказано в выдвижении, должны стараться получить копии всех соответствующих документов. После этого необходимо проводить встречи с соответствующими избирательными комиссиями/министерствами для выяснения всех деталей этого вопроса.
• Наблюдение за СМИ
Вопрос справедливого участия в выборах национальных меньшинств должен быть частью стандартной методологии БДИПЧ по наблюдению за средствами массовой информации.
Основными проблемными вопросами являются:
- имеют ли партии/кандидаты меньшинства разумный и справедливый доступ к СМИ; - имеются ли СМИ на языке (языках) национальных меньшинств; - имеют ли меньшинства в отдаленных районах достаточный доступ к СМИ.
• Наблюдение за избирательной кампанией
МНВ должна включить рассмотрение вопросов, связанных с национальными меньшинствами, в свою методологию как часть текущих наблюдений за проведением избирательной кампании.
Важные вопросы, совпадающие с основной методологией наблюдения, включают в себя: Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 50 _______________________________________________________________________________________________ - Имела ли место свобода передвижения и собраний в районах проживания меньшинства? Были ли случаи, когда избиратели не допускались к участию в собраниях, и чинились ли препятствия при передвижении представителей партий и кандидатов по своим избирательным округам или при организации там собраний избирателей? - Позволялось ли объединениям и партиям национальных меньшинств пользоваться общественными зданиями во время избирательной кампании? - Могли ли национальные меньшинства печатать и публично распространять свои избирательные материалы? - Могли ли они печатать эти материалы на родном языке? - Имели ли место кампании против меньшинства или запугивание их другими группами или властями, возможно с целью разжигания ненависти?
• Анализ влияния на национальные меньшинства избирательной системы и округов
Используя встречи с представителями национальных меньшинств и анализируя результаты выборов, МНВ должна быть в состоянии определить степень воздействия принятой избирательной системы и существующей нарезки избирательных округов на представительство меньшинств.
Важными вопросами для рассмотрения являются:
- Получили ли меньшинства представительство? Если да, то в какой степени это представительство было пропорциональным их численности? - Была ли нарезка округов, в которых проживают меньшинства, произведена таким образом, чтобы свести до минимума или исключить представительство этих меньшинств? - Нарушали ли границы округов естественные демографические границы, разделяя национальные меньшинства на части и создавая тем самым в этих округах численное превосходство для населения большинства? - Исходя из числа зарегистрированных избирателей в каждом округе, являются ли национальные меньшинства слабее представленными, поскольку в их округе зарегистрировано больше избирателей, чем в других? - Учитывались ли каким-то образом интересы кочевых народов?
V. РОЛЬ ДОЛГОСРОЧНЫХ НАБЛЮДАТЕЛЕЙ (ДСН)
• Аналитический материал, подготовленный сотрудниками МНВ
Сотрудники миссии по наблюдению за выборами должны включить вопросы и проблемы национальных меньшинств в аналитический материал, предназначенный для ДСН.
Этот материал должен содержать в себе:
- Включение вышеуказанных вопросов и проблем в материалы брифинга для ДСН, в том числе:
Ø список соответствующих лиц/организаций, с которыми ДСН необходимо встретиться. К ним можно отнести избирательные комиссии, политические Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 51 _______________________________________________________________________________________________ партии/кандидатов, представителей национальных меньшинств, группы, представляющие гражданское общество, СМИ; Ø список соответствующих вопросов, которые необходимо поставить, и которые касаются мнений об избирательном законодательстве и избирательной системе, выдвижению кандидатов, регистрации избирателей, избирательной кампании и т.п.
- При дислокации ДСН должны включаться районы с высокой концентрацией национальных меньшинств и для команд долгосрочных наблюдателей, направленных в эти районы должны проводиться специальные брифинги.
• ДСН должны полностью информировать краткосрочных наблюдателей КСН
ДСН, которые отвечают за районы с проживанием национальных меньшинств, должны предоставить командам КСН, размещаемым в этом же районе, полную информацию об особенностях данного избирательного округа.
Письменные материалы, подготовленные ДСН и предназначенные для краткосрочных наблюдателей, должны содержать информацию по демографическим структурам района и обозначить основные проблемы.
ДСН должны создать условия для того, чтобы КСН присутствовали на тех избирательных участках, на которых будут голосовать национальные меньшинства. Ниже приводятся вопросы, которые должны быть при этом приняты во внимание.
VI. РОЛЬ КРАТКОСРОЧНЫХ НАБЛЮДАТЕЛЕЙ (КСН)
Там, где это возможно, формы отчетов КСН должны содержать специальные разделы по вопросам национальных меньшинств. Эти же вопросы должны освещаться на брифингах КСН.
• Уровень участия и понимания происходящих процессов
Форма отчета КСН вполне может включать вопрос об уровне участия избирателей и уровне понимания ими происходящих процессов.
КСН, работающие в районах проживания национальных меньшинств, должны быть заинтересованы специально включать в отчет именно эти вопросы, поскольку они крайне важны для анализа участия меньшинств, а также для определения того, насколько властям удалось решить проблемы регистрации избирателей и их подготовки к выборам.
• Доказательства запугивания или ограничения передвижения
Как это уже отмечалось выше, всем КСН будет задаваться вопрос о примерах запугивания избирателей или ограничениях в передвижениях избирателей.
КСН будут задавать вопросы, имелись ли, например, в их районе блок-посты или значительные силы полиции/служб безопасности/партийных активистов, которые или не Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 52 _______________________________________________________________________________________________ давали избирателям возможности голосовать, или запугивали их с целью вынудить проголосовать за какую-то определенную партию или кандидата.
• Точность списков избирателей
КСН должны знать о том, что им необходимо пристально наблюдать за процессом регистрации избирателей в районах с проживанием национальных меньшинств и проверять те случаи, когда избиратели оказывались не внесенными в списки.
Если примеры отсутствия фамилий в списке повторяются часто, КСН должны получить объяснение в избирательных комиссиях (включая окружные комиссии).
• Организация избирательных участков и состав избирательных комиссий
КСН должны включать в отчет вопрос удобства избирательных участков для национальных меньшинств. Например, имеются ли случаи размещения избирательных участков в таких районах, где можно проголосовать, только преодолев определенные препятствия или проделав длинный путь, чтобы добраться до этого участка.
КСН должны также получить представление о составе избирательных комиссий и о том, насколько состав комиссий отражает состав местной общины.
VII. ОТЧЕТЫ ПО ВОПРОСАМ НАЦИНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ
• Отчет миссии по оценке потребностей
Если имеются серьезные проблемы, которые требуют освещения, то отчет миссии по оценке потребностей должен содержать особый раздел, посвященный национальным меньшинствам. Этот момент является важным, поскольку поднимаются те вопросы, которые затем войдут в аналитическую базу МНВ, включая вопрос размещения наблюдателей в проблемных районах.
• Внутренние отчеты миссии: еженедельные отчеты/отчеты ДСН/отчеты КСН
Как это отмечено выше, ДСН должны предоставлять отчеты по проблемным вопросам, касающимся национальных меньшинств. Основные вопросы должны также отражаться в еженедельных отчетах МНВ, направляемых в Отдел по выборам БДИПЧ.
КСН могут представлять отчеты как в виде регулярного заполнения форм отчетности, так и во время дебрифингов ДСН, которые должны фокусироваться на информации, специфической для данного региона.
• Заявление для печати и предварительные выводы и результаты Если во время работы МНВ были выявлены какие-либо важные проблемы, они могут включаться в заявление для прессы и в предварительные выводы и результаты, которые публикуются сразу же после выборов. Рекомендации, способствующие участию национальных меньшинств в избирательном процессе Стр. 53 _______________________________________________________________________________________________
• Заключительный отчет и приложения к нему Вопросы и проблемы, касающиеся национальных меньшинств, должны также отражаться в заключительном отчете БДИПЧ по каждым выборам. Если в этой области имеются значительные проблемы, то они могут быть рассмотрены в более пространном приложении к заключительному отчету. Это позволит более детально обсудить эти проблемы.
• Специальный отчет по меньшинствам
Смотрите ниже.
VIII. РЕКОМЕНДАЦИИ ДЛЯ БУДУЩИХ МНВ
• Ответственный за вопросы национальных меньшинств
Один из экспертов, входящих в состав Миссии по наблюдению за выборами, возможно, политаналитик, должен быть ответственным за вопросы национальных меньшинств.
Этот сотрудник должен совместно с главой миссии создать аналитическую базу по национальным меньшинствам для ДСН, чтобы дать им возможность подготовить письменный отчет. Он также должен отвечать за анализ всех отчетов ДСН по проблемам национальных меньшинств.
В состав МНВ должен включаться местный специалист по национальным меньшинствам, который должен работать под руководством политаналитика или сотрудника миссии, отвечающего за национальные меньшинства.
ДСН и КСН, работающие в районах с высокой концентрацией национальных меньшинств, должны иметь переводчиков как с языка меньшинства, так и языка большинства населения района. ДОПОЛНЕНИЕ 1 - ПРОБЛЕМЫ НАЦИОНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ И ТЕХНИКА НАБЛЮДЕНИЯ
Рекомендация Тема Техника наблюдения Ответственные
Право лиц, принадлежащих к Законодательная база Анализ Конституции, Закона о выборах и других соответствующих законодательных Анализ до МОП/ национальным меньшинствам участвовать в актов с целью определить, насколько адекватно они обеспечивают основные права МОП/ МНВ проведении общественных мероприятий, человека для национальных меньшинств. включая право избирать и быть избранными без дискриминации.
Встречи с представителями национальных меньшинств, политических партий и МОП / МНВ / ДСН представителями правительства для определения ключевых проблем национальных меньшинств в данной стране
Регистрация избирателей и Проверить у национальных меньшинств и соответствующих официальных лиц, МОП / МНВ / ДСН их гражданство имеются ли у национальных меньшинств проблемы, связанные с получением гражданства и/или регистрации в качестве избирателей
Проверить списки избирателей для соответствующих округов и наблюдать за ДСН процессами изменения и обновления этих списков
Предвыборная информация Проверить, способна ли программа обучения избирателей обеспечить потребности МНВ / ДСН для избирателей и общества национальных меньшинств как в отношении языка, на котором она издается, так и в отношении способа доставки.
Выдвижение кандидатов и Проверить, имеются ли какие-либо положения, относящиеся к выдвижению партий МОП / МНВ политических партий и кандидатов, такие, как требования по использованию определенного языка, которые могут служить препятствием для участия в выдвижении представителей национальных меньшинств Право на ведение кампании Проверить, имеют ли кандидаты/партии национальных меньшинств свободу в МОП / МНВ и доступ к СМИ выборе языка для ведения избирательной кампании на собраниях, для печатных материалов и в радио и ТВ-передачах Проверить, имеют ли кандидаты/партии меньшинств возможность организовать и МНВ / ДСН провести собрания и политические митинги без запугивания и постороннего вмешательства. Рекомендация Тема Техника наблюдения Ответственный
Необходимо иметь возможность учреждать Учреждение политических Имеются ли какие-либо законодательные или административные препятствия для МОП / МНВ политические партии на основе общинного партий учреждения политических партий по признаку общинного единства интереса, а также такие партии, которые не обязательно связаны с интересами МНВ должна отслеживать процесс выдвижения кандидатов и проверять, МНВ / ДСН отдельных общин соблюдается ли на практике дух и буква закона
Финансирование Определить, является ли справедливым механизм обеспечения финансовой МОП / МНВ политических партий поддержки партий/кандидатов и правильно ли он применяется на практике
Избирательная система должна Выбор избирательной Должен проводиться детальный анализ избирательной системы и ее влияния на МНВ обеспечивать представительство и влияние системы участие национальных меньшинств в избирательном процессе меньшинства Окончательный анализ справедливости системы по отношению к национальным МНВ меньшинствам должен полностью охватывать вопросы национальной политической культуры, текущей политической истории, влияние других систем на политическое и демократическое развитие страны, а также ее региональные проблемы.
Географические границы избирательных Нарезка избирательных Определить имело ли место при нарезке округов сознательное стремление МНВ / ДСН округов должны обеспечивать округов исключить или уменьшить представительство национальных меньшинств. Такой представительство национальных анализ должен содержать описание районов компактного проживания меньшинств рассматриваемого меньшинства, а также уровень учета их интересов
Размер избирательных Исходя из данных по регистрации избирателей по округам, необходимо провести МНВ / ДСН округов сравнительный анализ численности избирателей в каждом округе и определить, соответствует ли размер данного округа общенациональной тенденции и избирательному законодательству
OEBS Kancelarija za demokratske institucije i ljudska praca
SMJERNICE ZA UČEŠĆE NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU
Varšava SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 2 Januar 2001
Januar 2001 SADRŽAJ
I. UVOD
II. OSNOVNE INFORMACIJE O LUND PREPORUKAMA
III. ZNAČAJ PROCES
IV. MEĐUNARODNI PRAVNI OKVIRI
V. LUND PREPORUKE O IZBORIMA: BR. 7
A. OBJAŠNJENJE SADRŽAJA 1. Individualna prava na učešće u izborima 2. Zabrana diskriminacije B. PRAVNI OKVIRI I OPCIJE
VI. LUND PREPORUKE O IZBORIMA: BR. 8
A. OBJAŠNJENJE SADRŽAJA B. PRAVNI OKVIRI
VII. LUND PREPORUKE O IZBORIMA: BR. 9
A. OBJAŠNJENJE SADRŽAJA B. PRAVNI OKVIRI I OPCIJE C. DRUGI MEHANIZMI
VIII. LUND PREPORUKE O IZBORIMA: BR. 10
A. OBJAŠNJENJE SADRŽAJA 1. Magnituda okruga 2. Teritorijalno ograničenje
IDŽ. OBEZBJEĐIVANJE FER VOĐENJA IZBORA: IZBORNA ADMINISTRACIJA
A. IZBORNO TIJELO I OPCIJE 1. Vladin Pristup 2. Nadzor ili sudski pristup 3. Nezavistan pristup 4. Pristup političkih partija B. SASTAV IZBORNE KOMISIJE ILI TIJELA 1. Transparentnost 2. Objektivnost C. STALNA / AD HOC IZBORNA TIJELA
DODATAK 1 - LISTA PROVJERE SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 4 Januar 2001
DODATAK 2 - GLOSAR
DODATAK 3 INTEGRISANJE PITANJA NACIONALNIH MANJINA U ODIHR POSMATRANJE IZBORA SMJERNICE ZA UČEŠĆE NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU Januar 2001
I. UVOD
Visoki komesar OEBS-a za nacionalne manjine (HCNM) je odredio grupu međunarodno priznatih eksperata radi razmatranja Preporuka za efektivno učešće nacionalnih manjina u javnom životu (pod nazivom "Lund preporuke").1 Podršku Lund preporukama je izrazila Organizacija za bezbjednost i saradnju (OEBS)2 što predstavlja veoma značajnu preporuku a posebno ohrabrena od strane HCNM. U cilju obezbjeđenja boljeg efekta ovih Preporuka, Kancelarija za demokratske institucije i ljudska prava (ODIHR) je predložila da se naprave praktične smjernice za četiri preporuke koje se odnose na izbore.3
Ciljevi smjernica su:
• efikasno učešće nacionalnih manjina u donošenju odluka u državnim organima tako što se uveća njihova zastupljenost.
• informisanje svih učesnika o: - opcijama koje ima država u realizaciji Preporuka - prednostima i nedostacima različitih opcija - davanju savjeta o ustavnim, zakonodavnim i institucionalnim sredstvima za realizaciju ovih opcija
• podrška zemljama članicama OEBS-a i ODIHR u obezbjeđivanju koherencije primjene u praksi kod tih zemalja standarda na osnovu kojih su izrađene Lund preporuke.
1 Ove se smjernice zasnivaju na Lund preporukama od juna 1999. godine. U cilju podsticaja i procesa njihovog razmatranja, vidjeti John Packer. "Porijeklo i priroda Lund preporuka za aktivno u~e{}e nacionalnih manjina u javnom `ivotu", Helsinki Monitor, Knjiga 11, br. 4, 2000, str. 29-45; cjelokupni tekst Lund preporuka se javlja u aneksu pomenutog ~lana na str. 46-61. 2 IBID. str. 64-67 3 Realizacija projekta je omogu}ena zna~ajnim doprinosom Kanadske me|unarodne agencije za razvoj (CIDA). SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 2 Januar 2001
Smjernice je izradio ODIHR u saradnji sa Međunarodnim institutom za demokratiju i pomoć u izbornom procesu (Međunarodna IDEA) i Kancelarija HCNM. One su rezultat dugih diskusija4 i informacija koje su dali eksperti5 iz ove oblasti.
Veoma je važno naglasiti da ove smjernice ne obuhvataju sve Lund preporuke - samo one koje se odnose na djelokrug ODHIR-a po pitanju izbora.
II. OSNOVNE INFORMACIJE O LUND PREPORUKAMA
HCNM je glavni mehanizam OEBS-a u prevenciji konflikata koji se odnose na manjine. Kao instrument za prevenciju konflikta koji dolazi u kasnijoj fazi, HCNM blisko sarađuje sa vladama i manjinskim grupama kako bi se obezbjedilo poštovanje međunarodnih standarda od strane vlada u ovoj oblasti i kako bi se usvojila efikasna praksa.
