Успехи и достижения избирательной реформы в Кыргызской Республике и задачи дальнейшего совершенствования избирательной системы
Бишкек 2018
1 Текущие итоги реформы избирательной системы и задачи дальнейшего совершенствования выборного законодательства
«Только честные выборы могут служить основой для построения процветающего и сильного Кыргызстана, формирования в стране справедливой политической системы»
Национальная Стратегия устойчивого развития Кыргызской Республики на 2013-2017 гг.
2 ВВЕДЕНИЕ Конституция Кыргызской Республики установила важный принцип народовластия и верховенства власти народа, определив, что народ Кыргызстана является единственным источником государственной власти и осуществляет свою власть непосредственно на выборах и референдумах, а также через систему государственных органов и органов местного самоуправления на основе Конституции и законов. Основной закон Кыргызской Республики также установил основы демократической избирательной системы, где выборы являются свободными и проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Политическое многообразие и многопартийность, заявленные Конституцией, также были очень важными для проведения демократических изменений в стране, развития парламентаризма, гражданского общества. К сожалению, избирательные процессы в Кыргызской Республике, проводимые в период семейно-кланового правления Акаева А. и Бакиева К., не отвечали этим базовым конституционным принципам. Коррупция пронизывала избирательный процесс в виде подкупа, фальсификаций и злоупотребления своим статусом практически всеми участниками избирательного процесса. В результате коррупционных отношений происходит своего рода "покушение" на власть народа и искажается его воля, закладывается коррумпированность будущих представителей выборных органов законодательной и исполнительной власти, снижается уровень доверия населения процессу формирования власти посредством выборов, что в совокупности представляет собой угрозу стабильности и национальной безопасности государства, что и показали последствия ряда выборов, приведшие к обострению общественно- политической ситуации в стране, вплоть до революционных событий. С учетом этих вызовов была выработана оптимальная избирательная модель и приняты шаги по ее реализации путем принятия законодательных мер, мер по техническому оснащению, обучению участников избирательного процесса и внедрению новых автоматизированных технологий. Прошедшими в октябре 2017 года выборами Президента Кыргызской Республики завершился полный цикл внедрения новой избирательной модели во все уровни выборов в Кыргызстане: парламентские выборы - 2015, местные выборы, референдум - 2016, президентские – 2017 год. Меры, предпринятые в рамках проведенной в 2013-2017 годах избирательной реформы, позволили обеспечить условия для демократических выборов и свободного волеизъявления граждан, закрепленных Конституцией Кыргызской Республики, что является важным достижением нашей страны на пути демократического развития.
ВЫБОР ОПТИМАЛЬНОЙ МОДЕЛИ И ЕЁ РЕАЛИЗАЦИЯ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ТЕХНИЧЕСКОЕ ОБУЧЕНИЕ КОМИССИИ, МЕРЫ ОБЕСПЕЧЕНИЕ АНТИ-КОРРУПЦ. МЕРЫ 3 МЕРЫ, ПРИНЯТЫЕ В ПРОЦЕССЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ 21 января 2013 года Национальным советом по устойчивому развитию Кыргызской Республики была принята Национальная стратегия устойчивого развития Кыргызской Республики на период 2013-2017 гг., в которой одним из главных принципов формирования правового государства и обеспечения законности стало обеспечение свободных, демократических выборов.
Законодательные меры Во исполнение решения Национального совета по устойчивому развитию Кыргызской Республики № 1, Жогорку Кенешем Кыргызской Республики в 2014-2016 гг. были приняты следующие законодательные инициативы по внедрению новой избирательной модели: 14 ИЮЛЯ 2014 ГОДА.
Закон Кыргызской Республики «О биометрической регистрации граждан Кыргызской Республики». Формирование Единого государственного реестра населения на основе персональных и биометрических данных, сбор биометрических данных.
23 АПРЕЛЯ 2015 ГОДА.
Конституционный Закон Кыргызской Республики «О внесении изменений и дополнений в конституционный Закон Кыргызской Республики «О выборах Президента Кыргызской Республики и депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики». Новый порядок участия граждан в голосовании – на основе идентификации по персональным и биометрическим данным, автоматическая система подсчета голосов на уровне выборов главы
4 государства и депутатов парламента (ИИС). Выборы депутатов ЖогоркуКенеша в 2015 году и Президента в 2017 году проведены на основе новой избирательной модели. 21 ЯНВАРЯ 2016 ГОДА
Закон Кыргызской Республики «О внесении изменений в Закон Кыргызской Республики «О выборах депутатов местных кенешей». Новая избирательная модель внедрена в процесс выборов депутатов местных кенешей. Выборы депутатов 444 местных городских и айылных кенешей Кыргызской Республики (33–в марте-мае 2016 г. и 411- в декабре 2016 г.). 31 ОКТЯБРЯ 2016 ГОДА
Конституционный Закон Кыргызской Республики «О референдуме Кыргызской Республики». Внедрение новой избирательной модели с использованием технологий биометрической идентификации избирателей и автоматического подсчета голосов в процесс проведения референдума.
