Organization for Security and Co -operation in Europe Office of the Representative on Freedom of the Media
COMMENTS ON THE SECOND D RAFT OF THE LAW ON TRANSPARENCY, ACCESS TO INFORMATION AND GOOD GOVERNANCE
Commissioned by the Office of the OSCE Representative on Freedom of the Media from Eduardo Bertoni, Director of the Center for Studies on Freedom of Expression and Access to Information (CELE, www.palermo.edu/cele) at Palermo University School of Law in Argentina; Special Rapporteur for Freedom of Expression at the Inter -American Commission of Human Rights, Organization of Am erican States from 2002 to 2005
June 2012 Index
I. Introduction................................................................................................................ 3
II. Access to information is still not recognized as a fundamental right in the second draft law ........................................................................................................................ 4
III. The scope of the 2nd draft law is still limited ............................................................ 5
IV. In the second draft law the definition of information and regulation of exceptions are still in contradiction with international standards ........................................................... 5
V. It is still impossible to request information anonymously and without disclosing the reason for the request..................................................................................................... 6
VI. The second draft law still has deficiencies related to the independence of the oversight and appeal mechanisms .................................................................................. 6
VII. Conclusion ............................................................................................................. 6 I. Introduction
Spain’s promotion of a law on access to information should be seen as a positive step taken by the Government. However, as we said in our previous analysis, the first draft law of “Transparency, Access to Information and Good G overnance of Spain” did not comply with principles and standards already set by the Human Rights Tribunals or the IGOs, including the “Council of Europe Convention on Access to Official Documents ”.1 Moreover, the first draft law did not follow other standards that are considered important , as secondary sources, for an effective regulation on access to information.
Our first report on the previous draft law provided a set of recommendations for improvements in accordance with accepted international standards. Those recommendations were:
Include a paragraph at the beginning of the draft law clarifying that access to information is a fundamental right. Change the reference in Article 8 of the draft law to Article 20 of the Spanish Constitution .
Change the wording of Article 2 so that the rule is that all public bodies are obliged to provide information.
Article 9 should be redrafted following the principle of maximum disclosure. Specifically, the limitations included in the definition of Article 9 should be deleted.
Articles 10 to 13 should be redrafted. First, the system of exceptions should be clarified (limitations are also ex ceptions and their wording should avoid vague or broad definitions); second, the draft law should include a public interest test for all the exceptions (including those related to personal d ata) that should be clearly drafted.
Article 14 should not require requesters to identify themselves and should not include the need to justify the request, even when it is not an obligation.
1 Adopted by the Committee of Ministers on 27 November 2008 at the 1042bis meeting of the Ministers’ Deputies), available at https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1377737 Article 21 should be complemented with provisions that give real independence to the body mentioned in it. Moreover, the article could be complemented by giving this body the authority to resolve appeals and oversee the implementation of the law and to promote access to information within the administration.
Articles 22 to 27 should include specific sanctions for violating the right to access information.
The “Additional Disposition First”, paragraph 2, should be deleted and include a provision that establishes that “to the extent of any inconsistency, this Law shall prevail over any other statute.”
As explained below, those recommendations were not fully taken into account in the new text of the draft law (hereafter the second draft law). 2
This report provides comments o n some of the changes made by the government t o the first draft but it does not repeat the reasons that were explained regarding why the recommendations made in our first report were a necessary step to improve the law. In other words, all of those recommendations r emain valid to ensure that the second draft law meets international standards.
II. Access to information is still not recognized as a fundamental right in the second draft law
The second draft law fails to clarify that access to information is either an autono mous fundamental right or a righ t linked to freedom of expression. Article 8 of the second draft maintained the same wording of the first draft, mentioning that access to information i s a right linked to Article 105b of the Spanish C onstitution, which allows limited access to information.
It is important to highlight that the preamble tha t preceded the articles of the second draft law (“exposición de motivos”) reinforced the idea that access to information is not a fundamental right linked to article 20 of the Spanish Constitution. The preamble only refers to Art.105b of the Constitution and other laws. 2 The draft law can be viewed here: http://www.leydetransparencia.gob.es/anteproyecto/inde x.htm. III. The scope of the 2nd draft law is still limited
Article 2 of the second draft law underwent minimal changes. It is important to underscore that the new draft stipulates that private sector entities that contract with public sector agencies should also provide information. However, this obligation will only be exercised within the specific contract provisions. If, for example, the contract stipulates that some information should not be disclosed, the 2 nd draft law provides a good instrument for opacity.
Moreover, the 2 nd draft law maintains the confidentiality of some information from the legislative branch and the judiciary.