HCNM je identifikovao određena kontinuirana pitanja koja su postala predmet pažnje u smislu njihovog potencijalnog konflikta unutar Zemalja. Posebno, edukacija i korišćenje jezika su prepoznati kao potencijalni izvori konflikta unutar zemalja OEBS-a. U cilju razvijanja adekvatne državne politike kad se tiče ova dva pitanja, HCNM je izradio dva seta preporuka koje služe kao reference za politiku i one koji donose zakone unutar tih Zemalja. To su slijedeće preporuke:
• Haške preporuke za prava nacionalnih manjina na obrazovanje (1996)6 • Preporuke iz Osla za prava na jezik nacionalnih manjina (1998)7 HCNM je identifikovalo 1998. god., treći izvor potencijalnog konflikta - učešće nacionalnih manjina u upravljanju u zemljama. Da bi se prikazala mišljenja i iskustva zemalja članica OBS-a u ovoj oblasti, HCNM i ODIHR su organizovali jednu konferenciju zemalja članica OEBS-a i pojedinih
4 Dokument o diskusiji u obliku nacrta preporuka su pripremili Peter Harris i Halton Cheadle u ime Me|unarodne IDEA. Nacrt je bio predmet intenzivnih diskusija i informacija datih od strane eksperata koje je okupio ODHIR na seminaru odr`anom od 3-4 jula, 2000 u Var{avi. Drugi nacrt je ponovo bio pripremljen i razmatran od strane ODHIR-a, Kancelarije Visokog komesara za nacionalne manjine i nezavisnih eksperata prije nego {to je finaliziran. 5 Eksperti su bili: Dr. Vojin Dimitrijevi}, direktor Centra za ljudska prava iz Beograda, Savezna Republika Jugoslavija, dr. Yolanta Hristova, ekspert za nacionalne manjine, OEBS misija u Hrvatskoj, dr. Jessie Pilgrim, pravni savjetnik, SAD, dr. Aleksandar Postnikov, istra`iva~, Institut za pravnu regulativu i komparatvno pravo, Ruska federacija, dr. Andrew Stephen Reynolds, profesor, Univerzitet Notre Dame, SAD, dr. Timothy Sisk, vi{i saradnik istra`iva~, Fakultet za me|unarodne studije, Univerzitet Denver, SAD, Mark Stevens, direktor programa, Slu`ba za reformu izbornog sistema, Velika Britanija. 6 Cjelokupni tekst Ha{kih preporuka, zajedno sa nau~nim analizama, vidjeti specijalno izdanje Me|unarodnog biltena prava nacionalnih manjina, Knjiga 4, br. 2, 1996/97 7 Cjelokupni tekst Preporuka iz Osla, zajedno sa nau~nim analizama, vidjeti specijalno izdanje Me|unarodnog biltena prava nacionalnih manjina, Knjiga 6, br. 3, 1999 SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 3 Januar 2001
međunarodnih organizacija pod nazivom: "Upravljanje i učešće: Integracija raznovrsnosti".8 Predsjedavajući Konferencije je izjavio:
"želja za konkretnim sprovođenjem aktivnosti uključujući dalje razmatranje različitih koncepata i mehanizama dobrog upravljanja sa efektivnim učešćem manjina, dovodi do integracije raznovrsnosti unutar države".
Polazeći od ove izjave predsjedavajućeg, Vlada Švedske se ponudila da finasira grupu nezavisnih eksperata da se susretnu u Lundu, Švedska, kako bi pripremili preporuke za efikasno učešće nacionalnih manjina u upravljanju u demokratskim Zemljama. Ove preporuke su postale poznate kao "Lund preporuke".
Cilj Lund preporuka, poput Haških preporuka i preporuka iz Osla, je podsticanje učešća zemalja OEBS-a u smanjenju tenzija gdje su uključene nacionalne manjine putem usvajanja posebnih mjera i, na taj način, ispunjavanje poslednjeg zadatka HCNM u prevenciji konflikta.
Osnovne premise Lund preporuka su slijedeće:
• Zemlje će ispuniti obaveze koje se odnose na ljudska prava, posebno, sloboda od diskriminacije; • cilj instrumenta za ljudska prava je da se obezbjedi puni i slobodni razvoj individualne ljudske ličnosti u uslovima jednakosti; • cilj dobre demokratske vlade je da služi potrebama i interesima svih koji žive u njima; i • dobra demokratska vlada će dozvoliti, podstaći i podržati sve one koji su predmet njihovog odlučivanja da učestvuju u donošenju tih država.
III. ZNAČAJ PROCESA
Ove smjernice su izrađene da bi pomogle i vladama i organizacijama koje predstavljaju ili podržvaju nacionalne manjine. Pomoć je usmjerena ka unapređenju pravnih okvira za izborni sistem koji omogućava efektivno učešće nacionalnih manjina u javnom životu. Tom prilikom, navode se različiti modeli dobre prakse u pojedinim zemljama. Ti primjeri ne treba da budu detaljni i opširni i ne treba izvlačiti zaključke iz primjera koji se odnose na pomenute ili nepomenute zemlje.
Proces kreiranja i modifikovanja izbornog sistema i utvrđivanje izbornih institucija je kritično za uspjeh i trajnost tih sistema i institucija. Proces će znatno uticati na kvalitet rezultata. Sveobuhvatan proces doprinosi legitimitetu rezultata. To daje mogućnost da se razmotre opcije otvorene za nacionalne manjine i da se izaberu alternative koje zadovoljavaju interese i potrebe.
Da bi se podržala politika i subjekti koji donose odluke, slijedeća pitanja procesa i principi su identifikovani za razmatranje:
• formalni proces je bolji od ad hoc procesa; 8 Konferencija je odr`ana u Locarno 1998, ~iji je doma}in bila [vajcarska konfederacija. SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 4 Januar 2001
• sveobuhvatniji proces je bolji. Ovo ne treba da se odnosi samo na političke partije već i na civilno društvo. Posebno je važno obezbjediti puno učešće žena u procesu; • veoma je bitno izgraditi povjerenje i legitimnost u procesu. To obuhvata: - obezbjediti da svi učesnici budu uključeni i da učestvuju u kreiranju samog procesa;9 - razmotriti mogućnost održavanja sastanka neutralnih i legitimnih posrednika. U nekim pregovorima, bili su angažovani veoma poznati pravnici;10 - obim razmjena informacija treba da bude što veći11; • potrebno je obezbjediti dovoljno vremena za proces; • za sve strane je važno slijedeće: - da izbjegavaju postavljanju uslova ili barijera za učešće; - da prepoznaju potrebu za fleksibilnošću; • važno je obezbjediti finansiranje procesa. Sve strane u procesu moraju imati potrebna sredstva da punopravno učestvuju u njemu i nijedna strana ne treba da uživa privilegiju.
IV. MEĐUNARODNI PRAVNI OKVIRI
Slijedeći međunarodni standardi čine normativnu osnovu i za Lund preporuke i ove smjernice:
• Član 21(3) Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima glasi "narodna volja će biti osnova autoriteta vlade;"
• Međunarodni sporazum o građanskim i političkim pravima (ICCPR) garantuje slijedeća prava i slobode;12 - pravo na slobodu misli, opredjeljenost, vjeroispovjest i na ispoljavanje tih ubijeđenja (čl. 18); - pravo na mišljenje bez nametanja i sloboda izražavanja tog mišljenja (čl. 19); - pravo na mirno okupljanje (čl. 21) - pravo na slobodu udruživanja (čl. 22) - pravo na mogućnost, bez obzira na rasu, boju, pol, jezik, religiju, političku ili drugu opredjeljenost, nacionalno ili socijalno porijeklo, imovinsko stanje, rođenje ili drugi status; Ø da učestvuju u vođenju javnih poslova, direktno ili preko slobodno izabranih predstavnika,
9 Ovo se mo`e posti}i preko razli~itih oblika konsulatacija koje bi obuhvatale forume za glasanje, referndum, pregovore, koncenzus ili tijela i radne grupe. 10 U Sjevernoj Irskoj, senator Mitchell iz SAD je predsjedavao mirovnim pregovorima. U Ju`noj Africi, dvojica sudija su predsjedavali mirovnim pregovorima. 11 Uloga medija u odnosu na publikacije i informisanje je kriti~no. Ravnopravan i transparentan pristup informacijama, posebno kad se ti~e pitanja manjina, je veoma bitan faktor. 12 Treba ista}i da, pored dozvoljenih ograni~enja na neka utvr|ena prava, ~l. 5(1) ICCPR-a propisuje da "Ni{ta se ne mo`e u va`e}oj Konvenciji interpretirati {to se odnosi na zemlje ~lanice, grupu ili lice, pravo na u~e{}e u bilo kojoj aktivnost ili izvr{iti neko djelo usmjereno ka njihovom.....ograni~enju koja su ve}a nego {to je predvi|eno va`e}om Konvencijom". SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 5 Januar 2001
Ø da glasaju i da budu izabrani na ovjerenim povremenim izborima koji se održavaju pod univerzalnim i ravnopravnim pravom na glasanje i tajnim glasanjem, i Ø da imaju pristup opštim uslovima jednakosti u državnim organima u zemlji (čl. 25); - pravo na jednaku i efikasnu zakonsku zaštitu od diskriminacije po bilo kom osnovu kao što su one koje se odnose na rasu, boju, pol, jezik, religiju, političku i drugu opredjeljenost, nacionalno i socijalno porijeklo, imovinsko stanje, rođenje ili drugi status (čl. 26).
• Član 2 Konvencije o eliminaciji svih oblika rasne diskriminacije (CERD) propisuje: "Države članice će osuditi svaku racionalnu disriminaciju i odmah preduzeti sva odgovarajuća sredstva i slijediti politiku eliminisanja rasne diskriminacije u svakom obliku promovišući razumjevanje među svim rasama, i :
(a) Zemlje učesnice neće učestvovati u aktu ili praksi rasne diskriminacije protiv lica, grupe lica ili institucija i obezbjediće da se državni organi i javne institucije, nacionalne i lokalne pridržavaju svojih obaveza;
(b) Zemlje učesnice neće sponzorisati, braniti ili podržvati rasnu diskriminaciju kod lica ili organizacija;
(e) Zemlje članice će podržavati, gdjegod je to moguće, intergrationist multirasne organizacije i pokrete i druga sredstva kojima se eliminišu barijere između rasa a onemogućava sve ono što jača rasnu podjeljenost."
• Član 5 CERD-a propisuje: "U skladu sa osnovnim obavezama iz člana 2 ove Konvencije, zemlje članice će zabraniti i eliminisati rasnu diskriminaciju u svim oblicima i garantovaće svima pravo, bez obzira na rasu, boju, ili nacionalno i etničko porijeklo, na jednakost pred zakonom, posebno kod uživanja slijedećih prava: ... (b) Politička prava, posebno pravo na učešće u izborima-na glasanje i podržavanje izbora zasnovanih na univerzalnom i ravnopravnom pravu na glasanje, na učešće u Vladi kao i u vođenju javnih poslova na svim nivoima kao i da imaju ravnopravan pristup u državnim službama;
(d) Ostala građanska prava, posebno.... (vii) Pravo na slobodu misli, opredjeljenosti i vjeroispovjesti; (viii) Pravo na slobodu mišljenja i izražavanja (idž) Pravo na slobodu mirnog okupljanja i udruživanja.
• Član 2 Deklaracije UN o pravima pripadnika nacionalnih ili etničkih, vjerskih i jezičkih manjina, glasi:
"(2) Pripadnici manjina imaju pravo na učešće u kulturnom, religioznom, socijalnom, privrednom životu. SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 6 Januar 2001
(3) Pripadnici manjina imaju pravo na učešće u odlučivanju na nacionalnom i, gdje je moguće, regionalnom nivou koje se odnosi na manjine kojima pripadaju ili regionu u kojem žive, na način koji nije u skladu sa nacionalnim zakonodavstvom.
(4) Pripadnici manjina imaju pravo na osnivanje i održavanje svojih udruženja.
(5) Pripadnici manjina imaju pravo na uspostavljanje i održavanje, bez diskriminacije, slobodnih i miroljubivih kontakata sa drugim članovima njihovihh grupa i sa licima koja pripadaju drugim nacionalnim manjinama, kao i kontakte duž granica sa građanima drugih zemalja članica sa kojima su vezani nacionalno, etnički, vjerski i jezički."
• Član 15 u Okvirnoj konvenciji za zaštitu nacionalnih manjina Savjeta Evrope glasi: "Zemlje učesnice će stvoriti uslove potrebne za efikasno učešće pripadnika nacionalnih manjina u kulturnom, socijalnom i privrednom životu, posebno u onim koji utiču na njih."
• Stavovi 5 i 6 Dokumenta donijetog na sastanku u Kopenhagenu tokom Konferencije o ljudskoj dimenziji CSCE-a (Kopenhaški dokument) naznačava da "među tim elementima pravde koji su bitni za puno izražavanje inherentnog dostojanstva i jednakog i neotuđivog prava čovjeka...volja naroda, slobodno i fer izražena na ovjerenim povremenim izborima, je osnova autoriteta i legitimnosti svih vlada".
• Stav 35 Kopenhaškog Dokumenta propisuje zemljama članicama OEBS-a "da poštuju prava nacionalnih manjina na puno učešće u državnim poslovima, uključujući učešće u poslovima koji se odnose na zaštitu i promovisanje identiteta tih manjina".
Isto tako, međunarodno pravo propisuje neka važna ograničenja sloboda i prava gore navedenih.13 ovo obuhvata čl. 4 CERD-a koji glasi:
"Zemlje članice osuđuju svaku propagandu i sve organizacije koje se zasnivaju na idejama ili teorijama superiornosti jedne rase ili grupe lica jedne boje ili etničkog porijekla, ili koji pokušaju da opravdavaju ili promovišu rasnu mržnju i diskriminaciju u svakom obliku, donose mjere usmjerene ka iskorjevanju svake vrste podstrekivanja na, ili aktivnosti, kao što je diskriminacija, i u skladu sa principima utvrđenim u Univerzalnoj deklaraciji o ljudskim pravima i pravima propisanim u čl. 5 ove Konvencije, između ostalog i:
(a) proglasiće krivičnim djelom svako širenje ideja zasnovanih na rasnoj superiornosti ili mržnji, podstrekivanju rasne diskriminacije, kao i svih djela nasilja ili podstrekivanja takvih djela koji su
13 Pored dozvoljenih ograni~enja sloboda i prava gore navedenih, va`no je podsjetiti se da tako|e postoje posebne zabrane koje mogu biti relevantne, kao {to je ~l. 20 ICCPR-a (koji zabranjuju "ratnu propagandu" i "svaku nacionalnu, rasnu i vjersku mr`nju koja podsti~e diskriminaciju, neprijateljstvo ili nasilje") i ~l. 6(2) Konvencije o za{titi nacionalnih manjina (gdje se od zemalja ~lanica tra`i da preduzmu mjere za{tite ~ovjeka od diskriminacije, neprijateljstva i nasilja). SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 7 Januar 2001
sumjereni protiv bilo koje rase ili grupe lica druge boje ili drugog etničkog porijekla, a takođe i propis koji podržava rasne aktivnosti, uključujući i njihovo finansiranje; (b) proglasiće nelegalnim i zabraniti rad organizacija i drugih propagandnih aktivnosti koje promovišu i podstiču rasnu diskriminaciju, i prepoznaće učešće u tim organizacijama ili aktivnostima kao krivično djelo; (c) neće dozvoliti državnim organima ili javnim institucijama, nacionalnim ili lokalnim, da promovišu ili podstiču rasnu diskriminaciju."
V LUND PREPORUKE O IZBORIMA: BR. 7
"Iskustva iz Evrope i šire pokazuju značaj izbornog procesa u cilju podrške učešću manjina u političkoj sferi. Zemlje članice garantuju pravo pripadnicima nacionalnih manjina na učestvovanje u vođenju državnih poslova, uvodeći preko prava na glasanje i funkciju bez diskriminacije.
A. OBJAŠNJENJE SADRŽAJA
Države članice su dužne da garantuju pravo pripadnicima nacionalnih manjina na učešće u javnom životu. Garantovanje se najbolje obezbjeđuje preko unošenja tih prava u Ustav. Ustav treba da utvrdi14 to pravo. On takođe treba da odredi uslove pod kojima regulativa može ograničiti ta prava. Na primjer, Međunarodni sporazum o građanskim i političkim pravima dozvoljava zemljama članicama da ograniči građanska i politi čka prava kako bi se zaštitila prava drugih, obezbjedila nacionalna bezbjednost ili održao javni mir.15
Postoje dva spekta prava na učešće u javnom životu koji zahtjevaju detaljnije rzmatranje. To su:
• niz individualnih prava koja garantuju učešće u izborima i u javnom životu; i
14 Postoje razli~ite formule za utvr|ivanje ustavom za{ti}enih prava: vidjeti na primjer ugra|ivanje Deklaracije o pravima ~ovjeka iz 1789. god. u Ustav Francuske u Preambuli tog Ustava; Osnovna prava u ~lanovima 1 do 19 Osnovnog zakona Njema~ke; Amandmani I do X, XIII, XXIV i XXVI Ameri~kog Ustava; Kanadska povelja o pravima i slobodama koja ~ini Dio I Zakona o Ustavu Kanade; Nacionalni zadaci i direktive i osnovne dru{tvene obaveze u Ustavu Nove Gvineje; i Fundamentalna prava u Dijelu III Ustava Indije; Luksembur`ani i njihova prava, u Poglavlju II Ustava Luksemburga; Osnovni principi u ~lanu 1 do 11 Ustava Italije; Fundamentalna prava u Poglavlju I Ustava Holandije; ^lanovi 40-44 Ustava Irske; Poglavlje 2 Mehanizmi Vlade [vedske; Dio I Ustava [panije; ^lan 8 i Poglavlje XII Ustava Ma|arske,itd. 15 Tako|e vidjeti: posebne odredbe koje odre|uju ograni~enja koje stoje uz svako pravo u Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima i uz sva Fundamentalna prava u Poglavlju 1 Ustava Holandije. Radi primjera vidjeti klauzule op{tih ograni~enja: ~lan 1 Kanadske povelje o fundamentalnim pravima i slobodama; ~lan 36 Ustava Ju`ne Afrike; ograni~enja u ~lanovima 18, 18a i 19 Osnovnog zakona Njema~ke; ^lan 12 i 14 Mehanizmi Vlade [vedske. SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 8 Januar 2001
• prava da ne bude diskriminacije priliko ostvarivanja tih prava jer je lice pripadnik nacionalne manjine.
1. Individualna prava na učešće u izborima
Postoji niz individualnih prava koji se smatraju veoma važnim za uvođenje i razvijanje demokratije. Oni obuhvataju od prava na formiranje političkih i drugih udruženja, stupanje na funkciju i na glasanje. Prava se dalje proširuju iznad prava individualnih birača na pravo političkih partija i drugih udruženja na agitovanje i na kampanju.
Ovaj niz obično se dijeli na slijedeća prava:
• pravo glasa, posebno pravo na tajno glasanje; • pravo na redovne i fer izbore; • pravo na javnu funkciju; • sloboda udruživanja; • sloboda okupljanja; • sloboda izražavanja.
