The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age & Explanatory Note February 2019 The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age & Explanatory Note February 2019 Published and disseminated by the OSCE High Commissioner on National Minorities (HCNM).
Please feel free to copy any information from this booklet; reference to the source would be appreciated.
ISBN/EAN 978–90–75989-38-0
© OSCE High Commissioner on National Minorities 2019
Printed in the Netherlands
Also available electronically at: http://www.osce.org/hcnm/thematic-recommendations-and-guidelines
For further information, please contact: Office of the High Commissioner on National Minorities Prinsessegracht 22 2514 AP The Hague Tel: +31 (0)70 312 5500 Fax: +31 (0)70 363 5910 E-mail: hcnm@hcnm.org www.osce.org/HCNM Contents
Introduction 5
The Tallinn Guidelines
I. Enabling Environment for Freedom of Expression and Media Freedom 14
II. Media Environment 16
III. Pluralism and Diversity 18
IV. Media, Information Technologies and Conflict Prevention 22
Explanatory Note to the Tallinn Guidelines 24
Note on Terminology 69
The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 3 4 The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age Introduction
In its Helsinki Decision of July 1992, the Organization for Security and Co- operation in Europe (OSCE) established the position of High Commissioner on National Minorities (HCNM) to be an instrument of conflict prevention at the earliest possible stage in respect of tensions involving national minority issues. Over a period of more than 25 years, the five successive High Commissioners have encountered a number of recurring issues in their work. In response, they have published eight thematic Recommendations and Guidelines providing insight and advice for States facing such issues. These syntheses of accumulated experience and expertise on selected themes provide comprehensive, detailed and nuanced overviews of their subject matter. They also enhance understanding of how the selected themes affect relations between national minorities and other groups in society. This, in turn, gives the High Commissioner a range of options when assessing which measures are best suited for preventing conflicts involving national minorities.
The first three sets of Recommendations – The Hague Recommendations regarding the Education Rights of National Minorities, The Oslo Recommendations regarding the Linguistic Rights of National Minorities and The Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life – are primarily concerned with clarifying minority-rights standards in the areas of education, language and participation in public life. The subsequent two publications – Guidelines on the use of Minority Languages in the Broadcast Media and Recommendations on Policing in Multi-Ethnic Societies – address specific challenges that many States face in ensuring minorities’ access to broadcast media in their own languages and in providing effective policing in ethnically diverse societies. The Bolzano/Bozen Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations address the conditions and limitations within which States may support minorities residing in other countries. The Ljubljana Guidelines on Integration of Diverse Societies are concerned with enhancing the integration and cohesion of diverse, multi-ethnic societies. Most recently, The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities focus on the conditions for ensuring equal and effective access to justice for all.
The present Guidelines continue this line of thematic work by the HCNM in a very important policy area – the media and use of information technologies. The media and information technologies can play an instrumental role in preventing or igniting conflicts involving or affecting national minorities, which is a central concern for the HCNM. The media and information technologies can also make influential
The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 5 contributions to conflict resolution and peace-building and reconciliation processes. In addition, the Guidelines seek to clarify minority rights in a specific area – freedom of expression and the media – and their relevance to conflict prevention. They address specific challenges shared by OSCE participating States, namely how to operationalize the right to freedom of expression in diverse societies by providing guidance on creating and sustaining structures and processes for a pluralistic discussion between and within communities of majorities and minorities in the digital age. The media and more generally communication technologies play an increasingly important role in conflict cycles; they are often abused to stoke tension, but can also serve as an influential tool to foster dialogue and understanding.
Information and communication, and the technologies which enable them, can facilitate democratic deliberation, participation in public debate and public affairs, and integration of diverse societies in the broad sense of the Ljubljana Guidelines. They can also have important transnational and international dimensions. The right to seek, receive and impart information and ideas exists regardless of frontiers, and it is crucial that this right is guaranteed by States in their mutual relations. This right should be guaranteed to everyone, including in respect of access to the media, without discrimination based on ethnic, cultural, linguistic or religious grounds.1 Moreover, the participating States have committed to make information available that will assist the electronic mass media in taking into account, in their programmes, the ethnic, cultural, linguistic and religious identities of national minorities.2
The present Guidelines also draw inspiration from the Bolzano/Bozen Recommendations, which are concerned with national minorities in inter-State relations, because the transnational and international dimensions to freedom of expression are essential for many national minorities who wish to maintain effective cultural, linguistic, political and other ties with their “kin-” or neighbouring States.3 Moreover, States’ active involvement with these matters has proved to be tension- prone, often requiring the HCNM’s intervention to support efforts to foster an enabling approach to minorities’ access to the media and communication platforms from neighbouring States, while balancing this against other legitimate aims. Thus,
1 ee ICCPR, Article 2. S 2 See: Report of the CSCE Meeting of experts on national minorities, Geneva, 1991. See also, The Bolzano/Bozen Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations (The Bolzano/Bozen Recommendations), Recommendation 14; The Guidelines on the use of Minority Languages in the Broadcast Media (the Broadcast Media Guidelines), Guideline 13. 3 “This term has been used to describe States whose majority population shares ethnic or cultural characteristics with the minority population of another State. […] In addition, “kin” is regarded as one of the essentially contested concepts that lacks agreed scientific or legal definition. For these reasons, the term “kin-State” […] is referred to only sparingly.” See: The Bolzano/Bozen Recommendations on National Minorities in Inter-State Relations (the Bolzano/Bozen Recommendations), p. 3.
6 The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age the present Guidelines acknowledge the complementary roles of the media in advancing the goal of societal cohesion within States, while ensuring that the human rights to freedom of expression and cultural rights are not limited by State borders.
Pluralistic democratic society requires ample space for interaction, deliberation and debate on matters of importance and interest to the population. Such spaces should be inclusive: all members of society, including national minorities, should be able to access those spaces without discrimination and participate effectively in the deliberation that takes place in them. Inclusive deliberative spaces allow different groups in society to interact with each other, to explore and develop their identities and articulate their views, and to share information and perspectives. These activities can play instrumental roles in enhancing understanding and reducing intolerance and mutual distrust in diverse societies and thereby strengthen societal integration, cohesion and stability. They can also provide valuable safeguards against societal tensions and conflicts.
As well as being inclusive, these deliberative spaces must be pluralistic. They must allow for robust public debate and the expression of wide-ranging viewpoints and perspectives, including those which are critical of the State or any member of society, from majorities or minorities alike, or which may even be considered offensive by some. This principle is well-established in European and international human rights law, but it bears recalling because it is often downplayed in practice in the heat of political discussion. The exercise of the right to freedom of expression is moreover governed by certain duties and responsibilities. Everyone participating in public debate – members of majority and minority communities alike – must abide by those duties and responsibilities. “Everyone” refers to both natural and legal persons, i.e. individuals as well as media organizations, internet intermediaries, civil society organizations, etc. Such duties and responsibilities include avoiding gratuitous insults and negative stereotyping of individuals, groups or communities.
European and international human rights law also provide for certain limitations on the right to freedom of expression, and the right may not be limited more than is provided for by authoritative international standards. Permissible limitations must be prescribed by law, pursue one of the legitimate aims expressly set out in European and international law, and be necessary for, and proportionate to, the realization of the stated aim. European and international human rights law also recognize a limited number of types of expression which States must render punishable (by law), in particular: direct and public incitement to commit genocide and all dissemination of ideas based on racial superiority or hatred, incitement to racial discrimination,
The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 7 as well as all acts of violence or incitement to such acts against any race or group of persons of another colour or ethnic origin. European and international law also recognize a limited number of types of expression which States must prohibit, in particular: any propaganda for war and any advocacy of national, racial or religious hatred that constitutes incitement to discrimination, hostility or violence. Those types of expression have no place in public debate.
Spaces for inclusive, pluralistic deliberation rarely emerge spontaneously, however. They must be facilitated, nurtured and defended with vigilance. States can play a determinative role in guaranteeing such spaces, first by protecting everyone who wishes to participate in public debate – whether they are journalists, media professionals, bloggers, civil society organizations, academics or others. States should also ensure that those who wish to contribute to public debate are not subjected to threats or violence, including by taking effective measures against gender-based violence or threats of such violence. States must provide such protection even when the ideas being expressed are critical of the State, any group in society or a particular member of society, or when the ideas may be considered offensive by some.
The second determinative role that States can play in guaranteeing such spaces is to take measures to ensure the sustainability and vitality of pluralistic media and content that adequately serve all groups in society, including national minorities. Such measures should take into account the need to balance public interest media and content for all groups in society and media and content corresponding to the cultural and linguistic specificities of national minorities.
The present Guidelines’ focus on the media can be explained by the fundamental role that the media play in sustaining spaces for inclusive, pluralistic deliberation in diverse society. The media inform and influence public opinion about diversity in society; act as public watchdogs holding authorities or non-State actors to account if there is a risk that their actions may increase divisions and even lead to a conflict; create shared forums and channels through which public debate takes place; and provide groups, including national minorities, with their own forums and channels through which they can maintain, develop and transmit their cultures and languages. Increasingly, these roles are also being played – to different extents and in a variety of ways – by other actors online.
These Guidelines both build upon and update HCNM approaches with regard to media and national minorities. The Broadcast Media Guidelines were issued in
8 The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 2003 with a specific focus on language use in the broadcast media. The present guidelines take a broader view of the media and its role in society, and specifically focus on the digital evolution that has occurred in the media space since 2003 and is ongoing. They also incorporate the approaches to the integration of society, as espoused in the Ljubljana Guidelines, and the role the media can play in facilitating or obstructing this process.
The emergence of the digital age has ushered in many new information and communication technologies, and with them many opportunities and challenges for freedom of expression. As the internet has evolved, its architecture has become more participatory, which has facilitated the emergence of mass self-communication alongside mass communication. Individuals and organizations are able to express themselves and participate in public debate more easily than ever before. More particularly, these developments have led to the rapid growth of a variety of social networking services (or social media), several of which have become firmly established as conventional means of communication and sources of information for vast numbers of people.
Society’s growing reliance on digital technologies is having profound consequences for the media environment. Whereas in the past the institutionalized media were the dominant players that provided and mediated content intended for the public, vast amounts of content are now generated by individuals and are disseminated through social media networks. The dynamics of network distribution of content has contributed to the waning of the shared points of reference traditionally provided by the broadcast and print media. Search, ranking and recommendation techniques used by social media operators can reinforce the personalization of communications and information activities and experiences, which can in turn affect levels of inter-person and inter-group interaction and deliberation online. Broadly speaking, certain tensions exist between the increased opportunities for seeking, receiving and imparting information and for deliberative interaction, on the one hand, and technology-aided trends towards informational insulation and societal fragmentation on the other hand. These complexities and contradictions pose pressing challenges for law- and policy-makers alike.
These Guidelines consist of four parts, focusing on: freedom of expression and the media; the (evolving) media environment; pluralism and diversity, and media, information technologies and conflict prevention. These thematic focuses are inter- related. The first sets out the principles and rights that create and shape an enabling environment for freedom of expression and the media. The second addresses the
The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 9 developments in the media environment that have seen society become increasingly reliant on digital information and communication technologies, in particular the internet. The third focus is the far-reaching nature of these changes for societal and media pluralism and diversity. Conflict prevention is the final focus and it is understood as a key element of the notion of comprehensive security, as espoused by the OSCE.
The OSCE’s notion of comprehensive security encompasses three distinct, but inter- related dimensions: the politico-military, the economic and environmental, and the human dimensions. The notion of comprehensive security integrates different levels of security: collective security at the international and regional levels; national security; and human security, including for members of majority and minority communities. Increasingly, it is also taken to include information security and cybersecurity. The OSCE recognizes that gender equality contributes to comprehensive security and is committed to mainstreaming a gender perspective in all dimensions.4
While an explicit structural focus, conflict prevention is also a cross-cutting theme throughout the Guidelines, due to their central concern that the media and information technologies should contribute to the freedom of expression and ability of all groups in society to participate in public debate. The net benefit of the media’s contribution – to increase inter-group deliberation and understanding and to reduce tensions and prevent conflicts – has clear implications for security issues.
Although these Guidelines are primarily addressed to OSCE participating States, their successful promotion and implementation will depend on constructive engagement and co-operation by States authorities with a wide range of actors and stakeholders at the international, national and sub-national levels, including (specialized bodies of) intergovernmental organizations, representatives of national minority groups, independent national media regulatory authorities, the media, internet intermediaries, civil society and academia.
OSCE participating States are encouraged to embrace this set of Guidelines in the spirit of the OSCE’s general co-operation framework, with due acknowledgement of the specific mandates of OSCE institutions, in particular the HCNM, the Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) and the Representative on Freedom of the Media (RFoM), as essential instruments for preventing conflict, ensuring respect for human rights and promoting tolerance between ethnic groups. OSCE participating States are also encouraged to co-operate constructively with each another on the issues addressed in these Guidelines.
4 2004 OSCE Action Plan for the Promotion of Gender Equality.
10 The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age The term “national minority”, as used in the Guidelines, refers to a wide range of persons belonging to national minorities, including ethnic, religious, linguistic and cultural communities, regardless of whether these groups are recognized as such by the States where they reside and irrespective of the designation applied to or claimed by them. In addition, “national minority” or “minority” is often used as a shorthand term for “persons belonging to national minorities”. This does not imply that all principles, minority rights and policy options presented in the document apply to every situation in the same way. Although it is clear that basic human rights standards apply to all, policies will need to be tailored to some extent to meet the challenges and needs of different minorities and different circumstances, in order to ensure that the exercise of those rights is effective in practice. The content of media-related policies may depend on such factors as the numerical size of the national minority, its geographical concentration and location, whether or not it has its own language, the extent of its integration, whether it has strong ties with other countries, and its particular social, economic and cultural needs, among other considerations. In addition, different media have different objectives, functionalities, affordances, reach and impact. People use different media for different purposes and in different ways. The fact that many individuals have multiple identities that may be asserted in different ways, times and contexts must also be recognized when developing media-related policies for the digital age.
In recent years, with the emergence and consolidation of the internet as a dominant medium for communication, society has taken a notable turn towards the use of digital technologies for the purposes of accessing information and communicating. To describe this mass uptake of digital technologies and at the same time to capture its societal impact, terms such as the “digital age” and the “information society” have come to the fore.
It is important to realise, however, that the so-called digital age is not exclusively digital. Properly understood, the term denotes the centrality of the digital dimension, but does not suggest that it is all-encompassing. Rather, the present era is characterized by the co-existence of different types of media in an evolving environment. Traditional media still play important roles in everyday life and in law- and policy-making. However, they must necessarily be considered alongside and in terms of their relationship with digital media. That relationship is one of, alternately, complementarity and continuity, but also displacement, adaptation and perhaps even disruption.
The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 11 The present Guidelines are based on concrete provisions in, and contemporary and forward-looking interpretations of, international and European human rights, media and communications law and policy standards. Some of the instruments are legally binding on all or some OSCE participating States, whereas others have a political character, which means that they are primarily of referential, persuasive or inspirational value. The overall range of international standards drawn on in the Explanatory Note seeks to be representative rather than exhaustive. The Guidelines not only follow those standards, but necessarily also build on them, in order to reflect fast-moving technological developments. Such developments often require fresh thinking about how best to apply familiar principles of freedom of expression in changing technological and societal contexts of diverse societies.
In light of the fast-moving pace of today’s digital age, please also note that we have endeavoured to cite and include all the latest legislative decisions and developments relevant to this field up until the conclusion of the writing process, which formally ended on 17 December 2018. For this reason, any developments after this date will not appear in the text.
At this point it should also be noted that, while the Tallinn Guidelines undoubtedly benefitted from the input and advice of an extensive multidisciplinary team of experts, the Guidelines themselves are grounded in specific experiences of the HCNM and do not reflect the views of any single expert. Rather, the institution of the High Commissioner on National Minorities is grateful to several HCNM staff members, past and present, as well as a number of external experts and practitioners for this latest addition to its ongoing series of thematic Recommendations and Guidelines. Tarlach McGonagle in particular is to be commended for his exceptional work on compiling, collating and cross-referencing the various research threads that make up this unique set of 37 guidelines. Special thanks also go to Henrik Villadsen, Iryna Ulasiuk and Michael Angermann for overseeing the drafting and reviewing process from beginning to end. In addition, the final text has benefitted from the critical input of international experts during the reviewing process. Therefore, for their willingness to work together with us on this set of Guidelines and provide us with their expertise and insights, I wish to thank the following experts: Sally Broughton-Micova, Boriss Cilevičs, Vincent de Graaf, Pierre François Docquir, Jennifer Jackson-Preece, Tove Malloy, Toby Mendel, Tom Moring, Dmitry Nurumov, Federica Prina, Eugenia Siapera and Mark Thompson.
12 The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age The excellent institutional co-operation with the OSCE Representative of Freedom of the Media (RFOM) and the Gender Section, OSCE Secretariat, also deserves credit. For this, I am especially grateful to Amarsanaa Darisuran (Gender Section, OSCE Secretariat) and Andrey Rikhter (RFOM): aside from contributing new perspectives to the Guidelines, their excellent collaboration once again demonstrates the benefits of working together and the added value of the longstanding relationship between our respective institutions.
I am confident that The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age will serve as an important and timely benchmark for all of the 57 OSCE participating States in this dynamic and fluid field. I therefore encourage all Governments and Parliaments throughout the OSCE area to actively use them on a day-to-day basis as guiding principles for all media policies that have an impact on minorities and diverse communities.
Lamberto Zannier OSCE High Commissioner on National Minorities The Hague, 13 February 2019
The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 13 The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age I. Enabling Environment for Freedom of Expression and Media Freedom
1. States should take all appropriate measures to ensure that everyone, including persons belonging to national minorities, can exercise the right to freedom of expression in a practical and effective manner in the digital age. This includes the right to seek, receive and impart information, regardless of frontiers, in the languages and through the media of their choice.
2. States should take all appropriate measures to fulfil their positive obligation to create an enabling environment for robust, pluralistic public debate in which everyone, including persons belonging to national minorities, can participate effectively and express their opinions, ideas and identities without fear.
3. States should put in place effective systems of legal and practical protection to guarantee the safety and security of everyone wishing to participate in public debate. This requires the effective enforcement of legislation penalizing threats and violence against journalists and other media actors and the prosecution of the perpetrators of such abuses. The systems of protection must be fully applicable and accessible to persons belonging to national minorities and sensitive to their needs, including gender-specific needs. Such systems could include specialized mechanisms of protection, as needed.
4. State and/or public officials should not undermine or threaten journalists and other media actors, or incite hatred towards or discrimination against them, on the grounds of belonging to a national minority or for reporting on national minority issues. Nor should they attack the integrity of journalists or of other media actors by making deliberately false accusations against them, and thereby jeopardizing their safety. They should moreover publicly and unequivocally condemn all threats and violence against journalists and other media actors, irrespective of the source of those threats and acts of violence.
14 The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 5. States should take all appropriate regulatory and other measures to ensure that key features of an enabling environment for freedom of expression, the media and public debate are safeguarded in law, policy and practice. Those features include a law and policy framework for equality and non-discrimination; a system of protection for national minorities and their rights; an effective freedom of information regime; pluralism in an evolving media environment; and a culture of independence in the media sector, including in respect of national regulatory bodies and the operation of public service, commercial, community and other media.
6. If they have not already done so, States are encouraged to draw up, adopt and implement clear policy to ensure the effective realization of the right to freedom of expression in the digital age for everyone, including persons belonging to national minorities, women and men. The process of developing such policy should involve the effective participation of a wide range of stakeholders, including representatives of national minority groups, independent national media regulatory authorities, the media, internet intermediaries, civil society (including women’s groups) and academia. States should ensure equal participation of women and men in these processes.
The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 15 II. Media Environment
7. States should develop and deploy a range of measures to ensure that persons belonging to national minorities can take full advantage of the unprecedented opportunities to seek, receive and impart information and ideas of all kinds, regardless of frontiers, in the present media environment. The abundance of information and media does not, however, diminish existing State obligations to: – Ensure the effective access of persons belonging to national minorities to such expressive opportunities and informational resources; and – Support and/or facilitate the production of content by and for national minorities, including in their own languages, and the dissemination of such content across a range of platforms.
States should ensure that universal service obligations governing the 8. communications sector are fully implemented in practice, including for national minorities and other communities residing in rural and geographically isolated areas, or which are otherwise marginalized. Such obligations include the provision of electronic communications services of a specified quality at an affordable price, as well as a stable and reliable connection to the public communications network through (mobile) telephony and internet.
9. States should ensure that everyone – of all ages and genders and from all walks of life – can develop the set of skills that enable them to access, understand, critically analyse, evaluate, use and create media content, including online media and digital content. To achieve this aim, States should take effective measures to promote media and information literacy, including in the languages of national minorities.
10. States should adopt necessary and effective measures to encourage or, as appropriate, require internet intermediaries based within their jurisdiction to apply human rights due diligence throughout their operations and to take account of any particular implications for the rights of national minorities while doing so, including the elimination of all forms of online violence against women. All such measures – by States and internet intermediaries alike and which may include self- and/or co-regulatory mechanisms – should be fully in line with evolving interpretations of international and European human rights law, including the rights to non-discrimination, privacy and data protection, and be informed by relevant technological and regulatory developments.
16 The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 11. Internet intermediaries should be allowed to, and encouraged to, offer their services in the languages of national minorities. They should also be encouraged to devise and implement strategic plans and concrete measures to enhance the availability, accessibility, prominence and findability of content produced by national minorities, including in minority languages, online. Intermediaries which use algorithm-based search or recommendation systems should be encouraged to provide greater transparency in respect of how those systems work and how they impact on minority content. They should also provide for improved levels of individual autonomy over the personal data and preferences that they use, including those which can lead to their identification (or not) as persons belonging to national minorities.
The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 17 III. Pluralism and Diversity
12. States are encouraged to adopt a range of measures to support initiatives by the media to foster intercultural dialogue by offering content, programmes and services for all of society and thereby sustain shared points of reference. States should support the production of content by national minorities and its widespread dissemination across different platforms. Any measure taken to provide such support should not interfere with the editorial and operational independence of the media.
13. States may use regulatory or other measures to promote the use of particular languages in the media, including the State/official language(s) or other languages, for instance to foster societal cohesion and integration or to ensure a common language of communication, provided the goals are legitimate and clearly stated and the regulation is proportionate to those goals. States may similarly promote the languages of national minorities, which are an essential component of their identity. Any measures to promote the use of particular languages in the media should seek to balance and provide reasonable and fair accommodation of the needs and interests of different linguistic groups in society.
14. Language quotas for public (digital) broadcasting are permissible if they comply with international and European human rights and media law, in particular as regards their proportionality to their stated objectives. They must furthermore not have the purpose or effect of unfairly restricting the use of other languages, especially national minority languages. The imposition of rigid language quotas on private broadcasters may conflict with freedom of expression and should be avoided by employing other approaches to foster a shared communication space. These safeguards for pluralism and diversity should also govern any language quotas that are applied to music or film. Language quotas should not apply to advertising.
15. States may require public service media, and encourage the audiovisual media generally, to make reasonable arrangements for the translation of media content in the State/official language(s) into the languages of national minorities, and vice-versa, in order to enhance the linguistic accessibility of both types of content throughout society and thereby help to foster intercultural dialogue. Any such requirements for public service media should be set out clearly in legislation and be proportionate to the aim pursued. Minority language audiovisual linear media should not in any case be subject to undue or disproportionate requirements for subtitling, dubbing, post-synchronization or any other forms of translation.
18 The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 16. Public service announcements should be translated into the languages of national minorities, as appropriate, and disseminated in an equitable and non- discriminatory manner through a range of media, including minority media.
17. States should take effective measures to guarantee pluralism in the evolving media environment and to ensure that persons belonging to national minorities can access a wide range of media providing content that corresponds to their needs and interests, including in their own languages. These could include measures to promote such content and to ensure its visibility and findability.
18. States should take effective measures, including regulatory measures, as required, to prevent concentrations of media ownership and control which threaten media pluralism and the availability of national minority media services and content, including in the languages of national minorities.
19. States should introduce legislation and/or amend existing legislation to guarantee the independence and sustainability of public service media and allow them to fulfil their mandate to serve all sections of society, including national minorities, by providing diverse high-quality programming and services across a range of platforms. Such legislation should provide for, or at least facilitate, the effective participation of national minorities in public service media activities at various levels, such as content-production, editorial decision-making and supervisory activities.
20. States are encouraged to introduce legislation and/or amend existing legislation to recognize the distinct nature of not-for-profit community media, which can be run by or otherwise serve national minority communities. Such legislation should guarantee the independence of community media and allow them to fulfil their objective to provide members of the communities they serve, including national minorities, with the opportunities and training that enable them to produce their own media content and to participate fully in the operation and management of their own media.
21. States may explore the potential for commercial media to provide pluralistic content and, in particular, national minority content, including in the languages of national minorities, and develop appropriate measures to incentivize the promotion of such content.
The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 19 22. States should adopt specific legislative and other support measures to facilitate the independent and stable operation of a range of media at regional or local levels, including in geographical areas with national minority populations and/or in national minority languages.
23. States should not impede or restrict the ability of persons belonging to national minorities to access media established in other countries which serve the interests of national minorities. The ability to access such media does not diminish States’ obligation to facilitate and support the development and effective operation of media serving national minorities in their own jurisdictions. States should moreover seek to prevent, or at least mitigate, the adverse effects for national minorities of copyright agreements that result in geo-blocking of media content.
24. Independent national media regulatory authorities should develop mechanisms to enable women and men belonging to national minorities to participate effectively in all areas of their work that are relevant to such groups. States are encouraged to consider introducing or strengthening, as appropriate, the structured representation of persons belonging to national minorities in independent national media regulatory authorities. Appropriate mechanisms should be adopted to ensure gender balance within these authorities.
25. Licensing schemes for (digital) radio and television should be based on predetermined, public, clear, transparent and equitable criteria. States should include, in appropriate ways, the service of national minority communities, including shared and dedicated channels and/or channels or programming in the languages of national minorities, among those criteria. Licensing schemes should be administered in a fair and non-discriminatory manner by designated independent authorities that adhere to clear procedures supported by appeal mechanisms.
26. States should explore, use and develop the potential of licensing schemes for (digital) radio and television to promote minority media, including in minority languages, in each type of radio and television service. Such provisions could include special status for “minority” or “community” media meeting particular criteria, which could entitle them to, for instance and as appropriate, concessionary licence fees or less onerous technical specifications, fiscal obligations or regulatory reporting requirements.
20 The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 27. States should require independent authorities charged with implementing licensing processes to issue information and guidance on the opportunities and requirements for minority media within existing licensing schemes. The information and guidance should be issued in the State/official language(s) and in the languages of national minorities and they should be publicized in appropriate ways.
28. Network operators, including cable, IPTV and satellite, as well as multiplex operators, should be allowed to, and encouraged to, include national minority channels, including in the languages of national minorities, in their (basic) packages. States may consider using fair and proportionate must-carry regulations to ensure that public service broadcasting or national minority channels are included in the (basic) packages of cable network or multiplex operators, for instance.
29. When licensing multiplex services and electronic programme guides, States should provide a legislative basis for appropriate accommodation of, and due prominence for, minority media channels, including in minority languages.
30. States should endeavour to incentivize the production, dissemination and promotion of national minority content, including in minority languages, and especially online. Media support schemes should take appropriate measures to cater adequately for the needs and interests of persons belonging to national minorities. To this end, existing schemes to promote general interest or pluralistic content, or particular types of independent media or content, could emphasize the need for content corresponding to the needs and interests of national minorities, including in their own languages, and especially online. Portions of the funds available under existing schemes could be earmarked for those purposes. The establishment of dedicated funding schemes is also encouraged.
The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 21 IV. Media, Information Technologies and Conflict Prevention
31. States and State or public actors should refrain from disseminating, supporting or endorsing in any way disinformation, propaganda or inflammatory discourse which aim to, or are likely to, undermine friendly relations among States and/ or the sovereignty of other States; obstruct integration in other States, and/ or generate hostility towards particular groups, including national minorities. Internet intermediaries should uphold human rights principles, respect human rights online, and voluntarily accept and apply all international human rights and women’s rights instruments in the digital environment.
32. States may restrict or prohibit expression only in strict accordance with international or European human rights law. This means that any restriction on the right to freedom of expression must be provided by law and be a necessary and proportionate measure to achieve a stated, legitimate aim. Any prohibition of expression under domestic law must clearly correspond to, and be fully in compliance with, relevant specific provisions of international law. States should refrain from using vague or blanket terms for types of expression as a basis for content regulation, restriction or prohibition.
33. For offensive or harmful types of expression which do not have sufficient gravity or intensity to legitimately be restricted under international law, alternative responses are called for, such as counter-speech; intercultural dialogue, including via the media and social media; and education and awareness- raising activities. Internet intermediaries should commit to eradicating online gender-based violence and allocate resources for information and educational campaigns to prevent ICT-facilitated violence against women and girls. States should support such initiatives and encourage the media, without encroaching on their editorial independence, and internet intermediaries, to do so as well.
34. States should encourage the media and internet intermediaries to foster intergroup dialogue and understanding in ways that are appropriate to their roles, functions and capacities, especially in the contexts of conflict prevention and conflict resolution. The media and internet intermediaries are governed by certain duties and responsibilities whenever they exercise their right to freedom of expression.
35. States must not jam broadcast signals, block websites, web-based services (including social media services) or applications or IP-addresses from within or outside their jurisdiction, save in compliance with international human rights law and pursuant to an order by an independent court or other independent, impartial and authoritative body. 22 The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 36. Internet intermediaries should not be held liable for third-party content disseminated through their services or networks which they have not altered or edited, except when they have or reasonably ought to have knowledge of the illegal nature of particular content or they have refused to obey an independent and authoritative court order requiring them to block or remove illegal content and they have the technical capacity to do so. Nor should internet intermediaries be obliged to conduct general monitoring of content to ascertain the nature of third-party content disseminated through their services or networks.
37. States should require internet intermediaries to adopt and effectively implement clear and transparent policies and procedures governing the removal of illegal content disseminated by users through their services or networks. Those procedures should be subject to due process, including adequate oversight and effective appeal mechanisms, and ultimately be subject to independent judicial review and remedies. To deal with cases of online and ICT-facilitated violence, in particular against women and girls, internet intermediaries should put in place complaint mechanisms that are easily accessible, including from linguistic and technical perspectives, user-friendly and easy to find.
The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 23 The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age & Explanatory Note I. Enabling Environment for Freedom of Expression and Media Freedom
1. States should take all appropriate measures to ensure that everyone, including persons belonging to national minorities, can exercise the right to freedom of expression in a practical and effective manner in the digital age. This includes the right to seek, receive and impart information, regardless of frontiers, in the languages and through the media of their choice.
The right to freedom of expression comprises the freedom to hold opinions and the right to seek, receive and impart information and ideas of all kinds through any media and regardless of frontiers. This compound right is firmly enshrined in Article 19 of the Universal Declaration of Human Rights (UDHR), Article 19 of the International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR), Article 10 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (ECHR) and Article 11 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union (EU Charter of Fundamental Rights). These instruments are supplemented by other legally and politically binding standards, and constitute an integral part of the international system for the protection and promotion of human rights.
The UN Human Rights Committee has affirmed that “freedom of opinion and freedom of expression are indispensable conditions for the full development of the person” and that they “constitute the foundation stone for every free and democratic society.”5 The European Court of Human Rights has consistently underscored the importance of freedom of expression in very similar language, while adding that it is also “one of the basic conditions for [societal] progress.”6 As well as being essential for individual and societal development, freedom of expression is also essential for the development of societal groups, including national minorities.
A cornerstone principle of the international system for the protection and promotion of human rights is that all human rights – including the rights of persons
5 UN Human Rights Committee, General Comment 34: Article 19 (Freedoms of Opinion and Expression) (hereafter, ‘GC 34’), UN Doc. CCPR/C/GC/34, 12 September 2011, Para. 2. See also Para. 13. 6 Handyside v. the United Kingdom, 7 December 1976, Para. 49, Series A, No. 24.
24 The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age belonging to national minorities – are “universal, indivisible and interdependent and interrelated.”7 This means that there is important interplay between all the rights enjoyed by persons belonging to national minorities, including the rights to freedom of expression, equality and non-discrimination, peaceful assembly and association, effective participation in public affairs and cultural life, freedom of religion and belief, and cultural and linguistic rights.8 Minority-specific aspects of these rights have been set out in various international and/or European treaties, such as the Council of Europe’s Framework Convention for the Protection of National Minorities (FCNM) and political standards, such as the UN Declaration on the Rights of Persons Belonging to National or Ethnic, Religious and Linguistic Minorities.9 Linguistic and cultural dimensions are prioritized in instruments such as the European Charter for Regional or Minority Languages (ECRML) and the UNESCO Convention on the Protection and Promotion of the Diversity of Cultural Expressions.
The OSCE Commitments on Freedom of Expression, Freedom of the Media and the Free Flow of Information,10 the Mandate of the OSCE HCNM11 and the thematic Recommendations and Guidelines elaborated by the High Commissioner,12 have been adopted in the context of, and are part of, that international framework and system. In the Helsinki Final Act of the Conference on Security and Co-operation in Europe, participating States undertook to “fulfil their obligations as set forth in the international declarations and agreements in [the field of human rights and fundamental freedoms], including the International Covenants on Human Rights, by which they may be bound.”13
The Helsinki Final Act contains extensive sections on freedom of information, expression and the media. Participating States have since consistently reaffirmed that “freedom of expression is a fundamental human right and a basic component of a democratic society” and have stated that they “take as their guiding principle that they will safeguard this right.”14 Participating States have also recognized the
7 Article 5, Vienna Declaration, World Conference on Human Rights, Vienna, 25 June 1993. 8 UN Human Rights Committee, GC 34, Paras. 3-4. 9 UN Declaration on the Rights of Persons Belonging to National or Ethnic, Religious and Linguistic Minorities, UN General Assembly Resolution 47/135, 18 December 1992. 10 The OSCE Commitments on Freedom of Expression, Freedom of the Media and the Free Flow of Information, 1975–2017 (4th Edition), available at: https://www.osce.org/representative-on-freedom-of- media/354081. 11 Mandate of the OSCE High Commissioner on National Minorities, as originally set out in: CSCE Helsinki Document 1992 – The Challenges of Change. Available at: https://www.osce.org/hcnm/107878. 12 Available at: https://www.osce.org/hcnm/thematic-recommendations-and-guidelines. 13 Final Act of the Conference on Security and Co-operation in Europe, Helsinki, 1 August 1975, under 1. (a) Declaration on Principles Guiding Relations between Participating States, VII. Respect for human rights and fundamental freedoms, including the freedom of thought, conscience, religion or belief. 14 Budapest Document: Towards a Genuine Partnership in a New Era, Budapest Decisions, Summit of Heads of State or Government, Budapest, 5–6 December 1994, VIII. Human Dimension, Para. 36.
The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 25 “need to strengthen the implementation of OSCE commitments in the field of media, taking into account, as appropriate, the work of other international organizations”,15 to which end they decided to establish the office of the RFoM.16 In December 2018, the OSCE Ministerial Council called on participating States to take a number of courses of action to strengthen freedom of expression, media freedom and, in particular, safety of journalists.17 Guarantees of the right to freedom of expression and media freedom are furthermore enshrined in the constitutions and legislation of OSCE participating States.
States must ensure that everyone, including persons belonging to national minorities, is able to exercise the right to freedom of expression in a “practical and effective” manner, thereby ensuring that the right is not merely “theoretical or illusory”.18 States must take all necessary measures to fulfil this obligation.19 In the first place, States may only restrict the right to freedom of expression in accordance with international and European human rights law.20
Concretely, any interference with the right to freedom of expression must: - Be provided/prescribed by law (and be accessible and foreseeable and “formulated with sufficient precision to enable an individual to regulate his or her conduct accordingly.”21); - Pursue a legitimate aim (as set out in Article 10(2) ECHR) or be for specific purposes (as set out in Article 19(3)(a) and (b) ICCPR22); and: - [ECHR] Be necessary in democratic society (i.e., any measure interfering with the right must have been taken to address a pressing social need, must be proportionate to the aim pursued, and the reasons advanced by the State for having taken the measure must be relevant and sufficient)23 or [ICCPR] Be necessary for one or more of the specific purposes enumerated in Article 19(3) (a) and (b) ICCPR (i.e., any measure interfering with the right must “conform to the strict tests of necessity and proportionality.”24).
15 Lisbon Summit Declaration, Summit of Heads of State or Government, Lisbon, 2–3 December 1996, Para. 11. 16 Establishment of the Office of the OSCE Representative on Freedom of the Media, Mandate of the OSCE Representative on Freedom of the Media, Decision No. 193 of the Permanent Council, 5 November 1997. 17 OSCE Ministerial Council. Decision No. 03/18. “Decision on the Safety of Journalists” (MC.DEC/3/18. Milan, 7 December 2018). 18 Airey v. Ireland, 9 October 1979, Para. 24, Series A No. 32. 19 Article 1, ECHR; Article 2(1), ICCPR and Human Rights Committee, General Comment No. 31 – The Nature of the General Legal Obligation Imposed on States Parties to the Covenant, 29 March 2004. 20 Article(s) 19 (and 20) ICCPR and Article 10 ECHR, respectively. 21 UN Human Rights Committee, GC 34, Para. 25; (and using almost identical language) The Sunday Times v. the United Kingdom (No. 1), 26 April 1979, Para. 49, Series A No. 30. 22 UN Human Rights Committee, GC 34, Para. 22. 23 See generally, The Sunday Times v. the United Kingdom (No. 1). 24 UN Human Rights Committee, GC 34, Para. 22.
26 The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age However, to ensure that everyone can exercise the right to freedom of expression in a practical and effective manner, it will not always be enough for States to fulfil the negative obligation of non-interference with the right. States have a corresponding positive obligation to take affirmative measures to secure the right; for example, by safeguarding pluralism in the (audiovisual) media sector,25 fostering a favourable or enabling environment for public debate,26 and ensuring minority rights.27 Such positive obligations may, on occasion, require State intervention in relations between third parties when the right to freedom of expression is in danger of being violated.28 Such positive obligations also require States to ensure that effective remedies are available to everyone whose right to freedom of expression is violated, either by State authorities or by third parties, such as internet intermediaries.29
The right to freedom of expression must moreover be practical and effective in the digital age. International human rights standards are living instruments which evolve over time.30 Indeed, the drafters of many international and regional human rights standards anticipated technological advances and drafted relevant provisions in a technology-neutral manner.31
This allows relevant standards to remain in tune with the times by taking due account of the continuing, rapid evolution of the media environment. The same awareness must be reflected in national constitutional and legislative provisions. OSCE participating States have committed to “take every opportunity offered by modern means of communication, including cable and satellites, to increase the freer and wider dissemination of information of all kinds.”32 States should therefore keep their national laws, policies and practice under review to ensure that they are fully in compliance with international human rights law, in particular the right to freedom of expression and the rights of persons belonging to minorities (see further in this connection, Guideline 6, on page 35).
25 Informationsverein Lentia and Others v. Austria, 24 November 1993, Series A No. 276. 26 Dink v. Turkey, Nos. 2668/07, 6102/08, 30079/08, 7072/09 and 7124/09, Para. 137, 14 September 2010. 27 UN Human Rights Committee, General Comment No. 23 – The rights of minorities (Article 27), Doc. No. CCPR/C/21/Rev.1/Add.5, 8 April 1994; Human Rights Committee, General Comment No. 31 – The Nature of the General Legal Obligation Imposed on States Parties to the Covenant, 29 March 2004. 28 UN Human Rights Committee, GC 34, Para. 7; X and Y v. the Netherlands, 26 March 1985, Para. 23, Series A No. 91; Özgür Gündem v. Turkey, No. 23144/93, Para. 43, ECHR 2000-III. 29 See Article 13, ECHR. 30 Tyrer v. the United Kingdom, 25 April 1978, Para. 31, Series A No. 26; Matthews v. the United Kingdom [GC], no. 24833/94, Para. 39, ECHR 1999-I. 31 See, for example, Article 12(1), ECRML. 32 Concluding Document of the Vienna Meeting (Third Follow-up Meeting to the Helsinki Conference), Vienna, 15 January 1989. Para. 35, See also Para. 34.
The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 27 Media freedom is a crucial corollary of the right to freedom of expression. Free media are instrumental for the realization of the right to freedom of expression in practice.33 This is due to the crucial roles that the media play in democratic society: to inform the public, to scrutinize the activities of the government and other powerful actors, and to provide forums for public debate. In the digital age, these roles are also carried out – to varying degrees – by a growing range of online media and non- media actors.34
The public has the right to receive information and ideas on matters of general interest to society and the media have the task of imparting such information and ideas.35 Politics, current affairs, health matters, religion, culture and history are all examples of topics that are of interest to the public, unlike individuals’ strictly private relationships or family affairs. The media disseminate information and ideas widely – often with explanation and contextualization – and thereby inform public opinion. Similarly, by selecting, framing and analysing issues, the media, in particular journalistic and news media, are capable of influencing public opinion and political agendas. It is essential that this task of disseminating information and ideas also covers matters of interest to national minorities. The targeting of national minorities is, however, not enough: when content for minorities is actually produced by the minorities themselves, including in their own languages, it is more likely that the content will satisfy their informational needs. The participation of persons belonging to national minorities in the production of such news and information, including in their own languages, should therefore be encouraged.
The media perform a public watchdog role by investigating and exposing wrongdoing and corruption by State authorities and officials and powerful forces in society, and thereby holding them to scrutiny and account.36 Powerful forces in society include political, commercial and religious groups and figures, as well as the media and internet intermediaries. The media are sometimes called the Fourth Estate in recognition of their function to provide checks and balances against the three institutional pillars of State power (the executive, the legislature and the judiciary). When performing their public watchdog role, the media should also pay attention to the misuse of political or economic power that specifically affects the interests of national minorities.
33 UN Human Rights Committee, GC 34, Paras. 13 et seq. 34 UN Human Rights Committee, GC 34, Paras. 15 and 44. 35 The Sunday Times v. the United Kingdom (No. 1), 26 April 1979, Para. 65, Series A No. 30; Human Rights Committee, GC 34, Para. 13 and Human Rights Committee, Communication No. 1334/2004, Mavlonov and Sa’di v. Uzbekistan.
28 The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age The media also provide forums and channels in or through which public debate takes place.37 Persons belonging to national minorities must be able to gain access to those shared forums and channels and be able to participate effectively in debates conducted there. This role of the media is very important for enhancing the participation and integration of persons belonging to national minorities in society. By providing shared discursive spaces, the media can help to advance intergroup and intercultural awareness, dialogue and understanding and to reduce intolerance. All of this can contribute to conflict prevention and resolution and to peace, societal cohesion and stability.38
Besides the shared discursive spaces provided by mainstream media, persons belonging to national minorities also require alternative, autonomous discursive spaces which can be provided by media operated by and/or serving minority communities. The value of such alternative discursive spaces lies in the scope they create for persons belonging to national minorities to articulate, explore and sustain their cultural and linguistic identities. It is widely recognized that minorities have the right to establish and use their own media, including in their own languages.39 The purpose of minority media should be seen in the broader context of societal cohesion and integration in diverse societies; they should not lead to the insulation or isolation of minority groups from other groups and viewpoints in society.40 Nor should the right of national minorities to establish and use their own media imply that minority institutions should control those media.41
36 Barthold v. Germany, 25 March 1985, Para. 58, Series A No. 90; Goodwin v. the United Kingdom, 27 March 1996, Para. 39, Reports of Judgments and Decisions 1996-II. 37 Társaság a Szabadságjogokért v. Hungary, No. 37374/05, Para. 27, 14 April 2009. 38 Articles 6(1) and 9(4), FCNM. 39 Article 9(3), FCNM; Article 11(1), ECRML; The Oslo Recommendations regarding the Linguistic Rights of National Minorities (The Oslo Recommendations), Recommendation 8; The Broadcast Media Guidelines, Guideline 8. 40 Articles 6(1) and 9(4), FCNM; The Ljubljana Guidelines on Integration of Diverse Societies (The Ljubljana Guidelines), Guideline 7. 41 The Lund Recommendations on the Effective Participation of National Minorities in Public Life (The Lund Recommendations), Explanatory Note to Recommendation 18.
The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 29 2. States should take all appropriate measures to fulfil their positive obligation to create an enabling environment for robust, pluralistic public debate in which everyone, including persons belonging to national minorities, can participate effectively and express their opinions, ideas and identities without fear.
States have a broad, positive obligation to create a favourable or enabling environment for public debate in which everyone can participate and express their opinions and ideas without fear, even when they may offend, shock or disturb the State or any sector of the population.42 States Parties to the FCNM have a similar obligation: “to create the conditions necessary for the effective participation of persons belonging to national minorities in cultural, social and economic life and in public affairs, in particular those affecting them.”43
States must foster robust public debate in which a wide diversity of voices and viewpoints, including opposing viewpoints, can be heard and contested. While public debate should be robust, it should not be exclusionary. The inclusiveness of the forums in which public debate takes place, including the media and social media, must therefore be guaranteed by non-discrimination measures.44
In the enabling environment that States should create and maintain, everyone, including persons belonging to national minorities, should also be able to express their identities; “States shall take measures to create favourable conditions to enable persons belonging to minorities to express their characteristics and to develop their culture, language, religion, traditions and customs, except where specific practices are in violation of national law and contrary to international standards.”45 States should also encourage “individuals and social groups” to “create, produce, disseminate, distribute and have access to their own cultural expressions, paying due attention to the special circumstances and needs of women as well as various social groups, including persons belonging to minorities and indigenous peoples.”46
42 Dink v. Turkey, Nos. 2668/07, 6102/08, 30079/08, 7072/09 and 7124/09, Para. 137, 14 September 2010. 43 Article 15, FCNM. See also: Article 25, ICCPR; Article 15, ICESCR; Article 2(2) and (3), UN Declaration on the Rights of Persons Belonging to National or Ethnic, Religious and Linguistic Minorities, and generally, The Lund Recommendations. 44 Article 9(1), FCNM. 45 Article 4(2), UN Declaration on the Rights of Persons Belonging to National or Ethnic, Religious and Linguistic Minorities. The Preamble to the FCNM considers that “a pluralist and genuinely democratic society should not only respect the ethnic, cultural, linguistic and religious identity of each person belonging to a national minority, but also create appropriate conditions enabling them to express, preserve and develop this identity” and this was recognized by the European Court of Human Rights in its judgment in Gorzelik and Others v. Poland [GC], no. 44158/98, Para. 93, ECHR 2004-I. 46 Article 7(1)(a), UNESCO Convention on the Protection and Promotion of the Diversity of Cultural Expressions.
30 The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 3. States should put in place effective systems of legal and practical protection to guarantee the safety and security of everyone wishing to participate in public debate. This requires the effective enforcement of legislation penalizing threats and violence against journalists and other media actors and the prosecution of the perpetrators of such abuses. The systems of protection must be fully applicable and accessible to persons belonging to national minorities and sensitive to their needs, including gender-specific needs. Such systems could include specialized mechanisms of protection, as needed.
To fulfil their obligation to create an enabling environment for public debate, States must first put in place an effective system of protection for everyone who wishes to participate in public debate.47 Such systems of protection should take full account of the specific roles of journalists and other media actors in democratic society and include all necessary safeguards to ensure their safety and security. Journalists and other media and non-media actors who contribute to public debate – including whistle-blowers, citizen journalists, bloggers, civil society organizations, academics and individual commentators – are sometimes subjected to intimidation, harassment, threats, abuse, attacks and torture, and are even murdered because of their investigative work, opinions or reporting.48 Sometimes they are targeted because they belong to a national minority or because of their gender, gender identity, sexual orientation, ethnic, cultural or religious identity.49 Specific gender- related dangers faced by female journalists and other female media actors, including “sexist, misogynist and degrading abuse; threats; intimidation; harassment and sexual aggression and violence”, are a source of particular concern.50
47 Dink v. Turkey, Nos. 2668/07, 6102/08, 30079/08, 7072/09 and 7124/09, Para.137, 14 September 2010; Article 6(2), FCNM; Human Rights Committee, GC 34, Para. 23. 48 Council of Europe, Recommendation CM/Rec(2016)4 of the Committee of Ministers to Member States on the protection of journalism and safety of journalists and other media actors, 13 April 2016, Para. 1; Human Rights Committee, GC 34, Para. 23. See also, Council of Europe, Recommendation CM/ Rec(2018)11 of the Committee of Ministers to Member States on the need to strengthen the protection and promotion of civil society space in Europe, 28 November 2018. 49 Ibid., Para. 2. 50 Ibid. See also: UNESCO International Programme for the Development of Communication, UN Plan of Action on the Safety of Journalists and the Issue of Impunity, 2012, Para. 1.17; OSCE RFoM, Communiqué on the growing safety threat to female journalists online, Communiqué 02/2015, 6 February 2015.
The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 31 These trends cause fear and have a chilling effect on freedom of expression. They “not only [violate] a woman’s right to live free from violence and to participate online but also [undermine] democratic exercise and good governance.”51 OSCE participating States “condemn all attacks on and harassment of journalists” and have pledged to “endeavour to hold those directly responsible for such attacks and harassment accountable.”52 The OSCE Ministerial Council has also called on participating States to take “effective measures to end impunity for crimes committed against journalists” and emphasized the importance of “swift, effective and impartial investigations into acts of violence and threats against journalists” and appropriate remedies for victims.53
Effective systems of protection should comprise adequate legislation to ensure the protection of journalists and other contributors to public debate and systems providing for the investigation of threats and violence and the prosecution of perpetrators, in accordance with the detailed guidance set out in relevant case-law of the European Court of Human Rights and in Recommendation CM/Rec(2016)4 of the Committee of Ministers to Member States [of the Council of Europe] on the protection of journalism and safety of journalists and other media actors.54
Effective systems of protection could include operational measures, such as providing police protection following threats of violence; evacuating threatened persons to safe houses; establishing early-warning and rapid-response mechanisms, and ensuring effective access to justice, including victim support services.55 The application of these systems of protection should be sensitive to the needs of persons belonging to national minorities, and of minority women in particular.56 Measures such as police protection and evacuation to safe houses should be implemented in full consultation with the targeted individuals.
51 Report of the Special Rapporteur on violence against women, its causes and consequences on online violence against women and girls from a human rights perspective, Doc. No. A/HRC/38/47, 14 June 2018, Para. 29. 52 Budapest Document: Towards a Genuine Partnership in a New Era, Budapest Decisions, Summit of Heads of State or Government, Budapest, 5–6 December 1994, VIII. Human Dimension, Para. 37. 53 OSCE Ministerial Council, Decision No. 03/18. “Decision on the Safety of Journalists” (MC.DEC/3/18. Milan, 7 December 2018). Para. 6. 54 Council of Europe, Recommendation CM/Rec(2016)4 of the Committee of Ministers to Member States on the protection of journalism and safety of journalists and other media actors, 13 April 2016. 55 Council of Europe, Recommendation CM/Rec(2016)4 of the Committee of Ministers to Member States on the protection of journalism and safety of journalists and other media actors, 13 April 2016, Paras. 8 et seq. 56 Building on The Graz Recommendations on Access to Justice and National Minorities (Graz Recommendations), Recommendation 7.
32 The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 4. State and/or public officials should not undermine or threaten journalists and other media actors, or incite hatred towards or discrimination against them, on the grounds of belonging to a national minority or for reporting on national minority issues. Nor should they attack the integrity of journalists or of other media actors by making deliberately false accusations against them, and thereby jeopardizing their safety. They should moreover publicly and unequivocally condemn all threats and violence against journalists and other media actors, irrespective of the source of those threats and acts of violence.
Due to their official and/or public roles and functions and accompanying duties and responsibilities, State officials and other public figures must not incite hatred or discrimination against anyone, including persons belonging to national minorities.57
State officials and/or public figures should at all times refrain from making deliberately false accusations against individual journalists, specific media organizations and the media generally in order to undermine their reputation and credibility. Such false accusations can lead to public distrust and contribute to a climate of hostility and aggression towards journalists and the media.58 The formal, explicit and unconditional condemnation of threats, violence and “hate speech” against journalists and other media actors by State officials and public figures can send out a strong signal that such threats and violence are unacceptable in democratic societies.59 Specific attention for attacks and threats targeting female journalists is called for.60
57 Article 4(c), ICERD; Féret v. Belgium, No. 15615/07, 16 July 2009. 58 OSCE Ministerial Council, Decision No. 03/18. “Decision on the Safety of Journalists” (MC.DEC/3/18. Milan, 7 December 2018), Paras 3, 4 and 6. Council of Europe, Recommendation CM/Rec(2016)4 of the Committee of Ministers to Member States on the protection of journalism and safety of journalists and other media actors, 13 April 2016, Para. 15. 59 CERD, General Recommendation No. 35 – Combating racist hate speech (GR 35), Doc. No. CERD/C/ GC/35, 23 September 2013, Para. 37; Council of Europe, Recommendation No. R (97) 20 of the Committee of Ministers to Member States on “Hate Speech”, 30 October 1997, Appendix, Principle 1. 60 OSCE Ministerial Council, Decision No. 03/18. “Decision on the Safety of Journalists” (MC.DEC/3/18. Milan, 7 December 2018), Para. 4.
The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 33 5. States should take all appropriate regulatory and other measures to ensure that key features of an enabling environment for freedom of expression, the media and public debate are safeguarded in law, policy and practice. Those features include a law and policy framework for equality and non- discrimination; a system of protection for national minorities and their rights; an effective freedom of information regime; pluralism in an evolving media environment; and a culture of independence in the media sector, including in respect of national regulatory bodies and the operation of public service, commercial, community and other media.
In addition to ensuring the safety of participants in public debate, States are also required to protect the activity of public debate. This requires an overarching framework for equality and non-discrimination. It also entails putting in place an effective freedom of information regime61 so that official information held by State, semi-State and other public bodies is accessible to everyone, including in the languages of national minorities.62 To ensure effective access to official information in the digital age, States are encouraged to extend their freedom of information regimes to include the provision of a wide range of e-governance services in the languages of national minorities. The protection of the activity of public debate also calls for measures to ensure effective media pluralism across different media and true diversity in media output that is readily available and easy to find and access for all persons belonging to national minorities.63
In an enabling environment for freedom of expression and the media, a culture of independence must prevail for all relevant actors, including individuals, the media and other non-media actors and national (and/or regional) media regulatory authorities. This means that media regulatory authorities, for instance, should be shielded from political, commercial, religious or other forms of interference.64
61 UN Human Rights Committee, GC 34, Paras. 18-19. 62 In keeping with relevant sections of the FCNM, ECRML and The Oslo Recommendations, Lund Recommendations and Ljubljana Guidelines. 63 Council of Europe, Recommendation CM/Rec(2018)1 of the Committee of Ministers to Member States on media pluralism and transparency of media ownership, 7 March 2018, Appendix/Guidelines, Para. 2.6. See also: Guideline 19, on page 50; Article 10bis, European Convention on Transfrontier Television (as amended); Article 11(2), European Charter of Fundamental Rights; CERD, GR 35, Para. 41. 64 Council of Europe, Recommendation CM/Rec(2018)1 of the Committee of Ministers to Member States on media pluralism and transparency of media ownership, 7 March 2018, Appendix/Guidelines, Paras. 1.5 and 1.6; Council of Europe, Committee of Ministers, Recommendation Rec(2000)23 on the independence and functions of regulatory authorities for the broadcasting sector, 20 December 2000; The Broadcast Media Guidelines, Guideline 6; Article 30, Directive 2010/13/EU of the European Parliament and of the Council of 10 March 2010 on the co-ordination of certain provisions laid down by law, regulation or administrative action in Member States concerning the provision of audiovisual media services (Audiovisual Media Services Directive), as amended by Directive (EU) 2018/1808 of the European Parliament and of the Council of 14 November 2018.
34 The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age This culture of independence needs to be grounded in the rule of law, guided by human rights values and upheld by independent democratic institutions.
6. If they have not already done so, States are encouraged to draw up, adopt and implement clear policy to ensure the effective realization of the right to freedom of expression in the digital age for everyone, including persons belonging to national minorities, women and men. The process of developing such policy should involve the effective participation of a wide range of stakeholders, including representatives of national minority groups, independent national media regulatory authorities, the media, internet intermediaries, civil society (including women’s groups) and academia. States should ensure equal participation of women and men in these processes.
States are expected to keep their laws, policies and practice under review to ensure their compliance with international and European human rights law.65 As part of such ongoing reviews in respect of the right to freedom of expression, States should examine whether key features of the enabling environment, such as those mentioned in the preceding paragraphs, are adequately protected. States should furthermore develop clear policy, in inclusive processes of consultation or collaboration with a wide range of stakeholders, including representatives of national minority groups,66 to provide a coherent and comprehensive framework and set out a series of goals to be met. The Committee of Ministers of the Council of Europe has stated that “[all] actors – whether new or traditional – who operate within the media ecosystem should be offered a policy framework which guarantees an appropriate level of protection and provides a clear indication of their duties and responsibilities in line with Council of Europe standards.”67 Such policy should be aligned with other relevant State policies, for example, on national minorities or on societal integration.
65 This is implicit in States’ general reporting requirements under international and European (treaty) law and it is specifically referred to in: Council of Europe, Recommendation CM/Rec(2016)4 of the Committee of Ministers to Member States on the protection of journalism and safety of journalists and other media actors, 13 April 2016, Para. 7(ii). See also, OSCE Ministerial Council, Decision No. 03/18, “Decision on the Safety of Journalists” (MC.DEC/3/18. Milan, 7 December 2018), Para 2. 66 The Broadcast Media Guidelines, Guideline 5; The Ljubljana Guidelines, Guideline 12; Article 5(1), UN Declaration on the Rights of Persons Belonging to National or Ethnic, Religious and Linguistic Minorities. 67 Council of Europe, Recommendation CM/Rec(2011)7 of the Committee of Ministers to Member States on a new notion of media, 21 September 2011.
The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 35 II. Media Environment
7. States should develop and deploy a range of measures to ensure that persons belonging to national minorities can take full advantage of the unprecedented opportunities to seek, receive and impart information and ideas of all kinds, regardless of frontiers, in the present media environment. The abundance of information and media does not, however, diminish existing State obligations to: – Ensure the effective access of persons belonging to national minorities to such expressive opportunities and informational resources; and – Support and/or facilitate the production of content by and for national minorities, including in their own languages, and the dissemination of such content across a range of platforms.
Society’s increasing uptake of digital technologies has entailed significantly reduced reliance on institutionalized media and the growth of decentralized, networked and/ or individualized media. This has led to major changes in the dynamics of public debate. New opportunities for individual participation in public debate are offset by new possibilities to control the terms and conditions of access to the forums in which public debate takes place, as well as the actual substance of that debate. Various international and European political standards seek to provide guidance on how States should continue to uphold the right to freedom of expression68 and media freedom69 in the evolving media ecosystem.
The development of participatory features of web technology has made it easy for individuals to create their own digital content and disseminate it speedily worldwide. This has resulted in vast and unprecedented opportunities for individualized mass communication. As the European Court of Human Rights has observed, the internet “has now become one of the principal means by which individuals exercise their right to freedom of expression and information, providing as it does essential tools for participation in activities and discussions concerning political issues and issues of general interest.”70 These developments have also resulted in opportunities to access an abundance of very diverse content online, including content produced in other countries.
68 The Specialized Mandates’ Joint Declaration: Ten Key Challenges to Freedom of Expression in the Next Decade of 3 February 2010 and their Joint Declaration on Freedom of Expression and the Internet of 1 June 2011. 69 Council of Europe, Recommendation CM/Rec(2011)7 of the Committee of Ministers to Member States on a new notion of media, 21 September 2011. 70 Ahmet Yildirim v. Turkey, No. 3111/10, Para. 54, ECHR 2012.
36 The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age Such opportunities do not, however, in any way diminish existing obligations for States to support or facilitate domestically produced broadcasting and other media content, including in the languages of national minorities (see further, Guideline 25 on page 57).71
8. States should ensure that universal service obligations governing the communications sector are fully implemented in practice, including for national minorities and other communities residing in rural and geographically isolated areas, or which are otherwise marginalized. Such obligations include the provision of electronic communications services of a specified quality at an affordable price, as well as a stable and reliable connection to the public communications network through (mobile) telephony and internet.
Geographical isolation, when compounded by inadequate access to electronic communications networks and services, can be an obstacle to effective participation in public life, including for national minorities. Ensuring effective access to electronic communications networks and services for residents of remote areas may seem less commercially attractive to private providers than the provision of access in densely populated areas. States should therefore use appropriate means to ensure that universal service obligations are upheld by the providers of electronic communications networks and services.72 As the internet grows in importance for seeking, receiving and imparting information in the digital age, so too does the importance of access and connectivity issues.
9. States should ensure that everyone – of all ages and genders and from all walks of life – can develop the set of skills that enable them to access, understand, critically analyse, evaluate, use and create media content, including online media and digital content. To achieve this aim, States should take effective measures to promote media and information literacy, including in the languages of national minorities.
There are numerous digital divides in society, which can also affect persons belonging to national minorities in different ways. Those divides can be gender- and/or age- related or arise from cognitive or physical disabilities. Persons belonging to national minorities are not always able to harness the full potential of these expressive and informational opportunities and resources due to language barriers, lack of
71 Article 9, FCNM; Article 11, ECRML; The Broadcast Media Guidelines, Guideline 13(2); The Oslo Recommendations, Recommendation 11; The Bolzano/Bozen Recommendations, Explanatory Note to Recommendation 14 and The Ljubljana Guidelines, Guideline 49. 72 See, for example, Directive 2002/22/EC of the European Parliament and of the Council of 7 March 2002 on universal service and users’ rights relating to electronic communications networks and services (Universal Services Directive), as amended by Directive 2009/136/EC (Citizen rights’ Directive).
The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 37 technological know-how, connectivity problems and other technological obstacles, lack of access to equipment, and geo-blocking (see further, Guideline 25 on page 57). States should take appropriate and effective regulatory, policy, financial and other measures to reduce the numerous digital divides in society. States should bear in mind the different ways in which particular groups – and individuals within particular groups – may face disadvantages or obstacles regarding the uptake of new technologies. States should ensure that policies and measures to eliminate inequalities in access to technologies, including gender inequality, are research- and/or evidence-based and are informed by accurate and, where appropriate, disaggregated data.
A range of media and information literacy skills are needed to use new communications technologies in an effective manner: cognitive, technical, civic and social.73 Acquiring this skill-set can empower individuals in the multimedia environment and facilitate their participation in public debate and public affairs more generally. These skills take on added importance in the context of increased prevalence of mis- and dis- information in the digital environment and especially in the context of the conflict cycle. Any measures taken to promote media and information literacy should take due account of any specific gender- or age-related or other such obstacles in order to be effective in practice.74
States can play a very important role in promoting the development of media and information literacy skills and can take various measures to that end.75 Such measures could include developing and implementing a national media literacy policy and facilitating the establishment or consolidation of existing networks of relevant stakeholders, including national minorities. They could include support for relevant media-driven initiatives, in particular by public service media and community media. They could also include supporting educational and training initiatives from early childhood onwards, in educational institutions and as part of life-long learning programmes, as well as campaigns to encourage members of the public, including national minorities, to participate in those initiatives and programmes.
73 Council of Europe, Recommendation CM/Rec(2018)1 of the Committee of Ministers to Member States on media pluralism and transparency of media ownership, 7 March 2018, Preamble, Para. 10. 74 See further, the section on “Digital literacy” in the Appendix to: Council of Europe, Recommendation CM/Rec(2018)7 of the Committee of Ministers to Member States on Guidelines to respect, protect and fulfil the rights of the child in the digital environment, 4 July 2018. 75 Council of Europe Recommendation CM/Rec(2018)1 of the Committee of Ministers to Member States on media pluralism and transparency of media ownership, 7 March 2018. Appendix/Guidelines, Section 5 – ‘Media literacy and education’: Article 33a, Directive 2010/13/EU of the European Parliament and of the Council of 10 March 2010 on the co-ordination of certain provisions laid down by law, regulation or administrative action in Member States concerning the provision of audiovisual media services (Audiovisual Media Services Directive) as amended by Directive (EU) 2018/1808 of the European Parliament and of the Council of 14 November 2018.
38 The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 10. States should adopt necessary and effective measures to encourage or, as appropriate, require internet intermediaries based within their jurisdiction to apply human rights due diligence throughout their operations and to take account of any particular implications for the rights of national minorities while doing so, including the elimination of all forms of online violence against women. All such measures – by States and internet intermediaries alike and which may include self- and/or co-regulatory mechanisms – should be fully in line with evolving interpretations of international and European human rights law, including the rights to non-discrimination, privacy and data protection, and be informed by relevant technological and regulatory developments.
The digital age has seen the emergence of new media and non-media actors which contribute in different ways to public debate. Many of these actors, such as search engines76 and social network operators,77 can be regarded as internet intermediaries due to the gate-keeping functions they perform in respect of digital and online media content and other types of content. Internet intermediaries have the ability to influence and/or control the availability, visibility, findability and accessibility of content by the techniques of selection, promotion, ranking, de-indexing, etc., that they employ. Their gate-keeping role therefore has a determinative impact on the relationship between individuals and the diversity of content online. In practice, this has led to important new forums for public debate being controlled by powerful private actors. If the denial of access to such forums were to have the effect of “preventing any effective exercise of freedom of expression or it can be said that the essence of the right has been destroyed”, this could trigger a positive obligation for a State to regulate property rights to ensure access.78
Self- and/or co-regulatory regimes should draw on and ensure the effective implementation of the UN Guiding Principles on Business and Human Rights: Implementing the United Nations “Protect, Respect and Remedy” Framework, (otherwise known as the “Ruggie Principles”),79 in which corporate responsibility to respect human rights is of central importance. The Guiding Principles call on
76 Council of Europe, Recommendation CM/Rec(2012)3 of the Committee of Ministers to Member States on the protection of human rights with regard to search engines, 4 April 2012. 77 Council of Europe, Recommendation CM/Rec(2012)4 of the Committee of Ministers to Member States on the protection of human rights with regard to social networking services, 4 April 2012; OSCE RFoM, Social Media Guidelines, 2013. 78 Appleby and Others v. the United Kingdom, No. 44306/98, Para. 47, ECHR 2003-VI. 79 Endorsed by the UN Human Rights Council in its Resolution 17/4 on 16 June 2011. See also, Council of Europe, Recommendation CM/Rec(2016)3 of the Committee of Ministers to Member States on human rights and business, 2 March 2016.
The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 39 companies to exercise human rights due diligence, the purpose of which is to “identify, prevent, mitigate and account for how they address their impacts on human rights.”80
This would require companies to derive benchmarks for their activities from key international human rights instruments and to develop a due diligence process that should include: policies, impact assessments, integration of human rights policies throughout a company and tracking performance. The UN Special Rapporteur on violence against women has called for the expansion of the Ruggie Principles to explicitly include instruments that prohibit gender-based violence online.81 The size, range and complexity of the activities carried out by internet intermediaries can be relevant considerations in this connection. The Council of Europe’s Committee of Ministers has identified a specific responsibility for internet intermediaries to conduct regular human rights due diligence assessments.82 In conducting such assessments, internet intermediaries should take into account any particular implications, including gender-specific implications, for the rights of persons belonging to national minorities to freedom of expression, privacy and data protection. Due diligence assessments should help internet intermediaries to take appropriate, targeted measures to resolve any problems or disadvantages in minorities’ use of their services, and generally ameliorate how minorities use their services to seek, receive and impart information and ideas, including in their own languages.
Ongoing technological developments, such as those relating to big data, internet of things, artificial intelligence, automated decision-making, predictive analytics or algorithm-based personalized recommendation systems, are increasingly shaping how individuals and groups communicate in the digital environment. International and European human rights standards are living instruments and contemporary interpretations of those standards should be informed by, and seek to keep pace with, such technological developments, which can have far-reaching consequences, for instance in respect of the rights to non-discrimination and privacy and data protection.
80 Principle 15(b); see also Council of Europe, Recommendation CM/Rec(2016)3 of the Committee of Ministers to Member States on human rights and business, 2 March 2016, Para. 20. 81 Report of the Special Rapporteur on violence against women, its causes and consequences on online violence against women and girls from a human rights perspective, Doc. No. A/HRC/38/47, 14 June 2018. 82 Council of Europe, Recommendation CM/Rec(2018)2 of the Committee of Ministers to Member States on the roles and responsibilities of internet intermediaries, 7 March 2018, Para. 2.1.4.
40 The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age Under international and European human rights law, States have an obligation to uphold non-discrimination effectively in practice, which may entail taking measures to prevent the individual right to non-discrimination from being violated in relations between third parties, including between internet intermediaries and users of their services. One way of achieving this could be through upholding the principle of network neutrality, which implies that internet service providers treat all data travelling via their networks equally, without discrimination as to the type of user, content, website, application or service. The objective of network neutrality rules is to prevent discriminatory practices by internet service providers that could interfere with the right to receive and impart information online in a non-discriminatory manner.83
Current regulatory trends in respect of privacy and data protection emphasize the importance of principles such as the lawfulness, fairness and transparency of personal data processing; data sovereignty; informed consent; purpose limitation; data minimization; storage limitation and privacy; and data protection by design and default.84 The incorporation of these principles into regulation seeks to ensure that individuals have more control over their personal data and that their data are only processed for specific purposes for which they have given informed and unambiguous consent. Personal data may only be processed to the extent that is necessary for the stated purposes and the data may only be stored for a period that is necessary for those purposes. Furthermore, technologies and services that process personal data should be designed to be privacy-friendly ab initio.
These principles and corresponding regulatory safeguards are particularly important for persons belonging to national minorities insofar as they help to prevent the collection, processing and use of their personal data in ways that lead to types of personalization, profiling or predictive analysis that could prove discriminatory.
83 See, for instance, Regulation (EU) 2015/2120 of the European Parliament and of the Council of 25 November 2015 laying down measures concerning open internet access and amending Directive 2002/22/EC on universal service and users’ rights relating to electronic communications networks and services and Regulation (EU) No. 531/2012 on roaming in public mobile communications networks within the Union. 84 See, for instance, Regulation (EU) 2016/679 of the European Parliament and of the Council of 27 April 2016 on the protection of natural persons with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data, and repealing Directive 95/46/EC (General Data Protection Regulation).
The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 41 11. Internet intermediaries should be allowed to, and encouraged to, offer their services in the languages of national minorities. They should also be encouraged to devise and implement strategic plans and concrete measures to enhance the availability, accessibility, prominence and findability of content produced by national minorities, including in minority languages, online. Intermediaries which use algorithm-based search or recommendation systems should be encouraged to provide greater transparency in respect of how those systems work and how they impact on minority content. They should also provide for improved levels of individual autonomy over the personal data and preferences that they use, including those which can lead to their identification (or not) as persons belonging to national minorities.
Internet intermediaries should seek to ascertain the particular needs of minority groups and take appropriate measures, for instance through the development and implementation of strategic plans, to offer their services in the languages of national minorities and to enhance the availability, access, prominence and findability of minority content, including in minority languages, online. The potential of algorithmic solutions in this regard should be fully exploited, including by enhancing the transparency of, and accountability for, algorithms, while having due regard for commercial secrets, and by providing for higher levels of individual-user control over the use of algorithm-based services.85 The Committee of Ministers of the Council of Europe calls for greater transparency in the processes of online distribution of media content, and more diversity of media content,86 including content produced for and by minorities. The Committee of Ministers also recommends that “[i]nternet intermediaries should clearly and transparently provide meaningful public information about the operation of automated data processing techniques in the course of their activities, including the operation of algorithms that facilitate searches based on user profiling or the distribution of algorithmically selected and personalized content, such as news.”87
85 See, for example, Council of Europe, Recommendation CM/Rec(2012)4 of the Committee of Ministers to Member States on the protection of human rights with regard to social networking services, 4 April 2012, Appendix, Para. 3. See also, the General Data Protection Regulation, Recital 71 and paras. 13- 15 and 22. 86 Council of Europe, Recommendation CM/Rec(2018)1 of the Committee of Ministers to Member States on media pluralism and transparency of media ownership, 7 March 2018, Para. 2.5. 87 Council of Europe, Recommendation CM/Rec/2018)2 of the Committee of Ministers to Member States on the roles and responsibilities of internet mediaries. 7 March 2018, Para. 2.2.3.
42 The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age III. P luralism and Diversity
12. States are encouraged to adopt a range of measures to support initiatives by the media to foster intercultural dialogue by offering content, programmes and services for all of society and thereby sustain shared points of reference. States should support the production of content by national minorities and its widespread dissemination across different platforms. Any measure taken to provide such support should not interfere with the editorial and operational independence of the media.
It is a given that States are pluralistic or heterogeneous in character, some more so than others: different groups, often with distinctive cultural identities and ways of life, co-exist. There is also diversity within groups – among their individual members. Individual identities may be “multiple, multilayered, contextual and dynamic” and regulatory and policy frameworks should recognize such richness.88 Sometimes, however, the reality and value of societal pluralism are underappreciated or even viewed negatively as possible threats to national identity, cohesion or security. Similarly, the value and existence of national minorities is not always recognized by State authorities. This can have far-reaching implications for the rights of persons belonging to national minorities and the integration of society.89 It can give rise to tensions and conflicts between national minorities and other groups in society.
Intercultural dialogue is widely acknowledged as a key means of fostering awareness and understanding among different groups in society, and of reducing the potential for intolerance and conflict between them. It embraces and builds on the principles of the equal worth or dignity of cultures and mutual respect between them.90
The media, especially public service media and community media, can play very important roles in facilitating and promoting intercultural or intergroup dialogue. They can do so by maintaining shared frames of reference for all groups in society and forums in which members of those groups can communicate and deliberate with each other. To this end, it is important that content produced by the different groups in society, including national minorities, is also disseminated and shared widely. States should rely on measures of encouragement instead of legally binding measures to promote positive contributions by the media.91
88 The Ljubljana Guidelines, Guideline 5. 89 See generally, The Ljubljana Guidelines. 90 Article 2(3), UNESCO Convention on the Protection and Promotion of the Diversity of Cultural Expressions. 91 The Ljubljana Guidelines, Guideline 11.
The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 43 This is due to the scope of the right to freedom of expression and the principle of journalistic/media freedom and editorial independence. The right to freedom of expression “protects not only the substance of the ideas and information expressed, but also the form in which they are conveyed.”92 Respect for the principle of journalistic freedom “implies that it is not for the courts or public authorities to impose their views on the media as to the types of reporting techniques to be adopted by journalists.”93 Journalists should have the freedom to decide that for themselves, within the limits of the law and bearing in mind the duties and responsibilities that govern the exercise of their right to freedom of expression.94
This approach has been widely followed in European and international human rights law.95 In light of the above principles, there are various ways in which States could support the promotion of intercultural dialogue by the media, as outlined further in Guideline 30 on page 60.
13. States may use regulatory or other measures to promote the use of particular languages in the media, including the State/official language(s) or other languages, for instance to foster societal cohesion and integration or to ensure a common language of communication, provided the goals are legitimate and clearly stated and the regulation is proportionate to those goals. States may similarly promote the languages of national minorities, which are an essential component of their identity. Any measures to promote the use of particular languages in the media should seek to balance and provide reasonable and fair accommodation of the needs and interests of different linguistic groups in society.
States’ use of regulatory or policy measures that may promote one or more shared language(s) “as a common basis for the integration and functioning of society” is permitted, as long as such measures strike a balance with the States’ obligation to “safeguard and promote linguistic diversity, including by protecting the linguistic rights of minorities”,96 offline and online.97
92 Oberschlick v. Austria (no. 1), 23 May 1991, Para. 57, Series A No. 204. 93 Council of Europe, Recommendation No. R (97) 20 of the Committee of Ministers to Member States on “Hate Speech”, 30 October 1997, Appendix, Principle 7; derived from Jersild v. Denmark, 23 September 1994, Series A No. 298, Para. 31. 94 Explanatory Memorandum to Recommendation No. R (97) 20 of the Committee of Ministers to Member States on “Hate Speech” and Recommendation No. R (97) 21 of the Committee of Ministers to Member States on the media and the promotion of a culture of tolerance, both adopted on 30 October 1997, Para. 12. 95 See generally, the monitoring activities of the Advisory Committee on the FCNM and of the European Commission against Racism and Intolerance (ECRI), as well as CERD, General Recommendation 35. 96 The Ljubljana Guidelines, Guideline 42. 97 UNESCO General Conference Recommendation concerning the Promotion and Use of Multilingualism and Universal Access to Cyberspace (2003).
44 The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age Such regulatory and other measures are subject to the general safeguards for freedom of expression, as described earlier under Guideline 1.
14. Language quotas for public (digital) broadcasting are permissible if they comply with international and European human rights and media law, in particular as regards their proportionality to their stated objectives. They must furthermore not have the purpose or effect of unfairly restricting the use of other languages, especially national minority languages. The imposition of rigid language quotas on private broadcasters may conflict with freedom of expression and should be avoided by employing other approaches to foster a shared communication space. These safeguards for pluralism and diversity should also govern any language quotas that are applied to music or film. Language quotas should not apply to advertising.
Whereas the promotion of the State/official language(s) in the audiovisual media is a legitimate aim of States, there is also a legitimate public interest in the promotion of other languages, including minority languages, in the audiovisual media. The promotion of the State/official language(s) should not have the purpose or effect of unfairly restricting the use of other languages.98 Due to their mandate and role in society, public service media promote the State/official or other languages. For other types of audiovisual media, requirements for the promotion of languages should be flexible in character and be adopted alongside support measures for the production of content in minority languages. Such requirements should also respect the principle of editorial freedom. Advertising, unlike editorial content, including television programmes, music and film, has the aim of selling goods and/ or services to particular groups. Its purpose is commercial and typically, it does not have the aim or effect of contributing to public debate or societal cohesion. As such, advertising should not be subjected to language quotas. The Human Rights Committee has found that “a prohibition on commercial advertising in one language, with a view to protecting the language of a particular community, violates the test of necessity if the protection could be achieved in other ways that do not restrict freedom of expression.”99
98 The Ljubljana Guidelines, Guideline 49. 99 UN Human Rights Committee, GC 34, Para. 33, and earlier in Communication No. 359, 385/89, Ballantyne, Davidson and McIntyre v. Canada.
The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 45 15. States may require public service media, and encourage the audiovisual media generally, to make reasonable arrangements for the translation of media content in the State/official language(s) into the languages of national minorities, and vice-versa, in order to enhance the linguistic accessibility of both types of content throughout society and thereby help to foster intercultural dialogue. Any such requirements for public service media should be set out clearly in legislation and be proportionate to the aim pursued. Minority language audiovisual linear media should not in any case be subject to undue or disproportionate requirements for subtitling, dubbing, post- synchronization or any other forms of translation.
The translation into other languages of media content in the languages of national minorities can contribute to linguistic and cultural diversity in society. The availability and accessibility of translated content via the media can give minority-language content wider exposure, thereby facilitating its acquisition by non-native speakers.100 However, financial support may be needed to offset the costs involved in providing such translation services. Minority language audiovisual media should not be subject to any undue or disproportionate requirements to provide such translation services.101
The sharing of information and viewpoints as part of wider dialogical interaction is key to preventing or reducing tensions between national minorities and other groups in society. This presupposes the free flow of information and the existence of dialogical forums and channels, such as the media. Dialogical interaction across community lines provides various groups with opportunities to articulate and advance their identities, values and viewpoints, as well as with commensurate opportunities for hearing and listening to descriptions of the identities, values and viewpoints of other groups (which are often unfamiliar to them). Exchange and reciprocity of perspective are central to this form of dialogue. So is commonality of language.
Sustained dialogical interaction in inclusive forums for robust public debate can counter the negative and divisive effects of incomplete and incorrect information that circulate in society, which can lead to a lack of understanding or misunderstandings. It can also help to counter negative stereotypes and prejudicial opinions that are fuelled by biased information.102 It can therefore make an important contribution to pluralistic societal tolerance and security.
By nurturing shared spaces for intergroup dialogue, States are investing in societal resources against the proliferation of echo chambers and filter bubbles; i.e., insular 100 Articles 7(1)(g) and 12(1)(b) and (c), ECRML. 101 The Broadcast Media Guidelines, Para. 12. 102 CERD, GR 35, Para. 29.
46 The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age discursive and informational spaces in which like-minded people repeat and amplify their own opinions and sometimes become even more entrenched in their opinions as a result. While autonomous discursive and information spaces are important for persons belonging to national minorities for developing their identities and opinions, as well as for maintaining their cultures and languages, those spaces should not be sealed off from the societal pluralism around them.103
16. Public service announcements should be translated into the languages of national minorities, as appropriate, and disseminated in an equitable and non-discriminatory manner through a range of media, including minority media.
Public service or official announcements from governmental and other public bodies can be an important source of revenue for the media, especially in times of market changes and/or austerity. State policy in this regard should be transparent and protected against political interference in editorial and operational freedom of the media,104 apply to all media without discrimination,105 and provide for translation into minority languages, as appropriate. Such policy can help to ensure that the information contained in public service or official announcements (which should at all times be clearly labelled as such) is accessible to, and has a greater chance of reaching, persons belonging to national minorities. This, in turn, can contribute to the effective participation of national minorities in public life, as it provides them with the information they need to form opinions, make informed decisions and engage in civic activities.106
17. States should take effective measures to guarantee pluralism in the evolving media environment and to ensure that persons belonging to national minorities can access a wide range of media providing content that corresponds to their needs and interests, including in their own languages. These could include measures to promote such content and to ensure its visibility and findability.
The European Court of Human Rights has held that States are the ultimate guarantors of pluralism in the media sector.107 They are required to take the
103 Articles 6(1) and 9(4), FCNM; The Ljubljana Guidelines, Guideline 7. 104 The UN Special Rapporteur on Freedom of Opinion and Expression, the OSCE Representative on Freedom of the Media, the OAS Special Rapporteur on Freedom of Expression and the ACHPR Special Rapporteur on Freedom of Expression and Access to Information, Joint Declaration on Diversity in Broadcasting, 12 December 2007, under “General Points”. 105 UN Human Rights Committee, GC 34, Para. 41. 106 Council of Europe, Recommendation CM/Rec(2018)4 of the Committee of Ministers to Member States on the participation of citizens in local public life, 21 March 2018, Appendix, Section B. IV., Para 2(i). 107 Informationsverein Lentia and Others v. Austria, 24 November 1993, Para. 38, Series A No. 276.
The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 47 necessary measures to ensure that media pluralism is effective in practice.108 The focus of this obligation has traditionally been on mass media, due to their impact and influence, but in the digital age, that focus has broadened to encompass a more varied and increasingly digital media environment. The realization of effective media pluralism entails targeted measures to create and sustain a wide variety of media types and content produced by and for persons belonging to national minorities in the broader context of pluralistic democratic societies. The EU Charter of Fundamental Rights lays down that the “freedom and pluralism of the media shall be respected.”109 The UNESCO Convention on the Protection and Promotion of the Diversity of Cultural Expressions affirms that its States Parties “may adopt measures aimed at protecting and promoting the diversity of cultural expressions within its territory”, such as regulatory measures and “measures aimed at enhancing diversity of the media, including through public service broadcasting.”110
In the spirit of an effective right to freedom of expression and effective pluralism, laws, policies and practices designed to ensure the availability of diverse media content are not enough. Alongside measures to enhance the production and distribution of diverse media content, including in the languages of national minorities,111 States are encouraged to take measures to promote the visibility and findability of diverse media content to ensure that such content is accessible to all groups in society, in particular national minorities and especially when they face disadvantage or obstacles when searching for and accessing media and media content.
The diversity of media content should be reflective of the actual diversity of identities, ideas and interests in society. True diversity necessarily includes not only ideas and information that are favourably received, but also ideas and information that offend, shock or disturb the State or particular sectors of the population. The central democratic values of pluralism, tolerance and broadmindedness demand no less.112
The co-existence of a variety of different types of media (known as external or structural pluralism) can contribute to creating and maintaining diversity of content.113
108 Centro Europa 7 S.r.l. and Di Stefano v. Italy [GC], No. 38433/09, Para. 134, ECHR 2012. 109 Article 11(2), EU Charter of Fundamental Rights. 110 Article 6(1) and 6(2)(a) and (h), UNESCO Convention on the Protection and Promotion of the Diversity of Cultural Expressions. 111 Article 11(d), ECRML; The Broadcast Media Guidelines, Guideline 17. 112 Handyside v. the United Kingdom, 7 December 1976, Para. 49, Series A, No. 24; Human Rights Committee, GC 34, Para. 11. 113 See generally, Council of Europe, Recommendation CM/Rec(2007)2 of the Committee of Ministers to Member States on media pluralism and diversity of media content, 31 January 2007.
48 The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age Public service media can play a distinct role in terms of structural pluralism by providing not only a range of content corresponding to the diverse identities, ideas and interests in society, but also a shared, dialogical forum in which such heterogeneous and sometimes frictional content can be exchanged. This, in turn, can help to advance pluralism, tolerance and broadmindedness, as well as social cohesion. Community media can also make a distinct contribution to overall diversity of media content in society by enabling the production and dissemination of content specifically for different communities.