IV. In the second draft law the definition of information and regulation of exceptions are still in contradiction with international standards
Article 9 of the 2nd draft law still limits the scope of information that could be requested. It exempts all the information that could damage (‘perjudicar’) national security, defense, foreign relations, public security, as well as information that might damage the prevention, investigation or punishment of crimes or other administrative or disciplinary misconduct. The main change in this article is the use of the word “damage” instead of “affect”. It is positive that the specific word change in the 2 nd draft requires a higher standard for not disclosing information, however, it is problematic, for the reasons explained in the previous report, that Article 9 includes exceptions in the definition of information itself.
Furthermore, and unfortunately, the redrafted limitations and the ex ceptions (Arts. 10-13) are both still vaguely worded.
It is important to recognize that the second draft law now includes the public interest test (Art.10). However, this test will apply only for the limitations and not for all the exceptions included in the draft. What is potentially more problematic is the idea of the “private interest test”, also included in the second draft law.
In conclusion, despite the fact that the second draft law includes some minor changes, it continues to run a high risk of allowing individual discretion to officials who must provide the information to make exceptions. V. It is still impossible to request infor mation anonymously and without disclosing the reason for the request
By the previous wording of Article 14 of the draft law, individuals who request information “must” (in Spanish ‘deberá’) identify themselves. The current draft law specifies that a request could be presented by any mean s that enable the identification of the individual requesting the information. The change introduced does not solve clearly the main problem highlighted in our previous report: t his identification could potentially lead to retaliation by public officials against individuals requesting information and, for that reason, this obligation creates a chilling effect that causes people to avoid requesting information.
Unfortunately, Article 14 of the second draft law maintains a provision related to the reason for the request. As we said, international standards are clear that reasons should not be requested.
VI. The second draft law still has deficiencies related to the independence of the oversight and appeal mechanisms
The Agencia Estatal de Transparencia, Evaluación de las Políticas Públicas y de la Calidad de los Servicios does not offer sufficient guarantees of independence , since it will function within the framework of one Ministry, according to the “Third Final Disposition” of the second draft law. The change introduced in that disposition reinforced the concern about the lack of independence of the agency, since the second draft includes the provision that the president of the agency could be removed, under specific circum stances, by the government.
As mentioned in the previous report, there are many conditions that could influence the real or perceived independence of the body. Among them is the way the head of the office is selected, the term of office and procedures for dismissal.
VII. Conclusion
Although certain changes have been made in the second draft, very few of them could be considered as real improvement. For example, the introduction ( Art.17) of a specific sanction for repeated incompliance in deciding the requests for information in the term stipulated by the law is a positive step.
However, most of the changes are cosmetic and, in general, do not actually improve the law.
It is important to reiterate that the right to access information is a fundament al right in the view of international human r ights instruments in Europe and that, in 2004, the OSCE Representative on Freedom of the Media held that: “The right to access information held by public authorities is a fundamental human right which should be given effect at the national level through comprehensive legislation (for example Freedom of Information Acts) [….]”.3
3 See 2004 “Joint Declaration by the UN Special Rapporteur on Freedom of Opinion and Expression, the OSCE Representative on Freedom of the Media and the OAS Special Rapporteur on Freedom of Expression, hereinafter “Joint Declaration” at http://www.cidh.oas.org/relatoria/showarticle.asp?artID=319&lID=1
Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa Oficina del Representante para la Libertad de los Medios de Comunicación
COMENTARIOS AL NUEVO TEXTO DEL ANTEPROYECTO DE LEY DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y BUEN GOBIERNO
Encargado por la Oficina del Representante de la OSCE para la Libertad de los Medios de Comunicación a Eduardo Bertoni, Director del Centro de Estudios en Libertad de Expresión y Acceso a la Información (CELE, www.palermo.edu/cele), de la Facultad de Derecho de la Universidad de Palermo en Argentina, Relator Especial para la Libertad de Expresión en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Organización de los Estados Americanos, de 2002 a 2005
2012 Índice
I. Introducción....................................................................................................................3
II. El Acceso a la Información todavía no es considerado un derecho fundamental en el nuevo anteproyecto ............................................................................................................4
III. El ámbito de aplicación todavía es limitado en el nuevo anteproyecto .......................5
IV. La definición de información y la regulación de las excepciones siguen en contradicción con los estándares internacionales ..............................................................5
V. Es todavía imposible solicitar información de manera anónima y sin explicar los motivos del requerimiento .................................................................................................6
VI. El nuevo anteproyecto mantiene problemas acerca de la independencia del mecanismo de supervisión y recursos................................................................................6
VII. Conclusión..................................................................................................................7 I. Introducción
La promoción por España de una ley de acceso a la información debe considerarse como una medida positiva adoptada por el gobierno. Sin embargo, como hemos dicho en nuestro análisis anterior, el primer Anteproyecto de Ley Española de Transparencia, Acceso a la Información y Buen Gobierno no acata las normas y los principios ya consagrados por los Tribunales de Derechos Humanos o las organizaciones intergubernamentales, incluido el “Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos”.1 Por ende, el anteproyecto de Ley no se atiene a otras normas consideradas importantes, como fuentes secundarias, para una reglamentación efectiva del acceso a la información.