Ova prava treba da budu zagarantovana Ustavom. Iako ustavi generalno dozvoljavaju zakonodavnim tijelima da ograniče ova prava, ova ograničenja se moraju pažljivo raz,otriti kako bi se obezbijedilo da ona nisu u suprotnosti sa međunarodnim standardima i, što je uopštenije, da ne utiču na učešće nacionalnih manjina u javnom životu. Primjeri problematičnih ograničenja su slijedeći:
• postavljanje jezika kao uslova za javnu funkciju; • neosnovani zahtjevi za registraciju političkih partija; • uslovi raspodjele koji primoravaju partije ili kandidate da zamjenjuju u svakom mjestu ili oblastima ili ih čak primorati da imaju kancelariju u svakom mjestu ukoliko to ima efekat diskriminacije nacionalnih manjina
Pravo glasa
• Pravo glasa koje se razmatra u ovom poglavlju je opšte pravo glasa. Neke zemlje članice obezbjeđuju pripadnicima nacionalnih manjina dodatni glas.16 Pravo na dodatni glas je pitanje koje treba razmotriti u okviru posebnih formi zastupljenosti i učešća nacionalnih manjina u javnom životu. ova pitanja su obrađena u dolje navedenom stavu 7.
• Iako je uobičajeno da se ustavom predvidi ograničenje prava glasa građana, ta ograničenja mogu postati izvor konflikta u državaa koje imaju nacionalne manjine ili veći broj stanovništva kojeg čine ne-državljani, ako je uobličeno na način koji diskriminiše nacionalne manjine. Postoji mnogi
16 Vidjeti primjeri kako pojedine dr `ave ~lanice nastoje da iza|u u susret nacionalnim manjinama: ^lanovi 32B i 68 Ustava Ma|arske; Kanada (~l. 23 Kanadske povelje o pravima i slobodama (fusnota 7) koji {titi prava na jezik i obrazovanje nacionalnih manjina; ~l. 53 i 55 Ustava [panije. SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 9 Januar 2001
razlozi za potencijalni konflikt. Oni se kreću od načina na koji su uslovi za državljanstvo postavljeni u zakonu (npr. kada se ograničava etničkim grupama putem otežane administracije da dobiju državljanstvo). U stvari, državljanstvo ne treba da se koristi na način koji će diskriminisati pripadnike nacionalnih manjina.
• Kriterijumi kojim se stiče pravo na upisivanje u birački spisak takođe može imati posledica za nacionalne manjine. Ograničavanjem prava glasa stanovnika u izbornoj jedinici će negativno uticati na nomadski narod. Uključivanje ili isključivanje spoljašnjih birača takođe može imati negativan uticaj na pripadnike nacionalnih manjina.
Pravo na redovne i fer izbore
• Izbori ne treba samo da budu redovni, oni treba da budu održavani u razumnim intervalima. Većina izbora se održavaju od između 2 do pet godina.
• Pravo na tajno glasanje je osnova za fer izbore. To je posebno važno u sredinama sa nacionalnim manjinama. To znači da država mora preduzeti sve neophodne mjere kako bi pripadnici nacionalnih manjina bili sigurni da su njihovi glasovi tajni. S tim u vezi treba pogledati stav 7.4 Kopenhaškog dokumenta koji navodi da će zemlje članice "obezbijediti tajno glasanje ili slobodnom izbornom procedurom..."
• Izbore treba sprovesti fer. Postoje dva aspekta ovog prava. Izbori ne treba samo da budu fer sprovedeni već se mora i vidjeti da je to tako. Legitimnost izbornog procesa je posebno veoma značajno u društvima gdje postoje etničke tenzije i visoki stepen nepovjerenja.
• Postoje različiti institucionalni i proceduralni načini na koje država može obezbijediti fer sprovedene izbore. Različite opcije su date u dolje navedenom stavu 7.
Pravo na funkciju
• Pravo na funkciju treba da bude Ustavom zagarantovano. Ograničenja na ovo pravo treba dobro razmotriti kako bi se obezbijedilo da pripadnici nacionalnih manjina nisu uskraćeni dužnosti ili stupanje na funkciju. Dok se propisi mogu donijeti za postupak javnih institucija, uključujući parlamentarne institucije, isključivanje na jezičkoj osnovi za stupanje na funkciju predstavlja kršenje člana 25 ICCPR-a, a preklapa se i sa slobodom birača da biraju svoje predstvanike.17 Na primjer, postavljanje jezika kao uslova može imati za posledicu isključivanje kandidata pripadnika nacioanlnih manjina iz stupanja na funkciju.
Sloboda udruživanja
17 Postoje dobro poznati primjeri gdje su izabrani predstavnici ugro`eni vizuelno, audio i oralno. Pored toga, tako postavljanje jezika kao uslova postaje veoma problemati~no u smislu propisivanja i testiranja poznavanja jezika. SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 10 Januar 2001
• Ova sloboda je važna iz dva razloga. Ona treba da obezbjedi ne samo pravo na osnivanje partija već i formiranje organa civilnog društva kao što su nevladine organizacije i kulturne organizacije koje mogu podržavati ili predstavljati nacionalne manjine u društvu.
• Koncept slobode udruživanja obuhvata i jedan broj drugih prava kao što su: - pravo na osnivanje političke partije ili udruženja; - pravo na članstvo u političku partiju ili udruženje; - pravo na učešće u legalnim aktivnostima političke partije ili udruživanja; Ovo pravo na učešće se treba preispitati kako bi obuhvatilo posebna prava na agitovanje i kampanju u ime političke partije.
• obično je bolje navesti ova prava u ustavu nego ih ostaviti da se definišu običnom zakonskom regulativom, propisima ili o njima raspravljati na sudu.
• Ovo pravo je obično ograničeno regulativom. Ta ograničenja se moraju pažljivo razmotriti kako bi se obezbjedilo da oni ne krše međunarodne standarde ili negativno utiču na efikasno učešće nacionalnih manjina u javnom životu.
• Pravo na samo-identifikaciju za manjine je veoma važno. Zato, praksa nametanja "etničke" pripadnosti manjinama treba destimulisati. Mađarska, kod njenih manjinskih grupa, je dobar primjer prava na samo-identifikaciju iako je bilo problema u slučaju Mađarske. Novi Zeland u slučaju Maori je još jedan dobar primjer.
Sloboda okupljanja
• Ova sloboda je usko povezana sa slobodom udruživanja. To je veoma važna sloboda u kontekstu izbora jer pravo na održavanje mitinga je osnovni dio demokratskih politika. To pravo obuhvata i pravo na protest. • Ova sloboda treba da bude zagarantovana ustavom. Ta sloboda obično podliježe ograničenjima kao što je održavanje javnog reda. Iako se javni red generalno smatra opravdana osnova za ograničenja ovog prava, problemi sa ograničenjima se nalaze u njegovoj primjeni. Obično državni funkcioneri određuju kada treba zabraniti miting ili protest. Ako nema neposrednog sudskog nadzora, sloboda se može ukinuti u praksi. • Ova sloboda može biti podrivena praksom odbijanja da daju dozvole političkim stranakama ili drugih udruženjima koje zastupaju pripadnici nacionalnih manjina za korišćenje javnih objekata, npr. vijećnica, itd.
Sloboda izražavanja
• Ova sloboda predstavlja kamen temeljac demokratske države i osnovu za obezbjeđenje efikasnog učešća nacionalnih manjina u javnom životu. Najbolje je da se ta sloboda garantuje ustavom zemlje članice. Vlade ponekada traže opravdanje za uvođenje ograničenja ove slobode zbog nacionalne bezbjednosti. Ova ograničenja treba da podliježu strožijim razmatranjima da bi se obezbjedila SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 11 Januar 2001
validnost i proporcijalnost ograničenja. Posebno treba analizirati posledice ograničenja na učešće nacionalnih manjina u javnom životu.
• Obaveza zemlje članice da garantuje slobodu izražavanja u skladu sa međuarodnim i domaćim zakonom ne treba ograničavati na negativnu obavezu, npr., obaveza da se ne kosi sa slobodom. Ona treba da obezbjedi da se nacionalnim manjinama omogući pristup na državnim medijima kako bi mogli prikazati njihove stavove.
2. Zabrana diskriminacije
• Individualna prava na učešĆe u javnom životu treba da obuhvate sva lica bez obzira na etničko ili nacionalno porijeklo, jezik ili vjeroispovjest. Ta prava treba da se primjenjuju ravnopravno.18 Diskriminacija ne mora biti namjerna. Do nje se dolazi nenamjerno. Neutralan kriterijum može funkcionisati u određenim situacijama na diskriminatoran način. Na primjer, mjesto stanovanja je uobičajen uslov za sticanje prava na glasanje u izbornim sistemima zasnovanim na izbornim jedinicama. Međutim, uslov može funkcionisati diskriminirajuće kad su u pitanju izbjeglice (što znači državljanin ili stanovnik zemlje članice koji su prebjegli u inostranstvo), nomadski narodi ili raseljena lica. Uslovi koji određuju mjesto prebivališta mogu diskriminisati nacionalne manjine.
Uslovi kojima se stiče pravo na upis u birački spisak mogu imati diskriminirajući efekat na pripadnike nacionalnih manjina. Slijedeći primjeri pokazuju kako uslovi za sticanje prava mogu disriminatorno uticati na pripadnike nacionalnih manjina:
• državljanstvo je obično osnovni uslov za sticanje prava. A shodno tome, uslovi za dobijanje državljanstva utiču na sticanje prava na glasanje. Slijedeći primjeri pokazuju načine kako propisi koji regulišu državljanstvo mogu uticati:
- ako je etnička pripadnost uslov za dobijanje državljanstva to može diskriminirati pripadnike nacioanalnih manjina koji nemaju isto etni čko porijeklo; - uslov za dobijanje državljanstva gdje obadva roditelja moraju biti državljani može funkcionisati na način koji diskriminira pripadnike nacionalnih manjina, posebno one koji mijenjaju nacionalne granice; - ograničenja dvojnog državljanstva mogu štetno uticati na nacionalne manjine.
18 Ugovor o razumjevanju, saradnji i dobrosusjedskim odnosima izme|u Rumunije i Republike Ma|arske se odnosi samo na ma|arsku nacioanlnu manjinu, me|utim, ve}ina odredbi ovog Ugovora ima posledice po druge manjine u Rumuniji. ^lan 15.1(a) potvr|uje da je Rumunija preuzela "u regulisanju prava i obaveza pripadnika nacionalnih manjina"da "sprovode "Konvenciju Savjeta Evrope koja se odnosi na nacioanlne manjine ukoliko njeno "unutra{nje zakonodavstvo nema povoljnije propise". Druge odredbe koje se odnose na nacionalne manjine u Rumuniji generalno obuhvataju pristup i slobodnu razmjenu informacija na maternjem jeziku (~l. 15.4), pravo na u~e{}e u odlu~ivanju o pitanjima od nacionalnog i lokalnog zna~aja preko izabranih predstavnika u tijelima centralnih ili lokalnih vlasti (~lan 15.5) i po{tovanje kulturnog i istorijskog naslije|a nacionalnih manjina (~lan 15.6). SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 12 Januar 2001
• tečno znanje zvaničnog jezika je uslov koji može da diskriminira nacionalne manjine. Prebivalište može da ima diskriminirajući efekat na izbjeglice ili raseljena lica. Raseljena lica treba da mogu da steknu pravo na glasanje gdje je to moguće, izbjeglicima treba omogućiti na neki način da glasaju.
Treba napomenuti da iako pravo na učešće u javnom životu može biti uobličeno u ustavu i zakonodavstvu, takođe je potrebno obezbjediti da ne postoje ni administrativne niti bilo koje druge barijere koje sprečavaju pripadnike nacionalnih manjina u ostvarivanju njihovih prava. Potrebno je preduzeti mjere da se obezbjedi slijedeće:
• koliko je to moguće, informisati pripadnike nacionalnih manjina na njihovom jeziku o njihovim pravima na učešće u javnom životu i kako da ostvare ta prava;
• proces upisa u birački spisak se vodi na takav način kako bi se omogućilo pripadnicima nacionalnih manjina da se bez problema i besplatno upišu u spisak. Vezano za to, slijedeća administrativna pitanja se mogu implicirati:
- koliko je to moguće, učiniti da formulari za upis i uputstva budu na jeziku nacionalne manjine; - kancelarije gdje se vrši upis u birački spisak treba da budu locirane i otvorene na takvim mjestima i takvom vremenskom periodu koji neće predstavljati poteškoće ili neće zahtjevati finansijski izdatak za pripadnike nacionalnih manjina da se upišu u birački spisak.
• stvara se takva klima gdje pripadnici nacionalnih manjina mogu pridobijati podršku, glasati, stand for i učestvovati u javnom životu. Zemlja članica treba otvoreno da osudi diskriminaciju i nasilje nad nacionalnim manjinama i uzmu aktivno učešće u sprečavanju diskriminacije i nasilja i kazniti počinioce takvih djela;
• smetnje nisu suviše velike koje spriječavaju lica da se kandiduju ili da osnuju političke partije, kao što su veliki troškovi uključujući obavezu plaćanja visokog depozita;
• propisi kojima se reguliše finansiranje političkih partija ne treba da budu disriminirajući ili neravnopravni. Posebno pitanje spoljašnjeg ili inostranog finansiranja političkih partija ili pokreta nacionalnih manjina ne treba da bude regulisano na način koji vrši diskriminaciju;
• svako finansiranje političkih partija iz državnih fondova ne treba da bude diskriminatorno kad je u pitanju diskriminacija između etničkih grupa i grupa nacionalnih manjina;
• prikupljanje potpisa kandidata je regulisano na način ili oblik koji ne diskriminira manjinske grupe;
• uslovi raspodjele kad je u pitanju postavljanje kandidata partija u određenom broju izbornih jedinica ili regiona, ne vrše diskriminaciju;
• ne treba da postoje ograničenja kad je u pitanju kampanja na posebnom jeziku; SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 13 Januar 2001
• aktivno poznavanje jezika ne treba da bude uslov za ostvarivanje prava na upis u birački spisak ili stand for office;
• prebivalište van zemlje, posebno u post-konfliktnim situacijama gdje može biti mnogo izbjeglica iz manjinskih grupa, ne treba koristiti kao kriterijum za ostvarivanje prava. Pitanje glasova glasanja iz inostranstva je toliko važno da može uticati na prava manjina.
B. LEGALNI OKVIRI I OPCIJE
Domaće zakonodavna tijela treba da sprovodi međunarodne norme i standarde. Bolje bi bilo da pravo na učešće u javnom životu bez diskriminacije bude naznačeno u Ustavu i da su te odredbe ustavno utvrđene. Izborni zakoni koji regulišu ta prava treba da ih detaljno objasne.
Ustavna prava
Ustav treba da omogući svima pravo na učešće u javnom životu bez diskriminacije. Neke zemlje članice OEBS-a već pripremaju odredbe koje se odnose na ova prava u svojim ustavima:19
• Opšte pravo na učešće u javnom životu. Na primjer:
- Član 70 Ustava Mađarske; - Član 38 Ustava Njemačke; - Članovi 3 i 4 Ustava Holandije; - Član 39 Ustava Republike Moldavije.
• Pravo na nediskriminaciju po osnovi rase, nacionalnosti, etničkog ili društvenog porijekla. Na primjer:
- Član 14 Ustava Španije; - Član 3 Ustava Njemačke; - Član 70A Ustava Mađarske; - Član 16(2) Ustava Republike Moldavije; - Član 14 Ustava Gruzije; - Član 15(3) Ustava Republike Kirgistana; - Član 19 Ustava Ruske federacije.
• Pravo glasa. Na primjer:
- Član 4 Ustava Holandije; - Član 16 Ustava Irske; - Član 70 Ustava Mađarske; - Član 38 Ustava Njemačke;
19 Ovi primjeri nisu op{irni i ne zna~i da se ova prava ako su data u ustavu, ona i primjenjuju. Odredbe ustava su od 15. 08. 2000 SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 14 Januar 2001
- Član 1(6) Ustava Republike Kirgistana; - Član 49(2) Ustava Gruzije; - Član 38 Ustava Republike Moldavije.
Ustavno utvrđivanje
• Određene odredbe i prava u ustavu mogu biti tako važni da moraju biti utvrđene. Ustavne odredbe se mogu tako utvrditi da zakonodavna tijela mogu teže da ih mijenjaju. Cilj ustavnog utvrđivanja je ne samo da označava osnovnu prirodu utvrđenih odredbi i ustavno poštovanje vrijednosti sadržanih u tim odredbama, već i da obezbjedi korisnike tih odredbi.
• Utvrđivanje može imati nekoliko oblika. Prema tome, mehanizam standarda mora zahtjevati veće standarde za glasanje u zakonodavnim tijelima. Drugi mehanizmi mogu zahtjevati praćenje posebnih procedura gdje se traži učešće svih relevantnih učesnika ili velika podrška podzakonskih akata u federalnom sistemu vlade.
• Referendum ili plebiscit takođe može biti propisan ili iskorišćen u slučajevima gdje su uključena pitanja prava.
VI. LUND PREPORUKE O IZBORIMA: BR. 8
"Propisi o formiranju i aktivnostima političkih partija moraju biti u skladu sa principom slobode udruživanja međunarodnog zakonodavstva. Ovaj princip obuhvata slobodu osnivanja politi čkih partija zasnovanih na zajedničkim identitetima kao i onih čiji interesi nijesu samo identifikovani sa interesima određene zajednice."