The media differ in terms of their purposes, functions and geographical reach. Accordingly, they are not used in identical ways by all individuals or groups in society and they should not be regarded as interchangeable.114 In the present media environment, the different functionalities and affordances of different media, social media and media services are particularly apparent.
In the context of media-related pluralism, it is important that persons belonging to national minorities can access different media types and formats addressing topics of interest to them, including in their own languages.115 In other words, such content should be present on all relevant platforms as part of a diverse and rich range of quality content. What is important is that there is sufficient variety in the overall range of media types and formats to ensure that there is effective pluralism and that there are viable opportunities for individuals and groups to create and access diverse media content.116
In addition to different types of media (outlets), different types, genres or formats of editorial content or programming can contribute to diversity of content. Although content focusing on news and current affairs is of most direct relevance for fostering an informed public and facilitating participation in public debate, other genres are also very important for society. Examples include cultural, educational and entertainment content, including in the languages of national minorities.
It should be borne in mind that within national minority groups, there are different informational needs and preferences, determined partly by gender and age. For instance, children belonging to national minorities need to be able to use the media (including social media) to search for, receive and impart information, ideas and
114 Khurshid Mustafa & Tarzibachi v. Sweden, No. 23883/06, Para. 45, 16 December 2008. 115 UN Human Rights Committee, GC 34, Para. 14, and more generally, Concluding Document of the Vienna Meeting (Third Follow-up Meeting to the Helsinki Conference), Vienna, 15 January 1989, Co- operation in Humanitarian and Other Fields, Information, Para. 45. 116 VgT Verein gegen Tierfabriken v. Switzerland, No 24699/94,ECHR 2001-V1 and Centro Europa 7 S.r.l. and Di Stefano v. Italy.
The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 49 opinions. They have the need – and the right under international human rights law – to be able to access via the media content that is appropriate for their age and cultural and linguistic background. In this regard, States Parties to the Convention on the Rights of the Child are required to “encourage the mass media to have particular regard to the linguistic needs of the child who belongs to a minority group or who is indigenous.”117
In a digital age characterized by the co-existence of a multiplicity of media and by content abundance, the functionalities of online media and other internet-based applications and services merit particular consideration from the perspective of pluralism.118 Traditional distinctions between different types of media can still usefully point to their respective contributions to media-related pluralism, even though they are now typically active on different platforms, both off- and online. The different types of media include: public service media, community media and commercial media, as well as media categorized according to the geographical level at which they operate: sub-national, transnational and global.
18. States should take effective measures, including regulatory measures, as required, to prevent concentrations of media ownership and control which threaten media pluralism and the availability of national minority media services and content, including in the languages of national minorities.
The encouragement of media pluralism and the facilitation of access to, and ownership of, media by minorities and other groups, including media in their own languages, can contribute to intergroup understanding and reduce intolerance in society.119 Conversely, concentrations of media ownership in different media markets can adversely affect pluralism and diversity. They can give rise to situations which jeopardize the availability of content by and for national minorities, including in their own languages.120 This calls for effective measures by States, including regulatory measures, as required.121
117 Article 17(d), Convention on the Rights of the Child. 118 Council of Europe, Recommendation CM/Rec(2018)1 of the Committee of Ministers to Member States on media pluralism and transparency of media ownership, 7 March 2018. 119 CERD, GR35, Para. 41. 120 Council of Europe, Committee of Ministers, Declaration on protecting the role of the media in democracy in the context of media concentration, 31 January 2007. 121 Joint Declaration on Diversity in Broadcasting, under “On Diversity of Source”. See footnote 104.
50 The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age Across the OSCE region, there is enormous variety in how media ownership and control are regulated at the national level. Relevant regulation should comply with international human rights standards and take account of considerations such as direct and indirect or beneficial ownership of media entities, cross-media ownership, foreign ownership, transparency towards regulatory authorities and the public.122
19. States should introduce legislation and/or amend existing legislation to guarantee the independence and sustainability of public service media and allow them to fulfil their mandate to serve all sections of society, including national minorities, by providing diverse high-quality programming and services across a range of platforms. Such legislation should provide for, or at least facilitate, the effective participation of national minorities in public service media activities at various levels, such as content-production, editorial decision-making and supervisory activities.
Public service media are mandated to serve all sectors of society, including persons belonging to national minorities. They can contribute to the quality and balance of programmes in the broader context of external pluralism. Where a public service broadcasting system exists, domestic law and practice must guarantee that the system provides a pluralistic service.123 It is very important for the proper functioning of democracy that public service media transmit impartial, independent and balanced news, information and comment and, in addition, provide a forum for public discussion in which as broad a spectrum as possible of views and opinions can be expressed. By doing so, they can help to “foster intercultural understanding and address the concerns of minorities.”124
In light of the public service media’s mandate to serve all sections of society, States may assign them particular responsibilities and tasks, such as to: - Avoid negative stereotyping of individuals or groups, as well as other forms of prejudicial, biased or discriminatory reporting; - Avoid sexist and misogynistic portrayals of women and girls, including those belonging to minority groups; - Promote national and minority identities, cultures and languages and the societal diversity engendered by their co-existence; - Provide a diverse range of programming and services for national minorities, including in their own languages, that is adequate, quantitatively and qualitatively; and, 122 Council of Europe, Recommendation CM/Rec(2018)1 of the Committee of Ministers to Member States on media pluralism and transparency of media ownership, 7 March 2018; Recommendation CM/ Rec(2007)2 of the Committee of Ministers to Member States on media pluralism and diversity of media content, 31 January 2007. 123 Manole and Others v. Moldova, No. 13936/02, ECHR 2009. See, in particular, Paras. 98 and 107. 124 The Lund Recommendations, Recommendation 5.
The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 51 - Promote inter-community awareness, understanding and dialogue and thereby societal cohesion.
It is essential that public service media have the mandate and the resources to fulfil their key tasks – to educate, inform and entertain various sections of society, including minorities – independently and effectively in the digital age.125 This calls for public service media to be active across different media (services), including online. The effective participation of persons belonging to national minorities in various public service media structures and processes, such as editorial boards, can help to ensure that programming aimed at national minorities corresponds to their needs and interests in practice.126
20. States are encouraged to introduce legislation and/or amend existing legislation to recognize the distinct nature of not-for-profit community media, which can be run by or otherwise serve national minority communities. Such legislation should guarantee the independence of community media and allow them to fulfil their objective to provide members of the communities they serve, including national minorities, with the opportunities and training that enable them to produce their own media content and to participate fully in the operation and management of their own media.
Community media are independent, not-for-profit media run by and for members of a community; for example, a community located in a particular geographical area or having a shared interest. Their ethos and organizational structures invite active participation in, and autonomy over, the editorial, production and publication/ dissemination processes. They give a voice to and train citizens, particularly communities and individuals not represented by the mainstream media. Community media organizations play a specifically important role, as they offer and encourage participation at different levels of the structure of their organizations and instil and nurture a sense of active engagement. Community media organizations can also make important contributions to societal cohesion and intercultural dialogue.127 The explicit recognition in law of community media as a distinct form of media could help to enhance their sustainability, especially if such recognition were to be used as a basis for tailored licensing procedures and/or concessionary licence fees.128
125 Council of Europe, Recommendation CM/Rec(2007)3 of the Committee of Ministers to Member States on the remit of public service media in the information society, 31 January 2007. See also, the Broadcast Media Guidelines, Guideline 7. 126 The Oslo Recommendations, Recommendation 10; Council of Europe, Recommendation CM/ Rec(2012)1 of the Committee of Ministers to Member States on public service media governance, 15 February 2012, Para. 43. 127 Council of Europe, Committee of Ministers, Declaration on the role of community media in promoting social cohesion and intercultural dialogue, 11 February 2009. 128 Derived from the Joint Declaration on Diversity in Broadcasting, under “On Diversity of Outlet”.
52 The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 21. States may explore the potential for commercial media to provide pluralistic content and, in particular, national minority content, including in the languages of national minorities, and develop appropriate measures to incentivize the promotion of such content.
Commercial media typically cater to mainstream audiences and their output aims to be of wide appeal, which is in itself an important contribution to media pluralism and overall diversity of media content. Commercial media with public service obligations (either by law or as part of their broadcasting licence conditions) can complement the offering of public service media.
22. States should adopt specific legislative and other support measures to facilitate the independent and stable operation of a range of media at regional or local levels, including in geographical areas with national minority populations and/or in national minority languages.
Sub-national media are regional and/or local media and they could be public service, community or commercial in nature. By operating at a geographical level that is proximate to their target users, regional and/or local media are well-placed to cater for national minorities within their catchment areas.129 Such media can offer important opportunities for fostering participatory deliberative democracy at the regional or local level and for the development of regional or local identities, including those of national minorities.
129 Council of Europe, the Congress of Local and Regional Authorities, “The role of regional media as a tool for building participatory democracy”, Recommendation 364 (2014) and “The role of regional media as a tool for building participatory democracy”, Resolution 374 (2014), both adopted on 15 October 2014.
The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 53 23. States should not impede or restrict the ability of persons belonging to national minorities to access media established in other countries, which serve the interests of national minorities. The ability to access such media does not diminish States’ obligation to facilitate and support the development and effective operation of media serving national minorities in their own jurisdictions. States should moreover seek to prevent, or at least mitigate, the adverse effects for national minorities of copyright agreements that result in geo-blocking of media content.
Persons belonging to national minorities have the right to “establish and maintain free and peaceful contacts across frontiers with persons lawfully staying in other States, in particular those with whom they share an ethnic, cultural, linguistic or religious identity or a common cultural heritage.”130 International law underscores the importance for individuals to have “access to diverse cultural expressions” from their own country and from “other countries of the world”, as well as the need for States to enable such access.131 As restrictions on transfrontier access to information or content could facilitate the assimilation of national minorities against their will,132 or otherwise obstruct the integration of diverse societies, the Bolzano/ Bozen Recommendations and the Ljubljana Guidelines provide participating States with valuable guidance on how to deal with these issues.
The right to freedom of expression exists, crucially and explicitly, regardless of frontiers.133 States may only restrict free, cross-border flows of information and expression in accordance with the strict limitations and prohibitions provided for by international and European human rights law (see further, Guideline 1 on page 24, and Section IV – Media, Information Technologies and Conflict Prevention on page 62).
States Parties to the European Convention on Transfrontier Television (ECTT) “shall ensure freedom of expression and information in accordance with Article 10 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms and they shall guarantee freedom of reception and shall not restrict the retransmission
130 Article 17(1), FCNM; Article 2(5), UN Declaration on the Rights of Persons Belonging to National or Ethnic, Religious and Linguistic Minorities; The Bolzano/Bozen Recommendations, Recommendation 8. 131 Article 7(2), UNESCO Convention on the Protection and Promotion of the Diversity of Cultural Expressions. 132 It has been stated, for instance, that “persons belonging to national minorities have the right freely to express, preserve and develop their ethnic, cultural, linguistic or religious identity and to maintain and develop their culture in all its aspects, free of any attempts at assimilation against their will.”: Report of the CSCE Meeting of experts on national minorities, Geneva, 1991 (III). See further, CSCE Helsinki Document – The Challenges of Change, Chapter IX – The CSCE and Regional and Transfrontier Co- operation, Paras. (3), (4) and (5), and the explanation of Guideline 30 on page 60. 133 See Guideline 1, on page 24, and the accompanying explanation and references.
54 The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age on their territories of programme services which comply with the terms of” the ECTT.134 All EU Member States are subject to a similar provision, by virtue of Article 3 of the Audiovisual Media Services Directive.135
The right of minorities to access transnational or transfrontier media, by whatever means, may not be prohibited on the basis of ethnicity, culture, language or religion.136 Transnational media, which serve communities outside the country where they are established, supplement national media and can help certain groups in society to maintain ties with countries with which they share linguistic, cultural, ethnic ties and other countries. This is very important for national minorities who share ties with other States, national minorities whose geographical concentration spans two or more (neighbouring) States, and minorities whose nomadic lifestyle involves crossing borders. This is also increasingly important for migrants, immigrants and refugees wishing to maintain contact with their native culture and language.137
Global media, too, are very relevant for persons belonging to national minorities. While it is important to recognize the specificity of informational needs and preferences of national minorities, those needs and preferences are complex, diverse and dynamic. They cannot be compartmentalized or reduced to matters pertaining only to their own identities or situations. In an increasingly interconnected world, it is imperative that persons belonging to national minorities are able to access and use media that operate at the global level. The free flow of information and ideas, guaranteed by the right to freedom of expression, is multi-directional and it transcends borders.
The availability of foreign broadcasting and other content in minority languages and the ability of national minorities to access transnational and global media and content neither removes nor reduces States’ obligations to facilitate the production of domestic broadcasting and other content in minority languages.138 The availability of such foreign broadcasting and content does not justify a reduction of broadcast time in the minority languages in question either.139
134 Article 4, ECTT. 135 Directive 2010/13/EU of the European Parliament and of the Council of 10 March 2010 on the coordination of certain provisions laid down by law, regulation or administrative action in Member States concerning the provision of audiovisual media services (Audiovisual Media Services Directive), as amended by Directive (EU) 2018/1808 of the European Parliament and of the Council of 14 November 2018. 136 The Bolzano/Bozen Recommendations, Recommendation 14; The Broadcast Media Guidelines, Guideline 13. 137 Khurshid Mustafa & Tarzibachi v. Sweden, No. 23883/06, Para. 44, 16 December 2008. 138 See also in this connection, Guideline 7, above. Article 9, FCNM; Article 11, ECRML; The Broadcast Media Guidelines, Guideline 13(2); the Oslo Recommendations, Recommendation 11; The Bolzano/ Bozen Recommendations, Explanatory Note to Recommendation 14, and The Ljubljana Guidelines, Guideline 49. 139 The Broadcast Media Guidelines, Guideline 13(2); The Oslo Recommendations, Recommendation 11; The Bolzano/Bozen Recommendations, Explanatory Note to Recommendation 14.
The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 55 Geo-blocking for copyright or contractual reasons can sometimes have the effect of depriving national minorities of the possibility to access particular types of media content from neighbouring States. To prevent or mitigate the negative consequences of such restrictions for national minorities, States are encouraged to use their influence in bilateral relations to, for example, ensure equitable exemptions and thereby enable the national minorities in question to be able to access the media content. This encouragement is in the spirit of historical commitments by OSCE participating States, such as to “facilitate the import by competent organizations and firms of recorded audiovisual material from the other participating States.”140
24. Independent national media regulatory authorities should develop mechanisms to enable women and men belonging to national minorities to participate effectively in all areas of their work that are relevant to such groups. States are encouraged to consider introducing or strengthening, as appropriate, the structured representation of persons belonging to national minorities in independent national media regulatory authorities. Appropriate mechanisms should be adopted to ensure gender balance within these authorities.
States have an obligation to take appropriate measures to reconcile the competing interests of different groups in society, while remaining impartial. In doing so, they must preserve pluralism and the proper functioning of democracy.141 This can typically be achieved by fostering shared spaces for intergroup dialogue. One way of doing this is to ensure that different groups in society are fairly represented, or that their views are taken into account, as appropriate, in independent national media regulatory authorities.142
140 Final Act of the Conference on Security and Co-operation in Europe, Helsinki, 1 August 1975, under “Co-operation in Humanitarian and Other Fields, 2. Information, (a) Improvement of the Circulation of, Access to, and Exchange of Information.” 141 Supreme Holy Council of the Muslim Community v. Bulgaria, No. 39023/97, Para. 93, 16 December 2004. 142 Article 11(3), ECRML.
56 The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 25. Licensing schemes for (digital) radio and television should be based on predetermined, public, clear, transparent and equitable criteria. States should include, in appropriate ways, the service of national minority communities, including shared and dedicated channels and/or channels or programming in the languages of national minorities, among those criteria. Licensing schemes should be administered in a fair and non-discriminatory manner by designated independent authorities that adhere to clear procedures supported by appeal mechanisms.
An important feature of structural pluralism is the complementary nature of the different types of media involved. Each of the above-mentioned types of media contributes to overall media pluralism in different ways.143 States’ laws and policies should reflect, support and seek to operationalize such contributions. Legislation and procedures concerning licensing offer numerous opportunities to sustain and promote particular types of media.
European human rights treaties recognize that State licensing of audiovisual media is compatible with the right to freedom of expression, provided various substantive and procedural criteria and safeguards are met. They do so in general terms,144 in respect of national minorities145 and regional or minority languages.146 Article 19, ICCPR does not explicitly provide for licensing of audiovisual media, but General Comment 34 demonstrates that the approach taken by the Human Rights Committee under the ICCPR is largely consistent with the approach taken in European human rights law.147
26. States should explore, use and develop the potential of licensing schemes for (digital) radio and television to promote minority media, including in minority languages, in each type of radio and television service. Such provisions could include special status for “minority” or “community” media meeting particular criteria, which could entitle them to, for instance and as appropriate, concessionary licence fees or less onerous technical specifications, fiscal obligations or regulatory reporting requirements.
The design and implementation of licensing schemes provide States with opportunities to support broadcasting by and for minorities, including in their own languages, for instance through the allocation of specific frequencies for such
143 See generally, Joint Declaration on Diversity in Broadcasting. 144 Article 10(1), ECHR. 145 Article 9(2), FCNM. 146 Article 11(2), ECRML. 147 Article 19, ICCPR and Human Rights Committee, GC 34, Para. 39.
The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 57 broadcasting (in whole or in part)148 and through appropriate exemptions from fiscal, technical or reporting obligations upon award or alteration of a licence.149
27. States should require independent authorities charged with implementing licensing processes to issue information and guidance on the opportunities and requirements for minority media within existing licensing schemes. The information and guidance should be issued in the State/official language(s) and in the languages of national minorities and they should be publicized in appropriate ways.
In order to apply for and avail themselves of relevant licensing opportunities for broadcasting by and for national minorities, including in their own languages, persons belonging to national minorities must first be aware of the existence of such opportunities and know about the procedures to be followed. In keeping with best practices for the effective participation of national minorities in public life, independent authorities that oversee licensing processes should proactively make all relevant information available, both in the State/official language(s) and in the languages of national minorities, as appropriate. The information should include information about open, forthcoming and, as relevant, previous calls for tender.
28. Network operators, including cable, IPTV and satellite, as well as multiplex operators, should be allowed to, and encouraged to, include national minority channels, including in the languages of national minorities, in their (basic) packages. States may consider using fair and proportionate must- carry regulations to ensure that public service broadcasting or national minority channels are included in the (basic) packages of cable network or multiplex operators, for instance.
Must-carry regulations are (regulatory) provisions that mandate access to electronic communications networks for certain parties, subject to certain conditions, in order to ensure universal and equal access to general interest programming. As such, must-carry regulations have considerable potential for ensuring access for minority groups to structural means of audiovisual transmission of, for instance, public service media programming150 or their own programming. Under Article 31(1) of the EU’s Universal Services Directive:
148 The Broadcast Media Guidelines, Guideline 15 (A. Frequencies). 149 Ibid., Guideline 16. 150 Council of Europe, Recommendation Rec(2003)9 of the Committee of Ministers to Member States on measures to promote the democratic and social contribution of digital broadcasting, 28 May 2003, Appendix, Para. 21 and Recommendation Rec(2007)2 of the Committee of Ministers to Member States on media pluralism and diversity of media content, 31 January 2007, Para. 3.3.
58 The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age “Member States may impose reasonable ‘must carry’ obligations, for the transmission of specified radio and television broadcast channels and services, on undertakings under their jurisdiction providing electronic communications networks used for the distribution of radio or television broadcasts to the public where a significant number of end-users of such networks use them as their principal means to receive radio and television broadcasts. Such obligations shall only be imposed where they are necessary to meet clearly defined general interest objectives and shall be proportionate and transparent. The obligations shall be subject to periodical review.”151
The types of networks envisaged by this provision include cable, satellite and digital terrestrial broadcasting networks, but could also include other networks “to the extent that a significant number of end-users use such networks as their principal means to receive radio and television broadcasts.”152 The Council of Europe’s Committee of Ministers has further recommended that its Member States “should explore the relevance of a must-offer obligation in parallel to the must-carry rules to encourage public service media and principal commercial media companies to make their channels available to network operators that wish to carry them.” 153
29. When licensing multiplex services and electronic programme guides, States should provide a legislative basis for appropriate accommodation of, and due prominence for, minority media channels, including in minority languages.
Presence/prominence in multiplex services and electronic programme guides enhance the visibility and findability of minority media channels, including in minority languages. The promotion of such prominence could be stimulated by appropriate legislative or other measures, along the lines of those envisaged for the promotion of production and access to European audiovisual works under the EU’s Audiovisual Media Services Directive. Pursuant to Article 13 of the Directive, EU member States are required to “ensure that media service providers of on-demand audiovisual media services under their jurisdiction secure at least a 30% share of European works in their catalogues and ensure prominence of those works.”154
151 Article 31(1), Directive 2002/22/EC of the European Parliament and of the Council of 7 March 2002 on universal service and users’ rights relating to electronic communications networks and services (Universal Services Directive), as amended by Directive 2009/136/EC (Citizen rights’ Directive). 152 Ibid., Recital 44. 153 Council of Europe, Recommendation Rec(2007)2 of the Committee of Ministers to Member States on media pluralism and diversity of media content, 31 January 2007, Para. 3.3. 154 Article 13, Directive 2010/13/EU of the European Parliament and of the Council of 10 March 2010 on the co-ordination of certain provisions laid down by law, regulation or administrative action in Member States concerning the provision of audiovisual media services (Audiovisual Media Services Directive), as amended by Directive (EU) 2018/1808 of the European Parliament and of the Council of 14 November 2018. See also, ibid., Recital 69.
The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 59 30. States should endeavour to incentivize the production, dissemination and promotion of national minority content, including in minority languages, and especially online. Media support schemes should take appropriate measures to cater adequately for the needs and interests of persons belonging to national minorities. To this end, existing schemes to promote general interest or pluralistic content, or particular types of independent media or content, could emphasize the need for content corresponding to the needs and interests of national minorities, including in their own languages, and especially online. Portions of the funds available under existing schemes could be earmarked for those purposes. The establishment of dedicated funding schemes is also encouraged.
Various international or European instruments envisage support for the production or dissemination of particular types of audiovisual media content, which could offer scope for specific support for national minority content. For instance, the UNESCO Convention on the Protection and Promotion of the Diversity of Cultural Expressions calls on States Parties to “encourage the conclusion of co-production and co- distribution agreements.”155
Changing markets, financial pressures, economic austerity and new business models have affected the dynamics of public debate. This has very often left already precarious media run by or targeting national minorities in even more vulnerable positions or resulted in their closure. This underscores the need for support and subsidy schemes to include specific focuses on media and content produced by and for national minorities, including in their own languages.156 Such schemes should be based on clear, precisely-formulated, non-discriminatory and transparent criteria and be administered by independent bodies with procedural checks and balances to prevent the possibility of interference with the editorial or operational autonomy of the (media) beneficiaries of the schemes.157
155 Article 12(e), UNESCO Convention on the Protection and Promotion of the Diversity of Cultural Expressions. 156 Article 12(1)(d), ECRML; The Broadcast Media Guidelines, Guidelines 14 and 16. 157 Council of Europe, Recommendation CM/Rec(2018)1 of the Committee of Ministers to Member States on media pluralism and transparency of media ownership, 7 March 2018, Appendix/Guidelines, Paras. 2.13 – 2.15.
60 The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age Adequate financing and funding are prerequisites for the sustainability of a pluralistic media environment. Systemic underfunding of public service media and community media is a serious problem in a number of OSCE participating States, with the effect that those media are unable to embrace technological developments and as a result lag behind and are unable to fulfil their remit and make a significant contribution to media pluralism.158 In some countries, media organizations, in particular public service and community media, are in a financial crisis that threatens their very existence.
158 See generally: Council of Europe, Recommendation CM/Rec(2007)2 of the Committee of Ministers to Member States on media pluralism and diversity of media content and Recommendation CM/ Rec(2007)3 of the Committee of Ministers to Member States on the remit of public service media in the information society, both adopted on 31 January 2007.
The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 61 IV. M edia, Information Technologies and Conflict Prevention
31. States and State or public actors should refrain from disseminating, supporting or endorsing in any way disinformation, propaganda or inflammatory discourse which aim to, or are likely to, undermine friendly relations among States and/or the sovereignty of other States; obstruct integration in other States, and/or generate hostility towards particular groups, including national minorities. Internet intermediaries should uphold human rights principles, respect human rights online, and voluntarily accept and apply all international human rights and women’s rights instruments in the digital environment.
In situations involving diplomatic or political tensions between States, disinformation, propaganda and inflammatory discourse can lead to escalations in wars of words and aggravate those tensions, especially when they are disseminated in a systematic way, enabled by (automated) technological capabilities. State actors should therefore avoid having recourse to, supporting or endorsing such types of information and expression. Indeed, under the UNESCO Convention on the Protection and Promotion of the Diversity of Cultural Expressions, States are expected to “promote the use of new technologies, encourage partnerships to enhance information sharing and cultural understanding, and foster the diversity of cultural expressions.”159 At the time of the Helsinki Final Act (1975), which laid the foundations for the OSCE, the participating States committed themselves, inter alia, to promote in their relations with one another “a climate of confidence and respect among peoples consonant with their duty to refrain from propaganda for wars of aggression” against another participating State.160 In the spirit of the Bolzano/Bozen Recommendations and the Ljubljana Guidelines, participating States should refrain from using, and distance themselves from, types of content and discourse that aim to, and are likely to, adversely affect the integration of national minorities in other participating States. The OSCE participating States have moreover noted that “fomenting hatred and ethnic tension through the media, especially by governments, can serve as an early warning of conflict.”161 The HCNM has experienced that the use of divisive language in the media of participating States can be a reliable indicator of increasing tensions.
159 Article 12(d), promote the use of new technologies, encourage partnerships to enhance information sharing and cultural understanding, and foster the diversity of cultural expressions. 160 Final Act of the Conference on Security and Co-operation in Europe, Helsinki, 1 August 1975, under 1. (a) Declaration on Principles Guiding Relations between Participating States, X. Fulfilment in good faith of obligations under international law. See further: CSCE Helsinki Document – The Challenges of Change, Chapter IX – The CSCE and Regional and Transfrontier Co-operation, Paras. (3), (4) and (5). 161 Budapest Document: Towards a Genuine Partnership in a New Era, Budapest Decisions, Summit of Heads of State or Government, Budapest, 5–6 December 1994, VIII. Human Dimension, Para. 38.
62 The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 32. States may restrict or prohibit expression only in strict accordance with international or European human rights law. This means that any restriction on the right to freedom of expression must be provided by law and be a necessary and proportionate measure to achieve a stated, legitimate aim. Any prohibition of expression under domestic law must clearly correspond to, and be fully in compliance with, relevant specific provisions of international law. States should refrain from using vague or blanket terms for types of expression as a basis for content regulation, restriction or prohibition.
States may only restrict the right to freedom of expression in accordance with international or European human rights law. This means that an interference with the right to freedom of expression must meet all of the criteria set out in Article(s) 19 (and 20) ICCPR and/or Article 10 ECHR, as explained in respect of Guideline 1, above.
In addition, international human rights law also recognizes a limited number of types of expression that States must prohibit: “any propaganda for war”;162 and “any advocacy of national, racial or religious hatred that constitutes incitement to discrimination, hostility or violence.”163 States Parties to the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide are obliged to render punishable, “direct and public incitement to commit genocide.”164 States Parties to the International Convention on the Elimination of All Forms of Racist Discrimination (ICERD) are obliged to “declare an offence punishable by law all dissemination of ideas based on racial superiority or hatred, incitement to racial discrimination, as well as all acts of violence or incitement to such acts against any race or group of persons of another colour or ethnic origin, and also the provision of any assistance to racist activities, including the financing thereof.”165 Although the original text of ICERD “does not supply detailed guidance for the qualification of forms of conduct as criminal offences”, CERD General Recommendation No. 35 – Combating racist hate speech, seeks to fill that interpretive gap.166 Taking its cue from the Rabat Plan of Action on the prohibition of advocacy of national, racial or religious hatred that constitutes incitement to discrimination, hostility or violence, it considers that the following factors should be taken into account when qualifying dissemination and incitement as offences punishable by law: the content and form of speech; the economic, social and political climate; the position or status of the speaker; the reach of the speech, and the objectives of the speech.167
162 Article 20(1), ICCPR. 163 Article 20(2), ICCPR. 164 Article III, Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide. 165 Article 4, ICERD. 166 CERD, General Recommendation No. 35, Para. 15. 167 Ibid.
The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 63 It should also be stressed that according to the prohibition of abuse of rights doctrine, no State, individual, group, organization, media entity or internet intermediary may invoke the right to freedom of expression for purposes that are contrary to international human rights law. As stated in Article 5(1) ICCPR: “Nothing in the present Covenant may be interpreted as implying for any State, group or person any right to engage in any activity or perform any act aimed at the destruction of any of the rights and freedoms recognized herein or at their limitation to a greater extent than is provided for in the present Covenant.”168 Thus, the right to freedom of expression does not afford protection to racist, xenophobic or other types of “hate speech” which violate the rights of others.
Broad, vague or catch-all terms should not be used as a basis for restricting freedom of expression. Reliance on such terms in the context of the regulation of expression runs the risk of overbroad or arbitrary interpretation and implementation of relevant regulation, which in turn has a chilling effect on freedom of expression and leads to self-censorship. Broad and vague terms which cover a range of different types of expression must be assessed in the light of the scope of the right to freedom of expression, as guaranteed by international human rights law and the limitations it permits and the prohibitions it prescribes.169
33. For offensive or harmful types of expression which do not have sufficient gravity or intensity to legitimately be restricted under international law, alternative responses are called for, such as counter-speech; intercultural dialogue, including via the media and social media; and education and awareness-raising activities. Internet intermediaries should commit to eradicating online gender-based violence and allocate resources for information and educational campaigns to prevent ICT-facilitated violence against women and girls. States should support such initiatives and encourage the media, without encroaching on their editorial independence, and internet intermediaries, to do so as well.
It is well-established under international and European human rights law that the right to freedom of expression covers not only uncontroversial information and ideas, but also information and ideas that may offend, shock or disturb governments or any group in society. This is because the values of pluralism, tolerance and broadmindedness are key features of democratic societies.170
168 See also, Article 17 ECHR and Article 30 UDHR. 169 UN Human Rights Committee, GC 34, Para. 46. 170 These two sentences paraphrase a key excerpt from a seminal judgment by the European Court of Human Rights: Handyside v. the United Kingdom, 7 December 1976, Para. 49, Series A, No. 24. See also, Human Rights Committee, GC 34, Para. 11.
64 The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age The type of response required from States to counter negative and harmful types of expression will depend on the precise nature of the expression and the harm it causes. In keeping with the principle of proportionality, certain objectionable types of expression targeting persons belonging to national minorities, such as negative stereotyping (up to a certain level of intensity171) and biased or prejudicial reporting, should be countered by educational, informational and awareness-raising measures. States should wholeheartedly support such initiatives as proportionate, less restrictive measures that also contribute to sustainable solutions for filter bubbles and group enclaves. By way of contrast, criminal sanctions could be considered appropriate for the most egregious and harmful types of expression, such as incitement to genocide, violence or hatred.172
34. States should encourage the media and internet intermediaries to foster intergroup dialogue and understanding in ways that are appropriate to their roles, functions and capacities, especially in the contexts of conflict prevention and conflict resolution. The media and internet intermediaries are governed by certain duties and responsibilities whenever they exercise their right to freedom of expression.
The roles played by the media in relation to conflicts are ambiguous. On the one hand, the media can be misused as channels to spread disinformation, and aggressive and hateful content which contributes to the stoking of conflicts. OSCE participating States are “deeply concerned about the exploitation of media in areas of conflict to foment hatred and ethnic tension and the use of legal restrictions and harassment to deprive citizens of free media.”173 On the other hand, the media can serve as channels or forums in which information and perspectives are shared among different groups and the above-mentioned harmful types of expression can be countered, both pre-emptively and reactively.174
171 Aksu v. Turkey [GC], nos. 4149/04 and 41029/04, Para. 58, ECHR 2012. 172 See also in this connection, Recommendation 10, European Commission against Racism and Intolerance (ECRI), General Policy Recommendation No. 15 on combating hate speech, 8 December 2015. 173 Istanbul Summit Declaration, Summit of Heads of State or Government, Istanbul 18–19 November 1999, Para. 27. 174 CERD, General Recommendation No. 35 – Combating racist hate speech, Doc. No. CERD/C/GC/35, 23 September 2013, Para. 41.
The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 65 The challenge for States is to foster inclusive, robust public debate within the parameters of international human rights law, while effectively combating types of expression that do not enjoy protection under international human rights law. This is often a difficult exercise due to some grey areas surrounding the precise scope of protection afforded by international human rights law. In meeting this challenge, States must take full account of the potential of freedom of expression to empower individuals, including persons belonging to national minorities, as well as the harm that can be caused by extremist or abusive types of expression.175
35. States must not jam broadcast signals, block websites, web-based services (including social media services) or applications or IP-addresses from within or outside their jurisdiction, save in compliance with international human rights law and pursuant to an order by an independent court or other independent, impartial and authoritative body.
The right to freedom of expression covers the substance of information and ideas as well as the technical means used to convey them and it must be enjoyed regardless of frontiers. If individuals, including persons belonging to national minorities, are denied access to media and/or media content emanating from abroad when they wish to do so, their right to seek and access information and ideas is no longer practical and effective. This means that States should not prevent the dissemination or rebroadcast of foreign, transfrontier and global media within their jurisdiction, save in strict accordance with international human rights law.176 OSCE participating States have repeatedly underscored the importance of transfrontier aspects of freedom of expression and information.177
When participating States are confronted with societal tensions within their jurisdiction, also spurred from abroad by State or non-State actors, which involve or affect national minorities in one way or another, freedom of expression and media freedom are important resources for defusing such tensions. The media can report on and provide the public with accurate information about tensions and conflicts, which are clearly matters of utmost public interest.
175 See generally, CERD, General Recommendation No. 35 – Combating racist hate speech, Doc. No. CERD/C/GC/35, 23 September 2013. 176 See further, Guideline 26 and the accompanying explanation and references, on pages 20 and 57 of this publication and; The Bolzano/Bozen Recommendations, Recommendation 14. 177 See, for example, Document of the Moscow Meeting of the Conference on the Human Dimension of the CSCE, Moscow, 3 October 1991, Para. 26.1.
66 The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 36. Internet intermediaries should not be held liable for third-party content disseminated through their services or networks which they have not altered or edited, except when they have, or reasonably ought to have, knowledge of the illegal nature of particular content or they have refused to obey an independent and authoritative court order requiring them to block or remove illegal content and they have the technical capacity to do so. Nor should internet intermediaries be obliged to conduct general monitoring of content to ascertain the nature of third-party content disseminated through their services or networks.
When calibrating appropriate responses to third-party content that is hosted by internet intermediaries, States should take due account of the dynamics of public debate in the multimedia environment, including the amplification and aggravated impact that such content can have due to its very wide dissemination and its permanent presence online once it has been posted. For instance, the Committee of Ministers of the Council of Europe has called for a “graduated and differentiated [response] according to the part that media services play in content production and dissemination processes.”178 States should also take due account of the roles, duties, responsibilities and capabilities of relevant actors for combating such expression.179
The EU’s E-Commerce Directive180 also provides guidance as to the exemptions from liability for service providers acting as a ‘mere conduit’ for information, or those which provide ‘caching’ or ‘hosting’ services.181
178 Council of Europe, Recommendation CM/Rec(2011)7 of the Committee of Ministers to Member States on a new notion of media, 21 September 2011. 179 See generally, Council of Europe, Recommendation CM/Rec(2018)2 of the Committee of Ministers to Member States on the roles and responsibilities of internet intermediaries, 7 March 2018 and Recommendation CM/Rec(2011)7 of the Committee of Ministers to Member States on a new notion of media, 21 September 2011. 180 Directive 2000/31/EC of the European Parliament and of the Council of 8 June 2000 on certain legal aspects of information society services, in particular electronic commerce, in the Internal Market (Directive on Electronic Commerce). 181 See Articles 12-14 of the Directive. Article 15 is also of relevance, pursuant to which EU Member States are not allowed to impose a general obligation on providers to “monitor the information which they transmit or store, nor a general obligation actively to seek facts or circumstances indicating illegal activity”.
The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 67 37. States should require internet intermediaries to adopt and effectively implement clear and transparent policies and procedures governing the removal of illegal content disseminated by users through their services or networks. Those procedures should be subject to due process, including adequate oversight and effective appeal mechanisms, and ultimately be subject to independent judicial review and remedies. To deal with cases of online and ICT-facilitated violence, in particular against women and girls, internet intermediaries should put in place complaint mechanisms that are easily accessible, including from linguistic and technical perspectives, user- friendly and easy to find.
Effective strategies, proportionate to the harms caused, are required to deal with illegal third-party content that is disseminated through the services and networks of internet intermediaries. The removal of such content by intermediaries may only take place in accordance with international human rights standards as it can lead to privatized law enforcement and privatized censorship and have a chilling effect on freedom of expression. Internet intermediaries should be required to put in place all necessary checks and balances, including clear policies and effective procedures with due process guarantees, to safeguard their users’ right to freedom of expression. States should also uphold the right to an effective remedy whenever there has been a violation of the right to freedom of expression.
It is essential that States and internet intermediaries understand and appreciate that blocking and filtering of online content can lead to so-called “collateral censorship”, which can involve the removal or rendering inaccessible of lawful content or blocking of lawful services that are of relevance and interest to persons belonging to national minorities. They should accordingly avoid taking preventive measures that could render “large quantities of information inaccessible”, thereby substantially restricting the rights of internet users and having a significant collateral effect.182
182 Ahmet Yildirim v. Turkey, No. 3111/10, Para. 67, ECHR 2012.
68 The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age Note on Terminology183 Affordances The properties of a technology that show how it can be used or, in other words, the utility of a technology that is perceivable to its users.
Algorithm A computational procedure consisting of a sequence of steps in order to solve a problem.
Application A software program, often abbreviated to ‘app’ when used on mobile devices.
Beneficial ownership A situation where a (natural or legal) person enjoys the actual possession or benefits of a form of property, eg. a media company, even though its legal title is in the name of another entity.
Citizen journalist Someone who engages in journalistic activities, not in a professional capacity, but in a personal one.
Connectivity The ability to connect to, or state of being connected to, other media, computers, etc.
Data minimization The principle that no more personal data than is necessary should be stored or collected.
Data protection by design/default The principle that privacy considerations should be incorporated in product design decisions, and that privacy protective options should be selected as the default setting.
Disinformation False information that has been deliberately created to deceive others.
183 This Note on Terminology is intended as a guide for the general reader on how the HCNM is applying these terms in this specific document. They are not legal definitions. These terms may be used by the HCNM differently in other documents, depending on the context.
The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 69 Data sovereignty The principle that data are subject to the laws of the jurisdiction in which they are collected.
Echo chamber A closed system or (online) space in which similar views are amplified or reinforced by repetition.
Electronic programme guide (EPG) An application that allows users to access continuously updated menus providing programme and scheduling information about radio or television channels.
Filter bubble A situation in which a person or a group is exposed only to (ideologically) homogeneous content and is insulated from alternative and opposing views.
Fourth Estate The media or press, styled as a corrective fourth power vis-à-vis the legislative, executive and judicial branches of State power.
Gate-keeping The practice of controlling flows of information (and thus access to information), especially online.
Geo-blocking The limitation of access to internet content (sites, services or applications) based on the geographical location of the end-user.
ICT Information and Communications Technology.
IP address Internet protocol address.
IPTV Internet protocol television, which involves the delivery of television content over internet protocol networks and includes the possibility of streaming such content.
Misinformation Incorrect or inaccurate information that is misleading.
70 The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age Multiplex An electronic system that combines programme material and related and other data in a digital form and transmits it for reception by the public.
Must-carry regulation A regulatory provision that mandates access to electronic communications networks for certain parties; it is often used to promote certain types of content, such as general interest programming.
Must-offer regulation A regulatory provision that mandates certain types of media organization to make their channels available to network operators that wish to carry them.
Network neutrality The principle that internet service providers treat all data travelling via their networks equally, without discrimination as to the type of user, content, website, application or service.
Personalized content Content that is modified based on, or responsively to, personal data about the user.
Predictive analytics The practice of making (statistical) predictions about future outcomes and trends on the basis of information that has been taken from existing data sets; this practice typically involves using statistics, data mining, machine learning and artificial intelligence.
Privatized censorship Censorship that is performed by private actors (including at the direct or indirect behest of State authorities).
Privatized law enforcement The enforcement of law by private actors (as opposed to by State authorities).
Profiling The sorting of individuals into categories through (statistical) inferences based on their personal characteristics or behaviour.
The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age 71 Public watchdog An actor – traditionally a journalist, the press or the media, but nowadays also other actors like civil society organizations – that keeps a critical watch on State authorities and other influential forces in society.
Purpose limitation The principle that personal data may not be processed for purposes other than the original purposes for which the data was collected.
Ranking techniques Computational techniques used to determine the order (or ‘ranking’) in which a selection of content is presented to users.
Recommendation techniques Computational techniques used to determine which content is presented or recommended to users.
Social networking service An online platform or service that allows users to create social networks with other users.
Storage limitation The principle that personal data should not be stored longer than necessary.
Universal service obligations An obligation to ensure that certain services are made available to all end-users in a given territory, irrespective of geographical location, at a specified level of quality and at an affordable price.
Whistle-blower Someone who exposes wrongdoing by informing (‘blowing the whistle’) on unlawful or immoral actions or inaction within an organization (usually where s/he works).
72 The Tallinn Guidelines on National Minorities and the Media in the Digital Age The Organization for Security and Co-operation in Europe works for stability, prosperity and democracy in 57 States through political dialogue about shared values and through practical work that makes a lasting difference.
Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală & Nota Explicativă Februarie 2019 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală & Nota Explicativă Februarie 2019
Organizaţia pentru Securitate şi Co-operare în Europa Înaltul Comisar pentru Minorităţi Naţionale Publicate şi difuzate de Înaltul Comisar al OSCE pentru Minorităţi Naţionale (ÎCMN).
Nu ezitaţi să folosiţi informaţii din această broşură; indicarea sursei de referință va fi apreciată.
ISBN/EAN 978-90-75989-42-7
© Înaltul Comisar al OSCE pentru Minorităţi Naţionale 2019
Imprimate în Ţările de Jos
Disponibil şi în versiunea electronică la: http://www.osce.org/HCNM/thematic-recommendations-and-guidelines
Pentru informaţii suplimentare, contactaţi: Oficiul Înaltului Comisar pentru Minoritățile Naționale Prinsessegracht 22 2514 AP Haga Tel: +31 (0)70 312 5500 Fax: +31 (0)70 363 5910 E-mail: hcnm@hcnm.org www.osce.org/hcnm Cuprins
Întroducere 5
Recomandările de la Tallinn I. Mediul favorabil pentru libertatea de exprimare şi libertatea mass-media 15 II. Contextul mediatic 16 III. Pluralism şi diversitate 18 IV. Mass-media, tehnologiile informaţionale şi prevenirea conflictelor 22
Nota explicativă a Recomandărilor de la Tallinn 24
Notă privind terminologia utilizată 73
Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 3 4 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală Întroducere
o rganizația pentru Securitate și Cooperare în Europa (OSCE), prin decizia de la Helsinki din iulie 1992, a instituit funcția de Înalt Comisar pentru Minoritățile Naționale (ÎCMN), ce activează în calitate de instrument de prevenire, la o etapă cât mai timpurie posibilă, a conflictelor generate de tensiuni, în care sunt implicaţi reprezentaţi ai minorităţilor naționale. Pe parcursul perioadei de activitate de peste 25 de ani, cei cinci Înalți Comisari, care au deținut consecutiv respectiva funcție, s-au ciocnit în activitatea lor cu o serie de probleme recurente. Ca reacție de răspuns, au fost publicate opt Recomandări și Linii directoare tematice ce oferă informații și îndrumări ţărilor care se confruntă cu probleme de acest gen. Sintezele respective conțin materiale în care se descrie expertiza şi experiența acumulată cu privire la o serie de aspecte tematice selectate, și oferă o trecere în revistă detaliată și nuanțată cu privire la domeniul abordat. Acestea contribuie, de asemenea, la o mai bună înțelegere a modului, în care temele selectate afectează relațiile dintre minoritățile naționale cu alte grupuri din cadrul societăţii. În esenţă, Înaltul Comisar se bazează pe o serie de opțiuni atunci când evaluează măsurile potrivite care ar putea fi utilizate în prevenirea conflictelor cu implicarea minorităților naționale.
Primele trei seturi de Recomandări (Recomandările de la Haga cu privire la drepturile la educație ale minorităților naționale, Recomandările de la Oslo cu privire la drepturile lingvistice ale minorităților naționale și Recomandările de la Lund cu privire la participarea efectivă a minorităților naționale la viața publică) se referă, în primul rând, la drepturile standard ale minorităților în domenii precum educația, limba vorbită și participarea la viața publică. În următoarele două publicații (Linii directoare cu privire la utilizarea limbilor minoritare în media audiovizuală și Recomandările cu privire la rolul poliției în societățile multietnice) sunt abordate provocările specifice cu care se confruntă multe ţări, în vederea asigurării accesului minorităților la media audiovizuală în limbile vorbite de către aceştia și în vederea asigurării unui rol eficient al poliţiei într-o societate diversă din punct de vedere etnic. În Recomandările de la Bolzano/Bozen cu privire la rolul minorităților naționale în relațiile interstatale sunt abordate condițiile în care statele pot sprijini minoritățile care locuiesc în alte țări, precum și limitările specifice în acest sens. Recomandările de la Ljubljana cu privire la integrarea societăților diverse se referă la consolidarea integrării și coeziunii societăților caracterizate de diversitatea multietnică. Recomandările recente de la Graz privind accesul la justiție și minoritățile naționale se concentrează asupra condițiilor necesare în vederea asigurării unui acces egal și efectiv la justiție pentru toți.
Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 5 Recomandările abordate în acest document reprezintă o continuitate a activității tematice a ÎCMN, realizate într-un domeniu de politici foarte important și anume – mass-media și utilizarea tehnologiilor informaționale. Acestea pot juca un rol esențial în prevenirea sau declanșarea unor conflicte cu implicarea minorităților naționale sau cu influență asupra acestora, lucru care constituie o preocupare majoră a ÎCMN. În același timp, mass-media și tehnologiile informaționale pot contribui considerabil la soluționarea conflictelor, la procesul de consolidare a păcii și la cel de reconciliere. Prin Recomandările din acest document se face o clarificare cu privire la drepturile minorităților într-un domeniu specific și anume – libertatea de exprimare și mass-media – precum și relevanța acestora în prevenirea conflictelor. Acestea abordează provocările specifice cu care se confruntă statele participante OSCE, în special referitor la modul de aplicare efectivă a dreptului la libertatea de exprimare în societățile diverse, oferind îndrumări cu privire la crearea și susținerea în era digitală a unor structuri și procese care vor facilita discuţiile pluraliste între comunitățile majoritare și minoritare, precum și în cadrul acestora. În situaţiile de conflict se atestă, din ce în ce mai mult, rolul important pe care îl joacă mass-media și tehnologiile de comunicare. Adesea, se abuzează de acestea în mod intenționat pentru a crea anumite tensiuni. Cu toate acestea, mass-media și tehnologiile de comunicare pot servi drept instrument influent de promovare a dialogului și a bunei înțelegeri.
În sensul larg al Recomandărilor de la Ljubljana se consideră că informația și comunicarea, promovate cu ajutorul tehnologiilor disponibile, pot facilita deliberarea democratică, participarea la dezbaterile publice și la viaţa publică, precum și integrarea societăților diverse. Acestea pot, de asemenea, avea importante dimensiuni transnaționale și internaționale. Dreptul de a căuta, primi și difuza informații și idei există, indiferent de frontiere, și este important ca statele să garanteze acest drept în relațiile lor reciproce. Acest drept ar trebui să fie garantat oricărei persoane, inclusiv în ceea ce privește accesul la mass-media, fără discriminare pe motive etnice, culturale, lingvistice sau religioase.1 Mai mult ca atât, statele participante OSCE s-au angajat să pună la dispoziție informații care să ajute mass-media electronică să ia în considerare, în programele sale, identitățile etnice, culturale, lingvistice și religioase ale minorităților naționale.2
1 A se vedea Articolul 2 al ICCPR. 2 A se vedea: Raportul de la întrunirea experților CSCE privind minoritățile naționale, Geneva, 1991. A se vedea, de asemenea, Recomandările de la Bolzano/Bozen privind rolul minorităților naționale în relațiile interstatale (Recomandările de la Bolzano/Bozen), Recomandarea 14; Liniile directoare privind utilizarea limbilor minoritare în media audiovizuală (Linii directoare privind media audiovizuală), Recomandarea 13.
6 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală Recomandările incluse în acest document au fost, de asemenea, inspirate şi de Recomandările de la Bolzano/Bozen cu referire la rolul minorităților naționale în relațiile interstatale, din considerente că dimensiunea transnațională și internațională a libertății de exprimare este esențială pentru multe minorități naționale care doresc să mențină legături culturale, lingvistice, politice și de altă natură cu statele „înrudite” sau cu statele vecine.3 Mai mult ca atât, implicarea activă a statelor în probleme de acest gen s-a dovedit a fi generatoare de situaţii tensionante, fiind adesea necesară intervenția ÎCMN pentru a sprijini eforturile de promovare a unei abordări în favoarea accesului minorităților la platformele media și de comunicare din statele vecine, și stabilirea, totodată, a unui echilibru în raport cu alte obiective legitime. Prin urmare, prin aceste Recomandări se recunoaște rolul complementar pe care îl are mass- media în promovarea coeziunii sociale în cadrul Statelor, garantând respectarea drepturilor omului la libertatea de exprimare și a drepturilor culturale fără limitări condiționate de frontierele de stat.
Într-o societate democratică pluralistă este nevoie de un spațiu amplu de interacțiune, deliberări și dezbateri pe teme de importanță și interes pentru populație. Spațiile de acest gen ar trebui să fie incluzive astfel încât toți membrii societății, inclusiv minoritățile naționale, să aibă acces la ele fără discriminare și să participe efectiv la deliberările care au loc în spațiile respective. Spațiile incluzive pentru deliberări permit interacționarea între diferite grupuri din societate, să-și exploreze și dezvolte identitatea, să-și prezinte punctele de vedere și să facă schimb de informații și perspective. Realizarea, în diferite societăți, a activităților de acest gen poate juca un rol esențial în îmbunătățirea înțelegerii și în reducerea intoleranței și a neîncrederii reciproce în cadrul acestora, ceea ce, în consecință, va asigura consolidarea integrării, a coeziunii și a stabilității în societate. Acestea pot, de asemenea, constitui garanții valoroase împotriva tensiunilor și a conflictelor sociale.
În afară de faptul că sunt incluzive, spațiile destinate deliberărilor ar trebui să fie și pluraliste. Acestea trebuie să permită realizarea unor dezbateri publice solide, în care să fie exprimate diverse puncte de vedere și perspective, chiar dacă sunt considerate ofensatoare de către unii, inclusiv cele prin care este criticat statul sau un oarecare membru al societății, reprezentant al majorității sau a minorității. Acest principiu este bine stabilit în legislația europeană și internațională privind drepturile omului, însă, merită a fi reamintit că de cele mai multe ori, în fierbințeala discuțiilor politice, nu i se acordă atenția cuvenită. În afară de aceasta, exercitarea dreptului la
3 „Acest termen a fost folosit pentru descrierea statelor ale căror populație majoritară are caracteristici etnice sau culturale comune cu populația minoritară a unui alt stat. [...] În plus, conceptul de „rudenie” este considerat ca fiind unul dintre conceptele esențiale contestate, cu privire la care nu s-a convenit asupra unei definiții științifice sau juridice. Din aceste considerente, termenul „stat înrudit” [...] se va folosi cu anumite rezerve de rigoare”. A se vedea: Recomandările de la Bolzano/Bozen privind rolul minorităților naționale în relațiile interstatale (Recomandările de la Bolzano/Bozen), p. 3.
Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 7 libertatea de exprimare este reglementată de anumite îndatoriri și responsabilități. Toți cei care participă la o dezbatere publică – membrii comunității majoritare și minoritare deopotrivă - trebuie să respecte aceste îndatoriri și responsabilități. Când se spune “toată lumea” se face referinţă atât la persoanele fizice, cât și la persoanele juridice, adică persoanele individuale, precum și organizațiile media, intermediarii de internet, organizațiile societății civile etc. Îndatoririle și responsabilitățile de acest gen presupun evitarea insultelor nejustificate și a utilizării stereotipurilor negative cu referire la anumite persoane fizice, grupuri sau comunități.
Legislaţia europeană și internațională privind drepturile omului prevede, de asemenea, și anumite limitări în exercitarea dreptului la libertatea de exprimare, însă acest drept nu trebuie să fie îngrădit într-o măsură mai mare decât este prevăzut de standardele internaționale recunoscute. Limitările admisibile trebuie să fie prevăzute de lege, să urmărească unul dintre obiectivele legitime, stabilite în mod expres în legislaţia europeană și internațională, și să fie necesare și proporționale cu realizarea obiectivului declarat. Legislaţia europeană și internațională privind drepturile omului recunoaşte, de asemenea, un număr limitat de tipuri de exprimare, care ar trebui să fie sancționate de state prin lege, și anume: instigarea directă și publică la comiterea genocidului și diseminarea în orice mod a ideilor bazate pe superioritate rasială sau ură, instigarea la discriminare rasială, precum și instigarea la acte de violență împotriva oricărei alte rase sau grup de persoane de altă culoare sau origine etnică. Legislaţia europeană și internațională recunoaşte, de asemenea, un număr limitat de tipuri de exprimare a opiniei, care ar trebui interzise de state, în special: propaganda de război și promovarea, în orice mod, a urii naționale, rasiale sau religioase, care constituie o instigare la discriminare, ostilitate sau violență. Tipurile de exprimare de acest gen nu trebuie să-și aibă locul în dezbaterile publice.
Totuși, rar se întâmplă ca spațiile pentru deliberări incluzive și pluraliste să apară spontan. Acestea trebuie să fie facilitate, cultivate și apărate cu vigilență. Statele pot juca un rol determinant în garantarea existenței unor spații de acest gen, în primul rând, prin protejarea oricărei persoane care doreşte să participe la dezbateri publice, fie că este vorba de jurnaliști, profesioniști din domeniul media, bloggeri, reprezentanți ai organizațiilor societății civile, cadre universitare sau de alte persoane. Statele ar trebui, de asemenea, să se asigure de faptul că persoanele care doresc să contribuie la dezbaterile publice, să nu fie supuse amenințărilor sau violenței, și să întreprindă măsuri eficiente împotriva violenței pe motive de gen sau a amenințărilor cu violența de această natură. Statele trebuie să asigure o astfel de protecție chiar și atunci când ideile exprimate constituie o critică la adresa statului, a unui grup din societate sau a unui anumit membru al societății, sau când ideile respective pot fi considerate de către unii ca fiind ofensatoare.
8 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală Un al doilea rol determinant, pe care statele îl pot juca în vederea garantării existenței unor spații de acest gen, constă în întreprinderea măsurilor menite să asigure durabilitatea și vitalitatea mass-mediei și a conținuturilor pluraliste, care să servească în mod adecvat toate grupurile din societate, inclusiv minoritățile naționale. Astfel de măsuri ar trebui să țină cont de necesitatea de a echilibra conţinutul media de interes public destinat tuturor grupurilor din societate și conținutul media corespunzător specificului cultural și lingvistic al minorităților naționale.
Centrarea acestor Recomandări asupra subiectului mass-media derivă din rolul fundamental pe care îl joacă mijloacele de informare în masă în vederea creării spațiilor pentru deliberări incluzive și pluraliste în societate. Media informează și influențează opinia publică în ceea ce privește diversitatea în societate; acționează ca organ public de supraveghere menit să responsabilizeze entitățile statale sau actorii nestatali atunci când există riscul ca acțiunile acestora să contribuie la intensificarea divizărilor și chiar să ducă la conflict; media creează forumuri și canale prin care se desfășoară dezbateri publice; oferă anumitor grupuri, inclusiv minorităților naționale, canale proprii prin intermediul cărora aceștia să poată menține, dezvolta și transmite cultura și limba lor. Există o serie de alți actori online care își asumă, tot mai mult, acest rol, în diferite măsuri și prin modalități variate.
Recomandările se bazează pe abordările ÎCMN cu privire la mass-media și minoritățile naționale, abordări care se actualizează în permanență. Primele recomandări cu referire la mass-media au fost emise în 2003, cu accent special, la acea etapă, pe utilizarea limbilor în media audiovizuală. În cazul acestor Recomandări, se merge pe o viziune mai largă asupra mass-media și a rolului acesteia în societate. În mod special se pune accent pe evoluția digitală în spațiul mediatic din 2003 până în prezent, care este în continuă dezvoltare. În prezentul document sunt incluse, de asemenea, abordări privind integrarea societăților diverse, după cum au fost enunțate în Recomandările de la Ljubljana, precum și rolul pe care îl poate juca media în facilitarea sau obstrucționarea acestui proces.
Era digitalizării este caracterizată prin apariția noilor tehnologii de informare și comunicare, iar împreună cu acestea și a numeroaselor oportunități și provocări pentru libertatea de exprimare. Pe măsura evoluării internetului, arhitectura acestuia a devenit mai participativă, lucru care, în paralel cu comunicarea de masă convențională, facilitează și apariția unei auto-comunicări de masă. Persoanele fizice și organizațiile au posibilitatea să se exprime și să participe la dezbateri publice mult mai ușor decât în trecut. Mai mult ca atât, aceste evoluții au dus la o creștere rapidă a diverse medii de socializare online (sau a rețelelor de socializare), dintre care unele au devenit mijloace de comunicare consacrate și surse de informare pentru un număr mare de persoane.
Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 9 Creșterea dependenței societății de tehnologiile digitale s-a soldat cu consecințe considerabile pentru sectorul mediatic. În trecut, actorii principali care furnizau și mediau conținutul destinat publicului erau sursele instituționalizate de informare în masă. În prezent, însă, mari cantități de conținut informaţional se elaborează și difuzează prin intermediul rețelelor de socializare de către persoane fizice. Această dinamică a distribuirii conținutului în rețea a condus la o diminuare a numărului de puncte comune de referință, tradițional furnizate de media audiovizuală și presa scrisă. Se atestă o personalizare a activităților și experiențelor de comunicare și informare, fapt confirmat de tehnicile de căutare, clasificare și recomandare utilizate de operatorii reţelelor de socializare. Acest fapt poate afecta interacțiunea interpersonală și cea dintre grupuri, cât și deliberările online. În general vorbind, există anumite tensiuni între oportunitățile disponibile de căutare, recepționare și transmitere a informației și posibilitățile pentru deliberări online, pe de o parte, și tendința de izolare informațională și fragmentare a societății asistată de tehnologii, pe de altă parte. Aceste complexități și contradicții creează provocări majore atât pentru legiuitori, cât și pentru factorii de decizie.
Acest set de recomandări include patru părți, concentrându-se pe: libertatea de exprimare și mass-media; contextul mediatic; pluralism și diversitate; mass-media, tehnologiile informaționale și prevenirea conflictelor. Aceste domenii tematice sunt interdependente. În prima parte sunt definite principiile și drepturile care stau la baza creării și modelării unui mediu favorabil pentru libertatea de exprimare și pentru mass-media. În cea de-a doua parte sunt descrise evoluțiile din sectorul mediatic, în condiţiile în care societatea devine din ce în ce mai dependentă de tehnologiile digitale, de informare și comunicare, în special de internet. Cea de-a treia parte se referă la caracterul complex al acestor schimbări în ceea ce privește pluralismul și diversitatea în societate și în mass-media. Ultima parte se centrează pe prevenirea conflictelor, perceput drept element-cheie a conceptului OSCE de securitate comprehensivă.
Conceptul OSCE de securitate comprehensivă cuprinde trei dimensiuni distincte, dar interdependente: dimensiunea politico-militară, dimensiunea economică și de mediu, și dimensiunea umană. În noțiunea de securitate comprehensivă sunt integrate niveluri diferite de securitate: securitatea colectivă la nivel internațional și regional; securitatea națională; și securitatea umană, care vizează deopotrivă membrii comunităților majoritare și minoritare. În ultima vreme se face referire inclusiv la securitatea informației și securitatea cibernetică. OSCE recunoaște că egalitatea de gen la fel completează noțiunea de securitate comprehensivă și se angajează să integreze perspectiva de gen în toate dimensiunile abordate.4
4 Planul de acțiuni al OSCE din 2004 privind promovarea egalității de gen.
10 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală Deși tematica prevenirii conflictelor are mai degrabă un caracter structural, în cadrul prezentelor Recomandări aceasta este examinată și dintr-o perspectivă transversală, anume reieșind din considerentul că mijloacele de informare în masă și tehnologiile informaționale ar trebui să contribuie la crearea condițiilor necesare pentru exercitarea libertății de exprimare și abilității tuturor grupurilor din societate de a participa la dezbaterile publice. Beneficiul net al contribuției mass-media, care constă în sporirea deliberărilor și a înțelegerii între grupuri, precum și în reducerea tensiunilor și prevenirea conflictelor, are implicații directe asupra aspectelor de securitate.
Deși aceste Recomandări sunt adresate în primul rând statelor participante OSCE, promovarea și implementarea acestora va depinde în mare măsură de implicarea și cooperarea constructivă a autorităților statelor cu o gamă largă de actori și părți interesate la nivel internațional, național și subnațional, inclusiv cu (organisme specializate ale unor) organizații interguvernamentale, reprezentanți ai grupurilor minoritare, autorități naționale independente de reglementare în domeniul mass- media, furnizori de servicii media, intermediari de servicii pe internet, societatea civilă și mediul academic.
Statele participante OSCE sunt încurajate să adopte acest set de Recomandări, care se înscriu în spiritul general al cadrului de cooperare al OSCE, recunoscând în mod corespunzător mandatele specifice ale instituțiilor OSCE, în special cel al ÎCMN, al Biroului pentru Instituțiile Democratice și Drepturile Omului (ODIHR) și al reprezentantului OSCE pentru libertatea mass-media (RFoM), în calitate de instrumente esențiale pentru prevenirea conflictelor, asigurarea respectării drepturilor omului și promovarea toleranței între grupurile etnice. Statele participante OSCE sunt încurajate, de asemenea, să coopereze constructiv între ele în ceea ce privește aspectele abordate în prezentele Recomandări.
Termenul “minoritate națională”, în sensul utilizat în aceste Recomandări, se referă la o gamă largă de persoane care aparțin diverselor comunități etnice, religioase, lingvistice și culturale, indiferent de faptul dacă aceste comunități sunt recunoscute sau nu de către statele în care acestea își au reședința, și indiferent de felul în care acestea se identifică. În afară de aceasta, „minoritate națională” sau „minoritate” este adesea folosit ca prescurtare pentru a înlocui expresia „persoanele care aparțin minorităților naționale”. Acest lucru nu implică faptul că toate principiile, drepturile minorităților și opțiunile de politici prezentate în acest document se aplică în fiecare situație în mod similar. Spre deosebire de standardele de bază în domeniul drepturilor omului care se aplică în mod egal față de toți, politicile însă, urmează a fi ajustate circumstanțelor, astfel încât să răspundă în mod eficient provocărilor și nevoilor diferitor minorități, pentru a asigura exercitarea acestor drepturi în practică.
Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 11 Conținutul politicilor privind mass-media poate depinde de factori precum: dimensiunea numerică a minorității naționale, concentrarea geografică și localizarea acesteia, de faptul dacă are sau nu o limbă proprie, de nivelul de integrare a acesteia, de faptul dacă menţine legături strânse cu alte țări, precum și de nevoile sociale, economice și culturale ale acesteia, pe lângă multe alte considerente. În afară de aceasta, diferite mijloace de informare în masă se deosebesc prin obiective, funcționalități, acoperire, impact și disponibilități diferite. Oamenii folosesc diverse surse media în scopuri diferite și în moduri diferite. Elaborarea politicilor privind mass-media în era digitală trebuie să țină cont de faptul că multe persoane dețin identități multiple ce pot fi invocate în diverse moduri, perioade și contexte diferite.
În ultimii ani, odată cu apariția și consolidarea internetului ca mijloc dominant de comunicare, societatea s-a orientat în mod semnificativ spre utilizarea tehnologiilor digitale în scopul comunicării și accesării informației. Pentru a descrie această adoptare masivă a tehnologiilor digitale și, în același timp, pentru a prezenta impactul social al acestui fenomen, au apărut termeni precum „era digitală” și „societatea informațională”.
Totuși, este important să se înţeleagă că așa-numita eră digitală nu este exclusiv digitală. Acest termen denotă mai degrabă centralitatea dimensiunii digitale, dar nu sugerează că aceasta este și atotcuprinzătoare. Era actuală se caracterizează, mai degrabă, printr-o coexistență a diferitor tipuri de media într-un spațiu în plină evoluție. Mijloacele de informare tradiționale mai continuă să joace un rol important în viața de zi cu zi, precum și în procesele de ordin legislativ și de elaborare a politicilor. Totuşi, acestea trebuie neapărat să fie privite în relație cu media digitală. Este vorba de o relație de complementaritate și continuitate, dar și de adaptare, înlocuire și poate chiar dezagregare.
Prezentele Recomandări se bazează pe prevederi concrete ale dreptului internațional și european privind drepturile omului, standarde de politici în domeniul mass-media și comunicare, precum și pe interpretările contemporane și de perspectivă ale acestora. Unele dintre aceste instrumente sunt juridic obligatorii pentru toate sau unele state participante OSCE, pe când altele poartă un caracter politic, ceea ce înseamnă că prezintă valori de referință, convingere sau inspirație. Ansamblul de standarde internaționale, prezentate în Nota explicativă, este mai degrabă unul reprezentativ decât exhaustiv. Recomandările nu doar se conformează acestor standarde, ci se dezvoltă pe baza acestora pentru a reflecta evoluția tehnologică în plină expansiune. Adesea evoluțiile de acest gen necesită o gândire nouă cu privire la modul în care pot fi aplicate cel mai bine principiile libertății de exprimare într-un context tehnologic și societal în continuă schimbare a societăților diverse.
12 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală Având în vedere ritmul rapid de dezvoltare a lucrurilor în era digitală a zilelor de azi, trebuie să menționăm că am încercat să facem referire și să includem în acest document toate deciziile legislative și evoluțiile cele mai recente, relevante acestui domeniu, înregistrate până la data finalizării procesului de elaborare a acestor Recomandări, care s-a încheiat oficial la 17 decembrie 2018. Din acest motiv, orice alte evoluții, care au avut loc după această dată nu vor apărea în text.
De asemenea, ar trebui menționat faptul că, deși Recomandările de la Tallinn au beneficiat, fără îndoială, de contribuția și sugestiile unei vaste echipe multidisciplinare de experți, Recomandările ca atare se bazează pe experiența specifică a ÎCMN și nu reflectă opiniile unui expert anume. În același timp, Instituția Înaltului Comisar pentru Minoritățile Naționale îşi exprimă recunoştinţa faţă de, foştii și actualii, membri ai personalului ÎCMN, precum și faţă de o serie de experți și practicieni din afara instituției pentru această ultimă contribuţie la seria curentă de Recomandări şi Linii directoare tematice. În mod special, Tarlach McGonagle merită întreaga apreciere pentru munca sa excepțională de compilare, colaţionare și corelare a diferitelor direcţii de cercetare care alcătuiesc acest set unic de 37 de recomandări. Mulțumiri speciale sunt adresate, de asemenea, lui Henrik Villadsen, Iryna Ulasiuk și Michael Angermann pentru coordonarea procesului de elaborare și revizuire a procesului de la început şi până la sfârșit. Textul final a mai beneficiat şi de contribuția importantă a experților internaționali, acordată pe parcursul procesului de revizuire. În acest sens, doresc să aduc mulțumiri experților Sally Broughton-Micova, Boriss Cilevičs, Vincent de Graaf, Pierre François Docquir, Jennifer Jackson-Preece, Tove Malloy, Toby Mendel, Tom Moring, Dmitry Nurumov, Federica Prina, Eugenia Siapera și Mark Thompsonpentru pentru bunăvoinţa lor de a lucra împreună cu noi la acest set de Recomandări și de a împărtăşi experiența și cunoștințele lor în acest domeniu.
Exprimăm, de asemenea, recunoştinţa noastră reprezentantului OSCE pentru libertatea media (RFoM) și Secțiunii Gender a Secretariatului OSCE pentru colaborare instituțională excelentă. În acest sens, aduc mulţumiri speciale lui Amarsanaa Darisuran (Secțiunea Gender, Secretariatul OSCE) și Andrey Rikhter (RFoM). Aceștia nu doar au contribuit la elaborarea Recomandărilor, dar au propus noi perspective de abordare a acestora. Colaborarea lor excelentă demonstrează o dată în plus beneficiile lucrului în echipă și valoarea adăugată a unei relații de lungă durată între instituțiile noastre.
Sunt convins că Recomandările de la Tallinn privind minoritățile naționale și mass- media în era digitală vor servi - pentru toate cele 57 de state participante OSCE – drept punct de referință important și oportun în acest domeniu dinamic și fluid. Prin
Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 13 urmare, încurajez toate guvernele și parlamentele din spațiul OSCE să le utilizeze în calitate de principii directoare în activitatea lor zilnică de elaborare a politicilor cu privire la mass-media cu impact asupra minorităților și comunităților diverse.
Lamberto Zannier Înaltul Comisar OSCE pentru Minorităţi Naţionale Haga, 13 februarie 2019
14 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală Recomandările de la Tallinn privind Minoritățile Naționale și Mass-Media în Era Digitală I. Mediu favorabil pentru libertatea de exprimare și libertatea mass-media
1. Statele ar trebui să întreprindă toate măsurile necesare pentru a asigura faptul ca, în era digitală, oricine, inclusiv persoanele care aparțin minorităților naționale, să își poată exercita dreptul la libertatea de exprimare în mod practic și efectiv. Acest lucru include dreptul de a căuta, primi și difuza informații, indiferent de frontiere, în limbile și prin mijloacele media la alegerea lor.
2. Statele ar trebui să întreprindă toate măsurile necesare în vederea creării unui mediu favorabil pentru dezbateri publice solide și pluraliste, la care să poată participa în mod efectiv toată lumea, inclusiv persoanele care aparțin minorităților naționale, și în cadrul cărora să-și poată exprima opiniile, ideile și identitățile fără teamă.
3. Statele ar trebui să instituie sisteme eficiente de protecție juridică și practică, care să garanteze siguranța și securitatea tuturor celor care doresc să participe la dezbateri publice. Acest lucru necesită aplicarea eficientă a legislației şi penalizarea amenințărilor și a violenței îndreptate împotriva jurnaliștilor și a altor actori mass-media, precum și urmărirea penală a autorilor abuzurilor de acest gen. Sistemele de protecție trebuie să fie pe deplin aplicabile și accesibile persoanelor care aparțin minorităților naționale și să răspundă nevoilor acestora, inclusiv din perspectiva egalității de gen. Sistemele menționate ar putea include mecanisme specializate de protecție, după necesitate.
4. Demnitarii de stat și/sau funcționarii publici nu ar trebui să aducă amenințări sau să submineze activitatea jurnaliștilor și a altor actori mass-media, sau să instige la ură sau discriminare împotriva acestora, pe motivul apartenenței lor la o minoritate națională sau pentru reportajele lor ce vizează minoritățile naționale. De asemenea, demnitarii și funcționarii nu ar trebui să atace integritatea jurnaliștilor sau a altor actori mass-media, prin lansări de acuzații intenționat eronate împotriva acestora, punând astfel în pericol siguranța acestora. Dimpotrivă, amenințările și actele de violență împotriva jurnaliștilor și a altor actori mass-media, indiferent de sursa și natura acestora, ar trebui să fie condamnate în mod public și fără echivoc.
Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 15 5. Statele ar trebui să întreprindă toate măsurile necesare, inclusiv de reglementare, pentru asigurarea faptului că elementele cheie ale unui mediu ce favorizează libertatea de exprimare, dezbaterile publice și din spațiul media, sunt protejate prin lege, politici și practici corespunzătoare. Aceste elemente cheie includ un cadru legislativ și de politici efectiv cu privire la egalitate și nediscriminare; un sistem de protecție a minorităților naționale și a drepturilor acestora; un regim eficient pentru asigurarea libertății informației; pluralismul spațiului mediatic în evoluție; precum și cultura unei mass-media independente, inclusiv în ceea ce vizează organismele naționale de reglementare și de funcționare a serviciilor publice, comerciale, comunitare și a altor spații media.
6. Dacă încă nu au realizat aceste lucruri în practică, statele sunt încurajate să elaboreze, adopte și să implementeze o politică clară care să asigure realizarea efectivă a dreptului la libertatea de exprimare în era digitală pentru fiecare, inclusiv pentru persoanele care aparțin minorităților naționale, femei şi bărbați deopotrivă. Procesul de elaborare a unei astfel de politici ar trebui să implice o gamă largă de părți interesate, inclusiv reprezentanți ai grupurilor minorităților naționale, a autorităților naționale independente de reglementare a mass-media, a companiilor mass-media, intermediarilor de servicii de internet, reprezentanților societății civile și ai mediului academic. Statele ar trebui să asigure participarea egală a femeilor și bărbaților în cadrul acestor procese.
II. Contextul mediatic
7. Statele ar trebui să elaboreze și să implementeze o serie de măsuri menite să asigure faptul că persoanele care aparțin minorităților naționale pot beneficia din plin de oportunitățile de a căuta, recepționa și transmite informații și idei de orice natură în cadrul mediatic curent, indiferent de frontiere. Abundența informațiilor și a mijloacelor de informare în masă nu diminuează, totuși, obligațiile actuale ale statului de: – a asigura accesul efectiv al persoanelor care aparțin minorităților naționale la oportunități de exprimare de acest gen și la resursele informaționale; și – a sprijini și/sau facilita producerea de conținut de către și pentru minoritățile naționale, inclusiv în limbile acestora, precum și difuzarea conținutului respectiv pe o gamă variată de platforme.
8. Statele ar trebui să asigure faptul că obligațiile de deservire universală sunt pe deplin aplicate în practică în reglementarea sectorului de comunicații, inclusiv în ceea ce privește minoritățile naționale și alte comunități care locuiesc în mediul rural și în zone izolate din punct de vedere geografic sau care sunt marginalizate în alt mod. Aceste obligații includ furnizarea unor servicii de comunicații electronice
16 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală de calitate și la un preț accesibil, precum și o conexiune stabilă și fiabilă la rețeaua publică de comunicații prin intermediul telefoniei (mobile) și a internetului.
9. Statele ar trebui să asigure faptul ca orice persoană, de orice vârstă și gen, aparţinând oricărei pături sociale, să-și poată dezvolta un set de abilități, care să-i permită să acceseze, înțeleagă, analizeze, critice, evalueze, utilizeze și să creeze conținut media, inclusiv conținut pentru media online şi media digitală. În vederea realizării acestui obiectiv, statele ar trebui să întreprindă măsuri eficiente de alfabetizare a populației în vederea utilizării mijloacelor de informare în masă, inclusiv în limbile minorităților naționale.
10. Statele ar trebui să adopte măsuri necesare și eficiente de încurajare sau, după caz, să solicite intermediarilor de servicii de internet aflați în jurisdicția acestora să aplice procedurile necesare de diligență pentru protecția drepturilor omului în toate operațiunile lor și, în acest context, să țină cont de implicațiile pe care le poate avea activitatea lor asupra drepturilor minorităților naționale, inclusiv să ia măsurile de rigoare pentru eliminarea tuturor formelor de violență online împotriva femeilor. Toate aceste măsuri, întreprinse atât de state cât și de intermediarii de servicii pe internet, în care ar putea intra şi mecanismele de auto reglementare și/ sau cele de co-reglementare, ar trebui să corespundă totalmente interpretărilor în continuă evoluție ale legislației internaționale și europene în domeniul drepturilor omului, inclusiv privind dreptul la nediscriminare, respectarea confidenţialităţii şi protecția datelor cu caracter personal, și să fie informați cu privire la progresele relevante de ordin tehnologic și de reglementare.
11. Intermediarii de servicii pe internet ar trebui să fie autorizați și încurajați să ofere servicii în limbile minorităților naționale. Aceștia ar trebui să fie încurajaţi, de asemenea, să elaboreze și să implementeze planuri strategice și măsuri concrete pentru a crește disponibilitatea, accesibilitatea, proeminența și capacitatea de identificare a conținutului online produs de minoritățile naționale, inclusiv în limbile acestora. Intermediarii de servicii, care utilizează sisteme de căutare sau de recomandare bazate pe algoritmi, ar trebui să fie încurajați să asigure o mai mare transparență în ceea ce privește modul de funcționare a acestor sisteme și impactul pe care acestea îl pot avea asupra conținutului produs de minorități. Aceștia ar trebui să asigure, totodată, un nivel sporit de autonomie individuală asupra datelor cu caracter personal și asupra preferințelor de utilizate de indivizi, inclusiv asupra acelor date care permit (sau nu) identificarea lor ca persoane ce aparțin minorităților naționale.
Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 17 III. P luralism și diversitate
12. Statele sunt încurajate să adopte o serie de măsuri menite să sprijine inițiativele mass-media de promovare a dialogului intercultural prin oferirea de conținut, programe și servicii întregii societăți, și astfel să mențină puncte de referință comune. Statele ar trebui să susțină minoritățile naționale în producerea de conținut propriu și în diseminarea acestuia pe scară largă pe platforme diverse. Măsurile întreprinse în vederea oferirii sprijinului de acest gen nu ar trebui să interfereze cu independența editorială și operațională a mass-media.
13. Statele pot folosi măsuri de reglementare sau de altă natură cu scopul de a promova utilizarea anumitor limbi în mass-media, inclusiv limba/limbile de stat/ oficiale sau alte limbi, în vederea consolidării coeziunii și integrării societății sau pentru a încuraja utilizarea unei limbi de comunicare comună, cu condiția ca obiectivele urmărite să fie legitime și fără echivoc, iar prevederile reglementărilor în acest sens să fie proporționale cu obiectivele stabilite. În mod similar, statele pot promova utilizarea limbilor minorităților naționale, care constituie o componentă esențială a identității acestora. Orice măsură de promovare a utilizării anumitor limbi în mass-media ar trebui să urmărească satisfacerea rezonabilă și echitabilă a nevoilor și intereselor diferitelor grupuri lingvistice din cadrul societăţii.
14. Introducerea unor cote de utilizare a limbilor de difuzare în media audiovizuală publică (digitală) este permisibilă dacă acest lucru nu contravine legislației internaționale și europene privind drepturile omului și a legislației privind mass-media, în special în ceea ce privește proporționalitatea acestora cu obiectivele declarate. Acestea nu trebuie să urmărească scopul sau efectul de restricționare injustă a utilizării altor limbi, în special a limbilor minorităților naționale. Impunerea unor cote rigide de utilizare a limbilor de către furnizorii de servicii media privați ar putea intra în conflict cu principiul libertății de exprimare. Acest lucru ar trebui să fie evitat prin aplicarea unor măsuri menite să promoveze un spațiu comun de comunicare. Principiile pluralismului și a diversității ar trebui să fie reflectate inclusiv în măsurile de aplicare a cotelor lingvistice în domeniul cinematografiei sau a industriei muzicale. Cotele lingvistice nu ar trebui fie aplicate în domeniul publicității.
15. Statele pot solicita furnizorilor publici de servicii media, și pot încuraja media audiovizuală în general, să întreprindă măsuri rezonabile de traducere a conținutului media din limba/limbile de stat/oficiale în limbile minorităților naționale și viceversa, cu scopul de a spori accesibilitatea lingvistică pentru întreaga societate la ambele tipuri de conținut, și de a contribui astfel la promovarea
18 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală dialogului intercultural. Astfel de solicitări adresate furnizorilor publici de servicii media ar trebui să fie clar prevăzute în legislație și ar trebui să fie proporționale cu obiectivul urmărit. Furnizorii de servicii media audiovizuale liniare, care difuzează conținut în limbile minorităţilor, nu ar trebui să fie supuși unor cerințe excesiv de restrictive sau disproporționate în ceea ce privește subtitrarea, dublarea, post- sincronizarea sau traducerea sub orice altă formă.
16. Anunțurile difuzate cu privire la serviciile publice ar trebui să fie traduse în limbile minorităților naționale, după caz, și diseminate în mod echitabil și nediscriminatoriu cu ajutorul mijloacelor media, inclusiv cele gestionate de grupurile minoritare.
17. Statele ar trebui să întreprindă măsuri efective pentru garantarea pluralismului în spațiul mediatic în continuă dezvoltare, precum și pentru asigurarea accesului persoanelor care aparțin minorităților naționale la o gamă largă de servicii și conținut media care corespunde nevoilor și intereselor lor, inclusiv în limbile vorbite de minorităţi. Măsurile respective ar putea include activități de promovare a conținutului de acest gen și de asigurare a vizibilității și a accesibilităţii acestuia.
18. Statele ar trebui să ia măsuri eficiente, inclusiv măsuri de reglementare, unde este cazul, în vederea prevenirii concentrării proprietății și a controlului asupra mass-media, fenomen care amenință pluralismul mass-media și disponibilitatea serviciilor și a conținutului media produs de minoritățile naționale, inclusiv în limbile minorităților naționale.
19. Statele ar trebui să introducă prevederi legislative și/sau amendamente în legislație cu scopul de a garanta independența și sustenabilitatea serviciilor media publice și de a le permite să-și îndeplinească mandatul în vederea deservirii tuturor categoriilor de cetățeni, inclusiv celor care aparțin minorităților naționale, prin oferirea diverselor programe și servicii de calitate înaltă, pe o gamă largă de platforme. O legislație de acest gen ar trebui să asigure sau, cel puțin, să faciliteze participarea efectivă a minorităților naționale la activitățile serviciilor media publice la diferite nivele, cum ar fi producerea de conținut, luarea deciziilor editoriale și participarea în cadrul activităților de supraveghere.
20. Statele sunt încurajate să introducă prevederi legislative și/sau amendamente în legislație cu scopul de a recunoaște natura distinctă a mass-media comunitară non-profit, care poate fi gestionată de comunitățile minoritare sau poate servi intereselor acestora. Legislația în acest sens ar trebui să garanteze independența mass-media comunitare și să le permită acestora să-și îndeplinească obiectivul de a oferi membrilor comunităților pe care îi deservesc, inclusiv minorităților
Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 19 naționale, oportunități și instruiri care să-i abiliteze să producă conținut mediatic propriu și să participe pe deplin la activitatea și gestionarea propriilor servicii mass-media.
21. Statele pot explora potențialul mass-media comerciale de a furniza conținut pluralist și, în mod special, conținut destinat minorităților naționale, inclusiv în limbile minorităților, și pot întreprinde măsuri adecvate pentru a stimula promovarea conținutului de acest gen.
22. Statele ar trebui să adopte măsuri legislative specifice, precum și alte măsuri de sprijin, care să faciliteze independența și stabilitatea activității mass-media la nivel regional sau local, inclusiv în zonele geografice cu populație apartenentă la minorităţile naționale, și/sau mass-media în limbile minorităților naționale.
23. Statele nu ar trebui să împiedice sau să limiteze capacitatea persoanelor care aparțin minorităților naționale de a accesa servicii media din alte țări, care răspund intereselor minorităților naționale. Capacitatea de a accesa servicii media de acest gen nu scutește statele de a facilita și sprijini, în propriile lor jurisdicții, dezvoltarea și activitatea eficientă a mass-media care servește intereselor minorităților naționale. Statele ar trebui, de asemenea, să prevină sau, cel puțin, să atenueze efectele negative asupra minorităților naționale cauzate de contractele privind drepturile de autor, care duc la geo-blocarea conținutului mediatic.
24. Autoritățile naționale independente de reglementare în domeniul mass- media ar trebui să elaboreze mecanisme ce ar asigura participarea efectivă a femeilor și bărbaților care aparțin minorităților naționale în toate domeniile relevante acestor grupuri. Statele sunt încurajate să reflecteze asupra asigurării sau consolidării, după caz, a unei reprezentări structurate a persoanelor care aparțin minorităților naționale în cadrul autorităților naționale independente de reglementare în domeniul mass-media. Ar trebui adoptate, de asemenea, mecanisme corespunzătoare care să asigure echilibrul dimensiunii de gen în cadrul acestor autorități.
25. Mecanismele de acordare a licențelor pentru radiodifuziune şi televiziune (digitală) ar trebui să se bazeze pe criterii predeterminate, publice, clare, transparente și echitabile. Statele ar trebui să includă, printre aceste criterii, servicii în interesul comunităților minorităților naționale, inclusiv a canalelor comune și dedicate şi/sau a canalelor sau emisiunilor în limbile minorităților naționale. Mecanismele de acordare a licențelor ar trebui să fie administrate în mod echitabil și nediscriminatoriu de către autoritățile independente desemnate
20 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală în acest sens, care se conduc de un set de proceduri clare, susținute de mecanisme de contestare.