В результате данных мер, была создана правовая основа для внедрения в выборный процесс на всех уровнях и в процесс референдума новой избирательной модели, предусматривающей составление списков избирателей и их идентификацию на основе биометрических данных, автоматический подсчет голосов избирателей с использованием автоматически считывающих урн (АСУ). Далее, Центральной избирательной комиссией и Правительством при поддержке партнеров обеспечена реализация новой модели на практике путем принятия мер по организационному, техническому, и программному обеспечению, обучению членов УИК навыкам работы с новыми технологиями и процедурами выборов.
Взаимодействие государственных органов по обеспечению участия избирателей в голосовании. В результате согласованных действий ЦИК КР, ЖК КР, Правительства КР, при содействии международных институтов и общественных организаций была создана унифицированая система в части процедур участия избирателей в осуществлении их избирательных прав – права голосовать. Новая модель голосования потребовала и внесение изменений в систему работы избирательных комиссий (ИК), где появился еще один участник избирательного процесса -
5 уполномоченный орган, ответственный за сбор, обработку и хранение биометрических данных граждан, и идентификацию избирателей. В соответствии с законодательством КР данным органом является Государственная регистрационная служба при Правительстве КР (ГРС). ЦИК принял и регулярно обновляет Положение о порядке взаимодействия между ЦИК и ГРС по вопросам формирования и уточнения списков избирателей, идентификации избирателей в день голосования. Данным Порядком четко распределены обязанности и зоны ответственности органов.
Списки избирателей В соответствии с решением Нацсовета и законодательством был сформирован Единый государственный регистр населения (ЕГРН) как основной источник сведений для формирования и актуализации Списка избирателей. Списки избирателей формируется путем автоматической выгрузки данных избирателей, достигших 18 лет и старше из ЕГРН. Для этого был образован совместный ресурс ЦИК и ГРС - портал избирателей TIZME.SRS.KG. Причем весь процесс формирования, уточнения списков и идентификации избирателей координируется и контролируется избирательными комиссиями соответсвующего уровня. В процессе применения этого порядка, по итогам анализа проведенных кампаний, проводится работа по совершенствованию: 1) увеличены сроки по уточнению списка избирателей с 45 до 60 дней; 2) проведена кардинальная актуализация адресного регистра как компонента базы списков избирателей, создана программа ГИСАР – Геоинформационная система адресного регистра, на основе которой производится автоматическое распределение избирателей по участкам; 3) создан механизм открытой и регулярной актуализации государственного портала с датой последнего обновления, и отображения истории перемещений избирателей (Форма №2), в которой правилами требуется личная подача заявлений избирателей на УИК на специальной бумаге; 4) введены новые формы и средства идентификации (по биометрическим параметрам лица, использование комборидеров); 5) важным аспектом в данном процессе является опубликование на сайте и вывешивание на УИК списков избирателей, участвовавших в голосовании.
6 Инклюзивность выборов – расширение доступа для ЛОВЗ Важным направлением в совершенствовании реализации избирательных прав граждан является создание условий для лиц с ограниченными возможностями (ЛОВЗ). Впервые было принято специальное Положение ЦИК «Об обеспечении избирательных прав граждан с ОВЗ», регулирующее обязанности по созданию условий для участия ЛОВЗ в выборах. Для достижения поставленных задач ЦИКом была сформирована Рабочая группа с участием почти всех активных объединений ЛОВЗ. Утвержден план действий по обеспечению избирательных прав ЛОВЗ. В первую очередь ЦИК совместно с Минсоцтруда и Соцфондом было уточнено количество и характер потребностей граждан с ОВЗ по каждому избирательному участку. Эти данные были переданы местным органам для решения проблем доступности, установки пандусов, организации помощи в прибытии на участки, мобилизации волонтеров. Для оценки доступности избирательных участков членами Рабочей группы ЦИК совместно с сотрудниками системы избирательных комиссий и при содействии ОБСЕ был проведен аудит 10% участков. ЦИК КР также применяет в ходе выборов специальные средства помощи гражданам со слабым зрением или отсутствием зрения бюллетени-трафареты со шрифтом Брайля и специальные увеличительные лупы формата А4. Большинство информационных роликов ЦИК по выборам выпускаются с сурдопереводом. Также при помощи партнеров изданы методические пособия для понимания проблем инвалидности и работы с ними для членов избирательных комиссий. В 2017 году впервые 35 граждан с ОВЗ осуществляли независимое наблюдение за порядком голосования на избирательных участках. В настоящее время планируется издание Конституции КР и других книг шрифтом Брайля, способствующих повышению информированности граждан с ОВЗ о вопросах выборов и политической системы КР. Также Рабочая группа планирует совместно с объединениями ЛОВЗ провести работу с партиями по включению проблем ЛОВЗ в программы партий, а также иные комплексные меры по содействию участия ЛОВЗ в выборах.