A. OBJAŠNJENJE SADRŽAJA
Prva rečenica ovih preporuka je normativna. Zemlje članice moraju poštovati međunarodne princip slobode udruživanja. Taj princip se nalazi izražen u slijedećim međunarodnim standardima:
- Član 22 Međunarodnog sporazuma o građanskim i političkim pravima; - Član 2 Deklaracije UN o pravima pripadnika nacionalnih ili etničkih, religioznih ili jezičkih manjina posebno određuju da pripadnici tih manjina imaju pravo na osnivanje i održavanje: Ø sopstvenog udruženja; i Ø kontakta sa drugim članovima njihove grupe, pa i u slučajevima kada su državljani druge države; - Član 11 Okvirne konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda; - Član 7 Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina Savjeta Evrope (ETS br. 157, 1995) određuje da će partije obezbjediti poštovanje prava pripadnika nacionalnih manjina na slobodu mirnog okupljanja, slobodu udruživanja, slobodu izražavanja, slobodu misli, opredjeljenja i vjeroispovjesti; - Stav 7.6 Kopenhaškog dokumenta OEBS-a "poštovati prava pojedinaca i grupa na osnivanje, uz punu slobodu, sopstvenih političkih partija ili drugih političkih organizacija i obezbijediti takvim SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 15 Januar 2001
političkim partijama i organizacijama sa potrebnim pravnim garancijama koje im omogućavaju da se međusobno takmiče na ravnopravnim osnovama pred zakonom i vlastima";
Međunarodni princip polazi od činjenice da pojedinci imaju pravo da:
- se udružuje sa svakim licem bilo da je državljanin, građanin, izbjeglica ili strani državljanjin; - osniva udruženje; - određuje cilj, definiše karakteristike i internih propisa udruženja; i - odlučuju, na nediskriminatornoj osnovi, ko može ili ne može pristupiti udruženju.20
Iako je dozvoljeno zemljama članicama da regulišu sprovođenje sloboda na udruživanje, zemlja članica ne mora da interveniše osim ako je intervencija opravdana po obavezujućoj osnovi. U međunarodnom pravu i komparativnom ustavnom pravu, svaka intervencija kad je u pitanju sloboda, se temeljno razmatra.21 Intervencija opravdana samo u slijedećim slučajevima:
- kada je intervencija propisana zakonom; - kada zakon omogućava intervenciju samo pod slijedećim uslovima Ø nacionalna bezbjednost Ø javni red i bezbjednost Ø zaštita zdravlja i morala Ø zaštita prava i sloboda drugih (kao što je predviđeno međunarodnim mehanizmima ljudskih prava) - kada je intervencija potrebna u demokratskom društvu.
Ograničenja udruženjima koja promovišu interese nacionalnih manjina su obično zasnovana na nacionalnu bezbjednost. Ako udruženja ne promovišu upotrebu nasilja za ostvarenje svojih ciljeva, mala je vjerovatnoća da ograničenja budu opravdana prijetnjom po nacionalnu bezbjednost. Evropski sud za ljudska prava tvrdi da ukoliko ne postoji poziv na upotrebu nasilja ili nedemokratskog čina, udruženje koje traži da promjeni postojeće strukture zemlje članice mirnim putem i demokratski, sama po sebi ne predstavlja prijetnju po nacioanalnu bezbjednost.22 Činjenica da politička partija traži mobilizaciju nacionalne manjine u interesu svojih ciljeva sama po sebi ne opravdava intervenciju. 20 Zemlja ~lanice je du`na, posebno na osnovu ~lana 2D i ~lana 5 Konvencije o eliminaciji svih oblika rasne diskriminacije, da zabrani ~lanovima ve}inskog naroda da isklju~uje pripadnike nacionalnih manjina iz u~e{}a u udru`enjima koje su osnovali ~lanovi ve}inskog naroda. Ve}inski narod ne mo`e osnivati sindikate koji su zatvoreni za pripadnike manjina, niti se mogu osnivati profesionalne organizacije gdje pripadnici nacionalnih manjina nemaju pristup. Isti princip se primjenjuje na udru`enja koja su osnovali pripadnici manjina. Zemlje ~lanice moraju zabraniti isklju~ivanja, na primjer, po etni~koj ili nacionalnoj osnovi. Na taj na~in, udru`enja koja su osnovali nacionalne manjine za promovisanje kulture manjine, ne mogu isklju~iti pripadnike nacionalnih manjina ako su voljni. 21 Vidjeti na primjer pristup usvojen od strane Evropskog suda za ljudska prava u Sidiropoulosu i drugim - Gr~ka (57/1997/841/1047) gdje Sud navodi da "izuzeci iz slobode na udru`ivanje se mora usko tuma~iti", u stavu 38. 22 U Socijalisti~ka partija i drugi - Turska (00021237/93) ECHR smatra da ~injenica da se politi~ki program politi~ke partije smatra SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 16 Januar 2001
Iako je obično lijevo od zemlje članice da odluči ako želi da smanjiti aktivnosti udruživanja u smislu zakona, postoje pozitivne obaveze članica zemalja da zabrane određene vrste aktivnosti koje mogu uključiti i zabranu udruživanja. Član 4 Konvencije o eliminaciji svih oblika rasne diskriminacije određuje zemljama članicama da usvoje pozitivne mjere kao što je zabrana organizacijama da promovišu i podstiču rasnu diskriminaciju.
Princip se primjenjuje na sva udruženja a ne samo na politi čke partije. U cilju ovih smjernica, princip se primjenjuje na političke partije, kulturna udruženja i udruženja zajednice koja predstavljaju nacionalne manjine i nevladinim udruženjima koja podržavaju te manjine.
Primjena principa u kontekstu nacionalnih manjina jasno polaze od prava na osnivanje udruženja zasnovanih na zajedničkim identitetima i onih koji se organizuju u zajednicama. Iako zemlje članice mogu preduzeti mjere podsticanja udruženja radi unošenja raznolikosti unutar biračkog tijela, zemlja članica mora garantovati nacionalnim manjinama pravo u okviru zakona na osnivanje udruženja zasnovanih na zajedničkom identitetu.
Jasno je da, dok je to imperativ za sve zemlje članice da pronađu najbolji način da odgovore različitim interesima različite populacije, one moraju obezbjediti minimum slobode udruživanja. Pod uslovom da aktivnosti onih pojedinaca koji mobilišu po liniji zajedničkog identiteta osnivanje političke partije ne pribjegavaju nasilju ili konfliktu kad su u pitanju prava drugih, ne postoji smetnja za njih da se udružuju na taj način.
B. PRAVNI OKVIR
- Pravo na slobodu udruživanja treba utvrditi u Ustavu zemlje članice i ne može se dozvoliti zakonodavno ili izvršno ograničenje tog prava osim do onog obima potrebnog u demokratskom društvu.
Sva ograničenja slobode udruživanja se moraju propisati zakonom. Prethodna saglasnost ne bi trebalo da postoji za osnivanje udruženja iako je zemljama članicama dozvoljeno da zahtjevaju od udruženja da se registruju za određenu namjenu, pod uslovom da postupak registracije ne predstavlja smetnju udruženju da se registruje i funkcioniše.
VII. LUND PREPORUKE O IZBORIMA: BR. 9
"Izborni sistem treba da omogući zastupljenost i uticaj manjina. • Gdje su manjine skoncentrisane teritorijalno, po jedan član iz okruga može obezbijediti dovoljnu zastupljenost manjina;
nekompatibilnim sa va`e}im principima i strukturama...zemlja ~lanica ga ne ~ini nekompatibilnim sa demokratskim pravilima.To je su{tina demokratije koja dozvoljava razli~ite politi~ke programe koji se predla`u i razmatraju, ~ak i oni koji dovode u pitanje na~in na koji je zemlja ~lanica organizovana, pod uslovom da se demokratija ne ugro`ava", stav 47. SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 17 Januar 2001
• Sistemi proporcijalne zastupljenosti gdje udio političke partije u nacionalnom glasu se odražava preko procenta poslanika, mogu pomoći kod zastupljenosti manjina; • Neki oblici preferncijalnog glasanja, gdje glasa i rangiraju kandidate po izboru, mogu pomoći kod zastupljenosti manjina i u promovisanju međusobne saradnje; • Manji numerički standardi za zastupljenost u zakonodavnim tijelima može povećati uključivanje nacionalnih manjina u upravljanje."
A. OBJAŠNJENJE SADRŽAJA
Osnovna premisa smjernica u ovom paragrafu je da zemlje članice koje imaju dobro kreirane demokratske političke institucije, su supješnije u upravljanju konfliktom i rješavanju političkih nezadovoljstava, posebno onih koji se odnose na nacionalne manjine. Prema tome, kreiranje političkih institucija i izbornog sistema, posebno sprovođenje važne uloge u upravljanju konfliktom i obezbjeđivanje mirnog rješenja usmjeravajući interese koji inače mogu biti raspirivači konflikta, u efikasno učešće u javnom životu. Ovo se posebno odnosi na društva u kojima postoje konkurentne etničke grupe. Ukoliko izborni sistem ne tretira stvarne potrebe društva i društvenih formacija u njemu, ne samo da će doći do političkih i administrativnih problema već može po sebi prouzrokovati konflikt. To znači da da je prav praktična primjena Lund preporuka, pregled postojećeg izbornog sistema i njegovo poboljšanje, ako je potrebno, kako bi se postigao cilj.
Izborni sistem se može posebno napraviti za tretiranje posebnih potreba u društvu. To je zato jer one propisuju kako se glasovi prevode u poslanička mjesta. Izbor sistema može dovesti do razli čitih rezultata kod istog broja glasova. Na primjer, izborni sistem zasnovan na izbornim jedinicama će obično dovesti do različitog rezultata od sistema stroge proporcijalne zastupljenosti.23 Ovo može, u nekim situacijama, napraviti kritičnu razliku između partije koja preuzima i koja gubi vlast. To takođe može odrediti nivo zastupljenosti partija posebno predstavnika manjina.
Tako izbor najpovoljnijeg sistema postaje kritičan. Međutim, izborni sistemi sami ne rješavaju potencijalni etni čki konflikt. Izborni sistem se mora posmatrati kao skup raznih blokirajućih mehanizama koji će kada se uzmu zajedno, uticati na to da se izađe u susret nacionalnim manjinama i obezbijediti njihovo efikasno učešće u javnom životu. Ilustrativno, rezervisana poslanička mjesta za određenu zajednicu može im obezbijediti zastupljenost, međutim, ako osnovni procesi i mehanizmi kao što je finansiranje, ostvarivanje prava, obuka i obrazovanje nijesu obezbjeđeni, ta zastupljenost može imati mali uticaj.
23 Na primjer, na pro{lim izborima 1997. god. u Velikoj Britaniji, 43% glasova je obezbijedilo 63% poslani ~kih mjesta (418 ukupno) za Laburisti~ku partiju. Sistem stroge proporcijalne zastupljenosti bi im omogu}io samo 283 mjesta. Pravi primjer kako izborni sistem mo`e dovesti do ozbiljnog konflikta je Lesotho. Na izborima 1998. god., vladaju}a partija je osvojila 79 od 80 izbornih jedinica sa samo 60.5% glasova. Post-izborno nasilje, protesti zbog rezultata su doveli do oru`ane intervencije susjednih zemalja i formiranje prelaznih politi ~kih vlasti je bilo uslovljeno obavezom kreiranja novog izbornog sistema sa elementima sistema izbornih jedinica i sistema proporcijalne zastupljenosti. Percepcija podriva SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 18 Januar 2001
Prema tome, dok izborni sistem može obezbijediti zastupljenost manjinama u zakonodavnim tijelima, nema garancije da će manjina zastupljena u zakonodavnom tijelu dobiti veću ulogu u parlamentu ili državnim strukturama. Zastupljenost obično nije dovoljna. Potrebno je pored toga da postoje i druge mjere. Na primjer u Parlamentu, manjina može dobiti značajna mjesta u parlamentarnim odborima koje se tiču interesa nacionalnih manjina ili se mogu uvesti posebne procedure koje se bave vetom manjina kad se radi o pitanjima manjina. U vladinim strukturama, proporcijalno raspoređivanje mjesta u državnoj službi može biti mehanizam koji može dati pravo značenje učešću manjina u javnom životu. Ovakve vrste dodatnih mjera doprinose da se ono što bi inače bila formalna poslanička mjesta u Parlamentu pretvori u učešće nacionalnih manjina u javnom životu. Takođe se može opaziti površno poštovanje u raspodjeli poslaničkih mjesta nacionalnim manjinama bez onih mjesta koje čine platformu za značajni uticaj na donošenje odluka koje se tiču manjina. To opažanje podriva legitimitet mjera koje donose zemlje članice sa kojima izlaze u susret manjinama, omogućavajući etničkim preduzimačima da napadaju i na taj način podrivaju pogodnosti koje zemlja članica daje manjinama.
Veoma je bitno da izborni sistem uzme u obzir raseljena lica ili izbjeglice koji mogu imati prebivalište izvan zemlje. Ovo je posebno slučaj nakon ozbiljnih etničkih sukoba kada se izbjeglice ili raseljena lica sastoje uglavnom od jedne zajedničke grupe. U tom slučaju, sistem izbornih jedinica možda ne bi bio prikladan zbog problema vezanih za pristup izbornoj jedinici ili zbog upisa glasova.
Takođe je veoma važno za izborni sistem da uzme u obzir postojanje nacionalnih manjina koje su, ili su u prošlosti mogle biti, nomadske. Stroga primjena sistema izbornih jedinica može im oduzeti pravo glasa. Formiranje izbornog okruga u Bivšoj jugoslovenskoj republici Makedoniji kako bi se omogućio izbor predstavnika Roma je primjer dobre prakse. Ovaj okrug, Shuto Orizari, obuhvata najveću koncentraciju Roma u Evropi.
Odredbe koje regulišu eksterno glasanje treba ravnopravno primjeniti i one ne treba da negativno utiču na zastupljenost manjina. Ukoliko postoje odredbe koje regulišu eksterno glasanje, podstiče se pravo glasanja nacionalnih manjina i njihova zastupljenost.
Način i oblik na osnovu kojih se pravi statistički podaci, ili popis stanovništva, je veoma važno zbog pouzdanosti, tačnosti i pravednosti jer to može uticati na pitanja zastupljenosti nacionalnih manjina u pojedinim oblastima.24 Ovo je veoma osjetljivo pitanje koje ne treba da zahtjeva izjave o pripadnosti koje se može upotrebiti na disriminatorni način.25
Ukoliko nacionalna manjina dobije posebno pravo da bira predstavnike manjina u zakonodavnom tijelu, imperativno je da "glas manjine" prije treba da postoji pored, a ne kao alternativa, običnog prava na biranje predstavnika. Prema tome, ukoliko je potrebno da izborni sistem dozvoljava biračima koji su pripadnici nacionalnih manina da imaju specijalan glas, ti birači treba da imaju pravo da glasaju u obadva slučaja. Tokom parlamentarnih izbora u Hrvatskoj (Donji dom), pripadnici nacionalnih
24 O slo`enim i osjetljivim pitanjima prikupljanja podataka i popis stanovni{tva, vidjeti doprinose Me|unarodnoj konferneciji Saveza statisti~ara "Statistika, razvoj i ljudska prava"odr`anoj u Montrou, [vajcarska, od 4-8 septembra 2000 god., posebno zasjedanje 6 septembra koje se odnosilo na manjine; ve}ina radova je dostupna na veb sajtu Konferencije na www.iaos2000.admin.ch.. 25 Mnoge manjine (izme|u ostalih, Jevreji i Romi) su imali lo{e iskustvo kao rezultat takvog pripisivanja u pro{losti. SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 19 Januar 2001
manjina mogu izabrati da glasaju za opštu nacionalnu listu, ali i za posebnu listu manjina. (Mađarske, Srpske i Italijanske manjine imaju svaka po jedno mjesto, dok manjine sa manjim brojem pripadnika zajedno grupisani da glasaju jednog poslanika među njima.) Razlog je da je pogrešno smatrati da će pripadnici etničke i druge zajednice automatski glasati po toj liniji. Paretije treba, gdje je to moguće, podstaći na uključivanje predstavnika manjina u njihove partije što će im za uzvrat obezbjediti veću zastupljenost i doprinos smanjivanju etničke mobilizacije.
Ne treba uvijek smatrati da nacionalne manjine žele da učestvuju u vladi. Postoji situacija koje ih vode do zakljuička da možda ne bi bilo u njihovom interesu da usvajaju određene političke profile. Osim toga, ne treba praviti smetnje oko njihovog učešća ukoliko oni tako odluče.
B. PRAVNI OKVIRI I OPCIJE
U ovom opštem principu Lund preporuka, opisane su četiri opcije. Svaka predstavlja mehanizam koji može, u zavisnosti od situacije, pomoći i podstaći zastupljenost manjina u uticaj na zakonodavnim tijelima. To su:
• korišćenje metode po jedan član iz okruga • sistem proporcijalne zastupljenosti • korišćenje preferencijalnog glasanja • formiranje nižih standarda za zastupanje
Svaka opcija je dolje opisana. Ni opcije ni smjernice nijesu opširne.
Opcija 1: Tamo gdje su manjine skoncentrisane teritorijalno, po jedan član iz okruga može obezbijediti dovoljnu zastupljenost manjine
• Mnogi izborni sistemi su zasnovani na predstavnicima izabranim iz određenih jednočlanih okruga.- sistem po jedan član iz okruga. . • pluralni sistem kao što je first-past-the-post. Ovaj sistem daje pobjedu najpopularnijem kandidatu čak iako kandidat ne uživa većinsku podršku.26
• većinski sistem kao što je "runoff"(trka) u dva kruga ili alternativno glasanje. Ovaj sistem zahtjeva od pobjednika da dobije najmanje većinu datih glasova da bi bio izabran. To može značiti trku između dva vodeća kandidata ako niko od kandidata u prvom krugu ne dobije većinu glasova.
26 Ako postoji pet kandidata, teorijski je mogu}e da kandidat sa samo 21% glasova mo`e biti progla{en pobjednikom SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 20 Januar 2001
Predstavnici izabrani u ovakvom izbornom sistemu su povezani sa izbornim jedinicama koje su ih izabrale. Ako je nacionalna manjina skoncentrisana po nekim određenim oblastima, tada postoji veća šansa da jihovi predstavnici budu izabrani.
• U većini slučajeva, sistemi po jedan član iz okruga će biti samo pomoć kod zastupljenosti manjina u zemljama gdje su manjine skoncentrisane teritorijalno. Ako su manjine skoncentrisane teritorijalno gdje postoji većinski izborni sistem, tada su šanse da predstavnik te manjine bude izabran veoma velike. To je slučaj na primjer u Albaniji sa nacionalnom manjinom Grka na jugu zemlje, u Kanadi sa populacijom čiji govorni jezik je francuski jezik u Kvebeku i Italija sa manjinom koja govori francuskim jezikom u Valle d'Austa i manjinom koja govori njemački jezik u provinciji Bolzano. Ako su manjine raspoređene po cijeloj zemlji, u zavisnosti od njihovog broja, one ne bi mogle obezbjediti potrebnu zastupljenost jer može doći do toga da nemaju dovoljno glasova da obezbijede pobjedu predstavnika manjine u sistemu po jedan član iz okruga.