26. În vederea promovării mass-media minorităților naționale statele ar trebui să exploreze, utilizeze și să dezvolte capacitățile mecanismelor de acordare a licențelor pentru posturile de radio și posturile de televiziune (digitale), pentru fiecare tip de servicii radio și televiziune, inclusiv în limbile minorităţilor naţionale. Astfel de prevederi ar putea include acordarea unui statut special serviciilor media conţinutul cărora se adresează unei minorităţi sau unei comunităţi, cu îndeplinirea anumitor criterii în acest sens. Acest statut le-ar permite acestora, de exemplu, să beneficieze de taxe preferențiale pentru obţinerea licenţei sau de specificații tehnice mai puțin constrângătoare, de obligaţii fiscale și cerinţe de raportare regulamentare mai puţin solicitante.
27. Statele ar trebui să solicite autorităților independente, însărcinate cu implementarea proceselor de licenţiere, să emită informații și îndrumări cu privire la oportunitățile existente și cerințele față de mass-media, conţinutul căreia se adresează unei minorităţi naţionale, în cadrul mecanismelor de licențiere existente. Informațiile și îndrumările ar trebui să fie publicate în limba/limbile de stat/oficiale și în limbile minorităților naționale și ar trebui să fie date publicităţii prin modalități adecvate.
28. Operatorilor de reţele, inclusiv prin cablu, IPTV şi prin satelit, precum şi operatorilor de tip multiplex, ar trebui să li se permită, și chiar ar trebui să fie încurajaţi, să includă în pachetele lor (de bază) canale destinate minorităților naționale, inclusiv în limbile minorităților naționale. Statele ar putea lua în consideraţie adoptarea unor reglementări echitabile și proporționale, care să asigure faptul că serviciile publice de media sau canalele destinate minorităților naționale sunt incluse în pachetele (de bază) ale operatorilor rețelelor de cablu sau ale operatorilor de multiplex, de exemplu.
29. Atunci când se acordă licențe pentru servicii multiplex și pentru ghiduri de programe electronice, statele ar trebui să asigure o bază legislativă care să ofere un nivel de adaptare adecvat şi un rol important canalelor media destinate minorităţilor, inclusiv în limbile acestora.
30. Statele ar trebui să depună eforturi pentru a încuraja producerea, difuzarea și promovarea de conținut destinat minorităților naționale, inclusiv în limbile acestora, în mod special online. Măsurile de sprijin a mass-media ar trebui să fie întreprinse în mod adecvat pentru a răspunde, în mod corespunzător, nevoilor și intereselor persoanelor care aparţin minorităţilor naționale. În acest scop,
Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 21 mecanismele existente, menite să promoveze un conţinut de interes general sau pluralist, sau un anumit conţinut media independent, ar putea accentua necesitatea producerii, difuzării şi promovării de conținut care să corespundă nevoilor și intereselor minorităților naționale, inclusiv în limbile acestora. În acest context, o parte din fondurile disponibile în cadrul mecanismelor existente ar putea fi alocate pentru scopuri de acest gen. Se încurajează, de asemenea, instituirea unor scheme de finanțare dedicate acestor scopuri.
IV. Mass-media, tehnologiile informaționale și prevenirea conflictelor
31. Statele şi organizațiile de stat sau instituțiile publice ar trebui să se abțină de la diseminarea, susţinerea sau aprobarea, în orice mod, a dezinformării, propagandei sau discursului instigator care urmăresc să submineze relațiile de prietenie între state și/sau suveranitatea altor state; obstrucționează integrarea în alte state și/sau generează ostilitate față de anumite grupuri, inclusiv faţă de minoritățile naționale. Intermediarii de servicii pe internet ar trebui să respecte principiile drepturilor omului online și să aplice în mod voluntar toate instrumentele internaționale privind drepturile omului și drepturile femeilor în spaţiul digital.
32. Statele pot restricţiona sau interzice exprimarea doar în strictă conformitate cu legislația internațională sau europeană în materie de drepturile omului. Acest lucru presupune că orice restricție a dreptului la libertatea de exprimare trebuie să fie prevăzută de lege și să constituie o măsură necesară și proporțională de realizare a unui scop legitim declarat. Orice interdicție de exprimare prevăzută de legislația internă trebuie să corespundă și să respecte pe deplin prevederile specifice relevante ale dreptului internațional. În reglementarea, restricționarea sau interzicerea oricărui conținut, statele ar trebui să se abțină de la utilizarea unor termeni vagi sau voalaţi cu referire la tipurile de exprimare.
33. În cazul tipurilor de exprimare ofensatoare sau prejudiciabile, care, în temeiul dreptului internațional, nu prezintă un grad suficient de gravitate sau intensitate pentru a fi restricționate în mod legitim, sunt necesare răspunsuri de alternativă, cum ar fi: discursul în contradictoriu; dialogul intercultural, inclusiv prin intermediul mass-media și prin reţelele de socializare; și activități de educare și sensibilizare. Intermediarii de servicii pe internet ar trebui să se angajeze să întreprindă măsuri de eliminare a violenței pe bază de gen în mediul online și să aloce resurse pentru susținerea campaniilor de informare și de educare, cu scop de prevenire a violenței împotriva femeilor și fetelor prin intermediul tehnologiilor informaţionale şi comunicaţiilor (TIC). Statele ar trebui să sprijine astfel de iniţiative încurajând actorii mass-media și intermediarii de servicii pe internet să întreprindă activități similare fără a le încălca independența editorială.
22 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 34. Statele ar trebui să încurajeze mass-media și intermediarii de servicii pe internet să favorizeze dialogul și înțelegerea între grupuri prin diverse modalități corespunzătoare cu rolurile, funcțiile şi capacităţile acestora, în special în contextul prevenirii conflictelor și al soluționării conflictelor. Mass-media și intermediarii de servicii pe internet funcționează în baza unui set de îndatoriri și responsabilități în exercitarea dreptului lor la libertatea de exprimare.
35. Statele nu vor recurge la bruierea semnalelor de difuzare și nu vor bloca paginile şi serviciile web (inclusiv serviciile reţelelor de socializare), aplicațiile sau adresele IP în cadrul sau în afara jurisdicției lor, cu excepția cazurilor când realizează acest lucru în conformitate cu legislația internațională în domeniul drepturilor omului și în baza unui ordin emis de o instanță independentă sau al unui alt organism independent, imparțial și investit cu autoritate.
36. Intermediarii de servicii pe internet nu ar trebui să fie trași la răspundere pentru conținut produs de o terță parte, dacă cei dintâi nu au modificat sau redactat respectivul conținut, dar l-au diseminat prin intermediul serviciilor sau rețelelor lor, cu excepția cazurilor în care au cunoscut, sau ar fi trebuit în mod rezonabil să cunoască despre natura ilegală al unui anumit conținut, sau cu excepția cazurilor în care au refuzat să respecte un ordin emis de o instanţă independentă și investită cu autoritate prin care li se cerea să blocheze sau să înlăture un conținut ilegal, în situația în care dispun de capacitatea tehnică de a face acest lucru. Intermediarii de servicii pe internet nu ar trebui, de asemenea, să fie obligați să efectueze monitorizarea generală a conținutului, în vederea determinării naturii conținutului părţilor terțe diseminate prin intermediul serviciilor sau rețelelor acestora.
37. Statele ar trebui să solicite intermediarilor de servicii de internet să adopte și să implementeze în mod efectiv politici și proceduri clare și transparente, care să reglementeze eliminarea conținutului ilegal diseminat de către utilizatori prin intermediul serviciilor sau rețelelor pe care aceştia le deservesc. Aceste proceduri ar trebui să facă obiectul unui proces echitabil, inclusiv al unei supravegheri adecvate și a unor mecanisme eficiente de atac și control judiciar independent. În vederea contracarării cazurilor de violență efectuate online sau prin intermediul tehnologiilor informaţionale şi de comunicaţii, în special împotriva femeilor și fetelor, intermediarii de servicii pe internet ar trebui să pună în aplicare mecanisme de gestionare a plângerilor care să fie ușor de găsit, de accesat şi de utilizat, inclusiv din perspectiva lingvistică și tehnică.
Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 23 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în era digitală & Nota explicativă I. Mediu favorabil pentru libertatea de exprimare și libertatea mass-media
1. Statele ar trebui să întreprindă toate măsurile necesare pentru a asigura faptul ca, în era digitală, oricine, inclusiv persoanele care aparțin minorităților naționale, să își poată exercita dreptul la libertatea de exprimare în mod practic și efectiv. Acest lucru include dreptul de a căuta, primi și difuza informații, indiferent de frontiere, în limbile și prin mijloacele media la alegerea lor.
Dreptul la libertatea de exprimare cuprinde libertatea de opinie și libertatea de a căuta, primi și transmite informații și idei de orice natură prin intermediul oricăror mijloace media, indiferent de frontiere. Acest drept complex este prevăzut în Articolul 19 din Declarația Universală a Drepturilor Omului (UDHR), Articolul 19 din Pactul internațional privind drepturile civile și politice (ICCPR), Articolul 10 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (CEDO) și Articolul 11 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (Carta Drepturilor Fundamentale a UE). Aceste instrumente sunt completate de o serie de alte standarde obligatorii din punctul de vedere juridic și politic și constituie parte integrantă a sistemului internațional de protecție și promovare a drepturilor omului.
Comitetul ONU pentru Drepturile Omului afirmă că „libertatea de opinie și libertatea de exprimare sunt condiții indispensabile pentru dezvoltarea deplină a persoanei” și că acestea „constituie piatra de temelie a oricărei societăți libere și democratice.”5 Curtea Europeană a Drepturilor Omului subliniază în mod constant, printr-un limbaj foarte asemănător, importanța libertății de exprimare, adăugând că aceasta constituie, de asemenea, „una dintre condițiile fundamentale ale progresului [societății].”6 Pe lângă faptul că are o importanţă fundamentală pentru dezvoltarea individuală și a societăţii, libertatea de exprimare este, de asemenea, esențială și pentru dezvoltarea grupurilor din cadrul societăţii, inclusiv a minorităților naționale.
5 Comitetul ONU pentru Drepturile Omului, Comentariu General 34: Articolul 19 (Libertatea de Opinie și Exprimare) (în continuare „CG 34”), Doc. ONU CCPR/C/GC/34, 12 septembrie 2011, al. 2. A se vedea, de asemenea, al. 13. 6 Handyside v. Regatului Unit, 7 decembrie 1976, al. 49, seria A, nr. 24.
24 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală Un principiu fundamental al sistemului internațional de protecție și promovare a drepturilor omului presupune că toate drepturile omului, inclusiv cele ale persoanelor care aparţin minorităţilor naționale, sunt „universale, indivizibile, interdependente şi interconexe”7. Acest lucru presupune existența unei interacțiuni importante între toate drepturile de care beneficiază persoanele care aparţin minorităţilor naționale, printre care drepturile la libertatea de exprimare, egalitate și nediscriminare, asociere și întrunire pașnică, participarea efectivă în administraţia publică și în viața culturală, libertatea religiei şi a credinţei și drepturile la libertatea culturală și lingvistică.8 Unele aspecte ale acestor drepturi, specifice minorităţilor, au fost stabilite în diverse tratate internaționale și/sau europene, cum ar fi Convenția-cadru a Consiliului Europei privind protecția minorităților naționale (CCMN), și în standarde politice, cum ar fi Declarația ONU cu privire la drepturile persoanelor care aparţin minorităţilor naționale, etnice, religioase și lingvistice.9 Instrumente precum Carta europeană a limbilor regionale sau minoritare (CELRM) și Convenția UNESCO privind protecția și promovarea diversității expresiilor culturale acordă un loc prioritar dimensiunii lingvistice și culturale.
Angajamentele OSCE privind libertatea de exprimare, libertatea mass-media și libera circulație a informațiilor,10 mandatul ÎCMN al OSCE11 și recomandările tematice elaborate de Înaltul Comisar,12 au fost adoptate în contextul acestui cadru și sistem internațional, ca parte integrantă a acestuia. În Actul final de la Helsinki al Conferinței pentru securitate și cooperare în Europa, statele participante s-au angajat „să-și îndeplinească obligațiile, conform prevederilor din declarațiile și acordurile internaționale [din domeniul drepturilor omului și libertăților fundamentale], inclusiv cele din Pactul internațional cu privire la drepturile omului, pe care se obligă să le respecte.”13
Actul final de la Helsinki conține secțiuni cuprinzătoare dedicate libertății de informare, de exprimare și mass-media. Statele participante au reafirmat în mod constant după adoptarea acestuia, că „libertatea de exprimare este un drept
7 Articolul 5, Declarația de la Viena, Conferința mondială privind drepturile omului, Viena, 25 iunie 1993. 8 Comitetul ONU pentru Drepturile Omului, CG 34, al. 3-4. 9 Declarația ONU privind drepturile persoanelor aparținând minorităților naționale sau etnice, religioase și lingvistice, Rezoluția 47/135 a Adunării Generale a ONU, 18 decembrie 1992. 10 Angajamentele OSCE privind libertatea de exprimare, libertatea mass-media și libera circulație a informațiilor, 1975-2017 (Ediția a 4-a), disponibile la: https://www.osce.org/representative-on-freedom-of- media/354081. 11 Mandatul Înaltului Comisar OSCE privind Minoritățile Naționale, după cum a fost prevăzut inițial în: Documentul CSCE Helsinki 1992 - Provocările schimbării. Disponibil la: https://www.osce.org/ HCNM/107878. 12 Disponibil la: https://www.osce.org/HCNM/thematic-recommendations-and-guidelines. 13 Actul final al Conferinței pentru securitate și cooperare în Europa, Helsinki, 1 august 1975, conform 1. (a) Declarația privind principiile care guvernează relațiile dintre statele participante, VII. Respectarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, inclusiv a libertăţii de gândire, conștiință, religie sau de convingere.
Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 25 fundamental al omului și o componentă de bază a unei societăți democratice” și au declarat că „protejarea acestui drept constituie un principiu călăuzitor pentru ele”.14 Statele participante au recunoscut, de asemenea, „necesitatea de a consolida implementarea angajamentelor OSCE în domeniul mass-media, luând în considerare, după caz, activitatea altor organizații internaționale”,15 și cu acest scop au luat decizia de a institui biroul RFoM.16 În decembrie 2018, Consiliul Ministerial al OSCE a lansat un apel către statele participante de a întreprinde o serie de acțiuni menite să consolideze libertatea de exprimare, libertatea media și, în special, siguranța jurnaliștilor.17 În plus, dreptul la libertatea de exprimare și libertatea mass- media este garantat şi de constituțiile și legislația statelor participante OSCE.
Statele trebuie să asigure faptul că oricine, inclusiv persoanele care aparţin minorităţilor naționale, îşi poate exercita dreptul la libertatea de exprimare într-un mod „practic și eficient”, și să asigure faptul că acest drept nu este doar „teoretic sau iluzoriu”.18 Statele trebuie să întreprindă toate măsurile necesare pentru a îndeplini această obligație.19 Statele pot recurge la măsuri de restricționare a dreptului la libertatea de exprimare doar dacă acestea sunt în conformitate cu legislaţia internațională și europeană în domeniul drepturilor omului.20
Mai exact, orice atingere adusă dreptului la libertatea de exprimare trebuie: – să fie prevăzută/prescrisă prin lege (să fie accesibilă și previzibilă, și „formulată cu suficientă precizie astfel încât să permită persoanei să-și controleze comportamentul în mod corespunzător.” 21); – să urmărească un scop legitim (după cum este prevăzut în Articolul 10(2) CEDO) sau scopuri specifice (după cum este prevăzut în Articolul 19(3)(a) și (b) ICCPR 22); şi: – [CEDO] să fie necesară într-o societate democratică (adică, orice măsură de restricționare a acestui drept trebuie să fi fost luată cu scop de a răspunde unei nevoi sociale stringente, trebuie să fie proporțională cu scopul urmărit, iar motivele invocate de Stat privind luarea măsurii respective trebuie să fie
14 Documentul de la Budapesta: Către un parteneriat autentic într-o eră nouă, Deciziile de la Budapesta, Summit-ul șefilor de stat sau de guvern, Budapesta, 5-6 decembrie 1994, VIII. Dimensiunea umană, al. 36. 15 Declarația de la summitul din Lisabona, Summitul șefilor de stat sau de guvern, Lisabona, 2-3 decembrie 1996, al. 11. 16 Instituirea Oficiului Reprezentantului OSCE pentru libertatea mass-media, Mandatul Reprezentantului OSCE pentru libertatea mass-media, Decizia nr. 193 a Consiliului Permanent din 5 noiembrie 1997. 17 Consiliul Ministerial al OSCE. Decizia nr. 03/18. „Decizia privind siguranța jurnaliștilor” (MC.DEC/3/18, Milano, 7 decembrie 2018). 18 Airey v. Irlanda, 9 octombrie 1979, al. 24, seria A nr. 32. 19 Articolul 1, CEDO; Articolul 2(1), ICCPR și Comitetul pentru drepturile omului, Comentariul general nr. 31 - Natura obligației juridice generale impuse statelor părți la acest pact, 29 martie 2004. 20 Articolul 19 (și 20) și, respectiv, articolul 10 din CEDO. 21 Comitetul ONU pentru Drepturile Omului, CG 34, al. 25; (și folosind un limbaj practic identic) The Sunday Times v. Regatul Unit (nr. 1), 26 aprilie 1979, al. 49, seria A Nr. 30. 22 Comitetul ONU pentru Drepturile Omului, CG 34, al. 22.
26 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală relevante și suficiente 23) sau [ICCPR] să fie necesară în vederea realizării unuia sau mai multor scopuri din cele enumerate în Articolul 19(3) (a) și (b) ICCPR (adică, orice măsură care aduce atingere asupra acestui drept trebuie să fie „conformă cu cerinţele stricte ale necesității și proporționalității.”24).
Cu toate acestea, pentru a se asigura de faptul că oricine îşi poate exercita în mod practic şi efectiv dreptul la libertatea de exprimare, nu va fi întotdeauna suficient ca statele să-şi îndeplinească obligația negativă de a nu interveni în legătură cu acest drept. Statele mai au obligația pozitivă de a întreprinde măsuri afirmative pentru asigurarea exercitării acestui drept; de exemplu, prin protejarea pluralismului în sectorul mass-media (audiovizualului),25 promovarea unui mediu favorabil dezbaterilor publice26 și asigurarea respectării drepturilor minorităților.27 Obligațiile pozitive de acest gen pot necesita, ocazional, intervenția statului în relațiile dintre părţi terțe, atunci când există pericolul ca dreptul la libertatea de exprimare să fie încălcat.28 Obligațiile pozitive de acest gen presupun, de asemenea, ca statele să asigure existenţa unor căi de atac eficiente, disponibile tuturor celor al căror drept la libertatea de exprimare este încălcat, fie de către autoritățile de stat, fie de către părţi terțe, cum ar fi intermediarii de servicii pe internet.29
În era digitală dreptul la libertatea de exprimare trebuie, de asemenea, să fie practic și eficient. Standardele internaționale în domeniul drepturilor omului sunt instrumente vii ce evoluează în timp.30 Într-adevăr, autorii multor standarde internaționale și regionale privind drepturile omului au anticipat progresele tehnologice și au elaborat dispoziții relevante într-un mod neutru din punct de vedere tehnologic.31
Acest lucru permite standardelor relevante să rămână în concordanță cu actualitatea, ținând cont de evoluția continuă și rapidă a sectorului mediatic. Prevederile constituționale și legislative naționale trebuie să reflecte același mod de conștientizare. Statele participante OSCE s-au angajat să „folosească posibilitățile oferite de mijloacele moderne de comunicare, inclusiv cele prin cablu și satelit, în vederea
23 A se vedea, în general, The Sunday Times v. Regatul Unit (nr. 1). 24 Comitetul ONU pentru Drepturile Omului, CG 34, al. 22. 25 Informationsverein Lentia şi alţii v. Austria, 24 noiembrie 1993, seria A nr. 276. 26 Dink v. Turcia, nr. 2668/07, 6102/08, 30079/08, 7072/09 şi 7124/09, al. 137, 14 septembrie 2010. 27 Comitetul ONU pentru Drepturile Omului, Comentariu General nr. 23 - Drepturile minorităților (Articolul 27), Doc. nr. CCPR/C/21/Rev.1/Add.5, 8 aprilie 1994; Comitetul pentru Drepturile Omului, Comentariu General nr. 31 - Natura obligației legale generale impuse statelor părți la acest pact, 29 martie 2004. 28 Comitetul ONU pentru Drepturile Omului, CG 34, al. 7; X și Y v. Țările de Jos, 26 martie 1985, al. 23, seria A nr. 91; Özgür Gündem v. Turcia, nr. 23144/93, al. 43, CEDO 2000-III. 29 A se vedea articolul 13, CEDO. 30 Tyrer v. Regatul Unit, 25 aprilie 1978, al. 31, Seria A nr. 26; Matthews v. Regatul Unit [CG], nr. 24833/94, al. 39, CEDO 1999-I. 31 A se vedea, de exemplu, Articolul 12(1), CELRM
Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 27 sporirii difuzării libere și mai ample a informațiilor de orice natură”.32 Prin urmare, statele ar trebui să-și revizuiască permanent legile, politicile și practicile naționale astfel încât să asigure respectarea deplină a legislației internaționale privind drepturile omului, în special, dreptul la libertatea de exprimare și drepturile persoanelor care aparţin minorităţilor naționale (a se vedea în legătură cu aceasta Recomandarea 6).
Libertatea mass-media este corolarul dreptului la libertatea de exprimare. Libertatea mass-media este esențială pentru realizarea dreptului la libertatea de exprimare în practică.33 Acest lucru se datorează rolului crucial pe care îl joacă mass-media într-o societate democratică, și anume: de a informa publicul, de a examina activitățile autorităţilor și ale altor actori importanţi și de a oferi forumuri pentru dezbateri publice. În era digitală, aceste roluri sunt, de asemenea, îndeplinite în măsuri diferite de o gamă tot mai mare de actori media și non-media online. 34
Publicul are dreptul să primească informații și idei cu privire la aspecte de interes general pentru societate, în timp ce mass-media are sarcina de a transmite astfel de informații și idei.35 Politica, evenimentele actuale, problemele de sănătate, religia, cultura și istoria – toate sunt exemple de subiecte ce prezintă interes pentru public, spre deosebire de relațiile strict private ale persoanelor sau chestiunile de familie. Mass-media difuzează pe scară largă informații și idei, adesea cu explicații și contextualizări, și, prin urmare, informează opinia publică. În mod similar, prin selectarea, încadrarea și examinarea problemelor, mass-media, în special programele de știri și de actualități, pot influența opinia publică și agendele politice. Este important ca informațiile și ideile diseminate să acopere și aspecte de interes pentru minoritățile naționale. Totuşi, acest lucru nu este suficient. Nevoile informaționale ale minorităților naționale vor fi satisfăcute într-o măsură mai mare în cazul în care conținutul dedicat minorităților va fi produs de aceste minorităţi, inclusiv în limbile acestora. Prin urmare, ar trebui să fie încurajată participarea persoanelor care aparţin minorităţilor naționale la producerea știrilor și informațiilor, inclusiv în limbile vorbite de acestea.
Prin faptul că investighează și dezvăluie ilegalităţile și actele de corupție săvârşite de autorități și funcționari de stat, precum și a altor actori influenţi din societate, mass- media îndeplineşte rolul de supraveghere publică, menţinând un anumit control asupra acestora și responsabilizându-i.36 Grupurile și entitățile politice, grupurile
32 Documentul de încheiere al reuniunii de la Viena (a 3-a reuniune ulterioară de la Conferința de la Helsinki), Viena, 15 ianuarie 1989, al. 35, A se vedea, de asemenea, al. 34. 33 Comitetul ONU pentru Drepturile Omului, CG 34, al. 13 et seq. 34 Comitetul ONU pentru Drepturile Omului, CG 34, al. 15 și 44. 35 The Sunday Times v. Regatul Unit (nr. 1), 26 aprilie 1979, al. 65, seria A nr. 30; Comitetul pentru Drepturile Omului, CG 34, al. 13 și Comitetul pentru drepturile omului, Comunicarea nr. 1334/2004, Mavlonov și Sa’di v. Uzbekistan. 36 Barthold v. Germania, 25 martie 1985, al. 58, seria A nr. 90; Goodwin v. Regatul Unit, 27 martie 1996, al. 39, Rapoartele hotărârilor și deciziilor 1996-II.
28 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală comerciale și religioase, precum și intermediarii media și de servicii de internet se consideră actori influenţi într-o societate. Mijloacele de informare în masă sunt uneori numite a patra putere în stat, prin aceasta recunoscându-se funcția acestora de asigurare a controlului și echilibrului în raport cu cei trei piloni instituționali ai puterii de stat (executiv, legislativ și justiție). În exercitarea rolului de supraveghere publică, mass-media ar trebui, de asemenea, să acorde o atenție deosebită modului de utilizare abuzivă a puterii politice sau economice, care afectează inclusiv interesele minorităților naționale.
Mass-media pune, de asemenea, la dispoziția populației forumuri și canale, în care, sau prin intermediul cărora, au loc dezbateri publice.37 Persoanele care aparţin minorităţilor naționale trebuie să poată obține acces la aceste forumuri și canale comune și să poată participa eficient la dezbaterile desfășurate în cadrul acestora. Acest rol al mass-media este foarte important pentru sporirea participării și integrării în societate a persoanelor care aparţin minorităţilor naționale. Prin oferirea spațiilor comune pentru dezbateri, mass-media poate contribui la promovarea conştientizării interculturale şi a relaţiilor între grupuri, a dialogului și înțelegerii precum și la reducerea intoleranței. Toate acestea pot contribui la prevenirea și soluționarea conflictelor, la consolidarea păcii, coeziunii sociale și a stabilităţii.38
Pe lângă spațiile comune pentru dezabteri oferite de mass-media la nivel naţional, persoanele care aparţin minorităţilor naționale necesită, de asemenea, spații de dezbateri autonome, alternative, care pot fi asigurate de companiile mass- media gestionate de comunitățile minoritare și/sau de cele care deservesc aceste comunități. Valoarea acestor spații de dezbateri alternative constă în posibilitatea oferită persoanelor care aparţin minorităţilor naționale de a-și exprima, explora și promova identitățile culturale și lingvistice. Faptul că minoritățile au dreptul de crea și utiliza propriile mass-media, inclusiv în limbile acestora, este un fapt recunoscut pe scară largă.39 Scopul instituirii mass-media pentru minorităţi ar trebui privit într-un context mai larg de coeziune și integrare în societăţile diverse, însă crearea acestora nu ar trebui să ducă la izolarea şi înstrăinarea grupurilor minoritare de alte grupuri și de alte puncte de vedere din societate.40 Dreptul minorităților naționale de a crea și utiliza propriile mass-media nicidecum nu implică faptul ca acestea trebuie să fie controlate de instituții minoritare.41
37 Társaság a Szabadságjogokért v. Ungaria, nr. 37374/05, al. 27, 14 aprilie 2009. 38 Articolele 6(1) şi 9(4), CCMN. 39 Articolul 9(3), CCMN; Articolul 11(1), CELRM; Recomandările de la Oslo privind drepturile lingvistice ale minorităților naționale (Recomandările de la Oslo), Recomandarea 8; Liniile directoare privind media audiovizuale, Linia directoare 8. 40 Articolul 6(1) și articolul 9(4), CCMN; Liniile directoare de la Ljubljana privind integrarea societăților diverse (Linii directoare de la Ljubljana), Linia directoare 7. 41 Recomandările de la Lund privind participarea efectivă a minorităților naționale în viața publică (Recomandările de la Lund), Nota explicativă la Recomandarea 18.
Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 29 2. Statele ar trebui să întreprindă toate măsurile necesare în vederea creării unui mediu favorabil pentru dezbateri publice solide și pluraliste, la care să poată participa în mod efectiv toată lumea, inclusiv persoanele care aparțin minorităților naționale, și în cadrul cărora să-și poată exprima opiniile, ideile și identitățile fără teamă.
Statele au obligația pozitivă de a crea un mediu favorabil pentru dezbateri publice, la care să poată participa toată lumea și să-și poată exprima opiniile și ideile fără teamă, chiar și atunci când acestea pot ofensa, șoca sau perturba autorităţile statului sau un anumit contingent al populației.42 Statele-părți la CCMN au obligația similară: „să creeze condițiile necesare de participare efectivă a persoanelor care aparţin minorităţilor naționale la viața culturală, socială și economică precum și în cadrul administraţiei publice, în special în domeniile care cel mai mult le afectează”.43
Statele trebuie să promoveze dezbateri publice solide, în care să poată fi auzite și contestate o diversitate amplă de voci și opinii, inclusiv puncte de vedere opuse. Aceste dezbateri publice ar trebui să fie solide, dar nu și exclusive. Caracterul incluziv al forumurilor în care au loc dezbaterile publice, prin mijloacele de informare în masă şi prin intermediul reţelelor de socializare, trebuie să fie garantat prin măsuri concrete de nediscriminare.44
Într-un mediu favorabil pentru dezbateri publice, pe care statele ar trebui să-l creeze și să-l mențină, oricine, inclusiv persoanele care aparţin minorităţilor naționale, ar trebui să-și poată exprima inclusiv identitatea proprie. „Statele vor lua măsuri menite să creeze condiții favorabile care să le permită persoanelor care aparţin minorităţilor naţionale să-și exprime caracteristicile individuale și să-și dezvolte cultura, limba, religia, tradițiile și obiceiurile proprii, cu excepția cazurilor când anumite practici contravin legislației naționale și standardelor internaționale”.45 De asemenea, statele ar trebui să încurajeze „persoanele și grupurile sociale” să „creeze, producă, disemineze, distribuie și să aibă acces la manifestările culturale proprii, acordând atenția cuvenită nevoilor femeilor, precum și diferitor grupuri sociale, inclusiv persoanelor care aparţin minorităţilor naţionale și popoarelor indigene.”46 42 Dink v. Turcia, nr. 2668/07, 6102/08, 30079/08, 7072/09 şi 7124/09, al. 137, 14 septembrie 2010. 43 Articolul 15, CCMN. A se vedea, de asemenea: Articolul 25, ICCPR; Articolul 15, ICESCR; Articolul 2(2) și (3), Declarația ONU privind drepturile persoanelor aparținând minorităților naționale sau etnice, religioase și lingvistice și, în general, Recomandările de la Lund. 44 Articolul 9(1), CCMN. 45 Articolul 4(2), Declarația ONU privind drepturile persoanelor aparținând minorităților naționale sau etnice, religioase și lingvistice. Preambulul la CCMN prevede că „o societate pluralistă și cu adevărat democratică trebuie nu doar să respecte identitatea etnică, culturală, lingvistică și religioasă a fiecărei persoane aparținând unei minorități naționale, ci şi să creeze condiții corespunzătoare care să le permită să-şi exprime, să păstreze și să-şi dezvolte această identitate” și aceasta consideraţie a fost recunoscută de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în hotărârea pronunţată pe marginea cauzei Gorzelik și alții v. Polonia [CG], nr. 44158/98, al. 93, CEDO 2004-I. 46 Articolul 7(1)(a), Convenția UNESCO privind protecția și promovarea diversității expresiilor culturale.
30 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 3. Statele ar trebui să instituie sisteme eficiente de protecție juridică și practică, care să garanteze siguranța și securitatea tuturor celor care doresc să participe la dezbateri publice. Acest lucru necesită aplicarea eficientă a legislației şi penalizarea amenințărilor și a violenței îndreptate împotriva jurnaliștilor și a altor actori mass-media, precum și urmărirea penală a autorilor abuzurilor de acest gen. Sistemele de protecție trebuie să fie pe deplin aplicabile și accesibile persoanelor care aparțin minorităților naționale și să răspundă nevoilor acestora, inclusiv din perspectiva egalității de gen. Sistemele menționate ar putea include mecanisme specializate de protecție, după necesitate.
În scopul îndeplinirii obligației de a crea un mediu favorabil dezbaterilor publice, statele trebuie, mai întâi de toate, să instituie un sistem eficient de protecție a tuturor persoanelor care doresc să participe la dezbateri publice.47 Sistemele de protecție de acest gen ar trebui să ia în considerare rolul specific al jurnaliștilor și al altor actori media într-o societate democratică și să includă toate măsurile de protecție necesare în vederea asigurării siguranței și securității acestora. Jurnaliștii și alți actori care participă la dezbateri publice, din domeniul mass-media, și nu doar, printre care se numără avertizorii de integritate, jurnaliștii civili, bloggerii, organizațiile societății civile, reprezentanţii mediului academic și comentatorii individuali, sunt uneori supuși intimidării, hărțuirii, amenințărilor, abuzurilor, atacurilor, torturii sau sunt chiar asasinaţi din cauza activității de investigație desfăşurate de aceștia, a opiniilor expuse sau a reportajelor realizate.48 Aceste categorii de persoane devin uneori ținta abuzurilor pe motiv că aparțin unei minorități naționale, exprimă o anumită identitate etnică, culturală sau religioasă, sau fac parte dintr-o anumită categorie legată de exprimarea genului, orientării sexuale şi identităţii de gen.49 O sursă de îngrijorare o constituie pericolele cu care se confruntă jurnaliștii și alți actori media de sex feminin, printre care figurează „abuzurile de natură sexistă, misogină și tratamentele degradante; amenințările; intimidările; hărțuirea și agresiunea sexuală și violența.”50 Aceste tendințe generează teamă și se soldează cu un efect de descurajare a libertății de exprimare. În consecință, are loc „nu doar [încălcarea] dreptului femeii de a trăi într-un mediu fără violență și de a participa la activități online, ci și o
47 Dink v. Turcia, nr. 2668/07, 6102/08, 30079/08, 7072/09 şi 7124/09, al.137, 14 septembrie 2010; Articolul 6(2), CCMN; Comitetul pentru drepturile omului, CG 34, al. 23. 48 Consiliul Europei, Recomandarea CM/Rec(2016)4 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind protecția jurnalismului și siguranța jurnaliștilor și a altor actori media, 13 aprilie 2016, al. 1; Comitetul pentru drepturile omului, CG 34, al. 23. A se vedea, de asemenea, Consiliul Europei, Recomandarea CM/ Rec(2018)11 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind necesitatea consolidării protecției și promovării spațiului societății civile în Europa, 28 noiembrie 2018. 49 Ibid., al. 2. 50 Ibid. A se vedea, de asemenea: Programul internațional UNESCO pentru dezvoltarea comunicării, Planul de acțiune al ONU privind siguranța jurnaliștilor și problema impunității, 2012, al. 1.17; RFoM OSCE, Comunicat privind creșterea amenințării online a siguranței la adresa jurnaliștilor, Comunicat 02/2015, 6 februarie 2015.
Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 31 [subminare] a „exercițiului democratic și a bunei guvernări”.51 Statele participante OSCE „condamnă toate atacurile și hărțuirea jurnaliștilor” și se angajează să „depună eforturi de a trage la răspundere autorii direcți ai acestor atacuri și hărțuiri”.52 Consiliul ministerial al OSCE a cerut, de asemenea, statelor participante să ia „măsuri efective menite să pună capăt impunității în cazul crimelor comise împotriva jurnaliștilor” și a subliniat importanța realizării „investigațiilor prompte, efective şi imparţiale privind actele de violență și amenințările împotriva jurnaliștilor” precum și disponibilitatea căilor de atac adecvate pentru victime.53
Un sistem eficient de protecție ar trebui să conțină o legislație corespunzătoare care să asigure protecția jurnaliștilor și a altor participanţi la dezbaterile publice, precum și mecanisme care să permită investigarea amenințărilor și a violenței, inclusiv urmărirea penală a autorilor acestor fapte, în conformitate cu liniile directoare detaliate stabilite în jurisprudența relevantă a Curţii Europene a Drepturilor Omului și în Recomandarea CM/Rec(2016)4 a Comitetului Miniștrilor către statele membre [ale Consiliului Europei] privind protecția jurnalismului și siguranța jurnaliștilor și a altor actori media.54
Un sistem efectiv de protecție ar putea include o serie de măsuri operaționale, cum ar fi asigurarea de către poliție a protecţiei ca urmare a amenințărilor cu violența;55 evacuarea persoanelor amenințate în adăposturi sigure; instituirea unor mecanisme de avertizare timpurie și de reacție rapidă și asigurarea accesului efectiv la justiție, inclusiv la serviciile de sprijinire a victimelor. Aplicarea acestor sisteme de protecție ar trebui să răspundă nevoilor persoanelor care aparţin minorităţilor naționale și, în special, a femeilor din grupurile minoritare.56 Măsurile de tipul asigurării de către poliție a unei protecții și evacuării în adăposturi sigure, ar trebui să fie implementate doar în baza unei consultaţii cu persoanele vizate.
51 Raportul Raportorului Special privind violența împotriva femeilor, cauzele și consecințele acesteia asupra violenței online împotriva femeilor și fetelor din perspectiva drepturilor omului, Doc. nr. A/HRC/38/47, 14 iunie 2018, al. 29. 52 Documentul de la Budapesta: Către un parteneriat autentic într-o eră nouă, Deciziile de la Budapesta, Summit-ul șefilor de stat sau de guvern, Budapesta, 5-6 decembrie 1994, VIII. Dimensiunea umană, al. 37. 53 Consiliul Ministerial al OSCE, Decizia nr. 03/18. „Decizia privind siguranța jurnaliștilor” (MC.DEC/3/18, Milano, 7 decembrie 2018), al. 6. 54 Consiliul Europei, Recomandarea CM/Rec(2016)4 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind protecția jurnalismului și a siguranței jurnaliștilor și a altor actori media, 13 aprilie 2016. 55 Consiliul Europei, Recomandarea CM/Rec(2016)4 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind protecția jurnalismului și a siguranței jurnaliștilor și a altor actori media, 13 aprilie 2016, al. 8 şi următoarele. 56 Având la bază Recomandările de la Graz privind accesul la justiție și minoritățile naționale (Recomandările de la Graz), Recomandarea 7.
32 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 4. Demnitarii de stat și/sau funcționarii publici nu ar trebui să aducă amenințări sau să submineze activitatea jurnaliștilor și a altor actori mass-media, sau să instige la ură sau discriminare împotriva acestora, pe motivul apartenenței lor la o minoritate națională sau pentru reportajele lor ce vizează minoritățile naționale. De asemenea, demnitarii și funcționarii nu ar trebui să atace integritatea jurnaliștilor sau a altor actori mass-media, prin lansări de acuzații intenționat eronate împotriva acestora, punând astfel în pericol siguranța acestora. Dimpotrivă, amenințările și actele de violență împotriva jurnaliștilor și a altor actori mass-media, indiferent de sursa și natura acestora, ar trebui să fie condamnate în mod public și fără echivoc.
Demnitarii de stat și alte personalități publice, în virtutea rolurilor și funcțiilor oficiale și/sau publice deţinute, precum și a îndatoririlor și responsabilităților aferente, nu trebuie să incite la ură sau discriminare împotriva nimănui, inclusiv împotriva persoanelor care aparţin minorităţilor naționale.57
Demnitarii de stat și/sau personalitățile publice ar trebui să se abțină de la a face acuzații false împotriva jurnaliştilor, organizațiilor media și împotriva mass-media în general, cu scopul de a submina reputația și credibilitatea acestora. Acuzațiile false de acest gen pot duce la pierderea încrederii publicului față de jurnaliști și mass- media și pot genera un climat de ostilitate și agresiune împotriva lor.58 O condamnare oficială, explicită și necondiționată a amenințărilor, violenței și a „discursului de incitare la ură” împotriva jurnaliștilor și a altor actori media, realizată de demnitarii de stat și de personalități publice, poate trimite un semnal puternic, care să atenționeze publicul că astfel de amenințări și violențe nu sunt acceptabile într-o societate democratică.59 Îndemnul față de demnitarii de stat și personalitățile publice este să acorde o atenție deosebită atacurilor și amenințărilor față de jurnaliștii-femei.60
57 Articolul 4(c), ICERD; Féret v. Belgia, nr. 15615/07, 16 iulie 2009. 58 Consiliul Ministerial al OSCE, Decizia nr. 03/18. „Decizia privind siguranța jurnaliștilor” (MC.DEC/3/18, Milano, 7 decembrie 2018), al. 3, 4 și 6. Consiliul Europei, Recomandarea CM/Rec(2016)s4 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind protecția jurnalismului și a siguranței jurnaliștilor și a altor actori media, 13 aprilie 2016, al. 15. 59 CERD, Recomandarea generală nr. 35 - Combaterea discursului de ură rasist (RG 35), Doc. Nr. CERD/C/ GC/35, 23 septembrie 2013, al. 37; Consiliul Europei, Recomandarea nr. R(97)20 a Comitetului de Miniștri către statele membre cu privire la „Discursul de incitare la ură”, 30 octombrie 1997, Anexă, Principiul 1. 60 Consiliul Ministerial al OSCE, Decizia nr. 03/18. „Decizie privind siguranța jurnaliștilor” (MC.DEC/3/18, Milano, 7 decembrie 2018), al. 4.
Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 33 5. Statele ar trebui să întreprindă toate măsurile necesare, inclusiv de reglementare, pentru asigurarea faptului că elementele cheie ale unui mediu ce favorizează libertatea de exprimare, dezbaterile publice și din spațiul media, sunt protejate prin lege, politici și practici corespunzătoare. Aceste elemente cheie includ un cadru legislativ și de politici efectiv cu privire la egalitate și nediscriminare; un sistem de protecție a minorităților naționale și a drepturilor acestora; un regim eficient pentru asigurarea libertății informației; pluralismul spațiului mediatic în evoluție; precum și cultura unei mass- media independente, inclusiv în ceea ce vizează organismele naționale de reglementare și de funcționare a serviciilor publice, comerciale, comunitare și a altor spații media.
Pe lângă garantarea siguranței participanților la dezbaterile publice, statele ar trebui, de asemenea, să protejeze dezbaterile publice în sine. În acest sens este nevoie de un cadru general privind egalitatea și nediscriminarea. Aceasta presupune, de asemenea, instituirea unui regim eficient de asigurare a libertăţii de acces la informații,61 astfel încât informațiile oficiale deținute de stat, de structuri de tip semi-statal și de alte organisme publice, să fie accesibile tuturor, inclusiv în limbile minorităților naționale.62 În vederea asigurării a unui acces efectiv la informațiile oficiale în era digitală, statele sunt încurajate să extindă regimurile de asigurare a libertăţii de acces la informații astfel încât acestea să includă prestarea unei game largi de servicii de guvernare electronică în limbile minorităților naționale. Protecția mediului pentru dezbateri publice necesită întreprinderea unor măsuri menite să asigure un pluralism efectiv al mass-media prin intermediul diverselor mijloace de informare și o reală diversitate a produselor mass-media disponibile, care să fie ușor de găsit și accesibile tuturor persoanelor care aparţin minorităţilor naționale.63
Într-un mediu favorabil libertăţii de exprimare și libertăţii mass-media trebuie să prevaleze o cultură a independenței tuturor actorilor relevanți, inclusiv a persoanelor fizice, a mass-media și a altor actori non-media și autorități de reglementare naționale (și/sau regionale). Acest lucru presupune, de exemplu, că autoritățile de
61 Comitetul ONU pentru Drepturile Omului, CG 34, al. 18-19. 62 În conformitate cu secțiunile relevante ale CCMN, CELRM și Recomandările de la Oslo, Recomandările de la Lund și Liniile directoare de la Ljubljana. 63 Consiliul Europei, Recomandarea CM/Rec(2018)1 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind pluralismul mass-media și transparența proprietății mass-media, 7 martie 2018, Anexă/Linii directoare, al. 2.6. A se vedea, de asemenea: Linia directoare 19, la pagina 50; Articolul 10bis, Convenția europeană privind televiziunea transfrontalieră (cu modificările ulterioare); Articolul 11 (2), Carta drepturilor fundamentale a UE; CERD, RG 35, al. 41.
34 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală reglementare a audiovizualului ar trebui să fie protejate de orice formă de intervenţie de natură politică, comercială, religioasă sau de orice altă natură.64
Această cultură a independenței trebuie să se bazeze pe principiul statului de drept, să fie ghidată de valorile drepturilor omului și să fie susținută de instituții democratice independente.
6. Dacă încă nu au realizat aceste lucruri în practică, statele sunt încurajate să elaboreze, adopte și să implementeze o politică clară care să asigure realizarea efectivă a dreptului la libertatea de exprimare în era digitală pentru fiecare, inclusiv pentru persoanele care aparțin minorităților naționale, femei şi bărbați deopotrivă. Procesul de elaborare a unei astfel de politici ar trebui să implice o gamă largă de părți interesate, inclusiv reprezentanți ai grupurilor minorităților naționale, a autorităților naționale independente de reglementare a mass-media, a companiilor mass-media, intermediarilor de servicii de internet, reprezentanților societății civile și ai mediului academic. Statele ar trebui să asigure participarea egală a femeilor și bărbaților în cadrul acestor procese.
Statele trebuie să își revizuiască permanent legislaţia, politicile și practicile pentru a asigura conformitatea acestora cu legislația internațională și cea europeană în domeniul drepturilor omului.65 Ca parte a revizuirilor permanente cu privire la dreptul la libertatea de exprimare, statele ar trebui să examineze dacă elementele-cheie ale unui mediu favorabil, cum ar fi cele menționate în paragrafele precedente, sunt protejate în mod corespunzător. De asemenea, statele, în vederea elaborării unui cadru coerent și cuprinzător, și a stabilirii unei serii de obiective spre realizare în domeniu, ar trebui să elaboreze o politică clară prin intermediul unor procese incluzive de consultare sau colaborare cu un șir amplu de părți interesate, inclusiv cu
64 Consiliul Europei, Recomandarea CM/Rec(2018)1 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind pluralismul și transparența proprietății mass media, 7 martie 2018, Anexă/Linii directoare, al. 1,5 și 1,6; Consiliul Europei, Comitetul de Miniștri, Recomandarea Rec(2000)23 privind independența și funcțiile autorităților de reglementare în sectorul audiovizualului, 20 decembrie 2000; Linii directoare privind media audiovizuale, Linie directoare 6; Articolul 30, Directiva 2010/13/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 10 martie 2010 privind coordonarea anumitor prevederi incluse în legislaţie, regulamente sau acte administrative ale statelor membre privind furnizarea de servicii media audiovizuale (Directiva privind serviciile media audiovizuale), după cum a fost amendată prin Directiva (UE) 2018/1808 a Parlamentului European și a Consiliului din 14 noiembrie 2018. 65 Acest lucru este implicit în cerințele generale de raportare a statelor în conformitate cu legislaţia (tratatele) internațională și europeană și se menționează în mod specific în: Consiliul Europei, Recomandarea CM/ Rec(2016)4 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind protecția jurnalismului și a siguranței jurnaliștilor și a altor actori media, 13 aprilie 2016, al. 7(ii). A se vedea, de asemenea, Consiliul Ministerial al OSCE, Decizia nr. 03/18, „Decizia privind siguranța jurnaliștilor” (MC.DEC/3/18, Milano, 7 decembrie 2018), al. 2.
Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 35 reprezentanți ai grupurilor minorităţilor naționale.66 Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei a declarat că „[toți] actorii, fie noi, fie tradiționali, care își desfășoară activitatea în cadrul ecosistemului media, ar trebui să beneficieze de un cadru de politici care le-ar garanta un nivel corespunzător de protecție și ar conține o specificare clară a îndatoririlor și responsabilităților ce le revin în conformitate cu standardele Consiliului Europei”.67 O politică de acest gen ar trebui să fie în conformitate cu alte politici relevante ale statului, de exemplu, cu privire la minoritățile naționale sau cu privire la consolidarea relaţiilor interetnice.
II. Contextul mediatic
7. Statele ar trebui să elaboreze și să implementeze o serie de măsuri menite să asigure faptul că persoanele care aparțin minorităților naționale pot beneficia din plin de oportunitățile de a căuta, recepționa și transmite informații și idei de orice natură în cadrul mediatic curent, indiferent de frontiere. Abundența informațiilor și a mijloacelor de informare în masă nu diminuează, totuși, obligațiile actuale ale statului de: – a asigura accesul efectiv al persoanelor care aparțin minorităților naționale la oportunități de exprimare de acest gen și la resursele informaționale; și – a sprijini și/sau facilita producerea de conținut de către și pentru minoritățile naționale, inclusiv în limbile acestora, precum și difuzarea conținutului respectiv pe o gamă variată de platforme.
Creșterea nivelului de utilizare a tehnologiilor digitale în societate a redus semnificativ dependența acesteia de mijloacele de informare în masă instituționalizate și a contribuit la creșterea nivelului de descentralizare şi individualizare a mass-media în reţea. Acest lucru a dus la schimbări majore în dinamica dezbaterilor publice. Noile oportunităţi de participare a persoanelor la dezbaterile publice sunt contrabalansate de noile posibilități de a controla termenii și condițiile de acces la forumurile în care au loc dezbateri publice, precum și caracterul acestor dezbateri. Diverse standarde politice internaționale și europene caută să ofere îndrumări cu privire la modul în care statele ar trebui să susțină asigurarea dreptului la libertatea de exprimare68 și libertatea mass-media69 într-un ecosistem media în continuă expansiune.
66 Linii directoare privind media audiovizuale, Linia directoare 5; Linii directoare de la Ljubljana, Linia directoare 12; Articolul 5(1), Declarația ONU privind drepturile persoanelor aparținând minorităților naționale sau etnice, religioase și lingvistice. 67 Consiliul Europei, Recomandarea CM/Rec(2011)7 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind o nouă noțiune a media, 21 septembrie 2011. 68 Declarația comună a mandatelor specializate: Zece provocări cheie pentru libertatea de exprimare în deceniul următor din 3 februarie 2010 și Declarația comună privind libertatea de exprimare și internetul din 1 iunie 2011. 69 Consiliul Europei, Recomandarea CM/Rec(2011)7 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind o nouă noțiune a media, 21 septembrie 2011.
36 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală Dezvoltarea caracteristicilor participative ale tehnologiilor web facilitează crearea cu ușurință, de către persoanele fizice, a propriului conținut digital și difuzarea rapidă a acestuia în întreaga lume. Acest lucru a generat oportunități vaste și fără precedent pentru individualizarea comunicării de masă. După cum a constatat Curtea Europeană a Drepturilor Omului, internetul „a devenit unul dintre principalele mijloace prin intermediul căruia persoanele își exercită dreptul la libertatea de exprimare și de informare, oferind în același timp instrumente esențiale de participare la activități și discuții pe teme politice și de interes general”.70 Aceste evoluții au generat, de asemenea, oportunități de accesare online a unui conținut abundent şi foarte diversificat, inclusiv conținut produs în alte țări.
Cu toate acestea, oportunitățile de acest gen nu scutesc în niciun fel statele de obligaţia de a sprijini sau facilita difuzarea emisiunilor și a altui conținut media produs la nivel naţional, inclusiv în limbile minorităților naționale (a se vedea recomandarea 25).71
8. Statele ar trebui să asigure faptul că obligațiile de deservire universală sunt pe deplin aplicate în practică în reglementarea sectorului de comunicații, inclusiv în ceea ce privește minoritățile naționale și alte comunități care locuiesc în mediul rural și în zone izolate din punct de vedere geografic sau care sunt marginalizate în alt mod. Aceste obligații includ furnizarea unor servicii de comunicații electronice de calitate și la un preț accesibil, precum și o conexiune stabilă și fiabilă la rețeaua publică de comunicații prin intermediul telefoniei (mobile) și a internetului.
Izolarea geografică poate fi un obstacol în calea participării efective la viața publică, inclusiv pentru minoritățile naționale, mai ales atunci când este îngreunată de accesul limitat la rețelele și serviciile de comunicații electronice. Asigurarea accesului efectiv a locuitorilor din zonele îndepărtate la rețelele și serviciile de comunicații electronice poate fi considerată de furnizorii privați mai puțin atractivă din punct de vedere comercial, comparativ cu furnizarea accesului în zonele dens populate. Din aceste considerente, statele ar trebui să utilizeze mijloace adecvate de garantare a respectării obligațiilor de deservire universală de către furnizorii de rețele și servicii de comunicații electronice.72 Pe măsură ce creşte importanţa internetului ca mijloc de căutare, recepţionare și transmitere a informațiilor în era digitală, creşte şi importanța aspectelor legate de acces și conectivitate.
70 Ahmet Yildirim v. Turcia, nr. 3111/10, al. 54, CEDO 2012. 71 Articolul 9, CCMN; Articolul 11, CELRM; Linii directoare privind media audiovizuale, Linia directoare 13(2); Recomandările de la Oslo, Recomandarea 11; Recomandările de la Bolzano/Bozen, Nota explicativă la Recomandarea 14 și Linii directoare de la Ljubljana, Linia directoare 49. 72 A se vedea, de exemplu, Directiva 2002/22/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind serviciul universal și drepturile utilizatorilor cu privire la rețelele și serviciile de comunicații electronice (Directiva privind serviciile universale), după cum a fost modificată prin Directiva 2009/136/CE (Directiva privind drepturile cetățenilor).
Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 37 9. Statele ar trebui să asigure faptul ca orice persoană, de orice vârstă și gen, aparţinând oricărei pături sociale, să-și poată dezvolta un set de abilități, care să-i permită să acceseze, înțeleagă, analizeze, critice, evalueze, utilizeze și să creeze conținut media, inclusiv conținut pentru media online şi media digitală. În vederea realizării acestui obiectiv, statele ar trebui să întreprindă măsuri eficiente de alfabetizare a populației în vederea utilizării mijloacelor de informare în masă, inclusiv în limbile minorităților naționale.
Există numeroase divizări în societate, din punct de vedere a accesului la resursele digitale, care pot afecta, în diverse moduri, și persoanele care aparţin minorităților naționale. Aceste divizări pot fi condiţionate de diferenţele de gen și/sau de vârstă, sau pot fi generate de dezabilități cognitive sau fizice. Diverşi factori precum barierele lingvistice, lipsa de experienţă în utilizarea tehnologiilor, problemele legate de conectivitate și alte obstacole tehnologice, lipsa accesului la echipament și existența sistemelor de geo-blocare, pot împiedica persoanele care aparţin minorităţilor naționale să valorifice întregul potențial informaţional şi oportunitățile de exprimare oferite de acestea (a se vedea recomandarea 25). Statele ar trebui să întreprindă măsuri adecvate și eficiente de reglementare, precum de natură financiară, de politici și de altă natură, pentru a reduce numeroasele divizări din punct de vedere a accesului şi utilizării resurselor digitale. În acest context, statele ar trebui să ofere diverse posibilităţi, care să permită persoanelor din anumite grupuri defavorizate să poată face faţă dezavantajelor sau obstacolelor în ceea ce privește utilizarea noilor tehnologii. Statele ar trebui să asigure faptul că politicile și măsurile întreprinse pentru eliminarea inegalităților de acces la tehnologii, inclusiv din punct de vedere a inegalității de gen, se bazează pe cercetări și/sau pe date dezagregate, după caz.
În vederea folosirii în mod eficient a noilor tehnologii de comunicaţii sunt necesare o serie de competenţe în utilizarea mijloacelor de informare în masă de natură cognitivă, tehnică, civică și socială.73 Obținerea unui set de competențe de acest gen poate abilita persoanele să acţioneze cu încredere în spaţiul multimedia și poate facilita participarea acestora la dezbaterile publice și la viaţa publică în general. Aceste competențe capătă o importanță sporită în contextul creșterii în mediul digital a prevalenței informării eronate și a dezinformării. Pentru a fi eficiente în practică, măsurile întreprinse cu scop de promovare a competenţelor în domeniul mediatic și informațional ar trebui să țină cont de obstacolele specifice legate de dimensiunea de gen, de vârstă sau de altă natură.74
73 Consiliul Europei, Recomandarea CM / Rec (2018) 1 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind pluralismul și transparența mass media, 7 martie 2018, Preambul, Para. 10. 74 A se vedea, de asemenea, secțiunea privind “educația digitală” în apendicele la: Consiliul Europei, Recomandarea CM / Rec (2018) 7 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind liniile directoare privind respectarea, protecția și respectarea drepturilor copilului în mediu digital, 4 iulie 2018.
38 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală Statele pot juca un rol foarte important în promovarea dezvoltării competenţelor mediatice și de utilizare a mijloacelor de informare în masă, și pot întreprinde diverse măsuri în acest scop.75 Măsurile respective ar putea include elaborarea și implementarea unei politici naționale de dezvoltare a competenţelor mediatice și de utilizare a mijloacelor de informare în masă, precum şi acordarea suportului necesar pentru promovarea iniţiativelor de alfabetizare media prin intermediul serviciilor publice de media sau platformelor media comunitare, care să vizeze inclusiv comunităţile minoritare. Acestea ar putea include, de asemenea, inițiative educaționale și de formare de la o vârstă timpurie, realizate atât în cadrul instituțiilor de învățământ, cât și ca parte a programelor de învățare pe tot parcursul vieții, precum și lansarea campaniilor de încurajare a publicului larg, inclusiv a membrilor minorităților naționale, de a participa la aceste inițiative și programe.
10. Statele ar trebui să adopte măsuri necesare și eficiente de încurajare sau, după caz, să solicite intermediarilor de servicii de internet aflați în jurisdicția acestora să aplice procedurile necesare de diligență pentru protecția drepturilor omului în toate operațiunile lor și, în acest context, să țină cont de implicațiile pe care le poate avea activitatea lor asupra drepturilor minorităților naționale, inclusiv să ia măsurile de rigoare pentru eliminarea tuturor formelor de violență online împotriva femeilor. Toate aceste măsuri, întreprinse atât de state cât și de intermediarii de servicii pe internet, în care ar putea intra şi mecanismele de auto reglementare și/sau cele de co-reglementare, ar trebui să corespundă totalmente interpretărilor în continuă evoluție ale legislației internaționale și europene în domeniul drepturilor omului, inclusiv privind dreptul la nediscriminare, respectarea confidenţialităţii şi protecția datelor cu caracter personal, și să fie informați cu privire la progresele relevante de ordin tehnologic și de reglementare.
În era digitală au apărut noi actori media și non-media care contribuie în diverse moduri la dezbaterile publice. Mulți dintre acești actori, cum ar fi motoarele de căutare76 și operatorii rețelelor sociale,77 pot fi considerați intermediari de servicii pe internet, datorită funcțiilor de supraveghere pe care le îndeplinesc în ceea ce privește conținutul mediatic digital și online și alte tipuri de conținut. Prin utilizarea
75 Recomandarea Consiliului Europei CM / Rec (2018) 1 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind pluralismul mass-media și transparența proprietății mass-media, 7 martie 2018. Apendice / Linii directoare, secțiunea 5 - 2010/13 / UE a Parlamentului European și a Consiliului din 10 martie 2010 privind coordonarea anumitor acte cu putere de lege și acte administrative ale statelor membre privind furnizarea de servicii audiovizuale (Directiva privind serviciile mass-media audiovizuale), în varianta modificată prin Directiva (UE) 2018/1808 a Parlamentului European și a Consiliului din 14 noiembrie 2018. 76 Consiliul Europei, Recomandarea CM/Rec(2012)3 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind protecția drepturilor omului în ceea ce privește motoarele de căutare, 4 aprilie 2012. 77 Consiliul Europei, Recomandarea CM/Rec(2012)4 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind protecția drepturilor omului cu privire la serviciile rețelelor sociale, 4 aprilie 2012; RFoM OSCE, Linii directoare privind reţelele sociale, 2013.
Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 39 tehnicilor de selectare, promovare, clasare, de-indexare, etc., intermediarii de servicii pe internet au capacitatea de a influența și/sau controla disponibilitatea, vizibilitatea, capacitatea de identificare și accesibilitatea conținutului. Prin urmare, rolul lor de supraveghere are un impact determinant asupra relației dintre persoane și diversitatea conținutului online. În practică acest lucru a dus la crearea unor noi forumuri importante prin care dezbaterile publice sunt controlate de actori privați influenţi. În cazul în care refuzul de acordare a accesului la forumurile de acest gen s-ar solda cu un efect de „îngrădire a exercitării efective a libertății de exprimare sau s-ar putea spune că a fost afectată însăşi esența dreptului respectiv”, atunci o situație de acest gen ar putea declanșa exercitarea de către stat a obligației pozitive de a reglementa drepturile de proprietate în vederea asigurării accesului.78
Regimurile de auto-reglementare și/sau co-reglementare ar trebui să se bazeze pe și să asigure implementarea efectivă a principiilor directoare ale ONU privind afacerile și drepturile omului și anume să asigure implementarea Cadrului Națiunilor Unite „Protecţie, Respect și Remediere” (denumit și „Principiile lui John Ruggie, reprezentantul special al Secretarului General al ONU”),79 în care se acordă o importanţă majoră respectării drepturilor omului ca parte a responsabilităţii corporative. Acest document de Recomandări îndeamnă companiile să exercite diligenţa cuvenită în domeniul drepturilor omului, cu scopul de a „identifica, preveni, atenua și justifica modul în care este abordat efectul activității lor asupra drepturilor omului.”80
Astfel, companiile, în activitățile lor, ar urma să adopte valori de referință în baza principalelor instrumente internaționale privind drepturile omului și să instituie un proces de diligenţă care să includă: politici, evaluări de impact, integrarea politicilor privind drepturile omului în întreaga activitate a companiei și ulterior să monitorizeze performanța respectivă. Raportorul Special al ONU privind violența împotriva femeilor a solicitat extinderea principiilor Ruggie ca acestea să includă în mod explicit instrumente care interzic violența online bazată pe diferenţa de gen.81 Volumul, gama și complexitatea activităților desfășurate de intermediarii de servicii pe internet pot constitui aspecte relevante în acest sens. Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei a identificat responsabilitatea specifică a intermediarilor de servicii pe internet de a efectua evaluări periodice de respectare a diligenței cuvenite
78 Appleby și alții v. Regatul Unit, nr. 44306/98, al. 47, CEDO 2003-VI. 79 Aprobat de Consiliul ONU pentru Drepturile Omului în Rezoluția 17/4 din 16 iunie 2011. A se vedea, de asemenea, Consiliul Europei, Recomandarea CM/Rec(2016)3 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind drepturile omului și afacerile, 2 martie 2016 . 80 Principiul 15(b); a se vedea, de asemenea, Consiliul Europei, Recomandarea CM/Rec(2016)3 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind drepturile omului și afacerile, 2 martie 2016, al. 20. 81 Raportul Raportorului Special privind violența împotriva femeilor, cauzele și consecințele acesteia asupra violenței online împotriva femeilor și fetelor din perspectiva drepturilor omului, Doc. nr. A/HRC/38/47, 14 iunie 2018.
40 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală în domeniul drepturilor omului.82 În efectuarea unor astfel de evaluări, intermediarii de servicii pe internet ar trebui să țină seama de anumite implicații, inclusiv de implicațiile legate de dimensiunea de gen, asupra exercitării de către persoanele care aparţin minorităţilor naționale a drepturilor acestora la libertatea de exprimare, la viață privată și la protecția datelor. Evaluările gradului de respectare a diligenţei cuvenite ar trebui să ajute intermediarii de servicii pe internet să întreprindă măsuri adecvate, orientate spre rezolvarea problemelor sau dezavantajelor identificate în ceea ce privește utilizarea de către minorități a serviciilor prestate de acești intermediari, și să contribuie la îmbunătățirea modului de utilizare de către minorități a serviciilor prestate în activități de căutare, primire și difuzare a informației și ideilor, inclusiv în propriile lor limbi.
Evoluțiile tehnologice curente, cum ar fi cele referitoare la datele masive, internetul obiectelor, inteligența artificială, procesul decizional automatizat, analizele predictive sau sistemele de recomandare personalizate bazate pe algoritmi, cauzează, din ce în ce mai mult, o modelare a modului de comunicare a persoanelor și a grupurilor în spaţiul digital. Standardele internaționale și europene privind drepturile omului sunt instrumente vii, iar interpretările contemporane ale acestor standarde ar trebui să se bazeze pe evoluțiile tehnologice și să țină pasul cu acestea, fapt care poate avea consecințe majore, de exemplu, asupra drepturilor la nediscriminare, la viaţă privată, precum și la protecția datelor.
Conform legislației internaționale și europene privind drepturile omului, statele au obligația de a menține, în mod efectiv, nediscriminarea în practică, lucru care poate necesita măsuri menite să împiedice încălcarea dreptului la nediscriminare a persoanelor în relație cu părţile terțe, inclusiv între intermediarii de servicii pe internet și utilizatorii serviciilor prestate de aceștia. O modalitate de realizare a acestui lucru ar putea consta în susținerea principiului de neutralitate a rețelei, ceea ce implică faptul că furnizorii de servicii pe internet tratează în mod egal toate datele ce trec prin rețelele lor, fără discriminare pe criterii cum ar fi tipul de utilizator, conținut, pagină web, aplicație sau serviciu. Obiectivul normelor de neutralitate a rețelei este de a împiedica recurgerea furnizorilor de servicii internet la practici discriminatorii, care ar putea interfera cu dreptul de a primi și de a difuza informații online într-un mod nediscriminatoriu.83
82 Consiliul Europei, Recomandarea CM/Rec(2018)2 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind rolurile și responsabilitățile intermediarilor de servicii pe internet, 7 martie 2018, al. 2.1.4. 83 A se vedea, de exemplu, Regulamentul (UE) 2015/2120 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 noiembrie 2015 de stabilire a măsurilor privind accesul liber la internet și de modificare a Directivei 2002/22/CE privind serviciul universal și drepturile utilizatorilor cu privire la reţelele și serviciile electronice de comunicații și Regulamentul (UE) nr. 531/2012 privind roamingul în rețelele publice de comunicații mobile în interiorul Uniunii.
Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 41 Tendințele actuale de reglementare în domeniul confidențialităţii și protecției datelor pun în evidenţă importanța principiilor ce țin de legalitatea, corectitudinea și transparența procesării datelor cu caracter personal; suveranitatea datelor; consimțământul informat; limitarea scopului; minimizarea datelor; limitarea stocării și confidențialitatea; precum și a principiilor de protecție a datelor.84 Prin reglementarea acestor principii se urmărește asigurarea faptului ca persoanele să aibă mai mult control asupra datelor personale și ca datele lor să fie prelucrate doar în scopuri specifice, în legătură cu care şi-au dat consimțământul în mod informat și fără echivoc. Datele personale pot fi prelucrate doar în măsura în care acest lucru este necesar pentru scopurile declarate şi pot fi stocate doar pentru perioada necesară de realizare a acelor scopuri. În plus, tehnologiile și serviciile de prelucrare a datelor cu caracter personal ar trebui, de la bun început, să fie concepute astfel încât să se asigure respectarea dreptului la viața privată.
Aceste principii, împreună cu garanțiile de reglementare corespunzătoare, sunt deosebit de importante pentru persoanele care aparţin minorităţilor naționale, în măsura în care contribuie la prevenirea colectării, prelucrării și utilizării datelor personale ale acestora prin modalități care, în urma aplicării personalizării, profilării sau analizelor predictive, s-ar putea dovedi a fi discriminatorii.
11. Intermediarii de servicii pe internet ar trebui să fie autorizați și încurajați să ofere servicii în limbile minorităților naționale. Aceștia ar trebui să fie încurajaţi, de asemenea, să elaboreze și să implementeze planuri strategice și măsuri concrete pentru a crește disponibilitatea, accesibilitatea, proeminența și capacitatea de identificare a conținutului online produs de minoritățile naționale, inclusiv în limbile acestora. Intermediarii de servicii, care utilizează sisteme de căutare sau de recomandare bazate pe algoritmi, ar trebui să fie încurajați să asigure o mai mare transparență în ceea ce privește modul de funcționare a acestor sisteme și impactul pe care acestea îl pot avea asupra conținutului produs de minorități. Aceștia ar trebui să asigure, totodată, un nivel sporit de autonomie individuală asupra datelor cu caracter personal și asupra preferințelor de utilizate de indivizi, inclusiv asupra acelor date care permit (sau nu) identificarea lor ca persoane ce aparțin minorităților naționale.
Intermediarii de servicii pe internet ar trebui să urmărească să identifice nevoile specifice ale grupurilor minoritare și să ia măsuri corespunzătoare, de exemplu, prin elaborarea și implementarea planurilor strategice, de prestare a serviciilor în
84 A se vedea, de exemplu, Regulamentul (UE) 2016/679 al Parlamentului European și al Consiliului din 27 aprilie 2016 privind protecția persoanelor fizice în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal și libera circulație a acestor date și de abrogare a Directivei 95/46/CE (Regulamentul general privind protecția datelor).
42 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală limbile minorităților naționale și să majoreze disponibilitatea, accesul, evidenţierea şi capacitatea de căutare online a conținutului elaborat de minorităţi, inclusiv în limbile acestora. În acest sens, ar trebui să fie pe deplin valorificat potențialul soluțiilor algoritmice, inclusiv prin creșterea transparenței și a responsabilizării în privința acestora, și prin asigurarea utilizatorilor cu un nivel mai mare de control asupra utilizării serviciilor bazate pe algoritmi, ţinând cont totodată de aspectele secretului comercial.85 Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei solicită asigurarea unei mai mari transparențe în procesele de distribuire online a conținutului media și a unei mai mari diversităţi a conținutului media,86 inclusiv a conținutului produs de către și pentru minoritățile naţionale. Comitetul de Miniștri recomandă, de asemenea, ca „intermediarii de servicii pe internet să furnizeze, în mod clar și transparent, informații publice relevante cu privire la funcționarea tehnicilor automatizate de prelucrare a datelor, inclusiv cu privire la funcționarea algoritmilor care facilitează căutările în baza profilării utilizatorilor sau distribuirea conținutului, selectat și personalizat algoritmic, cum ar fi știrile”.87
III. Pluralism şi diversitate
12. Statele sunt încurajate să adopte o serie de măsuri menite să sprijine inițiativele mass-media de promovare a dialogului intercultural prin oferirea de conținut, programe și servicii întregii societăți, și astfel să mențină puncte de referință comune. Statele ar trebui să susțină minoritățile naționale în producerea de conținut propriu și în diseminarea acestuia pe scară largă pe platforme diverse. Măsurile întreprinse în vederea oferirii sprijinului de acest gen nu ar trebui să interfereze cu independența editorială și operațională a mass-media.
Statele sunt pluraliste sau eterogene, unele mai mult decât altele: în cadrul lor coexistă diverse grupuri, adesea cu identități culturale și moduri de viață distincte. Există diversitate chiar şi în cadrul grupurilor în sine, printre membrii individuali ai acestora. Identitățile individuale pot fi „multiple, multilaterale, contextuale și dinamice”, iar cadrele de reglementare și de politici ar trebui să recunoască această diversitate.88 Uneori însă realitatea și valoarea pluralismului societal sunt subapreciate sau chiar
85 A se vedea, de exemplu, Consiliul Europei, Recomandarea CM/Rec(2012)4 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind protecția drepturilor omului în contextul rețelelor de socializare, 4 aprilie 2012, Anexă, al. 3. A se vedea, de asemenea, Regulamentul general privind protecția datelor, Considerentul 71 și al. 13-15 și 22. 86 Consiliul Europei, Recomandarea CM/Rec(2018)1 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind pluralismul și transparența proprietăţii mass-media, 7 martie 2018, al. 2.5. 87 Consiliul Europei, Recomandarea CM/Rec(2018)2 a Comitetului de Miniștri către statele membre cu privire la rolurile și responsabilitățile intermediarilor de servicii pe internet. 7 martie 2018, al. 2.2.3. 88 Liniile directoare de la Ljubljana, Linia directoare 5.
Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 43 privite dintr-o perspectivă negativă, ca şi amenințări posibile la adresa identității naționale, a coeziunii şi securităţii. În acelaşi timp, valoarea şi existenţa minorităților naționale nu sunt întotdeauna recunoscute de autoritățile statului. Acest lucru poate avea implicații majore asupra drepturilor persoanelor care aparţin minorităţilor naționale și asupra integrării societății,89 și poate provoca tensiuni și conflicte între minoritățile naționale și alte grupuri din societate.
Dialogul intercultural este recunoscut la scară largă ca mijloc esențial de promovare a înțelegerii între diferite grupuri din societate și de reducere a intoleranței și a potenţialului de conflict între acestea. Acesta cuprinde și se bazează pe principiile egalității valorilor sau a demnității culturilor și pe respectul reciproc între ele.90
Mass-media, în special serviciile media publice și mass-media comunitare, pot juca un rol important în facilitarea și promovarea dialogului intercultural sau a dialogului între diferitele grupuri din societate. Acest lucru se poate realiza prin menținerea unor cadre comune de referință pentru toate grupurile din societate și a forumurilor, în care membrii acestor grupuri să poată comunica și participa la deliberări. În acest scop, este important ca conținutul produs de diferitele grupuri din societate, inclusiv de minoritățile naționale, să fie difuzat și împărtășit pe scară largă. În promovarea contribuțiilor pozitive prin intermediul mass-media statele ar trebui să se bazeze pe măsuri de încurajare şi nu pe măsuri obligatorii din punct de vedere juridic.91
O abordare de acest gen se explică prin domeniul de aplicare al dreptului la libertatea de exprimare și de principiul libertății mijloacelor de informare în masă/ media și al independenței editoriale. Dreptul la libertatea de exprimare „protejează nu doar substanţa ideilor și informațiilor exprimate, ci și forma în care sunt transmise acestea”.92 Respectarea principiului libertății mijloacelor de informare în masă „implică faptul că nu ţine de competența instanțelor judecătorești sau a autorităților publice să-și impună opiniile asupra mass-media cu privire la tipurile de tehnici de raportare ce urmează a fi adoptate de către jurnaliști”.93 Jurnaliștii ar trebui să dispună de libertatea de a decide ei înşişi acest lucru, în limitele legii și ținând cont de îndatoririle și responsabilitățile care guvernează exercitarea dreptului lor la libertatea de exprimare.94 89 A se vedea, în general, Liniile directoare de la Ljubljana. 90 Articolul 2(3), Convenția UNESCO asupra protecției și promovării diversității expresiei culturale. 91 Liniile directoare de la Ljubljana, Linia directoare 11. 92 Oberschlick v. Austria (nr. 1), 23 mai 1991, al. 57, seria A nr. 204. 93 Consiliul Europei, Recomandarea nr. R(97)20 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind „Discursul de ură”, 30 octombrie 1997, Anexă, Principiul 7; derivat din Jersild v. Danemarca, 23 septembrie 1994, seria A nr. 298, al. 31. 94 Memorandumul explicativ cu privire la Recomandarea nr. R(97)20 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind „Discursul împotriva urii” și Recomandarea nr. R(97)21 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind mass-media și promovarea unei culturi a toleranței, ambele adoptate la 30 octombrie 1997, al. 12.
44 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală Această abordare a fost respectată pe larg în legislația europeană și internațională privind drepturile omului.95 Există diverse modalități prin care statele ar putea sprijini, în lumina principiilor de mai sus, promovarea de către mass-media a dialogului intercultural, după cum va fi specificat în continuare în recomandarea nr. 30.
13. Statele pot folosi măsuri de reglementare sau de altă natură cu scopul de a promova utilizarea anumitor limbi în mass-media, inclusiv limba/limbile de stat/oficiale sau alte limbi, în vederea consolidării coeziunii și integrării societății sau pentru a încuraja utilizarea unei limbi de comunicare comună, cu condiția ca obiectivele urmărite să fie legitime și fără echivoc, iar prevederile reglementărilor în acest sens să fie proporționale cu obiectivele stabilite. În mod similar, statele pot promova utilizarea limbilor minorităților naționale, care constituie o componentă esențială a identității acestora. Orice măsură de promovare a utilizării anumitor limbi în mass-media ar trebui să urmărească satisfacerea rezonabilă și echitabilă a nevoilor și intereselor diferitelor grupuri lingvistice din cadrul societăţii.
Utilizarea de către state a măsurilor de reglementare sau de adoptare a politicilor care să promoveze una sau mai multe limbi „ca bază comună de integrare și funcționare a societății”, este permisibilă atât timp cât astfel de măsuri se află în echilibru cu obligația statelor de a „garanta și promova diversitatea lingvistică, inclusiv prin protecţia drepturilor lingvistice ale minorităților”,96 atât offline, cât şi online.97
Măsurile de reglementare de acest gen și cele de altă natură constituie obiectul aplicării garanțiilor generale privind libertatea de exprimare, după cum este descris anterior la recomandarea nr. 1.
95 A se vedea, în general, activitățile de monitorizare ale Comitetului consultativ cu privire la CCMN și cele ale Comisiei Europene împotriva rasismului și intoleranței (ECRI), precum și ale CERD, Recomandarea generală 35. 96 Liniile directoare de la Ljubljana, Linia directoare 42. 97 Recomandarea Conferinței Generale UNESCO privind promovarea și utilizarea multilingvismului și a accesului universal la spațiul cibernetic (2003)
Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 45 14. Introducerea unor cote de utilizare a limbilor de difuzare în media audiovizuală publică (digitală) este permisibilă dacă acest lucru nu contravine legislației internaționale și europene privind drepturile omului și a legislației privind mass-media, în special în ceea ce privește proporționalitatea acestora cu obiectivele declarate. Acestea nu trebuie să urmărească scopul sau efectul de restricționare injustă a utilizării altor limbi, în special a limbilor minorităților naționale. Impunerea unor cote rigide de utilizare a limbilor de către furnizorii de servicii media privați ar putea intra în conflict cu principiul libertății de exprimare. Acest lucru ar trebui să fie evitat prin aplicarea unor măsuri menite să promoveze un spațiu comun de comunicare. Principiile pluralismului și a diversității ar trebui să fie reflectate inclusiv în măsurile de aplicare a cotelor lingvistice în domeniul cinematografiei sau a industriei muzicale. Cotele lingvistice nu ar trebui fie aplicate în domeniul publicității.
În timp ce promovarea limbii/limbilor de stat/oficiale în media audiovizuale este un scop legitim al statelor, există, de asemenea, și un interes public legitim de promovare în media audiovizuale şi a altor limbi, inclusiv ale minorităţilor. Promovarea limbii/limbilor de stat/oficiale nu ar trebui să aibă ca scop sau efect restricționarea incorectă a utilizării altor limbi.98 Dat fiind mandatul și rolul acestora în societate, serviciile publice de mass-media promovează limba de stat/oficială sau alte limbi. În cazul altor tipuri de media audiovizuale, cerințele privind promovarea limbilor ar trebui să aibă un caracter flexibil și în paralel să fie adoptate și alte măsuri de sprijin pentru producerea de conținut în limbile minorităților. Cerințele menționate ar trebui să respecte, de asemenea, principiul libertății editoriale. Publicitatea, spre deosebire de conținutul editorial, inclusiv programele de televiziune, muzică și filmele, are ca scop vânzare de bunuri și/sau servicii anumitor grupuri. Scopul acesteia este unul comercial și, de regulă, nu urmărește scopul sau efectul de a contribui la dezbaterile publice sau la coeziunea societăţii. În acest sens, cotele de utilizare a limbilor nu ar trebui să fie aplicate în cazul publicităţii. Comitetul pentru Drepturile Omului a constatat că „interzicerea publicității comerciale în una din limbi, în vederea protejării limbii unei anumite comunități, încalcă testul de necesitate, dacă protecția respectivă ar putea fi realizată prin alte modalități, care nu limitează libertatea de exprimare”.99
98 Liniile directoare de la Ljubljana, Linia directoare 49. 99 Comitetul ONU pentru Drepturile Omului, GC 34, Para. 33 și mai devreme în Comunicarea nr. 359, 385/89, Ballantyne, Davidson și McIntyre c. Canada.
46 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 15. Statele pot solicita furnizorilor publici de servicii media, și pot încuraja media audiovizuală în general, să întreprindă măsuri rezonabile de traducere a conținutului media din limba/limbile de stat/oficiale în limbile minorităților naționale și viceversa, cu scopul de a spori accesibilitatea lingvistică pentru întreaga societate la ambele tipuri de conținut, și de a contribui astfel la promovarea dialogului intercultural. Astfel de solicitări adresate furnizorilor publici de servicii media ar trebui să fie clar prevăzute în legislație și ar trebui să fie proporționale cu obiectivul urmărit. Furnizorii de servicii media audiovizuale liniare, care difuzează conținut în limbile minorităţilor, nu ar trebui să fie supuși unor cerințe excesiv de restrictive sau disproporționate în ceea ce privește subtitrarea, dublarea, post-sincronizarea sau traducerea sub orice altă formă.
Traducerea conținutului mediatic din limbile minorităților naționale în alte limbi poate contribui la diversitatea lingvistică și culturală a societăţii. Asigurarea disponibilității și accesibilității conținutului tradus prin intermediul mass-media poate oferi o expunere mai largă a conținutului produs de minorități, facilitând astfel preluarea acestuia de către vorbitori non-nativi.100 Cu toate acestea, ar putea fi nevoie de sprijin financiar pentru a compensa costurile aferente furnizării serviciilor de traducere. Mijloacele audiovizuale în limbile minoritare nu ar trebui să facă obiectul unor cerințe nejustificate sau disproporționate de a furniza servicii de traducere de acest gen.101
Schimbul de informații și opinii, ca parte a interacțiunii prin dialog, este esențial pentru prevenirea sau reducerea tensiunilor între minoritățile naționale și alte grupuri din societate. Acest lucru presupune un flux liber de informații și existența unor forumuri și canale de dialog, cum ar fi mass-media. Interacțiunea prin dialog în cadrul comunității oferă diferitor grupuri oportunități de a-și exprima și de a-și promova identitățile, valorile și opiniile, precum și oportunități de a auzi și de a vedea expunerea identităților, valorilor și opiniilor altor grupuri (adesea necunoscute lor). Schimbul reciproc de idei și perspective sunt esențiale pentru această formă de dialog. La fel şi caracterul comun al limbii.
Dialogul interactiv desfășurat în cadrul unor forumuri incluzive ce favorizează dezbateri publice solide, poate contracara efectele negative și dezbinătoare generate de informațiile incomplete și incorecte care circulă în societate, și care pot duce neînțelegeri sau interpretări greșite. Acest lucru poate contribui inclusiv la contracararea stereotipurilor negative și a opiniilor prejudiciabile ce sunt alimentate de informații părtinitoare.102 Prin urmare, dialogul poate contribui considerabil la toleranța pluralistă și securitatea societății. 100 Articolul 7 alineatul (1) litera (g) și articolul 12 alineatul (1) literele (b) și (c), CELRM. 101 Linii directoare privind media audiovizuale, al. 12. 102 CERD, RG 35, al. 29.
Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 47 Prin crearea unor spații comune de dialog între grupuri, statele investesc în acțiuni orientate împotriva proliferării ”camerelor de ecou” sau a ”bulelor de filtrare”; adică a spațiilor de discuții și de informare insulare, în cadrul cărora oamenii cu viziuni similare repetă și amplifică propriile opinii, și în consecință devin şi mai înrădăcinați în acestea. Deși spațiile de discuții și de informare autonome sunt importante pentru persoanele care aparțin minorităților naționale, atât pentru dezvoltarea identității și opiniilor, cât și pentru promovarea culturilor și limbilor vorbite de acestea, aceste spații nu ar trebui să fie izolate de pluralismul societății în care aceștia trăiesc.103
16. Anunțurile difuzate cu privire la serviciile publice ar trebui să fie traduse în limbile minorităților naționale, după caz, și diseminate în mod echitabil și nediscriminatoriu cu ajutorul mijloacelor media, inclusiv cele gestionate de grupurile minoritare.
Anunțurile publice sau anunțurile oficiale ale organelor de stat și ale altor instituții publice pot constitui o sursă importantă de venit pentru media, în special în perioadele de schimbări pe piață și/sau de austeritate. Politica de stat în această privință ar trebui să fie transparentă și să asigure protecție împotriva interferențelor politice în libertatea editorială și operațională a mass-media,104 să se aplice față de toate mijloacele de informare în masă fără discriminare105 și să prevadă traducerea conţinutului în limbile minorităților, după caz. O politică de acest gen poate contribui la asigurarea faptului că informațiile conținute în anunțurile publice sau în anunțurile oficiale (acestea ar trebui să fie în mod clar etichetate ca fiind din această categorie) sunt accesibile și au o probabilitate mai mare de a ajunge la persoanele care aparțin minorităților naționale. În consecință, acest lucru poate contribui la participarea efectivă a minorităților naționale la viața publică, deoarece le oferă informația necesară pentru a-și forma opinii, a lua decizii informate și a se angaja în activități civice.106
103 Articolul 6(1) și articolul 9(4), CCMN; Linii directoare de la Ljubljana, Linia directoare 7. 104 Raportorul Special al ONU pentru libertatea de opinie și exprimare, Reprezentantul OSCE pentru libertatea mass-media, Raportorul Special al OAS privind libertatea de exprimare și Raportorul Special al ACHPR privind libertatea de exprimare și accesul la informație, Declarația comună privind diversitatea în domeniul audiovizualului, 12 decembrie 2007, „Puncte generale”. 105 Comitetul ONU pentru Drepturile Omului, CG 34, al. 41. 106 Consiliul Europei, Recomandarea CM/Rec(2018)4 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind participarea cetățenilor la viața publică locală, 21 martie 2018, Anexă, Secțiunea B. IV., al. 2 (i).