Nuestro informe relacionado con el primer anteproyecto expuso una serie de recomendaciones tendentes a mejorar el anteproyecto teniendo en cuenta los estándares internacionales. Tales recomendaciones fueron:
– Inclúyase un párrafo al comienzo del anteproyecto de Ley para aclarar que el acceso a la información es un derecho fundamental. Cámbiese la referencia en el Artículo 8 del anteproyecto de Ley para que figure el Artículo 20 de la Constitución Española.
– Modifíquese la redacción del Artículo 2 de modo que la regla disponga que todos los organismos públicos están obligados a proporcionar información.
– El Artículo 9 debería redactarse de nuevo siguiendo el principio de máxima divulgación. Concretamente, deberían suprimirse los límites enunciados en la definición del Artículo 9.
– Los Artículos 10 a 13 deberían redactarse de nuevo. En primer lugar, se debería aclarar el sistema de excepciones (los límites también son excepciones y su formulación debería evitar cualquier definición amplia o imprecisa). En segundo lugar, el anteproyecto de Ley Española debería incluir las pruebas de interés público en todas las excepciones (incluidas las relacionadas con los datos personales), que deberían redactarse con claridad.
– El Artículo 14 no debería obligar a los solicitantes a identificarse y tampoco debería incluir la necesidad de justificar la solicitud, aun cuando no sea una obligación.
– El Artículo 21 debería complementarse con disposiciones que confieran independencia real al órgano mencionado en él. Además, el artículo se podría ampliar dotando al órgano de la capacidad de dirimir las apelaciones, supervisar la aplicación de la Ley y fomentar el acceso a la información en el marco de la administración.
1 Adoptado por el Comité de Ministros el 27 de noviembre de 2008 en la reunión 1042bis de los Representantes de los Ministros, disponible en: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1377737. – Los Artículos 22 a 27 deberían incluir sanciones específicas aplicables en el caso de violación del derecho de acceso a la información.
– La Disposición adicional primera, párrafo 2, debería suprimirse e incluir una disposición que establezca que “en caso de discrepancias, esta Ley prevalecerá sobre toda otra legislación”.
Como se explicará en este documento, estas recomendaciones no fueron completamente tenidas en cuenta en el nuevo anteproyecto de la ley (en adelante “nuevo anteproyecto”).2
Este nuevo informe contiene comentarios sobre algunos de los cambios introducidos por el gobierno Español al primer anteproyecto de ley, pero no repite las razones que fueron oportunamente explicadas acerca de por qué las recomendaciones que se efectuaron en nuestro primer informe eran necesarias para mejorar la ley. En otras palabras, todas aquéllas recomendaciones, efectuadas en nuestro primer informe, se mantienen válidas para asegurar que el “nuevo anteproyecto” esté de acuerdo con estándares internacionales.
II. El Acceso a la Información todavía no es considerado un derecho fundamental en el nuevo anteproyecto
El “nuevo anteproyecto” no aclara que el acceso a la información es o bien un derecho fundamental autónomo o bien un derecho vinculado a la libertad de expresión. El art. 8 del nuevo anteproyecto mantiene la misma redacción del primer anteproyecto, mencionando que el acceso a la información es un derecho, aunque vinculado al Artículo 105 b) de la Constitución Española, que dispone un acceso limitado a la información.
Es importante resaltar que la nueva “exposición de motivos” refuerza la idea que el acceso a la información no es un derecho fundamental relacionado con el art. 20 de la Constitución Española. La “exposición de motivos” solo menciona el art.105b de la Constitución, además de otras leyes.
2 El nuevo anterpoyecto puede consultarse en: http://www.leydetransparencia.gob.es/anteproyecto/index.htm. III. El ámbito de aplicación todavía es limitado en el nuevo anteproyecto
El art. 2 del “nuevo anteproyecto” incluye cambios mínimos. Es importante resaltar que el “nuevo anteproyecto” estipula que son sujetos obligados los adjudicatarios de contratos del sector público. Sin embargo esta obligación está sujeta a los términos previstos en el respectivo contrato. Si, por ejemplo, el contrato estipula que cierta información no debe ser revelada, el “nuevo anteproyecto” genera un buen instrumento para la opacidad.
Asimismo, el “nuevo anteproyecto” dispone el acceso a la información de los organismos públicos, pero mantiene la exclusión de la información de la rama legislativa y la judicatura.