• Potencijalne prednosti sistema po jedan član iz okruga su: - teritorijalna skoncentrisanost manjina može obezbjediti zastupljenost - direktna odgovornost kandidata izbornim jedinicama.
Potencijalni nedostaci tog sistema su:
• postoji svaki podsticaj za nacionalne manjine da sprovode kampanju u svom kraju, što dovodi do potencijalnog šovinističkog i isključivog pristupa i kampanje. To takođe dovodi do potencijalne podjele nacionalnih manjina i stvaranja potencijalne etničke linije kao razlog za budući sukob;
• takođe može dovesti do nekonkurentnih oblasti u kojima će lica iz dominantnih etničkih grupa uvijek biti birani
• ako ne postoje adekvatne odredbe koje regulišu eksterno glasanje, raseljena lica koja su možda istjerana iz svojih zajednica neće biti u mogućnosti da glasaju.
Postoje neke implikacije za nacionalne manjine u izboru između pluralnog i većinskog sistema. U pluralnom sistemu, ne postoji podsticaj za traženjem glasova u izbornoj jedinici ukoliko nacionalna manjina zastupa najveći procenat birača ali ne i većinu. U većinskom sistemu, postoji podsticaj za traženje glasova izvan nacionalne manjine da bi se dobila tražena većina.
• Ako je nacionalna manjina skoncentrisana u nekim oblastima a veći broj te manjine je nacionalno raspoređen, mješovoti sistem bi možda bio bolji da bi se obezbjedila fer zastupljenost nacionalnih manjina u zakonodavnim tijelima. Jedan takav mješoviti sistem se naziva proporcionalni sistem mješovitih članova (MMP). To je varijacija sistema po jedan član iz okruga i sistema proporcijalne zastupljenosti (PR). Koristi se u Njemačkoj, Novom Zelandu, Boliviji, Italiji, Meksiku, Venecueli i Mađarskoj. On nastoji da kombinuje pozitivne osobine dva sistema. Proporcijalnost27 predstavnika se bira sistemom po jedan član iz okruga i balansira PR-om. Poslanička mjesta dobijena PR-om se
27 Oko polovine parlamentarnih predstavnika u izbornim sistemima Njema~ke, Novog Zelanda, Bolivije i Venezuele. SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 21 Januar 2001
koriste u ovom sistemu da bi se nadoknadila disproporcijalnost nastala kao rezultat mandata u okrugu. Sistem po jedan član iz okruga obezbjeđuje biračima da imaju geografsku zastupljenost.
• Drugi mješoviti sistem se naziva paralelni sistem. Kao i MMP sistem, on takođe kombinuje sistem po jedan član iz okruga sa PR sistemom. Međutim u okviru ovog sistema, mjesta dobijena PR sistemom se ne koriste da se nadoknadi disproporcijalnost. PR mjesta se raspoređuju u skladu sa brojem glasova u korist političke partije. Ovi glasovi se određuju ili brojanjem glasova u korist političkih partija koje su postavile kandidate na izborima u jedom okrugu ili drugim glasanjem. Primjeri zemalja koje koriste paralelne sistemi su Albanija, Jermenija, Hrvatska, Gruzija, Rusija i Litvanija.
Opcija 2: Sistemi proporcijalne zastupljenosti gdje procenat glasova političke partije se odražava kroz procenat poslaničkih mjesta, može biti od koristi za zastupljenost nacionalnih manjina
Lista PR sistema je oblik koji najviše preovladava u PR sistemu i koji se najviše koristi kao izborni sistem u zemljama članicama OEBS-a. U okviru ovog sistema, svaka partija podnosi listu kandidata izbornoj jedinici i tako birači glasaju za partiju a ne za kandidata. Ovakav sistem se primjenjuje u brojnim zemljama, npr., Azerbejdžan, Bugarska, Hrvatska, Španija, Portugalija i Rumunija. Što je više proporcijalan izborni sistem, više se omogućava nacionalnim manjinama, čak i onim koje su rasturene, da budu zastupljene u izabranim tijelima, ukoliko se standard udovolji. Proporcionalni sistem u Finskoj omogućava Švedskoj manjini, koja predstavlja većinu samo ostrvima Aland, da bude zastupljena sa svojom listom u tri druge izborne jedinice. Takođe ima i mjesto u drugoj izbornoj jedinici preko saveznika u drugim partijama.
Ovaj sistem ima jedan broj jasnih prednosti: • daje veoma proporcijalne izborne rezultate. Broj dobijenih glasova su proporcionalni broju dobijenih poslaničkih mjesta.
• relativno nepovredivo za podjelu na izborne okruge u korist partije, neadekvatna raspodjela i drugi oblici manipulacije rezultatima manipulacijom izbornih granica. • relativno jednostavno i za birače i činovnike u izbornom procesu.
• zbog velikog stepena proporcionalnosti, sistemi PR liste se obično favorizuju jer oni najbolje mogu obezbijediti zastupljenost čak i kod malih manjina.
Treba napomenuti da PR lista može imati efekat utvrđivanja etničkih politika umjesto podsticanja međuetničkih saveza. Iskustva PR liste u post-dejtonskoj Bosni je dobar primjer kako sama proporcijalnost neće podstaći kompromisna rješenja. U Bosni, grupe su zastupljene u Parlamentu u odnosu na njihov broj u cijeloj zajednici. Ali s obzirom da se partije mogu samo osloniti na glasove članova njihovih zajednica za uspjeh na izborima, postoji mali podsticaj za njih da nađu kompromis za etnička pitanja. U stvari, podsticaji rade u suprotnom smjeru. S obzirom da se najlakše mobilizuje SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 22 Januar 2001
podrška igrajući na "etničku kartu", veće partije u Bosni ističu etnička pitanja i sektaška podstrektivanja. Izbori u Bosni 1996. god. su bili etnički popis gdje su birači glasali po etničkoj liniji a sve veće nacionalne partije dobijale podršku gotovo samo od njihovih etničkih grupa. Kad je Bosna u pitanju, ovaj izborni sistem ne samo da je promovisao etničku mobilizaciju već je poslužio za podsticanje najekstremnijih elemenata unutar tih etničkih grupa.
U post-konfliktnim situacijama gdje je moguće eksterno glasanje izbjeglica, sistem proporcijalne zastupljenosti će u svakom slučaju bolje služiti njihovim interesima.
Korišćenje obaveznih multi-etničkih lista u kojima se partije zakonski obavezuju da uključe multi- etničke predstavnike na listama partija, dalje predstavlja mehanizam koji se može koristiti da bi se to obezbijedilo a ne da se formiraju čisto etničke partije, i da se grupacije asimiliraju u "regularne" politike partija. 28
MMP i paralelni sistemi gore pomenuti su oblici PR-a i takođe se mogu koristiti kako bi se uvećala zastupljenost manjina. Međutim, kao što je rečeno prije, proporcijalnost rezultata nije zagarantovana ako se koristi paralelni sistem, posebno ako je većina mjesta izabrana iz single member districts za razliku od lista nacionalne partije. U Albaniji, Jermeniji i Azerbejdžanu, na primjer, preko tri četvrtine od ukupnih mjesta je izabrano iz okruga a ne nacionalnom nivou.
Prednosti PR sistema su slijedeći:
- oni vjerno prenose glasove u poslanička mjesta i na taj način se izbjegnu neki destabilizirajući i "nepravedni" rezultati proizašli u pluralnim-većinskim sistemima; - oni pomažu partijama nacionalnih manjina kad je u pitanju zastupljenost; - oni podstiču partije da prezentiraju sveobuhvatne i društveno raznovrsne liste kandidata; - daju mogućnost predstavnicima manjinskih kultura i grupa da budu izabrani; - daju mogućnost ženama da budu birane; - ograničavaju razvoj "regionalnog feudalizma" - čine da učešće u vlasti svih partija i interesnih grupa bude što vidljivije.
Nedostaci su slijedeći:
- nedostatak odgovornosti i osjećaja među izabranim političarima i biračima; - činjenica da etnički lideri mogu biti izabrani samo od strane članova njihovih grupa, tako replicira a ne da ometa, socijalne podjele u zakonodavtsvu; - koncentracija vlasti u centru političke partije u rukama lidera koji mogu biti odgovorni za izradu partijski listi; - problem sastavljanja vlade i stabilnost u slučajevima više-partijske koalicije; - u slučaju multi-etničke kandidature mogu biti primjeri gdje "znak" da su predstavnici nacionalnih manjina uključeni na "liste" partije može dati pogrešan utisak o zastupljenosti i uključenosti.
28 Taef sporazum Libanu defini{e: "Dok Vije}e poslanika ne usvoji izborni zakon u kome nem sekta{kih ograni~enja, poslani~ka mjesta } biti podjeljena na slijede}i na~in: a) Podjednako izme|u pravoslavaca i muslimana, b) Proporcijalnost izme|u vjeroispovjesti svake sekte, c) Proporcijalnost izme|u okruga". SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 23 Januar 2001
Opcija 3: Neki oblici preferencijalnog glasanja gdje birači rangiraju kandidate po izboru, mogu pomoći kod zastupljenosti manjina i promovisanju međusobne saradnje.
Preferencijalni sistemi glasanja omogućava biračima da naznače kako bi željeli da glasaju ako je njihov favorit kandidat izgubio i da moraju da izaberu nekog od onih preostalih. To je ta posebna osobina po kojoj se razlikuje preferencijalno glasanje od drugih opcija izbornih sistema. Dva ključna oblika preferencijalnog glasanja su proporcijalni sistem, jedan prenosivi glas (STV), i većinski sistem, alternativn glas (AV). U obadva sistema, birači rangiraju kandidate po izboru, gdje pod "1"za njihovog favorita, "2" kao njihov drugi izbor, "3" kao njihov treći izbor, itd. U susštini, birači se obraćaju izbornom činovniku: "ako moj prvi izbor ne pobijedi, koristite moj drugi glas".
STV izbori obično koriste manje višečlane izborne okruge. Nakon što se ukupan broj prvih preferencijalnih glasova izvede, ustanovljava se "kvota" glasova koju kandidat treba da postigne da bi bio izabran. Svaki kandidat koji ima više preferencijalnih glasova od kvote, odmah se bira. Ako niko od njih ne dostigne kvotu, kandidat sa najmanjim brojem preferencijalnih glasova se eliminiše a njegovi drugi preferencijali se dodjeljuju među preostalim kandidatima a višak glasova izabranih kandidata se dodjeljuje u skladu sa drugim preferencijalom na glasačkim listićima dok se ne popune mjesta za izbornu jedinicu. Ovaj sistem je dobro utvrđen u Irskoj i Malti, a ujedno se koristio na izborima u Sjevernoj Irskoj i Estoniji.
STV se uspješno koristio 1998. god. u Sjevernoj Irskoj tokom sporazumnih izbora "Dobar petak". Pokazalo se da je poboljšao stepen umjerenosti i kompromisa u političkom procesu. Zbog preferencijalnog glasanja, STV je omogućio biračima da pređu sa njihovog najmanjeg preferencijala na "pro-sporazumske" partije, i takođe podstaknu neke sektaške partije da omekšaju svoju retoriku i politiku u nadi da će dobiti te preferencijalne glasove. To takođe daje podjednako proporcijalne rezultate. U pogledu pronalaženja kompromisa kod interesa manjina, ima dosta toga da se preporuči, posebno u duboko podijeljenim društvima.
Na drugoj strani, političke partije nastoje da ne favorizuju STV jer odlučuje o kandidatima mimo njih. Pored toga, zbog komplikovane i tehničke prirode procesa prebrojavanja glasova, može doći do manipulacije i prevare. Takođe treba napomenuti da se ovaj sistem dobro pokazao u Estoniji 1992. god. kada nije bilo političkih partija a manje dobrim 1995 kada je bilo političkih partija.
• Drugi glavni preferencijalni sistem, AV, je većinski sistem koji se obično dešava u sistemu po jedan član iz okruga, gdje se od kandidata zahtjeva da dobiju apsolutnu većinu glasova da bi bili izabrani, direktno ili indirektno raspodjelom alternativnih glasova. Na primjer, ako ni jedan kandidat nema preko 50% direktnih glasova, niži red alternativnih glasova se prenose sve dok se ne dobije većinski pobjednik. U takvim situacijama, ova osobina predstavlja kandidate sa jakom željom da pokušaju i privuku druge preferencijale od birača iz drugih grupa (pretpostavljajući da bi birači prvog preferencijala obično bili kandidati iz njihovih grupa). Ovo je zato jer pobjednici treba SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 24 Januar 2001
da dobiju apsolutnu većinu glasova po AV pravilima. Kandidati koji uspješno daju svoj prve preferencijale i drugi preferencijali drugih će biti uspješniji od onih onih koji ne uspiju da privuku drugu po redu podršku. Ovaj sistem se koristi u Australiji i za predsjedničke izbore u Republici Irskoj. Posebno je pogodan za izbore kabineta od jednog člana kao što su predsjedništva. Relevantan sistem, dodatni glas, se koristio nedavno za izbore gradonačelnika Londona.
Prednosti sistema preferencijalnog glasa su slijedeće:
- mogu podstaći pronalaženja kompromisa kod interesa manjina; - daju biračima veći stepen izbora između kandidata - nisu ograničeni na samo jedan izbor; - kandidati koji se biraju, ponekada će zavisiti od glasova i drugih grupa pored njihove; - imaju prednost korišćenja manjih jednočlanih (AV) ili višečlanih izbornih okruga, tako garantujući geografsku odgovornost.
Nedostaci sistema preferencijalnog ili alternativnog glasa su slijedeći:
- sistemi preferencijalnog glasa su komplikovaniji i za birače i izborne činovnike od ostalih, i mogu biti problematični u situacijama gdje je prisutan velik stepen nepismenosti; - većinske verzije kao što je AV može proizvesti disproporcijalnost; - proporcionalne verzije kao što je STV može podstaći kandidate iz iste partije da se takmiče između sebe za glasove; - oni se ne koriste mnogo u praksi i zato je teško procijeniti dobre strane u konkretnim situacijama.
Opcija 4: Manji numerički standardi za zastupljenost u zakonodavnim tijelima može povećati uključivanje nacionalnih manjina u upravljanju.
Standardi za zastupljenost u zakonodavnom tijelu znači minimum stepen podrške koja je potrebna partiji da dobije zastupljenost. Srandard će uticati na mogućnost manjih partija, posebno manjinskih partija, da budu zastupljeni u Parlamentu. Visok standard će destimulisati zastupljenost manjine. Neke zemlje kao što je Njemačka i Rusija imaju 5% standarda što je minimum stepen koji je potreban partijama da obezbjede mjesta sa PR listi. Međutim, treba napomenuti, u poređenju sa Njemačkom, postoji pomoćni kvalifikacioni mehanizam u tom standardu, pravila se ne primjenjuju kad su u pitanju nacionalne manjine. Na drugu stranu, u Rusiji 1995. god., nije bilo drugog puta izborne kvalifikacije koja je imala za rezultat da znatan broj glasova sa liste za manje partije nije imalo efekta.
Legalni standard varira od 0,67 u Holandiji i 2% u Danskoj, do 10% u Turskoj i Sejšelima. U većini slučaheva, standardi povećavaju stepen disproporcijalnosti jer može biti mnogo glasova koji nemaju efekat. Ilustrativno, u Poljskoj 1993. god., preko 34% glasova je dato partijama koje nijesu ispunile standard od 5%, iako u Poljskoj pravila standard se ne primjenjuju na nacionalne manjine. Takođe treba da napomenuti da ako je standard suviše nizak, tada to može dovesti do fragmentacije političkih partija i utvrđivanja manjinskih partija, posebno ako je omogućeno finansiranje. SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 25 Januar 2001
Visoki standard može diskriminisati manje partije - u stvari, u nekim slučajevima to je izrična namjera. Visok standard može natjerati manje partije da se grupišu posebno ako postoji odredba u izbornom zakonu da se to dozvoljava političkim partijama, i na taj način formiraju "kartel ili aparentnost" da bi osporili izbore. To znači da partije same ostaju kao odvojeni subjekti i na izbornoj listi su odvojeni, ali se njihovi glasovi računaju kao jedan tako uvećavajući šansu da naprave standard. Ovaj mehanizam je osobina liste PR sistema u kontinentalnoj Evropi, Latinskoj Americi i Izraelu.
C. Drugi mehanizmi
Pored gore navedenih mehanizama i sistema, postoje i druge metode koje se mogu koristiti da pomognu i olakšaju kod zastupljenosti manjina. Dolje su navedene dvije takve:
Rezervisana mjesta
• Rezervisana mjesta su specijalna mjesta namijenjena nacionalnim manjinama. Poslanike za ta mjesta biraju samo članovi određene manjinske grupacije. Primjeri zastupljenosti preko rezervisanih mjesta se mogu naći u Hrvatskoj, Sloveniji, Rumuniji, Gornjem domu Ruske federacije i učešće po službenoj dužnosti naroda Sami u Finskoj. Poseban oblik specijalne zastupljenosti nacionalnih manjina može zahtjevati detaljnu analizu procesa, predstavljanje, strukturu, implementaciju i održavanje. U Ruskoj federaciji, birači nacionalne manjine više vole da glasaju "protiv svih" nego da popune rezervisana mjesta sa kandidatima koji zastupaju njihove interese a za koje oni nisu bili.
• Treba napomenuti da bi možda bilo bolje ne ojačavati etničke razlike kroz rezervisana mjesta jer to može biti samo sebi, potencijalan uzrok nepovjerenja i antagonizma. Osim toga, u pojedinim situacijama može postojati rizik za birače da sebe identifikuju u posebnom biračkom spisku. Primarni cilj korišćenja rezervisanih mjesta je taj što rezervisana mjesta mogu potvrditi identifikaciju i podjelu kandidata po etničkoj osnovi i da takve etikete mogu rezultirati u diferencijaciju i diskriminaciju.