48 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 17. Statele ar trebui să întreprindă măsuri efective pentru garantarea pluralismului în spațiul mediatic în continuă dezvoltare, precum și pentru asigurarea accesului persoanelor care aparțin minorităților naționale la o gamă largă de servicii și conținut media care corespunde nevoilor și intereselor lor, inclusiv în limbile vorbite de minorităţi. Măsurile respective ar putea include activități de promovare a conținutului de acest gen și de asigurare a vizibilității și a accesibilităţii acestuia.
Curtea Europeană a Drepturilor Omului susține că statele sunt principalii garanți ai pluralismului în sectorul mass-media.107 Acestea trebuie să ia măsurile necesare pentru a asigura eficiența în practică a pluralismului mediatic.108 Obligația respectivă, în mod tradițional, s-a axat pe mass-media, dat fiind impactul și influența acestora, însă în era digitală această centrare s-a extins pentru a cuprinde un cadru mediatic mai variat, și din ce în ce mai digitalizat. Realizarea unui pluralism mediatic eficient, în contextul extins al societăților democratice pluraliste, implică întreprinderea unor măsuri direcționate spre crearea și susținerea unei mari varietăți de tipuri media și de conținuturi, produse de către și pentru persoanele care aparțin minorităților naționale. Carta Drepturilor Fundamentale a UE prevede că „libertatea și pluralismul mass-media trebuie respectate”.109 Convenția UNESCO privind protecția și promovarea diversității expresiei culturale afirmă că statele-părți „pot adopta măsuri menite să protejeze și să promoveze diversitatea expresiei culturale pe teritoriul lor”, cum ar fi măsurile de reglementare și „măsuri menite să consolideze diversitatea mass-media, inclusiv prin intermediul serviciilor publice ale audiovizualului”.110
În spiritul dreptului efectiv la libertatea de exprimare și a pluralismului efectiv, nu este suficient să existe legi, politici și practici, menite să asigure disponibilitatea diverselor conținuturi mediatice. În paralel cu întreprinderea măsurilor de îmbunătățire a producerii și distribuirii diverselor conținuturi mediatice, inclusiv în limbile minorităților naționale,111 statele sunt încurajate să ia măsurile necesare de promovare a vizibilității diverselor conținuturi mediatice, asigurând astfel faptul că conținuturile respective sunt accesibile tuturor grupurilor din societate, în special minorităților naționale, mai ales în situațiile în care acestea se confruntă cu obstacole în căutarea și accesarea conținutului mediatic.
Diversitatea conținutului mediatic ar trebui să reflecte diversitatea reală a identităților, ideilor și intereselor din societate. Adevărata diversitate include nu doar ideile
107 Informationsverein Lentia și alții v. Austria, 24 noiembrie 1993, al. 38, seria A nr. 276. 108 Centro Europa 7 S.r.l. și Di Stefano v. Italia [CG], nr. 38433/09, al. 134, CEDO 2012. 109 Articolul 11(2), Carta Drepturilor Fundamentale a UE. 110 Articolul 6(1) și articolul 6(2)(a) și (h), Convenția UNESCO privind protecția și promovarea diversității expresiei culturale. 111 Articolul 11(d), CELRM; Linii directoare privind media audiovizuale, Linia directoare 17.
Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 49 și informațiile primite în mod binevoitor, dar și ideile și informațiile ce ofensează, șochează sau perturbă autorităţile statului sau anumite sectoare ale populației. Acest lucru este aplicabil acolo unde sunt promovate valorile democratice ale pluralismului, toleranței și gândirea liberă.112
Existența unei mari diversităţi de mijloace media (cunoscută sub numele de pluralism extern sau structural) poate contribui la crearea și menținerea diversității conținutului.113 Serviciile publice media pot juca un rol distinct în ceea ce privește pluralismul structural, oferind nu doar o gamă largă de conținuturi ce corespund diverselor identități, ideii și interese dintr-o societate, ci și un forum comun de dialog, în cadrul căruia are loc schimbul de conținut eterogen și uneori contradictoriu. O abordare de acest gen poate contribui, la rândul său, la avansarea pluralismului, toleranței și a gândirii libere, precum și a coeziunii sociale. Mass-media comunitare pot contribui, de asemenea, în mod semnificativ, la atingerea unei diversități generale a conținutului mediatic în societate, prin producerea și difuzarea unui conținut special elaborat pentru diferite comunități.
Mass-media diferă în dependență de scopuri, funcții și acoperire geografică. Prin urmare, serviciile prestate de acestea nu sunt folosite în mod identic de către toți indivizii, sau grupurile din societate, și nu ar trebui să fie considerate ca fiind interschimbabile.114 În cadrul mediatic actual, diferite surse media, reţelele de socializare și servicii mass-media se caracterizează prin diverse funcționalități.
În contextul pluralismului mass-media, este important ca persoanele care aparțin minorităților naționale să poată avea acces la diferite tipuri și formate mass-media, care abordează subiecte de interes pentru aceștia, inclusiv în propriile lor limbi.115 Cu alte cuvinte, un astfel de conținut ar trebui să fie prezent pe toate platformele relevante ca parte a unei game variate și bogate de conținut de calitate. Este important să existe o varietate de tipuri și formate mediatice care să asigure un pluralism efectiv, și care să ofere persoanelor individuale și grupurilor de persoane oportunități viabile de a crea și a accesa diverse conținuturi mediatice.116
Diversitatea conținutului, asigurată de diferitele tipuri de media, poate fi completată și de conținut editorial de diferite tipuri, genuri sau formate. Deși conținutul axat pe 112 Handyside v. Regatul Unit, 7 decembrie 1976, al. 49, seria A, nr. 24; Comitetul pentru Drepturile Omului, CG 34, al. 11. 113 A se vedea, în general, Consiliul Europei, Recomandarea CM/Rec(2007)2 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind pluralismul media și diversitatea conținutului mediatic, 31 ianuarie 2007. 114 Khurshid Mustafa & Tarzibachi v. Suedia, nr. 23883/06, al. 45, 16 decembrie 2008. 115 Comitetul ONU pentru Drepturile Omului, CG 34, al. 14 și, în general, Documentul de încheiere al Reuniunii de la Viena (a treia reuniune de la Conferința de la Helsinki), Viena, 15 ianuarie 1989, Cooperare în domeniul umanitar și în alte domenii, Informații, al. 45. 116 VgT Verein gegen Tierfabriken v. Elveția, nr. 24699/94, CEDO 2001-V1 și Centro Europa 7 S.r.l. și Di Stefano v. Italia.
50 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală știri și evenimente curente este cel care are o importanță directă în ceea ce privește promovarea informării publicului și facilitarea participării acestuia la dezbateri publice, există şi alte genuri de producții audiovizuale la fel de importante pentru societate. Exemplele de astfel de genuri includ conținutul cultural și conținutul educațional și de divertisment, inclusiv în limbile minorităților naționale.
Se va ține cont de faptul că în cadrul grupurilor minoritare naționale există nevoi diferite și preferințe informaționale, parțial determinate de gen și de vârstă. De exemplu, copiii care aparțin minorităților naționale au nevoie să folosească mijloacele media (inclusiv reţelele de socializare) pentru a căuta, primi și distribui informații, idei și opinii. Aceștia au nevoia – și dreptul, în temeiul standardelor internaționale în domeniul drepturilor omului – de a accesa prin intermediul mass-media conținut adecvat vârstei, culturii și mediului lor lingvistic. În acest sens, statele-părți la Convenția privind drepturile copilului trebuie să „încurajeze mass-media să acorde o atenție deosebită nevoilor lingvistice ale copiilor care aparțin unui grup minoritar sau indigen”.117
În era digitală, caracterizată de co-existența unei multitudini de mijloace media și de o abundență de conținuturi, merită să se acorde o atenție deosebită, din perspectiva pluralismului, funcționalităților media online și altor aplicații și servicii bazate pe internet.118 Distincțiile tradiționale între diferite tipuri de media pot ilustra în mod util contribuțiile acestora la pluralismul mediatic, chiar dacă în prezent tipurile de mijloace media tradiționale operează, de regulă, pe diferite platforme, atât offline, cât și online. Printre tipurile diferite de mass-media se numără: serviciile publice mass-media, serviciile mass-media de nivel comunitar și mass-media comerciale, precum și mass-media clasate în funcție de nivelul geografic la care funcționează: sub-naționale, transnaționale și globale.
18. Statele ar trebui să ia măsuri eficiente, inclusiv măsuri de reglementare, unde este cazul, în vederea prevenirii concentrării proprietății și a controlului asupra mass-media, fenomen care amenință pluralismul mass-media și disponibilitatea serviciilor și a conținutului media produs de minoritățile naționale, inclusiv în limbile minorităților naționale.
Încurajarea pluralismului mass-media și facilitarea accesului minorităților și a altor grupuri la mass-media și la deținerea acestora în proprietate, inclusiv deținerea
117 Articolul 17(d), Convenția privind drepturile copilului. 118 Consiliul Europei, Recomandarea CM/Rec(2018)1 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind pluralismul mass-media și transparența proprietății mass-media, 7 martie 2018.
Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 51 în proprietate a mass-media în limbile vorbite de aceștia, poate contribui la atingerea înțelegerii între grupuri și la reducerea intoleranței în societate.119 Şi invers, concentrarea proprietății asupra mass-media în diverse piețe media poate afecta negativ pluralismul și diversitatea și poate genera situații care să pună în pericol disponibilitatea conținutului destinat minorităților naționale şi realizat de acestea, inclusiv în limbile minoritare.120 În situații de acest gen este necesar ca statele să ia măsuri efective, inclusiv măsuri de reglementare, după caz.121
În regiunea OSCE, modul de reglementare a proprietăţii și controlului asupra mass- media la nivel național variază enorm de la o ţară la alta. O reglementare relevantă ar trebui să respecte standardele internaționale privind drepturile omului și să țină cont de aspecte precum proprietatea directă și indirectă asupra entităților mass-media, proprietatea ”cross-media”, proprietatea străină, transparența față de autoritățile de reglementare și față de publicul larg.122
19. Statele ar trebui să introducă prevederi legislative și/sau amendamente în legislație cu scopul de a garanta independența și sustenabilitatea serviciilor media publice și de a le permite să-și îndeplinească mandatul în vederea deservirii tuturor categoriilor de cetățeni, inclusiv celor care aparțin minorităților naționale, prin oferirea diverselor programe și servicii de calitate înaltă, pe o gamă largă de platforme. O legislație de acest gen ar trebui să asigure sau, cel puțin, să faciliteze participarea efectivă a minorităților naționale la activitățile serviciilor media publice la diferite nivele, cum ar fi producerea de conținut, luarea deciziilor editoriale și participarea în cadrul activităților de supraveghere.
Serviciile media publice trebuie să deservească toate segmentele societății, inclusiv persoanele care aparțin minorităților naționale. Acestea pot contribui la asigurarea calității și echilibrului programelor într-un context mai larg al pluralismului extern. În cazul existenței serviciului audiovizual public, legislația și practica internă trebuie să garanteze oferirea de către acesta a unui serviciu pluralist.123 Pentru buna funcționare a democrației este foarte important ca serviciile publice media să transmită știri, informații și comentarii imparțiale, independente și echilibrate. Totodată, acestea
119 CERD, RG35, al. 41. 120 Consiliul Europei, Comitetul Miniștrilor, Declarația privind protecţia rolului mass-media în democrație în contextul concentrării mass-media, 31 ianuarie 2007. 121 Declarația comună privind diversitatea în domeniul audiovizualului, „Despre diversitatea surselor”. A se vedea nota de subsol 104. 122 Consiliul Europei, Recomandarea CM/Rec(2018)1 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind pluralismul mass-media și transparența proprietății asupra mass-media, 7 martie 2018; Recomandarea CM/ Rec(2007)2 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind pluralismul mass-media și diversitatea conținutului mediatic, 31 ianuarie 2007. 123 Manole şi alţii v. Moldova, 13936/02, CEDO 2009. A se vedea, îndeosebi, al. 98 şi 107.
52 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală trebuie să ofere un forum de dezbateri publice, în care să poată fi exprimat un spectru cât mai larg de opinii și puncte de vedere. Astfel, serviciile respective pot contribui la „promovarea înțelegerii interculturale și pot aborda preocupările minorităților”.124
Prin prisma mandatului serviciilor publice media de a deservi toate segmentele societății, statele le pot atribui acestora responsabilități și sarcini specifice, cum ar fi: – să evite stereotipurile negative cu privire la persoane sau grupuri, precum și alte forme de reportaje prejudiciabile, părtinitoare sau discriminatorii; – să evite prezentarea sexistă și misogină la adresa femeilor și fetelor, inclusiv ale celor care aparțin grupurilor minoritare; – să promoveze identitățile naționale și minoritare, culturile și limbile acestora, precum și diversitatea societății generată de coexistența lor; – să ofere o gamă variată de programe și servicii pentru minoritățile naționale, inclusiv în limbile acestora, care să fie adecvate din punct de vedere cantitativ și calitativ; și, – să promoveze conștientizarea, înțelegerea și dialogul la nivel intercomunitar și, prin acest mod, coeziunea socială.
ste esențial ca, în era digitală, serviciile publice media să aibă mandatul și resursele E necesare pentru a-și îndeplini în mod independent și efectiv principalele sarcini atribuite acestora, anume, de educare, informare și de divertisment în raport cu diverse segmente ale societății, inclusiv ale minorităților.125 Acest lucru presupune ca serviciile publice de informare în masă să fie disponibile în diferite medii (servicii), inclusiv online. Participarea efectivă a persoanelor care aparțin minorităților naționale la diverse structuri și procese ce țin de prestarea serviciilor publice media, cum ar fi consiliile editoriale, poate contribui la asigurarea faptului că programele destinate minorităților naționale corespund, în practică, nevoilor și intereselor acestora.126
124 Recomandările de la Lund, Recomandarea 5. 125 Consiliul Europei, Recomandarea CM/Rec (2007)3 a Comitetului de Miniștri către statele membre cu privire la misiunea serviciilor publice de mass-media în societatea informațională, 31 ianuarie 2007. A se vedea, de asemenea, Liniile directoare privind media audiovizuale, Orientarea 7. 126 Recomandările de la Oslo, Recomandarea 10; Consiliul Europei, Recomandarea CM/Rec (2012)1 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind guvernarea serviciilor publice de mass-media, 15 februarie 2012, al. 43.
Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 53 20. Statele sunt încurajate să introducă prevederi legislative și/sau amendamente în legislație cu scopul de a recunoaște natura distinctă a mass-media comunitară non-profit, care poate fi gestionată de comunitățile minoritare sau poate servi intereselor acestora. Legislația în acest sens ar trebui să garanteze independența mass-media comunitare și să le permită acestora să-și îndeplinească obiectivul de a oferi membrilor comunităților pe care îi deservesc, inclusiv minorităților naționale, oportunități și instruiri care să-i abiliteze să producă conținut mediatic propriu și să participe pe deplin la activitatea și gestionarea propriilor servicii mass-media.
Furnizorii de servicii media comunitari reprezintă mijloace de informare în masă independente, nonprofit, gestionate de membrii unei comunități și difuzate în beneficiul comunității; de exemplu, o comunitate situată într-o anumită zonă geografică sau care împărtăşeşte un interes comun. Spiritul și structura organizațională a comunităţii invită la o participare activă în procesul editorial, de producție și de publicare/diseminare, precum și la asigurarea autonomiei acestora. Acestea oferă posibilitatea cetățenilor să-și exprime opinia, instruindu-i în acest sens, în special pe cei care nu sunt reprezentanți de mijloacele media centrale. Organizațiile mass-media comunitare joacă un rol deosebit de important, deoarece oferă și încurajează participarea la diferite niveluri structurale ale organizației lor și, totodată, insuflă și dezvoltă sentimentul de angajament activ. Organizațiile mass- media comunitare pot, de asemenea, contribui în mod semnificativ la coeziunea societății și la dialogul intercultural.127 Recunoașterea explicită în legislație a mass- media comunitare, ca formă distinctă a mijloacelor de informare în masă, ar putea contribui la consolidarea sustenabilității acestora, în special, dacă această recunoaștere ar putea servi drept bază pentru acordarea licenței și/sau acordarea de taxe preferențiale.128
21. Statele pot explora potențialul mass-media comerciale de a furniza conținut pluralist și, în mod special, conținut destinat minorităților naționale, inclusiv în limbile minorităților, și pot întreprinde măsuri adecvate pentru a stimula promovarea conținutului de acest gen.
Mass-media comercială se adresează de obicei publicului larg iar produsele acestora urmăresc scopul de a atrage consumatori, ceea ce reprezintă în sine o contribuție importantă la pluralismul media și la diversitatea generală a conținutului mediatic. Mass-media comerciale, în responsabilitatea cărora intră și obligații de
127 Consiliul Europei, Comitetul Miniștrilor, Declarația cu privire la rolul mass-media pentru comunitate în promovarea coeziunii sociale și a dialogului intercultural, 11 februarie 2009. 128 Derivat din Declarația comună privind diversitatea în sistemul de radiodifuziune, sub „Despre diversitatea agenţiilor de ştiri”.
54 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală prestare a serviciilor publice (fie prin lege, fie ca parte a condițiilor impuse de licența de emisie), pot completa oferta de servicii publice de media.
22. Statele ar trebui să adopte măsuri legislative specifice, precum și alte măsuri de sprijin, care să faciliteze independența și stabilitatea activității mass-media la nivel regional sau local, inclusiv în zonele geografice cu populație apartenentă la minorităţile naționale, și/sau mass-media în limbile minorităților naționale.
Mass-media regională și/sau locală face parte din categoria mass-media de nivel sub-național și ar putea, prin natura lor, să ofere servicii publice media pentru comunitate sau servicii comerciale. Prin faptul că operează la un nivel geografic apropiat de utilizatorii-ţintă, mass-media regională și/sau locală este bine plasată pentru a răspunde nevoilor minorităților naționale în zonele lor de deservire.129 În așa fel, această categorie de media poate oferi importante oportunități de promovare a democrației participative la nivel regional sau local precum și oportunități de dezvoltare a identităților regionale sau locale, inclusiv ale minorităților naționale.
23. Statele nu ar trebui să împiedice sau să limiteze capacitatea persoanelor care aparțin minorităților naționale de a accesa servicii media din alte țări, care răspund intereselor minorităților naționale. Capacitatea de a accesa servicii media de acest gen nu scutește statele de a facilita și sprijini, în propriile lor jurisdicții, dezvoltarea și activitatea eficientă a mass-media care servește intereselor minorităților naționale. Statele ar trebui, de asemenea, să prevină sau, cel puțin, să atenueze efectele negative asupra minorităților naționale cauzate de contractele privind drepturile de autor, care duc la geo- blocarea conținutului mediatic.
Persoanele care aparțin minorităților naționale au dreptul „să stabilească și să mențină contacte libere și pașnice de nivel transfrontalier cu persoane care se află în mod legal în alte state, în special cu persoane cu care împărtășesc o identitate etnică, culturală, lingvistică sau religioasă sau un patrimoniu cultural comun”.130 Dreptul internațional subliniază importanța „accesului la diverse expresii culturale” a persoanelor, atât în propria țară, cât și în „alte țări ale lumii”, precum și necesitatea ca statele să asigure un astfel de acces.131 Întrucât restricțiile privind accesul
129 Consiliul Europei, Congresul autorităților locale și regionale, „Rolul mass-media regionale ca instrument de construire a democrației participative”, Recomandarea 364 (2014) și „Rolul mass-media regionale ca instrument de construire a democrației participative”, Rezoluția 374 (2014), ambele adoptate la 15 octombrie 2014. 130 Articolul 17(1), CCMN; Articolul 2(5), Declarația ONU privind drepturile persoanelor aparținând minorităților naționale sau etnice, religioase și lingvistice; Recomandările de la Bolzano/Bozen, Recomandarea 8. 131 Articolul 7(2), Convenția UNESCO privind protecția și promovarea diversității expresiei culturale.
Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 55 transfrontalier la informații sau conținuturi mediatice ar putea duce la asimilarea minorităților naționale împotriva voinței acestora,132 sau ar putea obstrucționa procesul de integrare a societăților diverse, Recomandările de la Bolzano/Bozen și Recomandările de la Ljubljana oferă statelor participante OSCE îndrumări cu privire la modul de abordare a acestor aspecte.
Dreptul la libertatea de exprimare există, în mod esenţial și explicit, indiferent de frontiere.133 Statele pot restrânge fluxurile libere de informaţii și opinii transfrontaliere doar în conformitate cu restricțiile și interdicțiile stricte prevăzute de legislația internațională și europeană privind drepturile omului (a se vedea în continuare Recomandarea nr. 1 și Secțiunea IV – Mass-media, tehnologiile informaţionale şi prevenirea conflictelor).
Statele-părți la Convenția europeană privind televiziunea transfrontalieră (CETT) „vor asigura libertatea de exprimare și de informare în conformitate cu Articolul 10 al Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale și vor garanta libertatea de recepţie și nu vor restricționa retransmisia pe teritoriul lor a serviciilor şi programelor care corespund termenilor „CETT”.134 Toate statele membre ale UE fac obiectul unei prevederi similare în temeiul Articolului 3 din Directiva privind serviciile media audiovizuale.135
Dreptul minorităților de a accesa servicii media transnaționale sau transfrontaliere, prin orice mijloace, nu poate fi interzis pe bază de etnie, cultură, limbă sau religie.136 Serviciile media transnaționale, care deservesc comunitățile din afara țării în care au fost înființate, completează activitatea instituțiilor media naționale din respectivele țări, și pot ajuta anumite grupuri din societate să mențină legături cu țările cu care împărtășesc aspecte lingvistice, culturale sau etnice. Acest lucru este foarte important pentru minoritățile naționale care au legături cu alte state, pentru minoritățile naționale ale căror concentrare geografică se întinde pe două sau mai multe state (vecine) și pentru minoritățile ale căror stil de viață nomad implică
132 S-a afirmat, de exemplu, că „persoanele aparținând minorităților naționale au dreptul să-și exprime liber, să-și păstreze și să-și dezvolte identitatea etnică, culturală, lingvistică sau religioasă și să-și mențină și să-și dezvolte cultura în toate aspectele ei, fără a fi supuse vreunei încercări de asimilare împotriva voinței lor”: Raportul reuniunii experților CSCE privind minoritățile naționale, Geneva, 1991 (III). A se vedea și documentul CSCE de la Helsinki - Provocările schimbării, Capitolul IX - CSCE și cooperarea regională și transfrontalieră, al. (3), (4) și (5) și explicația Liniei directoare 30 de la pagina 60. 133 A se vedea Recomandarea 1, la pagina 24, și explicațiile și referințele aferente. 134 Articolul 4, CETT. 135 Directiva 2010/13 /UE a Parlamentului European și a Consiliului din 10 martie 2010 privind coordonarea anumitor prevederi din legislaţie, regulamente și acte administrative ale statelor membre privind furnizarea de servicii media audiovizuale (Directiva privind serviciile media audiovizuale), după cum a fost amendată prin Directiva (UE) 2018/1808 a Parlamentului European și a Consiliului din 14 noiembrie 2018. 136 Recomandările de la Bolzano/Bozen, Recomandarea 14; Linii directoare privind media audiovizuale, Linia directoare 13.
56 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală trecerea frontierelor. Acest lucru este, de asemenea, din ce în ce mai important pentru emigranții, imigranții și refugiații care doresc să mențină legătura cu cultura și limba maternă.137
Mass-media globală este la fel de relevantă pentru persoanele care aparțin minorităților naționale. Este important să fie recunoscut specificul nevoilor și preferințelor informaționale ale minorităților naționale, din considerente că aceste nevoi și preferințe sunt complexe, diverse și dinamice. Acestea nu pot fi structurate pe compartimente sau reduse la aspecte ce țin doar de identitatea sau situațiile acestora. Într-o lume din ce în ce mai interconectată, este important ca persoanele care aparțin minorităților naționale să poată accesa și utiliza servicii media care operează la nivel global. Fluxul liber de informații și idei, garantat de dreptul la libertatea de exprimare, este multidirecţional și depășește frontierele statelor.
Disponibilitatea difuzării programelor, emisiunilor și a altor conținuturi străine în limbile minorităților, și abilitatea minorităților naționale de a accesa servicii media și conținuturi mediatice transnaționale și globale nu exclude și nici nu reduce obligațiile statelor de a facilita producerea în interiorul țării a emisiunilor și a altor conținuturi mediatice în limbile minorităților.138 Mai mult de atât, disponibilitatea acestor transmisiuni și conținuturi mediatice străine nu poate justifica reducerea timpului de emisie în respectivele limbi minoritare.139
Blocarea geografică, pe motive legate de drepturile de autor sau contractuale, poate priva minoritățile naționale de posibilitatea de a accesa anumite tipuri de conținut mediatic emis de statele vecine. În vederea prevenirii sau atenuării consecințelor negative asupra minorităților naționale în urma introducerii restricțiilor de acest gen, statele sunt încurajate să-și folosească influența în relațiile bilaterale cu scop de a asigura anumite facilități minorităților respective, ceea ce le-ar permite acestora să beneficieze de acces la conținutul mediatic. Această încurajare se încadrează în spiritul angajamentelor istorice ale statelor participante OSCE, cum ar fi „facilitarea importului de către organizațiile și firmele competente a materialelor audiovizuale înregistrate în alte state participante”.140
137 Khurshid Mustafa & Tarzibachi v. Suedia, nr. 23883/06, al. 44, 16 decembrie 2008. 138 A se vedea, de asemenea, în acest sens, Linia directoare 7, de mai sus. Articolul 9, CCMN; Articolul 11, CELRM; Linii directoare privind media audiovizuale, Linia directoare 13 (2); Recomandările de la Oslo, Recomandarea 11; Recomandările de la Bolzano/Bozen, Nota explicativă la Recomandarea 14 și Liniile directoare de la Ljubljana, Linia directoare 49. 139 Liniile directoare privind media audiovizuale, Linia directoare 13(2); Recomandările de la Oslo, Recomandarea 11; Recomandările de la Bolzano/Bozen, Nota explicativă la Recomandarea 14. 140 Actul final al Conferinței privind securitatea și cooperarea în Europa, Helsinki, 1 august 1975, „Cooperarea în domeniul umanitar și în alte domenii”, 2. Informații, (a) Îmbunătățirea circulației, accesului și schimbului de informații”.
Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 57 24. Autoritățile naționale independente de reglementare în domeniul mass-media ar trebui să elaboreze mecanisme ce ar asigura participarea efectivă a femeilor și bărbaților care aparțin minorităților naționale în toate domeniile relevante acestor grupuri. Statele sunt încurajate să reflecteze asupra asigurării sau consolidării, după caz, a unei reprezentări structurate a persoanelor care aparțin minorităților naționale în cadrul autorităților naționale independente de reglementare în domeniul mass-media. Ar trebui adoptate, de asemenea, mecanisme corespunzătoare care să asigure echilibrul dimensiunii de gen în cadrul acestor autorități.
Statele se obligă să ia măsurile corespunzătoare de reconciliere a intereselor divergente ale diferitor grupuri din societate, rămânând, totodată, imparțiale. În acest sens, statele trebuie să mențină pluralismul și buna funcționare a democrației.141 Acest lucru poate fi realizat prin promovarea unor spații comune de dialog între grupuri. În acest sens este necesar să fie asigurată reprezentarea corectă a diferitor grupuri din societate sau, după caz, să fie luate în considerare opiniile acestora în cadrul autorităților naționale independente de reglementare în domeniul audiovizualului.142
25. Mecanismele de acordare a licențelor pentru radiodifuziune şi televiziune (digitală) ar trebui să se bazeze pe criterii predeterminate, publice, clare, transparente și echitabile. Statele ar trebui să includă, printre aceste criterii, servicii în interesul comunităților minorităților naționale, inclusiv a canalelor comune și dedicate şi/sau a canalelor sau emisiunilor în limbile minorităților naționale. Mecanismele de acordare a licențelor ar trebui să fie administrate în mod echitabil și nediscriminatoriu de către autoritățile independente desemnate în acest sens, care se conduc de un set de proceduri clare, susținute de mecanisme de contestare.
O caracteristică importantă a pluralismului structural constă în caracterul complementar al diferitor tipuri de media implicate. Fiecare dintre tipurile de media menționate mai sus contribuie, în diferite moduri, la pluralismul mass-media în general.143 Legislaţia și politicile statelor ar trebui să reflecte, să sprijine și să operaționalizeze contribuțiile respective. Legislația și procedurile privind acordarea licențelor oferă numeroase oportunități de susținere și de promovare a anumitor tipuri de mass-media.
141 Consiliul Suprem al Comunității Musulmane v. Bulgaria, nr. 39023/97, al. 93, 16 decembrie 2004. 142 Articolul 11(3), CELRM. 143 A se vedea, în general, Declarația comună privind diversitatea în domeniul audiovizualului.
58 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală Tratatele europene privind drepturile omului recunosc faptul că acordarea de licențe de stat pentru media audiovizuală este compatibilă cu dreptul la libertatea de exprimare, cu condiția îndeplinirii diferitor criterii și garanții de fond și de procedură. Acest lucru este respectat în termeni generali144 în ceea ce privește minoritățile naționale145 și limbile regionale sau minoritare.146 Articolul 19, ICCPR nu prevede în mod explicit acordarea de licențe pentru media audiovizuale, însă, comentariul de ordin general nr. 34 demonstrează că abordarea adoptată de Comitetul pentru drepturile omului în cadrul ICCPR este în mare măsură în concordanță cu abordarea adoptată în legislația europeană privind drepturile omului.147
26. În vederea promovării mass-media minorităților naționale statele ar trebui să exploreze, utilizeze și să dezvolte capacitățile mecanismelor de acordare a licențelor pentru posturile de radio și posturile de televiziune (digitale), pentru fiecare tip de servicii radio și televiziune, inclusiv în limbile minorităţilor naţionale. Astfel de prevederi ar putea include acordarea unui statut special serviciilor media conţinutul cărora se adresează unei minorităţi sau unei comunităţi, cu îndeplinirea anumitor criterii în acest sens. Acest statut le-ar permite acestora, de exemplu, să beneficieze de taxe preferențiale pentru obţinerea licenţei sau de specificații tehnice mai puțin constrângătoare, de obligaţii fiscale și cerinţe de raportare regulamentare mai puţin solicitante.
Procesele de elaborare și implementare a sistemelor de acordare a licențelor oferă statelor oportunități de susținere a difuzării programelor de către și pentru minorități, inclusiv în limbile acestora. Acest lucru poate fi realizat, de exemplu, prin alocarea unor frecvențe speciale pentru activități de difuzare de acest gen (integrală sau parțială)148 și prin acordarea, la momentul atribuirii sau modificării licenței, a unor scutiri corespunzătoare de obligațiile fiscale, tehnice sau de raportare.149
144 Articolul 10(1), CEDO. 145 Articolul 9(2), CCMN. 146 Articolul 11(2), CELRM. 147 Articolul 19, ICCPR și Comitetul pentru Drepturile Omului, CG 34, al. 39. 148 Linii directoare privind media audiovizuale, Linia directoare 15 (A. Frecvențe). 149 Ibid., Linia directoare 16.
Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 59 27. Statele ar trebui să solicite autorităților independente, însărcinate cu implementarea proceselor de licenţiere, să emită informații și îndrumări cu privire la oportunitățile existente și cerințele față de mass-media, conţinutul căreia se adresează unei minorităţi naţionale, în cadrul mecanismelor de licențiere existente. Informațiile și îndrumările ar trebui să fie publicate în limba/limbile de stat/oficiale și în limbile minorităților naționale și ar trebui să fie date publicităţii prin modalități adecvate.
Pentru a solicita și beneficia de oportunități relevante de acordare a licențelor pentru difuzarea programelor de către minoritățile naționale și în beneficiul minorităților naționale, inclusiv în limbile acestora, persoanele care aparțin minorităților naționale trebuie, în primul rând, să fie conștiente de existența unor astfel de oportunități și să cunoască procedurile ce trebuie urmărite. În conformitate cu cele mai bune practici de participare efectivă a minorităților naționale la viața publică, autoritățile independente care supraveghează procesul de acordare a licențelor ar trebui, în mod pro-activ, să pună la dispoziția publicului toate informațiile relevante, atât în limba/limbile oficiale ale statului, cât și în limbile minorităților naționale. Informațiile respective ar trebui să includă informații despre licitațiile anunțate, preconizate în viitor și, după caz, cele anterioare.
28. Operatorilor de reţele, inclusiv prin cablu, IPTV şi prin satelit, precum şi operatorilor de tip multiplex, ar trebui să li se permită, și chiar ar trebui să fie încurajaţi, să includă în pachetele lor (de bază) canale destinate minorităților naționale, inclusiv în limbile minorităților naționale. Statele ar putea lua în consideraţie adoptarea unor reglementări echitabile și proporționale, care să asigure faptul că serviciile publice de media sau canalele destinate minorităților naționale sunt incluse în pachetele (de bază) ale operatorilor rețelelor de cablu sau ale operatorilor de multiplex, de exemplu.
Regulile obligatorii constituie prevederi (de reglementare) care permit, în anumite condiții, accesul anumitor entități la rețelele de comunicații electronice și sunt introduse cu scop de asigurare a accesului universal și egal la programele de interes general. Aceste reglementări obligatorii au un potențial considerabil de asigurare a accesului grupurilor minoritare la mijloace structurale de transmisie audiovizuală, de exemplu, a programelor serviciilor publice de mass-media150 sau a propriilor programe. În temeiul Articolului 31(1) din Directiva UE privind serviciul universal:
150 Consiliul Europei, Recomandarea Rec(2003)9 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind măsurile de promovare a contribuției democratice și sociale a audiovizualului digital, 28 mai 2003, Anexă, al. 21 și Recomandarea Rec(2007)2 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind pluralismul media și diversitatea conținutului mediatic, 31 ianuarie 2007, al. 3.3.
60 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală „Statele membre pot impune obligații rezonabile de difuzare (”must carry”), pentru transmiterea anumitor canale de televiziune și posturi de radio de către întreprinderile aflate în jurisdicția lor, care administrează rețele de comunicații electronice pentru difuzarea pentru public a canalelor de televiziune și a posturilor de radio, în cazul în care un număr semnificativ de utilizatori finali ai acestor rețele le folosesc ca mijloace principale de recepție a posturilor de radio și a canalelor de televiziune. Obligațiile în cauză se impun numai în cazul în care acestea sunt necesare pentru îndeplinirea obiectivelor de interes general definite pe cât de clar de către fiecare stat membru și sunt proporționale și transparente. Statele membre revizuiesc periodic obligațiile de difuzare.”151
Tipurile de rețele vizate de această prevedere includ rețelele prin cablu, prin satelit și digitale de difuzare terestră, dar ar putea include și alte rețele „în măsura în care un număr considerabil de utilizatori finali folosesc rețele respective ca mijloc principal de recepționare a emisiunilor de radio și televiziune”.152 Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei recomandă, de asemenea, ca statele membre „să analizeze relevanța introducerii unei obligații de tipul ”oferită obligatorie” în paralel cu regulile obligatorii de difuzare, în vederea încurajării furnizorilor de servicii media publice și întreprinderilor media comerciale, să pună propriile canale la dispoziția operatorilor care doresc să le difuzeze”.153
29. Atunci când se acordă licențe pentru servicii multiplex și pentru ghiduri de programe electronice, statele ar trebui să asigure o bază legislativă care să ofere un nivel de adaptare adecvat şi un rol important canalelor media destinate minorităţilor, inclusiv în limbile acestora.
Prezența și proeminența serviciilor multiplex și a ghidurilor electronice de programe sporește vizibilitatea și accesibilitatea canalelor media deținute de minorități, inclusiv în limbile minorităților. Proeminența acestora ar putea fi promovată prin măsuri legislative, sau de altă natură, pe lângă cele preconizate de Directiva UE cu privire la serviciile mass-media audiovizuale, menite să asigure promovarea producerii și a accesului la operele audiovizuale europene. În temeiul Articolului 13 din această directivă, statele membre ale UE trebuie să „garanteze faptul că prestatorii de servicii mass-media, aflaţi sub jurisdicția lor, și care funcționează ca furnizori de
151 Articolul 31(1) din Directiva 2002/22/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 7 martie 2002 privind serviciul universal și drepturile utilizatorilor cu privire la rețelele și serviciile electronice de comunicații (Directiva privind serviciile universale), după cum a fost amendată prin Directiva 2009/136/CE (Directiva privind drepturile cetățenilor). 152 Ibid., Considerent 44. 153 Consiliul Europei, Recomandarea Rec(2007)2 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind pluralismul media și diversitatea conținutului mediatic, 31 ianuarie 2007, al. 3.3.
Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 61 servicii mass-media audiovizuale, asigură, la cerere, o cotă de cel puțin 30% de opere europene în cataloagele lor, și garantează proeminența acestor opere”.154
30. Statele ar trebui să depună eforturi pentru a încuraja producerea, difuzarea și promovarea de conținut destinat minorităților naționale, inclusiv în limbile acestora, în mod special online. Măsurile de sprijin a mass-media ar trebui să fie întreprinse în mod adecvat pentru a răspunde, în mod corespunzător, nevoilor și intereselor persoanelor care aparţin minorităţilor naționale. În acest scop, mecanismele existente, menite să promoveze un conţinut de interes general sau pluralist, sau un anumit conţinut media independent, ar putea accentua necesitatea producerii, difuzării şi promovării de conținut care să corespundă nevoilor și intereselor minorităților naționale, inclusiv în limbile acestora. În acest context, o parte din fondurile disponibile în cadrul mecanismelor existente ar putea fi alocate pentru scopuri de acest gen. Se încurajează, de asemenea, instituirea unor scheme de finanțare dedicate acestor scopuri.
Diverse instrumente internaționale sau europene prevăd acordarea de sprijin pentru producerea sau diseminarea anumitor tipuri de conținut audiovizual, lucru care ar putea servi drept bază pentru susținerea producerii conținutului media ce vizează minoritățile naționale. De exemplu, Convenția UNESCO privind protecția și promovarea diversității expresiei culturale îndeamnă statele-părți să „încurajeze încheierea acordurilor de co-producție și de co-distribuţie.”155
Piețele în continuă schimbare, presiunile de ordin financiar, austeritatea economică și noile modele de afaceri au afectat dinamica dezbaterilor publice. Acest lucru a dus la situaţia în care mass-media gestionate de către minoritățile naționale, sau cele care vizează minoritățile naționale, ajung în situații tot mai precare sau chiar urmează a fi închise. Acest lucru accentuează necesitatea ca mecanismele de sprijin și de subvenționare să includă aspecte specifice privind mass-media și conținutul mediatic produs de către minoritățile naționale şi pentru acestea, inclusiv în limbile vorbite de minorităţi.156 Aceste mecanisme ar trebui să se bazeze pe criterii clare, precise, nediscriminatorii și transparente și să fie administrate de organisme
154 Articolul 13 din Directiva 2010/13/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 10 martie 2010 privind coordonarea anumitor dispoziţii stabilite prin acte cu putere de lege sau acte administrative în cadrul statelor membre cu privire la furnizarea de servicii mass-media audiovizuale (Directiva privind serviciile mass-media audiovizuale), după cum a fost amendată prin Directiva (UE) 2018/1808 a Parlamentului European și a Consiliului din 14 noiembrie 2018. A se vedea, de asemenea, ibid., Considerentul 69. 155 Articolul 12(e), Convenția UNESCO privind protecția și promovarea diversității expresiilor culturale. 156 Articolul 12(1)(d), CELRM; Linii directoare privind mass-media audiovizuale, Liniile directoare 14 și 16.
62 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală independente, a căror activitate să fie supusă unor controale procedurale, menite să prevină o eventuală interferenţă în autonomia editorială sau operațională a beneficiarilor acestor mecanisme (mass-media).157
Finanțarea corespunzătoare constituie o premisă pentru sustenabilitatea unui sector media pluralist. Subfinanțarea sistematică a serviciilor publice media și a mass- media comunitare constituie o problemă serioasă în mai multe state participante OSCE. În consecință acestea nu sunt în măsură țină pasul cu evoluțiile tehnologice și, prin urmare, rămân în urmă și nu își pot îndeplini misiunea de a contribui semnificativ la pluralismul mass-media.158 În unele țări, organizațiile mass-media, în special serviciile publice media şi serviciile media comunitare, se află într-o criză financiară ce amenință însăși existența acestora.
157 Consiliul Europei, Recomandarea CM/Rec(2018)1 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind pluralismul mass-media și transparența proprietăţii mass-media, 7 martie 2018, Anexă/Linii directoare, al. 2.13 - 2.15. 158 A se vedea, în general: Consiliul Europei, Recomandarea CM/Rec(2007)2 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind pluralismul mass-media și diversitatea conținutului mediatic și Recomandarea CM/ Rec(2007)3 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind misiunea serviciilor publice de mass- media în societatea informațională, ambele adoptate la 31 ianuarie 2007.
Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 63 IV. Mass-media, tehnologiile informaționale și prevenirea conflictelor
31. Statele şi organizațiile de stat sau instituțiile publice ar trebui să se abțină de la diseminarea, susţinerea sau aprobarea, în orice mod, a dezinformării, propagandei sau discursului instigator care urmăresc să submineze relațiile de prietenie între state și/sau suveranitatea altor state; obstrucționează integrarea în alte state și/sau generează ostilitate față de anumite grupuri, inclusiv faţă de minoritățile naționale. Intermediarii de servicii pe internet ar trebui să respecte principiile drepturilor omului online și să aplice în mod voluntar toate instrumentele internaționale privind drepturile omului și drepturile femeilor în spaţiul digital.
În situațiile în care există tensiuni diplomatice sau politice între state, dezinformarea, propaganda și discursul instigator pot duce la escaladarea acestor tensiuni, mai ales atunci când sunt diseminate în mod sistematic, cu ajutorul mijloacelor tehnologice (automatizate). Prin urmare, actorii de stat ar trebui să evite să recurgă la, să sprijine sau să susțină informații și exprimări de acest gen. În conformitate cu Convenția UNESCO privind protecția și promovarea diversității expresiilor culturale, statele se angajează să „promoveze utilizarea noilor tehnologii, să încurajeze parteneriate cu scop de a spori schimbul de informații și înțelegerea culturală și să promoveze diversitatea expresiilor culturale”.159 La momentul adoptării Actului final de la Helsinki (1975), care a constituit bazele creării OSCE, statele participante s-au angajat, inter alia, să promoveze în relațiile lor un „climat de încredere și respect între popoare, în concordanță cu datoria lor de a se abține de la propagandă în sprijinul agresiunii armate” împotriva unui alt stat participant.160 În spiritul Recomandărilor de la Bolzano/Bozen și al Liniilor directoare de la Ljubljana, statele participante ar trebui să se abțină, și să se distanțeze, de utilizarea unor tipuri de conținut media și de la discursul, care vizează, și care poate afecta negativ, integrarea minorităților naționale în alte state participante. În plus, statele participante OSCE au remarcat că „incitarea la ură, în special de către state, și alimentarea tensiunilor etnice prin intermediul mass-media poate servi drept avertizare timpurie de apariție a unor conflicte”.161 Conform experienţei ÎCMN, utilizarea în mass-media statelor participante a unui limbaj dezbinător poate fi un indicator fiabil al creșterii tensiunilor.
159 Articolul 12(d), promovarea utilizării noilor tehnologii, încurajarea parteneriatelor pentru a spori schimbul de informații și înțelegerea culturală și promovarea diversităţii expresiilor culturale. 160 Actul final al Conferinței privind securitatea și cooperarea în Europa, Helsinki, 1 august 1975, în conformitate cu 1. (a) Declarația privind principiile ce guvernează relațiile dintre statele participante, X. Îndepărtarea cu bună credință a obligațiilor ce decurg din dreptul internațional. A se vedea mai departe: Documentul CSCE de la Helsinki - Provocările schimbării, Capitolul IX - CSCE și cooperarea regională și transfrontalieră, al. (3), (4) și (5). 161 Documentul de la Budapesta: Către un parteneriat autentic într-o epocă nouă, Deciziile de la Budapesta, Summitul șefilor de stat sau de guvern, Budapesta, 5-6 decembrie 1994, VIII. Dimensiunea umană, al. 38.
64 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 32. Statele pot restricţiona sau interzice exprimarea doar în strictă conformitate cu legislația internațională sau europeană în materie de drepturile omului. Acest lucru presupune că orice restricție a dreptului la libertatea de exprimare trebuie să fie prevăzută de lege și să constituie o măsură necesară și proporțională de realizare a unui scop legitim declarat. Orice interdicție de exprimare prevăzută de legislația internă trebuie să corespundă și să respecte pe deplin prevederile specifice relevante ale dreptului internațional. În reglementarea, restricționarea sau interzicerea oricărui conținut, statele ar trebui să se abțină de la utilizarea unor termeni vagi sau voalaţi cu referire la tipurile de exprimare.
Statele pot restricţiona doar dreptul la libertatea de exprimare în conformitate cu dreptul internațional sau european privind drepturile omului. Acest lucru presupune că ingerința în dreptul la libertatea de exprimare trebuie să îndeplinească toate criteriile stabilite în Articolul 19 (și 20) din ICCPR și/sau Articolul 10 din CEDO, după cum a fost explicat la recomandarea nr. 1.
În plus, legislaţia internațională în domeniul drepturilor omului recunoaște un număr limitat de tipuri de expresii pe care statele trebuie să le interzică și anume: „orice propagandă de război”162 și „orice susținere a urii naționale, rasiale sau religioase ce constituie instigare la discriminare, ostilitate sau violență”.163 Statele părți la Convenția privind prevenirea și reprimarea crimei de genocid se obligă să califice ca pasibilă de sancțiuni „instigarea directă și publică la comiterea genocidului”.164 Statele părți la Convenția internațională privind eliminarea tuturor formelor de discriminare rasială (ICERD) se obligă să „declare drept infracţiune pasibilă de sancțiuni penale diseminarea ideilor bazate pe superioritate rasială sau ură, incitarea la discriminare rasială, precum și orice acte de violență sau de incitare la acte de acest gen împotriva oricărei rase sau grup de persoane de altă culoare sau origine etnică, precum și actele de asistență de orice natură acordată activităților rasiste, inclusiv finanțarea acestora”.165 Deși textul original al ICERD „nu furnizează îndrumări detaliate privind calificarea formelor de conduită drept infracțiuni”, Recomandarea generală nr. 35 CERD „Combaterea discursului rasist și instigator la ură” urmărește să completeze această lacună de interpretare legislativă.166 În cadrul planul de acțiuni de la Rabat privind interzicerea susţinerii urii naționale, rasiale sau religioase, care constituie o incitare la discriminare, ostilitate sau violență, este necesar să se țină cont de următorii factori în calificarea diseminării și incitării drept infracţiuni
162 Articolul 20(1), ICCPR. 163 Articolul 20(2), ICCPR. 164 Articolul III, Convenția privind prevenirea și reprimarea crimei de genocid. 165 Articolul 4, ICERD. 166 CERD, Recomandarea generală nr. 35, al. 15.
Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 65 pasibile de sancțiuni penale: conținutul și forma discursului; climatul economic, social și politic; poziția sau statutul vorbitorului; impactul discursului și obiectivele discursului.167
Trebuie de menționat, de asemenea, faptul că, în conformitate cu doctrina interzicerii abuzului de drepturi, niciun stat, individ, grup, organizație, entitate media sau intermediar de servicii pe internet nu poate invoca dreptul la libertatea de exprimare în scopuri ce contravin legislaţiei internaționale în domeniul drepturilor omului. După cum se prevede la Articolul 5(1) din ICCPR: „Nici o dispoziţie din prezentul Pact nu poate fi interpretată ca implicând pentru un stat, o grupare sau un individ vreun drept de a se deda la o activitate sau de a săvârşi un act urmărind suprimarea drepturilor şi libertăţilor recunoscute în prezentul Pact ori limitări ale lor mai ample decât cele prevăzute in Pact.”168 Astfel, dreptul la libertatea de exprimare nu permite protecția rasismului, xenofobiei sau a altor forme de „discurs de incitare la ură” ce încalcă drepturile altora.
Termenii generali, vagi sau complecşi nu ar trebui să fie folosiți ca bază de restricţionare a libertății de exprimare. Încrederea în astfel de termeni în contextul reglementării exprimării implică riscul de a se ajunge la interpretări și implementări arbitrare ale unor regulamente relevante, ceea ce, la rândul său, poate avea un efect de descurajare asupra libertății de exprimare și poate duce la autocenzură. Termenii generali și vagi ce acoperă o gamă largă de tipuri de exprimare trebuie analizați în lumina domeniului de aplicare al dreptului la libertatea de exprimare, garantat de legislaţia internațională în domeniul drepturilor omului, și din perspectiva limitărilor permise și interdicțiilor prevăzute.169
167 Ibid. 168 A se vedea, de asemenea, Articolul 17 din CEDO și Articolul 30 DUDO. 169 Comitetul ONU pentru Drepturile Omului, CG 34, al. 46.
66 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 33. În cazul tipurilor de exprimare ofensatoare sau prejudiciabile, care, în temeiul dreptului internațional, nu prezintă un grad suficient de gravitate sau intensitate pentru a fi restricționate în mod legitim, sunt necesare răspunsuri de alternativă, cum ar fi: discursul în contradictoriu; dialogul intercultural, inclusiv prin intermediul mass-media și prin reţelele de socializare; și activități de educare și sensibilizare. Intermediarii de servicii pe internet ar trebui să se angajeze să întreprindă măsuri de eliminare a violenței pe bază de gen în mediul online și să aloce resurse pentru susținerea campaniilor de informare și de educare, cu scop de prevenire a violenței împotriva femeilor și fetelor prin intermediul tehnologiilor informaţionale şi comunicaţiilor (TIC). Statele ar trebui să sprijine astfel de iniţiative încurajând actorii mass-media și intermediarii de servicii pe internet să întreprindă activități similare fără a le încălca independența editorială.
În cadrul legislației internaționale și europene privind drepturile omului se stabilește în mod clar că dreptul la libertatea de exprimare acoperă nu doar informații și idei necontroversate, ci și informații și idei ce pot ofensa, șoca sau perturba autorităţile sau orice grup din societate, din considerente că în societățile democratice valori precum pluralismul, toleranța și gândirea liberă sunt trăsături esențiale.170
Tipul de răspuns necesar să fie întreprins de către state pentru a contracara exprimarea negativă și prejudiciabilă va depinde de natura exactă a acesteia și de prejudiciile pe care le provoacă. Ținând cont de principiul proporționalității, anumite tipuri de exprimare inacceptabilă, orientate spre persoanele care aparțin minorităților naționale, cum ar fi stereotipurile negative (până la un anumit nivel de intensitate171) și reportajele părtinitoare sau prejudiciabile ar trebui să fie combătute prin măsuri educaționale, informative și de sensibilizare. Statele ar trebui să sprijine inițiative de acest gen prin măsuri proporționale, mai puțin restrictive și care să contribuie la găsirea unor soluții durabile. Din contra, sancțiunile penale ar putea fi considerate adecvate pentru cele mai grave și prejudiciabile tipuri de exprimare, cum ar fi incitarea la genocid, violență sau ură.172
170 Aceste două fraze parafrazează un extras-cheie dintr-o hotărâre judecătorească a Curții Europene a Drepturilor Omului: Handyside v. Regatul Unit, 7 decembrie 1976, al. 49, seria A, nr. 24. A se vedea, de asemenea, Comitetul pentru Drepturile Omului, CG 34, al. 11. 171 Aksu v. Turcia [CG], nr. 4149/04 și 41029/04, al. 58, CEDO 2012. 172 A se vedea, în acest sens, Recomandarea 10, Comisia Europeană împotriva Rasismului și Intoleranței (ECRI), Recomandarea politică generală nr. 15 privind combaterea discursului de ură, 8 decembrie 2015.
Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 67 34. Statele ar trebui să încurajeze mass-media și intermediarii de servicii pe internet să favorizeze dialogul și înțelegerea între grupuri prin diverse modalități corespunzătoare cu rolurile, funcțiile şi capacităţile acestora, în special în contextul prevenirii conflictelor și al soluționării conflictelor. Mass- media și intermediarii de servicii pe internet funcționează în baza unui set de îndatoriri și responsabilități în exercitarea dreptului lor la libertatea de exprimare.
Rolul pe care îl joacă mass-media în relație cu conflictele este unul ambiguu. Pe de o parte, mijloacele de informare în masă pot fi utilizate în mod abuziv în calitate de canale de dezinformare și de difuzare a unui conținut agresiv și de ură ce poate contribui la escaladarea conflictelor. Statele participante OSCE sunt „profund îngrijorate de exploatarea mass-media în zonele de conflict cu scop de a instiga la ură și la tensiune etnică și de utilizarea restricțiilor legale și a hărțuirii cu scop de a priva cetățenii de mijloacele de informare libere”.173 Pe de altă parte, mijloacele de informare în masă pot servi drept canale sau forumuri prin care are loc diseminarea informației și perspectivelor către diferite grupuri, și prin care pot fi combătute exprimările prejudiciabile menționate mai sus, atât în calitate de măsuri preventive, cât și ca reacții de răspuns.174
Încurajarea de către state a dezbaterilor publice inclusive și solide, în conformitate cu prevederile legislației internaționale privind drepturile omului, combătând în același timp, în mod eficient, tipurile de expresie care contravin legislației internaționale în domeniul drepturilor omului, constituie o provocare. Adesea, acesta este un exercițiu dificil, dat fiind existența anumitor zone gri privind domeniul de aplicabilitate a legislației internaționale în acest sens. Pentru a face față acestei provocări, statele trebuie să țină cont de potențialul oferit de libertatea de exprimare, atât în ceea ce privește nivelul de permisivitate acordat indivizilor, inclusiv a persoanelor care aparțin minorităților naționale, precum și în ceea ce privește prejudiciul ce poate fi cauzat de tipurile de exprimare de natură extremistă sau abuzivă.175
173 Declarația Summitului de la Istanbul, Summitul șefilor de stat sau de guvern, Istanbul, 18-19 noiembrie 1999, al. 27. 174 CERD, Recomandarea generală nr. 35 - Combaterea discursului rasist al urii, Doc. Nr. CERD/C/GC/35, 23 septembrie 2013, al. 41. 175 A se vedea, în general, CERD, Recomandarea generală nr. 35 - Combaterea discursului de ură rasist, Doc. nr. CERD/C/GC/35, 23 septembrie 2013.
68 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 35. Statele nu vor recurge la bruierea semnalelor de difuzare și nu vor bloca paginile şi serviciile web (inclusiv serviciile reţelelor de socializare), aplicațiile sau adresele IP în cadrul sau în afara jurisdicției lor, cu excepția cazurilor când realizează acest lucru în conformitate cu legislația internațională în domeniul drepturilor omului și în baza unui ordin emis de o instanță independentă sau al unui alt organism independent, imparțial și investit cu autoritate.
Dreptul la libertatea de exprimare include esența informațiilor și a ideilor, precum și mijloacele tehnice utilizate pentru transmiterea lor, iar persoanele trebuie să beneficieze de acestea indiferent de frontiere. Dreptul indivizilor, inclusiv al persoanelor care aparțin minorităților naționale, de a căuta și de a accesa informații și idei încetează să fie practic și efectiv atunci când le este îngrădit accesul la mass-media și/sau la conținutul mediatic ce provine din străinătate, în situația în care aceștia doresc acest lucru. Statele nu ar trebui să împiedice difuzarea sau retransmiterea programelor străine, transfrontaliere și globale în jurisdicția lor, cu excepția cazurilor în care recurg la măsuri de acest gen în conformitate cu legislaţia internațională privind drepturile omului.176 Statele participante OSCE au accentuat în repetate rânduri importanța aspectelor transfrontaliere legate de libertatea de exprimare și de informare.177
Libertatea de exprimare și libertatea mass-media constituie mijloace importante de dezamorsare a unor situaţii tensionante atunci când statele se confruntă în jurisdicția lor cu tensiuni sociale, întețite inclusiv de către actori statali sau nestatali din afara hotarelor, și care, într-un fel sau altul, implică sau afectează și minoritățile naționale. Mass-media poate difuza reportaje și reda cu acuratețe informații exacte cu privire la situaţiile tensionante și conflictele existente, care prezintă, în mod clar, un interes general pentru publicul larg.
176 A se vedea în continuare, Recomandarea 26 și explicațiile și referințele aferente, la paginile 20 și 57 din această publicație; Recomandările de la Bolzano/Bozen, Recomandarea 14. 177 A se vedea, de exemplu, Documentul reuniunii de la Moscova pe marginea Conferinței privind dimensiunea umană a CSCE, Moscova, 3 octombrie 1991, al. 26.1.
Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 69 36. Intermediarii de servicii pe internet nu ar trebui să fie trași la răspundere pentru conținut produs de o terță parte, dacă cei dintâi nu au modificat sau redactat respectivul conținut, dar l-au diseminat prin intermediul serviciilor sau rețelelor lor, cu excepția cazurilor în care au cunoscut, sau ar fi trebuit în mod rezonabil să cunoască despre natura ilegală al unui anumit conținut, sau cu excepția cazurilor în care au refuzat să respecte un ordin emis de o instanţă independentă și investită cu autoritate prin care li se cerea să blocheze sau să înlăture un conținut ilegal, în situația în care dispun de capacitatea tehnică de a face acest lucru. Intermediarii de servicii pe internet nu ar trebui, de asemenea, să fie obligați să efectueze monitorizarea generală a conținutului, în vederea determinării naturii conținutului părţilor terțe diseminate prin intermediul serviciilor sau rețelelor acestora.
Atunci când realizează o calibrare a răspunsurilor adecvate la conținutul părților terțe, găzduit de intermediarii de servicii pe internet, statele ar trebui să țină cont de dinamica dezbaterilor publice în spațiul multimedia, inclusiv de amplitudinea impactului pe care îl poate avea acest conținut, având în vedere diseminarea vastă și prezența permanentă a acestuia online odată ce este postat. De exemplu, Comitetul de Miniștri al Consiliului Europei îndeamnă enunțarea unui „[răspuns] treptat și diferențiat, în funcție de rolul pe care serviciile media îl joacă în procesele de producere și diseminare a conținutului”.178 De asemenea, statele ar trebui să ia în considerare rolurile, sarcinile, responsabilitățile și capacitățile actorilor relevanți care urmează să combată acest gen de expresie a conținutului.179
Directiva UE privind comerțul electronic180 oferă, de asemenea, îndrumări cu privire la scutirea de răspundere a furnizorilor de servicii pentru „simpla transmitere” a informaţiilor sau a furnizorilor care oferă servicii cache „caching” sau de găzduire „hosting”.181
178 Consiliul Europei, Recomandarea CM/Rec(2011)7 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind o nouă noțiune a media, 21 septembrie 2011. 179 A se vedea, în general, Consiliul Europei, Recomandarea CM/Rec(2018)2 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind rolurile și responsabilitățile intermediarilor de servicii pe internet, 7 martie 2018 și Recomandarea CM/Rec(2011)7 a Comitetului de Miniștri către statele membre privind o nouă noțiune a media, 21 septembrie 2011. 180 Directiva 2000/31/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 8 iunie 2000 privind anumite aspecte juridice ale serviciilor societății informaționale, în special ale comerțului electronic, pe piața internă (Directiva privind comerțul electronic). 181 A se vedea Articolele 12-14 ale Directivei. Articolul 15 este, de asemenea, relevant în acest sens, în temeiul căruia statele membre ale UE nu au voie să impună furnizorilor obligația generală de a „monitoriza informațiile pe care le transmit sau le stochează, nici obligația generală de a căuta activ fapte sau circumstanțe ce indică o activitate ilegală”.
70 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 37. Statele ar trebui să solicite intermediarilor de servicii de internet să adopte și să implementeze în mod efectiv politici și proceduri clare și transparente, care să reglementeze eliminarea conținutului ilegal diseminat de către utilizatori prin intermediul serviciilor sau rețelelor pe care aceştia le deservesc. Aceste proceduri ar trebui să facă obiectul unui proces echitabil, inclusiv al unei supravegheri adecvate și a unor mecanisme eficiente de atac și control judiciar independent. În vederea contracarării cazurilor de violență efectuate online sau prin intermediul tehnologiilor informaţionale şi de comunicaţii, în special împotriva femeilor și fetelor, intermediarii de servicii pe internet ar trebui să pună în aplicare mecanisme de gestionare a plângerilor care să fie ușor de găsit, de accesat şi de utilizat, inclusiv din perspectiva lingvistică și tehnică.
Pentru a aborda aspectul conținutului ilegal al părților terțe, diseminat prin intermediul serviciilor și rețelelor intermediarilor de servicii pe internet, sunt necesare strategii efective, proporționale cu prejudiciile cauzate. Eliminarea unui astfel de conținut de către intermediari poate avea loc doar în conformitate cu standardele internaționale în materie de drepturile omului. În caz contrar aceasta poate duce la „privatizarea aplicării legii” și la „privatizarea cenzurii”, și se poate solda cu descurajarea libertății de exprimare. Intermediarii de servicii pe internet ar trebui să dispună de mecanisme de control și echilibru reciproc, precum și de politici și proceduri clare, pentru protejarea dreptului la libertatea de exprimare a utilizatorilor.
Este important ca statele și intermediarii de servicii pe internet să înțeleagă și să țină cont de faptul că blocarea și filtrarea conținutului online poate duce la așa- numita „cenzură colaterală”, ce poate afecta accesibilitatea unui conținut legal, sau poate duce la blocarea serviciilor relevante și de interes pentru persoanele care aparțin minorităților naționale. Prin urmare, ar trebui să se evite recurgerea la măsuri preventive care ar putea duce „la calificarea unor mari cantități de informații ca fiind inaccesibile”, lucru care s-ar putea solda cu un efect colateral semnificativ ce ar limita considerabil drepturile utilizatorilor de internet.182
182 Ahmet Yildirim v. Turcia, nr. 3111/10, al. 67, CEDO 2012
Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 71 72 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală Notă privind terminologia utilizată 183 Permisivităţi Proprietățile unei tehnologii ce arată modul în care poate fi utilizată sau, cu alte cuvinte, utilitatea unei tehnologii perceptibilă utilizatorilor acesteia.
Algoritm Procedură computațională constând dintr-o secvență de pași pentru a rezolva o problemă.
Aplicaţie Un program software. În cazul dispozitivelor mobile se utilizează adesea abrevierea din engleză „app”.
Proprietate efectivă Situație în care o persoană (fizică sau juridică) se bucură de beneficiile asupra unei forme de proprietate, de exemplu, o companie media, chiar dacă titlul juridic de proprietate este în numele unei alte entități.
Jurnalist civil O persoană care se angajează în activități jurnalistice, nu în scopuri profesionale, ci în nume propriu.
Conectivitate Capacitatea de a fi conectat la alte mijloace media, calculatoare etc.
Minimizarea datelor Principiul conform căruia nu ar trebui să fie stocate sau colectate mai multe date personale decât este necesar.
Protecţia datelor intenţionată/implicită Principiul conform căruia considerentele privind confidențialitatea ar trebui să fie incluse în deciziile de proiectare a produselor, iar opțiunile de protecție a confidențialității ar trebui selectate ca setare implicită.
Dezinformare Informații false ce au fost create în mod deliberat pentru a înșela pe alții.
183 Această notă privind terminologia este concepută ca un ghid pentru cititorul de rând cu privire la modul în care ÎCMN aplică termenii respectivi în acest document specific. În nota informativă nu se furnizează definiții juridice. Termenii pot fi utilizați de către ÎCMN diferit în alte documente, în funcție de context.
Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 73 Suveranitatea datelor Principiu conform căruia datele se supun legislaţiei jurisdicției în care sunt colectate.
Cameră de ecou Un sistem închis sau un spațiu (online) în care sunt amplificate sau consolidate prin repetare viziuni similare.
Ghid electronic de programe (EPG) Aplicație ce permite utilizatorilor să acceseze meniuri permanent actualizate, furnizând informații despre emisiuni și posturi de radio sau de televiziune.
Bulă de filtrare a informaţiilor Situație în care o persoană sau un grup de persoane este expus doar unui conținut (ideologic) omogen și este izolat/ă de opinii alternative și opuse.
A patra putere în stat Media sau presa, desemnată ca a patra putere corectivă față de ramurile legislative, executive și judiciare ale puterii de stat.
Supraveghere Practica de a controla fluxurile de informații (și, astfel, accesul la informații), în special, online.
Geo-blocare Limitarea accesului la conținutul internet (pagini web, servicii sau aplicații) în baza locației geografice a utilizatorului final.
TIC Tehnologia informaţiei şi comunicării.
Adresă IP Adresa protocolului de internet.
IPTV Televiziune prin reţelele IP, ce implică furnizarea de conținut TV prin intermediul rețelelor de protocol internet și include posibilitatea de difuzare a unui astfel de conținut.
Informare greșită Informații incorecte sau inexacte ce induc în eroare.
74 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală Multiplex Sistem electronic ce combină materialul programelor, a datelor conexe și altor date într-o formă digitală, și le transmite pentru a fi recepționate de către public.
Reglementare obligatorie Normă ce permite accesul anumitor părți la rețelele de comunicații electronice. Este adesea folosită pentru a promova anumite tipuri de conținut, cum ar fi programe de interes general.
Reglementare bazată pe ofertă Normă ce mandatează anumite tipuri de organizații media să pună la dispoziția operatorilor de rețea canalele pe care aceştia doresc să le difuzeze.
Neutralitatea reţelei Principiul conform căruia furnizorii de servicii de internet tratează în mod egal toate datele transmise prin intermediul rețelelor lor, fără discriminare în ceea ce privește tipul de utilizator, conținutul, pagina web, aplicația sau serviciul.
Conţinut personalizat Conținut ce este modificat în baza sau în funcţie de datele personale despre utilizator.
Analiză predictivă Practica de a face previziuni (statistice) cu privire la rezultatele și tendințele de viitor în baza informațiilor preluate din seturile de date existente. Această practică implică, de obicei, utilizarea statisticilor, analiza datelor, învățarea automatizată și inteligența artificială.
Privatizarea cenzurii Aplicarea măsurilor de cenzură de către sectorul privat (inclusiv la cererea directă sau indirectă a autorităților publice).
Privatizarea aplicării legii Impunerea aplicării legii de către actorii privați (în contrast cu autoritățile statului).
Profilare Sortarea persoanelor în categorii prin inferențe (statistice) bazate pe caracteristicile sau comportamentul personal al acestora.
Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală 75 Organ public de supraveghere Un actor, în mod tradițional, un jurnalist, reprezentant de presă sau media, în prezent și alți actori, precum organizațiile societății civile, care urmăreşte în mod critic autoritățile statului și alte forțe influente din societate.
Limitarea scopului Principiu conform căruia datele cu caracter personal nu pot fi prelucrate în alte scopuri decât cele inițiale pentru care au fost colectate.
Tehnici de ierarhizare Tehnici computaționale folosite pentru a determina ordinea (sau „ierarhia”) în care o selecție de conținut este prezentată utilizatorilor.
Tehnici de recomandare Tehnici computaționale folosite pentru a determina ce conținut este prezentat sau recomandat utilizatorilor.
Reţele de socializare Platformă online sau serviciu ce permite utilizatorilor să creeze rețele sociale cu alți utilizatori.
Limitări de stocare Principiu conform căruia datele cu caracter personal nu ar trebui păstrate mai mult decât este necesar.
Obligaţii de servicii universale Obligația de a asigura faptul că anumite servicii sunt puse la dispoziția tuturor utilizatorilor finali dintr-un anumit teritoriu, indiferent de locația geografică, corespund unui nivel specific de calitate și sunt prestate la un preț accesibil.
Denunțător de abuzuri Persoană care dezvăluie încălcările prin informare („bate alarma”) cu privire la acțiuni ilegale sau imorale sau cu privire la pasivitatea și lipsa de acțiune din partea unei organizații (de obicei unde acesta este angajat).
76 Recomandările de la Tallinn privind Minorităţile Naţionale şi Mass-Media în Era Digitală Organizaţia pentru Securitate şi Cooperare în Europa lucrează pentru stabilitate, prosperitate şi democraţie în cele 57 de state, prin dialog politic referitor la valori comune şi prin activităţi practice ce îşi lasă o amprentă de durată.
Organizaţia pentru Securitate şi Co-operare în Europa Înaltul Comisar pentru Minorităţi Naţionale
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху и Пояснительная записка Февраль 2019 г. Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху и пояснительная записка Февраль 2019 г. Печать и распространение: Верховный комиссар ОБСЕ по делам национальных меньшинств (ВКНМ)
Вы можете свободно копировать и распространять любую информацию из данной публикации. Мы будем благодарны за указание на источник.
ISBN/EAN 978-90-75989-40-3
© Верховный комиссар ОБСЕ по делам национальных меньшинств, 2019 г.
Напечатано в Нидерландах
Текст также доступен в электронном виде по адресу: http://www.osce.org/ hcnm/thematic-recommendations-and-guidelines
Для получения дополнительной информации обращайтесь, пожалуйста, по адресу и по номерам телефонов:
OSCE High Commissioner on National Minorities Prinsessegracht 22 2514 AP The Hague Тел: +31 (0)70 312 5500 Факс: +31 (0)70 363 5910 Эл. почта: hcnm@hcnm.org www.osce.org/HCNM Содержание
Введение 5
Таллиннские рекомендации 16
I. Создание благоприятных условий для свободы выражения мнения и свободы медиа 16
II. Медиа-среда 18
III. Плюрализм и разнообразие 20
IV. Медиа, информационные технологии и предотвращение конфликтов 25
Пояснительная записка к Таллиннским рекомендациям 28
Примечания по терминологии 84
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 3 4 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху Введение
В июле 1992 г. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) своим решением, отражённым в Хельсинкском документе СБСЕ, учредила пост Верховного комиссара по делам национальных меньшинств (ВКНМ) в качестве инструмента для предотвращения конфликтов на как можно более раннем этапе в случаях напряженных ситуаций, связанных с проблемами национальных меньшинств. В течение более чем 25 лет пять Верховных комиссаров, занимавших последовательно этот высокий пост, в своей работе встречались с рядом повторяющихся проблем. В этой связи они опубликовали восемь тематических pекомендаций, представив в них свое видение и советы государствам, сталкивающимся с такими проблемами. Эти рекомендации, обобщающие накопленный опыт и экспертные знания по отдельным темам, представляют всеобъемлющий, подробный и конкретизированный обзор по существу рассматриваемых вопросов. Они также способствуют улучшению понимания того, как отдельные вопросы влияют на отношения между национальными меньшинствами и другими группами в обществе. Это, в свою очередь, предоставляет Верховному комиссару диапазон возможных вариантов при решении вопроса о том, какие меры являются наиболее подходящими для предотвращения конфликтов, затрагивающих национальные меньшинства.
Первые три pекомендации – Гаагские рекомендации о правах национальных меньшинств на образование, Ословские рекомендации о правах национальных меньшинств в области языка и Лундские рекомендации об эффективном участии национальных меньшинств в общественно-политической жизни – в первую очередь касаются разработки и уточнения стандартов прав меньшинств в области образования, языка и участия в общественно- политической жизни. Две последующие публикации – Рекомендации по использованию языков меньшинств в телерадиовещании и Рекомендации по вопросам полицейской деятельности в многонациональном обществе – затрагивают конкретные проблемы, с которыми сталкиваются многие государства при организации эффективной полицейской деятельности в этнически разнообразных обществах и при обеспечении доступа меньшинств к телерадиовещанию на их языке. Больцанские рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях касаются условий и ограничений, в рамках которых государства могут поддерживать меньшинства, проживающие в других странах. Люблянские рекомендации по интеграции разнообразных обществ направлены на повышение интеграции
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 5 и сплоченности этнически неоднородных, многонациональных обществ. Опубликованные недавно Грацские pекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах обращают внимание на необходимость обеспечения равного и эффективного доступа к правосудию для всех.
Настоящие pекомендации продолжают тематическое направление работы ВКНМ в очень важной области политики – медиа и использовании информационных технологий. Медиа и информационные технологии могут играть исключительно важную роль как в предотвращении, так и разжигании конфликтов, в которые могут быть вовлечены национальные меньшинства, или которые могут затронуть национальные меньшинства, что вызывает первоочередную озабоченность для ВКНМ. Медиа и информационные технологии могут также вносить существенный вклад в урегулирование конфликтов, укрепление мира и процессы примирения. Кроме того, pекомендации направлены на прояснение прав меньшинств в конкретной области – свобода выражения мнения и медиа – и ее релевантности для предотвращения конфликтов. Они обращены к специфическим вызовам, стоящим перед всеми государствами-участниками ОБСЕ, а именно к тому, как обеспечивать на практике право на свободу выражения мнения в разнообразных обществах. Рекомендации представляют собой руководство по созданию и поддержанию структур и процессов, направленных на плюралистический обмен мнениями между сообществами большинства и меньшинств, а также внутри этих сообществ, в эпоху цифровых технологий. Медиа и, более широко, коммуникационные технологии, играют все более важную роль в циклах конфликтов; ими часто злоупотребляют c целью нагнетания напряженности, но они также могут служить эффективным средством, способствующим укреплению диалога и понимания.
Информация и коммуникация, а также технологии, которые позволяют их использовать, могут содействовать демократическому обсуждению, участию в общественных дебатах и общественной жизни, а также интеграции разнообразных обществ в широком смысле Люблянских рекомендаций. Они могут также иметь важные транснациональные и международные аспекты. Право искать, получать и распространять информацию и идеи существует независимо от государственных границ, и критически важно, чтобы это право гарантировалось государствами в межгосударственных отношениях. Это право должно быть гарантировано каждому, в том числе в отношении доступа к медиа, без дискриминации по признаку этнической, культурной, языковой или религиозной принадлежности1. Кроме того, государства-участники
1 См. Международный пакт о гражданских и политических правах (МПГПП), Статья 2.
6 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху взяли на себя обязательство предоставлять информацию, которая позволит электронным медиа учитывать в своих программах этническую, культурную, языковую и религиозную идентичность национальных меньшинств2.
Настоящие pекомендации также следуют духу Больцанских рекомендаций, посвященных национальным меньшинствам в межгосударственных отношениях, поскольку транснациональные и международные аспекты свободы выражения мнения имеют существенное значение для многих национальных меньшинств, которые желают поддерживать эффективные культурные, языковые, политические и иные связи со своими «родственными» государствами или с соседними государствами3. Кроме того, активное участие государств в таких вопросах оказалось чревато возникновением напряженности, часто требующей вмешательства ВКНМ, направленного на поддержку усилий по созданию благоприятных условий для доступа меньшинств к медиа и коммуникационным платформам из соседних государств, оптимально сочетая это с другими законными целями. Таким образом, настоящие pекомендации признают комплементарную роль медиа в содействии цели достижения социальной сплоченности внутри государств, в то же время подтверждая, что права человека на свободу выражения мнения и культурные права не ограничиваются границами государств.
Плюралистическое демократическое общество требует наличия широкого пространства для взаимодействия, обсуждения и дебатов по вопросам, важным для населения и представляющим общественный интерес. Такие пространства должны быть инклюзивны: все члены общества, в том числе национальные меньшинства, должны иметь возможность доступа к этим пространствам без всякой дискриминации и принимать эффективное участие в обсуждении, которое там происходит. Инклюзивные совещательные пространства позволяют различным группам в обществе взаимодействовать друг с другом, изучать и развивать свою идентичность и выражать свои точки зрения, а также обмениваться информацией и мнениями. Эти взаимодействия могут играть важную роль в улучшении понимания
2 м.: Доклад совещания экспертов СБСЕ по вопросам национальных меньшинств, Женева, 1991 г. См. С также Больцанские рекомендации о национальных меньшинствах в межгосударственных отношениях (Больцанские рекомендации), pекомендация 14; Pекомендации по использованию языков меньшинств в телерадиовещании (Рекомендации о телерадиовещании), pекомендация 13. 3 «Это понятие употребляется для обозначения тех государств, большинство населения которых разделяет этнические или культурные характеристики с меньшинством населения другой страны. [...] К тому же, употребление понятия «родственное государство» по отношению к государствам и национальным меньшинствам является спорным и не имеет общепринятого научного или правового определения. Поэтому, термин «родственное государство» [...] приводится лишь в отдельных случаях». См.: Больцанские рекомендации, с. 3.
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 7 и снижении нетерпимости и взаимного недоверия в разнообразных обществах, усиливая тем самым социальную интеграцию, сплочённость и стабильность. Они могут также представлять собой действенную защиту от напряженности в обществе и конфликтов.
Совещательные пространства должны быть не только инклюзивными, но и плюралистическими. Они должны позволять проводить широкие общественные обсуждения и допускать возможность выражения большого спектра точек зрения и мнений, в том числе критических по отношению к государству или любому члену общества, как из числа представителей большинства, так и меньшинств, а также таких мнений, которые даже могут быть восприняты некоторыми как оскорбительные. Этот принцип надежно закреплен в европейском и международном праве по правам человека, но о нем требуется напоминать, поскольку на практике, в пылу политических дискуссий, он часто игнорируется. Осуществление права на свободу выражения мнения регулируется, кроме того, определенными обязанностями и обязательствами. Каждый, принимающий участие в публичном обсуждении, будь то представитель общин большинства или меньшинств, должен неукоснительно следовать этим обязанностям и обязательствам. Понятие «каждый» относится как к физическим, так и к юридическим лицам, то есть к частным лицам и медиа-организациям, интернет-посредникам, организациям гражданского общества и т.д. Такие обязанности и обязательства включают требование избегать в дискуссии голословных оскорблений и негативных стереотипов в отношении отдельных лиц, групп или сообществ.
Европейское и международное право в области прав человека также предусматривают определенные ограничения права на свободу выражения мнения, и это право не может быть ограничено больше, чем предусмотрено авторитетными международными стандартами. Допустимые ограничения должны быть предписаны законом, должны преследовать одну из законных целей, четко определённых в европейском и международном праве, и быть необходимыми и соразмерными для реализации поставленной цели. Европейское и международное право в области прав человека признают также ограниченное количество типов выражения, которые государства должны сделать наказуемыми (по закону), в частности: прямое и публичное подстрекательство к совершению геноцида и любое распространение идей, основанных на идее расового превосходства или расовой ненависти, подстрекательство к расовой дискриминации, а также любые акты насилия или подстрекательство к таким актам, направленным против любой расы или группы лиц с другим цветом кожи или другого этнического происхождения. Европейское и международное право признают также
8 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху ограниченное количество типов выражения, которые государства должны запретить, в частности любую пропаганду войны и призывы к разжиганию национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющие собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию. Таким типам выражения нет места в общественных обсуждениях.
Тем не менее, совещательные пространства для инклюзивного, плюралистического обсуждения редко возникают спонтанно. Их следует поддерживать, о них надо заботиться и их надо бдительно охранять. Государства могут играть определяющую роль в обеспечении гарантий для функционирования таких пространств, в первую очередь обеспечивая защиту любому, кто хочет принять участие в общественном обсуждении, будь то журналисты, медиа-профессионалы, блоггеры, организации гражданского общества, представители научных кругов и др. Государствам следует также позаботиться о том, чтобы те, кто желает внести свой вклад в общественное обсуждение, не подвергались угрозам или насилию, в том числе путем принятия эффективных мер по борьбе с насилием или угрозой применения такого насилия по гендерному признаку. Государства должны обеспечивать такую защиту даже в случае, если выражаемые идеи содержат критику государства, любой группы в обществе или отдельного члена общества, а также и в том случае, если выражаемые идеи могут быть восприняты некоторыми членами общества как оскорбительные.
Второй определяющей ролью, которую государства могут играть в обеспечении гарантий для функционирования таких пространств, является принятие мер по поддержанию устойчивости и жизнеспособности плюралистических медиа и медиа-контента, которые в достаточной степени служат всем группам в обществе, включая также и национальные меньшинства. При реализации таких мер должна учитываться необходимость достижения равновесия между медиа, представляющими общий интерес, и контентом для всех групп в обществе, с одной стороны, и медиа и контентом, соответствующим культурным и языковым особенностям национальных меньшинств, с другой стороны.
Направленность настоящих pекомендаций на медиа может быть объяснена той фундаментальной ролью, которую медиа играют в поддержании пространств для инклюзивных, плюралистических общественных обсуждений. Медиа информируют и формируют общественное мнение о важности разнообразия в обществе; действуют как институт общественного контроля (выполняя роль «сторожевого пса»), призывая государственные власти или негосударственных акторов к ответственности, если существует
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 9 риск того, что их действия могут вести к усугублению разногласий или даже к конфликту; создают совместно используемые форумы и каналы для общественного обсуждения; обеспечивают различные группы, в том числе и группы национальных меньшинств, их собственными форумами и каналами, посредством которых они могут поддерживать, развивать и передавать свою культуры и языки. Все чаще эти роли, в разной степени и различными способами, реализуются также и другими акторами в онлайн-среде.
Настоящие pекомендации основаны и дополняют подходы ВКНМ к медиа и национальным меньшинствам. В 2003 г. были выпущены pекомендации о телерадиовещании, в которых делается особый акцент на использовании языков в телерадиовещательных медиа. Настоящие pекомендации представляют более широкий взгляд на медиа и их роль в обществе; особое внимание в них уделяется цифровой эволюции, произошедшей в медиа- пространстве с 2003 г. и продолжающейся в настоящее время. Они также включают подходы к интеграции общества, изложенные в Люблянских рекомендациях, и той роли, которую медиа могут играть в содействии или препятствовании этому процессу.
С наступлением века цифровых технологий стало доступно множество новых информационных и коммуникационных технологий, а с ними возникло много возможностей и вызовов для свободы выражения мнения. По мере эволюции интернета его архитектура становится все более интерактивной, что содействуют появлению массовой само-коммуникации, наряду с массовой коммуникацией. Отдельные лица и организации теперь могут выражать свое мнение и участвовать в общественном обсуждении более свободно, чем когда-либо. Если говорить более конкретно, все эти тенденции привели к быстрому росту различных социальных сетевых сервисов (или социальных медиа), некоторые из которых прочно утвердились в качестве общепринятых средств коммуникации и источников информации для большого числа людей.
Все больше общество полагается на цифровые технологии, что влечет за собой глубокие изменения в медиа-среде. Если раньше в роли доминирующих игроков выступали институционализированные медиа, которые как обеспечивали, так и выступали медиатором контента, предназначенного для широкой публики, то в настоящее время значительное количество медиа-контента производится отдельными лицами и распространяется через социальные сети. Динамика распределения сетевого контента способствовала сокращению числа разделяемых всеми отправных позиций, традиционно предоставляемых телерадиовещательными и печатными медиа.
10 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху Приемы поиска, ранжирования и рекомендательные приемы, используемые операторами социальных медиа, могут усиливать персонализацию коммуникаций, улучшать информационную деятельность и взаимодействие, что, в свою очередь, может влиять на уровни межличностного и межгруппового взаимодействия и обсуждений в онлайн-среде. В целом, существуют определенные противоречия между возросшими возможностями для поиска, получения и распространения информации и совещательного взаимодействия, с одной стороны, и технологически обусловленными тенденциями к информационной изоляции и социальной фрагментации, с другой стороны. Эти сложности и противоречия бросают неотложный вызов как законодателям, так и тем, кто формирует политику.
Настоящие pекомендации разделены на четыре части и посвящены следующим вопросам: свобода выражения мнения и медиа; (эволюционирующая) медиа-среда; плюрализм и разнообразие; медиа, информационные технологии и предотвращение конфликтов. Эти тематические направления являются взаимосвязанными. В первой части излагаются принципы и права, создающие и формирующие среду, благоприятную для свободы выражения мнения и медиа. Во второй части рассматриваются тенденции в медиа-среде, которые привели к тому, что общество все больше полагается на цифровую информацию и коммуникационные технологии, в частности на интернет. В третьей части внимание направлено на широкомасштабный характер этих изменений для плюрализма и разнообразия в обществе и в медиа. Предотвращение конфликтов является главной темой заключительной, четвертой части, в которой предотвращение конфликтов рассматривается как ключевой элемент концепции всеобъемлющей безопасности, как она понимается в ОБСЕ.
Понятие всеобъемлющей безопасности в понимании ОБСЕ включает в себя три различных, но взаимосвязанных аспекта: военно-политическое, экономическое/экологическое, и человеческое измерения. Понятие всеобъемлющей безопасности объединяет различные уровни безопасности: коллективная безопасность на международном и региональном уровнях, национальная безопасность и безопасность человека, в том числе представителей сообществ большинства и меньшинств. Кроме того, все чаще в это понятие включают информационную безопасность и кибербезопасность. ОБСЕ признает, что гендерное равенство способствует обеспечению всеобъемлющей безопасности и стремится к учету гендерной проблематики во всех измерениях4.
4 План действий ОБСЕ по поддержке гендерного равенства (2004 г.).