Меры по улучшению участия в выборах граждан, проживающих за рубежом ЦИК образована специальная рабочая группа по обеспечению избирательных прав граждан КР, временно проживающих или пребывающих за рубежом, принято соответствующее положение об обеспечении условий для участия в выборах указанной категории избирателей, утвержден план работы с ними. Согласно плана ЦИКом совместно с МИД осуществлен комплекс специальных информационных мер, встречи с объединениями граждан в местах компактного проживания, выездные сборы биометрических данных. Работа в данном направлении будет продолжена.
7 Избирательные споры: транспарентность Обеспечение гарантий свободы выбора, соблюдения и реализации конституционных прав избирателей и предоставления возможности обжаловать действия или бездействия госорганов, органов МСУ, избирательных комиссий, должностных лиц, политических партий, других органов и организаций возложена на ЦИК и суды. Для анализа фактов, представленных в жалобах и заявлениях о нарушениях избирательных прав граждан, выяснения обстоятельств, повлекших жалобу, вынесения поступивших обращений на рассмотрение ЦИК создан эффективный метод прозрачности и открытости данных процедур. На сайте ЦИКа каждый избиратель имеет возможность отправки электронных обращений через сайт https://shailoo.gov.kg/ru/registry/submit/, и ознакомления с реестром жалоб. Избиратель может отслеживать статус поданного заявления в режиме онлайн. Процедура отправления электронного обращения максимально упрощена и не требует регистрации, достаточно указать свой обратный адрес. Формируются и публикуются аналитические отчеты по жалобам.
Взаимодействие ЦИК с правоохранительными органами по предупреждению и пресечению нарушений выборного законодательства В новом формате (с выработкой схем взаимодействия и порядка реагирования на различные виды нарушений) при поддержке ПРООН и ОБСЕ осуществлено методическое обучение представителей правоохранительных органов (ОВД, прокуратура), образованы Координационные группы оперативного реагирования на уровнях районов, городов, областей и центральном уровне, призванные обеспечить задачи оперативного пресечения нарушений и постоянного информирования граждан о ситуации по нарушениям.
Антикоррупционные меры в системе избирательных комиссий Особую роль в реформе имеет исключение основ коррупции членов избирательных комиссий (ИК) путем принятия мер по улучшению качества работы ИК и созданию антикоррупционных механизмов. В частности, ЦИКом в короткие сроки внедрены принципиально новые стандарты обучения и новые учебно-методические пособия и визуальные материалы, что способствовало повышению профессионализма и чувства ответственности членов ИК. Налажен прямой контакт ЦИК с ИК (регулярные встречи, электронные рекомендации, а также прямая связь через планшеты с ТИКами и УИКами). Введение вознаграждения для членов УИК в 2017 году привело к улучшению устойчивости составов комиссий (текучесть кадров упала с 23% на конец 2016 года до 7% в августе 2017 года). В порядке иллюстрации следует отметить динамику снижения нарушений в 2016-2017 гг.: по итогам оценки работы ИК в декабре 2016 года расформированы 1 ТИК, 18 УИК, отстранены 2 председателя ТИК, осужден 1 председатель УИК. В 7 ТИКах уволены спецпредставители и 1 системный администратор. По результатам работы и деятельности в 2017 году улучшилась ситуация по пресечению допущения нарушений со стороны УИК, где итоги голосования были признаны недействительными на 8 УИКах. Соответсвенно эти участки были расформированы.
8 Информационная избирательная система (ИИС) ИИС является комплексом предназначеным для подготовки и проведения, а также отображения информации о ходе и итогах голосования на выборах и референдумах Кыргызской Республики.