• U većini slučajeva, specijalna rezervisana mjesta su ustanovljena kao kratkoročni mehanizmi u prelaznim situacijama da se riješe strahovi i brige ranjivih manjina. Međutim, iskustva pokazuju da ti mehanizmi ne odumiru već da traju jer su oni dio izbornog ambijenta jedne države.
• Ostali mehanizmi koji izričito prepoznaju etnički identitet kao dio izbornog procesa, obuhvataju upotrebu lista legitimnih etnički mješovitih kandidata, kao što je slučaj sa Libanom i korišćenjem mjesta "najbolji gubitnik" za nedovoljno zastupljenim etničkim manjinama, kao na Mauricijusu.
Pre-zastupljenost SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 26 Januar 2001
• Mehanizam pre-zastupljenosti manjinskih grupa se takođe može koristiti. To je slučaj sa Velikom Britanijom, gdje Škotska i Vels imaju više MP-a u britanskom Donjem domu nego što im pripada, ukoliko je broj stanovnika jedini kriterijum.
VIII. LUND PREPORUKE O IZBORIMA: BR. 10
"Geografske granice izbornih okruga treba da olakšaju podjednaku zastupljenost nacionalnih manjina."
A. OBJAŠNJENJE SADRŽAJA
U svakom izbornom sistemu, šema izborne jedinice će odrediti stepen zastupljenosti nacionalne manjine. Izborne jedinice mogu biti ustanovljene tako da obezbjeđuju zastupljenost, ili da obezbijede postojanje ograničene zastupljenosti ili čak i bez nje.
Postoje dva aspekta po pitanju granica izbornih okruga koji mogu uticati na ravnopravnu zastupljenost manjina. To su:
• magnituda okruga; • teritorijalno ograničenje. 1. Magnituda okruga
Najbolji pokazatelj koliko je izborni sistem u mogućnosti da prenese glasove u poslanička mjesta proporcijalno, je magnituda okruga.To znači broj poslanika koji se biraju u svakom izbornom okrugu. U jednočlanom sistemu kao što je first-past-the-post, AV ili sistem od dva kruga, magnituda okruga je jedan; birači biraju jednog predstavnika. U višečlanom sistemu, biće, po definiciji, više od jednog poslanika izabranog u svakom okrugu. U proporcijalnom sistemu, broj poslanika koji se biraju u svakom okrugu, određuje uveliko koliko će rezultati biti proporcijalni. U tom pogledu, "sistemi koji postignu najveći stepen proporcijalnosti će iskoristiti najveće okruge, jer takvi okruzi obezbjeđuju da čak i veoma male partije budu zastupljene u zakonodavnim tijelima. Na primjer, okrug u kojem se biraju samo tri poslanika znači da partija mora dobiti najmanje 25%+1 glasova da bi dobili mjesto. Partija koja ima samo 10% podrške birača neće dobiti mjesto, a može se reći da su glasovi dati ovoj partiji propušteni. Problem je što povećavanjem okruga-u smislu broja mjesta i često, kao posledica, po geografskoj veličini takođe-tako da veza između izabranog poslanika i njegove ili njene izborne jedinice postaje slabija. Ovo može imati ozbiljne posledice po društva gdje lokalni faktori imaju jaku ulogu u politici, ili gdje birači očekuju od njihovog poslanika da održi jake veze sa svojom izbornim tijelom i da funkcioniše u svojstvu "delegata" u zakonodavnom tijelu.
Uvijek će biti stepen odstupanja između različitih magnituda ograničenih okruga. Mnogi izborni zakoni propisuju stepen prihvatljivog odstupanja, kao što je 5% u Hrvatskoj i 10% u Velikoj Britaniji. Međutim, neke zemlje dozvoljavaju veći stepen odstupanja i zato je teško pozvati se na prihvatljive stepene odstupanja a ne uzeti u obzir psecifične prilike primjenjive za svaku zemlju. Važno je da bez SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 27 Januar 2001
obzira koliki je stepen odstupanja, takvo odstupanje nikako ne treba da prejudicira nacionalne manjine u smislu njihove zastupljenosti ili glasačke moći.
Izborne jedinice sa nekoliko mjesta, čak i u većinskom sistemu, mogu olakšati članovima manjina da budu izabrani u izbornim jedinicama gdje većina nije u većini. Ako postoji samo jedno mjesto, birači iz većine nastoje da izaberu kandidata iz većine gdje u izbornoj jedinici višečlanog sistema, birači mogu glasati za listu kandidata koja obuhvata kandidate većine i manjine. Tako, u Grčkoj, partije obuhvataju kandidate Muslimana na njihovoj listi i obično najmanje dva od njih budu izabrani. U Poljskoj i Švajcarskoj, partije nastoje da balansiraju svoje liste da bi obezbjedili da manjine budu u potpunosti zastupljene.
2. Teritorijalno ograničenje
• Način na koji se izborne granice demarkiraju će imati odlučujući efekat na prirodu zastupljenosti u određenoj oblasti. Dok su opšti principi koji se bave demarkacijom granica opisani u narednom tekstu, za politiku i one koji donose odluke ostaje važno da prvo odluče da li žele da demarkiraju izborne granice na način koji će povećati i olakšati veću zastupljenost manjina. Ograniženje izbornih okruga se obično vezuje za pluralne ili većinske izborne sisteme. Obadva sistema se uveliko oslanjaju, ako ne samo na sistem po jedan član iz okruga. Ovi okruzi se moraju preformulisati periodično da bi odražavao promjenu u stanovništvu.
Izborno zakonodavstvo koje ističe formalnu strukturu i pravila za promjenu granica okruga treba da obradi slijedeća pitanja:
• Ko imenuje tijelo? • Ko će povući liniju okruga ili granicu? • Ko će imati krajnju odgovornost za izbor finalnog plana za promjenu granica okruga? • Da li oni koji kreiraju okruge treba da budu nezavisni od zakonodavnog tijela i politički neutralni? • Da li zakonodavno tijelo ima formalnu ulogu u svemu u procesu? • Da li treba da postoji mehanizam za učešće javnosti u procesu promjene granica okruga? • Da li treba usvojiti kriterijume koje bi slijedili oni koji vrše promjenu granica okruga? • Koliko se često treba mijenjati granica okruga i koliko treba da traje proces promjene granica okruga? • Koji su izvori finansiranja tog tijela? Osnovni princip kod ograničenja izbornih okruga je da to treba da bude urađeno pravedno i da ne treba da ima efekat prejudiciranja zastupljenosti svake partije ili manjine. U nekim slučajevima, izborni okruzi mogu biti izgrađeni namjenski kako bi se obezbijedilo da manjinske grupacije budu zastupljene. Ponovo ovo će zavisiti od rasprostranjenosti manjinske grupacije bilo da su skoncentrisani teritorijalno po određenim geografskim oblastima ili da li su rasprostranjeni podjednako duž većeg dijela zemlje.
U zemljama u razvoju postoji trend, kao i u određenim ustanovljenim demokratijama, da tijelo za demarkaciju bude nezavisno, van vlade, i da bude representativno i legitimno u sastavu i strukturi. Dok mnoge zemlje u zapadnoj Evropi ovu odgovornost stavljaju pod kompetenciju vlade, kao što je slučaj SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 28 Januar 2001
sa izbornim komisijama, nesumnjivo je da legitimnost i kredibilitet tijela uveliko raste ukoliko se njegova odgovornost stavlja izvan vlade sa posebnim izvorima finansiranja koje će im time obezbjediti legitimnost i operativnu nezavisnost. Pored toga, odluke tijela za demarkaciju treba da podliježu susdskoj reviziji, kao i sa svim izvršnim odlukama. U nekim zemljama ova odluka ostaje zakonodavnom tijelu, međutim, prepuštanje donošenje odluka ove kritične oblasti zakonodavnom tijelu zahtjeva pažljivu analizu.
Posebno treba obratiti pažnju na izbjeglice i raseljena lica kad je u pitanju njihov izbor izborne jedinice ili odredbe koje regulišu eksterno glasanje koje se odnose na njih. To treba primjeniti na nomadske grupacije da bi im se obezbjedila zastupljenost. Raspodjela za Beduine u Jordanu je dobar primjer. Slično tome, ustanovljenje okruga da se omogući izbor predstavnika romske zajednice u okrugu 85, u Shuto Orizam u Bivšoj republici Jugoslavije Makedoniji, koji obuhvata najveći dio romske populacije u Evropi, je dobar primjer.
Najbolja praksa za postavljanje granica je slijedeća:
• Zastupljivanje. Granice izbornog okruga treba povući tako što će izborne jedinice imati priliku da biraju kandidate koji će ih istinski predstavljati. To znači da granice okruga treba da koincidiraju sa interesnim zajednicama što je više moguće. Interesne zajednice mogu biti definisane na različite načine i obuhvatile bi administrativne podjele, etničke i kulturne susjede ili prirodne zajednice ocrtane fizičkim granicama (kao što su ostrva). Ako okruzi nisu sastavljeni od interesnih zajednica, međutim definisani, možda bi bilo problema za pojedinačnog kandidata da zastupa cijelu izbornu jedinicu.
• Jednakost glasačke snage. Granice izbornih okruga treba povući tako da budu relativno podjednaki po broju stanovnika. Ovakvi okruzi omogućavaju biračima da imaju podjednak broj glasova u izboru predstavnika.
• Reciprocitet. Postupak za ograničavanje izbornih okruga treba da bude jasno definisano u zakonodavstvu tako da pravila koja regulišu proces budu ista bez obzira ko iscrtava granice okruga. Ako proces promjene granica okruga treba da bude nepristrasan, sve političke partije se moraju uzdržati od pokušaja da utiču na ishod izbora. Ako je dozvoljeno da politički interesi imaju ulogu u procesu, onda plotičke partije moraju imati pristup u procesu. Pravila moraju biti potpuno jasna i pristupačna za sve relevantne partije i učesnike u procesu promjene granica okruga.
DŽ. OBEZBJEĐIVANJE POŠTENOG VOĐENJA IZBORA: IZBORNA ADMINISTRACIJA
Smjernice i opcije gore opisane predstavljaju u stvari mehanizme i pravni lijek u cilju rješavanja pitanja zastupljenosti manjina i sprečavanja diskriminacije manjina. Prava efikasnost ovih odredbi međutim zavisiće od dva kritična faktora. Prvi, jaka spremnost svih većih političkih partija i aktera da obezbijede da se ove odredbe i mehanizmi ugrade i zadrže, sa posebnim akcentom na mehanizme posmatranja. Mehanizmi posmatranja bi mogli obuhvatiti zajedničke komisije ili odbore koji bi obezbijedili poštovanje izbornih pravila ponašanja od strane partija ili neke odredbe koje bi obezbjedile da nacionalne manjine ne budu diskriminisane i da izborni proces protekne u slobodnoj i SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 29 Januar 2001
fer atmosferi. Zato je potrebno obratiti pažnju na adekvatni sudski mehanizmi (izborni sudovi / tribunali) koji bi bili odgovorni za poštovanje pravila i sankcionisanje u slučaju kršenja.
Sudski mehanizmi
Pitanje sporova / žalbi koje mogu nastati tokom izbornog procesa je jedno koje izaziva mnoge debate i, u nekim slučajevima, kontraverznost.29 Ovi sporovi i žalbe bi obuhvatili one koji se odnose na ponašanje i vođenje kao i one administrativne prirode koje se odnose na izborni proces i efekat pravičnosti tog procesa. Postoje brojni pristupi i strukture koje se koriste za rješavanje izbornih sporova, od kojih su se neke pokazale efikasnim a neke koje su zahtjevale veća finansijska sredstva, dovele su do katastrofalnih posledica po izborni proces a, u jednom trenutku, i po demokratski proces. Primarno pitanje je način i efikasnost na koji se rješavaju izborni sporovi.Prilikom rješavanja izbornih sporova, treba naglasiti slijedeće aspekte:
• Značaj sveobuhvatnog pravnog okvira za rješavanje izbornih sporova; • Usvajanje i korišĆenje nezavisnih sistema ili institucija koje se odnose na rješavanje izbornih sporova i žalbi; • Poreba za konzistentnošću, pouzdanosti i stabilnosti u administraciji izbornog pravosuđa; • Potreba za konstruktivnim, blagovremenim i efikasnim rješenjem sporova i žalbi; • Potreba za boljom obukom po pitanju pravnog aspekta, rješavanja mirnim putem, i sprovođenje izbornog pravosuđa; • Potreba za izborom nepristrasnog i profesionalnog osoblja u sprovođenju i izvršavanju izbornog pravosudnog sistema.
Druga komponenta je značaj postojanja adekvatnog nezavisnih i/ili neutralnih tijela kako bi se obezbijedila odgovarajuća implementacija koja će garantovati da odredbe koje se odnose na manjine i uputstva ne postanu samo na "papiru". Tako, glavno tijelo za implementaciju izbornih zakona, sistema i administracije će biti izborna administracija ili izborna komisija u određenoj zemlji. U cilju izgradnje povjerenja i podsticanja učešća manjina na izborima, pripadnici manjina treba da budu uključeni u izbornim komisijama.
A. OPCIJE IZBORNOG TIJELA
Nakon što se funkcije i osobine izbornog tijela razmotre, potrebno je odrediti gdje će to tijelo biti smješteno. Ako ga stavimo u najednostavniju formu, postoje dvije konkurentne opcije: unutar Vlade ili van Vlade u izbornoj komisiji. Međutim, postoje varijacije kad su u pitanju ove dvije opcije, zasnovane na raznim činjenicama i prilikama, od koji su četiri opisane u daljem tekstu:
1. Vladin pristup
29 OEBS/ODIHR publikacija "Rje{avanje izbornih sporova u podru~ju OEBS-a: U skladu sa standardima monitoring izbornih sporova", Var{ava, oktobar 2000. god. SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 30 Januar 2001
Prvi model je da je izborni tijelo locirano unutar vladinog ministarstva koje je odgovorno za vođenje u upravljanje izborima koristeći sredstva tog ministarstva i državne organe u postizanju zadataka. Ovaj sistem funkcioniše dobro kada su državni organi profesionalni i politički neutralni.
2. Nadzorni i sudski pristup
Varijanta gore pomenutog je da je ministarstvo vlade zaduženo za vođenje izbornog procesa ali koga će nadgledati nezavisna izborna komisija sastavljena od izabranih sudija. Zadatak komisije je da nadgledaju i posmatraju vođenje izbornog procesa od strane relevantnog vladinog ministarstva. To je slučaj sa Istočnom i Centralnom Evropom u zemljama kao što su Albanija, Hrvatska, Češka republika, Mađarska, Rumunija i Slovačka.
3. Nezavisni pristup
Treći model je nezavisna izborna komisija koja je direktno odgovorna parlamentu ili parlamentarnom odboru. Nezavisna izborna komisija treba da ima veliki stepen finnasijske i administrativne nezavisnosti od izvršne vlade. Proces selekcije za imenovanje članova izborne komisije treba da bude transparentan i objektivan. Idealno bi bilo, da se izbor zasniva na koncenzusu političkih partija u osporavanju izbora i da pojedinci raspolažu sa izvjesnim iskustvom i stručnošćU i koji imaju reputaciju nezavisnosti i integriteta. Korišćenje međunarodno priznatih i eminentnih pojedinaca koji bi takođe uključili istaknute članove civilnog društva se takođe pokazalo dobrim u zemljama gdje je postojao sukob ili razlaz trusta između partija.
4. Pristup političkih partija
Slijedeća opcija kad je u pitanju poređenje, je postojanje registrovanih političkih partija koje bi imenovale predstavnike u nacionalne izborne komisije. To obezbjeđuje da zastupljenost različitih interesa u komisiji i da svaka partija dobije neki uvid u rad komisije. Problem vezan za to je da u tranzitnim situacijama, broj partija se obično uvećava što rezultira u glomaznu i neefikasnu komisiju. Drugo, komisija se može sastojati od individualaca koji nemaju dovoljno znanja i/ili iskustva da efikasno učestvuju u radu komisije.
U Istočnoj i Centralnoj Evropi, posebno u zemljama gdje je počela da se razvija demokratija, izbori se sprovode ili u nezavisnim komisijama (71%) ili u vladi uz nadzorni organ (29%) gdje su obično uključeni predstavnici političkih partija. Međutim, treba napomenuti da iako mogu postojati propisi kojim se reguliše nezavisnost i neutralnost izbornih komisija, u praksi je to teško postići. Pitanja kao što su način imenovanja i od koga, kao i finansiranje izborne komisije su aspekti koji mogu umanjiti i uticati na nezavisnot ili neutralnost izbornog tijela.
B. SASTAV IZBORNE KOMISIJE ILI TIJELA
Veoma je važno da uslovi sastava izborne komisije ili tijela, da postoji odgovarajuća zastupljenost nacionalnih manjina. To bi se primjenilo na sve pristupe gore opisane, iako bi bilo teže to ostvariti kad bi izborno tijelo bilo u okviru vladinog ministarstva. Osim toga, ako tijelo treba da bude u okviru vladinog ministarstva, onda treba da postoji dovoljna zastupljenost i transparentnost da se obezbijedi SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 31 Januar 2001
da nacionalne manjine ne samo da imaju ulogu u donošenju odluka već i da sve odluke i razlozi s tim u vezi budu javne.
Ovo učešće manjina, gdje za to postoji mogućnost, u sastavu komisije na visokom nivou treba da bude replicirano da se obezbijedi manjinama učešće i zastupljenostt na svim nivoima izborne administracije, od nacionalnog do lokalnog. U zajednicama gdje će individualci i birači sa predstavnicima izborne administracije uticati jedni na druge, vrlo je važno za manjinske grupe da budu zastupljene i uključene u administraciju. Pored toga, principi transparentnosti i objektivnosti su veoma važni u ublaživanju straha i zabrinutosti kod manjina.
1. Transparentnost
Sveukupan kredibilitet izbornog procesa uveliko zavisi od relevantnih grupa, od vlade i civilnog društva koje učestvuju u formiranju i funkcionisanju izbornih struktura i procesa. S tim u vezi, nije suvišno istaći značaj stalnih konsultacija, komunikacije i saradnje unutar izborne administracije, političkih partija i institucija društva. U formulaciji pravnih okvira izborne administracije, posebnu pažnju treba obratiti na ovaj aspekt.