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 11 Теме предотвращения конфликтов уделяется важное внимание в структуре этих pекомендаций. Одновременно предотвращение конфликтов является сквозной темой настоящих pекомендаций в связи с их основным посылом о том, что медийные и информационные технологии должны способствовать свободе выражения мнения и обеспечению возможности для всех групп в обществе участвовать в общественных обсуждениях. Прямая выгода от вклада медиа в усиление межгрупповых обсуждений и углубление понимания, а также в снижение напряженности и в предотвращение конфликтов имеет явные последствия для вопросов безопасности.
Хотя настоящие pекомендации адресованы в первую очередь государствам- участникам ОБСЕ, их успешное продвижение и реализация будет зависеть от конструктивного взаимодействия и сотрудничества органов государственного управления с широким кругом акторов и заинтересованных сторон на международном, национальном и региональном уровнях, включая межправительственные организации (их специализированные органы), представителей групп национальных меньшинств, независимые национальные медиа-регуляторные органы, медиа, интернет-посредников, гражданское общество и представителей научных кругов.
Государствам-участникам ОБСЕ предлагается принять эти pекомендации в духе общего сотрудничества в рамках ОБСЕ, с должным признанием конкретных мандатов институтов ОБСЕ, в частности, ВКНМ, Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) и Представителя по вопросам свободы СМИ, как главных инструментов по предотвращению конфликтов, обеспечивающих соблюдение прав человека и содействующих укреплению толерантности между этническими группами. Государства- участники ОБСЕ также приглашаются к конструктивному сотрудничеству друг с другом по вопросам, рассмотренным в настоящих pекомендациях.
Термин «национальное меньшинство», как он используется в pекомендациях, относится к широкому кругу лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, включая представителей этнических, религиозных, языковых и культурных сообществ, независимо от того, признаны ли эти группы в качестве таковых государствами, в которых они проживают, и независимо от применяемого по отношению к ним обозначения или от того обозначения, на которое они претендуют. Кроме того, термины «национальное меньшинство» или «меньшинство» часто используются как сокращенное обозначение «лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам». Это вовсе не означает, что все принципы, права меньшинств и варианты политики, представленные в этом документе, применяются одним и тем же образом к каждой ситуации.
12 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху Хотя очевидно, что основные стандарты прав человека применимы ко всем, подходы должны быть до некоторой степени адаптированы для того, чтобы соответствовать вызовам и потребностям различных меньшинств, и различным обстоятельствам, в целях обеспечения эффективности реализации этих прав на практике. Содержание медиа-политики может зависеть от таких факторов, как численность национального меньшинства, его географическая концентрация и место его проживания, наличие или отсутствие своего собственного языка, степень интеграции, наличие или отсутствие тесных связей с другими странами, и его специфических социальных, экономических и культурных потребностей, помимо прочего. Кроме того, различные медиа имеют различные цели, функциональные характеристики, аффордансы, сферу охвата и воздействие. Различные медиа используются для достижения различных целей различными способами. То, что многие люди имеют множественную идентичность, которая может утверждаться различными способами в различное время и в различных контекстах, должно также признаваться при разработке политик, касающихся медиа, в эпоху цифровых технологий.
В последние годы, с возникновением и развитием интернета как основной коммуникационной среды, в обществе стали больше использоваться цифровые технологии для получения доступа к информации и коммуникации. Для описания этого явления – массового освоения цифровых технологий – и для отражения его влияния в целом на общество, стали применяться такие термины как «цифровая эпоха» и «информационное общество».
При этом важно понимать, что так называемая цифровая эпоха не является только цифровой. Этот термин подчеркивает центральное место цифрового измерения, но не предполагает, что оно является всеобъемлющим. В действительности, нынешняя эпоха характеризуется сосуществованием различных типов медиа в среде, которая постоянно развивается. Традиционные медиа продолжают играть большую роль в повседневной жизни людей, а также в законотворчестве и формировании политики. Однако их следует рассматривать в одном ряду с цифровыми медиа, а также в плане их взаимоотношений с последними. Эти взаимоотношения являются либо взаимоотношениями комплементарности, либо преемственности, но также и вытеснения, адаптации и возможно даже взаимной дестабилизации.
Настоящие pекомендации основаны на конкретных положениях международного и европейского права в области прав человека, медиа и коммуникаций, в их современных и ориентированных на будущее интерпретациях, а также на стандартах в области права и политики в
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 13 сфере медиа и коммуникаций. Некоторые из этих инструментов являются юридически обязательными для всех или некоторых государств-участников ОБСЕ, в то время как другие имеют политический характер. Это означает, что ценность последних состоит, главным образом, в том, что на них можно ссылаться, или что они могут служить для убеждения или в качестве источника вдохновения. Весь диапазон международных стандартов, лежащих в основе Пояснительной записки, служит иллюстративным целям и не претендует быть исчерпывающим. Данные pекомендации не только следуют этим стандартам, но также неизбежно развивают их далее для того, чтобы отражать стремительно происходящие технологические изменения. Это зачастую требует нового осмысления того, как наилучшим образом применить устоявшийся принцип свободы выражения мнения к изменяющемуся технологическому и социальному контексту разнообразных обществ.
Учитывая динамичный характер современной цифровой эпохи, заметим, что мы постарались отобразить все последние нормативные изменения, имеющие отношение к этой области, а также ссылки на них, вплоть до окончания процесса написания pекомендаций, который формально завершился 17 декабря 2018 г. Поэтому, любые изменения, появившиеся после этой даты, не отражены в данном тексте.
Следует также отметить, что, в то время как Таллиннские рекомендации несомненно выиграли от помощи и консультационной поддержки обширной междисциплинарной группы экспертов, они, по существу, опираются на конкретный опыт ВКНМ и не отражают взглядов какого-либо одного эксперта. Напротив, институт Верховного Комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств выражает признательность нескольким своим сотрудникам, бывшим и действующим, а также ряду приглашенных экспертов и практических работников за это последнее прибавление к его продолжающейся серии тематических pекомендаций. Тарлак МакГонагл, в особенности, достоин похвалы за свою исключительную работу по составлению и упорядочению различных аспектов исследования, составляющих это уникальное собрание из 37 рекомендаций, а также объединению их перекрестными ссылками. Особой благодарности заслуживают Хенрик Вилладсен, Ирина Улаcюк и Майкл Ангерманн за осуществление контроля над подготовкой этого документа и сопровождение процесса от начала до конца. Кроме того, крайне важный вклад международных экспертов благотворно сказался на окончательном тексте на различных этапах процесса его критического анализа. Поэтому, за их готовность работать с нами над данным собранием
14 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху pекомендаций и предоставить нам свои специальные знания и глубокое проникновение в суть вопроса, я хотел бы поблагодарить следующих экспертов: Салли Броутон-Микова, Бориса Цилевича, Винсента де Грааф, Пьера Франсуа Докийр, Дженнифер Джэксон-Прис, Тове Маллой, Тоби Мендела, Тома Моринга, Дмитрия Нурумова, Федерику Прина, Эуджению Сиапера и Марка Томпсона.
Также заслуживает высокой оценки великолепное институциональное сотрудничество с Представителем ОБСЕ по вопросам свободы СМИ и Отделом Секретариата ОБСЕ по гендерным вопросам. В этом отношении я особенно благодарен Амарсанаа Дарисуран (Отдел Секретариата ОБСЕ по гендерным вопросам) и Андрею Рихтеру (Офис Представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ): они не только привнесли новые точки зрения в разработку pекомендаций, но их плодотворное сотрудничество в очередной раз продемонстрировало преимущества совместной работы и дополнительный эффект от долгосрочных взаимоотношений между нашими институтами.
Я уверен, что Таллиннские pекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху послужат важным и своевременным инструментом для всех 57 государств-участников ОБСЕ в этой динамично изменяющейся сфере. Поэтому я призываю все правительства и парламенты на всем пространстве ОБСЕ активно использовать эти pекомендации на повседневной основе в качестве руководящих принципов для всех медиа-политик, которые оказывают воздействие на меньшинства и разнообразные общества.
Ламберто Занньер Верховный Комиссар ОБСЕ по делам национальных меньшинств г. Гаага, 13 февраля 2019 г.
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 15 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху I. Создание благоприятных условий для свободы выражения мнения и свободы медиа
1. Государствам следует принимать все надлежащие меры для обеспечения того, чтобы каждый, в том числе лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, могли на практике эффективно осуществлять свое право на свободу выражения в цифровую эпоху. Это включает в себя право осуществлять поиск информации, получать и распространять информацию вне зависимости от государственных границ, на языках и через медиа по своему выбору.
2. Государствам следует принимать все надлежащие меры для выполнения их положительного обязательства по созданию благоприятных условий для широких, плюралистических общественных обсуждений, в которых каждый, включая лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, сможет принимать эффективное участие и без страха выражать свои мнения, идеи и идентичность.
3. Государствам следует внедрять эффективные системы правовой и практической защиты, чтобы гарантировать безопасность и охрану для каждого, кто желает принять участие в общественных обсуждениях. Это требует эффективного исполнения законодательства об уголовной ответственности за угрозы и насилие в отношении журналистов и других медиа-акторов, а также уголовного преследования лиц, виновных в таких злоупотреблениях. Системы защиты должны быть в полной мере применимы и доступны для лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, чувствительны к их потребностям, в том числе к гендерно- специфическим потребностям. Такие системы могут включать в себя, по мере необходимости, специализированные механизмы защиты.
16 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 4. Государство и/или публичные должностные лица не должны препятствовать деятельности журналистов и других медиа-акторов или угрожать им, разжигать ненависть к ним и дискриминировать их на основании принадлежности к национальному меньшинству или за освещение вопросов национальных меньшинств. Также они не должны ставить под сомнение добросовестность журналистов или других медиа акторов, делая в их отношении заведомо ложные обвинения, и ставить тем самым их безопасность под угрозу. Они должны, кроме того, публично и безоговорочно осуждать все угрозы и насилие в отношении журналистов и других медиа-акторов вне зависимости от источника этих угроз и актов насилия.
5. Государствам следует принимать все надлежащие нормативно-правовые и другие меры для обеспечения того, чтобы ключевые характеристики благоприятной среды для свободы выражения мнения, медиа и общественных обсуждений защищались в рамках закона, политики и практики. В список этих ключевых характеристик входит нормативно- правовая база и общие принципы политики по обеспечению равенства и недискриминации, система защиты национальных меньшинств и их прав, реальная свобода информационного режима, плюрализм в динамически изменяющихся условиях медиа-среды, культура независимости в медиа- секторе, в том числе в отношении национальных регуляторных органов и функционирования общественных, коммерческих, общинных и других медиа.
6. Если вышеуказанные меры не были приняты, государствам предлагается разработать, принять и реализовать чётко сформулированную политику, направленную на обеспечение эффективной реализации права на выражение мнения в эпоху цифровых технологий для каждого, включая лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, женщин и мужчин. Процесс разработки такой политики должен предусматривать эффективное участие широкого круга заинтересованных сторон, включая представителей национальных меньшинств, независимых национальных медиа-регуляторных органов, медиа, интернет-посредников, гражданского общества (включая женские группы) и научных кругов. Государства должны обеспечить равное участие женщин и мужчин в этих процессах.
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 17 II. Медиа-среда
7. Государствам следует разработать и внедрить целый ряд мер для обеспечения того, чтобы лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, могли в полной мере пользоваться всеми преимуществами от наличия беспрецедентных возможностей для поиска, получения и распространения информации и идей любого рода, независимо от государственных границ, в современной медиа-среде. Обилие информации и медиа не означает, однако, умаления обязанностей государства: – обеспечивать эффективный доступ лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, к таким возможностям выражения мнения и информационным ресурсам; и – поддерживать и/или содействовать производству медиа-контента национальными меньшинствами и для национальных меньшинств, в том числе на их собственных языках, а также распространению такого медиа-контента на различных медийных платформах.
8. Государствам следует позаботиться о том, чтобы обязательства по универсальным услугам, регулирующим коммуникационный сектор, были в полной мере реализованы на практике, в том числе и для национальных меньшинств, а также для других сообществ, проживающих в сельской местности или в географически изолированных регионах, или по иным причинам находящихся в маргинальном положении. Такие обязательства включают в себя предоставление услуг электронной связи определенного качества по доступной цене, а также стабильное и надежное подключение к сети связи общего пользования через (мобильную) телефонную связь и интернет.
9. Государствам следует принять меры к тому, чтобы каждый – независимо от возраста, пола, и социального положения – мог выработать навыки, которые позволили бы ему или ей осуществлять доступ, понимать, критически анализировать, оценивать, использовать и создавать медиа- контент, в том числе онлайн и цифровой медиа-контент. Для достижения этой цели государствам следует предпринять эффективные меры, направленные на поощрение медийной и информационной грамотности, в том числе и на языках национальных меньшинств.
18 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 10. Государствам следует принимать необходимые и эффективные меры для стимулирования или, в зависимости от обстоятельств, требовать от интернет-посредников, находящихся в пределах юрисдикции этих государств, применения в их операционной деятельности политики должной осмотрительности в области прав человека. При этом следует принимать во внимание любые особые последствия для прав национальных меньшинств, в том числе пресекать любые формы насилия в отношении женщин в онлайн-среде. Все подобные меры, предпринимаемые как государствами, так и интернет-посредниками, и которые также могут включать механизмы саморегулирования и/или со-регулирования, должны полностью соответствовать изменяющимся интерпретациям международного и европейского права в области прав человека, включая также право на недискриминацию, неприкосновенность частной жизни и защиту данных, а также права на информацию о технологических и регулятивных изменениях.
11. Следует разрешать и стимулировать предложение интернет- посредниками своих услуг на языках национальных меньшинств. Также следует поощрять их к разработке и реализации стратегических планов и конкретных мер по повышению степени наличия, а также визуальной и поисковой доступности контента, произведенного национальными меньшинствами, в том числе на языках национальных меньшинств, в онлайн-среде. Посредников, которые используют поисковые системы на основе алгоритмов или рекомендательные системы, следует поощрять к обеспечению большей прозрачности в отношении того, как именно работают эти системы, и каким образом они оказывают влияние на контент, касающийся национальных меньшинств. Им также следует обеспечить повышение уровней индивидуальной автономии в отношении персональных данных и настроек, которые они используют, включая те, которые могут вести (или не вести) к их идентификации как лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам.
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 19 III. Плюрализм и разнообразие
12. Государствам рекомендуется принять ряд мер, направленных на поддержку медиа инициатив по содействию межкультурному диалогу, предлагая медиа-контент, программы и услуги для всего общества и, таким образом, поддерживать разделяемые всеми отправные позиции. Государствам следует поддерживать производство медиа-контента национальными меньшинствами и широкое его распространение посредством разнообразных медийных платформ. Любые меры, предпринятые для обеспечения такой поддержки, не должны никоим образом затрагивать редакционную и операционную независимость медиа.
13. Государства могут использовать нормативно-правовые и другие меры для содействия использованию отдельных языков в медиа, в том числе государственного/официального языка(ов) или других языков, например, для укрепления социальной сплоченности и интеграции или для обеспечения общего языка коммуникации при условии, что эти цели законные и ясно сформулированы, и такое регулирование соразмерно преследуемым целям. Государства могут аналогичным образом способствовать поддержке языков национальных меньшинств, для которых язык является основополагающим элементом их идентичности. Любые меры, направленные на поощрение использования конкретных языков в медиа, должны стремиться уравновесить потребности и интересы различных языковых групп в обществе и обеспечить их разумное и справедливое удовлетворение.
14. Языковые квоты для общественного (цифрового) теле- и радиовещания допустимы в случае, если они соответствуют требованиям международного и европейского права в области прав человека и медиа-права, в частности в том, что касается пропорциональности их применения в отношении поставленных перед ними задач. Более того, они не должны иметь своей целью или результатом несправедливое ограничение использования других языков, в особенности языков национальных меньшинств. Введение жестких языковых квот для частных поставщиков услуг теле- и радиовещания может вступать в противоречие с принципами свободы выражения мнения; этого следует избегать путем применения других подходов, содействующих развитию совместно используемого коммуникационного пространства. Такие гарантии для обеспечения плюрализма и разнообразия должны также регулировать любые языковые квоты, которые применяются к музыке или фильмам. Языковые квоты не должны распространяться на рекламу.
20 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 15. Государства могут требовать от общественных медиа и призывать к тому аудиовизуальные медиа в целом принимать разумные меры для перевода медиа-контента на государственном/официальном языкe (языках) на языки национальных меньшинств и наоборот, в целях усиления языковой доступности обоих типов контента в обществе, и тем самым способствовать межкультурному диалогу. Любые подобные требования к общественным медиа должны быть четко изложены в законодательстве и должны быть соразмерны поставленной цели. Аудиовизуальные линейные медиа на языках меньшинств ни в коем случае не должны подвергаться необоснованным или несоразмерным требованиям к введению субтитров, дублированию, последующему озвучиванию или любым другим формам перевода.
16. Сообщения общественной значимости следует переводить, по мере необходимости, на языки национальных меньшинств и распространять на справедливой и недискриминационной основе через различные медиа, в том числе медиа меньшинств.
17. Государствам следует предпринять эффективные меры для того, чтобы гарантировать плюрализм в развивающейся медиа-среде и обеспечить доступ лиц, принадлежащим к национальным меньшинствам, к широкому ряду медиа, предоставляющих медиа-контент, соответствующий их потребностям и интересам, в том числе и на их собственных языках. Сюда могут быть включены меры, направленные на продвижение такого медиа-контента и обеспечение его визуальной и поисковой доступности.
18. Государствам следует по мере необходимости предпринимать эффективные меры, в том числе нормативно-правовые, для предотвращения концентрации права собственности на медиа и контроля над ними, ставящими под угрозу медиа-плюрализм и наличие медиа-услуг и контента национальных меньшинств, включая соответствующий медиа- контент, в том числе на языках национальных меньшинств.
19. Государствам следует ввести законодательство и/или внести изменения в действующее законодательство для того, чтобы гарантировать независимость и устойчивое развитие общественных медиа, а также позволить им выполнять свои мандаты по обслуживанию всех слоев общества, включая национальные меньшинства, путем предоставления разнообразных высококачественных программ и услуг на различных медийных платформах. Такое законодательство должно предусматривать или, по крайней мере, содействовать эффективному
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 21 участию национальных меньшинств в деятельности общественных медиа на различных уровнях, таких как производство медиа-контента, принятие решений в сфере редакционной политики и надзорная деятельность.
20. Государствам рекомендуется ввести законодательство и/или внести изменения в действующее законодательство с целью признания особого характера некоммерческих общинных медиа, которые могут находиться под управлением сообществ национальных меньшинств или иным образом служить их интересам. Такое законодательство должно гарантировать независимость общинных медиа и позволять им выполнять свою задачу по предоставлению членам общин, для которых они работают, включая национальные меньшинства, возможности и обучение, помогающие им производить свой собственный медиа- контент и в полной мере участвовать в деятельности и управлении своих собственных медиа.
21. Государства могут изучить потенциал коммерческих медиа на предмет предоставления плюралистического медиа-контента и, в частности, контента национальных меньшинств, в том числе на языках национальных меньшинств, а также разработать соответствующие меры для стимулирования продвижения такого медиа-контента.
22. Государствам следует принять конкретные законодательные и другие меры поддержки, направленные на содействие независимому и стабильному функционированию различных медиа на региональном или местном уровнях, в том числе в географических местностях, населенных национальными меньшинствами, и/или на языках национальных меньшинств.
23. Государствам не следует препятствовать или ограничивать возможности лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в отношении доступа к медиа других стран, которые отвечают интересам национальных меньшинств. Возможность получения доступа к таким медиа не умаляет обязанности государств поддерживать развитие и эффективное функционирование медиа, направленных на удовлетворение интересов национальных меньшинств, в пределах своих собственных юрисдикций. Более того, государствам следует стремиться к тому, чтобы предотвращать или, по крайней мере, смягчать неблагоприятные для национальных меньшинств последствия действия соглашений о соблюдении авторских прав, которые приводят к гео-блокировке медиа-контента.
22 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 24. Независимым национальным медиа-регуляторным органам следует разработать механизмы, создающие благоприятные условия женщинам и мужчинам из числа национальных меньшинств, для эффективного участия во всех областях их деятельности, релевантных для таких групп. Государствам рекомендуется рассмотреть вопрос о введении или укреплении, в зависимости от ситуации, структурированного представительства лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в независимых национальных медиа-регуляторных органах. В данных органах следует внедрить соответствующие механизмы для обеспечения гендерного баланса.
25. Лицензирование (цифрового) теле- и радиовещания должно быть основано на заранее определенных, публично доступных, ясных, прозрачных и справедливых критериях. Государствам следует предусматривать, соответствующим образом, в числе этих критериев обслуживание сообществ национальных меньшинств, включая совместно используемые и выделенные каналы и/или каналы или программы на языках национальных меньшинств. Лицензирование должно осуществляться уполномоченными независимыми органами на справедливой и недискриминационной основе в рамках четких процедур, поддерживаемых апелляционными механизмами.
26. Государствам следует изучать, использовать и развивать потенциал режима лицензирования (цифрового) теле- и радиовещания для продвижения медиа меньшинств, в том числе на языках меньшинств, в каждом типе теле- и радиовещания. Такие положения о лицензировании могут включать особый статус для медиа «меньшинств» или «общинных» медиа, отвечающих определенным критериям, которые могли бы дать им право, например, если это уместно, на льготные лицензионные сборы или менее обременительные технические спецификации, налоговые обязательства или требования к предоставлению отчетности.
27. Государствам следует требовать от независимых органов, ответственных за реализацию процессов лицензирования, публикации информации и инструкций о возможностях для медиа меньшинств и требованиях, предъявляемых к ним в рамках существующего режима лицензирования. Информацию и инструкции следует выпускать на государственном/ официальном языке (языках) и на языках национальных меньшинств и их следует публиковать надлежащим образом.
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 23 28. Сетевым операторам, в том числе операторам кабельного телевидения, IP-телевидения и спутникового телевидения, а также операторам мультиплексов следует разрешать, чтобы они включали в свои (базовые) пакеты каналы национальных меньшинств, в том числе на языках этих национальных меньшинств, и поощрять их за это. Государства могут рассмотреть вопрос об использовании справедливых и соразмерных требований об обязательном вещании (must-carry), чтобы обеспечить включение общественного теле- и радиовещания или каналов национальных меньшинств в (базовые) пакеты кабельных сетей или операторов мультиплексов.
29. При лицензировании услуг мультиплексов и электронных программ телепередач, государствам следует обеспечить законодательную основу для соответствующего размещения и надлежащего заметного положения медиаканалов национальных меньшинств, в том числе на языках национальных меньшинств.
30. Государствам следует стремиться стимулировать производство, распространение и поддержку медиа-контента, произведенного национальными меньшинствами, в том числе на языках национальных меньшинств, и, особенно, в онлайн-среде. Программы поддержки медиа должны включать соответствующие меры для адекватного удовлетворения потребностей и интересов лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. С этой целью, существующие программы поддержки медиа-контента общего интереса или плюралистического контента, или отдельных типов независимых медиа или медиа-контента могли бы сделать упор на контенте, соответствующем потребностям и интересам национальных меньшинств, включая медиа-контент на их собственных языках и, особенно, в онлайн-среде. Для реализации этих целей может быть выделена часть средств, доступных для использования в рамках существующих программ. Также рекомендуется учреждение целевых программ финансирования.
24 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху IV. Медиа, информационные технологии и предотвращение конфликтов
31. Государствам и государственным или общественные акторам следует воздерживаться от какого бы то ни было распространения, поддержки или одобрения дезинформации, пропаганды или провокационной риторики, которые стремятся или, с большой долей вероятности, способны подрывать дружественные отношения между государствами и/ или суверенитет других государств; препятствовать интеграции в других государствах и/или вызывать враждебность по отношению к отдельным группам, включая национальные меньшинства. Интернет-посредникам следует придерживаться принципов соблюдения прав человека, проявлять уважение к правам человека в онлайн-среде, добровольно признавать и применять все международные права человека, а также инструменты, гарантирующие права женщин, в цифровой среде.
32. Государства могут ограничивать или запрещать свободу выражения мнения только в строгом соответствии с международным или европейским правом в области прав человека. Это означает, что любое ограничение права на свободу выражения мнения должно быть предусмотрено законом и являться необходимой и соразмерной мерой для достижения заявленной законной цели. Любой запрет на свободу выражения мнения, содержащийся во внутреннем законодательстве, должен чётко соотноситься и быть в полном соответствии с релевантными конкретными положениями международного права. Государства должны воздерживаться от использования расплывчатых или бланкетных терминов для описания типов выражения мнения, используемых в качестве основания для регулирования, ограничения или запрещения медиа-контента.
33. Оскорбительные или причиняющие вред типы выражения мнения, не характеризующиеся степенью тяжести или интенсивности в мере, влекущей за собой ограничение в законном порядке в соответствии с положениями международного права, требуют альтернативных ответов, таких, как ответное выступление, межкультурный диалог, в том числе через медиа и через социальные сети; а также воспитательной и информационно-разъяснительной работы. Интернет-посредникам следует взять на себя обязательство по искоренению в онлайн- среде гендерного насилия и выделять ресурсы для информационно- просветительских кампаний по предотвращению насилия против женщин и девочек с использованием информационно-коммуникационных
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 25 технологий (ИКТ). Государствам следует поддерживать такие инициативы и призывать медиа, без ущерба для их редакционной независимости, а также интернет-посредников поступать аналогичным образом.
34. Государствам следует призывать медиа и интернет-посредников к тому, чтобы содействовать межгрупповому диалогу и пониманию способами, соответствующими их роли, функциям и возможностям, в особенности в контекстах предотвращения и урегулирования конфликтов. Медиа и интернет-посредники всегда, при осуществлении своего права на свободу выражения мнения, руководствуются определенными обязанностями и ответственностью.
35. Государства не должны заглушать сигналы вещания, блокировать веб- сайты, веб-сервисы (включая сервисы социальных сетей), приложения или IP-адреса, как в пределах своей юрисдикции, так и за пределами своей юрисдикции, за исключением случаев, подпадающих под действие положений международного права в области прав человека и согласно распоряжению независимого суда или иного независимого, беспристрастного и полномочного органа.
36. Интернет-посредники не должны нести ответственность за контент, распространяемый третьими лицами через их сервисы или сети в случае, если он не подвергался с их стороны изменениям или редактированию, за исключением ситуаций, когда им было известно, или когда имеются разумные основания полагать, что им было известно о противоправном характере конкретного контента, или же за исключением случаев, когда интернет-посредники отказались подчиниться распоряжению независимого и уполномоченного суда, потребовавшего от них блокирования или удаления контента незаконного содержания при том, что у них имелись технические возможности для такового блокирования или удаления. Также на интернет-посредников не должно налагаться обязательство по проведению общего мониторинга контента в целях определения характера содержания контента третьих лиц, распространяемого через их сервисы или сети.
37. Государствам следует требовать принятия и эффективного исполнения интернет-посредниками четко установленных и прозрачных политик и процедур, регулирующих удаление незаконного контента, распространяемого пользователями через их сервисы или сети. Эти процедуры должны соответствовать стандартам надлежащей правовой процедуры, включая соответствующий надзор и эффективные механизмы
26 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху обжалования, и, в конечном итоге, подпадать под независимый судебный контроль и позволять средства правовой защиты. Для реагирования на случаи проявления насилия в онлайн-среде и с использованием средств информационно-коммуникационные технологии (ИКТ), в особенности, в отношении женщин и девочек, интернет-посредникам следует устанавливать легкодоступные, в том числе с языковой и технической точек зрения, механизмы подачи жалоб, удобные для пользователя и легко доступные.
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 27 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху и пояснительная записка I. Создание благоприятных условий для свободы выражения мнения и свободы медиа
1. Государствам следует принимать все надлежащие меры для обеспечения того, чтобы каждый, в том числе лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, могли на практике эффективно осуществлять свое право на свободу выражения в цифровую эпоху. Это включает в себя право осуществлять поиск информации, получать и распространять информацию вне зависимости от государственных границ, на языках и через медиа по своему выбору.
Право на свободу выражения мнения включает свободу придерживаться своего мнения и право искать, получать и распространять информацию и идеи любого рода, с использованием любых средств и вне зависимости от государственных границ. Это многосоставное право прочно закреплено в статье 19 Всеобщей декларации прав человека (ВДПЧ), статье 19 Международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП), статье 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее EКПЧ) и статье 11 Хартии Европейского Союза об основных правах (Хартия ЕС об основных правах). Эти инструменты дополнены другими юридически и политически связывающими стандартами и являются неотъемлемой частью международной системы защиты и поддержки прав человека.
Комитет ООН по правам человека подтвердил, что «свобода мнений и свобода выражения мнения являются необходимыми условиями для полноценного развития человека», и что они «являются краеугольным камнем любого свободного и демократического общества»5. Европейский суд по правам человека неизменно подчеркивает важность свободы выражения мнения почти в таких же формулировках, добавляя, что это также «одно из основных условий общественного прогресса»6. Помимо существенного значения для
5 омитет ООН по правам человека, Замечание общего порядка (далее по тексту: ЗОП) 34: cтатья 19 К (Свобода мнений и выражения), Док. ООН CCPR/C/GC/34, 12 сентября 2011 г., п. 2. См. также п. 13. 6 Handyside против Соединенного Королевства, 7 декабря 1976 г., п. 49, Серия А, № 24.
28 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху индивидуального и общественного развития, свобода выражения мнения весьма важна также и для развития общественных групп, в том числе и групп национальных меньшинств.
Краеугольным принципом международной системы защиты и поддержки прав человека является то, что все права человека, в том числе и права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, «универсальны, неделимы, взаимозависимы и взаимосвязаны»7. Это означает, что важной является взаимозависимость между всеми правами, которыми пользуются лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, в том числе, между: правами на свободу выражения мнения, на равенство и отсутствие дискриминации, на мирные собрания и ассоциации, на эффективное участие в общественно-политической и культурной жизни, правами на свободу вероисповедания и убеждений, а также культурными и языковыми правами8. Специфические аспекты этих прав по отношению к меньшинствам были изложены в различных международных и/или европейских договорах, таких как Рамочная конвенция Совета Европы о защите национальных меньшинств (РКНМ), а также в политических стандартах, таких как Декларация ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам9. Лингвистические и культурные аспекты выступают как приоритетные в таких документах, как Европейская хартия региональных языков или языков меньшинств (ЕХРЯЯМ) и Конвенция ЮНЕСКО об охране и поощрении разнообразия форм культурного самовыражения.
Обязательства ОБСЕ по вопросам свободы выражения мнения, свободы медиа, свободы информации10, мандат ВКНМ ОБСЕ11 и рекомендации, разработанные Верховным комиссаром12, были приняты в контексте и являются частью этих международных рамок и системы. В Хельсинкском Заключительном Акте Конференции по безопасности и сотрудничеству в Европе, государства-участники договорились, что «будут… выполнять свои обязательства, как они установлены в международных декларациях и
7 Статья 5, Венская декларация Всемирной конференции по правам человека, Вена, 25 июня 1993 г. 8 Комитет ООН по правам человека, ЗОП 34, пп. 3–4. 9 Декларация ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, Генеральная Ассамблея ООН, Резолюция 47/135, 18 декабря 1992 г. 10 Обязательства ОБСЕ: Свобода СМИ, свобода выражения мнения и свобода информации, 1975-2017 (4-е изд.), доступно по адресу: https://www.osce.org/ru/fom/354091. 11 Мандат Верховного комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств, как первоначально изложено в Хельсинкском документе СБСЕ 1992 г. – Вызов времени перемен. Доступно по адресу: https://www.osce.org/ru/mc/39534. 12 Доступно по адресу: https://www.osce.org/hcnm/thematic-recommendations-and-guidelines.
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 29 соглашениях в области прав человека и основных свобод, включая в том числе Международные пакты о правах человека, если они ими связаны»13.
Хельсинкский Заключительный Акт содержит обширные разделы, посвященные свободе информации, свободе выражения мнения и медиа. Государства-участники на протяжении прошедших с тех пор лет неоднократно подтверждали, что «свобода выражения мнения является фундаментальным правом человека и основным компонентом демократического общества», и заявляли, что они «принимают в качестве рекомендации тот факт, что они будут это право охранять и защищать»14. Государства-участники также признали, что «есть потребность усилить выполнение обязательств ОБСЕ в области медиа с учетом, при необходимости, работы других международных организаций»15. В этих целях было принято решение об учреждении поста Представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ16. В декабре 2018 г. Совет министров ОБСЕ призвал государства- участники предпринять ряд действий, направленных на укрепление свободы выражения мнения, свободы медиа и, в частности, на усиление безопасности журналистов17. Гарантии права на свободу выражения мнения и свободу медиа, кроме того, закреплены в конституциях и законодательстве государств-участников ОБСЕ.
Государства должны позаботиться о том, чтобы каждый, в том числе лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, имел возможность осуществлять свое право на свободу выражения мнения «практически и эффективно», тем самым гарантируя, что это право является не только «теоретическим или иллюзорным»18. Государства должны принять все необходимые меры для выполнения этого обязательства19. В первую очередь, государства могут ограничить право на свободу выражения мнения только в соответствии с нормами международного и европейского права в области прав человека20. 13 аключительный Акт Конференции по безопасности и сотрудничеству в Европе, Хельсинки, 1 августа З 1975 г., п. 1(а) Декларация принципов, регулирующих отношения между государствами-участниками, VII. Соблюдение прав человека и основных свобод, включая свободу мысли, совести, религии или убеждений. 14 Будапештский Документ: На пути к Подлинному партнерству в Новой эре, Будапештские Решения, Встреча на высшем уровне глав государств и правительств, Будапешт, 5-6 декабря 1994 г., VIII. Человеческое измерение, п. 36. 15 Декларация Лиссабонского Саммита, Встреча на высшем уровне глав государств и правительств, Лиссабон, 2-3 декабря 1996 г., п. 11. 16 Создание Бюро Представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ, Мандат Представителя ОБСЕ по вопросам свободы СМИ, Решение № 193 Постоянного совета, 5 ноября 1997 г. 17 Совет министров ОБСЕ. Решение № 03/18. «Решение по безопасности журналистов» (MC.DEC/3/18. Милан, 7 декабря 2018 г.). 18 Airey против Ирландии, 9 октября 1979 г., п. 24, Серия A, № 32. 19 Статья 1 ЕКПЧ; cтатья 2(1) МПГПП и Комитет по правам человека, ЗОП № 31– Характер общего юридического обязательства, налагаемого на государства-участники Пакта, 29 марта 2004 г. 20 Статья(и) 19 (и 20) МПГПП и cтатья 10 ЕКПЧ, соответственно.
30 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху В частности, любое вмешательство в реализацию права на свободу выражения мнения должно: – быть определено/предписываться законом (и быть доступным и предсказуемым, а также «сформулированным с достаточной точностью для того, чтобы позволить человеку регулировать его или ее поведение»21); – преследовать законную цель (как это изложено в статье 10 (2) ЕКПЧ) или быть предназначенным для конкретных целей (как это изложено в статье 19 (3) (а) и (б) МПГПП22); а также: – [ЕКПЧ] быть необходимым в демократическом обществе (то есть, любая мера вмешательства в права должна предприниматься для удовлетворения насущной общественной потребности, мера должна быть соразмерна преследуемой цели, а причины, выдвинутые государством в качестве обоснования для принятия таких мер, должны быть соответствующими и достаточными)23 или [МПГПП] быть необходимыми для реализации одной или более конкретных целей, перечисленных в статье 19 (3) (а) и (b) МПГПП (т.е. любая мера, предполагающая вмешательство в права, должна «соответствовать критериям строгих проверок на предмет необходимости и соразмерности»)24.
Вместе с тем для обеспечения того, чтобы каждый мог эффективно и на практике использовать свое право на свободу выражения мнения, не всегда будет достаточно, чтобы государства исполняли свое негативное обязательство по невмешательству в осуществление этого права. У государств имеется соответствующее позитивное обязательство принимать активные меры по обеспечению права; например, путем обеспечения плюрализма в медиа-секторе (аудиовизуальных медиа)25, с помощью создания благоприятных условий или среды для проведения общественных обсуждений26 и посредством обеспечения прав меньшинств27. Такие позитивные обязательства могут, в некоторых случаях, требовать вмешательства государства в отношения между третьими лицами, в ситуациях, когда право на свободу выражения мнения подвергается риску
21 омитет ООН по правам человека, ЗОП 34, п. 25; (и с использованием почти идентичного языка) The К Sunday Times против Соединенного Королевства (№ 1), 26 апреля 1979 г., п. 49, Серия A, № 30. 22 Комитет ООН по правам человека, ЗОП 34, п. 22. 23 См. в общем The Sunday Times против Соединенного Королевства (№ 1). 24 Комитет ООН по правам человека, ЗОП 34, п. 22. 25 Informationsverein Lentia и другие против Австрии, 24 ноября 1993 г., Серия A, № 276. 26 Dink против Турции, №. 2668/07, 6102/08, 30079/08, 7072/09 и 7124/09, п. 137, 14 сентября 2010 г. 27 Комитет ООН по правам человека, ЗОП № 23 – Права меньшинств (cтатья 27), Док. № CCPR/C/21/ Rev.1/Add. 5, 8 апреля 1994 г.; Комитет по правам человека, ЗОП № 31 – Характер общего юридического обязательства, налагаемого на государства-участники Пакта, 29 марта 2004 г.
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 31 быть нарушенным28. Подобные позитивные обязательства также требуют от государств принятия мер к тому, чтобы эффективные средства правовой защиты были доступны для каждого, чье право на свободу выражения мнения нарушается; такая защита должна обеспечиваться либо государственными органами, либо третьими лицами, такими как интернет-посредники29.
В цифровую эпоху право на свободу выражения мнения должно быть, кроме того, практическим и эффективным. Международные стандарты в области прав человека являются живыми инструментами, эволюционирующими с течением времени30. Действительно, разработчики широкого ряда международных и региональных стандартов в области прав человека предвосхитили последующие достижения технологического прогресса и разработали и сформулировали соответствующие положения в технологически нейтральной манере31.
Это позволяет соответствующим стандартам оставаться актуальными, уделяя должное внимание непрерывной, быстрой эволюции медиа- среды. То же самое понимание должно быть отражено в положениях национального законодательства и в положениях национальных конституций. Государства-участники ОБСЕ обязались «использовать все возможности, предоставляемые современными средствами связи, включая кабельную и спутниковую связь, для обеспечения более свободного и широкого распространения всех типов информации»32. По этой причине государства должны находиться в процессе постоянного пересмотра своих национальных законов, принципов и подходов и их практического применения, в целях поддержания их в актуальном состоянии и обеспечения полного соответствия нормам международного права в области прав человека, в частности права на свободу выражения мнения и прав лиц, принадлежащих к меньшинствам (для более подробной информации в этом направлении см. pекомендацию 6, с. 41).
Свобода медиа является одним из важнейших принципов, вытекающих из права на свободу выражения мнения. Свобода медиа играет существенную роль для реализации права на свободу выражения мнения на практике33. Это
28 омитет ООН по правам человека, ЗОП 34, п. 7; X и Y против Нидерландов, 26 марта 1985 г., п. 23, К Серия A, N 91; Özgür Gündem против Турции, № 23144/93, п. 43, ЕСПЧ 2000-III. 29 См. статью 13 ЕКПЧ. 30 Tyrer против Соединенного Королевства, 25 апреля 1978 г., п. 31, Серия A, № 26; Matthews против Соединенного Королевства, [Большая Палата], № 24833/94, п. 39, ЕСПЧ 1999-I. 31 См., например, статью 12(1), ЕХРЯЯМ. 32 Итоговый документ Венской встречи (Третья Последующая встреча по итогам конференции в Хельсинки), Вена, 15 января 1989 г., п. 35, см. также п. 34. 33 Комитет ООН по правам человека, ЗОП 34, п. 13 и последующие.
32 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху связанно с ключевыми ролями, которые исполняют медиа в демократическом обществе: информирование общественности, критическое наблюдение за деятельностью правительства и других влиятельных акторов, предоставление форума для общественных обсуждений. В эпоху цифровых технологий эти роли также исполняются, в различной степени, все большим количеством онлайн-медиа, а также немедийными акторами34.
Общественность имеет право на получение информации и идей по вопросам, представляющим общественный интерес, и в задачу медиа входит распространение такой информации и идей35. Политика, текущие события, вопросы здравоохранения, религии, культуры и истории – все это примеры тем, представляющих интерес для широкой публики, в отличие от строго частных отношений отдельных индивидов или от семейных дел. Медиа широко распространяют информацию и идеи, зачастую с объяснениями и предоставлением контекста, формируя таким образом общественное мнение. Аналогичным образом, путем выбора, формирования рамок восприятия и анализа вопросов, медиа, в частности, публицистические и новостные медиа, могут оказывать влияние на общественное мнение и на политические планы и цели. Очень важно, чтобы задача распространения информации и идей охватывала также вопросы, представляющие интерес для национальных меньшинств. Простой направленности на национальные меньшинства, тем не менее, недостаточно: когда медиа-контент для меньшинств производится фактически самими меньшинствами, в том числе и на их собственных языках, более вероятно, что он будет успешно удовлетворять их информационные потребности. Участие лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в процессе производства таких новостей и информации, в том числе на своих языках, по этой причине должно поощряться.
Медиа играют роль общественного института контроля («сторожевого пса»), проводя расследования и способствуя раскрытию случаев неправомерных действий и коррупции со стороны государственных органов, должностных лиц и влиятельных сил в обществе, подвергая их, таким образом, тщательной проверке и призывая к ответственности36. Влиятельные силы в обществе включают в себя политические, коммерческие и религиозные группы и фигуры, а также медиа и интернет-посредников. Медиа называют иногда «четвертой властью», в знак признания их функции, обеспечивающей
34 омитет ООН по правам человека, ЗОП 34, пп. 15 и 44. К 35 The Sunday Times против Соединенного Королевства (№ 1), 26 апреля 1979 г., п. 65, Серия A , № 30; Комитет по правам человека, ЗОП 34, п. 13 и Комитет по правам человека, сообщение № 1334/2004, Mavlonov и Sa’di против Узбекистана. 36 Barthold против Германии, 25 марта 1985 г., п. 58, Серия A, № 90; Goodwin против Соединенного Королевства, 27 марта 1996 г., п. 39, Отчеты о постановлениях и решениях 1996-II.
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 33 «систему сдержек и противовесов» в отношении трех институциональных основ государственной власти (исполнительной, законодательной и судебной). При исполнении своей роли общественного института контроля, медиа должны также уделять внимание злоупотреблениям политической или экономической властью, конкретно затрагивающим интересы национальных меньшинств.
Медиа также предоставляют платформы и каналы, на которых и с использованием которых проходят общественные обсуждения37. Лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, должны иметь возможность доступа к этим совместно используемым форумам и каналам и принимать действенное участие в проводимых там дебатах. Эта роль медиа является очень важной для расширения доли участия и для интеграции в общество лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. Посредством предоставления совместно используемых пространств для проведения дискуссий, медиа могут способствовать укреплению межгрупповой и межкультурной информированности, диалога и понимания, а также снижению нетерпимости. Все это может способствовать предотвращению и урегулированию конфликтов, установлению мира, укреплению социальной сплоченности и стабильности38.
Помимо общих пространств для выступлений, предоставленных ведущими медиа, лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, также требуются альтернативные, автономные пространства для проведения общественных обсуждений, которые могут быть предоставлены с участием медиа, находящихся в ведении сообществ меньшинств, и/или обслуживающие сообщества меньшинств. Ценность таких альтернативных пространств для проведения обсуждений заключается в возможностях, которые они создают для лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, с тем, чтобы те могли выражать, исследовать и поддерживать свою культурную и языковую идентичность. Широко признано, что меньшинства имеют право на учреждение и использование своих собственных медиа, в том числе на собственных языках39. Задачи медиа меньшинств следует рассматривать в более широком контексте социальной сплоченности и интеграции в разнообразных обществах; они не должны вести к обособлению или
37 Társaság Szabadságjogokért против Венгрии, № 37374/05, п. 27, 14 апреля 2009 г. 38 Статьи 6(1) и 9(4), РКНМ. 39 Статья 9(3), РКНМ; cтатья 11(1), ЕХРЯЯМ; Ословские рекомендации о правах национальных меньшинств в области языка (Ословские рекомендации), pекомендация 8; Рекомендации о телерадиовещании, pекомендация 8.
34 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху изоляции групп меньшинств от других групп в обществе и от других точек зрения в обществе40. Также право национальных меньшинств на создание и использование своих собственных медиа никоим образом не предполагает, что организации меньшинств должны будут держать данные медиа под своим контролем41.
2. Государствам следует принимать все надлежащие меры для выполнения их положительного обязательства по созданию благоприятных условий для широких, плюралистических общественных обсуждений, в которых каждый, включая лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, сможет принимать эффективное участие и без страха выражать свои мнения, идеи и идентичность.
У государств имеется широкое позитивное обязательство по созданию благоприятных возможностей и условий для проведения общественных обсуждений, в которых каждый может принимать участие и без страха выражать свои идеи и мнения по разным вопросам, даже если они могут быть оскорбительными и шокирующими или вызывающими беспокойство у государства или любой части населения42. У государств-участников РКНМ также имеется аналогичное обязательство: «создавать необходимые условия для эффективного участия лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в культурной, общественной и экономической жизни, и в вопросах, представляющих общественный интерес, особенно в тех, которые их затрагивают»43.
Государства должны содействовать проведению широких общественных обсуждений, в ходе которых могут быть услышаны и оспорены разнообразные высказывания и мнения, включая и противоположные точки зрения. В то время как общественные обсуждения должны быть широкими, они не должны быть ограничительными по своему характеру. Таким образом, инклюзивность форумов, на которых проходят общественные обсуждения, включая медиа и социальные медиа, должна быть гарантирована недискриминационными мерами44.
40 татьи 6(1) и 9(4), РКНМ; Люблянские рекомендации по интеграции разнообразных обществ С (Люблянские pекомендации), pекомендация 7. 41 Лундские рекомендации об эффективном участии национальных меньшинств в общественно- политической жизни (Лундские рекомендации), пояснительная записка к pекомендации 18. 42 Dink против Турции, № 2668/07, 6102/08, 30079/08, 7072/09 и 7124/09, п. 137, 14 сентября 2010 г. 43 Статья 15, РКНМ. См. также: cтатья 25 МПГПП; cтатья 15 МПЭСКП; cтатья 2(2) и (3), Декларация ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам, и в целом Лундские рекомендации. 44 Статья 9(1), РКНМ.
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 35 В благоприятных условиях, которые государства должны создавать и поддерживать, каждый, включая лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, должен иметь возможность выражать свою идентичность; «Государства принимают меры для создания благоприятных условий, позволяющих лицам, принадлежащим к меньшинствам, выражать свои характерные особенности и развивать свою культуру, язык, религию, традиции и обычаи, за исключением случаев, когда конкретная деятельность осуществляется с нарушением национального законодательства и противоречит требованиям международных стандартов»45. Государства должны также поощрять «отдельных лиц и отдельные социальные группы» к тому, чтобы «создавать, производить, распространять, распределять и иметь доступ к способам своего собственного культурного выражения, уделяя должное внимание особым условиям и потребностям женщин, а также различных социальных групп, в том числе лиц, принадлежащих к меньшинствам, и коренных народов»46.
3. Государствам следует внедрять эффективные системы правовой и практической защиты, чтобы гарантировать безопасность и охрану для каждого, кто желает принять участие в общественных обсуждениях. Это требует эффективного исполнения законодательства об уголовной ответственности за угрозы и насилие в отношении журналистов и других медиа-акторов, а также уголовного преследования лиц, виновных в таких злоупотреблениях. Системы защиты должны быть в полной мере применимы и доступны для лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, чувствительны к их потребностям, в том числе к гендерно- специфическим потребностям. Такие системы могут включать в себя, по мере необходимости, специализированные механизмы защиты.
Для того, чтобы выполнить свои обязательства по созданию благоприятных условий для общественных обсуждений, государства должны сначала ввести в действие эффективную систему защиты для всех, кто хочет принять участие в публичных дебатах47. Такие системы защиты должны в полной мере учитывать конкретные роли журналистов и других медиа- 45 татья 4(2), Декларация ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, С религиозным и языковым меньшинствам. В преамбуле к РКНМ указывается, что «плюралистическое и подлинно демократическое общество должно не только уважать этническую, культурную, языковую и религиозную самобытность любого лица, принадлежащего к национальному меньшинству, но также создавать и соответствующие условия, позволяющие выражать, сохранять и развивать эту самобытность», и это было признано Европейским судом по правам человека в его решении по делу Gorzelik и другие против Польши, [Большая Палата], № 44158/98, п. 93, ЕСПЧ 2004-I. 46 Статья 7(1)(а), Конвенция ЮНЕСКО об охране и поощрении разнообразия форм культурного самовыражения. 47 Dink против Турции, № 2668/07, 6102/08, 30079/08, 7072/09 и 7124/09, п. 137, 14 сентября 2010 г. Статья 6(2), РКНМ; Комитет по правам человека, ЗОП 34, п. 23.
36 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху акторов в демократическом обществе и включать в себя все необходимые гарантии для обеспечения их безопасности и охраны. Журналисты и другие медиа акторы, а также немедийные акторы, которые вносят вклад в общественные обсуждения, включая общественных разоблачителей, гражданских журналистов, блогеров, организаций гражданского общества, представителей научных кругов и частных комментаторов, иногда подвергаются запугиванию, преследованиям, угрозам, ненадлежащему обращению, нападениям и пыткам, и даже могут лишиться самой жизни из-за их работы по расследованию, из-за мнений, которые они выражают, или фактов, которые они раскрывают48. Иногда они становятся мишенью для нападок, поскольку принадлежат к национальным меньшинствам, или из- за их пола, гендерной идентичности, сексуальной ориентации, этнической, культурной или религиозной идентичности49. Специфические гендерные опасности, с которыми сталкиваются женщины-журналисты и другие медиа- акторы женского пола, включающие «сексистское, женоненавистническое, и унижающее достоинство обращение; угрозы; запугивание; домогательство и сексуальную агрессию и насилие», являются источником особого беспокойства50.
Эти тенденции вызывают опасения и оказывают сковывающее воздействие на свободу выражения мнения. Они «не только [нарушают] право женщины на жизнь без насилия и право на пользование онлайн-средой, но также и [подрывают] демократические практики и эффективное управление»51. Государства-участники ОБСЕ «осуждают все нападения на журналистов и преследования журналистов» и обязались «привлекать к ответственности лиц, непосредственно виновных в таких нападениях и преследованиях за их действия»52. Совет министров ОБСЕ также призвал государства-участники принять «эффективные меры, направленные на то, чтобы положить конец безнаказанности за преступления, совершенные в отношении журналистов»,
48 овет Европы, pекомендация CM/Rec(2016)4 Комитета министров государствам-членам «О защите С журналистики и безопасности журналистов и других медиа-акторов», 13 апреля 2016 г., п. 1; Комитет по правам человека, ЗОП 34, п. 23. См. также, Совет Европы, pекомендация CM/Rec(2018)11 Комитета министров государствам-членам «О необходимости усиления защиты и поддержки пространства гражданского общества в Европе», 28 ноября 2018 г. 49 Там же, п. 2. 50 Там же. См. также: Международная программа ЮНЕСКО по развитию коммуникации; План действий ООН по обеспечению безопасности журналистов и проблеме безнаказанности, 2012, п. 1.17; Представитель ОБСЕ по вопросам свободы СМИ, Коммюнике о растущей угрозе безопасности для женщин-журналистов в онлайн-среде, Коммюнике 02/2015, 6 февраля 2015 г. 51 Доклад Специального докладчика по вопросу о насилии в отношении женщин, его причинах и последствиях «О насилии против женщин и девочек в онлайн-среде с точки зрения соблюдения прав человека». Док. № A/HRC/38/47, 14 июня 2018 г., п. 29. 52 Будапештский Документ: На пути к Подлинному партнерству в Новой эре, Будапештские Решения, встреча на высшем уровне глав государств и правительств, Будапешт, 5-6 декабря 1994 г., VIII. Человеческое измерение, п. 36.
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 37 и подчеркнул важность «быстрого, эффективного и беспристрастного расследования актов насилия и угроз в отношении журналистов» и применения соответствующих средств правовой защиты для жертв53.
Эффективные системы защиты должны включать соответствующее законодательство, направленное на обеспечение защиты журналистов и других участников общественных обсуждений, а также системы, предусматривающие расследование угроз и насилия, и уголовное преследование виновных лиц, в соответствии с подробным руководством, изложенным в соответствующем прецедентном праве Европейского суда по правам человека и в Pекомендации CM/Rec (2016) 4 Комитета министров государствам-членам Совета Европы по защите журналистики и безопасности журналистов и других медиа-акторов54.
Эффективные системы защиты могут охватывать такие оперативные меры как предоставление полицейской защиты в случае угрозы насилия; эвакуация лиц, находящихся под угрозой, в безопасные жилища; создание механизмов раннего предупреждения и быстрого реагирования, а также обеспечение эффективного доступа к правосудию, в том числе доступ к службе поддержки потерпевших55. При применении данных систем защиты следует чутко реагировать на потребности лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в частности, женщин из числа меньшинств56. Такие меры, как полицейская защита и эвакуация в безопасные жилища, должны осуществляться на основе подробных консультаций с лицами, оказавшимися жертвами преследования.
53 овет министров ОБСЕ, Решение № 03/18. «Решение по безопасности журналистов» (MC.DEC/3/18. С Милан, 7 декабря 2018 г.), п. 6. 54 Совет Европы, pекомендация CM/Rec(2016)4 Комитета министров государствам-членам «О защите журналистики и безопасности журналистов и других медиа-акторов», 13 апреля 2016 г. 55 Совет Европы, pекомендация CM/Rec(2016)4 Комитета министров государствам-членам «О защите журналистики и безопасности журналистов и других медиа-акторов», 13 апреля 2016 г., пар. 8 и далее. 56 Опираясь на Грацские pекомендации о доступе к правосудию и национальных меньшинствах (Грацские рекомендации), pекомендация 7.
38 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 4. Государство и/или публичные должностные лица не должны препятствовать деятельности журналистов и других медиа-акторов или угрожать им, разжигать ненависть к ним и дискриминировать их на основании принадлежности к национальному меньшинству или за освещение вопросов национальных меньшинств. Также они не должны ставить под сомнение добросовестность журналистов или других медиа акторов, делая в их отношении заведомо ложные обвинения, и ставить тем самым их безопасность под угрозу. Они должны, кроме того, публично и безоговорочно осуждать все угрозы и насилие в отношении журналистов и других медиа-акторов вне зависимости от источника этих угроз и актов насилия.
В силу своих официальных и/или публичных ролей и функций, а также связанных с ними обязанностей и ответственности, государственные должностные лица и другие публичные деятели не должны разжигать ненависть или подстрекать к дискриминации по отношению к кому-либо, в том числе к лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам57.
Государственные должностные лица и/или публичные деятели должны всегда воздерживаться от заведомо ложных обвинений, направленных против отдельных журналистов, конкретных медиа-организаций и медиа в целом, которые делаются с целью подрыва их репутации и авторитета. Такие ложные обвинения могут привести к общественному недоверию и способствовать созданию атмосферы враждебности и агрессии по отношению к журналистам и медиа58. Официальное, однозначно выраженное и безусловное осуждение угроз, насилия и «языка вражды», направленных против журналистов и других медиа-акторов со стороны государственных должностных лиц и публичных деятелей, может четко дать понять, что такие угрозы и насилие являются неприемлемыми в демократическом обществе59. Особое внимание необходимо уделить нападкам и угрозам в адрес женщин- журналистов60.
57 татья 4(с), МКЛФРД; Féret против Бельгии, № 15615/07, 16 июля 2009 г. С 58 Совет министров ОБСЕ, Решение № 03/18. «Решение по безопасности журналистов» (MC.DEC/3/18. Милан, 7 декабря 2018 г.), пп. 3, 4 и 6. Совет Европы, pекомендация CM/Rec(2016)4 Комитета министров государствам-членам «О защите журналистики и безопасности журналистов и других медиа-акторов», 13 апреля 2016 г., п. 15. 59 КЛРД, Общая рекомендация № 35 – Борьба с ненавистническими высказываниями расистского толка (ОР 35), Док. № КЛРД/C/GC/35, 23 сентября 2013 г., п. 37; Совет Европы, pекомендация № R (97) 20 Комитета министров государствам-членам «О языке вражды», 30 октября 1997 г., Приложение, Принцип 1. 60 Совет министров ОБСЕ, Решение № 03/18. «Решение по безопасности журналистов» (MC.DEC/3/18. Милан, 7 декабря 2018 г.), п. 4.
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 39 5. Государствам следует принимать все надлежащие нормативно-правовые и другие меры для обеспечения того, чтобы ключевые характеристики благоприятной среды для свободы выражения мнения, медиа и общественных обсуждений защищались в рамках закона, политики и практики. В список этих ключевых характеристик входит нормативно- правовая база и общие принципы политики по обеспечению равенства и недискриминации, система защиты национальных меньшинств и их прав, реальная свобода информационного режима, плюрализм в динамически изменяющихся условиях медиа-среды, культура независимости в медиа-секторе, в том числе в отношении национальных регуляторных органов и функционирования общественных, коммерческих, общинных и других медиа.
В дополнение к обеспечению безопасности участников общественного обсуждения государство обязано также обеспечивать защиту проведения общественных дебатов. Это требование предполагает установление общих принципов политики по обеспечению равенства и недискриминации. Это также влечет установление эффективного режима обеспечения свободы информации61, при котором официальная информация, находящаяся в ведении государственных, полугосударственных и других публичных органов является доступной для всех, в том числе и на языках национальных меньшинств62. Для обеспечения эффективного доступа к официальной информации в эпоху цифровых технологий государствам рекомендуется расширить рамки своих режимов свободы информации для того, чтобы включать в него предоставление широкого спектра публичных услуг в электронной форме на языках национальных меньшинств. Защита функционирования общественных обсуждений также требует внедрения мер по обеспечению эффективного плюрализма в различных медиа и подлинного разнообразия медиа продукции, которая всегда имеется в наличии, которую легко найти и которая доступна для всех лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам63.
В условиях, благоприятных для свободы выражения мнения и медиа, культура независимости должна превалировать для всех заинтересованных акторов, включая отдельных лиц, медиа и немедийных акторов, а также национальные
61 омитет ООН по правам человека, ЗОП 34, пп. 18–19. К 62 Согласно соответствующим разделам РКНМ, ЕХРЯЯМ и Ословских рекомендаций, Лундских рекомендаций и Люблянских рекомендаций. 63 Совет Европы, pекомендация CM/Rec(2018)1 Комитета министров государствам-членам «О медиа- плюрализме и прозрачности медиа-собственности», 7 марта 2018 г., приложение/pекомендации, п. 2.6. См. также: pекомендация 19, на с. 63; cтатья 10-бис, Европейская конвенция о трансграничном телевидении (в новой редакции); cтатья 11(2), Европейская Хартия основных прав; КЛРД, ОР 35, п. 41.
40 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху (и/или региональные) медиа-регулирующие органы. Это означает, что медиа-регуляторные органы должны быть защищены от политических, коммерческих, религиозных или других форм вмешательства64.
Эта культура независимости должна базироваться на верховенстве права, руководствоваться ценностями прав человека и поддерживаться независимыми демократическими институтами.
6. Если вышеуказанные меры не были приняты, государствам предлагается разработать, принять и реализовать чётко сформулированную политику, направленную на обеспечение эффективной реализации права на выражение мнения в эпоху цифровых технологий для каждого, включая лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, женщин и мужчин. Процесс разработки такой политики должен предусматривать эффективное участие широкого круга заинтересованных сторон, включая представителей национальных меньшинств, независимых национальных медиа-регуляторных органов, медиа, интернет- посредников, гражданского общества (включая женские группы) и научных кругов. Государства должны обеспечить равное участие женщин и мужчин в этих процессах.
Государствам следует постоянно пересматривать свои законы, политики и практику в целях обеспечения их соответствия положениям международного и европейского законодательства в области прав человека65. Как часть таких постоянных пересмотров в отношении права на свободу выражения мнения, государствам следует проверять, защищаются ли надлежащим образом ключевые характеристики благоприятной среды, упомянутые в предыдущих пунктах. Государствам также следует разработать чёткую политику в ходе инклюзивных процессов консультаций или сотрудничества с широким
64 овет Европы, pекомендация CM/Rec(2018)1 Комитета министров государствам-членам «О медиа- С плюрализме и прозрачности медиа-собственности», 7 марта 2018 г., приложение/pекомендации, пп. 1.5 и 1.6; Совет Европы, Комитет министров, pекомендация Rec(2000)23 «О независимости и функциях регулирующих органов в вещательном секторе», 20 декабря 2000 г.; Рекомендации по телерадиовещанию, pекомендация 6; cтатья 30, Директива 2010/13/ЕС Европейского парламента и Совета от 10 марта 2010 г. по координации определенных положений, установленных законом, регулятивных или административных действий в государствах-членах относительно предоставления аудиовизуальных медиа-услуг (Директива по аудиовизуальным медиа-услугам) с поправками, внесенными Директивой (ЕС) 2018/1808 Европейского парламента и Совета от 14 ноября 2018 г. 65 Это подразумевается в общих требованиях к предоставлению отчетности государствами в соответствии с международным и европейским (договорным) правом, и специально упоминается в: Совет Европы, pекомендация CM/Rec(2016)4 Комитета министров государствам-членам «О защите журналистики и обеспечению безопасности журналистов и других медиа акторов», 13 апреля 2016 г., п. 7(ii). См. также: Совет министров ОБСЕ, Решение № 03/18, «Решение по безопасности журналистов» (MC.DEC/3/18. Милан, 7 декабря 2018 г.), п. 2.
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 41 кругом заинтересованных сторон, включая представителей национальных меньшинств66, направленную на создание логически последовательной и всеобъемлющей концепции и постановку ряда целей, которые необходимо достичь. Комитет министров Совета Европы заявил, что «[всем] акторам – будь то новые или традиционные – которые работают в медийной экосистеме, должны быть предложены общие принципы политики, гарантирующей надлежащий уровень защиты и обеспечивающей ясное представление об их обязанностях и обязательствах в соответствии со стандартами Совета Европы»67. Такая политика должна быть согласована с другими релевантными политиками государства, например, касающимися национальных меньшинств или интеграции общества.
II. Медиа-среда
7. Государствам следует разработать и внедрить целый ряд мер для обеспечения того, чтобы лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, могли в полной мере пользоваться всеми преимуществами от наличия беспрецедентных возможностей для поиска, получения и распространения информации и идей любого рода, независимо от государственных границ, в современной медиа- среде. Обилие информации и медиа не означает, однако, умаления обязанностей государства: – обеспечивать эффективный доступ лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, к таким возможностям выражения мнения и информационным ресурсам; и – поддерживать и/или содействовать производству медиа-контента национальными меньшинствами и для национальных меньшинств, в том числе на их собственных языках, а также распространению такого медиа-контента на различных медийных платформах.
Возрастающее использование обществом цифровых технологий повлекло за собой значительное сокращение институциализированных медиа и рост децентрализованных, сетевых и/или индивидуализированных медиа. Это привело к существенным изменениям в динамике общественных обсуждений. Новые возможности для индивидуального участия в общественных обсуждениях компенсируются новыми возможностями для контроля над требованиями и условиями доступа на форумы, где проходят общественные
66 екомендации о телерадиовещании, pекомендация 5; Люблянские pекомендации, pекомендация Р 12; cтатья 5(1), Декларация ООН по правам лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам. 67 Совет Европы, pекомендация CM/Rec(2011)7 Комитета министров государствам – членам «О новом понятии медиа», 21 сентября 2011 г.
42 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху обсуждения, а также самим предметом этих обсуждений. В различных международных и европейских политических стандартах прослеживается стремление дать рекомендации относительно того, каким образом государства должны продолжать обеспечивать право на свободу выражения мнения68 и медиа-свободу69 в развивающейся медиа-экосистеме.
Развитие партисипаторных возможностей в веб-технологиях сделало доступным для частных лиц создание своего собственного цифрового контента и его быстрого распространения по всему миру. Это привело к появлению широких и беспрецедентных возможностей для появления и функционирования индивидуализированной массовой коммуникации. Как заметил Европейский суд по правам человека, интернет «стал сегодня одним из основных средств, с помощью которых люди осуществляют свое право на свободу выражения мнения и свободу информации, фактически обеспечивая предоставление основных инструментов, необходимых для участия в мероприятиях и обсуждениях, касающихся как политических вопросов, так и вопросов, представляющих общий интерес»70. В результате такого развития событий появились возможности доступа к огромному количеству разнообразного онлайн-контента, в том числе произведенного в других странах.
Тем не менее, такие возможности ни в коей мере не умаляют существующих обязательств государств по поддержке отечественного производства контента для широковещательных и других медиа, в том числе на языках национальных меньшинств (см. pекомендацию 25 на с. 70)71.
68 овместная декларация держателей специализированных мандатов: Десять основных проблем С свободы выражения мнения на ближайшее десятилетие от 3 февраля 2010 г. и их Совместная декларация «О свободе выражения мнений и Интернете» от 1 июня 2011 г. 69 Совет Европы, pекомендация CM/Rec(2011)7 Комитета министров государствам-членам «О новом понятии медиа», 21 сентября 2011 г. 70 Ahmet Yildirim против Турции, № 3111/10, п. 54, ЕСПЧ 2012. 71 Статья 9, РКНМ; cтатья 11, ЕХРЯЯМ; Рекомендации о телерадиовещании, Директива 13(2); Ословские рекомендации, pекомендация 11; Больцанские рекомендации, пояснительная записка к pекомендации 14 и Люблянские рекомендации, pекомендация 49.
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 43 8. Государствам следует позаботиться о том, чтобы обязательства по универсальным услугам, регулирующим коммуникационный сектор, были в полной мере реализованы на практике, в том числе и для национальных меньшинств, а также для других сообществ, проживающих в сельской местности или в географически изолированных регионах, или по иным причинам находящихся в маргинальном положении. Такие обязательства включают в себя предоставление услуг электронной связи определенного качества по доступной цене, а также стабильное и надежное подключение к сети связи общего пользования через (мобильную) телефонную связь и интернет.
Географическая изоляция, усугубленная недостаточным доступом к сетям и услугам электронной связи, может стать препятствием для эффективного участия в общественно-политической жизни, в том числе и для национальных меньшинств. Обеспечение эффективного доступа к сетям и услугам электронной связи для жителей удаленных районов может показаться менее коммерчески привлекательным для частных поставщиков услуг, чем предоставление доступа в густонаселенных районах. Поэтому государствам следует использовать надлежащие средства для того, чтобы гарантировать ситуацию, при которой обязательства по универсальным услугам поддерживались бы провайдерами электронных коммуникационных сетей и сервисов72. По мере роста значимости интернета для поиска, получения и распространения информации в цифровом веке, возрастает также и значимость вопросов, связанных с доступом и подключенностью.
72 м., например, Директива N 2002/22/ЕС Европейского парламента и Совета Европейского Союза С «Об универсальных услугах и правах пользователей в отношении электронных коммуникационных сетей и услуг» (Директива об универсальных услугах), с поправками, внесенными Директивой 2009/136/EC (Директива о правах граждан).
44 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 9. Государствам следует принять меры к тому, чтобы каждый – независимо от возраста, пола, и социального положения – мог выработать навыки, которые позволили бы ему или ей осуществлять доступ, понимать, критически анализировать, оценивать, использовать и создавать медиа- контент, в том числе онлайн и цифровой медиа-контент. Для достижения этой цели государствам следует предпринять эффективные меры, направленные на поощрение медийной и информационной грамотности, в том числе и на языках национальных меньшинств.
В обществе имеются многочисленные барьеры в сфере использования цифровых технологий, которые могут по-разному отразиться на лицах, принадлежащих к национальным меньшинствам. Такие барьеры могут быть связаны с гендерными или с возрастными характеристиками или появляться в связи с ограниченными физическими или когнитивными возможностями. Лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, не всегда бывают в состоянии использовать весь потенциал этих информационных возможностей и возможностей выражения, а также ресурсов, по причине препятствий, возникающих из-за языковых барьеров, отсутствия технологических ноу-хау, проблем с подключенностью и других технологических препятствий, отсутствием доступа к оборудованию и гео-блокировкой (см. далее pекомендацию 25 на с. 70). Государствам следует принимать надлежащие и эффективные нормативно-правовые, политические, финансовые и другие меры по сокращению многочисленных барьеров в цифровой сфере в обществе. Государствам следует иметь ввиду различные особенности, в результате которых отдельные группы, а также отдельные лица в особых группах, могут оказаться в неблагоприятном положении или столкнуться с препятствиями в плане освоения новых технологий. Государствам следует позаботиться о том, чтобы подходы и меры, направленные на устранение неравенства в плане доступа к новым технологиям, включая гендерное неравенство, были основаны на научных исследованиях и/или доказательствах и подтверждались точными и там, где это уместно, детализированными данными.
Ряд навыков медийной и информационной грамотности нужен для эффективного использования новых коммуникационных технологий: когнитивных, технических, гражданских и социальных73. Овладение этими навыками может усилить позиции людей при взаимодействии с
73 овет Европы, pекомендация CM/Rec(2018)1 Комитета министров государствам-членам «О медиа- С плюрализме и прозрачности медиа-собственности», 7 марта 2018 г., Преамбула, п. 10.
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 45 мультимедийной средой и облегчить их участие в публичных обсуждениях и в общественно-политических делах в более широком плане. Эти навыки приобретают дополнительную важность в контексте растущего превалирования недостоверной информации или дезинформации в цифровой среде, и особенно в контексте конфликтного цикла. Любые меры, предпринятые с целью поощрения медийной и информационной грамотности, должны учитывать все специфические гендерные, возрастные или другие подобные препятствия для того, чтобы быть эффективными на практике74.
Государства могут играть очень важную роль в содействии развитию навыков медийной и информационной грамотности и могут принимать различные меры для достижения этой цели75. Такие меры могут включать в себя разработку и осуществление национальной политики в области медийной грамотности и содействие созданию или укреплению существующих сетей соответствующих заинтересованных сторон, включая также и национальные меньшинства. Они могут включать в себя поддержку соответствующих инициатив, поступающих со стороны медиа, в частности, с использованием общественных медиа и общинных медиа. Они могут также включать в себя поддержку образовательных и учебных инициатив, начиная с раннего детского возраста, в образовательных учреждениях и в рамках программ непрерывного обучения на протяжении всей жизни, а также проведение кампаний для того, чтобы поощрять представителей общественности, в том числе представителей национальных меньшинств, участвовать в этих инициативах и программах.
74 м. далее раздел «Цифровая грамотность» в Приложении к: Совет Европы, pекомендация CM/ С Rec(2018)7 Комитета министров государствам-членам «О Руководящих принципах по обеспечению уважения, защиты и осуществления прав ребенка в цифровой среде», 4 июля 2018 г. 75 Совет Европы, pекомендация CM/Rec(2018)1 Комитета министров государствам-членам «О медиа- плюрализме и прозрачности медиа-собственности», 7 марта 2018 г., приложение/pекомендации, Раздел 5 - «Медиа-грамотность и медиа-образование»: cтатья 33а, Директива 2010/13/ЕС Европейского парламента и Совета от 10 марта 2010 г. «О координации определенных положений, установленных законом, регулятивных или административных действий государств-членов, касающихся предоставления аудиовизуальных медиа-услуг» (Директива по аудиовизуальным медиа- услугам) с поправками, внесенными Директивой (ЕС) 2018/1808 Европейского парламента и Совета от 14 ноября 2018 г.
46 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 10. Государствам следует принимать необходимые и эффективные меры для стимулирования или, в зависимости от обстоятельств, требовать от интернет-посредников, находящихся в пределах юрисдикции этих государств, применения в их операционной деятельности политики должной осмотрительности в области прав человека. При этом следует принимать во внимание любые особые последствия для прав национальных меньшинств, в том числе пресекать любые формы насилия в отношении женщин в онлайн-среде. Все подобные меры, предпринимаемые как государствами, так и интернет- посредниками, и которые также могут включать механизмы саморегулирования и/или со-регулирования, должны полностью соответствовать изменяющимся интерпретациям международного и европейского права в области прав человека, включая также право на недискриминацию, неприкосновенность частной жизни и защиту данных, а также права на информацию о технологических и регулятивных изменениях.
В цифровую эпоху наблюдается появление новых медийных и немедийных акторов, которые различными способами участвуют в общественных обсуждениях. Многие из этих акторов, такие как операторы поисковых систем76 и социальных сетей77, могут рассматриваться как интернет-посредники в связи с функциями контроля за доступом, которые они выполняют в отношении контента цифровых и онлайн-медиа, а также других типов контента. Интернет-посредники имеют возможность оказывать влияние на/или осуществлять контроль над наличием, визуальной и поисковой доступностью контента с применением приемов отбора, продвижения, ранжирования, деиндексации и т.д., которые они используют. Поэтому их роль по контролю за доступом оказывает определяющее влияние на взаимоотношения между отдельными лицами и разнообразием онлайн-контента. На практике это привело к появлению новых важных форумов для проведения общественных обсуждений, находящихся под контролем влиятельных частных акторов. Если отказ в доступе к таким форумам имеет вид «предотвращения любого эффективного осуществления свободы выражения мнения или если можно сказать, что по сути право было нарушено», это может служить поводом для введения в действие позитивного обязательства государства по регулированию прав собственности для обеспечения доступа78.
76 овет Европы, pекомендация CM/Rec(2012)3 Комитета министров государствам-членам «О защите С прав человека применительно к поисковым системам», 4 апреля 2012 г. 77 Совет Европы, pекомендация CM/Rec(2012)4 Комитета министров государствам-членам «О защите прав человека применительно к социальным сетевым сервисам», 4 апреля 2012 г.; Представитель ОБСЕ по вопросам свободы СМИ, Путеводитель по социальным медиа, 2013 г. 78 Appleby и другие против Соединенного Королевства, № 44306/98, п. 47, ЕСПЧ 2003-VI.
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 47 Режимы саморегулирования и/или режимы совместного регулирования должны опираться на принципы ООН по вопросам бизнеса и правам человека: реализуя рамочную программу Организации Объединенных Наций «Защищать, Уважать, Представлять средства правовой защиты» (известную также как «Принципы Рагги»)79, а также обеспечивать их эффективное осуществление. В данном документе корпоративная ответственность за соблюдением прав человека занимает центральное место. Руководящие принципы требуют от компаний осуществления политики должной осмотрительности в вопросах прав человека, цель которой «выявлять, предотвращать, минимизировать и отчитываться за то, как они решают вопросы, связанные с их воздействием на права человека»80.
Это потребует от компаний выделить критерии для своей деятельности из основных международных документов в области прав человека и разработать процедуру по должной осмотрительности в области прав человека, которая должна включать в себя подходы, оценки воздействия, интеграцию политики в области прав человека по компании в целом и отслеживание эффективности. Специальный докладчик ООН по вопросу о насилии в отношении женщин призвал к расширению принципов Рагги с тем, чтобы они в прямой форме включали инструменты, запрещающие гендерное насилие в онлайн-среде81. Размер, диапазон и сложность деятельности, осуществляемой интернет- посредниками, могут служить релевантными ориентирами в этой связи. Совет Европейского комитета министров определил конкретную ответственность интернет-посредников, состоящую в проведении регулярной оценки должной осмотрительности в области прав человека82. При проведении таких оценок интернет-посредники должны принимать во внимание любые специфические последствия, включая последствия по гендерному признаку, для прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, на свободу слова, неприкосновенность частной жизни и защиту данных. Оценка должной осмотрительности в области прав человека должна помогать интернет- посредникам принимать соответствующие адресные меры для решения любых проблем или устранении неудобств в использовании меньшинствами
79 добрено Советом по правам человека ООН в своей резолюции 17/4 от 16 июня 2011 г. См. также О Совет Европы, pекомендация CM/Rec (2016)3 Комитета министров государствам-членам «О правах человека и предпринимательской деятельности», 2 марта 2016 г., 80 Принцип 15(b); см. также Совет Европы, pекомендация CM/Rec(2016)3 Комитета министров государствам – членам «О правах человека и предпринимательской деятельности», 2 марта 2016 г., п. 20. 81 Доклад Специального докладчика по вопросу о насилии в отношении женщин, его причинах и последствиях «О насилии против женщин и девочек в онлайн-среде с точки зрения соблюдения прав человека». Док. № A/HRC/38/47, 14 июня 2018 г. 82 Совет Европы, pекомендация CM/Rec (2018)2 Комитета министров государствам-членам «О роли и ответственности интернет-посредников», 7 марта 2018 г., п. 2.1.4.
48 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху их услуг, и в целом улучшать то, как национальные меньшинства используют их услуги для того, чтобы искать, получать и передавать информацию и идеи, в том числе и на своих собственных языках.
Ведущиеся технологические разработки, такие как те, которые касаются больших объемов данных, интернета вещей, искусственного интеллекта, автоматизированных систем принятия решений, прогнозной аналитики и персонализированных рекомендательных систем, основанных на алгоритмах, все в большей степени способствуют формированию того, каким образом отдельные лица и группы осуществляют коммуникацию в цифровой среде. Международные и европейские стандарты в области прав человека являются актуальными инструментами, и современные интерпретации этих стандартов должны «подпитываться» с такими технологическими разработками, которые могут иметь далеко идущие последствия, например, для прав на недискриминацию, неприкосновенность частной жизни и защиту персональных данных, и стремиться «идти в ногу» с ними.
В соответствии с международным и европейским правом в области прав человека, государства обязаны на практике эффективно защищать недискриминации, что может повлечь за собой принятие мер по предотвращению нарушения индивидуального права на недопущение дискриминации в отношениях между третьими лицами, в том числе между интернет-посредниками и пользователями их услуг. Одним из способов достижения этой цели может стать приверженность соблюдению принципа сетевого нейтралитета, что подразумевает, что интернет-провайдеры обращаются со всеми данными, проходящими через их сети, в равной мере справедливо, без какой-либо дискриминации по отношению к различным типам пользователей, контента, веб-сайтов, приложений или сервисов. Целью правил сетевого нейтралитета является предотвращение дискриминационных практик со стороны провайдеров интернет-услуг, которые могут повлиять на право получать и распространять информацию в интернете в недискриминационном виде83.
83 м, например, Постановление (ЕС) 2015/2120 Европейского парламента и Совета от 25 ноября С 2015 г., устанавливающее меры в отношении открытого доступа в интернет, которым вносятся изменения в Директиву 2002/22/EC об универсальных услугах и правах пользователей в отношении электронных коммуникационных сетей и услуг и Правило № 531/2012 (ЕС) по роумингу в публичных мобильных коммуникационных сетях в пределах Союза.
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 49 В современных нормативно-правовых тенденциях в области неприкосновенности частной жизни и защиты персональных данных подчеркивается важность таких принципов, как законность, справедливость и прозрачность обработки персональных данных; суверенитет данных; информированное согласие; ограничение цели; минимизация данных; ограничение сроков хранения и конфиденциальность; защита данных в процессе проектирования и по умолчанию84. Включение этих принципов в нормативные требования направлено на то, чтобы у людей было больше контроля над своими личными данными, и чтобы их данные обрабатывались только для конкретных целей, для которых они дали осознанное и недвусмысленное согласие. Персональные данные могут быть обработаны только в той степени, которая необходима для заявленной цели, и данные могут быть сохранены только в течение периода, который необходим для этих целей. Кроме того, технологии и сервисы, в рамках которых обрабатываются персональные данные, должны быть разработаны таким образом, чтобы они были адаптированы к соблюдению приватности ab initio (с самого начала).
Эти принципы и соответствующие нормативно-правовые гарантии особенно важны для лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, поскольку они помогают предотвратить сбор, обработку и использование их персональных данных способами, приводящими к тем или иным видам персонализации, профайлинга или прогнозной аналитике, которые могут оказаться дискриминационными.
84 м., например, Постановление (ЕС) 2016/679 Европейского Парламента и Совета от 27 апреля С 2016 г. «О защите физических лиц с учетом обработки персональных данных и о свободном перемещении таких данных, а также об отмене Директивы 95/46/ЕС (Общие правила о защите данных).
50 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 11. Следует разрешать и стимулировать предложение интернет- посредниками своих услуг на языках национальных меньшинств. Также следует поощрять их к разработке и реализации стратегических планов и конкретных мер по повышению степени наличия, а также визуальной и поисковой доступности контента, произведенного национальными меньшинствами, в том числе на языках национальных меньшинств, в онлайн-среде. Посредников, которые используют поисковые системы на основе алгоритмов или рекомендательные системы, следует поощрять к обеспечению большей прозрачности в отношении того, как именно работают эти системы, и каким образом они оказывают влияние на контент, касающийся национальных меньшинств. Им также следует обеспечить повышение уровней индивидуальной автономии в отношении персональных данных и настроек, которые они используют, включая те, которые могут вести (или не вести) к их идентификации как лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам.
Интернет-посредники должны стремиться выяснять особые потребности групп меньшинств и принимать соответствующие меры, например, путем разработки и реализации стратегических планов по предложению своих услуг на языках национальных меньшинств, а также для оптимизации наличия, улучшения доступа, а также визуальной и поисковой доступности контента меньшинств, в том числе и на языках меньшинств, в онлайн- среде. Потенциал алгоритмических решений в этом отношении должен быть использован в полной мере, в том числе путем повышения степени прозрачности и ответственности за алгоритмы, при этом отдавая должное внимание коммерческим тайнам, а также путем предоставления более высоких уровней контроля со стороны индивидуального пользователя над использованием сервисов, функционирующих на основе алгоритмов85. Комитет министров Совета Европы призывает к повышению прозрачности процессов распространения в интернете медиа-контента и расширению многообразия контента, включая контент предназначенный или производимый меньшинствами86.
Комитет министров также рекомендует, чтобы «интернет-посредники предоставляли в четкой и прозрачной форме значимую информацию, представляющую общественный интерес, о том, как работают
85 м., например, Совет Европы, pекомендация CM/Rec(2012)4 Комитета министров государствам- С членам «О защите прав человека применительно к социальных сетевым сервисам», 4 апреля 2012 г.; Приложение, п. 3. См. также Общие правила защиты данных, Декларативная часть 71 и пп. 13–15 и 22. 86 Совет Европы, pекомендация CM/Rec(2018)1 Комитета министров государствам-членам «О медиа- плюрализме и прозрачности медиа-собственности», 7 марта 2018 г., п. 2.5.
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 51 автоматические методы обработки данных, используемые ими в ходе их деятельности, в том числе о функционировании алгоритмов, которые облегчают поиск на основе профайлинга пользователя или о распространении алгоритмически отобранного и персонализированного контента, такого как, например, новости»87.
III. Плюрализм и разнообразие
12. Государствам рекомендуется принять ряд мер, направленных на поддержку медиа инициатив по содействию межкультурному диалогу, предлагая медиа-контент, программы и услуги для всего общества и, таким образом, поддерживать разделяемые всеми отправные позиции. Государствам следует поддерживать производство медиа-контента национальными меньшинствами и широкое его распространение посредством разнообразных медийных платформ. Любые меры, предпринятые для обеспечения такой поддержки, не должны никоим образом затрагивать редакционную и операционную независимость медиа.
Известно, что государства являются плюралистическими или разнородными по своему характеру, и некоторые в большей степени, чем другие: часто различные группы с отличной культурной идентичностью и образом жизни сосуществуют. Разнообразие также присутствует и внутри групп, то есть среди их отдельных членов. Индивидуальные идентичности могут быть «многочисленными, многослойными, контекстными и динамическими», и это богатство должно признаваться на уровне нормативно-правового регулирования и политик88. Иногда, однако, реальность и ценность общественного плюрализма недооценивают или даже рассматривают негативно, как возможные угрозы общей идентичности, сплоченности и безопасности. Аналогично, ценность и факт существования национальных меньшинств не всегда признаются государственными властями. Этот факт может иметь далеко идущие последствия для прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, а также для интеграции общества89. В свою очередь, такое обстоятельство может вести к возникновению напряженности и конфликтов между национальными меньшинствами и другими группами в обществе.
87 овет Европы, pекомендация CM/Rec (2018)2 Комитета министров государствам-членам «О ролях и С ответственности интернет-посредников», 7 марта 2018 г., п. 2.2.3. 88 Люблянские pекомендации, pекомендация 5. 89 См. в целом Люблянские рекомендации.
52 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху Межкультурный диалог получил широкое признание в качестве одного из основных средств повышения уровня информированности и понимания между различными группами в обществе, а также снижения потенциала для нетерпимости и конфликтов между ними. Такой диалог включает и развивает принципы равной ценности или достоинства культур и взаимного уважения между ними90.
Медиа, особенно общественные медиа и общиные медиа, могут играть очень важную роль в содействии и поддержке развития межкультурного или межгруппового диалога. Эта задача может быть ими реализована путем поддержания общей системы ценностей для всех групп в обществе и площадок, на которых члены этих групп могут общаться и взаимодействовать друг с другом. Для этого важно, чтобы контент, произведенный различными группами в обществе, в том числе национальными меньшинствами, также широко распространялся и был доступен всем желающим. Государствам следует полагаться на меры поощрения, нежели на меры, носящие юридически обязывающий характер, для того, чтобы содействовать позитивному вкладу со стороны медиа91.