IV. La definición de información y la regulación de las excepciones siguen en contradicción con los estándares internacionales
El art. 9 del “nuevo anteproyecto” todavía limita el acceso a cierta información que podría solicitarse. Excluye toda información que pueda perjudicar a la seguridad nacional, la defensa, las relaciones exteriores, la seguridad pública, así como la información que perjudique a la prevención, investigación y sanción de los actos ilícitos penales, administrativos o disciplinarios. El cambio principal en este artículo es el uso del verbo “perjudicar” en lugar de “afectar”. Es un aspecto positivo que el cambio en el “nuevo anteproyecto” requiere un estándar más alto para impedir la entrega de información. Sin embargo, sigue siendo problemático, por las razones explicadas en nuestro informe anterior, que el art.9 incluya excepciones en la misma definición de información.
Asimismo, y desafortunadamente, las limitaciones y excepciones en el “nuevo anteproyecto” (arts. 10-13) siguen redactadas de manera vaga.
Es importante reconocer que el “nuevo anteproyecto” incluye el “test de interés público superior” (art.10). Sin embargo, este test solo aplica a las limitaciones a la entrega de información y no a todas las excepciones incluidas en el anteproyecto. Lo que potencialmente es más problemático es la idea introducida en el “nuevo anteproyecto” sobre la aplicación de un “test de interés privado superior”. En conclusión, y sin perjuicio que el “nuevo anteproyecto” ha incluido cambios, ellos son menores y con esa normativa continúa corriéndose el riesgo de que surjan confusiones en su interpretación y aplicación por los jueces.
V. Es todavía imposible solicitar información de manera anónima y sin explicar los motivos del requerimiento
De acuerdo a la versión anterior del art. 14 del anteproyecto de ley, las personas que solicitaran información deberían identificarse. El “nuevo anteproyecto” especifica que la solicitud puede presentarse por cualquier medio que permita tener constancia de la identidad del solicitante. El cambio introducido no resuelve claramente el principal problema que expresamos en nuestro informe anterior: esa identificación podría dar lugar a represalias por parte de los funcionarios públicos contra los solicitantes y, por ese motivo, esa obligación crea un efecto disuasivo que hace que las personas eviten solicitar información.
Desafortunadamente, el art.14 del “nuevo anteproyecto” mantiene la provisión sobre la expresión de motivos del pedido de información. Por las razones que hemos explicado en el informe anterior, los estándares internacionales son claros en cuanto a que la motivación del pedido de información no debe ser solicitada.
VI. El nuevo anteproyecto mantiene problemas acerca de la independencia del mecanismo de supervisión y recursos
La Agencia Estatal de Transparencia, Evaluación de las Políticas Públicas y de la Calidad de los Servicios no ofrece garantías suficientes de independencia, ya que actuará en el marco de un Ministerio, de conformidad con la “Disposición Final Tercera” del “nuevo anteproyecto”. El cambio introducido en esta “Disposición Final Tercera” refuerza la preocupación sobre la falta de independencia de la agencia, debido a que el “nuevo anteproyecto” incluye la provisión acerca que el Presidente de la agencia cesará en su cargo, bajo especiales circunstancias, por separación acordada por el Gobierno.
Tal como expusimos en el informe anterior, existen numerosas condiciones que podrían influir en la independencia real o supuesta del órgano. Entre ellas está la forma en que se nombra al jefe de la oficina y se determinan el período de su mandato y los procedimientos de destitución.
VII. Conclusión
A pesar que son varios, muy pocos son los cambios realizados en el “nuevo anteproyecto” que podrían considerarse como una mejora importante. Por ejemplo, es un avance positivo respecto del primer anteproyecto la introducción en el art. 17 de una sanción específica a quienes reiteradamente incumplan los plazos para resolver la entrega o denegación de información.
Sin embargo, la mayoría de los cambios son “cosméticos” y, en general, no contribuyen a mejorar el anteproyecto respecto de la versión anterior.
Es importante reiterar que el acceso a la información es un derecho fundamental de acuerdo a los Tribunales Internacionales de Derechos Humanos de Europa, y que, en 2004, el Representante de la OSCE para la Libertad de los Medios de Comunicación sostuvo que: “El derecho de acceso a la información que esté en poder de las autoridades públicas es un derecho humano fundamental que debería aplicarse a nivel nacional a través de legislación global (por ejemplo, las Leyes de Libertad de Acceso a Información) […]”3.
Véase el documento de 2004 titulado “Declaración conjunta del Relator Especial de las Naciones Unidas para la Libertad de Opinión y Expresión, el Representante de la OSCE para la Libertad de los Medios de Comunicación y el Relator Especial de la Organización de los Estados Americanos para la Libertad de Expresión”, denominada en adelante en el presente documento “Declaración conjunta”, en: http://cidh.oas.org/relatoria/showarticle.asp?artID=319&1ID=1