2. Objektivnost
Funkcionisanje izbornog tijela ne treba da podlegne uticaju drugih lica, organa ili pliti čke partije; ono mora funkcionisati bez politi čkog prizvuka ili pristrasnosti. Tijelo koje je zaduženo za vođenje i nadzor izbora mora biti u mogućnosti da funkcioniše slobodno, jednostavno zbog toga što svaka najava manipulacije, osjećaj pristrasnosti, ili navodno miješanje će imati direktni uticaj, ne samo na kredibilitet nadležnog tijela, već na cijeli proces. Postoje mnoge instance na kojima uticaj koji zapaze političke partije ili partija izborne mašinerije uveliko umanjuje validnost izbornih rezultata. Posebno u mladim demokratijama, postoji veći stepen ranjivosti koja se odnosi na navodne iskaze neprikladnog uticaja ili pristrasnosti, tako praveći cijeli proces veoma osjetljivim kad je u pitanju mišljenje o kredibilitetu, što zatim dovodi do neizbježnog rezultata, ograničeno prihvatanje izbornih rezultata i procesa u cjelosti.
C. STALNA / AD HOC IZBORNA TIJELA
Biće potrebno donijeti odluku da li izborna komisija treba da bude stalna, koju bi bila imenovana i koja bi funkcionisala na kontinuiranoj osnovi za razliku od ad hoc koja bi se formirala u periodu izbora a koja bi se raspuštila do slijedećih izbora. Trend se kreće stalnim izbornim tijelima koji omogućavaju konzistentnije i efikasnije sprovođenje izbora. Prednosti stalnog izbornog tijela, posebno kad su u pitanju nacionalne manjine su slijedeće:
• Tijelo stalnih i odgovornih službenih lica koji su poznati javnosti i koji stiču reputaciju na izbornom polju; • Sticanje profesionalnog znanja od izbora do izbora kao i institucionalne memorije potrebne u toj oblasti; • Sposobnost nacionalnih manjina da sarađuje sa korektno konstituisanom i stalnom grupom individualaca i profesionalaca; SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 32 Januar 2001
• Sposobnost izbornih službenih lica da sarađuju na međunarodnom nivou a ujedno i da obezbijede poštovanje međunarodnih normi po pitanju nacionalnih manjina. Dodatak I
LISTA PROVJERE
LISTA PROVJERE OSNOVNIH PROPISA ZA PRIPREMU IZBORNOG SISTEMA
Pitanje Da Ne 1. Kakva je struktura društva? Da li podijeljeno po etničkoj, religioznoj, jezičkoj liniji? 2. Da li se postojeće institucije bave upravljanjem konflikta i rješavanjem žalbi koje se odnose na pitanja manjina? 3. Da li su etničke grupe koncentrisane u jednom ili nekoliko regiona? Da li su etničke grupe rasprostranjene po cijeloj zemlji? 4. Postoji li neki specifičan konflikt između grupa koji bi mogao da se riješi preko izbornog sistema? Koji je izvor tog konflikta - npr. resursi, teritorija, prava grupa? 5. Da li će najpovoljniji izborni sistem adekvatno izrađen zastupati sve grupe u parlamentu? 6. Da li postoji mogućnost da neka od grupa bude oštećena predlogom izbornog sistema? Da li se njihova zastupljenost može osigurati nekim drugim načinom? 7. Kako će izborni sistem uticati na razvoj partijskog sistema? Da li postoji mogućnost razvoja multi-etničkih partija? 8. Da li u zakonodavstvu koji reguliše zastupljenost manjina postoji meha za njihovu efikasnu zastupljenost? 9. Da li postoje posebne odredbe koje podstiču imenovanje pripadnika manjina na mjesta u državnim službama? 10. Da li postoje numerički ili procentualni standardi, koji povećavaju ili smanjuju mogućnost uključivanja manjina u upravljanje? 11. Da li postojeći izborni sistem obezbjeđuje jasnu vezu između nekih ili svih izabranih članova i izborne jedinice manjine ili zajednice? 12. Da li izborni sistem podstiče među-etničke saveze? 13. Da li su partije motivisane da predstavljaju kandidate ili liste kandidata iz različitih društvenih grupa? 14. Da li izborni sistem nastoji da promoviše umjerenost i kompromis i smanjuje etničku netrpeljivost? 15. Da li je dozvoljeno malim partijama da se zajedno udružuju za izbore a isto vrijeme da ostanu kao posebni subjekti? 16. Da li postoje rezervisana mjesta ili kvote za manjinske grupe? 17. Da li postoje mandatne miješano etničke liste kandidata? 18. Da li postoji mehanizam prezastupljenosti manjinskih grupa koji se kor SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 34 Januar 2001
olakšavanje njihovog učešća? LISTA PROVJERE u zavisnosti izbornog sistema u mjestu, da li izborne granice uzimaju u obzir ili podrazumjevaju:
Pitanje Da Ne 1. Fizička / geografska ograničenja i pogodnosti kao što su rijeke, planine putevi, itd. 2. Interesne zajednice 3. Mogućnost pristupa manjinskim grupama 4. Bliska identifikacija birača sa izabranim predstavnicima 5. Izbjegavanje podjele i rasutosti manjinskih grupa u pogledu uticaja glas 6. "Nezavisnost" i neutralnost onih koji su zaduženi za iscrtavanje i izmjenu izbornih granica 7. Mogućnost učešća javnosti u izradi izmjene granica oblasti 8. Vremenski period između revizija postojećih granica 9. Kriterijumi (gore i dolje pomenuti) koji utiču na određivanje linija ograničenja 10. Da su izborne oblasti relativno jednake ili ravnopravne u pogledu stanovništva / geografski odnos 11. Potreba za ravnopravnim i uravnoteženim učešćem svih partija ako je politički angažman dozvoljen 12. Postojanje zastupljenosti, ili zvanično učešće, u tijelima zaduženim za iscrtavanje izbornih granica 13. Izbjegavanje podjele oblasti na izborne okruge ili manipulacija oko granica 14. Prava izbjeglica i raseljenih lica Obezbjeđivanje rješenja pitanja strahova i briga manjina
Pitanje 1. Imenovanje nezavisnog sudskog mehanizma za žalbe i obezbjeđivanje postavljanja potrebnog nivoa zastupanja manjina u sudskim tijelima 2. Mogućnost posebnih vrsta žalbi / mehanizmi žalbi usmjerenih ka pitanjima manjina 3. Imenovanje posebne "komisije za demarkaciju" koja je odgovorna prema parlamentu i manjinama koje zastupaju 4. Zastupljenost ili učešće manjine u "komisiji za popis" za stanovništvo se računa kao osno demarkaciju izbornih jedinica 5. Obezbjeđivanje da su aspekti kao što su finansiranje i budžetska sredstva namijenjena izborima transparentni i dostupni javnosti 6. Posebna tijela za monitoring gdje manjine mogu biti zastupljene sa zadatkom da prate te aspekte kao što je korišćenje vladinih sredstava, korišćenje državnim medija uključujući TV i radio, itd. 7. Učešće manjina u pripremi finansiranja kampanje i propisa finansiranja političkih partija kako bi se obezbijedila ravnopravnost 8. Korišćenje komisija političkih partija unutar izborne administracije da bi se obezbijedila konstantna komunikacija i veza sa političkim partijama a posebno manjinske grupacije kad je u pitanju njihov interes i posebne zahtjeve u vezi izbora 9. Propisi za međunarodne i lokalne posmatrače izbora u izbornom zakonodavstvu da se obezbijedi posmatranje i ispitivanje slobode i pravednosti izbora 10. Obezbjeđivanje posebnih propisa / direktiva koje je izdalo izborno upravljačko tijelo koje predstavlja podršku konstitucionalnim i / ili zakonskim propisima koji se odnose na prava manjina Dodatak II
IZBORNI SISTEM: GLOSAR TERMINA
Alternativni glas (AV) - Preferencijalni, pluralni-većinski sistem koji se koristi u sistemu po jedan član iz okruga gdje birači koriste broj da označe njihove preferencije na glasačkom papiru. Kandidat koji dobije preko 50% prvih preferencija se proglašava pobjednikom. Ako ni jedan kandidat ne dobije apsolutnu većinu prvih preferencija, glasovi se raspodjeljuju sve dok jedan kandidat ne dobiju apsolutnu većinu glasova.
Blokirajući glas (BV) - Pluralni-većinski sistem koji se koristi u sistemu više članova iz okruga gdje birači imaju glasova kao i kandidata koji treba da budu birani. Glasovi mogu biti usmjereni ili za kandidata ili za partiju. Brojanje je isto kao u First Past the Post sistemu, sa kandidatima koji imaju najveći ukupan broj glasova i koji dobijaju mandate.
Zatvorena lista - Vrsta liste proporcionalne zastupljenosti gdje su birači ograničeni na glasanje samo za jedan dio, i ne mogu izražavati preferencije za bilo kog kandidata na listi partije.
First Past the Post (FPTP) - Najjednostavniji oblik pluralnog-većinskog izbornog sistema, koristeći sistem po jedan član iz okruga, kategorično glasanje i glasanje usmjereno na kandidata. Kandidat koji je pobjedio je onaj koji dobije više glasova od onog drugog kandidata, ali nije potrebna i većina glasova.
Slobodna lista - Vrsta liste proporcionalne zastupljenosti koja obezbjeđuje aparentnost i akumulaciju.
Ograničeni glas - Pluralni-većinski sistem koji se koristi u sistemu više članova iz okruga gdje birači imaju više od jednog glasa ali manji broj glasova nego kandidata koji se biraju. Brojanje je isto kao i kod First Past the Post sistema, sa kandidatima koji imaju najveći ukupan broj glasova i koji dobijaju mandate.
Lista proporcionalne zastupljenosti (PR lista) - U najjednostavnijem obliku PR lista podrazumjeva da svaka partija predstavi listu kandidata, birači glasaju za partiju, partije dobiju mandate proporcionalno osvojenim glaovima. Kandidati, pobjednici se skidaju sa liste.
Većinski-pluralni sistem (sistem drugi krug) - U Francuskoj zibori u drugom krugu kandidata koji je dobio glasova preko 12,5% dobijenih glasova u prvom krugu može ostati u drugom krugu. Bilo koji kandidat koji dobije najveći broj glasova u drugom krugu se proglašava pobjednikom, bez obzira da li je dobio većinu ili ne. Zato ga navodimo kao većinsku-pluralnu varijantu sistema drugog kruga. Većinski-runoff (sistem drugi krug) - Metoda koja se najviše koristi za drugi krug glasanja u sistemu drugi krug, je prava takmičenje "run-off" između dva pobjednika sa najvećim brojem glasova iz prvog kruga - to mi nazivamo većinski-runoff sistem. SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 38 Januar 2001
Midžed member proportional (MMP) - Sistemi gdje se proporcionalnost parlamenta (obično polovina) bira od pluralno-većinskih oblasti, dok preostali broj se bira sa PR listi. U MMP-u lista PR mandata nadoknađuje disproporcionalnost koja je nastala u skladu sa rezultatima mandata oblasti.
Otvorena lista - Vrsta liste proporcionalne zastupljenosti gdje birači mogu izraziti preferencije za kandidata na listi partije, kao i glasati za partiju.
Paralelni sistem - Poluproporcionalni sistem gdje se proporcionalna zastupljenost koristi u pluralno-većinskom sistemu ali gdje, za razliku MMP-a, PR mandati ne nadoknađuju disproporcionalnost nastalu u izborima za pluralno-većinske mandate.
Partijski blokirajući glas (PB) - Vrsta blokirajućeg glasa gdje birači prije biraju partije u odnosu na kandidate. Uspješna partija će praktično osvojiti svaki mandat u oblasti.
Pluralno-većinski sistem - osobina po kojoj se razlikuje pluralno-većinski sistem je što uvijek koristi sistem po jedan član iz okruga. U First Past the Post sistemu, pobjednik je kandidat sa pluralitetom glasova, ali ne potrebnom i apsolutnom većinom glasova. Kada se ovaj sistem koristi u multi-member districts, to postaje blokirajući glas. Većinski sistemi, kao što je australijanski alternativni glas i francuski sistem drugi krug, nastoje da obezbijede kandidatu pobjedniku da dobije apsolutnu većinu glasova.
Preferencijalno glasanje - Izborni sistem gdje birači mogu da rangiraju kandidate na glasačkom listiću po njihovom izboru. Alternativni glas, jedan prenosivi glas i sistem koji se koristi za izbor predsjednika Šrilanke predstavljaju primjer preferencijalnog glasanja.
Proporcionalna zastupljenost (PR) - Svaki sistem koji svjesno pokušava da smanji disparitet procenta glasova osvojenog između partija i procenta mandata u skupštini. Na primjer, ako partija osvoji 40% glasova, ona treba da dobije oko 40% mandata.
Poluproporcionalna zastupljenost (Semi-PR) - Oni izborni sistemi koji obezbjeđuju, u prosjeku, rezultate koji na neki način padaju između proporcionalnosti PR sistema i disproporcionalnosti pluralno-većinskih sistema.
Jedan neprenosivi glas (SNTV) - Poluproporcionalni sistem koji predstavlja kombinaciju sistema viće članova iz okruga i First Past the Post metodu brojanja glasova i gdje birači imaju samo jedan glas. Jedan prenosivi glas (STV) - Sistem preferencijalne proporcionalne zastupljenosti koji se koristi u sistemu više članova iz okruga. Da bi dobili izbore, kandidati moraju preći određenu kvotu prvih preferencijalnih glasova. Birački preferencijali se raspodjeljuju na druge kandidata kada se neuspjeli kandidat isključi ili izabrani kandidat ima višak.
Suatem drugi krug (TRS) - Pluralni-većinski sistem gdje se održavaju drugi izbori ako ni jedan kandidat ne dobije većinu glasova na prvim izborima. SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 39 Januar 2001 Dodatak III
POSMATRANJE IZBORA
Sadržaj
I. UVOD
II. ULOGA ODIHR-a U FAZI PRED-MISIJE Tabela 1: Pregled zakonske regulative
III. ULOGA MISIJE ZA PROCJENU POTREBA Tabela 2: Pitanja upisivanja birača
IV. ULOGA GLAVNOG TIMA MISIJE ZA POSMATRANJE IZBORA (EOM) Tabela 3: Pitanja edukacije birača
V. ULOGA DUGOROČNIH POSMATRAČA
VI. ULOGA KRATKOROČNIH POSMATRAČA
VII. IZVJEŠTAJI O PITANJIMA NACIONALNIH MANJINA
VIII. PREPORUKE ZA BUDUĆI EOM-a
Aneks 1 Pitanja nacionalnih manjina i tehnike posmatranja
Aneks 2 Specijalni izvještaj EOM-a o nacionalnim manjinama: Prijedlog programa
I. UVOD
Koliko može zemlja u kojoj se održavaju izbori da pomogne zastupljenosti nacionalnih manjina u izabranim tijelima izaziva interesantne probleme za ODIHR Posmatračke misije za izbore (EOMs) u pogledu međunarodnih standarda. Izazov za ODIHR je da EOMs dobiju okvir za procjenu obima u kojem se zemlje učesnice pridržavaju tih standarda, pri tom uzimajući u obzir komparativno iskustvo u regionu OEBS-a i političkoj dinamici zemlje o kojoj se radi.
Ovo poglavlje će pokušati da Lund preporuke stavi u kontekst rada i postojeće metodologije ODIHR EOM, naglašavajući važne faktore koje treba razmotriti i tražeći da se identifikuju načini kako najbolje da se objasne. SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 41 Januar 2001
Ovaj materijal razmatra svaki element EOM-a, od ODIHR odjeljenja za izbore do raspoređivanja STOs. Takođe su dati prijedlozi kako da se u izvještaju unese činjenično stanje, kako u samom EOm-u tako i javno. I na kraju, preporučuju se neke promjene postojeće metodologije ODIHR EOM kako bi se uveo ovaj novi pristup.
II. ULOGA ODIHR-a U FAZI PRED-MISIJE
• ODIHR odijeljenje za izbore rutinsli dobija relevantnu zakonsku regulativu prije početka Misije za procjenu potreba (NAM). To obuhvata:
- Izborni zakon - Ustav - Zakon o političkim partijama - Ostale relevantne propise i odluke koje utiču na proces, kao što je formiranje izborne komisije i medijska kampanja.
Pored toga, ODIHR takođe treba da dobije kopije izvještaja o stanju nacionalnih manjina u zemlji koje treba posmatrati. To može obuhvatiti:
- Zakon o nacionalnim manjinama - Izvještaji OEBS-a, HCNM, izvještaji Savjeta Evrope o implementaciji Okvirne konvencije za zaštitu nacionalnih manjina, izvještaji misije u zemlji - Izvještaji međunarodnih i domaćih nevladinih organizacija, itd.
Naredna tabela postavlja osnovna pitanja:
Tabela 1
G Da li Ustav omogućava pravo glasa bez ograničenja a koje se odnosi na nacionalne manjine?
G Da li postoje posebni kriterijumi za prava glasanja koja se odnose na nacionalne manjine i da li to predstavlja neku smetnju? G Da li postoje neke posebne odredbe u izbornom zakonu koje regulišu učešće nacionalnih manjina?
G Da li se pravo na osnivanje političkih partija i političkih formacija univerzalno primjenjuje, bez ograničenja usmjerenih na spriječavanje učešća nacionalnih manjina?
G Da li postoje ograničenja na osnivanje političkih partija zasnovanih na zajedničkim interesima?
G Da li izborni zakon predviđa administrativna ograničenja koja limitiraju fer učešće kandidata / partija iz nacionalnih manjina?
G Da li je učešće kandidata iz nacionalnih manjina prejudicirano neopravdanim uslovima? SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 42 Januar 2001
G Da li su propisi koji regulišu državno finansiranje partija / kandidata (gdje je moguće) ravnopravni u zakonu i praksi?
G Da li propisi o medijama omogućavaju kandidatima / partijama nacionalnih manjina dovoljan i fer pristup?