Такой подход обусловлен сферой действия права на свободу выражения мнения и принципа свободы журналистики/свободы медиа, а также принципа редакторской независимости. Право на свободу выражения мнения «защищает не только содержание выражаемых идей и информации, но и форму, в которой они передаются»92. Соблюдение принципа свободы журналистики «означает, что суды или органы государственной власти не могут навязывать медиа свои взгляды в отношении типов журналистских приемов, которые должны быть приняты журналистами»93. Журналистам должна быть предоставлена свобода действовать самостоятельно, в рамках, установленных законом, и с учетом обязанностей и ответственности, которые регулируют осуществление их права на свободу выражения мнения94.
90 татья 2(3), Конвенция ЮНЕСКО об охране и поощрении разнообразия форм культурного С самовыражения. 91 Люблянские pекомендации, pекомендация 11. 92 Oberschlick против Австрии (№ 1), 23 мая 1991 г., п. 57, Серия A, № 204. 93 Совет Европы, pекомендация № R(97)20 Комитета министров государствам-членам «О языке вражды», 30 октября 1997 г., Приложение, Принцип 7, выведенный из Jersild против Дании, 23 сентября 1994 г., Серия A, № 298, п. 31. 94 Пояснительный меморандум к pекомендации № R(97)20 Комитета министров государствам-членам «О языке вражды» и pекомендации №R(97)21 Комитета министров государствам-членам «О медиа и поддержке культуры толерантности», которые были приняты 30 октября 1997 года, п. 12.
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 53 Такой подход нашел широкое применение в европейском и международном праве в области прав человека95. В свете вышеизложенных принципов имеется множество различных способов, которые Государства могли бы использовать для поддержки и поощрения межкультурного диалога с использованием возможностей медиа, как описано далее в pекомендации 30 на с. 74.
13. Государства могут использовать нормативно-правовые и другие меры для содействия использованию отдельных языков в медиа, в том числе государственного/официального языка(ов) или других языков, например, для укрепления социальной сплоченности и интеграции или для обеспечения общего языка коммуникации при условии, что эти цели законные и ясно сформулированы, и такое регулирование соразмерно преследуемым целям. Государства могут аналогичным образом способствовать поддержке языков национальных меньшинств, для которых язык является основополагающим элементом их идентичности. Любые меры, направленные на поощрение использования конкретных языков в медиа, должны стремиться уравновесить потребности и интересы различных языковых групп в обществе и обеспечить их разумное и справедливое удовлетворение.
Государствам разрешается использование нормативно-правовых мер или политик, которые могут способствовать поддержке совместного использования одного языка или нескольких языков «в качестве общей основы для интеграции и функционирования общества», при условии, что такие меры уравновешиваются обязательством государства «гарантировать и поощрять языковое разнообразие, в том числе путем защиты языковых прав меньшинств»96, как оффлайн, так и онлайн97.
Такие нормативно-правовые и другие меры подпадают под действие общих требований в отношении свободы выражения мнения, как изложено ранее в pекомендации 1.
95 м. в целом деятельность по мониторингу Консультативного комитета РКНМ, Европейской комиссии С по борьбе с расизмом и нетерпимостью (ЕКРН) и КЛРД, ОР 35. 96 Люблянские pекомендации, pекомендация 42. 97 Рекомендация Генеральной конференции ЮНЕСКО «О продвижении и использовании многоязычия и всеобщем доступе к киберпространству» (2003 г.).
54 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 14. Языковые квоты для общественного (цифрового) теле- и радиовещания допустимы в случае, если они соответствуют требованиям международного и европейского права в области прав человека и медиа-права, в частности в том, что касается пропорциональности их применения в отношении поставленных перед ними задач. Более того, они не должны иметь своей целью или результатом несправедливое ограничение использования других языков, в особенности языков национальных меньшинств. Введение жестких языковых квот для частных поставщиков услуг теле- и радиовещания может вступать в противоречие с принципами свободы выражения мнения; этого следует избегать путем применения других подходов, содействующих развитию совместно используемого коммуникационного пространства. Такие гарантии для обеспечения плюрализма и разнообразия должны также регулировать любые языковые квоты, которые применяются к музыке или фильмам. Языковые квоты не должны распространяться на рекламу.
В то время как продвижение государственного/официального языка/языков в аудиовизуальных медиа является законной целью государств, законный общественный интерес заключается также в продвижении в аудиовизуальных медиа других языков, в том числе языков национальных меньшинств. Продвижение государственного/официального языка/языков не должно иметь своей целью или своим результатом несправедливое ограничение использования других языков98. В силу своего мандата и роли в обществе общественные медиа поддерживают использование государственного/ официального языка или других языков. Для других типов аудиовизуальных медиа требования к продвижению языков должны быть гибкими по своей природе и приниматься наряду с мерами по поддержке производства контента на языках меньшинств. Эти требования должны также уважать принцип редакторской независимости. Реклама, в отличие от редакционных материалов, в том числе телевизионных программ, музыкальных программ и фильмов, производится в целях продажи товаров и/или услуг определенным группам населения. Ее цель – коммерческая, и обычно она не ставит своей задачей и не имеет своим результатом внесение вклада в общественные обсуждения или способствование социальной сплоченности. Как таковая, реклама не должна подлежать языковым квотам. Комитет по правам человека пришел к выводу, что «запрет на коммерческую рекламу на одном языке, с целью защиты языка конкретного сообщества, не проходит проверку на необходимость в случае, если таковая защита может быть достигнута иными путями, не ограничивающими свободу выражения мнения99. 98 юблянские pекомендации, pекомендация 49. Л 99 Комитет по правам человека ООН, ЗОП 34, п. 33 и ранее в Сообщении № 359, 385/89, Ballantyne, Davidson and McIntyre против Канады.
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 55 15. Государства могут требовать от общественных медиа и призывать к тому аудиовизуальные медиа в целом принимать разумные меры для перевода медиа-контента на государственном/официальном языкe (языках) на языки национальных меньшинств и наоборот, в целях усиления языковой доступности обоих типов контента в обществе, и тем самым способствовать межкультурному диалогу. Любые подобные требования к общественным медиа должны быть четко изложены в законодательстве и должны быть соразмерны поставленной цели. Аудиовизуальные линейные медиа на языках меньшинств ни в коем случае не должны подвергаться необоснованным или несоразмерным требованиям к введению субтитров, дублированию, последующему озвучиванию или любым другим формам перевода.
Перевод на другие языки медиа-контента, произведенного на языках национальных меньшинств, может способствовать языковому и культурному разнообразию в обществе. Наличие и медиа доступность переведенного контента может обеспечить контенту, произведенному на языках меньшинств, более широкий охват аудитории, для которой данный язык не является родным, таким образом содействуя освоению ей данного контента100. Тем не менее, может потребоваться финансовая поддержка для компенсации затрат, ассоциирующихся с предоставлением таких услуг по переводу. Аудиовизуальные медиа, распространяющие продукцию, произведенную на языках меньшинств, не должны подпадать под какие-либо неправомочные или избыточные требования в отношении предоставления таких услуг по переводу101.
Обмен информацией и точками зрения в рамках более широкого диалогического взаимодействия является ключом к предотвращению или снижению напряженности между национальными меньшинствами и другими группами в обществе. Это предполагает наличие свободы распространения информации и существование диалогических форумов и каналов, таких как медиа. Диалогическое взаимодействие между линиями, разделяющими сообщества, обеспечивает возможность различным группам артикулировать и продвигать их идентичности, ценности и точки зрения, а также соответствующую возможность для того, чтобы ознакомиться с идентичностями, ценностями и точками зрения других групп (которые часто бывают им неизвестны). Обмен точками зрения и их взаимодействие имеют центральное значение для этой формы диалога. То же самое может быть сказано и об общности языка.
100 татьи 7(1)(g) и 12(1)(b) и (с), ЕХРЯЯМ. С 101 Рекомендации о телерадиовещании, п. 12.
56 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху Постоянно поддерживаемое диалогическое взаимодействие в инклюзивных форумах для широких общественных обсуждений может противостоять отрицательным и провоцирующим разделение последствиям неполной или недостоверной информации, циркулирующей в обществе, которая может вести к недостатку понимания или вовсе к непониманию. Такое взаимодействие может также помочь в борьбе с негативными стереотипами и основанными на предубеждениях мнениями, которые «подогреваются» необъективной информацией102. По этим причинам диалогическое взаимодействие может внести существенный вклад в достижение плюралистической социальной толерантности и безопасности.
Поощряя и поддерживая совместные пространства для межгруппового диалога, государства делают инвестиции в социальные ресурсы, против распространения «эхо-камер» и «информационных пузырей», то есть замкнутых дискурсивных и информационных пространств, внутри которых люди с аналогичными взглядами повторяют и усиливают свои собственные мнения, и иногда, в результате, становятся еще более глубоко укоренившимися в своих мнениях. В то время как автономные дискурсивные и информационные пространства имеют важное значение для лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, для развития их идентичностей и мнений, а также для поддержания их культур и языков, эти пространства не должны быть изолированы от социального плюрализма вокруг них103.
16. Сообщения общественной значимости следует переводить, по мере необходимости, на языки национальных меньшинств и распространять на справедливой и недискриминационной основе через различные медиа, в том числе медиа меньшинств.
Сообщения общественной значимости или официальные сообщения государственных или других публичных органов могут быть важным источником дохода для медиа, особенно в период рыночных изменений и/или принятия жестких экономических мер. Государственная политика в этой области должна быть прозрачной и защищенной от политического вмешательства в редакционную независимость и функциональную свободу
102 ЛРД, ОР 35, п. 29. К 103 Статьи 6(1) и 9(4), РКНМ; Люблянские pекомендации, pекомендация 7.
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 57 медиа104, применяться ко всем медиа, без дискриминации105, и обеспечивать перевод на языки меньшинств, в зависимости от обстоятельств. Такая политика может способствовать тому, что информация, содержащаяся в сообщениях общественной значимости или официальных сообщениях (которые всегда должны быть явным образом отмечены как таковые) станет доступной лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, и будет иметь больше шансов дойти до них. Это, в свою очередь, может способствовать эффективному участию национальных меньшинств в общественной жизни, поскольку они будут обеспечены информацией, необходимой для формирования мнения, принятия обоснованных решений и проявления активной гражданской позиции106.
17. Государствам следует предпринять эффективные меры для того, чтобы гарантировать плюрализм в развивающейся медиа-среде и обеспечить доступ лиц, принадлежащим к национальным меньшинствам, к широкому ряду медиа, предоставляющих медиа-контент, соответствующий их потребностям и интересам, в том числе и на их собственных языках. Сюда могут быть включены меры, направленные на продвижение такого медиа-контента и обеспечение его визуальной и поисковой доступности.
Европейский суд по правам человека постановил, что государства являются основными гарантами плюрализма в медиа секторе107. Они обязаны предпринимать необходимые меры для обеспечения того, чтобы плюрализм в медиа-сфере эффективно осуществлялся на практике108. В центре внимания обязательства традиционно были СМИ благодаря их воздействию и влиянию, но в цифровую эпоху фокус внимания расширился, чтобы включить более разнообразную и все более цифровую медиа-среду. Реализация эффективного медиа-плюрализма влечет за собой целенаправленные меры по созданию и поддержанию широкого спектра типов медиа и контента, производимого лицами, принадлежащими к национальным меньшинствам, и для лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в более широком контексте плюралистических демократических обществ. Хартия основных
104 пециальный докладчик ООН по вопросу о свободе мнений и свободе выражения, Представитель С ОБСЕ по вопросам свободы СМИ, Специальный докладчик ОАГ по вопросу о свободе выражения мнений и Специальный докладчик АКПЧН по вопросам свободы слова и доступа к информации, Совместная декларация о вещательном разнообразии, 12 декабря 2007 г., в разделе «Общие положения». 105 Комитет ООН по правам человека, ЗОП 34, п. 41. 106 Совет Европы, pекомендация CM/Rec (2018)4 Комитета министров государствам-членам «Об участии граждан в местной общественной жизни», 21 марта 2018 г., Приложение, Раздел B. IV, п. 2(i). 107 Informationsverein Lentia и другие против Австрии, 24 ноября 1993 г., Серия A, № 276. 108 Centro Europa 7 S.r.l. и Di Stefano против Италии, [Большая Палата], № 38433/09, п. 134, ЕСПЧ 2012.
58 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху прав ЕС устанавливает, что «должны соблюдаться свобода и плюрализм медиа»109. Конвенция ЮНЕСКО об охране и поощрении разнообразия форм культурного самовыражения подтверждает, что государства-участники «могут принимать меры, направленные на защиту и поощрение разнообразия форм культурного самовыражения на своей территории», такие как нормативно- правовые меры и «меры, направленные на поощрение разнообразия медиа, в том числе за счет общественного вещания»110.
В духе эффективного права на свободу выражения мнения и эффективного плюрализма, законы, политики и практики, направленные на обеспечение наличия разнообразного медиа-контента, недостаточны. Наряду с мерами по расширению производства и распространения разнообразного медиа- контента, в том числе на языках национальных меньшинств111, государствам рекомендуется принимать меры по содействию визуальной и поисковой доступности разнообразного медиа-контента, чтобы гарантировать доступность такого контента для всех групп в обществе, в частности, для национальных меньшинств, в особенности, в обстоятельствах, когда последние испытывают неудобства или сталкиваются с препятствиями при поиске медиа-контента и доступе к медиа.
Разнообразие медиа-контента должно быть отражением фактического разнообразия идентичностей, идей и интересов в обществе. Подлинное разнообразие в обязательном порядке охватывает не только идеи и информацию, которые воспринимаются одобрительно, но также и те, которые оскорбляют, шокируют или вызывают беспокойство со стороны государства или отдельных групп населения. Ключевые демократические ценности плюрализма, толерантности и широты взглядов требуют именного этого112.
Сосуществование множества медиа разного типа (известное как внешний или структурный плюрализм) может способствовать созданию и поддержанию разнообразия контента113.
109 татья 11(2), Хартия Европейского союза по правам человека. С 110 Статья 6(1) и 6(2) (а) и (h), Конвенция ЮНЕСКО об охране и поощрении разнообразия форм культурного самовыражения. 111 Статья 11(d), ЕХРЯЯМ; Рекомендации о телерадиовещании, pекомендация 17. 112 Handyside против Соединенного Королевства, 7 декабря 1976 г., п. 49, Серия А, № 24; Комитет по правам человека, ЗОП 34, п. 11. 113 См. в целом, Совет Европы, pекомендация CM/Rec(2007)2 Комитета министров государствам- членам «О медиа-плюрализме и разнообразии медиа-контента», 31 января 2007 г.
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 59 Общественные медиа могут играть существенную роль с точки зрения структурного плюрализма, не только обеспечивая широкий спектр контента, соответствующего различным идентичностям, идеям и интересам в обществе, но также и предоставляя совместно используемый диалогический форум, в рамках которого может происходить обмен таким неоднородным контентом, а также контентом, который иногда может вызывать трения. Это, в свою очередь, может способствовать распространению плюрализма, толерантности и широты взглядов, а также социальной сплоченности. Общиные медиа могут внести заметный вклад в общее разнообразие медиа- контента в обществе, задействуя производство и распространение контента, специально ориентированного на различные сообщества.
Медиа различаются с точки зрения их целей, функций и географического охвата. Соответственно, они не используются одним и тем же образом всеми индивидами или группами в обществе, и они не должны рассматриваться как взаимозаменяемые114. В современной медиа-среде особенно очевидны различные функциональные характеристики различных медиа, социальных медиа и медиа-сервисов, а также аффордансы, которые они могут предоставить.
В контексте медиа-плюрализма важно, чтобы лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, могли получить доступ к различным типам медиа и форматам по интересующим их темам, в том числе и на их собственных языках115. Другими словами, подобный контент должен быть в наличии на всех соответствующих платформах как часть богатого и разнообразного спектра качественного контента. Важно, чтобы присутствовало достаточное разнообразие в общем спектре типов медиа и форматов для того, чтобы обеспечить эффективный плюрализм, а также и для того, чтобы у отдельных лиц и групп были реальные возможности создания разнообразного медиа-контента и доступа к такому контенту116.
В дополнение к различным типам медиа (медиа-площадкам), внесению разнообразия в контент могут способствовать различные формы, жанры или форматы редакторского контента или программ. Несмотря на то, что контент, сосредоточенный на новостях и текущих делах, имеет самое непосредственное отношение к укреплению информированности общественности и содействует
114 hurshid Mustafa и Tarzibachi против Швеции, № 23883/06, п. 45, 16 декабря 2008 г. K 115 Комитет ООН по правам человека, ЗОП 34, п. 14, и, в более общем плане, Заключительный документ Венской встречи (Третья последующая встреча по итогам конференции в Хельсинки), Вена, 15 января 1989 г., Сотрудничество в гуманитарной и других областях, Информация, п. 45. 116 VGT Verein gegen Tierfabriken против Швейцарии № 24699/94, ЕСПЧ 2001-V1 и Centro Europa 7 S.r.l. и Di Stefano против Италии.
60 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху участию в общественных обсуждениях, другие жанры также очень важны для общества. Примеры включают в себя культурный, образовательный и развлекательный контент, в том числе на языках национальных меньшинств.
Следует иметь ввиду, что внутри групп национальных меньшинств существуют различные информационные потребности и предпочтения, в зависимости, частично, от пола и возраста. Например, дети, принадлежащие к национальным меньшинствам, должны иметь возможность использовать медиа (в том числе и социальные медиа) для поиска, получения и распространения информации, идей и мнений. У них есть потребность и право согласно международному праву в области прав человека посредством медиа получить доступ к контенту, соответствующему их возрасту, а также их культурной и языковой специфике. В связи с этим государства-участники Конвенции о правах ребенка обязаны «поощрять СМИ за уделение особого внимания к языковым потребностям ребенка, принадлежащего к какой-либо группе меньшинств или коренному населению»117.
В цифровую эпоху, характеризующуюся сосуществованием множества медиа и обилием контента, функции онлайн-медиа и других интернет- приложений и услуг заслуживают особого внимания с точки зрения плюрализма118. Традиционные различия между различными типами медиа все еще могут быть полезными, указывая на их соответствующий вклад в медиа-плюрализм, несмотря на то, что в настоящий момент они, как правило, действуют на различных платформах, как оффлайн, так и онлайн. Различные типы медиа включают в себя общественные медиа, общинные медиа и коммерческие медиа, а также медиа, классифицируемые по уровню географического охвата, на котором они функционируют: субрегиональные, транснациональные и глобальные.
117 татья 17(d), Конвенция о правах ребенка. С 118 Совет Европы, pекомендация CM/Rec(2018)1 Комитета министров государствам-членам «О медиа- плюрализме и прозрачности медиа-собственности», 7 марта 2018 г.
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 61 18. Государствам следует по мере необходимости предпринимать эффективные меры, в том числе нормативно-правовые, для предотвращения концентрации права собственности на медиа и контроля над ними, ставящими под угрозу медиа-плюрализм и наличие медиа- услуг и контента национальных меньшинств, включая соответствующий медиа-контент, в том числе на языках национальных меньшинств.
Поощрение медиа-плюрализма и облегчение доступа к медиа и к праву собственности на них для меньшинств и других групп, включая также и медиа на их собственных языках, может способствовать пониманию между группами и снижению нетерпимости в обществе119. Наоборот, концентрация собственности на медиа на различных медиа-рынках может оказать негативное влияние на плюрализм и разнообразие. Такая концентрация может приводить к ситуациям, которые ставят под угрозу доступность контента, произведенного национальными меньшинствами, и контента, предназначенного для национальных меньшинств, в том числе на их собственных языках120. Такое положение дел требует принятия эффективных мер со стороны государств, в том числе мер нормативно-правовых, если потребуется121.
На пространстве ОБСЕ существует огромное разнообразие того, как право собственности на медиа и осуществление контроля над медиа регулируются на государственном уровне. Соответствующее регулирование должно следовать международным стандартам в области прав человека и принимать во внимание такие соображения, как прямое, косвенное и бенефициарное владение, перекрестное владение и иностранное владение медиа, прозрачность по отношению к регулирующим органам и обществу122.
119 ЛРД, ОР 35, п. 41. К 120 Совет Европы, Комитет министров, Декларация о защите роли медиа в демократии в контексте концентрации медиа, 31 января 2007 г. 121 Совместная декларация о вещательном разнообразии, раздел «О разнообразии источников». См. сноску 104. 122 Совет Европы, pекомендация CM/Rec(2018)1 Комитета министров государствам-членам «О медиа- плюрализме и прозрачности медиа-собственности», 7 марта 2018 г.; pекомендация CM/Rec(2007)2 Комитета министров государствам-членам «О медиа-плюрализме и разнообразии медиа-контента», 31 января 2007 г.
62 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 19. Государствам следует ввести законодательство и/или внести изменения в действующее законодательство для того, чтобы гарантировать независимость и устойчивое развитие общественных медиа, а также позволить им выполнять свои мандаты по обслуживанию всех слоев общества, включая национальные меньшинства, путем предоставления разнообразных высококачественных программ и услуг на различных медийных платформах. Такое законодательство должно предусматривать или, по крайней мере, содействовать эффективному участию национальных меньшинств в деятельности общественных медиа на различных уровнях, таких как производство медиа-контента, принятие решений в сфере редакционной политики и надзорная деятельность.
Общественные медиа имеют мандат обслуживать все слои общества, в том числе лица, принадлежащие к национальным меньшинствам. Они могут способствовать обеспечению качества и сбалансированности программ в более широком контексте внешнего плюрализма. Там, где существует система общественного вещания, внутригосударственное право и практика должны гарантировать, что система обеспечивает плюралистические услуги123. Для надлежащего функционирования демократии очень важно, чтобы общественные медиа передавали объективно, независимо и сбалансированно новости, информацию и комментарии к ним и, кроме того, служили форумом для общественного обсуждения, в рамках которого может быть выражен как можно более широкий спектр различных мнений и точек зрения. Поступая таким образом, они могут «способствовать межкультурному взаимопониманию и содействовать решению проблем меньшинств»124.
В рамках мандата общественных медиа по предоставлению услуг всем слоям общества государства могут поручить им выполнение определенных обязанностей и задач, как-то: – избегать использования негативных стереотипов в отношении отдельных лиц или групп, а также других форм предвзятого, необъективного или дискриминационного репортажа; – избегать сексистских и женоненавистнических представлений женщин и девочек, в том числе тех, которые принадлежат к группам меньшинств; – способствовать проявлениям национальной самобытности, культуры и языков, а также социального разнообразия, порождаемого их сосуществованием;
123 anole и другие против Молдовы, № 13936/02, ЕСПЧ, 2009 г. См., в частности, пп. 98 и 107. M 124 Лундские pекомендации, pекомендация 5.
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 63 – обеспечивать широкий спектр программ и услуг для национальных меньшинств, в том числе на их языках, отвечающий имеющимся потребностям в количественном и качественном отношении; – способствовать межобщинной осведомленности, пониманию и диалогу и, тем самым, социальной сплоченности.
Крайне важно, чтобы общественные медиа располагали полномочиями и ресурсами для того, чтобы эффективно и независимо выполнять свои ключевые задачи по просвещению, информированию и развлечению различных слоев общества, включая также и меньшинства, в цифровую эпоху125. Для этого надо, чтобы общественные медиа охватывали своей работой различные медиа (сервисы), в том числе и онлайн. Эффективное участие лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в различных общественных медийных структурах и процессах, связанных с функционированием общественных медиа, таких как редакционные советы, может помочь обеспечить, чтобы программы, предназначенные для национальных меньшинств, отвечали их нуждам и интересам на практике126.
20. Государствам рекомендуется ввести законодательство и/или внести изменения в действующее законодательство с целью признания особого характера некоммерческих общинных медиа, которые могут находиться под управлением сообществ национальных меньшинств или иным образом служить их интересам. Такое законодательство должно гарантировать независимость общинных медиа и позволять им выполнять свою задачу по предоставлению членам общин, для которых они работают, включая национальные меньшинства, возможности и обучение, помогающие им производить свой собственный медиа- контент и в полной мере участвовать в деятельности и управлении своих собственных медиа.
Общинные медиа являются независимыми, некоммерческими медиа, которые управляются членами сообщества и работают для членов сообщества, например, сообщества, расположенного в определенной географической зоне или объединяемого общим интересом. Их рабочая этика и организационные структуры располагают к активному участию в процессах редактирования, производства и публикации/распространения, а также к автономии данных
125 овет Европы, pекомендация CM/Rec(2007)3 Комитета министров государствам-членам «О роли С общественных медиа в информационном обществе», 31 января 2007 г. См. также Рекомендации о телерадиовещании, pекомендация 7. 126 Ословские рекомендации, pекомендация 10; Совет Европы, pекомендация CM/Rec(2012)1 Комитета министров государствам-членам «О вопросах управления общественными медиа», 15 февраля 2012 г., п. 43.
64 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху процессов. Они дают гражданам возможность выражать свое мнение и обучают их; в особенности, это касается сообществ и отдельных лиц, не представленных в ведущих медиа. Организации общинных медиа играют особенно важную роль, поскольку они предлагают и поощряют участие на разных уровнях структуры своих организаций и воспитывают чувство активного участия. Организации общинных медиа также могут вносить весомый вклад в социальную сплоченность и межкультурный диалог127. Явное признание в законодательстве роли общинных медиа как отдельного типа медиа может способствовать повышению стабильности их положения, в особенности, если такое признание будет использовано в качестве основания для процедур лицензирования, разработанных специально для них, и/или льготных лицензионных сборов128.
21. Г осударства могут изучить потенциал коммерческих медиа на предмет предоставления плюралистического медиа-контента и, в частности, контента национальных меньшинств, в том числе на языках национальных меньшинств, а также разработать соответствующие меры для стимулирования продвижения такого медиа-контента.
Функционирование коммерческих медиа предназначено, как правило, для массовой аудитории, поэтому их продукция направлена на удовлетворение широкого разнообразия вкусов, что само по себе вносит важный вклад в поддержку медиа-плюрализма и в общее многообразие медиа-контента. Коммерческие медиа, имеющие обязательства по общественному вещанию (в соответствии с требованиями законодательства, либо в виде части условий лицензии на вещание) могут дополнять продукцию, производимую и распространяемую общественными медиа.
22. Г осударствам следует принять конкретные законодательные и другие меры поддержки, направленные на содействие независимому и стабильному функционированию различных медиа на региональном или местном уровнях, в том числе в географических местностях, населенных национальными меньшинствами, и/или на языках национальных меньшинств.
Субнациональные медиа являются региональными и/или местными медиа, и они могут быть по своей природе общественными, общинными или коммерческими. Действуя на географическом уровне, близком к 127 овет Европы, Комитет министров, Декларация о роли общинных медиа в укреплении социальной С сплоченности и поддержке межкультурного диалога, 11 февраля 2009 г. 128 На основе Совместной декларации о вещательном разнообразии, в разделе «О разнообразии медиа-структур».
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 65 их целевой аудитории, региональные и/или местные медиа занимают позицию, благоприятную для удовлетворения потребностей национальных меньшинств в местах их проживания129. Такие медиа могут предложить важные возможности для содействия партисипаторной совещательной демократии на региональном или местном уровне, а также для развития региональных или местных идентичностей, в том числе идентичностей национальных меньшинств.
23. Г осударствам не следует препятствовать или ограничивать возможности лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в отношении доступа к медиа других стран, которые отвечают интересам национальных меньшинств. Возможность получения доступа к таким медиа не умаляет обязанности государств поддерживать развитие и эффективное функционирование медиа, направленных на удовлетворение интересов национальных меньшинств, в пределах своих собственных юрисдикций. Более того, государствам следует стремиться к тому, чтобы предотвращать или, по крайней мере, смягчать неблагоприятные для национальных меньшинств последствия действия соглашений о соблюдении авторских прав, которые приводят к гео-блокировке медиа-контента.
Лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, имеют право «устанавливать и поддерживать свободные и миролюбивые зарубежные связи с лицами, на законных основаниях пребывающими в других государствах, в частности, с теми, с кем они имеют общую этническую, культурную, языковую или религиозную идентичность, или общее культурное наследие»130. Международное право подчеркивает, что для каждого важно иметь «доступ к различным формам культурного самовыражения» как своей собственной страны, так и «других стран мира», а также необходимость для государств обеспечить такой доступ131. Поскольку ограничение трансграничного доступа к информации или контенту может способствовать
129 Совет Европы, Конгресс местных и региональных властей, «Роль региональных медиа как инструмента для построения партисипаторной демократии», pекомендация 364 (2014) и «Роль региональных медиа как инструмента для построения партисипаторной демократии», Резолюция 374 (2014), оба документа были приняты 15 октября 2014 г. 130 Статья 17(1), РКНМ; cтатья 2(5), Декларация ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам; Больцанские рекомендации, pекомендация 8. 131 Статья 7(2), Конвенция ЮНЕСКО об охране и поощрении разнообразия форм культурного самовыражения.
66 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху ассимиляции национальных меньшинств против их воли132 или иным образом препятствовать интеграции разнообразных обществ, Больцанские рекомендации и Люблянские рекомендации предоставляют для государств- участников ценное руководство в отношении того, как следует действовать в таких ситуациях.
Право на свободу выражения мнения существует, принципиально и однозначно, вне зависимости от государственных границ133. Государства могут только ограничивать свободные трансграничные потоки информации и выражения мнения в соответствии со строгими ограничениями и запретами, предусмотренными международным и европейским законодательством в области прав человека (см. далее pекомендацию 1 на с. 28 и Раздел IV – Медиа, информационные технологии и предотвращение конфликтов на с. 75).
Государства-участники Европейской конвенции о трансграничном телевидении (ЕКТТ) «должны обеспечить свободу выражения мнения и информации в соответствии со статьей 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и они должны гарантировать свободу приема и не должны ограничивать ретрансляцию на их территории программ, которые соответствуют условиям» ЕКТТ134. Все государства-члены ЕС подпадают под действие подобного предписания в силу статьи 3 Директивы по аудиовизуальным медиа-услугам135.
Право меньшинств на доступ к транснациональным или трансграничным медиа, с использованием любых средств доступа, не может быть запрещено на основании этнической, культурной, языковой или религиозной принадлежности136. Транснациональные медиа, обслуживающие сообщества за пределами той страны, в которой они были учреждены, дополняют национальные медиа и могут помочь некоторым группам в обществе
132 докладе Совещания экспертов СБСЕ по вопросам национальных меньшинств, Женева, 1991 г. В (III), было отмечено, например, что «лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, имеют право свободно выражать, сохранять и развивать свою этническую, культурную, языковую или религиозную самобытность, и поддерживать и развивать свою культуру во всех ее аспектах, без каких-либо попыток ассимиляции против их воли». См. далее, Хельсинский документ СБСЕ «Вызов времени перемен», Глава IX «СБСЕ и региональное и приграничное сотрудничество», пп. 3, 4 и 5, и пояснение к pекомендации 30 на с. 74. 133 См. pекомендация 1 на с. 28, а также сопроводительное объяснение и ссылки. 134 Статья 4, ЕКТТ. 135 Директива 2010/13/ЕС Европейского парламента и Совета от 10 марта 2010 г. по координации определенных положений, установленных законом, регулятивных или административных действий в государствах-членах относительно предоставления аудиовизуальных медиа услуг (Директива по аудиовизуальным услугам средств массовой информации) с поправками, внесенными Директивой (ЕС) 2018/1808 Европейского парламента и Совета от 14 ноября 2018 г. 136 Больцанские рекомендации, pекомендация 14; Рекомендации о телерадиовещании, pекомендация 13.
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 67 поддерживать отношения со странами, с которыми у них имеются общие лингвистические, культурные, этнические связи, а также и с другими странами. Это очень важно для национальных меньшинств, у которых имеются общие связи с другими государствами, национальных меньшинств, чья географическая концентрация охватывает два или более (соседних) государства, и меньшинств, чей номадический образ жизни предполагает пересечение границ. Это также становится все более важным для мигрантов, иммигрантов и беженцев, желающих поддерживать связи с их родной культурой и языком137.
Глобальные медиа также очень актуальны для лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. В то время как важным является признание специфичности информационных потребностей и предпочтений национальных меньшинств, эти потребности и предпочтения являются комплексными, разнообразными и динамически изменяющимися. Они не могут быть разнесены по отдельным категориям, а также они не могут быть сведены к вопросам, имеющим отношение только к их собственной идентичности или ситуациям. Во все более взаимосвязанном мире крайне важно, чтобы лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, имели возможность доступа к медиа и к использованию медиа, функционирующими на мировом уровне. Свобода распространения информации и идей, гарантированная правом на свободу выражения, является разнонаправленной и выходит за пределы государственных границ.
Наличие зарубежного вещания и другого контента на языках меньшинств и обеспеченная меньшинствам возможность доступа к транснациональным и глобальным медиа и контенту не устраняет и не уменьшает обязанностей государств содействовать развитию внутреннего вещания и другого контента на языках меньшинств138. Также наличие такого зарубежного вещания и контента не должно оправдывать сокращение времени вещания на языках упомянутых меньшинств139.
Гео-блокировка в целях соблюдения авторского права или договорных обязательств может в некоторых случаях вести к лишению национальных меньшинств возможности доступа к определенным типам медиа-контента из
137 hurshid Mustafa и Tarzibachi против Швеции, № 23883/06, п. 44, 16 декабря 2008 г. K 138 В этой связи см. также pекомендацию 7 выше. Статья 9, РКНМ; cтатья 11, ЕХРЯЯМ; Рекомендации о телерадиовещании, pекомендация 13(2); Ословские рекомендации, pекомендация 11; Больцанские рекомендации, пояснительная записка к pекомендации 14 и Люблянские рекомендации, pекомендация 49. 139 Рекомендации о телерадиовещании, pекомендация 13(2); Ословские рекомендации, pекомендация 11; Больцанские рекомендации, пояснительная записка к pекомендации 14.
68 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху соседних государств. Для того, чтобы предотвратить или смягчить негативные последствия таких ограничений для национальных меньшинств, государствам рекомендуется использовать свое влияние в двусторонних отношениях, например, чтобы обеспечить исключения из таких правил на равнозначной основе и тем самым предоставить национальным меньшинствам возможность получить доступ к медиа-контенту. Такое поощрение соответствует духу исторических обязательств со стороны государств-участников ОБСЕ, таких как, например, обязательство «поддерживать компетентными организациями и фирмами импорт записанных аудиовизуальных материалов из других государств-участников»140.
24. Независимым национальным медиа-регуляторным органам следует разработать механизмы, создающие благоприятные условия женщинам и мужчинам из числа национальных меньшинств, для эффективного участия во всех областях их деятельности, релевантных для таких групп. Государствам рекомендуется рассмотреть вопрос о введении или укреплении, в зависимости от ситуации, структурированного представительства лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, в независимых национальных медиа-регуляторных органах. В данных органах следует внедрить соответствующие механизмы для обеспечения гендерного баланса.
Государства обязаны принимать соответствующие меры для согласования конкурирующих интересов различных групп в обществе, оставаясь при этом беспристрастными. При этом они должны сохранять плюрализм и поддерживать надлежащее функционирование демократии141. Как правило, это может быть достигнуто путем содействия общим пространствам для диалога между различными группами. Этого, например, можно добиться, позаботившись о том, чтобы различные группы в обществе были справедливо представлены, или чтобы их точки зрения принимались во внимание в той мере, в какой это уместно в независимых национальных медиа-регуляторных органах142.
140 Заключительный Акт Конференции по безопасности и сотрудничеству в Европе, Хельсинки, 1 августа 1975 г., в документе «Сотрудничество в гуманитарной и других областях, 2. Информация, (а) Усовершенствование обращения информации, доступа к информации и обмена информацией». 141 Supreme Holy Council of the Muslim Community против Болгарии № 39023/97, п. 93, 16 декабря 2004 г. 142 Статья 11(3), ЕХРЯЯМ.
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 69 25. Лицензирование (цифрового) теле- и радиовещания должно быть основано на заранее определенных, публично доступных, ясных, прозрачных и справедливых критериях. Государствам следует предусматривать, соответствующим образом, в числе этих критериев обслуживание сообществ национальных меньшинств, включая совместно используемые и выделенные каналы и/или каналы или программы на языках национальных меньшинств. Лицензирование должно осуществляться уполномоченными независимыми органами на справедливой и недискриминационной основе в рамках четких процедур, поддерживаемых апелляционными механизмами.
Важной особенностью структурного плюрализма является взаимодополняющий характер различных типов задействованных медиа. Каждое из вышеуказанных типов медиа по-разному вносит свой собственный вклад в общий медиа-плюрализм143. Государственные законы и политики должны отражать, поддерживать и поощрять практическую реализацию таких вкладов. Законодательство и процедуры, касающиеся лицензирования, предлагают многочисленные возможности для поддержания и развития конкретных типов медиа.
Европейские договоры о правах человека признают, что лицензирование государствами аудиовизуальных медиа совместимо с правом на свободу выражения мнения при условии, что удовлетворяются различные критерии, касающиеся вопроса по существу, и процедурные критерии, а также обеспечиваются гарантии защиты. Они говорят об этом в общих терминах144 в отношении национальных меньшинств145 и региональных языков или языков меньшинств146. Статья 19 МПГПП в явном виде не предусматривает лицензирование аудиовизуальных медиа, но Замечание общего порядка 34 показывает, что подход Комитета по правам человека в рамках МПГПП в значительной степени согласуется с подходом, принятым в европейском праве в области прав человека147.
143 м. в целом, Совместная декларация о вещательном разнообразии. С 144 Статья 10(1) ЕКПЧ. 145 Статья 9(2), РКЗНМ. 146 Статья 11(2), ЕХРЯЯМ. 147 Статья 19 МПГПП и Комитет по правам человека, ЗОП 34, п. 39.
70 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 26. Государствам следует изучать, использовать и развивать потенциал режима лицензирования (цифрового) теле- и радиовещания для продвижения медиа меньшинств, в том числе на языках меньшинств, в каждом типе теле- и радиовещания. Такие положения о лицензировании могут включать особый статус для медиа «меньшинств» или «общинных» медиа, отвечающих определенным критериям, которые могли бы дать им право, например, если это уместно, на льготные лицензионные сборы или менее обременительные технические спецификации, налоговые обязательства или требования к предоставлению отчетности.
Разработка и имплементация режима лицензирования предоставляет государствам возможности для поддержания телерадиовещания, осуществляемого меньшинствами и для меньшинств, в том числе, на их собственных языках, например, путем выделения определенных частот для такого вещания (полностью или частично)148 и через соответствующие освобождения от фискальных и технических обязательств, или обязательств по предоставлению отчетности после присуждения или изменения лицензии149.
27. Государствам следует требовать от независимых органов, ответственных за реализацию процессов лицензирования, публикации информации и инструкций о возможностях для медиа меньшинств и требованиях, предъявляемых к ним в рамках существующего режима лицензирования. Информацию и инструкции следует выпускать на государственном/ официальном языке (языках) и на языках национальных меньшинств и их следует публиковать надлежащим образом.
Для того, чтобы подать заявку и воспользоваться соответствующими возможностями лицензирования для вещания в интересах национальных меньшинств, в том числе на своих собственных языках, лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, должны прежде всего знать о существовании таких возможностей и о процедурах, которые следует соблюдать. В соответствии с передовым опытом, для того, чтобы национальные меньшинства могли эффективно участвовать в общественно- политической жизни, независимые органы власти, осуществляющие надзор за процессами лицензирования, должны заблаговременно предоставить им всю необходимую информацию, как на государственном/официальном языке/языках, так и на языках национальных меньшинств, в зависимости от обстоятельств. Эта информация должна включать в себя сведения о текущих и предстоящих тендерах и, в зависимости от обстоятельств, о предыдущих приглашениях к участию в тендере. 148 екомендации о телерадиовещании, pекомендация 15 (А. Частоты). Р 149 Там же, pекомендация 16.
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 71 28. Сетевым операторам, в том числе операторам кабельного телевидения, IP-телевидения и спутникового телевидения, а также операторам мультиплексов следует разрешать, чтобы они включали в свои (базовые) пакеты каналы национальных меньшинств, в том числе на языках этих национальных меньшинств, и поощрять их за это. Государства могут рассмотреть вопрос об использовании справедливых и соразмерных требований об обязательном вещании (must-carry), чтобы обеспечить включение общественного теле- и радиовещания или каналов национальных меньшинств в (базовые) пакеты кабельных сетей или операторов мультиплексов.
Нормативно-правовыми предписаниями об обязательном вещании (must-carry) являются нормативные положения, которые требуют доступа к электронным коммуникационным сетям для определенных сторон, в зависимости от определенных условий, для того, чтобы обеспечить универсальный и равный подход к программам, представляющим общий интерес. Как таковые, нормативно-правовые предписания об обязательном вещании располагают существенным потенциалом для обеспечения доступа групп меньшинств к структурным средствам аудиовизуальной передачи, например, к разработке программ общественных медиа или к разработке собственных программ150. В соответствии со статьей 31 (1) Директивы ЕС об универсальных услугах:
«Государства-члены могут налагать разумные обязательства в рамках нормативно-правового предписания об обязательном вещании (must-carry) для трансляции определенных радио- и телевещательных каналов и услуг, на находящиеся под их юрисдикцией организации, предоставляющие доступ к электронным коммуникационным сетям, используемым для трансляции радио- и телевизионных программ населению, где значительное число конечных пользователей таких сетей пользуются ими как основным способом получения радио- и телевизионного вещания. Такие обязанности должны налагаться только в том случае, если они необходимы для достижения четко определенных целей, отвечающих общим интересам, и должны быть пропорциональными и прозрачными. Данные обязательства должны подлежать периодическому пересмотру»151.
150 овет Европы, pекомендация Rec(2003)9 Комитета министров государствам-членам «О мерах по С стимулированию демократического и социального вклада цифрового вещания», 28 мая 2003 г., Приложение, п. 21 и pекомендация Rec(2007)2 Комитета министров государствам-членам «О медиа- плюрализме и разнообразии медиа-контента», 31 января 2007 г., п. 3.3. 151 Статья 31(1), Директива N 2002/22/ЕС Европейского парламента и Совета Европейского Союза «Об универсальных услугах и правах пользователей в отношении электронных коммуникационных сетей и услуг» (Директива об универсальных услугах), с поправками, внесенными Директивой 2009/136/EC (Директива о правах граждан).
72 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху Типы сетей, предусмотренные данным предписанием, включают в себя кабельные сети, спутниковые сети и цифровые наземные сети вещания, но могут также включать в себя и другие сети «в той мере, в какой значительное число конечных пользователей используют такие сети в качестве основного средства для приема радио и телевизионных передач»152. Комитет министров Совета Европы рекомендовал также, чтобы государства-члены «анализировали важность предписания об обязательном предложении (must- offer) параллельно с предписанием об обязательном вещании (must-carry) с тем, чтобы побуждать общественные медиа и ведущие коммерческие медиа- компании предоставлять свои каналы для сетевых операторов, которые хотят их использовать»153.
29. При лицензировании услуг мультиплексов и электронных программ телепередач, государствам следует обеспечить законодательную основу для соответствующего размещения и надлежащего заметного положения медиаканалов национальных меньшинств, в том числе на языках национальных меньшинств.
Присутствие/заметное положение в мультиплексных сервисах и электронных программах телепередач усиливает визуальную и поисковую доступность медиаканалов, в том числе на языках меньшинств. Продвижение такой заметности может стимулироваться посредством применения законодательных или других мер, подобных тем мерам, которые предусмотрены для продвижения производства и доступа к европейским аудиовизуальным работам в соответствии с положениями Директивы ЕС по аудиовизуальным медиа-услугам. На основании ст. 13 этой Директивы государства-члены ЕС должны «позаботиться о том, чтобы провайдеры аудиовизуальных медиа-услуг «по заказу» под своей юрисдикцией обеспечивали по меньшей мере 30% европейских работ в своих электронных программах телепередач и принимали все необходимые меры к тому, чтобы эти работы были заметны»154.
152 ам же, п. 44 Декларативной части. Т 153 Совет Европы, pекомендация Rec(2007)2 Комитета министров государствам-членам «О медиа-плюрализме и разнообразии медиа-контента», 31 января 2007 г., п. 3.3. 154 Статья 13, Директива 2010/13/ЕС Европейского парламента и Совета от 10 марта 2010 г. по координации определенных положений, установленных законом, регулятивных или административных действий в государствах-членах относительно предоставления аудиовизуальных медиа услуг (Директива по аудиовизуальным медиа-услугам) с поправками, внесенными Директивой (ЕС) 2018/1808 Европейского парламента и Совета от 14 ноября 2018 г. См., также, там же п. 69 Декларативной части.
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 73 30. Государствам следует стремиться стимулировать производство, распространение и поддержку медиа-контента, произведенного национальными меньшинствами, в том числе на языках национальных меньшинств, и, особенно, в онлайн-среде. Программы поддержки медиа должны включать соответствующие меры для адекватного удовлетворения потребностей и интересов лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам. С этой целью, существующие программы поддержки медиа-контента общего интереса или плюралистического контента, или отдельных типов независимых медиа или медиа-контента могли бы сделать упор на контенте, соответствующем потребностям и интересам национальных меньшинств, включая медиа-контент на их собственных языках и, особенно, в онлайн-среде. Для реализации этих целей может быть выделена часть средств, доступных для использования в рамках существующих программ. Также рекомендуется учреждение целевых программ финансирования.
Различные международные и европейские инструменты предусматривают поддержку производства и распространения отдельных типов аудиовизуального контента, в рамках которой могла бы быть предоставлена специфическая поддержка контенту национальных меньшинств. Например, Конвенция ЮНЕСКО об охране и поощрении разнообразия форм культурного самовыражения призывает государства-участники «поощрять заключение договоров на совместное производство и совместное распространение»155.
Изменяющиеся рынки, финансовое давление, жесткие экономические меры и новые бизнес-модели оказывают влияние на динамику общественных обсуждений. Это очень часто приводит к тому, что уже ослабленные медиа, управляемые национальными меньшинствами или ориентированные на них, становятся еще более уязвимыми или даже вынуждены закрываться. Этим подчеркивается необходимость в том, чтобы в программах поддержки и субсидирования обращалось особое внимание на медиа и контент, производимый национальными меньшинствами и для национальных меньшинств, в том числе на их собственных языках156. Такие программы должны базироваться на ясных, четко сформулированных, недискриминационных и прозрачных критериях и осуществляться независимыми органами с использованием системы процедурных сдержек и противовесов для того, чтобы предотвратить возможность вмешательства
155 татья 12(e), Конвенция ЮНЕСКО об охране и поощрении разнообразия форм культурного С самовыражения. 156 Статья 12(1) (d), ЕХРЯЯМ; Рекомендации о телерадиовещании, pекомендации 14 и 16.
74 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху в редакторскую или операционную независимость (медиа-) бенефициаров этих программ 157.
Соответствующее финансирование и предоставление фондов является необходимым условием для обеспечения долгосрочного развития плюралистической медиа-среды. Систематическое недостаточное финансирование общественных и общинных медиа является серьезной проблемой в ряде государств-участников ОБСЕ, в результате чего эти медиа не в состоянии воспринимать развитие технологий и, как следствие, отстают и не могут выполнять свои задачи и вносить существенный вклад в медиа-плюрализм158. В некоторых странах медиа-организации, в частности, общественные и общинные медиа, переживают финансовый кризис, ставящий под угрозу их существование.
IV. М едиа, информационные технологии и предотвращение конфликтов
31. Государствам и государственным или общественные акторам следует воздерживаться от какого бы то ни было распространения, поддержки или одобрения дезинформации, пропаганды или провокационной риторики, которые стремятся или, с большой долей вероятности, способны подрывать дружественные отношения между государствами и/или суверенитет других государств; препятствовать интеграции в других государствах и/или вызывать враждебность по отношению к отдельным группам, включая национальные меньшинства. Интернет- посредникам следует придерживаться принципов соблюдения прав человека, проявлять уважение к правам человека в онлайн-среде, добровольно признавать и применять все международные права человека, а также инструменты, гарантирующие права женщин, в цифровой среде.
В ситуациях, связанных с дипломатической или политической напряженностью между государствами, дезинформация, пропаганда и провокационная риторика могут привести к эскалации словесных войн и усугубить имеющуюся напряженность, особенно, когда они распространяются систематически, с помощью (автоматизированных)
157 овет Европы, pекомендация CM/Rec(2018)1 Комитета министров государствам-членам «О медиа- С плюрализме и прозрачности медиа-собственности», 7 марта 2018 г., приложение/pекомендации, пп. 2.13–2.15. 158 См. в общем: Совет Европы, pекомендация CM/Rec(2007)2 Комитета министров государствам- членам «О медиа-плюрализме и разнообразии медиа-контента», pекомендация СМ/Rec(2007)3 Комитета министров государствам-членам «О роли общественных медиа в информационном обществе; оба документа были приняты 31 января 2007 г.
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 75 технологических средств. Поэтому государственным акторам следует избегать обращения к таким типам информации и выражению мнения, поддерживать их или высказывать одобрение по отношению к ним. Более того, в соответствии с Конвенцией ЮНЕСКО об охране и поощрении разнообразия форм культурного самовыражения, государства должны «содействовать использованию новых технологий, поощрять партнерство для улучшения обмена информацией и культурного взаимопонимания, а также поощрения разнообразия форм культурного самовыражения»159. На момент подписания Хельсинкского Заключительного акта (1975 г.), который заложил основы для ОБСЕ, государства-участники взяли на себя обязательства, в частности, в своих отношениях друг с другом, содействовать развитию «климата доверия и уважения между народами, гармонирующего с их обязательством воздерживаться от пропаганды агрессивных войн» против другого государства-участника160. В духе Больцанских рекомендаций и Люблянских рекомендаций государствам-участникам следует воздерживаться от использования, а также дистанцироваться от типов контента и риторики, которые имеют своей целью и, с большой долей вероятности, способны оказать неблагоприятное влияние на интеграцию национальных меньшинств в других государствах-участниках. Более того, государства-участники ОБСЕ отметили, что «разжигание ненависти и этнической напряженности с использованием медиа, особенно со стороны правительств, могут служить ранним признаком, предупреждающим о потенциальном конфликте»161. Опыт ВКНМ показывает, что использование разъединительной риторики в медиа государств-участников может служить надежным индикатором растущей напряженности.
159 татья 12(d). С 160 Заключительный Акт Конференции по безопасности и сотрудничеству в Европе, Хельсинки, 1 августа 1975 года, п. 1(а) Декларация Принципов, регулирующих отношения между государствами- участниками, X. Добросовестное выполнение обязательств по международному законодательству. См. далее: Хельсинкский документ СБСЕ «Вызов времени перемен», Глава IX «СБСЕ и региональное и приграничное сотрудничество», пп. 3, 4 и 5. 161 Будапештский Документ: На пути к Подлинному партнерству в Новой эре, Будапештские Решения, Встреча на высшем уровне глав государств и правительств, Будапешт, 5–6 декабря 1994 г., VIII. Человеческое измерение, п. 38.
76 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 32. Государства могут ограничивать или запрещать свободу выражения мнения только в строгом соответствии с международным или европейским правом в области прав человека. Это означает, что любое ограничение права на свободу выражения мнения должно быть предусмотрено законом и являться необходимой и соразмерной мерой для достижения заявленной законной цели. Любой запрет на свободу выражения мнения, содержащийся во внутреннем законодательстве, должен чётко соотноситься и быть в полном соответствии с релевантными конкретными положениями международного права. Государства должны воздерживаться от использования расплывчатых или бланкетных терминов для описания типов выражения мнения, используемых в качестве основания для регулирования, ограничения или запрещения медиа-контента.
Государства могут ограничивать право на свободу выражения мнения только в строгом соответствии с нормами международного или европейского права в области прав человека. Это означает, что вмешательство в реализацию права на свободу выражения мнения должно отвечать всем критериям, изложенным в Статье(ях) 19 (и 20) МПГПП и/или Статье 10 ЕКПЧ, как было указано в пояснении к pекомендации 1 выше.
Кроме того, международное право в области прав человека также признает ограниченное количество типов выражения мнения, подлежащих запрету со стороны государства: «любую пропаганду войны»162 и «любую пропаганду национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющую собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию»163. Государства-участники Конвенции о предупреждении преступления геноцида и о наказании за него обязаны подвергать наказанию «прямое и публичное подстрекательство к совершению геноцида»164. Государства- участники Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации (КЛРД) обязаны «объявлять караемым по закону преступлением всякое распространение идей, основанных на расовом превосходстве или ненависти, всякое подстрекательство к расовой дискриминации, а также все акты насилия или подстрекательства к таким актам, направленным против любой расы или группы лиц другого цвета кожи или этнического происхождения, а также предоставление любой помощи для проведения расистской деятельности, включая ее финансирование»165. Хотя оригинальный текст МКЛРД «не предоставляет 162 татья 20(1), МПГПП. С 163 Статья 20(2), МПГПП. 164 Статья III, Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него. 165 Статья 4, МКЛРД.
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 77 подробное руководство для квалификации форм поведения как преступных деяний», Общая рекомендация № 35 КЛРД «Борьба с ненавистническими высказываниями расистского толка» ориентирована на то, чтобы восполнить этот пробел в интерпретации166. Ориентируясь на «Рабатский план действий по запрету пропаганды национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющей собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию», данная рекомендация гласит, что следующие факторы должны приниматься во внимание, когда пропаганда и подстрекательство квалифицируются как преступления, караемые законом: содержание и форма речи; экономический, социальный и политический климат; положение или статус говорящего; диапазон воздействия речи и ее цели167.
Следует также подчеркнуть, что согласно доктрине запрета злоупотребления правами ни одно государство, физическое лицо, группа, организация, медиа- структура или интернет-посредник не могут инициировать использование права на свободу выражения мнения для целей, которые противоречат нормам международного права в области прав человека. Как указано в статье 5 (1) МПГПП: «Никакое из положений настоящего Пакта не может толковаться как означающее , что какое-либо государство, группа или лицо имеет право заниматься какой-либо деятельностью или совершать какие-либо действия, направленные на уничтожение любых прав и свобод, признанных в настоящем документе, или на их ограничение в большей степени, чем это предусмотрено в настоящем Пакте»168. Таким образом, право на свободу выражения мнения не предоставляет защиту расистским, ксенофобским или другим типам «языка вражды», нарушающим права других лиц.
Не следует использовать широкие, расплывчатые или всеобъемлющие термины в качестве основания для ограничения свободы выражения мнения. Использование подобных терминов в контексте регулирования свободы выражения мнения влечет за собой риск расширительного или произвольного толкования соответствующего законоположения и его имплементации, что, свою очередь, может оказывать сковывающий эффект на свободу выражения мнения и вести к самоцензуре. Широкие и расплывчатые термины, охватывающие спектр различных типов выражения мнения, должны оцениваться в свете сферы действия права на свободу выражения мнения, как это гарантировано международным правом в области прав человека, а также допускаемыми этим правом ограничениями и предписываемыми им запретами169. 166 ЛРД, ОР № 35, п. 15. К 167 Там же. 168 См. также cтатью 17 ЕКПЧ и cтатью 30 ВДПЧ. 169 Комитет ООН по правам человека, ЗОП 34, п. 46.
78 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 33. Оскорбительные или причиняющие вред типы выражения мнения, не характеризующиеся степенью тяжести или интенсивности в мере, влекущей за собой ограничение в законном порядке в соответствии с положениями международного права, требуют альтернативных ответов, таких, как ответное выступление, межкультурный диалог, в том числе через медиа и через социальные сети; а также воспитательной и информационно-разъяснительной работы. Интернет-посредникам следует взять на себя обязательство по искоренению в онлайн-среде гендерного насилия и выделять ресурсы для информационно-просветительских кампаний по предотвращению насилия против женщин и девочек с использованием информационно- коммуникационных технологий (ИКТ). Государствам следует поддерживать такие инициативы и призывать медиа, без ущерба для их редакционной независимости, а также интернет-посредников поступать аналогичным образом.
На основании международного и европейского права в области прав человека четко установлено, что право на свободу выражения мнения распространяется не только на непротиворечивые идеи и информацию, но также и на информацию и идеи, которые могут оскорблять, шокировать или вызывать беспокойство у правительств или каких-либо групп в обществе. Это обусловлено тем, что ценности плюрализма, толерантности и широты взглядов являются ключевыми характеристиками демократического общества170.
Формат ответного реагирования, требуемый от государств с тем, чтобы противодействовать негативным и вредоносным типам выражения мнения, будет зависеть от конкретной специфики выражения мнения и от вреда, которое оно причиняет. В соответствии с принципом пропорциональности, некоторым неприемлемым типам выражения мнения, направленным на лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, таким как, например, отрицательные стереотипы (вплоть до определенного уровня интенсивности171) и необъективные или предвзятые репортажи, следует противостоять с помощью принятия воспитательных и просветительских мер, а также мер по повышению уровня осведомленности. Государствам следует всецело поддерживать такие инициативы в качестве соразмерных и в меньшей степени ограничительных мер, которые также способствуют выработке долгосрочных решений для таких проблем, как «информационный
170 ти два предложения перефразируют ключевой фрагмент из основополагающего судебного Э решения Европейского суда по правам человека: Handyside против Соединенного Королевства, 7 декабря 1976 г., п. 49, Серия А, № 24. См. также Комитет ООН по правам человека, ЗОП 34, п. 11. 171 Aksu против Турции, [Большая Палата], № 4149/04 и 41029/04, п. 58, ЕСПЧ 2012 г.
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 79 пузырь» или групповые анклавы. В отличие от этих мер, уголовные санкции могут быть сочтены уместными в случае самых вопиющих и вредоносных типов выражения мнения, таких как подстрекательство к геноциду, призывы к насилию или разжигание ненависти172 .
34. Государствам следует призывать медиа и интернет-посредников к тому, чтобы содействовать межгрупповому диалогу и пониманию способами, соответствующими их роли, функциям и возможностям, в особенности в контекстах предотвращения и урегулирования конфликтов. Медиа и интернет-посредники всегда, при осуществлении своего права на свободу выражения мнения, руководствуются определенными обязанностями и ответственностью.
Роли, которые играют медиа в отношении конфликтов, являются неоднозначными. С одной стороны, медиа могут быть использованы со злоупотреблениями, в качестве каналов для распространения дезинформации, а также контента, способствующего разжиганию агрессии и ненависти, что ведет к нагнетанию конфликтов. Государства-участники ОБСЕ «глубоко озабочены эксплуатацией медиа в зонах конфликтов для разжигания ненависти и межэтнической напряженности, а также использованием правовых ограничений и притеснений в целях лишения граждан свободных медиа»173. С другой стороны, медиа могут служить в качестве каналов или форумов, где происходит обмен информацией и точками зрения между различными группами, и где вышеупомянутым вредоносным типам выражения мнения может быть оказано противодействие, как с упреждающей целью, так и в качестве ответной меры174.
Вызов для государств заключается в том, чтобы содействовать инклюзивным широким общественным обсуждениям в рамках международного права в области прав человека и, в то же время, эффективно бороться с типами выражения мнения, которые не пользуются защитой международного права в области прав человека. Зачастую это является трудным делом из- за ряда неопределенностей, связанных с конкретным диапазоном защиты, предоставляемой международным правом в области прав человека. При решении этой проблемы государства должны в полной мере учитывать
172 акже в этой связи см.: pекомендация 10, Европейская комиссия по борьбе с расизмом и Т нетерпимостью (ЕКРН), Общеполитическая рекомендация № 15 о борьбе с языком ненависти, 8 декабря 2015 г. 173 Декларация Стамбульского саммита, Саммит глав государств и правительств, Стамбул 18-19 ноября 1999 г., п. 27. 174 КЛРД, Общая рекомендация № 35 – Борьба с ненавистническими высказываниями расистского толка (ОР 35), Док. № КЛРД/C/GC/35, 23 сентября 2013 г., п. 41.
80 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху потенциал свободы выражения мнения, необходимый для того, чтобы расширить возможности отдельных лиц, в том числе принадлежащих к национальным меньшинствам, а также вред, который может быть причинен экстремистскими или оскорбительными типами выражения мнения175.
35. Г осударства не должны заглушать сигналы вещания, блокировать веб- сайты, веб-сервисы (включая сервисы социальных сетей), приложения или IP-адреса, как в пределах своей юрисдикции, так и за пределами своей юрисдикции, за исключением случаев, подпадающих под действие положений международного права в области прав человека и согласно распоряжению независимого суда или иного независимого, беспристрастного и полномочного органа.
Право на свободу выражения мнения охватывает как саму суть информации и идей, так и технические средства, используемые для их передачи, и им надлежит пользоваться невзирая на границы. Если лицам, в том числе представителям национальных меньшинств, отказано в доступе к медиа и/или медиа-контенту, исходящему из-за рубежа, когда они этого хотят, их право искать и получать доступ к информации и идеям больше не является практическим и эффективным. Это означает, что государства не должны препятствовать распространению или ретрансляции зарубежных, трансграничных и глобальных медиа в пределах своей юрисдикции, за исключением случаев, строго регламентированных положениями международного права в области прав человека176. Государства-участники ОБСЕ неоднократно подчеркивали важность трансграничных аспектов свободы выражения мнения и распространения информации177.
В тех случаях, когда государства-участники сталкиваются в пределах своей юрисдикции с проявлением социальной напряженности, к тому же подстёгиваемой из-за рубежа государственными или негосударственными акторами, в той или иной форме затрагивающей национальные меньшинства или воздействующей на них, свобода выражения мнения и свобода медиа представляют собой важные ресурсы, способные ослабить напряженность. Медиа могут освещать вопросы, связанные с напряженностью и конфликтами, явно вызывающими наибольший общественный интерес, и предоставлять широкой публике достоверную информацию об этом.
175 м. в целом, КЛРД, Общая рекомендация № 35 – Борьба с ненавистническими высказываниями С расистского толка (ОР 35), Док. № КЛРД/C/GC/35, 23 сентября 2013 г. 176 См. далее, pекомендация 26 и сопроводительные пояснения, и ссылки на с. 26 этой публикации и Больцанские рекомендации, pекомендация 14. 177 См., например, Документ Московского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, Москва, 3 октября 1991 года, п. 26.1.
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 81 36. Интернет-посредники не должны нести ответственность за контент, распространяемый третьими лицами через их сервисы или сети в случае, если он не подвергался с их стороны изменениям или редактированию, за исключением ситуаций, когда им было известно, или когда имеются разумные основания полагать, что им было известно о противоправном характере конкретного контента, или же за исключением случаев, когда интернет-посредники отказались подчиниться распоряжению независимого и уполномоченного суда, потребовавшего от них блокирования или удаления контента незаконного содержания при том, что у них имелись технические возможности для такового блокирования или удаления. Также на интернет-посредников не должно налагаться обязательство по проведению общего мониторинга контента в целях определения характера содержания контента третьих лиц, распространяемого через их сервисы или сети.
При определении меры адекватного реагирования на сторонний контент, размещенный с использованием хостинга интернет-посредников, государствам следует принимать во внимание динамику общественных обсуждений в мультимедийной среде, в том числе усиление и усугубление воздействия, которое такой контент может оказывать в силу своего широкого распространения и постоянного присутствия в онлайн-среде после того, как он был единожды размещен. Например, Комитет министров Совета Европы призвал к «градуированному и дифференцированному ответу в зависимости от того, какую роль играют медиа-услуги в процессах производства и распространения контента»178. Государства должны также принимать во внимание роли, обязанности, ответственность и возможности соответствующих акторов для борьбы с таким типом выражения мнения179.
Директива ЕС об электронной коммерции180 также предоставляет руководство в отношении освобождения от ответственности поставщиков услуг, действующих в качестве «исключительно проводника» для передачи информации, или поставщиков, предоставляющих услуги «кэширования» или «хостинга»181.
178 овет Европы, pекомендация CM/Rec(2011)7 Комитета министров государствам-членам «О новом С понятии медиа», 21 сентября 2011 г. 179 См., в целом, Совет Европы, pекомендация CM/Rec(2018)1 Комитета министров государствам-членам «О роли и ответственности интернет-посредников», 7 марта 2018 г. и pекомендация CM/Rec(2011)7 Комитета министров государствам-членам «О новом понятии медиа», 21 сентября 2011 г. 180 Директива 2000/31/EC Европейского парламента и Совета от 8 июня 2000 г. «О некоторых правовых аспектах информационных услуг на внутреннем рынке, в частности, об электронной коммерции» (Директива об электронной коммерции). 181 См. статьи 12–14 Директивы. Статья 15 также является релевантной; в соответствии с ней государствам-членам ЕС не разрешается налагать на провайдеров общую обязанность по «отслеживанию информации, которую они передают или хранят, ни общую обязанность по активному поиску фактов или обстоятельств, свидетельствующих о ведении незаконной деятельности».
82 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 37. Государствам следует требовать принятия и эффективного исполнения интернет-посредниками четко установленных и прозрачных политик и процедур, регулирующих удаление незаконного контента, распространяемого пользователями через их сервисы или сети. Эти процедуры должны соответствовать стандартам надлежащей правовой процедуры, включая соответствующий надзор и эффективные механизмы обжалования, и, в конечном итоге, подпадать под независимый судебный контроль и позволять средства правовой защиты. Для реагирования на случаи проявления насилия в онлайн- среде и с использованием средств информационно-коммуникационные технологии (ИКТ), в особенности, в отношении женщин и девочек, интернет-посредникам следует устанавливать легкодоступные, в том числе с языковой и технической точек зрения, механизмы подачи жалоб, удобные для пользователя и легко доступные.
Для борьбы с незаконным сторонним контентом, распространяемым с использованием услуг и сетей интернет-посредников, необходимы эффективные стратегии, пропорциональные нанесенному ущербу. Удаление такого контента интернет-посредниками может осуществляться только в соответствии с международными стандартами в области прав человека, поскольку может вести к приватизированному контролю за соблюдением законов и к приватизированной цензуре и оказывать отрицательное воздействие на свободу выражения мнения. От интернет-посредников надлежит требовать внедрения системы всех обязательных сдержек и противовесов, в том числе четких правил и эффективных процедур с надлежащими процедурными гарантиями, направленных на защиту права их пользователей на свободу выражения мнения. Государствам следует также поддерживать право на эффективные средства правовой защиты во всех случаях, когда имеет место нарушение права на свободу выражения мнения.
Крайне важно, чтобы государства и интернет-посредники понимали и в полной мере осознавали, что блокирование и фильтрование интернет- контента может вести к так называемой «коллатеральной цензуре», которая может приводить к удалению законного контента или лишению доступа к такому контенту, или блокированию законных услуг, которые актуальны для лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, и представляют для них интерес. Им следует избегать применения превентивных мер, которые могут вести к «лишению доступа к большим объемам информации» и, таким образом, значительно ограничивать права пользователей интернета и оказывать существенное побочное воздействие182.
182 Ahmet Yildirim против Турции, № 3111/10, п. 67, ЕСПЧ 2012 г.
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 83 Примечания по терминологии183 Возможности (аффордансы) Свойство технологии, которое показывает, как она может быть использована, или, другими словами, полезность технологии, которая очевидна ее пользователям.
Алгоритм Вычислительная процедура, состоящая из последовательности шагов, направленных на решение задачи.
Приложение Программа, часто сокращаемая до «app» при использовании на мобильных устройствах.
Бенефициарное владение Ситуация, когда (физическое или юридическое) лицо фактически владеет или получает выгоду от формы собственности, например, медиа-компании, несмотря на то, что юридически право собственности принадлежит другому лицу.
Гражданский журналист Тот, кто занимается журналистской деятельностью, но не в профессиональном качестве, а как частное лицо.
Подключенность Возможность подключиться или состояние подключенности к другим медиа, компьютерам и т.д.
Минимизация данных Принцип, по которому количество персональных данных для сбора или хранения не должно быть больше, чем это необходимо.
Защита данных в процессе проектирования/по умолчанию Принцип, по которому соображения конфиденциальности должны быть включены в процесс проектирования продукта, а параметры защиты конфиденциальности должны быть выбраны по умолчанию.
183 астоящие Примечания по терминологии предназначаются для широкого читателя в качестве Н руководства в отношении того, как ВКНМ применяет эти термины в данном конкретном документе. Они не являются юридическими определениями. Эти термины могут быть использованы ВКНМ в ином значении в других документах, в зависимости от контекста.
84 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху Дезинформация Ложная информация, которая была подготовлена умышленно, с целью введения других людей в заблуждение.
Суверенитет данных Принцип, согласно которому данные подлежат регулированию законами той юрисдикции, в которой они собраны.
Эхо-камера Закрытая система или (онлайн) пространство, в котором аналогичные взгляды усиливаются или подкрепляются путем повторения.
Электронная программа телепередач (ЭПТ) Приложение, которое позволяет пользователям получать доступ к постоянно обновляемым меню, которые предоставляют информацию о программах и графике вещания теле- и радиоканалов.
Информационный пузырь Ситуация, в которой отдельное лицо или группа лиц получает только (идеологически) однородный контент и изолировано(-а) от альтернативных и противоположных взглядов.
Четвертая власть Медиа или пресса, представляемые в качестве корректирующей четвертой власти по отношению к законодательной, исполнительной и судебной ветвям государственной власти.
Контроль за доступом Практика управления потоками информации и, таким образом, доступом к информации, особенно онлайн.
Гео-блокировка Ограничение доступа к интернет-контенту (сайтам, сервисам или приложениям) исходя из географического положения конечного пользователя.
ИКТ Информационно-коммуникационные технологии.
IP-адрес Адрес интернет-протокола.
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 85 IP-телевидение Телевидение по интернет-протоколу, которое осуществляет доставку телевизионного контента по IP-сетям и включает в себя возможность потоковой передачи такого контента.
Недостоверная информация Неверная или неточная информация, которая вводит в заблуждение.
Мультиплекс Электронная система, которая объединяет программный материал, связанные с ним данные и другие данные в цифровой форме и передает его для приема широкой публике.
Нормативно-правовое предписание об обязательном вещании (must-carry) Нормативно-правовое предписание, которое требует доступ к электронным коммуникационным сетям для определенных сторон; оно часто используется для продвижения определенных типов контента, таких как программы, представляющие общий интерес.
Нормативно-правовое предписание об обязательном предложении (must-offer) Нормативно-правовое предписание, которое обязывает определенные типы медиа-организаций предоставлять свои каналы сетевым операторам, которые желают включить их в свое вещание.
Сетевой нейтралитет Принцип, согласно которому интернет-провайдеры должны одинаково обращаться со всеми данными, которые проходят через их сети, без дискриминации относительно типа пользователя, контента, веб-сайта, приложения или услуги.
Персонализированный контент Контент, который подвергается модификации на основе личной информации о пользователе или в следствие реагирования на эту информацию.
Прогнозная аналитика Практика составления (статистических) прогнозов о будущих результатах и тенденциях, исходя из информации, полученной с помощью существующих наборов данных; эта практика, как правило, предусматривает использование статистики, интеллектуального анализа данных, машинного обучения и искусственного интеллекта.
86 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху Приватизированная цензура Цензура, которая осуществляется частными акторами (в том числе, по прямому или косвенному указанию или просьбе со стороны государственных органов власти).
Приватизированный контроль за соблюдением законов Контроль за исполнением законов со стороны частных акторов (в отличие от контроля со стороны государственных органов власти).
Профайлинг Отнесение физических лиц к определенным категориям, исходя из (статистических) умозаключений, основанных на их личных характеристиках или поведении.
Общественный институт контроля («сторожевой пес») Традиционно журналист, пресса или медиа, но в настоящее время также, например, другие организации гражданского общества, осуществляющие критическое наблюдение за деятельностью государственных органов власти и других влиятельных сил в обществе.
Ограничение цели Принцип, согласно которому персональные данные не могут быть подвергнуты обработке в целях, отличных от первоначальных целей, для которых эти данные были собраны.
Приемы ранжирования Вычислительные приёмы, используемые для определения порядка (или «очерёдности»), в котором(-ой) отобранный контент предлагается пользователям.
Рекомендательные приемы Вычислительные приемы, используемые для определения того, какой контент предлагается или рекомендуется пользователям.
Cоциальный сетевой сервис Онлайн-платформа или сервис, который даёт возможность пользователям создавать социальные сети с другими пользователями.
Ограничение сроков хранения Принцип, согласно которому персональные данные не должны храниться дольше, чем это необходимо.
Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху 87 Обязательства по универсальным услугам Обязательство по обеспечению того, что определенные услуги будут предоставляться всем конечным пользователям на данной территории, вне зависимости от географического положения, при определенном уровне качества и по доступной цене.
Общественный разоблачитель Человек, который разоблачает нарушения путем оповещения («подавая сигнал свистком») о противозаконных или безнравственных действиях, или бездействии внутри организации (обычно той, в которой он/а работает).
88 Таллиннские рекомендации по национальным меньшинствам и медиа в цифровую эпоху Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе работает по имя стабильности, процветания и демократии в 57 странах посредством ведения политического диалога об общих ценностях и практической работы, результатом чего являются устойчивые перемены к лучшему.
ОБСЄ ВКНМ Талліннські рекомендації Лютий 2019 р. Організація з безпеки і співробітництва в Європі працює в ім’я стабільності, процвітання і демократії у 57 державах через політичний діалог про спільні цінності та через практичну роботу, яка забезпечує тривалі зміни на краще.
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху та Пояснювальна записка Лютий 2019 р. Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху та Пояснювальна записка Лютий 2019 р. Опубліковано і поширено Верховним комісаром ОБСЄ у справах національних меншин.
У випадку будь-якої неоднозначності або невідповідності між текстом англійською мовою і перекладом на українську мову, оригінал англійською мовою має перевагу. Інформація, що міститься в цій брошурі, може вільно копіюватися; посилання на джерело вітається
ISBN 978-617-7627-29-5
© Верховний комісар ОБСЄ у справах національних меншин 2019 р.
Надруковано в Україні
Документ доступний також в електронному форматі за адресою: http://www.osce.org/hcnm/thematic-recommendations-and-guidelines
Для отримання додаткової інформації звертайтеся, будь ласка, за адресою і за номерами телефонів: Офіс Верховного комісара ОБСЄ у справах національних меншин Prinsessegracht 22 2514 AP Гаага Тел: +31 (0)70 312 5500 Факс: +31 (0)70 363 5910 Електронна пошта: hcnm@hcnm.org www.osce.org/HCNM Зміст
Вступ 5
Талліннські рекомендації 15
I. Створення сприятливого середовища для свободи вираження поглядів та свободи медіа 15
II. Медіа-середовище 17
III. Плюралізм і різноманітність 19
IV. Медіа, інформаційні технології і запобігання конфліктам 24
Пояснювальна записка до Талліннських рекомендацій 26
Примітка з термінології 78
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 3 4 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху Вступ
Рішенням, прийнятим у Гельсінкі в липні 1992 року, Організація з безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ) заснувала посаду Верховного комісара у справах національних меншин (ВКНМ) як інструмент для раннього запобігання конфліктам, пов’язаним з проблемами національних меншин. Протягом понад 25 років п’ять Верховних комісарів, які послідовно обіймали цей пост, у своїй роботі стикалися з необхідністю вирішення одних і тих же питань. Було опубліковано вісім тематичних Рекомендацій і Керівних принципів, у яких викладено інформацію та поради державам, що стикаються з такими проблемами. Ці документи, що об’єднують досвід з дослідження зазначених тем, є всебічними, деталізованими тематичними оглядами у своїй сфері. Вони також сприяють кращому розумінню того, як ці аспекти впливають на відносини між національними меншинами та іншими групами в суспільстві. Це, своєю чергою, дає Верховному комісару низку можливостей під час визначення найдоцільніших заходів для запобігання конфліктам, що стосуються національних меншин.
Перші три комплекси рекомендацій (Гаазькі рекомендації про права національних меншин на освіту, Ословські рекомендації про мовні права національних меншин і Лундські рекомендації про ефективну участь національних меншин у суспільно-політичному житті) передусім визначають стандарти щодо прав національних меншин у сферах освіти, мови та участі в суспільному житті. Наступні дві публікації (Рекомендації щодо використання мов меншин в телерадіомовленні та Рекомендації з питань поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві) зачіпають специфічні проблеми, з якими багато держав стикаються в процесі створення умов для доступу національних меншин до передач широкомовних засобів масової інформації на їхніх мовах і під час забезпечення ефективної поліцейської діяльності в багатонаціональному суспільстві. Больцанські/Боценські рекомендації про національні меншини в міждержавних відносинах містять роз’яснення щодо умов і обмежень, у межах яких держави можуть надавати підтримку меншинам, які проживають в інших країнах. Документ Люблянські рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств стосується посилення інтеграції та згуртованості етнічно неоднорідних, багатонаціональних суспільств. В опублікованих нещодавно Грацьких рекомендаціях щодо доступу до правосуддя і національних меншин фокус уваги зосереджений на забезпеченні рівного і ефективного доступу до правосуддя для всіх.
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 5 Пропоновані рекомендації належать до тематичного напряму роботи ВКНМ, що проводиться в дуже важливій галузі політики стосовно регулювання у сфері медіа та використання інформаційних технологій. Засоби масової інформації та інформаційні технології можуть відігравати винятково важливу роль у запобіганні або розпалюванні конфліктів, у які можуть бути втягнені або які можуть зачіпати національні меншини, що є питанням пріоритетної важливості для ВКНМ. Засоби масової інформації та інформаційні технології можуть також значною мірою сприяти врегулюванню конфліктів, порозумінню та зміцненню миру. Крім того, Рекомендації мають на меті уточнити права національних меншин у специфічній області (свобода вираження поглядів та медіа), а також їх релевантність для запобігання конфліктам. Рекомендації стосуються конкретних викликів, з якими стикаються держави-учасниці ОБСЄ, зокрема способу реалізації права на свободу вираження в багатонаціональних спільнотах, за допомогою створення та підтримки структур і процесів, спрямованих на ведення плюралістичних обговорень між та всередині спільнот більшості й спільнот меншин у цифрову епоху. Засоби масової інформації та, у більш загальному плані, комунікаційні технології, відіграють щодалі важливішу роль у циклах конфліктів; ними часто зловживають як інструментами для розпалювання конфліктів, але вони також можуть служити потужним засобом для підтримання діалогу та досягнення порозуміння.
Інформація та комунікація, а також технології, що застосовуються для їх обслуговування, можуть сприяти демократичним дискусіям, забезпечувати участь у громадських обговореннях, допомагати прояву соціальної активності та інтеграції різноманітних спільнот у широкому трактуванні Люблянських рекомендацій. Вони можуть мати важливі транснаціональні та міжнародні виміри. Право шукати, отримувати і поширювати інформацію та ідеї існує незалежно від державних кордонів, і критично важливо, щоб це право гарантувалося державами у відносинах між ними. Це право має бути гарантоване всім, у тому числі щодо доступу до засобів масової інформації, без дискримінації за ознаками етнічної, культурної, мовної або релігійної приналежності.1 Крім того, держави-учасниці взяли на себе зобов’язання надавати в розпорядження відомості, які дозволять електронним засобам масової інформації враховувати у своїх програмах потреби, продиктовані етнічною, культурною, мовною та релігійною ідентичностями національних меншин.2
1 ив. МПГПП, Стаття 2. Д 2 Див. Звіт експертної зустрічі НБСЄ з питань національних меншин, Женева, 1991 р. Див. також Больцанські/Боценські рекомендації щодо національних меншин у міждержавних відносинах (Больцанські рекомендації), Рекомендація 14; Рекомендації про використання мов меншин у телерадіомовленні, Рекомендація 13.
6 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху У цих Рекомендаціях розвиваються також ідеї Больцанських/Боценських рекомендацій, що стосуються національних меншин у міждержавних відносинах, оскільки міжнаціональні та міжнародні аспекти свободи вираження мають важливе значення для багатьох національних меншин, які бажають підтримувати ефективні культурні, мовні, політичні та інші зв’язки зі «спорідненими» державами або з сусідніми країнами.3 Крім того, виявилося, що активне залучення держав-членів до цих питань спричиняє виникнення непорозумінь, які часто вимагають втручання ВКНМ для підтримки зусиль, спрямованих на створення сприятливих умов для доступу меншин до медіа та комунікаційних платформ із сусідніх держав і встановлення, таким чином, балансу щодо інших законних цілей і завдань. Отже, цими Рекомендаціями визнаються компліментарні ролі засобів масової інформації в досягненні мети соціальної згуртованості в державах і в той же час гарантується, що права людини на свободу вираження та культурні права не обмежуються кордонами держав.
Плюралістичне демократичне суспільство вимагає наявності достатнього простору для взаємодії, обговорення і дебатів з питань, що важливі для населення і становлять суспільний інтерес. Такі простори повинні бути відкритими і доступними для всіх: усі члени суспільства, в тому числі представники національних меншин, повинні мати доступ до цих просторів без будь-якої дискримінації і брати дієву участь в обговореннях, які проводяться. Відкриті простори для обговорень дозволяють різним групам у суспільстві взаємодіяти одне з одним, досліджувати і розвивати власну ідентичність, висловлювати свої точки зору, а також обмінюватися інформацією та думками. Ці заходи можуть сприяти глибшому розумінню, зменшенню нетерпимості і взаємної недовіри в багатонаціональних спільнотах, посилюючи тим самим інтеграцію, згуртованість і стабільність у суспільстві. Вони також можуть бути вагомим захистом від соціальної напруженості та конфліктів.
Дискусійні простори для обговорень і дебатів повинні бути відкритими для всіх. Крім того, вони також мають бути плюралістичними, дозволяти проведення активних публічних обговорень і підходити для вираження широкого спектра думок і точок зору, зокрема і критичних щодо держави або будь-якого члена суспільства, незалежно від того, належить він/вона до більшості чи до меншини, а також таких, які можуть бути сприйняті як образливі окремими
3 « Цей термін використовується для опису тих держав, більшість населення яких розділяє етнічні чи культурні особливості з населенням меншини іншої держави. [...] До того ж, вживання поняття «споріднена держава» є спірним і не має загальноприйнятого наукового або правового визначення. Тому термін «споріднена держава» [...] наводиться лише обмежено». Див. Больцанські/Боценські рекомендації щодо національних меншин у міждержавних відносинах (Больцанські рекомендації), с. 3.
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 7 групами. Цей принцип закріплений в європейському та міжнародному законодавстві з прав людини, але про нього потрібно нагадувати, оскільки на практиці в запалі політичних дискусій його часто ігнорують. Здійснення права на свободу вираження регулюється, крім того, визначеними обов’язками і зобов’язаннями. Всі, хто бере участь у громадському обговоренні, – представник як більшості, так і меншини – повинен виконувати ці обов’язки та зобов’язання. Визначення «всі» стосується як фізичних, так і юридичних осіб, тобто громадян, а також медіа-організацій, інтернет-посередників, організацій громадянського суспільства і т. д. До таких обов’язків і зобов’язань зокрема належить уникнення в дискусії нічим не спровокованих образ і негативних стереотипів щодо окремих осіб, груп або спільнот.
Європейське та міжнародне право з прав людини також передбачає певні обмеження права на свободу слова, однак це право не може бути обмежене більше, ніж передбачено авторитетними міжнародними стандартами. Допустимі обмеження повинні бути встановлені законом, ставити перед собою одну із законних цілей, чітко виражених в європейському та міжнародному праві, бути необхідними та пропорційними задля реалізації поставленої мети. Європейським і міжнародним правом з прав людини визнається також обмежена кількість способів вираження, які держави повинні визнавати такими, що підлягають покаранню (за законом), зокрема: безпосереднє і публічне підбурювання до здійснення геноциду та будь-яке поширення ідей, заснованих на расовій перевазі або расовій ненависті, будь-яке підбурювання до расової дискримінації, а також будь-які акти насильства або підбурювання до таких актів, спрямованих проти будь-якої раси чи групи осіб з іншим кольором шкіри або іншого етнічного походження. Європейське та міжнародне право визнає також обмежену кількість форм вираження, котрі держави мають забороняти, зокрема: будь-яка пропаганда війни, національної, расової чи релігійної ненависті, що є підбурюванням до дискримінації, ворожнечі або насильства. Таким формам вираження немає місця в публічних дискусіях.
Однак простори для відкритого плюралістичного обговорення рідко виникають спонтанно. Їх треба підтримувати, розвивати і пильно охороняти. Держави можуть відігравати визначальну роль у створенні умов для таких просторів, насамперед забезпечуючи захист будь-кому, хто хоче взяти участь у громадських дебатах: журналістам, медіа-експертам, блогерам, громадським організаціям, науковцям та ін. Держави повинні також забезпечити учасникам публічних дебатів захист від погроз або насильства, зокрема вживаючи ефективних заходів проти гендерно зумовленого насильства або загрози такого насильства. Держави повинні забезпечувати такий захист навіть тоді, коли висловлюється критика стосовно держави, будь-якої суспільної групи
8 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху або окремого члена суспільства, а також якщо деякі члени суспільства можуть вважати висловлені ідеї образливими.
Друга визначальна роль, яку держави можуть відігравати в забезпеченні таких просторів, – вжиття заходів зі збереження сталості та життєздатності плюралістичних медіа, контент яких адекватно обслуговує всі суспільні групи, включаючи національні меншини. Під час реалізації таких заходів потрібно враховувати необхідність балансу між загальнонаціональними медіа і контентом з одного боку та засобами масової інформації і контентом, що відповідає специфічним культурним та мовним особливостям національних меншин.
Спрямованість цих Рекомендацій на засоби масової інформації пояснюється тією фундаментальною роллю, яку медіа відіграє у підтримці просторів для інклюзивних, плюралістичних громадських обговорень. Засоби масової інформації формують громадську думку про різноманітність і відмінності у суспільстві; виступають у ролі громадських наглядачів, контролюючи дії державних або недержавних суб’єктів, що можуть вести до збільшення розходжень або навіть до конфлікту; створюють спільні форуми і канали, які служать майданчиками для громадських обговорень; забезпечують різні групи, в тому числі й національні меншини, власними форумами і каналами, за допомогою яких вони можуть підтримувати, розвивати і передавати свою культуру і мову. Все частіше ці ролі виконують також інші учасники онлайн- комунікації, різною мірою та з використанням різних способів.
Ці Рекомендації засновані на підходах ВКНМ до ЗМІ і доповнюють їх. В 2003 році були випущені Рекомендації щодо використання мов меншин в телерадіомовленні, в яких був зроблений особливий акцент на використанні мови у телерадіомовленні. У теперішніх Рекомендаціях викладено всебічний погляд на засоби медіа та їх роль у суспільстві, особлива увага приділяється розвитку цифрових технологій, що почався в медіа-просторі з 2003 року і триває до цього часу. Також вони містять підходи до інтеграції суспільства, раніше викладені в Люблянських рекомендаціях, та описують роль, яку засоби медіа можуть відігравати у сприянні або перешкоджанні процесу інтеграції.
З настанням цифрової епохи стали доступними безліч нових інформаційних і комунікаційних технологій, а з ними з’явилася також і низка можливостей та викликів, пов’язаних зі свободою вираження поглядів. З розвитком мережі інтернет її структура все більше розширюється за рахунок участі користувачів, у цьому інформаційному середовищі все легше задовольнити потребу в самостійному мовленні на широку аудиторію, порівняно з традиційними
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 9 засобами масової інформації. Участь приватних осіб і організацій у публічних дебатах, їх самовираження стало легким і доступним, як ніколи раніше. Крім того, відбулося швидке поширення різних соціальних мереж (або соціальних медіа) і деякі з них міцно утвердилися як традиційні засоби комунікації та джерела інформації для величезної кількості людей.
Зростаюча залежність суспільства від цифрових технологій спричиняє глибокі зміни в медіа-середовищі. Якщо раніше провідну роль в галузі виконували медіа-інституції та офіційні мовники, що займалися як виробництвом, так і поширенням контенту, призначеного для трансляції на широку аудиторію, то сьогодні значна кількість інформаційного наповнення створюється фізичними особами і поширюється через соціальні мережі. Динаміка поширення мережевого контенту веде до зменшення кола спільних уявлень, в минулому традиційно представлених в телерадіомовленні та друкованих виданнях. Техніки пошуку, ранжирування і рекомендацій, які використовуються операторами соціальних медіа, можуть посилювати персоналізацію дій і досвіду комунікації та інформування, що, в свою чергу, може впливати на рівні взаємодії під час міжособистісних і міжгрупових комунікацій і обговорень, що проводяться онлайн. У широкому розумінні виникає певна напруга між збільшеними можливостями для пошуку, отримання, поширення та обговорення інформації з одного боку і технологічно-орієнтованими тенденціями до інформаційної ізоляції та соціальної фрагментації – з іншого боку. Ці складності й протиріччя формулюють нові виклики для законотворців і політиків.
Дані Рекомендації складаються з чотирьох частин, присвячених таким питанням: свобода вираження поглядів та засоби масової інформації; (еволюціонуюче) медіа-середовище; плюралізм і різноманітність та медіа, інформаційні технології і запобігання конфліктам. Ці тематичні напрямки взаємопов’язані. У першій частині визначаються принципи і права, що створюють і формують сприятливе середовище для свободи вираження поглядів і ЗМІ. У другій частині розглядається розвиток медіа-середовища і дедалі зростаючі суспільні тенденції до використання цифрової інформації та комунікаційних технологій, зокрема інтернету. У третій частині фокус уваги зосереджений на розгляді довгострокових наслідків цих змін, їхнього впливу на плюралізм і різноманітність у суспільстві та засобах масової інформації. Головною темою заключної, четвертої частини є запобігання конфліктам, що розуміється як ключовий елемент концепції комплексної безпеки, відповідно до трактування ОБСЄ.
10 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху Поняття комплексної безпеки в трактуванні ОБСЄ охоплює три різних, але взаємопов’язаних аспекти: військово-політичний, економічно-екологічний і людський виміри. Поняття комплексної безпеки об’єднує різні рівні безпеки: колективна безпека на міжнародному та регіональному рівнях; національна безпека; індивідуальна безпека представників спільнот більшості й меншості. Все частіше поняття безпека містить також інформаційну безпеку та кібербезпеку. ОБСЄ визнає, що гендерна рівність сприяє комплексній безпеці й прагне до врахування гендерних аспектів у всіх її вимірах.4
Рекомендації мають чітку структуру, однак наскрізною є тема запобігання конфліктам у зв’язку з центральною ідеєю про те, що медіа та інформаційні технології мають бути інструментами, які сприяють свободі вираження поглядів, і забезпечують можливість участі в громадських обговореннях для всіх груп суспільства. Основна цінність вкладу ЗМІ полягає в підвищенні інтенсивності міжгрупових обговорень і поглибленні порозуміння, а також у зниженні рівня напруженості та запобіганні конфліктам і безпосередньо пов’язана з питаннями безпеки.
Хоча ці Рекомендації адресовані насамперед державам-учасницям ОБСЄ, їх успішне просування і реалізація будуть залежати від конструктивної взаємодії та співпраці органів державної влади і управління з широким колом учасників і зацікавлених сторін на міжнародному, національному та регіональному рівнях, включаючи міжурядові організації (спеціалізовані органи міжурядових організацій), представників груп національних меншин, незалежні національні органи медіа-регуляції та ЗМІ, інтернет-посередників, громадянське суспільство і представників наукових кіл.
Державам-учасницям ОБСЄ пропонується прийняти цей комплекс рекомендацій у дусі загального контексту співпраці ОБСЄ, з належним визнанням специфічних мандатів інститутів ОБСЄ, зокрема ВКНМ, Бюро з демократичних інститутів і прав людини (БДІПЛ) та Представника з питань свободи засобів масової інформації (ПСЗМІ), як основних інструментів для запобігання конфліктам, забезпечення дотримання прав людини і посилення толерантності у відносинах між етнічними групами. Країни-учасниці ОБСЄ також заохочуються до конструктивної співпраці одна з одною у питаннях, що розглядаються в цих Рекомендаціях.
4 План дій ОБСЄ щодо підтримки гендерної рівності на 2004 рік.
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 11 Термін «національна меншина», що використовується у цих Рекомендаціях, застосовується до широкого кола осіб, які належать до національних меншин, зокрема представників етнічних, релігійних, мовних і культурних спільнот, незалежно від того, чи визнані ці групи на рівні держав, у яких вони проживають, і незалежно від найменування, яке вживається стосовно них або на яке вони претендують. Окрім того, терміни «національна меншина» або «меншина» часто використовуються як скорочення для «осіб, що належать до національних меншин». Це не означає, що всі принципи, права меншин і опції політичного регулювання застосовуються однаково до кожної ситуації. Хоча очевидно, що стандарти основних прав людини застосовуються до всіх однаково, політики мають бути певною мірою адаптовані до викликів і потреб різних меншин у різних обставинах для гарантування ефективної реалізації цих прав у практичному застосуванні. Зміст політик, що регулюють діяльність засобів масової інформації, може залежати від таких чинників, як кількісний склад національної меншини, її географічна концентрація і місце розташування, факт наявності або відсутності власної мови, ступінь інтеграції, наявність або відсутність міцних зв’язків з іншими країнами, специфічні соціальні, економічні й культурні потреби конкретної меншини, а також інші обставини. Окрім того, різні засоби масової інформації мають різні цілі, різні функціональні можливості, відрізняються за охопленням аудиторії та впливовістю. Люди використовують різні засоби масової інформації для досягнення різних цілей різними способами. Той факт, що багато людей мають множинну ідентичність, яка може проявлятися у різний спосіб, різний час і в різному контексті, також потрібно взяти до уваги під час розроблення державної політики, що регулює діяльність медіа в епоху цифрових технологій.
В останні роки, з виникненням і розвитком мережі інтернет як переважаючого комунікаційного середовища, суспільство зробило помітний поворот до використання цифрових технологій для доступу до інформації та комунікації. Щоб описати масове поширення цифрових технологій і водночас охопити вплив цього явища на суспільство, на перший план вийшли такі терміни, як «цифрова ера» та «інформаційне суспільство».
Водночас важливо розуміти, що так звана цифрова епоха не є виключно цифровою. У правильному розумінні цей термін позначає центральну роль цифрового виміру, але не передбачає, що цей вимір є всеосяжним. Найімовірніше, нинішня епоха характеризується співіснуванням різних типів засобів масової інформації в середовищі, що постійно еволюціонує. Традиційні засоби масової інформації, як і раніше, відіграють важливу роль у повсякденному житті, а також у законотворчості й політиці. Проте їх обов’язково потрібно розглядати спільно з цифровим середовищем
12 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху і з урахуванням їхнього взаємозв’язку з цифровими медіа. Цей зв’язок має характер доповнення і продовження, але також і зміщення, адаптації та, можливо, навіть розриву. Ці Рекомендації засновані на конкретних положеннях в сучасних і перспективних міжнародних та європейських інтерпретаціях понять прав людини, засобів масової інформації та комунікацій у законодавстві та стандартах політик. Деякі з інструментів є юридично обов’язковими для всіх або для деяких держав-учасниць ОБСЄ, тоді як іншим притаманний політичний характер, а це означає, що вони, передусім, мають цінність як позитивний приклад, орієнтир або надихаючий зразок. Загальний перелік міжнародних стандартів, що міститься в Пояснювальній записці, є репрезентативним, але не вичерпним. Рекомендації не тільки розроблені з дотриманням цих стандартів, але і спираються на них для відображення швидкого розвитку технологій. Технологічні досягнення часто вимагають свіжого погляду і розуміння того, як найкращим чином застосувати відомі принципи свободи вираження щодо мінливих технологічних і соціальних контекстів у різноманітних суспільствах.
Зважаючи на стрімкі темпи розвитку, властиві сучасній цифровій епосі, зверніть, будь ласка, увагу на те, що ми доклали зусиль, щоб внести всі останні законодавчі рішення і розробки стосовно цієї області. Офіційна дата завершення процесу написання – 17 грудня 2018 року. Будь-які зміни, що з’явилися після цієї дати, не будуть відображені в тексті.
На цьому етапі потрібно також зазначити, що тоді як у розробленні Талліннських рекомендацій, безсумнівно, брала участь багатопрофільна розширена група експертів-фахівців, пропоновані рекомендації засновані на конкретному специфічному досвіді ВКНМ і не відображають поглядів якогось одного експерта. Навіть більше, Офіс Верховного комісара у справах національних меншин вдячний декільком членам ВКНМ, колишнім і діючим, а також багатьом незалежним зовнішнім експертам і практикуючим фахівцям за це останнє доповнення до поточної серії тематичних Рекомендацій. Тарлак Мак Гонагл, зокрема, заслуговує на подяку за його винятковий внесок у роботу зі складання, систематизації та розроблення системи перехресних посилань з різних напрямків дослідження, між текстами 37 наявних Рекомендацій. Особливу подяку хотілося б висловити Генріку Вілладсену, Ірині Власюк і Майклу Ангерманну за здійснення нагляду за процесом розроблення та редагування версій документа від початку до кінця. Окрім того, остаточна версія тексту була вдосконалена за рахунок критичного вкладу міжнародних експертів у процесі редагування. Також, за готовність працювати разом із нами над цим комплексом Рекомендацій і ділитися своїми думками та досвідом я хочу висловити подяку таким експертам: Саллі Бротон-Мікові,
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 13 Борису Цілевічу, Вінсенту де Граафу, П’єру Франсуа Докуару, Дженніфер Джексон-Прис, Тове Маллой, Тобі Менделу, Тому Морінгу, Дмитру Нурумову, Федеріке Прині, Євгенії Сіапера і Марку Томпсону.
Безумовно, ми не можемо не згадати чудову інституційну співпрацю з Представником ОБСЄ з питань свободи засобів масової інформації (ПСЗМІ) і Відділом Секретаріату ОБСЄ з гендерних питань. В цьому плані я особливо вдячний Амарсанее Дарісуран (Відділ Секретаріату ОБСЄ з гендерних питань) і Андрію Ріхтеру (ПСЗМІ): крім сприяння появі нових аспектів у Рекомендаціях, плідна співпраця стала ще одним доказом переваг партнерства і додаткової цінності довгострокових відносин між нашими установами.
Я впевнений, що Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху стануть важливим і своєчасним орієнтиром для всіх 57 держав-учасниць ОБСЄ у цій динамічній області, що постійно змінюється. Тому я закликаю всі уряди і парламенти в усьому регіоні ОБСЄ активно використовувати ці Рекомендації на щоденній основі як керівні принципи для всіх політик щодо засобів масової інформації, які можуть впливати на меншини і на різноманітні спільноти.
Ламберто Заньєр Верховний комісар ОБСЄ у справах національних меншин м.Гаага, 13 лютого 2019 р.
14 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху та Пояснювальна записка I. Створення сприятливого середовища для свободи вираження поглядів та свободи медіа
1. Держави повинні вжити всіх необхідних заходів для забезпечення всім, зокрема особам, які належать до національних меншин, можливості на практиці ефективно здійснювати своє право на свободу вираження поглядів в цифрову епоху. Це охоплює право шукати, отримувати та поширювати інформацію, незалежно від кордонів, мовами і через засоби масової інформації за власним вибором.
2. Держави повинні вжити всіх необхідних заходів для виконання своїх позитивних зобов’язань щодо створення сприятливого середовища для стійких, плюралістичних громадських обговорень, у яких можуть брати ефективну участь і безбоязно висловлювати свої думки, ідеї та ідентичність усі люди, зокрема і представники національних меншин.
3. Держави повинні створювати і впроваджувати ефективні системи правового та практичного захисту, щоб забезпечувати безпеку для всіх бажаючих взяти участь у публічних обговореннях. Це вимагає ефективного застосування законодавства про кримінальну відповідальність за погрози і насильство стосовно журналістів та інших представників медіа, а також кримінального переслідування осіб, винних у таких зловживаннях. Системи захисту повинні бути в повній мірі доступними для осіб, що належать до національних меншин; ці системи мають бути гнучкими і швидко реагувати на потреби національних меншин, зокрема на їхні гендерно-специфічні потреби. Такі системи можуть містити, в разі необхідності, спеціалізовані механізми захисту.
4. Держава і/або державні посадові особи не повинні перешкоджати діяльності журналістів, або загрожувати журналістам та іншим представникам медіа, або допускати щодо них прояви ненависті чи дискримінації на підставі їхньої належності до національної меншини або за висвітлення ними питань, пов’язаних із національними меншинами. Також вони не повинні
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 15 брати під сумнів доброчесність журналістів або інших представників медіа, роблячи щодо них свідомо неправдиві звинувачення і тим самим ставлячи під загрозу їхню безпеку. Вони повинні, крім того, публічно і недвозначно засуджувати всі загрози і насильство стосовно журналістів та інших представників медіа, незалежно від джерела цих загроз і актів насильства.
5. Держави повинні вжити всіх необхідних нормативно-регулюючих та інших заходів, щоб на рівні законів, політик та практик забезпечити захист головних умов сприятливого середовища для свободи вираження поглядів, діяльності засобів масової інформації та проведення публічних обговорень. У список цих головних умов входить політична і нормативна база для забезпечення рівності та недискримінації; система захисту національних меншин та їхніх прав; ефективно діючий режим свободи інформації; плюралізм в умовах динамічного медіа-середовища; культура незалежності в медіа, зокрема щодо національних регулюючих органів і функціонування суспільних, комерційних, місцевих та інших медіа.
6. Якщо це ще не зроблено, державам пропонується розробити, прийняти і впровадити чітку політику, спрямовану на забезпечення ефективної реалізації права на вираження в епоху цифрових технологій для всіх осіб, жінок і чоловіків, що належать до національних меншин. У процесі розроблення такої політики має передбачатися ефективна участь широкого кола зацікавлених сторін: представників національних меншин, незалежних національних медіа-регуляторів, засобів масової інформації, інтернет-посередників, громадянського суспільства (зокрема жіночих організацій) та академічних кіл. Держави повинні забезпечити рівну участь жінок і чоловіків у цих процесах.
16 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху II. Медіа-середовище
7. Держави повинні розробити і впровадити низку заходів для забезпечення того, щоб особи, які належать до національних меншин, могли повною мірою користуватися всіма перевагами безпрецедентних можливостей для пошуку, отримання і поширення інформації та ідей різного роду у сучасному медіа-середовищі, незалежно від державних кордонів. Велика кількість інформації та медіа не означає, однак, применшення державних зобов’язань щодо: – забезпечення ефективного доступу особам, які належать до національних меншин, до засобів вираження та інформаційних ресурсів; – підтримки і/або сприяння виробництву контенту національними меншинами та для національних меншин, зокрема їхніми мовами, а також поширення цього контенту через різні медіа-платформи.
8. Держави повинні забезпечити, щоб універсальні зобов’язання, що регулюють діяльність у сфері комунікацій, були повною мірою застосовні на практиці, зокрема і для національних меншин та інших спільнот, що мешкають у сільській місцевості та в географічно ізольованих зонах або іншим чином маргіналізованих. Такі зобов’язання містять надання послуг електронних комунікацій певної якості за доступною ціною, а також стабільне і надійне підключення до мережі зв’язку загального користування через (мобільний) телефонний зв’язок та інтернет.
9. Держави повинні забезпечити, щоб усі люди, будь-якого віку і статі, представники всіх верств суспільства, могли розвивати вміння і навички, які дозволять їм здійснювати доступ, розуміти, критично аналізувати, оцінювати, використовувати і створювати медійний контент, зокрема онлайн-медіа та цифровий контент. Для досягнення цієї мети держава має вжити ефективних заходів, спрямованих на заохочення медійної та інформаційної грамотності, зокрема мовами національних меншин.
10. Держави повинні вжити необхідних і дієвих заходів для заохочення або, за потреби, для вимоги від інтернет-посередників, у межах своєї юрисдикції, дотримання політики з прав людини в їхній діяльності та брати до уваги будь-які конкретні наслідки для прав національних меншин, у тому числі й виключення будь-яких форм онлайн-насильства щодо жінок. Всі подібні заходи, вжиті як державами, так і інтернет-посередниками, які можуть також охоплювати й механізми саморегулювання або спільного регулювання, повинні повністю відповідати чинному тлумаченню міжнародного та європейського права в галузі прав людини, включно з
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 17 правом на недискримінацію, недоторканність приватного життя і захист даних, а також правом отримувати відомості про зміни в нормативних актах і технологіях.
11. Інтернет-посередникам має бути дозволено та інтернет-посередників потрібно заохочувати пропонувати свої послуги мовами національних меншин. Також слід спонукати їх до розроблення та реалізації стратегічних планів і конкретних заходів щодо підвищення поширеності, доступності, популярності й легкості знаходження інформаційного наповнення, виробленого національними меншинами, включно з контентом мовою національних меншин у мережі інтернет. Посередників, які використовують системи пошуку, що діють на основі алгоритмів, або системи пошуку, що діють на основі рекомендацій, потрібно заохочувати до забезпечення більшої прозорості щодо того, як саме працюють ці системи і яким чином вони впливають на контент представників меншин. Також вони повинні забезпечити підвищені рівні індивідуальної автономності використовуваних персональних даних і опцій, включаючи також і ті, що можуть вести до їх ідентифікації (або, навпаки, не вести до їх ідентифікації) як осіб, що належать до національних меншин.
18 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху ІІІ. Плюралізм і різноманітність
12. Державам пропонується вжити низку заходів, спрямованих на підтримку медіа-ініціатив, що сприяють міжкультурному діалогу, пропонуючи контент, програми та послуги для всього суспільства і таким чином підтримуючи спільні точки відліку. Держави повинні підтримувати виробництво національними меншинами контенту та його широке розповсюдження на різноманітних інформаційних платформах. Будь-які заходи, вжиті для забезпечення такої підтримки, не повинні жодним чином зачіпати редакційну та операційну незалежність засобів масової інформації.
13. Держави можуть використовувати регулюючі та інші заходи для сприяння використанню окремих мов у засобах масової інформації, в тому числі державної/офіційної мови(мов) або інших мов, наприклад для зміцнення соціальної згуртованості та інтеграції або для забезпечення спільної мови комунікації, за умови, що такі цілі є легітимними і чітко окресленими, і регулювання пропорційне зазначеній меті. Держави можуть подібним чином сприяти підтримці мов національних меншин як одного з основних елементів їх національної ідентичності. Будь-які заходи, спрямовані на заохочення використання конкретних мов у засобах масової інформації, повинні бути орієнтовані на дотримання балансу та забезпечення раціонального і справедливого задоволення потреб та інтересів різних мовних груп, представлених у суспільстві.
14. Мовні квоти для суспільного (цифрового) мовлення допустимі в разі, якщо вони відповідають вимогам міжнародного та європейського права у галузі прав людини та медіа-права, зокрема в тому, що стосується пропорційності у виконанні поставлених перед ними завдань. Більш того, вони не повинні бути націлені на обмеження, і результатом їхніх дій не повинно бути невиправдане обмеження використання інших мов, особливо мов національних меншин. Введення жорстких мовних квот для приватних телерадіомовників може вступати в протиріччя з принципами свободи вираження поглядів, і такого введення жорстких обмежень слід уникати за допомогою застосування інших підходів до підтримки спільного комунікаційного простору. Ці гарантії для забезпечення плюралізму та різноманітності мають застосовуватись відносно і будь-яких мовних квот щодо музичних передач і кінофільмів. Мовні квоти не повинні застосовуватися до реклами.
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 19 15. Держави можуть вимагати від суспільних ЗМІ та заохочувати телерадіомовні засоби масової інформації вживати розумних заходів для здійснення перекладу медіа-контенту та передач, випущених державною/офіційною мовою (мовами) на мови національних меншин та навпаки – з метою посилення мовної доступності обох типів контенту в суспільстві, і тим самим сприяти розвитку міжкультурного діалогу. Будь-які подібні вимоги до державних засобів масової інформації повинні бути чітко викладені в законодавстві та бути пропорційними поставленій меті. Аудіовізуальні передачі мовами національних меншин, що входять до мережі мовлення, у жодному разі не потрібно піддавати надмірним вимогам до застосування субтитрів, пост-синхронізації або будь-яким іншим формам перекладу, які не є необхідними.
16. Оголошення загальносуспільного значення повинні перекладатись на мови національних меншин, у міру потреби, і поширюватися на справедливій і недискримінаційній основі через різні медіа, в тому числі через медіа національних меншин.
17. Держави повинні вжити ефективних заходів для гарантування плюралізму в умовах медіа-середовища, що змінюється, і для забезпечення того, щоб особи, які належать до національних меншин, могли мати доступ до широкого ряду засобів масової інформації, які поширюють контент, відповідний їхнім потребам та інтересам, у тому числі і їхніми власними мовами. Комплекс заходів може містити заходи, спрямовані на просування такого контенту, забезпечення його візуальної доступності та полегшення пошуку.
18. Державам необхідно вжити ефективних заходів, у тому числі регуляторних, спрямованих на запобігання концентрації права власності і контролю над засобами масової інформації, які ставлять під загрозу медіа-плюралізм і доступність медіа-послуг для національних меншин, включно з використанням мов національних меншин.
19. Державам необхідно впровадити законодавство і/або внести поправки до чинного законодавства, для того щоб гарантувати незалежність і сталість функціонування суспільних медіа та забезпечити їм можливість виконання своїх зобов’язань з інформаційного обслуговування всіх верств суспільства, зокрема національних меншин, через виготовлення різних програм і надання послуг високої якості з використанням цілої низки різних інформаційних платформ. Таке законодавство повинно передбачати або принаймні сприяти ефективній участі національних меншин у
20 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху діяльності суспільних засобів масової інформації на різних рівнях, таких як виробництво контенту, прийняття рішень у сфері редакційної політики і діяльності з контролю та нагляду.
20. Державам рекомендується впровадити законодавство і/або внести поправки до чинного законодавства для визнання окремого статусу локальних неприбуткових медіа, які можуть бути впроваджені або іншим чином служити місцевим громадам, включно з спільнотами національних меншин. Таке законодавство повинно гарантувати незалежність локальних медіа і дозволяти їм виконувати свої завдання з надання членам громад, на службі яких вони перебувають, зокрема і представникам національних меншин, можливостей, включаючи освітні можливості, які дозволили б їм виробляти власний медіа-контент, значною мірою брати участь у роботі та керувати власними засобами масової інформації.
21. Держави можуть вивчати потенціал комерційних засобів масової інформації щодо надання різноманітного контенту, зокрема контенту для національних меншин та мовами національних меншин, а також розробити відповідні заходи для підтримки виробництва такого контенту.
22. Держави повинні вжити спеціальних законодавчих та інших заходів, які спрямовані на полегшення незалежного і сталого функціонування цілої низки медіа на регіональному та місцевому рівнях, у тому числі в географічних зонах, де проживають національні меншини і/або в зонах, де населення розмовляє мовами національних меншин.
23. Держави не повинні перешкоджати або обмежувати можливості осіб, які належать до національних меншин, у доступі до медіа, що функціонують в інших країнах, які служать інтересам національних меншин. Можливість отримання доступу до таких засобів масової інформації не зменшує зобов’язань держав зі сприяння розвитку і ефективному функціонуванню засобів масової інформації, які служать інтересам національних меншин, що діють у межах юрисдикції цих держав. Більше того, держави повинні прагнути до того, щоб запобігти або принаймні пом’якшити негативні побічні ефекти, яких зазнають національні меншини внаслідок дії договорів про дотримання авторських прав, що призводить до блокування трансляції інформаційного наповнення засобів масової інформації у деяких географічних зонах.
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 21 24. Незалежні національні органи медіа-регулювання повинні розробити механізми, що дозволяють жінкам і чоловікам, які належать до національних меншин, ефективно брати участь у всіх галузях їх діяльності, дотичних до таких груп. Державам рекомендується розглянути питання щодо впровадження або зміцнення, якщо це можливо, структурованого представництва осіб, які належать до національних меншин, у незалежних національних органах медіа-регулювання. Для дотримання гендерного балансу в цих органах регулювання повинні бути упроваджені відповідні механізми.
25. Схеми ліцензування для (цифрового) телемовлення і радіомовлення мають бути засновані на визначених заздалегідь публічно доступних, зрозумілих, прозорих і справедливих критеріях. Держави повинні належним чином включати мовників національних меншин, зокрема загальні та спільні канали і/або канали чи програми мовами національних меншин, відповідно до зазначених критеріїв. Схеми ліцензування мають бути організовані з дотриманням принципу справедливості і недискримінації призначеними незалежними органами регулювання, які дотримуються чітких процедур, що підтримуються затвердженими механізмами оскарження рішень.
26. Держави повинні вивчати, використовувати і розвивати потенціал схем ліцензування для (цифрового) телерадіомовлення з метою підтримки медіа меншин, у тому числі тих, які ведуть трансляції мовами національних меншин, для кожного типу мовників радіо і телебачення. Такі заходи можуть містити особливий статус для медіа «меншин» або «громад», які відповідають певним специфічним критеріям; такий статус може давати їм право, за потреби, наприклад, на знижені ліцензійні платежі або менш обтяжливі технічні вимоги, податкові зобов’язання або спрощені нормативні вимоги до надання звітності.
27. Держави повинні вимагати, щоб незалежні компетентні органи, відповідальні за впровадження процесів ліцензування, надавали інформацію і рекомендації про можливості й вимоги, що висуваються до медіа національних меншин у межах існуючих схем ліцензування. Інформацію і рекомендації потрібно надавати державною/офіційною мовою (мовами) і мовами національних меншин, також їх потрібно належним чином оприлюднювати.
28. Мережевим операторам, зокрема операторам кабельного телебачення, IPTV і супутникового телебачення, а також операторам мультиплексів потрібно надавати можливість і заохочувати включати до сітки
22 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху мовлення канали національних меншин, зокрема і з трансляцією мовами національних меншин, до складу своїх (основних) пакетів. Держави можуть розглянути питання про використання обґрунтованих регулюючих обов’язкових приписів для забезпечення того, щоб суспільні мовники або канали національних меншин були включені до (основних) пакетів кабельної мережі або операторів цифрових мультиплексів.
29. Під час ліцензування послуг з використанням багатоканальних ефірних телемереж і програм електронного мовлення держави повинні забезпечити законодавчу базу для належного розміщення медіа-каналів національних меншин, зокрема таких, що ведуть трансляцію мовами національних меншин.
30. Держави повинні стимулювати виробництво, розповсюдження, підтримку інформаційного контенту, який стосується національних меншин, та контенту мовами національних меншин, особливо онлайн. Програми з підтримки засобів масової інформації повинні включати належні заходи для адекватного задоволення вимог та інтересів осіб, які належать до національних меншин. З цією метою програми підтримки матеріалів, які мають загальнонаціональний інтерес, плюралістичні за контентом, або створені незалежними медіа, можуть окремо наголосити на потребі інформаційного наповнення, яке відповідає вимогам та інтересам національних меншин, в тому числі їхніми мовами та онлайн. Для реалізації цієї мети може використовуватись частина доступних в рамках цих програм коштів. Також рекомендується створення цільових програм фінансування.
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 23 IV. Медіа, інформаційні технології і запобігання конфліктам
31. Держави і державні чи громадські організації повинні утримуватися від поширення, підтримки або схвалення будь-яким способом дезінформації, пропаганди чи провокаційних виступів, спрямованих або таких, що можуть бути спрямовані на підрив дружніх відносин між державами і/або суверенітету інших держав; перешкоджання інтеграції в інших державах і/або формування ворожості щодо окремих груп, зокрема національних меншин. Інтернет-посередники повинні дотримуватися принципів прав людини, поваги до прав людини онлайн, добровільно прийняти і застосовувати всі міжнародні інструменти для захисту прав людини і прав жінок у цифровому середовищі.
32. Держави можуть обмежувати або забороняти свободу вираження поглядів тільки у строгій відповідності до міжнародного або європейського права в галузі прав людини. Це означає, що будь-яке обмеження свободи вираження поглядів повинно бути встановлено законом, бути необхідним і співмірним заходом для досягнення заявленої легітимної цілі. Будь-яка заборона свободи вираження, що міститься у національному законодавстві, має співвідноситись та відповідати конкретним положеннями міжнародного права. Держави повинні утримуватись від використання туманних або узагальнюючих термінів для опису типів вираження поглядів, що використовується як підстава для регулювання, обмеження або заборони контенту.
33. Образливі або шкідливі види вираження, які не характеризуються значним ступенем тяжкості або інтенсивності тією мірою, що передбачає обмеження або заборону в законному порядку, відповідно до положень міжнародного права, вимагають альтернативних реакцій, таких як контр-висловлювання, міжкультурний діалог, зокрема через засоби масової інформації та через соціальні мережі; а також освітня та просвітницька діяльність. Інтернет-посередники повинні докладати зусиль для викорінення гендерно зумовленого насильства в онлайн- сфері та виділяти ресурси для інформаційно-просвітницьких кампаній із запобігання проявам насильства стосовно жінок і дівчат з використанням ІКТ. Держави повинні підтримувати такі ініціативи та заохочувати засоби масової інформації, без шкоди для їх редакційної незалежності, а також заохочувати постачальників інтернет-послуг до такої діяльності.
24 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 34. Держави повинні заохочувати медіа та інтернет-провайдерів до розвитку міжгрупового діалогу і порозуміння, відповідно до їхніх ролей, функцій і можливостей, особливо в контексті запобігання потенційним конфліктам і врегулювання існуючих конфліктів. Засоби масової інформації та інтернет- посередники, здійснюючи своє право на свободу вираження, керуються певними зобов’язаннями і відповідальністю.
35. Держави не повинні блокувати сигнали мовлення і веб-сайти, онлайн- сервіси (включаючи соціальні мережі), додатки або IP-адреси як у межах, так і поза межами своєї юрисдикції, за винятком випадків, які підпадають під дію положень міжнародного права в галузі прав людини та відповідно до розпорядження незалежної судової інстанції чи іншого незалежного, неупередженого і авторитетного органу.
36. Інтернет-посередники не повинні нести відповідальність за контент, розміщений третіми особами, розповсюджений через їх служби або мережі, в разі, якщо він не піддавався змінам або редагуванню, за винятком випадків, коли вони були обізнані, або є розумні підстави вважати, що вони були обізнані про протиправний характер конкретного контенту, або ж за винятком випадків, коли інтернет-посередники відмовилися підкоритися розпорядженням незалежної і авторитетної судової інстанції, яка вимагала від них блокування або видалення контенту незаконного змісту, тоді як вони мали технічні можливості для такого блокування або видалення. Також на інтернет-посередників не повинно накладатися зобов’язання з проведення загального моніторингу інформаційного наповнення з метою визначення характеру вмісту контенту, розміщеного третіми особами, розповсюджуваного з використанням послуг або мереж інтернет- посередників.
37. Держави повинні вимагати, щоб інтернет-посередники розробили і ефективно виконували чітко встановлені прозорі політики і процедури, що регулюють видалення незаконного контенту, який розповсюджується користувачами через сервіси або мережі цих інтернет-посередників. Ці процедури обов’язково повинні бути регламентовані, включаючи адекватний належний нагляд і ефективні механізми оскарження, й у кінцевому підсумку підлягати незалежному судовому розгляду і правовому захисту. Для випадків проявів насильства в інтернет-середовищі з використанням засобів ІКТ, особливо стосовно жінок та дівчат, інтернет- посередники повинні створити легкодоступні, зокрема з лінгвістичної і технічної точки зору, механізми подачі скарг, які легко використовувати й легко знайти на веб-сторінці.
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 25 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху та Пояснювальна записка I. Створення сприятливих умов для свободи вираження поглядів та свободи медіа
1. Держави повинні вжити всіх необхідних заходів для забезпечення всім, зокрема особам, які належать до національних меншин, можливості на практиці ефективно здійснювати своє право на свободу вираження поглядів в цифрову епоху. Це охоплює право шукати, отримувати та поширювати інформацію, незалежно від кордонів, мовами за власним вибором і через засоби масової інформації за власним вибором.
Право на свободу вираження поглядів включає свободу дотримуватися своїх поглядів, право шукати, отримувати і поширювати інформацію та ідеї будь-якого роду, з використанням будь-яких медіа і незалежно від державних кордонів. Це об’єднане спільне право міцно закріплено у статті 19 Загальної декларації прав людини (ЗДПЛ), статті 19 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права (МПГПП), статті 10 Конвенції про захист прав людини і основних свобод (КЗПЛОС) і статті 11 Хартії Європейського Союзу про основні права (Хартія ЄС про основні права). Ці інструменти доповнені іншими юридично та політично зобов’язуючими стандартами і є невід’ємною частиною міжнародної системи захисту та підтримки прав людини.
Комітет ООН з прав людини підтвердив, що «свобода думок і свобода вираження є необхідними умовами для повноцінного розвитку людини» і що вони «є наріжним каменем будь-якого вільного і демократичного суспільства».5 Європейський суд з прав людини незмінно підкреслює важливість свободи вираження у схожих виразах, додаючи, що це також «одна з основних умов [суспільного] прогресу».6 Крім істотного значення для індивідуального і суспільного розвитку, свобода вираження дуже важлива також і для розвитку соціальних груп, зокрема й груп національних меншин.
5 омітет ООН з прав людини, Зауваження загального порядку 34: Стаття 19 (Свобода думок і К вираження) (далі за текстом: «GC 34»), Документ ООН CCPR/C/GC/34, 12 вересня 2011 р. абз. 2. Див. також абз. 13. 6 Хендісайд проти Сполученого Королівства, 7 грудня 1976 року, абз. 49, Серія А, № 24.
26 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху Наріжним принципом міжнародної системи захисту та підтримки прав людини є те, що всі права людини, зокрема і права осіб, що належать до національних меншин, є «універсальними, неподільними, взаємозалежними і взаємопов’язаними».7 Це означає, що важливою є взаємодія між усіма правами, якими користуються особи, що належать до національних меншин, у тому числі правами на свободу вираження, на рівність і недискримінацію, мирні зібрання та асоціації, на ефективну участь у державних справах і в культурному житті, правом на свободу віросповідання і переконань, а також і між культурними та мовними правами.8 Специфічні аспекти цих прав, властиві саме меншинам, були викладені в різних міжнародних і/або європейських договорах, таких як Рамкова конвенція Ради Європи про захист національних меншин (РКНМ); політичні стандарти викладені в Декларації ООН про права осіб, які належать до національних або етнічних, релігійних і мовних меншин.9 Лінгвістичні та культурні аспекти виступають як пріоритетні в таких документах, як Європейська хартія регіональних мов або мов меншин (ЄХРМММ) і Конвенція ЮНЕСКО про охорону та заохочення розмаїття форм культурного самовираження.
Зобов’язання ОБСЄ з питань свободи вираження, свободи медіа та вільного потоку інформації,10 мандат ВКНМ ОБСЕ11 і тематичні рекомендації, розроблені Управлінням Верховного комісара,12 були прийняті в контексті і є частиною цієї міжнародної рамкової структури та системи. У Гельсінському Заключному Акті Конференції з безпеки і співробітництва в Європі держави-учасниці зобов’язалися «виконувати свої зобов’язання, викладені в міжнародних деклараціях і угодах [в області прав людини і основних свобод], включаючи також і міжнародні пакти з прав людини, з якими вони можуть бути пов’язані».13
7 іденська декларація Всесвітньої конференції з прав людини, Стаття 5, Відень, 25 червня 1993 р. В 8 Комітет ООН з прав людини, GC 34, абз. 3–4. 9 Декларація ООН про права осіб, що належать до національних або етнічних, релігійних і мовних меншин; Генеральна Асамблея ООН. Резолюція 47/135, 18 грудня 1992 р. 10 Зобов’язання ОБСЄ з питань свободи слова, свободи засобів масової інформації та вільного потоку інформації 1975–2017 (4-е видання), доступні за адресою: www.osce.org/representative-on-freedom-of- media/354081. 11 Мандат Верховного комісара ОБСЄ у справах національних меншин, як спочатку викладено в: Гельсінський документ КБСЄ 1992 року. Зміни як виклик. Документ доступний за адресою: www.osce.org/hcnm/107878. 12 Джерело доступне за адресою: www.osce.org/hcnm/thematic-recommendations-and-guidelines. 13 Заключний Акт Конференції з безпеки і співробітництва в Європі, Гельсінкі 1 серпня 1975 року, п. 1. (A) Декларація принципів, що регулюють відносини між державами-учасницями, VII. Дотримання прав людини і основних свобод, включаючи свободу думки, совісті, релігії або переконань.
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 27 Гельсінський Заключний Акт містить великі розділи, присвячені свободі інформації, свободі вираження і свободі медіа. З того часу держави- учасниці неодноразово повторно підтверджували, що «свобода вираження є фундаментальним правом людини і основним компонентом демократичного суспільства», і заявляли, що вони «поділяють керівний принцип захисту цих прав».14 Держави-учасниці також визнали, що «необхідно посилювати впровадження зобов’язань ОБСЄ в галузі медіа, беручи до уваги, якщо виникне необхідність, роботу інших міжнародних організацій»;15 з цією метою було прийнято рішення створити штаб-квартиру ПСЗМІ.16 У грудні 2018 року Рада міністрів ОБСЄ закликала держави-учасниці вжити низку заходів, спрямованих на зміцнення свободи вираження, свободи медіа та, зокрема, на посилення безпеки журналістів.17 Гарантії права на свободу вираження та свободу засобів масової інформації, крім того, закріплені в конституціях і законодавстві держав-учасниць ОБСЄ.
Держави повинні забезпечити, щоб всі люди, зокрема особи, які належать до національних меншин, мали можливість здійснювати своє право на свободу вираження «практично і ефективно», тим самим гарантуючи, що ці права є не тільки «теоретично проголошеними або ілюзорними».18 Держави повинні вжити всіх необхідних заходів для виконання цього зобов’язання.19 Передусім держави можуть обмежувати право на свободу вираження лише відповідно до норм міжнародного та європейського права в області прав людини.20
Зокрема, будь-яке втручання в реалізацію права на свободу вираження повинно: –б ути обумовленим/передбаченим законом (і бути доступним і передбачуваним, а також «сформульованим з достатньою точністю для того, щоб дозволити людині регулювати свою поведінку відповідним чином»21);
14 удапештський Документ: На шляху до Справжнього партнерства в Новій ері, Будапештські Рішення, Б зустріч на вищому рівні глав держав і урядів, Будапешт, 5–6 грудня 1994 р VIII. Людський вимір, абз. 36. 15 Декларація лісабонського саміту, зустріч на вищому рівні глав держав і урядів, Лісабон, 2–3 грудня 1996 року, абз. 11. 16 Створення Бюро Представника ОБСЄ з питань свободи засобів масової інформації, установа мандата Представника ОБСЄ з питань свободи засобів масової інформації, Рішення № 193 Постійної ради, 5 листопада 1997 року. 17 Міністерська рада ОБСЄ. Рішення № 03/18. «Рішення з безпеки журналістів» (MC.DEC/3/18. Мілан, 7 грудня 2018 р.). 18 Ейрі проти Ірландії, 9 жовтня 1979 р. абз. 24, Серія A, № 32. 19 Стаття 1 ЄКПЛ; Стаття 2 (1) МПГПП і Комітет з прав людини, Зауваження загального порядку № 31 Характер загального юридичного зобов’язання, що накладається на держави-учасники Пакту, 29 березня 2004 р. 20 Стаття (і) 19 (і 20) МПГПП і Стаття 10 ЄКПЛ, відповідно. 21 Комітет ООН з прав людини, GC 34, абз. 25; (і майже ідентичне) Видання The Sunday Times проти Сполученого Королівства (№ 1), 26 квітня 1979 р. абз. 49, Серія A, № 30.
28 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху – переслідувати легітимну мету (як це викладено в статті 10 (2) ЄКПЛ) або бути призначеним для конкретних цілей (як це викладено в статті 19 (3) (а) та (б) МПГПП22); а також: – [ЄКПЛ] бути необхідним у демократичному суспільстві (тобто, будь-які заходи з втручання в права повинні робитися для задоволення нагальної суспільної потреби, повинні бути співмірними до поставленої мети, а причини, висунуті державою як обґрунтування для вжиття таких заходів, повинні бути відповідними та співмірними);23 або [МПГПП] бути необхідними для реалізації однієї або більше специфічних цілей, перерахованих у Статті 19 (3) (а) та (b) МПГПП (тобто будь-який захід, що припускає втручання в права, повинен «відповідати строгим критеріям необхідності та пропорційності»).24
Однак для забезпечення того, щоб всі люди могли ефективно на практиці використовувати своє право на свободу вираження, не завжди буде достатньо, щоб держави виконували своє негативне зобов’язання з невтручання у здійснення цього права. У держав є відповідне позитивне зобов’язання вживати заходів щодо забезпечення права, наприклад шляхом забезпечення плюралізму в галузі (аудіовізуальних) медіа,25 створення сприятливих умов або середовища для проведення громадських обговорень26 і забезпечення прав меншин.27 Такі позитивні зобов’язання можуть, в деяких випадках, вимагати втручання держави у відносини між третіми сторонами, в ситуаціях, коли право на свободу вираження у небезпеці та може бути порушеним.28 Подібні позитивні зобов’язання вимагають від держав також забезпечення того, щоб ефективні засоби правового захисту були доступні для всіх, чиє право на свободу вираження порушується; такий захист має забезпечуватися або державними органами, або третіми особами, такими як інтернет- посередники.29
22 омітет ООН з прав людини, GC 34, абз. 22. К 23 Див. у загальному: Видання The Sunday Times проти Сполученого Королівства (№ 1). 24 Комітет ООН з прав людини, GC 34, абз. 22. 25 Informationsverein Lentia and Others проти Австрії, 24 листопада 1993 року, серія A, № 276. 26 Дінк проти Туреччини, №2668/07, 6102/08, 30079/08, 7072/09 і 7124/09, пункт 137 14 вересня 2010 р. 27 Комітет ООН з прав людини, Зауваження загального порядку № 23 – Права меншин (стаття 27), Док. №CCPR/C/21/ Rev.1/Add.5, 8 квітня 1994 р.; Комітет з прав людини, Зауваження загального порядку № 31 – Характер загального юридичного зобов’язання, що накладається на держави-учасники Пакту, 29 березня 2004 р. 28 Комітет ООН з прав людини, GC 34, абз. 7; X і Y проти Нідерландів, 26 березня 1985, абз. 23, Серія A, N 91; Özgür Gündem проти Туреччини, № 23144/93, пункт. 43, ЄКПЛ 2000-III. 29 Див. статтю 13 ЄКПЛ.
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 29 У цифрову епоху право на свободу вираження повинно бути, крім того, практичним і ефективним. Міжнародні стандарти в галузі прав людини є живими інструментами, які еволюціонують з плином часу.30 Справді, розробники багатьох міжнародних і регіональних стандартів у сфері прав людини передбачали технологічний прогрес і розробили та сформулювали відповідні положення в технологічно нейтральній манері.31
Завдяки такому формулюванню відповідні стандарти залишаються актуальними, беручи до уваги безперервний, еволюційний розвиток медіа- середовища. Таке ж розуміння повинно бути відображено в положеннях національного законодавства і національних конституцій. Держави-учасниці ОБСЄ взяли на себе зобов’язання «використовувати всі можливості, що надаються сучасними засобами зв’язку, включаючи кабельний і супутниковий зв’язок, для забезпечення більш вільного і широкого поширення всіх видів інформації».32 Саме тому держави повинні постійно переглядати національне законодавство, політики та практики, щоб забезпечити їх актуальність і повну відповідність нормам міжнародного законодавства в галузі прав людини, зокрема права на свободу вираження та прав осіб, що належать до меншин (для більш докладної інформації в цьому напрямі див. Рекомендацію 6, с. 38).
Свобода ЗМІ є одним з найважливіших наслідків права на свободу вираження. Свобода засобів масової інформації має нагальну важливість для реалізації права на свободу вираження на практиці.33 Це пов’язано з ключовими ролями, які виконують засоби масової інформації в демократичному суспільстві: інформування громадськості, ретельне спостереження за діяльністю уряду та інших владних суб’єктів, надання платформ для громадських обговорень. В епоху цифрових технологій ці ролі також виконує, в різному ступені, все більша кількість онлайн-медіа та немедійних учасників.34
Громадськість має право на отримання інформації та ідей з питань, що становлять суспільний інтерес, і до завдань засобів масової інформації входить поширення такої інформації та ідей.35 Політика, поточні справи, питання охорони здоров’я, релігії, культури та історії – все це приклади тем,
30 айрер проти Сполученого Королівства, 25 квітня 1978 року, абз. 31, Серія A, № 26; Меттьюз проти Т Сполученого Королівства [GC], № 24833/94, абз. 39, ЄКПЛ 1999-I. 31 Див., наприклад, статтю 12 (1), ЄХРМММ. 32 Підсумковий документ Віденської зустрічі (Третя зустріч за підсумками Конференції в Гельсінкі), Відень, 15 січня 1989 р. абз. 35; див. також пункт 34. 33 Комітет ООН з прав людини, GC 34, абз. 13 і наступні. 34 Комітет ООН з прав людини, GC 34, абз. 15 і 44. 35 The Sunday Times проти Сполученого Королівства (№ 1), 26 квітня 1979 р абз. 65, Серія A, № 30; Комітет з прав людини, GC 34, абз. 13 і Комітет з прав людини, повідомлення №1334/2004; Мавлонов і Сааді проти Узбекистану.
30 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху що становлять суспільний інтерес, на відміну від строго приватних відносин окремих індивідів або сімейних справ. Медіа широко розповсюджують інформацію та ідеї, часто з поясненнями і наданням контексту, формуючи таким чином громадську думку. Аналогічним чином, шляхом відбору, окреслення меж і аналізу питань, медіа, зокрема аналітичні та новинні медіа, можуть впливати на громадську думку і на політичний порядок денний. Дуже важливо, щоб завдання поширення інформації та ідей також охоплювало питання, що становлять інтерес для національних меншин. Проте недостатньо тільки спрямованості на національні меншини: коли медіа-контент для меншин фактично виробляється самими меншинами, в тому числі й на їхніх власних мовах, більш ймовірно, що контент успішно задовольнятиме їхні інформаційні потреби. Отже, потрібно заохочувати участь осіб, що належать до національних меншин, у процесі виробництва таких новин та інформації, зокрема на їхніх мовах.
Медіа виконують роль громадського спостерігача, проводячи розслідування і сприяючи розкриттю випадків зловживання і корупції з боку державних органів, посадових осіб і впливових сил у суспільстві, таким чином тримаючи їх під наглядом.36 До впливових суспільних сил належать політичні, комерційні та релігійні групи й особи, а також засоби масової інформації та інтернет- посередники. Медіа іноді називають «четвертою владою», визнаючи їхню функцію контролю та противаги трьом інституційним напрямкам державної влади (виконавчої, законодавчої та судової). Виконуючи функцію громадського контролю, засоби масової інформації також повинні приділяти увагу зловживанням з боку політичних або економічних сил, які специфічно зачіпають інтереси національних меншин.
Засоби масової інформації також надають платформи і канали для проведення громадських обговорень.37 Особи, що належать до національних меншин, повинні мати можливість доступу до цих платформ і каналів, що спільно використовуються, і брати дієву участь у громадських дебатах, що проводяться на них. Ця роль засобів масової інформації є дуже важливою для залученості та інтеграції в суспільство осіб, що належать до національних меншин. За допомогою надання спільних просторів для проведення дискусій медіа можуть сприяти зміцненню групової та міжкультурної інформованості, діалогу і порозуміння, а також зменшенню нетерпимості. Все це може сприяти
36 артольд проти Німеччини, 25 березня 1985 року, абз.58, Серія A, № 90; Гудвін проти Сполученого Б Королівства, 27 березня 1996 р. п. 39, Звіти про постанови і рішення 1996 II. 37 Társaság Szabadságjogokért проти Угорщини, № 37374/05, абз. 27, 14 квітня 2009 р.
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 31 запобіганню і врегулюванню конфліктів, встановленню миру, зміцненню соціальної згуртованості та стабільності.38
Крім загальних просторів для виступів, що надаються популярними засобами масової інформації, особам, що належать до національних меншин, також потрібні альтернативні, автономні простори для проведення громадських обговорень, які можуть надати медіа-майданчики, що перебувають у віданні спільнот меншин, і/або обслуговують спільноти меншин. Цінність таких альтернативних просторів для проведення обговорень полягає у створенні можливостей для представників національних меншин виражати, вивчати та підтримувати свою культурну та мовну ідентичність. Загальновизнано, що меншини мають право на заснування та використання своїх власних медіа, в тому числі на власних мовах.39 Мета заснування і функціонування ЗМІ меншин повинна розглядатися в більш широкому контексті соціальної згуртованості та інтеграції в багатонаціональних суспільствах; їх наявність і робота не повинні призводити до відокремленості або ізоляції груп меншин від інших груп у суспільстві та від альтернативних точок зору в суспільстві.40 Також право національних меншин на створення і використання своїх власних засобів масової інформації жодним чином не припускає, що установи меншин повинні будуть контролювати діяльність цих засобів масової інформації.41
2. Держави повинні вжити всіх необхідних заходів для виконання своїх позитивних зобов’язань щодо створення сприятливого середовища для стійких, плюралістичних громадських обговорень, у яких можуть брати ефективну участь і безбоязно висловлювати свої думки, ідеї та ідентичність усі люди, зокрема і представники національних меншин.
У держав є широке позитивне зобов’язання щодо створення сприятливих можливостей і умов для проведення публічних обговорень, у яких всі можуть взяти участь і безбоязно висловити свої ідеї та думки з різних питань, навіть і в тому разі, якщо вони можуть виглядати образливими, шокуючими або критичними для держави або для будь-якої частини населення.42 У держав- сторін РКНМ також є аналогічне зобов’язання: «Створити умови, необхідні для
38 татті 6 (1) і 9 (4), РКНМ. С 39 Стаття 9 (3), РКНМ; Стаття 11 (1), ЄХРМММ; Ословські рекомендації про мовні права національних меншин (Ословські рекомендації), Рекомендація 8; Керівні принципи по широкомовних засобах масової інформації, Рекомендація 8. 40 Статті 6 (1) і 9 (4), РКНМ; Люблянські рекомендації щодо інтеграції різноманітних суспільств (Люблянські рекомендації), Рекомендація 7. 41 Лундські рекомендації про ефективну участь національних меншин у суспільно-політичному житті (Лундські рекомендації), Пояснювальна записка до Рекомендації 18. 42 Дінк проти Туреччини, №. 2668/07, 6102/08, 30079/08, 7072/09 і 7124/09, пункт 137, 14 вересня 2010 р.
32 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху ефективної участі осіб, які належать до національних меншин, у культурному, соціальному і економічному житті та в державних справах, особливо, у справах, які їх стосуються».43
Держави повинні заохочувати і підтримувати постійні громадські обговорення, під час яких можуть бути вислухані й оскаржені різні голоси і точки зору, що відображають широкий діапазон думок, у тому числі й протистоянь. Громадські дебати повинні бути постійними і життєздатними, водночас вони не повинні нікого виключати. Тому загальна доступність форумів, на яких проходять громадські дебати, включаючи медіа та соціальні мережі, повинна бути гарантована заходами проти дискримінації.44
У сприятливих умовах, які держави повинні створювати і підтримувати, кожна людина, зокрема особи, що належать до національних меншин, повинні також мати можливість висловлювати свою ідентичність; «Держави вживають заходів для створення сприятливих умов, що дозволяють особам, які належать до меншин, виражати свої характерні особливості й розвивати свою культуру, мову, релігію, традиції і звичаї, за винятком випадків, коли конкретна діяльність здійснюється з порушенням національного законодавства та суперечить вимогам міжнародних стандартів».45 Держави повинні також заохочувати «окремих осіб і окремі соціальні групи створювати, виробляти, поширювати, розподіляти і мати доступ до способів свого власного культурного вираження, приділяючи належну увагу особливим умовам і потребам жінок, а також різних соціальних груп, в тому числі осіб, що належать до меншин, і корінних народів».46
43 таття 15, РКНМ. Див. також: Стаття 25 МПГПП; Стаття 15 МПЕСКП; Стаття 2 (2) і (3), Декларація С ООН про права осіб, що належать до національних або етнічних, релігійних і мовних меншин, і в цілому Лундські рекомендації. 44 Стаття 9 (1), РКНМ. 45 Стаття 4 (2), Декларація ООН про права осіб, що належать до національних або етнічних, релігійних і мовних меншин. У преамбулі до РКНМ вказується, що «плюралістичне і справді демократичне суспільство має не тільки поважати етнічну, культурну, мовну та релігійну самобутність кожної особи, яка належить до національної меншини, а й створювати відповідні умови, що дозволяють їм висловлювати, зберігати і розвивати цю ідентичність», і це було визнано Європейським судом з прав людини у його рішенні по Горжелік та інші проти Польщі [GC], №. 44158/98, абз. 93, ЄКПЛ 2004 I. 46 Стаття 7 (1) (а), Конвенція ЮНЕСКО про охорону та заохочення розмаїття форм культурного самовираження.
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 33 3. Держави повинні створювати і впроваджувати ефективні системи правового та практичного захисту, щоб забезпечувати безпеку для всіх бажаючих взяти участь у публічних обговореннях. Це вимагає ефективного застосування законодавства про кримінальну відповідальність за погрози і насильство стосовно журналістів та інших представників медіа, а також кримінального переслідування осіб, винних у таких зловживаннях. Системи захисту повинні бути в повній мірі доступними для осіб, що належать до національних меншин; ці системи мають бути гнучкими і швидко реагувати на потреби національних меншин, зокрема на їхні гендерно-специфічні потреби. Такі системи можуть містити, в разі необхідності, спеціалізовані механізми захисту.
Для того, щоб виконати свої зобов’язання зі створення сприятливих умов для громадських обговорень, держави повинні спочатку ввести в дію ефективну систему захисту для всіх, хто хоче взяти участь у публічних дебатах.47 Такі системи захисту повинні повною мірою враховувати конкретні ролі журналістів та інших медіа-представників у демократичному суспільстві і містити у своєму складі всі необхідні запобіжні заходи для забезпечення їхньої недоторканності та безпеки. Журналісти та інші медіа-представники та немедійні учасники, які вносять вклад у громадські обговорення, зокрема громадські викривачі, громадянські журналісти, блогери, громадські організації, дослідники та окремі коментатори, іноді зазнають залякувань, переслідувань, погроз, зловживань, нападів і тортур і навіть можуть втратити життя через свою розслідувальну діяльність, через думки, які вони висловлюють, або факти, які вони висвітлюють.48 Іноді вони стають об’єктами нападу, оскільки належать до національних меншин, або через їхню стать, гендер чи гендерну ідентичність, сексуальну орієнтацію, етнічну, культурну чи релігійну ідентичність.49 Гендерно специфічні небезпеки, з якими стикаються журналістки та інші жінки, що представляють медіа, зокрема такі як «сексизм, мізогінія, прояви знецінення за ознакою статі; залякування, домагання і сексуальна агресія та насильство», вимагають особливої уваги.50
47 інк проти Туреччини, № 2668/07, 6102/08, 30079/08, 7072/09 і 7124/09, абз. 137, 14 вересня 2010 р. Д Стаття 6 (2), РКНМ; Комітет з прав людини, GC 34, абз. 23. 48 Рада Європи, Рекомендація CM/Rec (2016) 4 Комітету міністрів державам-членам про захист журналістики і безпеки журналістів та інших медіа-осіб, 13 квітня 2016 р абз. 1; Комітет з прав людини, GC 34, абз. 23. Див. також Рада Європи, Рекомендація CM/Rec (2018) 11 Комітету міністрів державам-членам про необхідність посилення захисту і підтримки громадянського простору в Європі, 28 листопада 2018 р. 49 Там само, абз. 2. 50 Там само. Див. також: Міжнародна програма ЮНЕСКО з розвитку комунікації, план дій ООН щодо безпеки журналістів і проблеми безкарності 2012, п. 1,17; БХ ОБСЄ, Комюніке про зростаючу загрозу онлайн-безпеки для журналісток, Комюніке 02/2015, 6 лютого 2015 р.
34 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху Ці тенденції викликають побоювання і обмежують прояви свободи вираження. Вони «не тільки [порушують] право жінки на життя без насильства і право на онлайн-участь, але також і [підривають] демократичні практики та ефективне управління».51 Держави-учасниці ОБСЄ «засуджують всі напади на журналістів та переслідування журналістів» і взяли на себе зобов’язання «притягати до відповідальності осіб, безпосередньо винних у таких нападах і переслідуваннях за їх дії».52 Рада міністрів ОБСЄ також закликала держави- учасниці вжити «ефективних заходів, спрямованих на припинення безкарності за злочини, вчинені стосовно журналістів», і підкреслила важливість «швидкого, ефективного та неупередженого розслідування актів насильства і погроз щодо журналістів» і застосування відповідних засобів правового захисту жертв.53
Ефективні системи захисту повинні містити у своєму складі відповідне законодавство, спрямоване на забезпечення захисту журналістів та інших учасників громадських обговорень і систем, що забезпечують розслідування випадків погроз та насильства і переслідування злочинців, відповідно до докладного керівництва, викладеного у відповідному прецедентному праві Європейського суду з прав людини і в рекомендації CM / Rec (2016) 4 Комітету міністрів держав-членів [Ради Європи] із захисту журналістів та безпеки журналістів та інших медіа-суб’єктів.54
Ефективні системи захисту можуть містити оперативні заходи, такі як забезпечення захисту поліції після отримання погроз насильства; евакуація осіб, яким погрожують, у безпечні місця; встановлення механізмів раннього попередження і швидкого реагування, а також забезпечення ефективного доступу до правосуддя, в тому числі до послуг з надання допомоги жертвам.55 Застосування цих систем захисту має бути гнучким і швидко реагувати на потреби осіб, які належать до національних меншин, особливо на потреби
51 оповідь Спеціального доповідача з питань насильства щодо жінок, його причини та наслідки проявів Д насильства онлайн, спрямованого проти жінок і дівчат, у перспективі прав людини. Док. № A / HRC / 38/47, 14 червня 2018 р., абз. 29. 52 Будапештський Документ: На шляху до Справжнього партнерства в Новій ері, Будапештські Рішення, зустріч на вищому рівні глав держав і урядів, Будапешт, 5–6 грудня 1994 р. VIII. Людський вимір, абз. 36. 53 Рада міністрів ОБСЄ, Рішення № 03/18. «Рішення з безпеки журналістів» (MC.DEC / 3/18. Мілан 7 грудня 2018 р.), абз. 6. 54 Рада Європи, Рекомендація CM / Rec (2016) 4 Комітету міністрів державам-членам про захист журналістики і безпеки журналістів та інших осіб, що діють в сфері ЗМІ, 13 квітня 2016 р. абз. 1; Комітет з прав людини, GC 34, абз. 23. 55 Рада Європи, Рекомендація CM / Rec (2016) 4 Комітету міністрів державам-членам про захист журналістики і безпеки журналістів та інших осіб, що діють в сфері ЗМІ, 13 квітня 2016 р. абз. 1; Комітет з прав людини, GC 34, абз. 8.
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 35 жінок, що входять до складу меншин.56 Такі заходи, як забезпечення охорони з боку поліції та евакуація в безпечні місця, повинні реалізовуватися в повній співпраці з особами, які потребують захисту.
4. Держава і/або державні посадові особи не повинні перешкоджати діяльності журналістів, або загрожувати журналістам та іншим представникам медіа, або допускати щодо них прояви ненависті чи дискримінації на підставі їхньої належності до національної меншини або за висвітлення ними питань, пов’язаних із національними меншинами. Також вони не повинні брати під сумнів доброчесність журналістів або інших представників медіа, роблячи щодо них свідомо неправдиві звинувачення і тим самим ставлячи під загрозу їхню безпеку. Вони повинні, крім того, публічно і недвозначно засуджувати всі загрози і насильство стосовно журналістів та інших представників медіа, незалежно від джерела цих загроз і актів насильства.
Через свої офіційні і/або громадські ролі та функції, а також супутні функції та обов’язки, державні службовці та інші громадські діячі не повинні розпалювати ненависть або дискримінацію щодо когось, у тому числі щодо осіб, які належать до національних меншин.57
Державні посадові особи та/або громадські діячі повинні завжди утримуватися від завідомо неправдивих звинувачень проти окремих журналістів, конкретних медіа-організацій та медіа загалом, які робляться з метою підриву їхньої репутації і авторитету. Такі хибні звинувачення можуть призвести до суспільної недовіри та сприяти створенню атмосфери ворожості та агресії стосовно журналістів і медіа.58 Формальне, явне і безумовне засудження погроз, насильства і «мови ворожнечі» проти журналістів та інших медіа- суб’єктів з боку державних посадових осіб і громадських діячів можуть стати
56 пираючись на Грацькі рекомендації щодо доступу до правосуддя і національні меншини (Грацькі С рекомендації), Рекомендація 7. 57 Стаття 4 (с), МКЛФРД; Фера проти Бельгії, № 15615/07, 16 липня 2009 р. 58 Рада міністрів ОБСЄ, Рішення № 03/18. «Рішення з безпеки журналістів» (MC.DEC / 3/18. Мілан 7 грудня 2018 р.), абз. 3, 4 і 6. Рада Європи, Рекомендація CM / Rec (2016) 4 Комітету міністрів державам-членам про захист журналістики і безпеки журналістів та інших осіб, що діють в сфері ЗМІ, 13 квітня 2016 р абз. 15.
36 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху сигналом про те, що такі загрози і утиски є неприйнятними в демократичному суспільстві.59 Необхідно приділяти особливу увагу нападам на журналісток та погрозам стосовно них.60
5. Держави повинні вжити всіх необхідних нормативно-регулюючих та інших заходів, щоб на рівні законів, політик та практик забезпечити захист головних умов сприятливого середовища для свободи вираження поглядів, діяльності засобів масової інформації та проведення публічних обговорень. У список цих головних умов входить політична і нормативна база для забезпечення рівності та недискримінації; система захисту національних меншин та їхніх прав; ефективно діючий режим свободи інформації; плюралізм в умовах динамічного медіа-середовища; культура незалежності в медіа, зокрема щодо національних регулюючих органів і функціонування суспільних, комерційних, місцевих та інших медіа.
Окрім забезпечення безпеки учасників громадських обговорень, держава також зобов’язана захищати проведення громадських дебатів. Для цього потрібне встановлення загальних рамок для забезпечення рівності та недискримінації. Це також передбачає введення в дію ефективної свободи інформаційного режиму 61 таким чином, щоб інформація, що знаходиться у віданні держав, державних утворень та державних органів була доступною для всіх, у тому числі й мовами національних меншин.62 Для забезпечення ефективного доступу до офіційної інформації в епоху цифрових технологій державам пропонується розширити їхній інформаційний режим до меж надання широкого спектру електронних послуг мовами національних меншин. Захист функціонування громадських обговорень передбачає також вжиття заходів щодо забезпечення ефективного медіа-плюралізму серед різних ЗМІ та забезпечення різноманітності медіа-продуктів, які буде легко знайти, а також забезпечення доступу до таких продуктів для всіх осіб, що належать до національних меншин.63
59 ЛРД, Загальна рекомендація № 35 – Боротьба з расистською ненавистю та мовою ворожнечі (GR К 35), Док. № КЛРД / C / GC / 35, 23 вересня 2013 р., абз. 37; Рада Європи, Рекомендація № R (97) 20 Комітету міністрів державам-членам щодо «мови ворожнечі», 30 жовтня 1997 р. Додаток, Принцип 1. 60 Рада міністрів ОБСЄ, Рішення № 03/18. «Рішення з безпеки журналістів» (MC.DEC / 3/18. Мілан 7 грудня 2018 р.), п. 4 61 Комітет ООН з прав людини, GC 34, абз. 18–19. 62 Згідно з відповідними розділами РКНМ, ЄХРМММ та Ословських рекомендацій, Лундських рекомендацій і Люблянських рекомендацій. 63 Рада Європи, Рекомендація CM / Rec (2018) 1 Комітету міністрів державам-членам про плюралізм ЗМІ та прозорості приналежності ЗМІ, 7 березня 2018 року, Додаток / Керівні принципи, абз. 2.6. Див. також: Керівні принципи 19, на сторінці 50; Стаття 10-біс, Європейська конвенція про транскордонне телебачення (в новій редакції, з поправками); Стаття 11 (2), Європейська Хартія основних прав; КЛРД, GR 35, абз. 41.
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 37 В умовах, сприятливих для свободи вираження поглядів і для засобів масової інформації, культура незалежності повинна превалювати для всіх зацікавлених дійових осіб, включаючи окремих людей, засоби масової інформації і національні (та/або регіональні) медіа-регуляторні органи. Це означає, що медіа-регуляторні органи повинні бути захищені від політичних, комерційних, релігійних або інших форм втручання.64
Ця культура незалежності повинна бути заснована на верховенстві права та цінностях прав людини і підтримуватися незалежними демократичними інститутами.
6. Якщо це ще не зроблено, державам пропонується розробити, прийняти і впровадити чітку політику, спрямовану на забезпечення ефективної реалізації права на вираження в епоху цифрових технологій для всіх осіб, жінок і чоловіків, що належать до національних меншин. У процесі розроблення такої політики має передбачатися ефективна участь широкого кола зацікавлених сторін: представників національних меншин, незалежних національних медіа-регуляторів, засобів масової інформації, інтернет-посередників, громадянського суспільства (зокрема жіночих організацій) та академічних кіл. Держави повинні забезпечити рівну участь жінок і чоловіків у цих процесах.
Держави повинні постійно переглядати свої закони, політики і практики з метою забезпечення їх відповідності положенням міжнародного і європейського законодавства в галузі прав людини.65 У рамках поточних перевірок щодо прав на свободу вираження держави повинні перевіряти, чи захищаються належним чином ключові особливості сприятливого середовища, згадані в попередніх параграфах. Держави повинні також розробити чітку політику, в процесі загальнодоступних консультацій або співробітництва з широким
64 ада Європи, Рекомендація CM / Rec (2018) 1 Комітету міністрів державам-членам про плюралізм Р ЗМІ та прозорість медіа-власності, 7 березня 2018 р., Додаток / Керівні принципи, абз. 1.5 і 1.6; Рада Європи, Комітет міністрів, Рекомендація Rec (2000) 23 про незалежність і функції регулювальних органів у секторі телерадіомовлення, 20 грудня 2000 р.; Керівні принципи по широкомовних засобах масової інформації, Керівні принципи 6; Стаття 30, Директива 2010/13 / ЄС Європейського парламенту та Ради від 10 березня 2010 р. з координації певних положень, встановлених законом, постановою або адміністративною дією в державах-членах щодо надання аудіовізуальних медіа- послуг (Директива по аудіовізуальних медіа-послугах) з поправками та доповненнями, внесеними Директивою (ЄС) 2018/1808 Європейського парламенту і Ради від 14 листопада 2018 р. 65 Це випливає із загальних вимог до надання звітності державами відповідно до міжнародного та європейського (договірного) права, і конкретно згадується в: Рада Європи, Рекомендація CM / Rec (2016) 4 Комітету міністрів державам-членам щодо захисту журналістики і забезпечення безпеки журналістів та інших осіб, що діють в сфері ЗМІ, 13 квітня 2016 р., абз. 7 (ii). Див. Також: Рада міністрів ОБСЄ, Рішення № 03/18, «Рішення з безпеки журналістів» (MC.DEC / 3/18. Мілан 7 грудня 2018 р.), п. 2.
38 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху колом зацікавлених сторін, включаючи представників національних меншин,66 з метою забезпечення широкої узгодженої структури і визначення ряду цілей для виконання. Комітет міністрів Ради Європи заявив, що «усім дійовим особам, новим або давно відомим у медіа-екосистемі, повинні бути запропоновані рамкові основи політики, яка гарантує належний рівень захисту і забезпечує чітке уявлення про їхні обов’язки та зобов’язання відповідно до стандартів Ради Європи».67 Така політика повинна бути узгоджена з іншими відповідними політиками держав, наприклад, з політиками у справах національних меншин або соціальної інтеграції.
66 екомендації про використання мов меншин у телерадіомовленні, Рекомендація 5; Люблянські Р рекомендації, Рекомендація 12; Стаття 5 (1), Декларація ООН з прав осіб, що належать до національних або етнічних, релігійних і мовних меншин. 67 Рада Європи, Рекомендація CM / Rec (2011) 7 Комітету міністрів державам-членам про нове поняття ЗМІ, 21 вересня 2011 р.
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 39 II. Медіа-середовище
7. Держави повинні розробити і впровадити низку заходів для забезпечення того, щоб особи, які належать до національних меншин, могли повною мірою користуватися всіма перевагами безпрецедентних можливостей для пошуку, отримання і поширення інформації та ідей різного роду у сучасному медіа-середовищі, незалежно від державних кордонів. Велика кількість інформації та медіа не означає, однак, применшення державних зобов’язань щодо: – забезпечення ефективного доступу особам, які належать до національних меншин, до засобів вираження та інформаційних ресурсів; – підтримки і/або сприяння виробництву контенту національними меншинами та для національних меншин, зокрема їхніми мовами, а також поширення цього контенту через різні медіа-платформи.
Збільшення споживання суспільством цифрових технологій спричинило зменшення залежності від інституційних медіа та зростання числа децентралізованих, мережевих і/або індивідуалізованих засобів масової інформації. Це привело до істотних змін у динаміці суспільних обговорень. Нові можливості для індивідуальної участі в громадських обговореннях компенсуються новими можливостями для контролю умов доступу на форуми, де проходять громадські обговорення, а також контролю над змістом цих обговорень. У різних міжнародних і європейських політичних стандартах простежується прагнення дати вказівки. Різні міжнародні та європейські політичні стандарти надають вказівки щодо того, яким чином держави повинні продовжувати відстоювати право на свободу вираження 68 і свободу медіа 69 в медіа-екосистемі, що еволюціонує.
Розвиток партисипативних можливостей веб-технологій зробив доступним для людей створення свого власного цифрового контенту та його швидкого поширення по всьому світу. Це привело до появи широких безпрецедентних можливостей для появи і функціонування індивідуалізованої масової комунікації. Як зазначив Європейський суд з прав людини, інтернет «став сьогодні одним з основних засобів, за допомогою яких люди реалізовують своє право на свободу вираження поглядів та свободу інформації, інструментом, що забезпечує участь у заходах і обговореннях, що стосуються
68 пільні декларації щодо спеціалізованих зобов’язань: Десять Основних викликів свободі слова в С наступному десятилітті від 3 лютого 2010 року та Спільна декларація про свободу вираження думок та Інтернет від 1 червня 2011 року. 69 Рада Європи, Рекомендація CM / Rec (2011) 7 Комітету міністрів державам-членам про нове поняття ЗМІ, 21 вересня 2011 року.
40 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху як політичних питань, так і питань, що становлять суспільний інтерес».70 Нові технології також відкрили можливість доступу до величезного і різноманітного мережевого контенту, в тому числі виробленого в інших країнах.
Проте такі можливості жодним чином не применшують існуючих зобов’язань держав щодо підтримки вітчизняного виробництва контенту для широкомовних та інших медіа, в тому числі мовами національних меншин (див. Рекомендацію 25 на с. 57).71
8. Держави повинні забезпечити, щоб універсальні зобов’язання, що регулюють діяльність у сфері комунікацій, були повною мірою застосовні на практиці, зокрема і для національних меншин та інших спільнот, що мешкають у сільській місцевості та в географічно ізольованих зонах або іншим чином маргіналізованих. Такі зобов’язання містять надання послуг електронних комунікацій певної якості за доступною ціною, а також стабільне і надійне підключення до мережі зв’язку загального користування через (мобільний) телефонний зв’язок та інтернет.
Географічна ізоляція, посилена недостатнім доступом до мереж та послуг електронної комунікації, може бути перешкодою для ефективної участі в суспільному житті, в тому числі і для національних меншин. Забезпечення ефективного доступу до мереж та послуг електронної комунікації для жителів віддалених районів може здатися менш комерційно привабливим для приватних постачальників послуг, ніж надання доступу в густонаселених районах. Тому державам слід вживати належних заходів для забезпечення зобов’язань щодо того, щоб всезагальне обслуговування виконувалося і підтримувалося операторами електронних комунікаційних мереж та операторами з надання електронних комунікаційних мережевих послуг.72 У міру зростання значущості інтернету для пошуку, отримання і поширення інформації в цифрову епоху зростає також і значимість проблем, пов’язаних з доступом і можливостями мережевої взаємодії.
70 Ахмет Йилдирим проти Туреччини, № 3111/10, пункт. 54, ECHR 2012. 71 Стаття 9, РКНМ; Стаття 11, ЄХРМММ; Рекомендації щодо широкомовних ЗМІ, Директива 13 (2); Ословські рекомендації, Рекомендація 11; Больцанські рекомендації, Пояснювальна записка до Рекомендації 14 та Люблянські рекомендації, Рекомендація 49. 72 Див., наприклад, Директиву 2002/22 / EC Європейського Парламенту та Ради від 7 березня 2002 року щодо загального обслуговування і пов’язаних з мережами і послугами електронного зв’язку прав користувачів (загальна директива щодо послуг), з поправками, внесеними в Директиві 2009/136 / EC (Директива про права громадян).
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 41 9. Держави повинні забезпечити, щоб усі люди, будь-якого віку і статі, представники всіх верств суспільства, могли розвивати вміння і навички, які дозволять їм здійснювати доступ, розуміти, критично аналізувати, оцінювати, використовувати і створювати медійний контент, зокрема онлайн-медіа та цифровий контент. Для досягнення цієї мети держава має вжити ефективних заходів, спрямованих на заохочення медійної та інформаційної грамотності, зокрема мовами національних меншин.
У суспільстві є безліч нерівностей, пов’язаних з доступом до цифрових технологій, які можуть по різному позначитися на особах, що належать до національних меншин. Такий нерівний доступ може бути пов’язаний з гендерними чи віковими характеристиками або бути результатом обмежених фізичних чи когнітивних можливостей. Особи, що належать до національних меншин, не завжди можуть використати весь потенціал інформаційних можливостей і ресурсів через мовні бар’єри, відсутність технологічних ноу-хау, проблеми з підключенням та інші технологічні перешкоди, відсутність доступу до обладнання та блокування за ознакою географічного розташування (див. далі Рекомендацію 25 на с. 64). Держави повинні вживати належних і ефективних регуляторних політичних, фінансових та інших заходів щодо зменшення численних різноманітних проявів нерівності в суспільстві у сфері доступу до цифрових технологій. Держави повинні мати на увазі різні сфери, в яких окремі групи і окремі особи в межах певних груп можуть зіткнутися з перешкодами у доступі до нових технологій. Держави повинні забезпечити, щоб політики і заходи, спрямовані на усунення нерівності у сфері доступу до нових технологій, зокрема гендерної нерівності, були засновані на наукових дослідженнях або на доказах, а також підтверджувалися точними і, там де це можливо, дезагрегованими даними.
Для ефективного використання нових комунікаційних технологій потрібні навички з медіа- та інформаційної грамотності: когнітивні, технічні, громадянські та соціальні.73 Володіння цими навичками може посилити позиції людей при взаємодії з мультимедійним середовищем і полегшити їхню участь у публічних обговореннях та громадській взаємодії загалом. Ці навички набувають додаткової важливості й значення в контексті зростаючого поширення дезінформації в цифровому середовищі, особливо в контексті циклу конфліктів. Будь-які заходи, спрямовані на підтримку медіа- та інформаційної грамотності, повинні вживатись з урахуванням будь-яких
73 ада Європи, Рекомендація CM / Rec (2018) 1 Комітету міністрів державам-членам про плюралізм ЗМІ Р та прозорість приналежності ЗМІ, 7 березня 2018 року, Преамбула, абз. 10.
42 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху конкретних гендерних, вікових чи інших подібних перешкод, що заважають їх ефективній практичній реалізації.74
Держави можуть відігравати дуже важливу роль у сприянні розвитку медіа- та інформаційної грамотності і можуть вживати різних заходів для досягнення цієї цілі.75 Такі заходи можуть містити розроблення і реалізацію національної політики в галузі медіаграмотності та сприяння створенню або зміцненню існуючих мереж відповідних зацікавлених сторін, включаючи і національні меншини. Вони можуть охоплювати підтримку відповідних ініціатив, що надходять з боку ЗМІ, зокрема з використанням суспільних та комунальних мовників. Також вони можуть охоплювати підтримку освітніх та навчальних ініціатив, починаючи з раннього дитячого віку, в освітніх установах і в рамках програм безперервної освіти протягом усього життя, а також кампанії для заохочення представників громадськості, зокрема національних меншин, до участі в цих ініціативах і програмах.
10. Держави повинні вжити необхідних і дієвих заходів для заохочення або, за потреби, для вимоги від інтернет-посередників, у межах своєї юрисдикції, дотримання політики з прав людини в їхній діяльності та брати до уваги будь-які конкретні наслідки для прав національних меншин, у тому числі й виключення будь-яких форм онлайн- насильства щодо жінок. Всі подібні заходи, вжиті як державами, так і інтернет-посередниками, які можуть також охоплювати й механізми саморегулювання або спільного регулювання, повинні повністю відповідати чинному тлумаченню міжнародного та європейського права в галузі прав людини, включно з правом на недискримінацію, недоторканність приватного життя і захист даних, а також правом отримувати відомості про зміни в нормативних актах і технологіях.
У цифрову епоху з’являються нові медійні та немедійні дійові особи, які вносять різний вклад у проведення громадських обговорень. Багато з цих
74 ив. далі розділ «Цифрова грамотність» в Додатку до: Рада Європи, Рекомендація CM / Rec (2018) 7 Д Комітету міністрів державам-членам щодо розробки Керівних Принципів щодо забезпечення поваги, захисту і здійснення прав дитини в цифровому середовищі, 4 липня 2018 р. 75 Рада Європи, Рекомендація CM / Rec (2018) 1 Комітету міністрів державам-членам про плюралізм ЗМІ та прозорість приналежності ЗМІ, 7 березня 2018 року, Додаток / Рекомендації, Розділ 5 «Грамотність і освіта в галузі засобів масової інформації»: Стаття 33а, Директива 2010/13 / ЄС Європейського парламенту та Ради від 10 березня 2010 року про координацію певних положень, встановлених законом, постановою або адміністративною дією держав-членів, що стосуються надання аудіовізуальних медіа-послуг (Директива з аудіовізуальних медіа-послуг) з поправками, внесеними Директивою (ЄС) 2018/1808 Європейського парламенту і Ради від 14 листопада 2018 року.
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 43 дійових осіб, таких як оператори пошукових систем 76 і соціальних мереж,77 можуть розглядатися як інтернет-посередники в зв’язку функціями, які вони виконують щодо контенту цифрових і онлайн-медіа та щодо інших типів інформаційного наповнення. Інтернет-посередники мають можливість впливати і/або здійснювати контроль за доступністю, видимістю, доступністю в пошуку контенту за допомогою методів відбору, просування, ранжування, деіндексації тощо, які ними використовуються. Тому їхня функція контролю доступу є визначальною для взаємодії між окремими індивідами та різноманітним онлайн-контентом. На практиці це привело до появи нових важливих платформ для проведення громадських дебатів, що контролюються впливовими приватними компаніями. Якщо відмова в доступі до таких платформ має вигляд «запобігання будь-якому ефективному здійсненню свободи вираження поглядів або якщо можна сказати, що сама суть цього права порушується», це може спричинити позитивний обов’язок держави регулювати право власності на забезпечення доступу.78
Режими саморегулювання і/або режими спільного регулювання повинні спиратися на здійснення Принципів ООН з питань бізнесу і прав людини та забезпечувати ефективне здійснення цих принципів: впровадження Рамкового положення Організації Об’єднаних Націй «Захист, Повага і Допомога», (відоме також як «Принципи Раггі»),79 в якому центральне значення відводиться корпоративній відповідальності за дотримання прав людини. Керівні принципи закликають компанії дотримуватися прав людини з усією ретельністю, спрямованою на «виявлення, запобігання, пом’якшення та контроль над тим, як їх дії впливають на права людини».80
Це вимагає від компаній означити орієнтири для своєї діяльності, спираючись на основні міжнародні документи в галузі прав людини, і розробити процедуру перевірки, яка повинна містити: політики, оцінку впливу, інтеграцію політик в області прав людини в усій компанії і відстеження ефективності. Спеціальний доповідач ООН з питань насильства стосовно жінок закликав до розширення принципів Раггі, щоб вони чітко охоплювали інструменти, які забороняють
76 ада Європи, Рекомендація CM / Rec (2012) 3 Комітету міністрів державам-членам про захист прав Р людини щодо пошукових систем, 4 квітня 2012 року. 77 Рада Європи, Рекомендація CM / Rec (2012) 4 Комітету міністрів державам-членам про захист прав людини щодо соціальних мереж, 4 квітня 2012 року; БХ ОБСЄ, Рекомендації щодо соціальних засобів масової інформації, 2013 р. 78 Епплбі та інші проти Сполученого Королівства, № 44306/98, абз. 47, ЄКПЛ 2003 VI. 79 Схвалено Радою з прав людини ООН у своїй резолюції 17/4 від 16 червня 2011 року. Див. також Рада Європи, Рекомендація CM / Rec (2016) 3 Комітету міністрів державам-членам щодо прав людини і підприємницької діяльності, 2 березня 2016 року. 80 Принципи 15 (b); див. також Рада Європи, Рекомендація CM / Rec (2016) 3 Комітету міністрів державам-членам щодо прав людини і підприємницької діяльності, 2 березня 2016 року.
44 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху гендерне насильство в інтернеті.81 У зв’язку з цим потрібно враховувати розмір, діапазон і складність діяльності, яку провадять інтернет-посередники. Комітет міністрів Ради Європи визначив специфічну відповідальність інтернет-посередників – проведення регулярного оцінювання дотримання прав людини.82 Під час проведення такого оцінювання інтернет-посередники повинні брати до уваги будь-які специфічні наслідки, зокрема наслідки за гендерною ознакою, на права осіб, що належать до національних меншин та їхнє право на свободу слова, недоторканність приватного життя і захисту даних. Оцінювання належного дотримання прав допоможе інтернет-посередникам вжити відповідних цілеспрямованих заходів для вирішення будь-яких проблем або недоліків у користуванні меншинами послугами інтернет-посередників з пошуку, отримання і поширення інформації та ідей, зокрема своїми мовами.