III. ULOGA MISIJE ZA PROCJENU POTREBA
• Procijeniti opšte pravne okvire U zavisnosti da li je analiza pravnih okvira urađena prije NAM-a, NAM tim trba da identifikuje glavne probleme i političke implikacije relevantnih zakona.
Na osnovu gore date tabele 1, NAM treba da procijeni u kom obimu zakonski propisi mogu ograničiti učešće nacionalnih manjina?
Ako je cjelokupna analiza već završena, NAM treba da pokrene osnovne teme sa njihovim sagovornicima kako bi dobili bolji uvid u relevantna pitanja.
• Sastati se sa predstavnicima političkog i civilnog društva Jedan od glavnih ciljeva NAM-a je da se susretne sa predstavnicima glavnih institucija i organizacija. Kad su u pitanju nacionalne manjine, sagovornici mogu biti slijedeći:
- Centralnu izbornu komisiju / ministarstvo zaduženo za izbore - Vladino ministarstvo kompetentno za zahtjeve za državljanstvo - Političke partije, uključujući partije koje zastupaju nacionalne manjine - Interesne grupe nacionalnih manjina / predstavnici - Međunarodne i domaće nevladine organizacije koje se bave pitanjima nacionalnih manjina - Loklani mediji, uključujući predstavnike nacionalnih manjina
Tokom ovih sastanaka, NAM treba da postavi pitanja o problemima koji su se pojavili, kao što su tokom analize pravnih okvira, ili tokom prethodnih izbora ili u nedavnim događajima.
• Procijeniti proces dobijanja državljanstva i implikacije kod upisivanja birača Tokom sastanaka NAM-a, veoma je važno utvrditi da li postoje smetnje prilikom pokušaja da nacionalne manjine izvrše upis u birački spisak. Ovo može nastati zbog problema u dobijanju državljanstva, kada NAM treba da ispita pitanje državljanstva sa nadležnim organom.
Tabela 2 dolje navodi neka pitanja koja se mogu postaviti: SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 43 Januar 2001
Tabela 2
G Da li je prebivalište ili adresa uslov za upis u birački spisak?
G Da li se posebno neka nacionalna manjina suočava sa problemima vezana za upisivanje u birački spisak?
G Da li su ti problemi pravni, administrativni ili politički?
G Da li vlasti čine sve napore da isprave nedostake?
G Kakve će biti političke implikacije u propustima tokom upisa u biračke spiskove?
G Da li će to uticati na stepen zastupljenosti nacionalnih manjina?
G Može li građanin da glasa bez legitimacije?
Procijeniti do kog obima može biti ograničenja zastupljenosti nacionalnih manjina zbog propisa u procesu nominovanja kandidata, osnivanju partija, itd.
Takva ograni čenja mogu biti slijedeća:
- Ograničenja u osnivanju partija sa zajedničkim identitetom - Jezik kao uslov u nominovanju kandidata
• Procijeniti propise koji regulišu medije NAM treba da utvrdi da li postoje ograničenja u pristupu medijima za nacionalne manjine.
Ograničenja mogu biti slijedeća:
- nedovoljna medijska pokrivenost u okolnom području naseljeno stanovništvom nacionalne manjine - odsustvo emitovanja na jeziku nacionalne manjine - nedovoljan pristup za kandidate / partije iz nacionalnih manjina - nejednaka pokrivenost za kandidate / partije iz nacionalnih manjina
IV. ULOGA GLAVNOG TIMA MISIJE ZA POSMATRANJE IZBORA
• Pripremiti pregled nacionalnih manjina u zemlji SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 44 Januar 2001
Jedan od prvih zadataka EOM-a treba da dopuni pregled nacionalnih manjina u zemlji. Taj pregled bi mogao obuhvatiti:
- Identifikaciju područja gdje su prisutne nacionalne manjine - Identifikaciju glavnih pitanja NAM-a / revidovanje zakona / drugi izvještaji - Identifikacija glavnih partija / kandidati / grupe koje predstavljaju nacionalne manjine - Ugrađivanje područja nacionalnih manjina u LTO plan raspoređivanja - Izvještaj za raspoređivanje LTO po ovim područjima (vidjeti takođe LTO ispod)
• Susret predstavnika političkog i civilnog društva na trenutnim osnovama EOM treba da nastavi sa susretima sa predstavnicima vlade, partija, civilnog društva i nacionalnih manjina kroz misiju, tražeći rješenja za pitanja i probleme.
• Pratiti upis birača i kompilacija biračkih spiskova Koristeći informacije sa sastanaka LTO i sastanaka sa lokalnim predstavnicima, pratiti pitanja iz gore date tabele 2.
• Edukacija birača i građanstva Sva edukacija birača treba da se vodi i na jeziku nacionalnih manjina. Informacije koje se odnose na pitanja izbora će uglavnom obuhvatiti slijedeće:
- Informacije za potencijalne kandidate - Predizborne informacije za birače - Informacije o danu održavanja izbora za birače
EOM mogu uključiti slijedeće tačke u analitički okvir za glavni štab i LTO:
Tabela 3
G Da li zakon obavezuje centralnu izbornu komisiju, ili neko drugo tijelo, da adekvatno informiše birače o svim aspektima izbornog procesa? Da li se ova obaveza poštovala? G Da li su nacionalni i lokalni mediji adekvatno sprovodili svoju obavezu informisanja javnosti? G Da li su potencijalni kandidati bili dovoljno informisani da traže i dobiju registraciju? G Da li je bio velik broj nevažećih listića, što pokazuje nedovoljno znanje među biračima? G Da li su nevažeći listići bili skoncentrisani na jedno posebne područje ili među posebnom društvenom grupom? G Da li su sredstva komunikacije birača i edukativna kampanja takve da mogu pokriti sve dijelove zemlje? G Da li su manjine u udaljenim mjestima imale pristup materijalima za edukaciju birača i građanstva? SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 45 Januar 2001
G Da li se jezik manjine koristio u programima edukacije birača i građanstva?
• Pratiti postupke nominacije kandidata i partija Pored analize obima do kojeg postojeći propisi mogu ograničiti ili spriječiti učešće manjine (kao što je strogo propisan uslov jezik), EOM mora takođe pratiti aktuelno sprovođenje zakona.
Adekvatno glavni štab i LTO treba da posmatra postupak nominacije i ispita primjere odbijanja nominacije. Glavni štab i LTO treba da se sastaju redovno sa predstavnicima partija / grupa / kandidata manjina a u slučajevima gdje je nominacija odbijena treba da prikupi kopije svih relevantnih dokumenata. Zatim sastanke treba održati sa relevantnom izbornom komisijom / ministarstvo radi razjašnjavanja ovog problema.
• Posmatrati medije Razmatranje fer učešća nacionalnih manjina treba da bude dio standarda ODIHR metodologije posmatranja medija.
Glavna pitanja su slijedeća:
- Da li partije / kandidati manjina imaju dovoljan i fer pristup medijima - Da li su mediji dostupni na jeziku nacionalnih manjina - Da li manjine u okolnim područjima imaju dovoljan pristup medijima
• Posmatrati kampanju Kao dio redovnog posmatranja izborne kampanje, EOM treba da ugradi i uzme u obzir nacionalne manjine u metodologiju.
Važna pitanja, koja idu paralelno sa metodologijom kampanje, obuhvataju:
- Da li je bilo slobode kretanja i okupljanja na teritoriji manjine? Ili, da li su birači bili spriječeni da prisustvuju skupovima ili da li su partije i kandidati bili spriječeni da se kreću po svojim izbornim krugovima i da organizuju skupove? - Da li je dozvoljeno udruženjima ili partijama nacionalnih manjina da koriste javne objekte tokom kampanje? - Da li nacionalne manjine štampaju i izlažu kampanjske poster javno? - Da li mogu te poster štampati i voditi kampanju na jeziku manjine? - Da li je bilo anti-kampanje protiv manjine ili zastrašivanja od strane drugih grupa ili vlasti, mogućeg pokušaja podsticanja mržnje?
• Procijeniti uticaj izbornog sistema i izbornih jedinica na nacionalne manjine SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 46 Januar 2001
Kroz sastanke sa predstavnicima nacionalnih manjina i analizom izbornih rezultata, EOM treba da bude u mogućnosti da ustanovi da li je izborni sistem i iscrtavanjem izbornih jedinica imalo uticaja na zastupljenost nacionalnih manjina.
Važni faktori koje treba uzeti u obzir:
- Da li su manjine obezbijedile zastupljenost? Ako jesu, koliko je moguće porediti sa njihovom proporcionalnošću stanovništva? - Da li izborne jedinice sadrže manjine napravljene tako da služe da se smanji ili isključi zastupljenost manjine? - Da li su izborne jedinice kreirane duž prirodnih demografskih granica u kojima su nacionalne manjine podijeljene i tako podvedene pod većinskim stanovništvom u izbornoj jedinici? - Po broju registrovanih lica po izbornoj jedinici, da li su nacionalne manjine nedovoljno zastupljene tako što imaju veći broj birača u nihovim izbornim jedinicama nego u drugim?
V. ULOGA DUGOROČNIH POSMATRAČA (LTOs)
• Okviri ustanovljeni od strane glavnog štaba EOM glavni štab treba da uključi pitanja nacionalne manjine kao dio analitičkog okvira za LTO.
To obuhvata:
- Ugrađivanje gore navedenih pitanja u LTO materijale, uključujući:
Ø lista relevantnih lica / organizacija za LTO sa kojima se treba susresti, kao što su izborne komisije, političke partije / kandidate, predstavnici nacionalnih manjina, grupa civilnog društva, medija Ø lista relevantnih pitanja koje treba postaviti, u pogledu mišljenja na izborni zakon i sistem, nominaciju kandidata, upisivanje u birački spisak, izborna kampanja, itd.
- Rapoređivanje LTO treba da uzme u obzir oblasti gdje su skoncentrisane nacionalne manjine i taj LTO tim treba posebno informisati.
• LTO treba da informiše STO LTO odgovorni za oblasti gdje su skoncentrisane nacionalne manjine trea da obezbijede da STO tim raspoređen u tu oblast bude u potpunosti informisan o svim pojedinostima iz te oblasti.
Napisani materijali od LTO treba jasno da objasne STO-u demografski sastav oblasti i da identifikuju glavna pitanja i probleme.
LTO treba da obezbijedi da STO adekvatno pokriva biračka mjesta u zajednicama nacionalnih manjina. Pitanja koja treba razmotriti su navedena u tekstu ispod. SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 47 Januar 2001
VI. ULOGA KRATKOROČNIH POSMATRAČA
Gdje treba, forma izvještaja STO-a treba da obuhvati posebne odjeljke za pitanja o nacionalnim manjinama i izvještaji STO treba da pokrije ista pitanja. • Stepen učešća i razumjevanja procesa Forma izvještaja STO-a može postaviti pitanja vezana za stepen učešća i kakvo je razumjevanje o procesu kod birača.
STO u oblastima sa nacionalnim manjinama treba da izvještavaju posebno o ovim pitanjima, jer su ona veoma bitna za procjenu učešća manjina i do kog obima vlasti vode računa o pitanju upisa birača i edukacije birača.
• Dokaz o zastrašivanju ili ograničavanjima kretanja Kao što je gore navedeno, svi STOi će biti pitani o primjerima zastrašivanja birača ili ograničavanjima kretanja.
STOi treba da budu pitani da li je bilo na primjer, blokade puteva ili veliki broj policije / snaga bezbjednosti / partijskih aktivista bilo da spriječavaju birače od učešća ili zastrašivanjem da glasaju za određenu partiju / kandidata.
• Tačnost biračkih spiskova STOi treba da pomno posmatraju upisivanje u biračke spiskove u oblastima nacionalnih manjina i provjeravaju primjere birača koji se ne nalaze u spisku.
Ako ima mnogo imena koji nedostaju u spisku, STOi treba da traže objašnjenje od izbornih komisija ( uključujući nivo okruga) i birače.
• Propisi koji regulišu izborna mjesta i sastav izborne komisije STOi treba da izvještavaju o pogodnosti izbornih mjesta za nacionalne manjine. Na primjer, da li su izborna mjesta locirana na mjesta koja omogućavaju nesmetano glasanje i da se ne mora dugo putovati do njih.
STOi takođe treba da imaju uvid u sastav izbornih komisija, i do kojeg stepena odražavaju lokalnu zajednicu.
VII. IZVJEŠTAJI O PITANJIMA NACIONALNIH MANJINA
• NAM izvještaj SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 48 Januar 2001
NAM izvještaj treba da obuhvati poseban odjeljak o nacionalnim manjinama ako postoje ozbiljni problemi koje treba naglasiti. Ovo je važno jer to pokreće pitanja koja se mogu ugraditi u EOM analitičke okvire, uključujući raspoređivanje posmatrača na na tim područjima.
• Interni izvještaji misije: Nedeljni izvještaji / LTO izvještaji / STO izvještaji Kao što je gore naznačeno, LTOi će izvještavati o problemima koji se tiču nacionalnih manjina. Takođe važniji problemi se mogu navesti i u nedjeljnim EOM izvještajima prema ODIHR izbornom odjeljenju.
STOi mogu izvještavati kroz redovne izvještaje i tokom LTO de-brifinga, koji se fokusira na informacije u određenom regionu.
• Izjave za štampu i preliminarni izvještaji i zaključci Ako postoje neki bitniji problemi kad su u pitanju nacionalne manjine, treba ih uključiti u post- izbornim izjavama za štampu i preliminarnim izvještajima i zaključcima.
• Finalni izvještaj / Aneks Pitanja i problemi vezani za nacionalne manjine se takođe mogu navesti u finalnom izvještaju ODIHR-a. Ako postoje značajniji problemi kad su u pitanju nacionalne manjine, može se napraviti jedan duži aneks kao dodatak finalnom izvještaju. Na taj način. obim diskusije će biti veći o tom problemu.
• Poseban izvještaj o manjinama - Vidjeti dolje.
VIII. PREPORUKE ZA BUDUĆI EOM-a
• Focal Point nacionalnih manjina Ekspert u EOM, vjerovatno politički analitičar, treba da bude Focal Point nacionalnih manjina.
Focal Point može raditi sa šefom Misije u postavljanju analitičkih okvira za LTOi i u izradi izvještaja. Focal Point će takođe biti zadužen za prikupljanje svih LTO izvještaja o pitanjima nacionalnih manjina.
Lokalni stručnjak za nacionalne manjine treba da bude uključen u radu EOM pod nadzorom političkog analitičara ili Focal Point-a.
STOi i LTOi u područjima gdje postoji veća koncentracija nacionalnih manjina treba da imaju prevodioce i za jezik manjina i jezik većinskog stanovništva. SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 49 Januar 2001 Preporuka Predmet Tehnika posmatranja Obaveza Prava pripadnika Pravni okvir Procjena da li Ustav, Izborni zakon i druga Pred-NAM nacionalnih manjina da relevantna zakonska regulativa procjena / učestvuju u vođenju obezbjećuju dovoljno osnovna ljudska NAM / EOM državnih poslova, između prava nacionalnim manjinama ostalog i preko prava glasanja i prava na funkciju bez deskriminacije Sastanak sa predstavnicima nacionalnih NAM / EOM / manjina, političkih partija i vladinih LTO predstavnika kako bi se identifikovala ključna pitanja vezana za nacionalne manjine u zemlji Birački Provjeriti sa grupama nacionalnih manjina LTO spiskovi i i relevantnim funkcionerima da li postoje državljanstvo problemi za nacionalne manjine koji se odnose na državljanstvo i / ili biračke spiskove Provjeriti biračke spiskove za određene EOM / LTO izborne jedinice i posmatrati administrativni postpuak izmjene / dopunjavanja birački spiskova Birači i civilna Provjeriti da li su birači i civilna edukacija EOM / LTO edukacija usmjereni na način koji zadovoljava potrebe nacionalnih manjina po pitanju korišćenja jezika i načina komunikacije Imenovanje Provjeriti da li postoje odredbe koje se NAM / EOM kandidata i odnose na imenovanje kandidata, kao šro političkih su odredbe koje se odnose na jezik, kojima partija se sprečava učešće predstavnika nacionalnih manjina Prava na Provjeriti da li kandidati / partije NAM / EOM kampanju i nacionalnih manjina mogu imati kampanju pristup na jeziku po svom izboru, na skupovima, medijima odštampanim materijalima i medijskim emisijama Provjeriti da li kandidati / partije slobodno EOM / LTO mogu da organizuju i održavaju skupove i političke mitinge bez zastrašivanja i neprikladne intervencije Treba da postoji sloboda Osnivanje Da li postoje zakonske ili administrativne NAM / EOM osnivanja političkih političkih smetnje za osnivanje političkih partija partija zasnovanih na partija zasnovanih na zajedničkim interesima? zajedničkim interesima a SMJERNICE ZA U^E[]E NACIONALNIH MANJINA U IZBORNOM PROCESU 51 Januar 2001
ne samo interesima jedne određene zajednice
EOM treba da prati postupak nominacije EOM / LTO kako bi se provjerilo da li se zakon sprovodi u praksu Finansiranje Procjeniti da li je mehanizam koji NAM / EOM političkih obezbjeđuje finansijsku podršku partijama partija / kandidatima fer i da li se sprovodi onako kako treba. Izborni sistem treba da Izbor izbornog Potrebno je imati punu analizu izbornog EOM pomogne zastupljenost i sistema sistema, i njegovih implikacija za sve uticaj manjina nacionalne manjine Finalna analiza o pravednosti sistema kad EOM su u pitanju nacionalne manjine, treba da u potpunosti uzme u ozir nacionalnu političku kulturu, blisku političku istoriju, implikacije drugih sistema po politički i demokratski razvoj zemlje, i regionalni kontekst Geografske granice Ograničavanje Procjeniti da li je povlačenje izbornih EOM / LTO izbornih oblasti treba da izbornih granica napravljeno tako da namjerno pomognu nacionalnim jedinica isključuje ili neadekvatno predstavlja manjinama nacionalnu manjinu. Takva procjena treba da uzme u obzir model naseljenosti manjina i koliko im se izašlo u susret. Veličina Prema broju registrovanih birača po EOM / LTO izbornij izbornoj jedinici, procjena treba da bude jedinica napravljena kao broj birača u skladu sa cjelokupnim nacionalnim trendom u skladu sa izbornim zakonima