Нещодавні технологічні розробки, такі як великі дані, інтернетизація предметів, штучний інтелект, автоматизовані системи прийняття рішень, прогностичного аналізу та систем персоналізованої рекомендації на основі алгоритмів, значною мірою формують спосіб комунікації окремих людей та груп у цифровому середовищі. Міжнародні та європейські стандарти в області прав людини є актуальними інструментами, і сучасні інтерпретації цих стандартів повинні враховувати інформацію про технологічні розробки, які можуть мати далекосяжні наслідки, наприклад, щодо дотримання права на недискримінацію, конфіденційність і захист персональних даних.
Відповідно до міжнародного та європейського законодавства в галузі прав людини, держави зобов’язані на практиці ефективно відстоювати недискримінацію, що може спричинити вжиття заходів щодо запобігання порушенню індивідуального права на недискримінацію у відносинах між третіми сторонами, в тому числі між інтернет-посередниками та користувачами послуг. Одним зі способів досягнення цієї мети може стати дотримання принципу мережевого нейтралітету, який передбачає, що інтернет- провайдери однаково ставляться до всіх даних, які проходять через їхні мережі, без будь-якої дискримінації щодо різних типів користувачів, контенту,
81 оповідь Спеціального доповідача з питання про насильство щодо жінок, його причини та наслідки Д проявів у віртуальному просторі насильства, спрямованого проти жінок і дівчат, з точки зору дотримання прав людини. № A / HRC / 38/47, 14 червня 2018 р. 82 Рада Європи, Рекомендація CM / Rec (2018) 1 Комітету міністрів державам-членам про ролі та відповідальність інтернет-посередників, 7 березня 2018 року, абз. 2.1.4.
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 45 веб-сайтів, додатків або сервісів. Метою правил мережевого нейтралітету є запобігання дискримінаційним практикам з боку провайдерів інтернет- послуг, які можуть впливати на право отримувати і поширювати інформацію в інтернеті в недискримінаційному середовищі.83
Сучасні регулятивні тренди в області конфіденційності та захисту даних підкреслюють важливість таких принципів, як законність, справедливість і прозорість обробки персональних даних; суверенітет даних; інформовану згоду; обмеження цілей; мінімізацію даних; обмеження зберігання і конфіденційність; захист даних по дизайну і за замовчуванням.84 Впровадження цих принципів у регулювання спрямоване на те, щоб у людей було більше контролю над своїми особистими даними, щоб їхні дані обробляли тільки для конкретних цілей, для яких вони дали інформацію і однозначну згоду. Особисті дані можуть оброблятися тільки в тій мірі, яка необхідна для зазначених цілей, і зберігатися тільки протягом періоду, необхідного для таких цілей. Крім того, технології та послуги, в рамках яких обробляються персональні дані, повинні бути розроблені таким чином, щоб бути адаптованими до дотримання конфіденційності ab initio.
Ці принципи і відповідні регуляторні гарантії особливо важливі для осіб, які належать до національних меншин, оскільки вони допомагають запобігти збору, обробці та використанню їхніх персональних даних у спосіб, що веде до персоніфікації, профілювання або прогностичного аналізу, які можуть виявитися дискримінаційними.
83 ив., наприклад, Постанову (ЄС) 2015/2120 Європейського парламенту і Ради від 25 листопада Д 2015 року, що визначає заходи щодо відкритого доступу в інтернет, якою вносяться зміни до Директиви 2002/22 / EC про універсальні послуги та права користувачів, що стосуються електронних комунікаційних мереж та послуг і Правила № 531/2012 (ЄС) з роумінгу в публічних мережах мобільних комунікацій у межах Європейського Союзу. 84 Див., наприклад, Постанову (ЄС) 2016/679 Європейського Парламенту та Ради від 27 квітня 2016 року про захист фізичних осіб стосовно обробки персональних даних та про вільне переміщення таких даних, що скасовує Директиву 95/46/ЄС (Загальні правила про захист даних).
46 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 11. Інтернет-посередникам має бути дозволено та інтернет-посередників потрібно заохочувати пропонувати свої послуги мовами національних меншин. Також слід спонукати їх до розроблення та реалізації стратегічних планів і конкретних заходів щодо підвищення поширеності, доступності, популярності й легкості знаходження інформаційного наповнення, виробленого національними меншинами, включно з контентом мовою національних меншин у мережі інтернет. Посередників, які використовують системи пошуку, що діють на основі алгоритмів, або системи пошуку, що діють на основі рекомендацій, потрібно заохочувати до забезпечення більшої прозорості щодо того, як саме працюють ці системи і яким чином вони впливають на контент представників меншин. Також вони повинні забезпечити підвищені рівні індивідуальної автономності використовуваних персональних даних і опцій, включаючи також і ті, що можуть вести до їх ідентифікації (або, навпаки, не вести до їх ідентифікації) як осіб, що належать до національних меншин.
Інтернет-посередники повинні прагнути з’ясувати особливі потреби груп меншин і вжити відповідних заходів, наприклад, за допомогою розроблення стратегічних планів для пропонування своїх послуг мовами національних меншин, а також для підвищення доступності, популярності та спрощеності пошуку контенту, який стосується меншин, у тому числі онлайн та мовами меншин. Потенціал алгоритмічних рішень щодо цього має бути використаний повною мірою, зокрема за допомогою підвищення прозорості та ступеня доступності й підзвітності, при дотриманні вимог комерційної таємниці, а також через надання користувачам більш високих ступенів контролю над використанням послуг, що функціонують на основі алгоритму.85 Комітет Міністрів Ради Європи закликає до підвищення прозорості процесів поширення онлайн-контенту та більш різноманітного медіа-контенту,86 включаючи контент, вироблений для меншин, і контент, вироблений представниками меншин. Комітет міністрів також рекомендує, щоб «інтернет-посередники надавали в чіткій та прозорій формі публічну інформацію про роботу автоматизованих методів обробки даних, зокрема про роботу алгоритмів, які полегшують пошук на основі характеристик профілю користувача або поширюють алгоритмічно обраний і персоналізований контент, такий як новини».87
85 ив., наприклад, Рада Європи, Рекомендація CM / Rec (2012) 4 Комітету міністрів держав-членів про Д захист прав людини щодо соціальних мереж, 4 квітня 2012 року; Додаток, абз. 3. Див. також Загальні правила захисту даних, Декларативна частина 71 і абз. 13–15 і 22. 86 Рада Європи, Рекомендація CM / Rec (2018) 1 Комітету міністрів державам-членам про плюралізм ЗМІ та прозорість прав власності на ЗМІ, 7 березня 2018 року, абз. 2.5. 87 Рада Європи, Рекомендація CM / Rec / 2018) 2 Комітету міністрів державам-членам про ролі та відповідальність інтернет-посередників, 7 березня 2018 року, абз. 2.2.3
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 47 III. Плюралізм і різноманітність
12. Державам пропонується вжити низку заходів, спрямованих на підтримку медіа-ініціатив, що сприяють міжкультурному діалогу, пропонуючи контент, програми та послуги для всього суспільства і таким чином підтримуючи спільні точки відліку. Держави повинні підтримувати виробництво національними меншинами контенту та його широке розповсюдження на різноманітних інформаційних платформах. Будь- які заходи, вжиті для забезпечення такої підтримки, не повинні жодним чином зачіпати редакційну та операційну незалежність засобів масової інформації.
Прийнято як даність, що держави є плюралістичними або різноманітними за своїм характером, деякі більшою мірою, ніж інші: різні групи, часто з характерною культурною ідентичністю і способом життя, співіснують разом. Різноманітність існує також і всередині груп, серед окремих членів. Індивідуальні ідентичності можуть бути «численними, багатошаровими, контекстними і динамічними», і це багатство має визнаватися на рівні нормативно-політичної бази.88 Однак іноді реальність і цінність громадського плюралізму недооцінюють або навіть розглядають негативно як можливі загрози національній ідентичності, згуртованості й безпеці. Подібним чином, значущість і факт існування національних меншин не завжди визнають державні органи. Це може мати далекосяжні наслідки для прав осіб, що належать до національних меншин, і для інтеграції суспільства.89 У свою чергу це може викликати напруженість і конфлікти між національними меншинами та іншими групами в суспільстві.
Міжкультурний діалог набув широкого визнання як один з основних засобів розширення обізнаності та поглиблення порозуміння між різними групами в суспільстві, а також зниження потенціалу нетерпимості й конфліктів між ними. Такий діалог заснований на принципах рівної цінності, гідності культур і взаємної поваги між ними.90
Медіа, особливо суспільні та комунальні мовники, можуть відігравати дуже важливу роль у сприянні та підтримці міжкультурного або міжгрупового діалогу. Це завдання може бути реалізоване за допомогою підтримки цінностей і смислів, які поділяють усі групи в суспільстві, та майданчиків, на
88 юблянські рекомендації, Рекомендація 5. Л 89 Див. у цілому Люблянські рекомендації. 90 Стаття 2 (3), Конвенція ЮНЕСКО про охорону та заохочення розмаїття форм культурного самовираження.
48 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху яких члени цих груп можуть спілкуватися і взаємодіяти один з одним. Для цього важливо, щоб матеріали, вироблені різними групами в суспільстві, зокрема представниками національних меншин, також широко розповсюджувалися і були доступні всім бажаючим. Держави повинні покладатися на заходи заохочення замість обов’язкових для виконання юридичних заходів для сприяння позитивному внеску з боку засобів масової інформації.91
Це пов’язано зі сферою права на свободу вираження і принципом свободи журналістики/медіа та редакційної незалежності. Право на свободу вираження «захищає не тільки зміст висловлюваних ідей та інформацій, але і форму, в якій вони передаються».92 Дотримання принципу свободи журналістики «означає, що суди або органи державної влади не можуть нав’язувати ЗМІ свої погляди щодо технік і прийомів, які повинні бути прийняті журналістами».93 Журналістам повинна бути надана свобода вирішувати такі питання самостійно, в рамках, встановлених законом, і з урахуванням функцій і обов’язків, які регулюють реалізацію їх права на свободу вираження.94
Такий підхід знайшов широке застосування в європейських і міжнародних нормах прав людини.95 У світлі вищевикладених принципів є багато різних способів, за допомогою яких держави можуть підтримувати і заохочувати розвиток міжкультурного діалогу з використанням засобів масової інформації, як зазначено далі в рекомендації 30 на сторінці 68.
91 юблянські рекомендації, Рекомендація 11. Л 92 Обершлік проти Австрії (№ 1), 23 травня 1991 року, абз. 57, Серія A, № 204. 93 Рада Європи, Рекомендація № R (97) 20 Комітету міністрів державам-членам про «мову ворожнечі», 30 жовтня 1997 р., Додаток, Принцип 7; виведений з «Йерсілд проти Данії», 23 вересня 1994 року, серія A, № 298, абз. 31. 94 Пояснювальний меморандум до Рекомендації № R (97) 20 Комітету міністрів державам-членам про «мову ворожнечі» і Рекомендації № R (97) 21 Комітету міністрів державам-членам про засоби масової інформації і підтримку культури толерантності, які були прийняті 30 жовтня 1997 року, абз. 12. 95 Див. у цілому заходи з моніторингу Консультативного комітету з РКНМ і Комітету з ліквідації расової дискримінації (КЛРД), Загальна рекомендація 35.
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 49 13. Держави можуть використовувати регулюючі та інші заходи для сприяння використанню окремих мов у засобах масової інформації, в тому числі державної/офіційної мови(мов) або інших мов, наприклад для зміцнення соціальної згуртованості та інтеграції або для забезпечення спільної мови комунікації, за умови, що такі цілі є легітимними і чітко окресленими, і регулювання пропорційне зазначеній меті. Держави можуть подібним чином сприяти підтримці мов національних меншин як одного з основних елементів їх національної ідентичності. Будь-які заходи, спрямовані на заохочення використання конкретних мов у засобах масової інформації, повинні бути орієнтовані на дотримання балансу та забезпечення раціонального і справедливого задоволення потреб та інтересів різних мовних груп, представлених у суспільстві.
Дозволяється використання державами регулятивних або політичних заходів, які можуть сприяти спільному використанню однієї або декількох мов «як загальної основи для інтеграції і функціонування суспільства», за умови, що такі заходи не ведуть до порушення балансу із зобов’язанням держави зі «збереження і заохочення мовного розмаїття, в тому числі шляхом захисту мовних прав меншин»96 як офлайн, так і онлайн.97
Такі нормативні та інші заходи підпадають під дію загальних вимог щодо свободи вираження, як викладено раніше в Рекомендації 1.
96 юблянські рекомендації, Рекомендація 42 Л 97 Рекомендація Генеральної конференції ЮНЕСКО з підтримки і використання мовного різноманіття та загального доступу до кіберпростору (2003 рік).
50 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 14. Мовні квоти для суспільного (цифрового) мовлення допустимі в разі, якщо вони відповідають вимогам міжнародного та європейського права у галузі прав людини та медіа-права, зокрема в тому, що стосується пропорційності у виконанні поставлених перед ними завдань. Більше того, вони не повинні бути націлені на обмеження, і результатом їхніх дій не повинно бути невиправдане обмеження використання інших мов, особливо мов національних меншин. Введення жорстких мовних квот для приватних телерадіомовників може вступати в протиріччя з принципами свободи вираження поглядів, і такого введення жорстких обмежень слід уникати за допомогою застосування інших підходів до підтримки спільного комунікаційного простору. Ці гарантії для забезпечення плюралізму та різноманітності мають застосовуватись відносно і будь-яких мовних квот щодо музичних передач і кінофільмів. Мовні квоти не повинні застосовуватися до реклами.
У той час як просування державної/офіційної мови/мов в аудіовізуальних засобах масової інформації є легітимною метою держав, легітимний суспільний інтерес полягає також у просуванні в аудіовізуальних медіа інших мов, у тому числі мов національних меншин. Просування державної/офіційної мови/мов не повинно бути направлено на обмеження використання інших мов.98 Через свої повноваження і роль у суспільстві суспільні медіа підтримують використання державної/офіційної мови або інших мов. Для інших типів аудіовізуальних медіа вимоги до просування мов повинні бути гнучкими і прийматися разом з проведенням заходів із підтримки виробництва контенту мовами меншин. Ці вимоги також не повинні обмежувати принцип редакторської незалежності. Реклама, на відміну від редакційних матеріалів, зокрема телевізійних програм, музичних програм і кінофільмів, проводиться з метою продажу товарів та/ або послуг певним групам населення. Її призначенням є отримання прибутку, реклама не має своєї мети і не впливає на публічні обговорення або на соціальну згуртованість, тому реклама не повинна підлягати застосуванню мовних квот. Комітет з прав людини дійшов висновку, що «заборона на комерційну рекламу однією мовою, з метою захисту мови конкретної спільноти, не є необхідною у разі, якщо такий захист може бути досягнутий іншими способами, які не обмежують свободу вираження».99
98 юблянські рекомендації, Рекомендація 49. Л 99 Комітет з прав людини ООН, GC 34, абз. 33 та раніше в Комюніке № 359, 385/89, Беллентайн, Девідсон та Макінтайр проти Канади.
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 51 15. Держави можуть вимагати від суспільних ЗМІ та заохочувати телерадіомовні засоби масової інформації вживати розумних заходів для здійснення перекладу медіа-контенту та передач, випущених державною/офіційною мовою (мовами) на мови національних меншин та навпаки – з метою посилення мовної доступності обох типів контенту в суспільстві, і тим самим сприяти розвитку міжкультурного діалогу. Будь-які подібні вимоги до державних засобів масової інформації повинні бути чітко викладені в законодавстві та бути пропорційними поставленій меті. Аудіовізуальні передачі мовами національних меншин, що входять до мережі мовлення, у жодному разі не потрібно піддавати надмірним вимогам до застосування субтитрів, пост-синхронізації або будь-яким іншим формам перекладу, які не є необхідними.
Переклад іншими мовами матеріалів ЗМІ, вироблених мовами національних меншин, може сприяти мовній і культурній різноманітності в суспільстві. Наявність і доступність перекладеного контенту через медіа може забезпечити широке висвітлення мови меншин та полегшити споживання цього контенту користувачам, для яких мова, на якій вироблено матеріали, не є рідною.100 Проте може знадобитися фінансова підтримка для компенсації витрат, пов’язаних з наданням послуг з перекладу. Аудіовізуальні засоби масової інформації, які розповсюджують продукцію, вироблену мовами меншин, не повинні підлягати будь-яким неправомірним або неспівмірним вимогам щодо надання таких послуг з перекладу.101
Обмін інформацією та думками в рамках більш широкої діалогічної взаємодії є ключем до запобігання або зниження напруженості між національними меншинами та іншими групами в суспільстві. Це передбачає наявність вільного потоку інформації та існування діалогічних форумів і каналів, таких як медіа. Діалог між спільнотами забезпечує різним групам можливість виражати свої ідентичності, цінності й точки зору, а також дає можливість слухати і почути опис ідентичностей, цінностей і точок зору інших груп (які часто незнайомі). Обмін і взаємообмін точками зору і переконаннями мають центральне значення для цієї форми діалогу. Те ж саме можна сказати про спільність мови.
Постійно підтримуваний діалог на загальнодоступних форумах для повноцінних публічних обговорень може протистояти негативним і роз’єднуючим наслідкам неповної або неправильної інформації, що поширюється в суспільстві і може
100 татті 7 (1) (g) і 12 (1) (b) і (в), ЄХРМ. С 101 Рекомендації про використання мов меншин у телерадіомовленні, абз. 12.
52 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху призвести до непорозумінь. Також така взаємодія може допомогти протистояти негативним стереотипам і упередженням, які підсилюються необ’єктивною інформацією.102 Таким чином діалог може зробити важливий внесок у плюралістичну соціальну толерантність і безпеку.
Заохочуючи і підтримуючи спільно використовувані майданчики для міжгрупового діалогу, держави інвестують у соціальні ресурси, в протистояння формуванню свого роду «ехо-камер» та «інформаційних бульбашок»; тобто замкнених інформаційних просторів, всередині яких люди з подібним мисленням повторюють і підсилюють свою власну думку, й іноді в результаті стають ще глибше вкоріненими у своїх думках і переконаннях. У той час як автономні дискурсивні та інформаційні платформи мають важливе значення для осіб, які належать до національних меншин, для розвитку їхньої ідентичності та думок, а також для підтримки їхніх культур і мов, такі платформи не повинні бути ізольовані від соціального плюралізму навколо них.103
16. Оголошення загальносуспільного значення повинні перекладатись на мови національних меншин, у міру потреби, і поширюватися на справедливій і недискримінаційній основі через різні медіа, в тому числі через медіа національних меншин.
Оголошення державних служб або офіційні повідомлення від місцевих та інших державних органів можуть бути важливим джерелом доходу для медіа, особливо в умовах ринкових змін і/або економічної нестабільності. Державна політика в цій галузі повинна бути прозорою і захищеною від політичного втручання в редакційну незалежність та функціональну свободу засобів масової інформації,104 застосовуватися до всіх ЗМІ, без дискримінації,105 і забезпечувати ресурси для перекладу на мови меншин, залежно від обставин. Така політика може сприяти тому, щоб інформація, що міститься в оголошеннях місцевих та державних служб (які повинні завжди бути явним чином марковані як такі), буде доступною, і це збільшить шанси, що вона буде сприйнята особами, які належать до національних меншин. Це, в свою чергу, може сприяти ефективній участі національних меншин у суспільному житті,
102 ЛРД, GR 35, абз. 29. К 103 Статті 6 (1) і 9 (4), РКНМ; Люблянські рекомендації, Рекомендація 7. 104 Спеціальний доповідач ООН з питання про свободу думок і свободу вираження, Представник ОБСЄ з питань свободи медіа, Спеціальний доповідач ОАД з питання про свободу вираження думок і Спеціальний доповідач АКПЧН з питань свободи слова та доступу до інформації, Спільна декларація про різноманітність в телерадіомовленні 12 грудня 2007 р. в розділі «Загальні положення». 105 Комітет ООН з прав людини, GC 34, абз. 22.
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 53 оскільки вони будуть забезпечені інформацією, необхідною для формування думки, прийняття обґрунтованих рішень і активної громадянської позиції.106
17. Держави повинні вжити ефективних заходів для гарантування плюралізму в умовах медіа-середовища, що змінюється, і для забезпечення того, щоб особи, які належать до національних меншин, могли мати доступ до широкого ряду засобів масової інформації, які поширюють контент, відповідний їхнім потребам та інтересам, у тому числі і їхніми власними мовами. Комплекс заходів може містити заходи, спрямовані на просування такого контенту, забезпечення його візуальної доступності та полегшення пошуку.
Європейський суд з прав людини ухвалив, що держави є основними гарантами плюралізму в медіа-секторі.107 Вони зобов’язані вжити необхідних заходів для забезпечення того, щоб плюралізм був ефективним на практиці.108 Суть цього зобов’язання традиційно була зосереджена на засобах масової інформації унаслідок їх впливовості, але в епоху цифрових технологій фокус уваги розширився, щоб охопити ширше цифрове медіа-середовище. Втілення ефективного медіа-плюралізму веде до цілеспрямованих заходів зі створення і підтримання широкого спектру типів медіа та контенту, виробленого особами, які належать до національних меншин, і для осіб, що належать до національних меншин, у більш широкому контексті плюралістичних демократичних суспільств. Хартія основних прав ЄС встановлює, що «свобода і плюралізм медіа мають дотримуватись».109 Конвенція ЮНЕСКО про охорону та заохочення розмаїття форм культурного самовираження стверджує, що держави-учасниці «можуть вживати заходів, спрямованих на захист і заохочення розмаїття форм культурного самовираження на своїй території», таких як регулятивні заходи і «заходи, спрямовані на заохочення медіа-розмаїття, в тому числі за рахунок суспільного телерадіомовлення».110
У дусі діючого права на свободу вираження та ефективного плюралізму недостатньо законів, політики і практики, спрямованих на забезпечення доступності різноманітного медіа-контенту. Поряд із заходами щодо розширення виробництва та поширення різноманітного медіа-контенту,
106 ада Європи, Рекомендація CM / Rec (2018) 4 Комітету міністрів державам-членам про участь Р громадян у місцевому суспільному житті, 21 березня 2018 року, Додаток, Розділ B. IV., Абз. 2 (i). 107 Інформаціонсферайн стрічка та інші (Informationsverein Lentia and Others) проти Австрії, 24 листопада 1993 року, серія A, № 276. 108 Чентро Еуропа 7 Srl (Centro Europa 7 Srl) і Ді Стефано проти Італії [GC], № 38433/09, абз. 134, ЄКПЛ. 109 Стаття 11 (2), ЄС Хартія з прав людини. 110 Стаття 6 (1) і 6 (2) (а) та (h), Конвенція ЮНЕСКО про охорону та заохочення розмаїття форм культурного самовираження.
54 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху в тому числі мовами національних меншин,111 державам рекомендується вживати заходів зі сприяння помітності й пошукової доступності різноманітних інформаційних медіа-матеріалів для гарантування того, що такий контент є доступним для всіх груп у суспільстві, зокрема національних меншин, і особливо в обставинах, коли вони стикаються з перешкодами або обмеженнями під час пошуку та отримання доступу до засобів масової інформації та інформаційного наповнення.
Різноманітність контенту в ЗМІ має бути відображенням фактичної різноманітності ідентичностей, ідей та інтересів у суспільстві. Справжня різноманітність обов’язково охоплює не тільки ті ідеї та інформацію, які схвально сприймають, але й ті, що містять критику, шокують або ображають державу чи окремі групи населення. Це необхідний мінімум з того, що вимагають ключові демократичні цінності плюралізму, толерантності і широти поглядів.112
Співіснування безлічі ЗМІ різного роду (відоме як зовнішній або структурний плюралізм) може сприяти створенню та підтриманню різноманітності інформаційного наповнення.113
Суспільні медіа можуть відігравати суттєву роль з точки зору структурного плюралізму, забезпечуючи не тільки широкий спектр контенту, що відображає різні ідентичності, ідеї та інтереси в суспільстві, але також і спільний майданчик для діалогу, в рамках якого може відбуватися обмін неоднорідним і часом суперечливим контентом. Це, у свою чергу, може сприяти поширенню плюралізму, толерантності й широти поглядів, а також соціальній згуртованості. Місцеві та муніципальні медіа можуть зробити вагомий внесок у загальну різноманітність контенту ЗМІ в суспільстві, виробляючи і поширюючи контент, спеціально орієнтований на різні спільноти.
Засоби масової інформації відрізняються за своїми цілями, функціями та географічним охопленням. Відповідно, їх не використовують однаково всі особи або групи в суспільстві, і їх не потрібно розглядати як взаємозамінні.114 У сучасному медіа-середовищі медіа, соціальні мережі та медіа-сервіси особливо відрізняються функціоналом і рівнем доступності.
111 таття 11 (d), ЄХРМ; Рекомендації про використання мов меншин у телерадіомовленні, Рекомендація С 17. 112 Хендісайд проти Сполученого Королівства 7 грудня 1976 р., абз. 49, Серія А, № 24; Комітет з прав людини, GC 34, абз. 11. 113 Див. у цілому Рада Європи, Рекомендація CM / Rec (2007) 2 Комітету міністрів державам-членам про плюралізм ЗМІ та різноманітність інформаційного наповнення ЗМІ, 31 січня 2007 р. 114 Хуршид Мустафа і Тарзібаші проти Швеції, № 23883/06, абз. 45, 16 грудня 2008 р.
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 55 У контексті медіа-плюралізму важливо, щоб особи, які належать до національних меншин, могли отримати доступ до різних типів аудіовізуальної продукції в різних форматах, з потрібних тем, у тому числі й на їхніх власних мовах.115 Іншими словами, подібний контент повинен існувати на всіх відповідних платформах як частина різноманітного спектра якісного інформаційного наповнення. Важливо, щоб була наявна достатня різноманітність у загальному діапазоні типів і форматів аудіовізуальної продукції для забезпечення ефективного плюралізму і для того, щоб в окремих осіб і груп були реальні можливості створення різноманітного медіа-контенту та доступу до такого контенту.116
На додаток до різних типів медіа (видань) внесенню різноманітності в контент можуть сприяти різні типи, жанри або формати видавничого контенту чи програм. Незважаючи на те, що контент, зосереджений на новинах і поточних подіях, має безпосереднє відношення до сприяння інформованості громадськості та заохочення до участі в громадських обговореннях, інші жанри також дуже важливі для суспільства. Йдеться про культурний, освітній та розважальний контент, у тому числі й мовами національних меншин.
Слід мати на увазі, що в рамках національних меншин існують різні інформаційні потреби й переваги, які визначаються частково гендерними та віковими ознаками. Наприклад, діти, які належать до національних меншин, повинні мати можливість використовувати засоби масової інформації (в тому числі й соціальні мережі) для пошуку, отримання і поширення інформації, ідей і думок.
У них є потреби – і права, згідно з міжнародним правом в області прав людини – на доступ до медіа-контенту, що відповідає їхньому віку, культурному та мовному походженню й оточенню. У зв’язку з цим держави-учасниці Конвенції про права дитини зобов’язані «сприяти засобам масової інформації у приділенні особливої уваги мовним потребам дитини, яка належить до якої-небудь групи меншостей або до корінного населення».117
У цифрову епоху, що характеризується співіснуванням безлічі засобів масової інформації та надмірною кількістю контенту, функціональність онлайн-медіа та інших онлайн-додатків і послуг заслуговує на особливу увагу з точки зору
115 омітет ООН з прав людини, GC 34, абз. 14, і, в більш загальному плані, Заключний документ К Віденської зустрічі (Третя подальша зустріч за підсумками конференції в Гельсінкі), Відень, 15 січня 1989 року, Співпраця у гуманітарній та інших областях, Інформація, абз. 45. 116 VGT Verein gegen Tierfabriken проти Швейцарії, № 24699/94, ЄКПЛ 2001 V1 і Чентро Еуропа 7 Srl і Ді Стефано проти Італії. 117 Стаття 17 (d) Конвенція про права дитини.
56 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху плюралізму.118 Традиційні відмінності між різними типами ЗМІ досі можуть вносити вклад у медіа-плюралізм, навіть незважаючи на те, що в наші дні вони діють на різних платформах, як онлайн, так і офлайн. Різні типи носіїв включають в себе: суспільні засоби масової інформації, комунальні медіа і комерційні засоби масової інформації, а також засоби масової інформації, що класифікуються за рівнем географічного охоплення, на якому вони функціонують: субнаціональні, транснаціональні та глобальні.
18. Державам необхідно вжити ефективних заходів, у тому числі регуляторних, спрямованих на запобігання концентрації права власності і контролю над засобами масової інформації, які ставлять під загрозу медіа-плюралізм і доступність медіа-послуг для національних меншин, включно з використанням мов національних меншин.
Заохочення плюралізму в засобах масової інформації та полегшення доступу до них і право власності на них для меншин та інших груп, включаючи також і медіа їхніми власними мовами, може сприяти порозумінню між групами і зниженню нетерпимості в суспільстві.119 З іншого боку, концентрація права власності засобів масової інформації на різних медіа-ринках може негативно вплинути на плюралізм і різноманітність. Така концентрація може призвести до ситуацій, в яких ставиться під загрозу доступність контенту про та для національних меншин, у тому числі їхніми мовами.120 Така ситуація вимагає ефективних заходів з боку держав, зокрема заходів регулювання, у міру необхідності.121
На території регіону ОБСЄ існує величезна різноманітність того, як форми медіа-власності й контролю над ЗМІ регулюються на національному рівні. Відповідне регулювання повинно відповідати міжнародним стандартам у галузі прав людини, також повинні братися до уваги такі міркування, як пряма, непряма або бенефіціарна власність медіа-структури, кросс-медіа власність, іноземна власність, прозорість щодо регулюючих органів і громадськості.122
118 ада Європи Рекомендація СМ/Rec (2018) 1 Комітету міністрів державам-членам про плюралізм ЗМІ і Р прозорість належності ЗМІ, 7 березня 2018 року. 119 КПРД, GR 35, абз. 41. 120 Рада Європи, Комітет міністрів. Декларація про захист ролі ЗМІ в демократії в контексті засобів масової інформації, 31 січня 2007 року. 121 Спільна декларація про розмаїття в мовленні, в рамках «Про розмаїття джерел». Див. виноску 104. 122 Рада Європи СМ/ Rec (2018) 1 Комітету міністрів державам-членам про плюралізм ЗМІ і прозорість належності ЗМІ, 7 березня 2018 року; Рекомендації СМ/Rec (2007) 2 Комітету міністрів державам- членам про плюралізм ЗМІ і розмаїття медіа-контенту, 31 січня 2007 р.
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 57 19. Державам необхідно впровадити законодавство і/або внести поправки до чинного законодавства, для того щоб гарантувати незалежність і сталість функціонування суспільних медіа та забезпечити їм можливість виконання своїх зобов’язань з інформаційного обслуговування всіх верств суспільства, зокрема національних меншин, через виготовлення різних програм і надання послуг високої якості з використанням цілої низки різних інформаційних платформ. Таке законодавство повинно передбачати або принаймні сприяти ефективній участі національних меншин у діяльності суспільних засобів масової інформації на різних рівнях, таких як виробництво контенту, прийняття рішень у сфері редакційної політики і діяльності з контролю та нагляду.
Суспільні медіа уповноважені обслуговувати всі прошарки суспільства, у тому числі представників національних меншин. Вони можуть сприяти забезпеченню якості та збалансованості програм у ширшому контексті зовнішнього плюралізму. Там, де існує система суспільного телерадіомовлення, вітчизняне законодавство і практика повинні гарантувати, що системою забезпечується плюралістичний сервіс.123 Це дуже важливо для належного функціонування демократії, щоб державні засоби масової інформації передавали об’єктивно, незалежно і збалансовано новини, інформацію та коментарі до них і, крім того, служили форумом для громадського обговорення, в рамках якого може бути виражений якомога ширший спектр різних думок і точок зору. Діючи таким чином, вони можуть допомогти «сприяти міжкультурному розумінню і вирішенню питань, які турбують меншини».124
З огляду на повноваження суспільних мовників, які надають послуги всім прошаркам суспільства, держави можуть зобов’язати їх виконувати особливі обов’язки і завдання, такі як: – Уникати використання негативних стереотипів стосовно окремих осіб або груп, а також інших форм упередженого, необ’єктивного або дискримінаційного висвітлення подій; – Запобігати сексистським і мізогінним зображенням жінок та дівчат, зокрема тих, хто належить до меншин; – Підтримувати прояви національної ідентичності та ідентичностей національних меншин, культурного, мовного і соціального різноманіття в їхньому співіснуванні;
123 аноле та інші проти Молдови, № 13936/02, ЕКПЧ, 2009 г. див., зокрема, абз. 98 і 107. М 124 Лундські рекомендації, Рекомендація 5.
58 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху – Забезпечити широкий спектр програм і послуг для національних меншин, у тому числі їхніми мовами, відповідно до наявних потреб у кількісному і якісному відношенні; і – Сприяти взаємній обізнаності між громадами, заохочувати порозуміння, діалог і, таким чином, суспільну згуртованість.
Дуже важливо, щоб суспільні засоби масової інформації мали повноваження і ресурси для ефективного виконання своїх основних завдань з освіти, інформування та розважання різних прошарків суспільства, включно з меншинами, в цифрову епоху.125 Це потребує від суспільних мовників, щоб вони активно діяли на різних медіа-платформах (сервісах), у тому числі онлайн. Ефективна участь осіб, що належать до національних меншин, у різних структурах і процесах суспільних мовників, таких як редакційні ради, може допомогти забезпечити складання програм, що призначені для національних меншин і відповідають їхнім практичним потребам та інтересам.126
20. Державам рекомендується впровадити законодавство і/або внести поправки до чинного законодавства для визнання окремого статусу громадських неприбуткових медіа, які можуть бути впроваджені або іншим чином служити місцевим громадам, включно зi спільнотами національних меншин. Таке законодавство повинно гарантувати незалежність локальних медіа і дозволяти їм виконувати свої завдання з надання членам громад, на службі яких вони перебувають, зокрема і представникам національних меншин, можливостей, включаючи освітні можливості, які дозволили б їм виробляти власний медіа-контент, значною мірою брати участь у роботі та керувати власними засобами масової інформації.
Громадські медіа є незалежними, некомерційними ЗМІ, що працюють за рахунок зусиль та для членів громад; наприклад, громад у певній географічній зоні або спільнот, членів яких об’єднує спільний інтерес. За своїм характером та організаційними структурами вони відкриті до активної участі та автономії у видавничих і виробничих процесах, а також у процесі розповсюдження. Вони надають для вираження громадянам, зокрема спільнотам і окремим особам, що не представлені масмедіа. Громадські медіа відіграють особливо важливу роль, оскільки вони пропонують і підтримують участь на різних структурних рівнях своїх організацій, прищеплюють і розвивають позицію активної громадянської
125 ада Європи, рекомендації СМ/Rec (2007) 3 Комітети міністрів державам-членам про компетенцію Р державних ЗМІ в інформаційному суспільстві 31 січня 2007 року. Див. також Рекомендації про використання мов меншин у телерадіомовленні, Рекомендація 7. 126 Ословські рекомендації. Рекомендація 10; Рада Європи, Рекомендації СМ/Rec (2012) 1 Комітету міністрів державам-членам з питань управління державними ЗМІ, 15 лютого 2012 р., абз.43.
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 59 участі. Громадські медіа також можуть робити вагомий внесок до соціальної згуртованості й міжкультурного діалогу.127 Чітке визнання в законодавстві ролі громадських медіа як окремого виду ЗМІ може сприяти підвищенню їх сталості, особливо якщо таке визнання буде використане як підстава для адаптованих процедур ліцензування і/або пільгових ліцензійних виплат.128
21. Держави можуть вивчати потенціал комерційних засобів масової інформації щодо надання різноманітного контенту, зокрема контенту для національних меншин та мовами національних меншин, а також розробити відповідні заходи для підтримки виробництва такого контенту.
Функціонування комерційних медіа спрямоване, як правило, на звернення до широкої аудиторії, що само собою є важливим внеском у підтримку медіа-плюралізму та в загальну різноманітність медіа-контенту. Комерційні засоби масової інформації із суспільними зобов’язаннями (відповідно до вимог законодавства або якщо це передбачається у вигляді частини умов ліцензії на мовлення) можуть доповнювати продукцію, яка виробляється і розповсюджується суспільними мовниками.
22. Держави повинні вжити спеціальних законодавчих та інших заходів, які спрямовані на полегшення незалежного і сталого функціонування цілої низки медіа на регіональному та місцевому рівнях, у тому числі в географічних зонах, де проживають національні меншини і/або в зонах, де населення розмовляє мовами національних меншин.
Субнаціональні медіа є регіональними і/або локальними засобами масової інформації, вони можуть бути суспільними, громадськими або комерційними. Діючи на географічному рівні безпосередньо поруч зі своїми цільовими користувачами, регіональні та/або місцеві засоби масової інформації добре підходять для задоволення потреб національних меншин у місцях їхнього проживання.129 Такі медіа можуть надавати значні можливості для зміцнення партисипативної дорадчої демократії на регіональному або місцевому рівні, а також для розвитку регіональних або локальних ідентичностей, у тому числі ідентичностей національних меншин.
127 ада Європи, Комітет міністрів, Декларація про роль державних ЗМІ в укріпленні соціальної Р згуртованості і підтримці міжкультурного діалогу, 11 лютого 2009 року. 128 Документ є похідним зі Спільної декларації про різноманітність у мовленні, в рамках «Про різноманітність медіа-джерел». 129 Рада Європи, Конгрес місцевих та регіональних влад, «Роль регіональних ЗМІ як інструмента для будування партисипативної демократії», Рекомендація 364 (2014) і «Роль регіональних ЗМІ як інструмента для будування партисипативної демократії», Резолюція 374 (2014), обидва документи було ухвалено 15 жовтня 2014 року.
60 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 23. Держави не повинні перешкоджати або обмежувати можливості осіб, які належать до національних меншин, у доступі до медіа, що функціонують в інших країнах, які служать інтересам національних меншин. Можливість отримання доступу до таких засобів масової інформації не зменшує зобов’язань держав зі сприяння розвитку і ефективному функціонуванню засобів масової інформації, які служать інтересам національних меншин, що діють у межах юрисдикції цих держав. Більше того, держави повинні прагнути до того, щоб запобігти або принаймні пом’якшити негативні побічні ефекти, яких зазнають національні меншини внаслідок дії договорів про дотримання авторських прав, що призводить до блокування трансляції інформаційного наповнення засобів масової інформації у деяких географічних зонах.
Особи, що належать до національних меншин, мають право «встановлювати і підтримувати вільні й мирні міжнародні зв’язки з особами, які на законних підставах перебувають в інших державах, зокрема з тими, з ким вони мають спільну етнічну, культурну, мовну або релігійну ідентичність, або спільну культурну спадщину».130 Міжнародне право підкреслює, що для людей важливо мати «доступ до різних форм культурного самовираження» як своєї власної країни, так і «інших країн світу», а також необхідність для держав забезпечити такий доступ.131 Оскільки обмеження транскордонного доступу до інформації чи контенту може сприяти асиміляції національних меншин проти їх волі 132 або іншим чином перешкоджати інтеграції у багатонаціональних суспільствах, Больцанські/Боценські рекомендації і Люблянські рекомендації надають для держав-учасниць цінні керівні принципи стосовно того, як необхідно діяти за таких обставин.
Право на свободу вираження існує незалежно від державних кордонів.133 Держави можуть лише обмежувати вільні транскордонні потоки інформації і вираження відповідно до строгих обмежень і заборон, передбачених міжнародним і європейським законодавством у сфері прав людини (див. далі Рекомендацію 1 на сторінці 26 і Розділ IV – Медіа, інформаційні технології і запобігання конфліктам на сторінці 70). 130 таття 17 (1), РКНМ; Стаття 2 (5), Декларація ООН про права осіб, що належать до національних або С етнічних, релігійних і мовних меншин; Больцанські/Боценські рекомендації, Рекомендація 8. 131 Стаття 7 (2), Конвенція ЮНЕСКО про охорону та заохочення розмаїття форм культурного самовираження. 132 Було встановлено, що, наприклад, «особи, які належать до національних меншин, мають право вільно виражати, зберігати і розвивати свою етнічну, культурну, мовну або релігійну самобутність і підтримувати та розвивати свою культуру у всіх її аспектах, без будь-яких спроб асиміляції проти їх волі»: Доповідь наради експертів НБСЄ з питань національних меншин, Женева, 1991 р. (III). Див. далі Гельсінський документ НБСЄ – проблеми зміни, Глава IX – НБСЄ і регіональне та прикордонне співробітництво, абз. (3), (4) і (5), і пояснення Керівного принципу 30 на с. 60. 133 Див. Рекомендацію 1 на сторінці 24, а також супровідне роз’яснення і посилання.
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 61 Держави-учасниці Європейської конвенції про транскордонне телебачення (ЄКТТ) «повинні забезпечити свободу вираження та інформації відповідно до статті 10 Конвенцій про захист прав людини і основних свобод, вони повинні гарантувати свободу прийому і не повинні обмежувати ретрансляцію на їх території програм, які відповідають умовам» ЄКТТ.134 Всі держави-члени ЄС підпадають під дію такого розпорядження відповідно до Статті 3 Директиви з аудіовізуальних медіа-послуг.135
Право меншин на доступ до транснаціональних або транскордонних ЗМІ, з використанням будь-яких засобів доступу, не може бути заборонено на підставі етнічної, культурної, мовної або релігійної приналежності.136 Транснаціональні ЗМІ, які обслуговують громади за межами тієї країни, в якій їх було створено, доповнюють національні засоби масової інформації, і можуть допомогти деяким групам у суспільстві підтримувати стосунки з країнами, з якими у них є лінгвістичні, культурні, етнічні зв’язки, а також з іншими країнами. Це дуже важливо для національних меншин, в яких існують зв’язки з іншими державами, національних меншин, географічна концентрація яких поширюється на дві або більше (сусідніх) держави, і меншин, чий кочовий спосіб життя передбачає перетинання кордонів. Це також особливо важливо для мігрантів, іммігрантів і біженців, які бажають підтримувати зв’язки з їхньою рідною культурою та мовою.137
Глобальні медіа також мають важливе значення для осіб, що належать до національних меншин. Важливо визнати специфічні інформаційні потреби і преференції національних меншин, а також те, що ці потреби є комплексними, різноманітними і змінними. Вони не можуть бути відокремлені або зведені до питань, що стосуються лише їхніх ідентичностей або життєвих ситуацій. У все більш взаємопов’язаному світі надзвичайно важливо, щоб особи, які належать до національних меншин, мали можливість доступу до ЗМІ, що функціонують на глобальному рівні. Вільний потік інформації та ідей, гарантований правом на свободу вираження, є різноспрямованим і виходить за межі державних кордонів.
134 таття 4, ЄКТТ. С 135 Директива 2010/13 / ЄС Європейського парламенту і Ради від 10 березня 2010 року з координації певних положень, встановлених законом, регулятивних або адміністративних дій в державах-членах стосовно надання аудіовізуальних медіа послуг (Директива з аудіовізуальних послуг засобів масової інформації) з поправками, внесеними Директивою (ЄС) 2018/1808 Європейського парламенту і Ради від 14 листопада 2018 року. 136 Больцанські/Боценські рекомендації, Рекомендація 14; Рекомендації про використання мов меншин у телерадіомовленні, Рекомендація 13. 137 Хуршид Мустафа і Тарзібаши проти Швеції № 23883/06, абз. 44, 16 грудня 2008 р.
62 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху Наявність зарубіжного телерадіомовлення та іншого контенту мовами меншин і можливість доступу меншин до транснаціональних і глобальних медіа та контенту не усуває і не зменшує зобов’язань держав щодо полегшення виробництва вітчизняної аудіовізуальної продукції та іншого контенту мовами меншин.138 Наявність такого зарубіжного мовлення і контенту не виправдовує скорочення часу мовлення мовами меншин.139
Блокування послуг у певній географічній зоні з метою дотримання авторського права може в деяких випадках призвести до позбавлення національних меншин можливості доступу до певних типів медіа-контенту з сусідніх держав. Для запобігання або пом’якшення негативних наслідків таких обмежень для національних меншин державам рекомендується використовувати свій вплив у двосторонніх відносинах, наприклад, щоб забезпечити справедливі пільги і таким чином надати цим національним меншинам можливість доступу до медіа-контенту. Таке заохочення відповідає духу історичних зобов’язань з боку держав-учасниць ОБСЄ, таких як зобов’язання «підтримувати імпорт компетентними організаціями і фірмами записаних аудіовізуальних матеріалів з інших держав-учасниць.140
24. Незалежні національні органи медіа-регулювання повинні розробити механізми, що дозволяють жінкам і чоловікам, які належать до національних меншин, ефективно брати участь у всіх галузях їх діяльності, дотичних до таких груп. Державам рекомендується розглянути питання щодо впровадження або зміцнення, якщо це можливо, структурованого представництва осіб, які належать до національних меншин, у незалежних національних органах медіа- регулювання. Для дотримання гендерного балансу в цих органах регулювання повинні бути упроваджені відповідні механізми.
Держави зобов’язані вживати відповідних заходів для узгодження конкуруючих інтересів різних груп у суспільстві, залишаючись при цьому неупередженими. Водночас вони повинні зберігати плюралізм і підтримувати
138 зв’язку з цим див. також Рекомендація 7 вище. Стаття 9, РКНМ; Стаття 11, ЄХРЯЯМ; Рекомендації У про використання мов меншин у телерадіомовленні Рекомендація 13 (2); Ословські рекомендації, Рекомендація 11; Больцанські\Боценські рекомендації, Пояснювальна записка до Рекомендації 14 і Люблянські рекомендації, Рекомендація 49. 139 Рекомендації про використання мов меншин у телерадіомовленні, Рекомендація 13 (2); Ословські рекомендації, Рекомендація 11; Больцанські/Боценські рекомендації, пояснювальна записка до Рекомендації 14. 140 Заключний акт Конференції з безпеки і співробітництва в Європі, Гельсінкі, 1 серпня 1975 р., у межах документа «Співробітництво в гуманітарній та інших галузях», 2. Інформація, (а) «Вдосконалення обігу інформації, доступу до інформації і обміну інформацією».
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 63 належне функціонування демократії.141 Як правило, цього можна досягнути шляхом формування спільних платформ для діалогу між різними групами. Один зі способів – забезпечити, щоб різні групи в суспільстві були справедливо представлені або щоб їхні погляди бралися до уваги, за потреби, незалежними національними медіа-регуляторними органами.142
25. Схеми ліцензування для (цифрового) телемовлення і радіомовлення мають бути засновані на визначених заздалегідь публічно доступних, зрозумілих, прозорих і справедливих критеріях. Держави повинні належним чином включати мовників національних меншин, зокрема загальні та спільні канали і/або канали чи програми мовами національних меншин, відповідно до зазначених критеріїв. Схеми ліцензування мають бути організовані з дотриманням принципу справедливості і недискримінації призначеними незалежними органами регулювання, які дотримуються чітких процедур, що підтримуються затвердженими механізмами оскарження рішень.
Важливою особливістю структурного плюралізму є взаємодоповнюючий характер різних видів засобів масової інформації. Кожний із вищезазначених засобів масової інформації різними засобами робить свій внесок до загального медіа-плюралізму.143 Законодавства і політики держав повинні відображати, підтримувати і заохочувати практичну реалізацію таких внесків. У положеннях законодавства та процедурах, які стосуються ліцензування, передбачаються численні можливості для підтримки і розвитку конкретних видів засобів масової інформації.
В європейських договорах з прав людини визнається, що ліцензування державами аудіовізуальних медіа є сумісним з правом на свободу вираження, за умови дотримання різних критеріїв і гарантій, як по суті, так і процесуально. Це робиться в загальних рисах144 стосовно національних меншин145 і регіональних мов або мов меншин.146 Стаття 19 МПЦПП прямо не передбачає ліцензування аудіовізуальних медіа, але примітка загального характеру 34 вказує на те, що підхід Комітету з прав людини в межах МПЦПП значною мірою узгоджується з підходом, прийнятим у європейському праві в галузі прав людини.147
141 ища духовна рада мусульманської громади проти Болгарії №39023/97, пункт 93, 16 грудня 2004 р. В 142 Стаття 11 (3), ЄХРМММ. 143 Див. в цілому документ Спільна декларація про розмаїття в мовленні. 144 Стаття 10 (1) ЄКПЛ. 145 Стаття 9 (2), РКНМ. 146 Стаття 11 (2), ЄХРМММ. 147 Стаття 19 МПГПП і Комітет з прав людини, GC 34, абз. 39.
64 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 26. Держави повинні вивчати, використовувати і розвивати потенціал схем ліцензування для (цифрового) телерадіомовлення з метою підтримки медіа меншин, у тому числі тих, які ведуть трансляції мовами національних меншин, для кожного типу мовників радіо і телебачення. Такі заходи можуть містити особливий статус для медіа «меншин» або «громад», які відповідають певним специфічним критеріям; такий статус може давати їм право, за потреби, наприклад, на знижені ліцензійні платежі або менш обтяжливі технічні вимоги, податкові зобов’язання або спрощені нормативні вимоги до надання звітності.
Розробка і впровадження схем ліцензування надають державам можливості для підтримки телерадіомовлення, яке буде здійснюватися меншинами та для меншин, зокрема їхніми мовами, наприклад, шляхом виділення певних частот для такого мовлення (повністю або частково)148 і через відповідне звільнення від фіскальних, технічних зобов’язань або зобов’язань зі звітності під час надання або зміни ліцензії.149
27. Держави повинні вимагати, щоб незалежні компетентні органи, відповідальні за впровадження процесів ліцензування, надавали інформацію і рекомендації про можливості й вимоги, що висуваються до медіа національних меншин у межах існуючих схем ліцензування. Інформацію і рекомендації потрібно надавати державною/офіційною мовою (мовами) і мовами національних меншин, також їх потрібно належним чином оприлюднювати.
Для того, щоб подати заявку і скористатися відповідними можливостями ліцензування для мовлення національними меншинами та для національних меншин, зокрема їхніми мовами, особи, які належать до національних меншин, повинні спочатку бути повідомлені про існування таких можливостей і знати про процедури, яких необхідно дотримуватись. Відповідно до кращих практик з метою ефективної участі національних меншин у суспільному житті незалежні органи, які здійснюють нагляд за процесами ліцензування, повинні завчасно зробити доступною всю відповідну інформацію, як державною/офіційною мовою/мовами, так і мовами національних меншин. Ця інформація повинна містити відомості про оголошені тендери, які відбуваються в теперішній час, які відбуватимуться в майбутньому, та, відповідно, про ті, які вже відбулися.
148 екомендації про використання мов меншин у телерадіомовленні, Рекомендація 15 (А. Частоти). Р 149 Там само, Рекомендація 16.
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 65 28. Мережевим операторам, зокрема операторам кабельного телебачення, IPTV і супутникового телебачення, а також операторам мультиплексів потрібно надавати можливість і заохочувати включати до сітки мовлення канали національних меншин, зокрема і з трансляцією мовами національних меншин, до складу своїх (основних) пакетів. Держави можуть розглянути питання про використання обґрунтованих регулюючих обов’язкових приписів для забезпечення того, щоб суспільні мовники або канали національних меншин були включені до (основних) пакетів кабельної мережі або операторів цифрових мультиплексів.
Обов’язковими для виконання є (регуляторні) положення, які забезпечують повноваження доступу до мереж електронних комунікацій для певних сторін, із дотриманням певних умов, з метою забезпечення універсального і рівного доступу до виробництва програм, що складають загальний інтерес. Отже, обов’язкові регуляторні положення мають значний потенціал забезпечення доступу національних меншин до структурних засобів аудіовізуальної передачі, наприклад, до складання програм державних засобів масової інформації 150 або до виробництва програм для суспільного мовлення. Відповідно до ст. 31 (1) Директиви ЄС про універсальні послуги:
“Держави-члени можуть накладати обґрунтовані, «обов’язкові для виконання» зобов’язання щодо трансляції певних телерадіоканалів або послуг на підприємства, які перебувають під їх юрисдикцією, що здійснюють управління електронними мережами зв’язку, які використовуються для трансляції радіо або телепередач, у разі, якщо велика кількість користувачів таких мереж користуються ними як основними засобами прийому радіо і/або телевізійних передач. Такі зобов’язання накладаються лише тоді, коли вони необхідні для досягнення чітко визначених цілей, які становлять загальний інтерес і є співмірними та прозорими. Зобов’язання підлягають періодичному перегляду”.151
Типи мереж, яких стосується це положення, включають кабельні мережі, супутникові та цифрові наземні мережі, але можуть також включати в себе інші мережі «у тій мірі, в якій значна кількість кінцевих користувачів використовує
150 ада Європи, Рекомендація Rec (2003) Комітету міністрів державам-членам про заходи з розвитку Р демократичного і соціального внеску до цифрового мовлення, 28 травня 2003 р. Додаток, абз. 21 і рекомендація Rec (2007) Комітету міністрів державам-членам про плюралізм ЗМІ і розмаїття медіа-контенту, 31 січня 2007 р., абз. 3.3. 151 Стаття 31 (1) Директиви 2002/22/ЄС Європейського Парламенту і Ради від 7 березня 2002 року про універсальне обслуговування та пов’язані з мережами та послугами електронного зв’язку права користувачів (універсальна директива з послуг), з поправками, які внесені Директивою 2009/136/ЄС (Директиви про права громадян).
66 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху такі мережі як основний засіб для прийому радіо і телевізійних передач».152 Комітет міністрів Ради Європи також рекомендував, щоб держави-члени «аналізували релевантність обов’язкової пропозиції паралельно з правилами, обов’язковими для виконання, з метою заохочення суспільних медіа та провідних комерційних медіа-компаній зробити свої канали доступними для мережевих операторів, які бажають їх транслювати».153
29. Під час ліцензування послуг з використанням багатоканальних ефірних телемереж і програм електронного мовлення держави повинні забезпечити законодавчу базу для належного розміщення медіа- каналів національних меншин, зокрема таких, що ведуть трансляцію мовами національних меншин.
Наявність/виділення в мультиплекс-послугах і електронних програмах телепередач сприяє посиленню візуальної й пошукової доступності медіа- каналів національних меншин, зокрема мовами меншин. Просування такого виділення може стимулюватись за допомогою застосування законодавчих або інших заходів, поряд із заходами, які передбачені для просування продукції та доступу до аудіовізуальної європейської продукції відповідно до положень Директиви ЄС з аудіовізуальних медіа-послуг. На підставі статті 13 цієї директиви держави-члени ЄС повинні «забезпечити, щоб постачальники аудіовізуальних медіа-послуг на вимогу, які перебувають під їх юрисдикцією, резервували свою частку в розмірі не менше 30% для європейських продуктів у своїх каталогах і забезпечували належну видимість цих продуктів».154
152 ам само, п.44 Декларативна частина. Т 153 Рада Європи, Рекомендація Rec (2007) 2 Комітету міністрів державам-членам про плюралізм ЗМІ і різноманітність інформаційного наповнення ЗМІ, 31 січня 2007 року, абз. 3.3. 154 Стаття 13 Директиви 2010/13/ЄС Європейського парламенту і Ради від 10 березня 2010 року про координацію певних положень, які встановлені законом, регулятивних або адміністративних дій у державах-членах стосовно надання аудіовізуальних медіа-послуг (Директива з аудіовізуальних послуг засобів масової інформації) з поправками, внесеними Директивою (ЄС) 2018/1808 Європейського парламенту і Ради від 14 листопада 2018 року. Див. також там само п. 69 Декларативної частини.
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 67 30. Держави повинні стимулювати виробництво, розповсюдження, підтримку інформаційного контенту, який стосується національних меншин, та контенту мовами національних меншин, особливо онлайн. Програми з підтримки засобів масової інформації повинні включати належні заходи для адекватного задоволення вимог та інтересів осіб, які належать до національних меншин. З цією метою програми підтримки матеріалів, які мають загальнонаціональний інтерес, плюралістичні за контентом, або створені незалежними медіа, можуть окремо наголосити на потребі інформаційного наповнення, яке відповідає вимогам та інтересам національних меншин, в тому числі їхніми мовами та онлайн. Для реалізації цієї мети може використовуватись частина доступних в рамках цих програм коштів. Також рекомендується створення цільових програм фінансування.
Різні міжнародні та європейські інструменти передбачають підтримку виробництва і розповсюдження окремих типів аудіовізуального контенту, в межах застосування яких могла б бути надана, зокрема, специфічна підтримка контенту для національних меншин. Наприклад, Конвенція ЮНЕСКО про охорону і заохочення розмаїття форм культурного самовираження закликає держави-учасниці «заохочувати укладання договорів про спільне виробництво і спільне розповсюдження».155
Ринки, які постійно змінюються, фінансовий тиск, економічні обмеження та нові бізнес-моделі вплинули на динаміку громадських обговорень. Це призвело до ситуації, коли медіа національних меншин чи спрямовані на національні меншини вже послаблені, вони стають ще більш уразливими або навіть змушені закриватися. Це підкреслює необхідність програм підтримки і субсидування, включаючи специфічні аспекти, що стосуються медіа та медіа- контенту, який виробляється національними меншинами та для національних меншин, зокрема їхніми мовами.156 Такі схеми повинні бути засновані на чітких, точно сформульованих, недискримінаційних та прозорих критеріях і застосовуватись незалежними органами з наявними процедурами стримувань та противаг, для того щоб запобігти можливим втручанням до редакційної або операційної діяльності (медіа) бенефіцарів цих угод.157
155 таття 12 (е), Конвенція ЮНЕСКО про охорону і заохочення розмаїття культурного самовираження. С 156 Стаття 12 (1) (d) ЄХРМ. Рекомендації про використання мов меншин у телерадіомовленні, Рекомендації 14 та 16. 157 Рада Європи, Рекомендація СМ/Rec (2018) 1 Комітету міністрів державам-членам про плюралізм ЗМІ і прозорість приналежності ЗМІ, 7 березня 218 року, Додаток/Рекомендації, абз.2.13–2.15.
68 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху Адекватне фінансування є необхідною умовою для забезпечення сталості плюралістичного медіа-середовища. Систематичне недостатнє фінансування суспільних та комунальних медіа є серйозною проблемою для деяких держав-учасниць ОБСЄ, внаслідок чого ці засоби масової інформації не здатні охопити актуальні технологічні розробки, а тому відстають у розвитку і не можуть задовільно виконувати свої компетенції та здійснювати вагомий внесок до медіа-плюралізму.158 У деяких країнах медіа-організації, а особливо суспільні та комунальні медіа, переживають фінансову кризу, яка ставить під загрозу їхнє існування.
158 ив. загалом: Рада Європи, рекомендація СМ/Rec (2007) 2 Комітету міністрів державам-членам про Д плюралізм ЗМІ і розмаїття інформаційного наповнення ЗМІ і Рекомендація ЗМІ. Rec (2007)3 Комітету міністрів державам-членам про компетенції державних ЗМІ в інформаційному суспільстві; обидва документи були ухвалені 31 січня 2007 року.
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 69 IV. Медіа, інформаційні технології і запобігання конфліктам
31. Держави і державні чи громадські організації повинні утримуватися від поширення, підтримки або схвалення будь-яким способом дезінформації, пропаганди чи провокаційних виступів, спрямованих або таких, що можуть бути спрямовані на підрив дружніх відносин між державами і/або суверенітету інших держав; перешкоджання інтеграції в інших державах і/або формування ворожості щодо окремих груп, зокрема національних меншин. Інтернет-посередники повинні дотримуватися принципів прав людини, поваги до прав людини онлайн, добровільно прийняти і застосовувати всі міжнародні інструменти для захисту прав людини і прав жінок у цифровому середовищі.
У ситуаціях, пов’язаних з дипломатичною і політичною напругою між державами, дезінформація, пропаганда та провокативні вислови можуть призвести до ескалації словесних конфліктів і посилити напругу, особливо коли вони розповсюджуються систематично, з використанням (автоматизованих) технологічних можливостей. Тому суб’єкти державного управління повинні уникати таких висловів, не підтримувати і не виражати задоволення щодо такого роду інформації та висловлень. Справді, відповідно до Конвенції Юнеско про охорону і заохочення розмаїття форм культурного самовираження, держави повинні «сприяти використанню нових технологій, заохочувати партнерство для покращення обміну інформацією і культурного взаєморозуміння, а також заохочувати розмаїття форм культурного самовираження».159 Підписавши Гельсинський заключний акт 1975 р., яким було закладено основи для ОБСЄ, держави-учасниці взяли на себе зобов’язання, зокрема, з метою підтримки у відносинах між ними «клімату довіри і пошани між народами, який гармонує з їхнім зобов’язанням утримуватися від пропаганди агресивних воєн» проти іншої держави-учасниці.160 У дусі Больцанських/Боценських та Люблянських рекомендацій держави-учасниці повинні утримуватись і самоусуватись від таких типів контенту та висловлень, які можуть негативно вплинути на інтеграцію національних меншин в інших державах-учасницях. Більш того, держави-учасниці ОБСЄ зазначили, що «розпалювання ненависті та міжетнічної напруги через медіа, особливо з боку урядів, можуть служити ранньою ознакою конфлікту».161 Досвід ВКНМ показав, що використання 159 Стаття 12 (d) сприяння використанню нових технологій, заохочення партнерств з метою поширення обміну інформацією і культурного взаєморозуміння, а також заохочення розмаїття форм культурного самовираження. 160 13 Заключний Акт Конвенції з безпеки і співробітництва в Європі, Гельсінкі, 1 серпня 1975 року, п. 1.(a); Декларація принципів, які регламентують відносини між державами-учасницями, Х. Сумлінне виконання зобов’язань з міжнародного законодавства, див. далі Гельсінський документ НБСЄ – Проблеми змін, Глава IX НБСЄ регіональне та прикордонне співробітництво, абз.(3) (4) (5). 161 Будапештський Документ. На шляху до справжнього партнерства в Новій ері, Будапештські Рішення, зустріч на вищому рівні.
70 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху мови розбрату в засобах масової інформації країн-учасниць може служити надійним індикатором зростаючої напруги.
32. Держави можуть обмежувати або забороняти свободу вираження поглядів тільки у строгій відповідності до міжнародного або європейського права в галузі прав людини. Це означає, що будь-яке обмеження свободи вираження поглядів повинно бути встановлено законом, бути необхідним і співмірним заходом для досягнення заявленої легітимної цілі. Будь-яка заборона свободи вираження, що міститься у національному законодавстві, має співвідноситись та відповідати конкретним положеннями міжнародного права. Держави повинні утримуватись від використання туманних або узагальнюючих термінів для опису типів вираження поглядів, що використовується як підстава для регулювання, обмеження або заборони контенту.
Держави можуть обмежувати право на свободу вираження тільки у строгій відповідності з міжнародним або європейським законодавством в галузі прав людини. Це означає, що втручання до реалізації права на свободу вираження повинно відповідати всім критеріям, викладеним у Статті (-ях) 19 і 20 МПГПП та/або Статті 10 ЄКПЛ, як було роз’яснено в Рекомендації 1 вище.
Крім цього, міжнародне право в галузі прав людини також визнає обмежену кількість форм вираження, які держави повинні заборонити: «будь-яку пропаганду війни»,162 «будь-який захист національної, расової або релігійної ненависті, яка являє собою підбурювання до дискримінації, ворожнечі або насильства».163 Держави-учасниці Конвенції про запобігання та покарання злочинів геноциду зобов’язані переслідувати за «пряме і публічне підбурювання до здійснення геноциду».164 Держави-учасниці Міжнародної конвенції про ліквідацію всіх форм расової дискримінації (МКЛРД) зобов’язані «оголосити злочином, який карається законом, будь-яке розповсюдження ідей, заснованих на ідеї расової переваги або расової ненависті, підбурювання до расової дискримінації, а також всі акти насильства або підбурювання до таких актів, направлені проти будь-якої раси або групи осіб з іншим кольором шкіри або іншого етнічного походження, а також надання будь-якої допомоги для здійснення расистської діяльності, включаючи її фінансування».165 Хоча оригінальний текст МКЛРД «не містить детальних вказівок щодо кваліфікації форм поведінки як злочинних діянь», Загальна рекомендація №35 КЛРЖ
162 таття 20 (1 ) МПГПП. С 163 Стаття 20 (2 ) МПГПП. 164 Стаття ІІІ, Конвенція про запобігання злочину геноциду та покарання за нього. 165 Стаття 4 МКЛРД.
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 71 – Боротьба з расистською мовою ворожнечі – орієнтована на те, щоб заповнити цю прогалину в інтерпретації.166 Відповідно до Рабатського плану дій із заборони пропаганди національної, расової, релігійної ненависті, яка включає в себе підбурювання до дискримінації, ворожнечі, насильства, вважається, що коли пропаганда і підбурювання кваліфікуються як злочини, які переслідуються законом, потрібно брати до уваги такі фактори: зміст і форма виступу, економічний, соціальний і політичний клімат; положення або статус промовця, охоплення аудиторії виступу, мета виступу.167
Необхідно підкреслити що, відповідно до заборони доктрини зловживання правами, жодна держава, фізична особа, група, організація, медіа або інтернет-посередник не може посилатись на право на свободу вираження для цілей, які суперечать нормам міжнародного права в галузі прав людини. Як зазначено в статті 5 (1)МПГПП, «Жодне з положень цього Пакту не може тлумачитись як таке, що передбачає для будь-якої держави, групи або особи право займатись будь-яким видом діяльності або здійснювати будь-які дії, спрямовані на знищення будь-яких прав і свобод, визнаних у цьому документі, або на їхнє обмеження більшою мірою, аніж це передбачено в цьому Пакті».168 Таким чином, право на свободу вираження поглядів не надає захисту расистським, ксенофобним або іншим видам мови ворожнечі, які порушують права інших осіб.
Широкі, розпливчасті, всеохоплюючі терміни не повинні використовуватись як підстава для обмеження свободи вираження поглядів. Посилання на такі терміни в контексті регулювання вираження спричиняє ризик надмірно широкого або вільного тлумачення і застосування відповідних регулюючих положень, що, у свою чергу, може мати сповільнюючий ефект на свободу вираження і призводити до самоцензури. Широкі та розпливчасті терміни, які охоплюють широкий спектр різних видів вираження, повинні оцінюватися з урахуванням дії права на свободу вираження, як це гарантовано міжнародним законодавством з прав людини, а також обмежень, які дозволяються цим законодавством, і передбачених ним заборон.169
166 ЛРД Загальна рекомендація № 35, абз.15. К 167 Там само. 168 Див. також Статтю 17 ЄКПЛ та Статтю 30 ЗДПЛ. 169 Комітет ООН з прав людини, GC 34, абз. 22.
72 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 33. Образливі або шкідливі види вираження, які не характеризуються значним ступенем тяжкості або інтенсивності тією мірою, що передбачає обмеження або заборону в законному порядку, відповідно до положень міжнародного права, вимагають альтернативних реакцій, таких як контр-висловлювання, міжкультурний діалог, зокрема через засоби масової інформації та через соціальні мережі; а також освітня та просвітницька діяльність. Інтернет-посередники повинні докладати зусиль для викорінення гендерно зумовленого насильства в онлайн-сфері та виділяти ресурси для інформаційно-просвітницьких кампаній із запобігання проявам насильства стосовно жінок і дівчат з використанням ІКТ. Держави повинні підтримувати такі ініціативи та заохочувати засоби масової інформації, без шкоди для їх редакційної незалежності, а також заохочувати постачальників інтернет-послуг до такої діяльності.
На підставі міжнародного і європейського законодавства з прав людини чітко встановлено, що право на свободу вираження розповсюджується не тільки на суперечливі ідеї та інформацію, але також на інформацію та ідеї, які можуть бути образливими, шокуючими та обурливими для уряду або будь-якої групи суспільства. Адже цінності плюралізму, толерантності та широти поглядів є ключовими характеристиками демократичного суспільства.170
Тип відповіді, яка вимагається від держав у протистоянні негативним і шкідливим видам висловлювання, залежатиме від точної природи висловлювання, від шкоди, якої воно завдає. Згідно з принципом пропорційності, деякі небажані види висловлювань, спрямовані на осіб, які належать до національних меншин, такі як, наприклад, негативні стереотипи (до певного рівня інтенсивності171) та необ’єктивні або упереджені репортажі, повинні бути протиставлені через освітні та просвітницькі заходи. Держави повинні віддано підтримувати такі ініціативи як пропорційні, менш обмежувальні заходи, що також сприяють довгостроковим вирішенням таких проблем, як інформаційні бульбашки та групові анклави. На відміну від цих заходів, кримінальні санкції повинні вважатись доречними щодо найбільш шкідливих і кричущих видів висловлювань, таких як підбурювання до геноциду, заклики до насильства або розпалювання ворожнечі.172
170 і два речення перефразують ключову цитату із судового рішення Європейського суду з прав Ц людини Хендисайд проти Сполученого Королівства, 7 грудня 1976 року, абз.49, Серія А №24 див. також Комітет ООН з прав людини, GC 34, абз.11. 171 Аксу проти Туреччини (GC) №4149/04 і 41029/04, абз.58, ЄКПЛ, 2012 р. 172 Також у цьому зв’язку див. Рекомендацію 10, Європейська комісія проти расизму і нетерпимості (ЄКРН); Загальнополітичні рекомендації, Рекомендація № 15. Боротьба з мовою ворожнечі, 8 грудня 2015 р.
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 73 34. Держави повинні заохочувати медіа та інтернет-провайдерів до розвитку міжгрупового діалогу і порозуміння, відповідно до їхніх ролей, функцій і можливостей, особливо в контексті запобігання потенційним конфліктам і врегулювання існуючих конфліктів. Засоби масової інформації та інтернет-посередники, здійснюючи своє право на свободу вираження, керуються певними зобов’язаннями і відповідальністю.
Роль, яку відіграють засоби масової інформації щодо конфліктів, є неоднозначною. З одного боку, медіа можуть бути використані як канали розповсюдження дезінформації, а також контенту, що несе агресію та ненависть, що призводить до ескалації конфліктів. Держави-учасниці ОБСЄ «глибоко стурбовані експлуатацією медіа в зонах конфліктів для розпалювання ворожнечі і міжетнічної напруги, а також використанням правових обмежень і пригноблень з метою позбавлення громадян вільних медіа».173 З іншого боку, засоби масової інформації можуть служити як канали і форуми для обміну інформацією і точками зору між різними групами, а вищезазначені шкідливі типи висловлювань можуть бути протиставлені як превентивно, так і реактивно.174
Завдання держав полягає в тому, щоб, з одного боку, сприяти загальнодоступним, розвинутим громадським обговоренням згідно з параметрами міжнародного законодавства в галузі прав людини і, з другого боку, водночас ефективно боротися з формами висловлювань, які не захищені міжнародним законодавством у галузі прав людини. Часто це непросто зробити через сірі зони, які оточують точний спектр захисту, що надається міжнародними стандартами захисту прав людини. Під час вирішення цієї проблеми держави повинні повною мірою враховувати потенціал свободи вираження для підсилення можливостей окремих осіб, у тому числі осіб, які належать до національних меншин, а також шкоду, яка може бути заподіяна екстремістськими або образливими типами висловлювань.175
173 екларація Стамбульського саміту, Саміт глав держав або урядів, Стамбул 18–19 листопада, абз. 27. Д 174 КЛРД, Загальна рекомендація № 35: Боротьба з расистською мовою ворожнечі (GR GR 35), Док. КЛРД/С/GC/35, 23 вересня 2013 р., абз. 41 175 Див. у цілому КЛДР, Загальна рекомендація №35 – Боротьба з расистською мовою ворожнечі (GR 35). Док. № КЛРД/С/GC/35, 23 вересня 2013 р.
74 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 35. Держави не повинні блокувати сигнали мовлення і веб-сайти, онлайн- сервіси (включаючи соціальні мережі), додатки або IP-адреси як у межах, так і поза межами своєї юрисдикції, за винятком випадків, які підпадають під дію положень міжнародного права в галузі прав людини та відповідно до розпорядження незалежної судової інстанції чи іншого незалежного, неупередженого і авторитетного органу.
Право на свободу вираження охоплює як саму сутність інформації та ідей, так і технічні заходи, що використовуються для їх передачі, і воно має поширюватися незалежно від кордонів. У разі, якщо фізичним особам, зокрема особам, які належать до національних меншин, відмовляють у доступі до засобів масової інформації та/або медіа-контенту зарубіжного походження, тоді як вони бажають мати такий доступ, їхнє право шукати та отримувати інформацію та ідеї більш не може вважатись практичним і ефективним. Це означає, що держави не повинні перешкоджати розповсюдженню або ретрансляції зарубіжних, прикордонних, глобальних засобів масової інформації в межах їхньої юрисдикції, за винятком випадків, які строго регламентовані положеннями міжнародного законодавства в галузі прав людини.176 Держави-учасниці ОБСЄ неодноразово підкреслювали важливість транскордонних аспектів, пов’язаних зі свободою вираження та інформації.177
Коли держави-учасниці зіштовхуються в межах своєї юрисдикції з проявами соціальної напруги, яка виникла внаслідок зарубіжного впливу державних або недержавних суб’єктів та в тій чи іншій формі зачіпає або впливає на національні меншини, свобода вираження і свобода медіа є важливим ресурсом, який може використовуватись для розрядки напруги, що виникла. Медіа можуть випускати неупереджені репортажі і надавати громадськості достовірну інформацію про напруженість і конфлікти, які, безумовно, становлять суспільний інтерес.
176 ив. далі, Рекомендація 26 і супроводжувальні пояснення і посилання, с. 20 і 57 цієї публікації і Д Больцанські рекомендації, Рекомендація 14. 177 Див., наприклад, Документ Московської наради Конференції з людського виміру НБСЄ, Москва, 3 жовтня 1991 року, абз. 26.1
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 75 36. Інтернет-посередники не повинні нести відповідальність за контент, розміщений третіми особами, розповсюджений через їх служби або мережі, в разі, якщо він не піддавався змінам або редагуванню, за винятком випадків, коли вони були обізнані, або є розумні підстави вважати, що вони були обізнані про протиправний характер конкретного контенту, або ж за винятком випадків, коли інтернет-посередники відмовилися підкоритися розпорядженням незалежної і авторитетної судової інстанції, яка вимагала від них блокування або видалення контенту незаконного змісту, тоді як вони мали технічні можливості для такого блокування або видалення. Також на інтернет-посередників не повинно накладатися зобов’язання з проведення загального моніторингу інформаційного наповнення з метою визначення характеру вмісту контенту, розміщеного третіми особами, розповсюджуваного з використанням послуг або мереж інтернет-посередників.
Під час визначення заходів адекватного реагування на контент третіх осіб, розміщений у холдингу в інтернет-посередників, держави повинні взяти до уваги динаміку громадських дискусій у мультимедійному середовищі, зокрема такі фактори, як посилення та збільшення впливу, який може справляти такий контент з причини дуже широкого розповсюдження, та постійну присутність онлайн після того, як такий контент був один раз опублікований. Наприклад, Комітет міністрів Ради Європи закликав до «градуйованої та диференційної залежно від того, яку роль відіграють медіа-послуги у процесах виробництва і розповсюдження контенту».178 Державам необхідно брати до уваги ролі, зобов’язання, відповідальність, можливості відповідних суб’єктів для боротьби з таким засобом вираження.179
Директива ЄС про електронну торгівлю 180 містить також рекомендації щодо звільнення від відповідальності постачальників послуг за «просту передачу» відомостей або постачальників, які надають послуги «кешування» або «хостингу».181
178 ада Європи, Рекомендація СМ/Rec (20110) 7 Комітету міністрів державам-членам про нове уявлення Р про ЗМІ, 21 вересня 2011 р 179 Див. у цілому Рада Європи, Рекомендації СМ/Rec (2018)1 Комітету міністрів державам-членам про ролі і відповідальність інтернет-посередників, 7 березня 2018 року та Рекомендації CM/Rec (2011)7 Комітету міністрів державам-членам про нове уявлення про ЗМІ, 21 вересня 2011 р. 180 Директива 2000/31 ЄС Європейського парламенту і Ради від 8 червня 2000 року про деякі правові аспекти послуг інформаційного товариства, зокрема електронної комерції, на внутрішньому ринку (Директива про електронну торгівлю). 181 Див. Статті 12–14 Директиви. Для цієї ситуації також є актуальною стаття 15, згідно з положеннями якої держави-члени ЄС не можуть ставити за обов’язок інтернет-посередникам ані загальне зобов’язання «відслідковувати інформацію, яку вони передають або зберігають, ані загальне зобов’язання з активного пошуку фактів або обставин, які свідчать про здійснення незаконної діяльності».
76 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 37. Держави повинні вимагати, щоб інтернет-посередники розробили і ефективно виконували чітко встановлені прозорі політики і процедури, що регулюють видалення незаконного контенту, який розповсюджується користувачами через сервіси або мережі цих інтернет-посередників. Ці процедури обов’язково повинні бути регламентовані, включаючи адекватний належний нагляд і ефективні механізми оскарження, й у кінцевому підсумку підлягати незалежному судовому розгляду і правовому захисту. Для випадків проявів насильства в інтернет- середовищі з використанням засобів ІКТ, особливо стосовно жінок та дівчат, інтернет-посередники повинні створити легкодоступні, зокрема з лінгвістичної і технічної точки зору, механізми подачі скарг, які легко використовувати й легко знайти на веб-сторінці.
Для боротьби з незаконним контентом, який розповсюджується третіми особами з використанням послуг і мереж інтернет-посередників, необхідні ефективні стратегії, в яких передбачені запобіжні заходи, пропорційні заподіяній шкоді. Видалення такого контенту інтернет-посередниками може здійснюватися тільки відповідно до міжнародних стандартів у галузі прав людини, оскільки це може призвести до приватизованої цензури та приватизованої охорони правопорядку і негативно впливати на свободу вираження. На інтернет-посередників повинно були покладено зобов’язання із застосування всіх необхідних стримувань та противаг, у тому числі з розроблення і застосування ясних політик і ефективних процедур, із дотриманням належних процесуальних гарантій, спрямованих на захист права користувачів на свободу вираження. Держави повинні також забезпечувати право на ефективні засоби правового захисту в кожному окремому випадку порушення права на свободу вираження.
Дуже важливо, щоб держави та інтернет-посередники розуміли і повною мірою усвідомлювали, що блокування і фільтрування інтернет-контенту може призвести до так званої «колатеральної (супутньої) цензури», що може включати в себе видалення контенту або обмеження доступу до контенту, який відповідає вимогам законодавства, або блокування узаконених послуг, що відповідають інтересам і користуються попитом в осіб, які належать до національних меншин. Отже, вони повинні уникати застосування превентивних заходів, що можуть призводити до «позбавлення доступу до великих об’ємів інформації» і тим самим істотно обмежувати права користувачів інтернету і спричиняти значну побічну дію.182
182 Ахмет Йилдирим проти Туреччини №3111/10, абз. 67 ЄКПЛ 2012 р.
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 77 Примітки з термінології 183 Алгоритм Обчислювальна процедура, яка складається з послідовності кроків, направлена на розв’язування задач.
Бенефіціарна власність Ситуація, коли (фізична або юридична) особа фактично володіє або одержує практичну вигоду від форми власності, наприклад, медіа-компанії, незважаючи на те, що юридичне право власності належить іншій особі.
Геоблокування Обмеження доступу до інтернет-контенту (сайтів, послуг, додатків) на підставі географічного розташування кінцевого користувача.
Громадський наглядач Особа, традиційно журналіст, преса або засоби масової інформації, на цей час також інші суб’єкти, такі як організації громадянського суспільства, які здійснюють критичний нагляд за державною владою та іншими впливовими силами в суспільстві.
Громадянський журналіст Той, хто займається журналістською діяльністю, але не професійно, а у формі приватної ініціативи.
Дезінформація Неправдива інформація, яка була сфабрикована цілеспрямовано, з метою введення в оману інших осіб.
Додаток Програма, частина програмного забезпечення, яка часто називається під час використання на мобільних приладах «додаток».
Доступнісь Властивості технології, які вказують, як вона може бути використана, або, іншими словами, корисність технології, як вона сприймається користувачами.
183 я примітка з термінології призначена як орієнтир для широкого кола читачів щодо використання Ц цих термінів ВКНМ у цьому конкретному документі. Вони не є юридично закріпленими визначеннями. Ці терміни можуть бути використані ВКНМ в іншому значенні в різних документах, залежно від контексту.
78 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху Електронна програма телепередач /ЕПТ/ Додаток, що дозволяє користувачам отримати доступ до меню, яке постійно оновлюється, в якому надаються дані про програми і розклади мовлення теле- та радіоканалів.
Ехо-камера Закрита система або (онлайн) простір, у якому схожі погляди посилюються або підкріплюються повторенням.
Захист даних по дизайну/за замовчуванням Принцип, за яким приватність даних має бути включена у дизайн продукту, а опції захисту даних мають бути у налаштуваннях за замовчуванням.
Зобов’язання з універсальних послуг Зобов’язання із забезпечення того, що певні послуги є доступними для всіх кінцевих користувачів на цій території, незалежно від географічного розташування, при певному встановленому рівні якості й за доступною ціною.
ІКТ Інформаційно-комунікаційні технології.
Інформаційна бульбашка Ситуація, за якої людині або групі надається для перегляду тільки (ідеологічно) однорідний зміст, ізольований від альтернативних протилежних поглядів.
Контроль доступу Практика контролю над потоками інформації (і, таким чином, над доступом до інформації), особливо онлайн.
Корпоративний інформатор Людина, яка привертає увагу до порушень шляхом інформування (свистіти в свисток) про неправомочні або аморальні дії або бездіяльність організації (як правило, тієї, в якій вона працює).
Мережевий нейтралітет Принцип, згідно з яким інтернет-провайдери однаково поводяться зі всіма даними, що проходять через їхні мережі, тобто на підставі рівності, без дискримінації за типом користувача, контенту, веб-сайту, додатку або послуги.
Методи ранжування Обчислювальні методи, які використовуються для встановлення порядку (рейтингу), в якому вибірка контенту надається користувачам. Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 79 Методи рекомендацій Обчислювальні методи, які використовуються для визначення того, який контент надається або рекомендується користувачам.
Мінімізація даних Принцип, згідно з яким не повинно збиратись або зберігатись більше персональних даних, ніж це є необхідним.
Мультиплекс Електронна система, яка поєднує в собі програмний матеріал і пов’язані з ним інші дані в цифровій формі та передає його для прийому аудиторією.
Недостовірна інформація/дезінформація Неправильна або неточна інформація, яка вводить в оману.
Обмеження термінів зберігання Принцип, відповідно до якого персональні дані не повинні зберігатись довше, ніж це є необхідним.
Персоналізований контент Контент, який змінюється на підставі або залежно від персональних даних користувача.
Підключеність Можливість підключитися або підтримувати стан підключеності до інших медіа, комп’ютерів тощо.
Положення, які є обов’язковими для виконання Регулююче положення, яке передбачає надання доступу певним сторонам до електронних мереж зв’язку; часто використовується для просування певних типів контенту, таких як програми, що становлять загальний інтерес.
Приватизація контролю за дотриманням законів Контроль за виконанням законів з боку приватних осіб (на відміну від контролю з боку державних органів).
Приватизована цензура Цензура, яка здійснюється приватними особам (зокрема на підставі прямої або побічної вказівки органів державного управління).
80 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху Прогнозна аналітика Практика (статистичного) складання прогнозів стосовно майбутніх результатів і тенденцій на підставі відомостей, які були отримані з набору існуючих даних; ця практика, як правило, пов’язана з використанням статистичних методів аналізу, машинного навчання і штучного інтелекту.
Профілювання Сортування осіб за категоріями за допомогою застосування (статистичних) логічних висновків на основі їхніх особистих характеристик або поведінки.
Регулюючі положення про пропозицію Регулююче положення, яке зобов’язує певні типи медіа-організацій надавати до розпорядження мережевих операторів канали, які вони бажають транслювати.
Соціальні мережі Онлайн-платформа або послуга, яка дозволяє користувачам створювати соціальні мережі з іншими користувачами.
Суверенітет даних Принцип, згідно з яким дані підлягають врегулюванню відповідно до законів тієї юрисдикції, в якій вони збираються.
Цільове обмеження Принцип, згідно з яким, персональні дані не можуть бути оброблені для цілей, що відрізняються від первинних цілей, для яких ці дані були зібрані.
Четверта влада Засоби масової інформації або преса, представлені у вигляді коригувальної четвертої влади по відношенню до законодавчої, виконавчої і судової державної влади.
ІР-адреса Адреса інтернет-протоколу
IPTV Система телебачення з трансляцією через ІР-мережі, яка включає постачання телевізійного контенту по ІР-мережах і забезпечує можливість потокової трансляції такого контенту.
Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху 81 82 Талліннські рекомендації щодо національних меншин і медіа в цифрову епоху