УИК Серверная ЦИК Сайт ИИС shailoo.gov.kg
Защищен- Сеть ный канал интернет связи
Задачи ИИС: • Получение данных с АСУ. • Хранение информации в Базе данных. • Обеспечение информационной безопасности. • Автоматическое отображение итогов голосования для населения
Меры по обеспечению работы ИИС • Нормативно-правовое закрепления порядка функционирования ИИС: Положение «Об Информационной избирательной системе»; Регламент по Политике информационной безопасности. • Совершенствование программного обеспечения: Постоянная доработка ПО в целях большего объема информации- внедрена программа свода и отображения наряду с итогами АСУ и ручного подсчета, также графических копий протоколов ручного подсчета и отчетов ГРС об идентификации избирателей на УИК; Улучшение возможности для анализа данных (внедрен генератор отчетов). • Улучшение визуализации итогов голосования – разработана интерактивная карта хода и итогов голосования на территории страны. • Ускоренная передача данных ручного подсчета голосов. • Общественный мониторинг работы ИИС в день голосования и подведения итогов. • Обеспечение кибербезопасности функционирования ИИС. • Внедрены стандарты обучения и производится сертификация операторов АСУ. • Сформирована команда квалифицированных местных IT специалистов, самостоятельно обслуживающих систему.
9 Информация о ходе голосования: ▪ Улучшена визуализация хода голосования и предварительных итогов (карта). На сайте http://ess.shailoo.gov.kg, в режиме онлайн можно узнать итоги голосования, результаты выборов по каждому избирательному участку, айылному округу (местные выборы), городу, району, и республике в целом.
▪ Ход голосования (явка) Информация о явке отображается в день голосования на 10, 13, 17 и 20 часов в виде: а) горизонтального графика; б) линейного графика; в) таблицы.
▪ Число голосов избирателей Информация о предварительных итогах выборов и референдумов также отображается в виде: а) горизонтального графика; б) линейного графика; в) таблицы.
Есть возможность просмотра информации в разрезе УИКов и ТИКов, для этого используется панель поиска, расположенная справа.
10 Достижение оперативности, прозрачности и достоверности итогов голосования. В день голосования после подсчёта, заполнения и подписания протоколов об итогах голосования оператор АСУ осуществляет отправку протокола и итогового отчета ГРС на центральный сервер ЦИК посредством сканирования через АСУ в короткий промежуток времени. АСУ, являясь предварительным инструментом контроля результатов голосования, служит фактором предотвращения фальсификаций результатов при ручном подсчете, а также важным аспектом спокойствия и стабильности после проведения дня голосования, т.к. прозрачная и достоверная информация о предварительных итогах голосования доводится до населения в кратчайшие сроки. Данные АСУ поступают в течении часа с 83 % УИК. Большинство данных ручного подсчета поступают в течении 10 часов после завершения подсчета, разница данных АСУ и ручного подсчета составила 0, 007 %.
▪ Обеспечена кибербезопасность функционирования ИИС.
11 Основные итоги 1 этапа избирательной реформы Резюмируя вышесказанное, можно отметить, что с применением новой избирательной модели на последних парламентских, местных и президентских выборах, референдуме были достигнуты следующие достижения: Один избиратель – один голос (биометрическая идентификация); Предотвращение фальсификаций («каруселей» и массовых вбросов); Точный и беспристрастный подсчет голосов (АСУ, ручной подсчет, скан-версия протокола об итогах голосования); Мгновенная отправка результатов с АСУ на участках на сервер ЦИК КР; Мониторинг в режиме реального времени за процессом и статусом идентификации избирателя и голосования; Достаточная конкурентность выборов. От выборов к выборам политическая конкуренция увеличивается, что выражается в увеличении среднего числа кандидатов на выборную позицию, и в относительном уменьшении пропорции голосов избирателей, получаемых ведущим кандидатом или партией по отношению к его основному конкуренту. Единые правила и процедуры голосования как на выборах, так и при проведении референдумов делают возможным совмещение голосований разных видов и их одновременное проведение. Прошедшие в 2015-2017 гг. выборы в местные кенеши, Жогорку Кенеш, выборы Президента Кыргызской Республики и проведение референдума были признаны соответствующими международным избирательным стандартам, что было отмечено такими авторитетными международными институтам как ООН, СНГ, ОБСЕ, ШОС МФИС и другими наблюдателями.
Но пройдена хоть и важная, но лишь часть пути. Создан базис в виде достоверной и прозрачной процедуры выборов, которая станет хорошей основой для последующего развития демократической выборной системы. Но по итогам выборов очевидно, что система общественных отношений, возникающих в процессе выборов (ранее называемая
12 надстройкой), требует совершенствования. Она не успела за стремительным внедрением новой технологии выборов – она отстала от базиса.
Текущие недостатки в выборном законодательстве и процессе Кыргызской Республики Изменений требует избирательное законодательство, особая необходимость назрела в комплексных мерах по повышению политической культуры, гражданского образования. Одной из проблем является подкуп избирателей, который массово расширился недавно, во многом, благодаря уменьшению возможностей фальсификации выборов на основных этапах выборного процесса. Прошедшие выборы показали несовершенство законодательной базы, которая не предотвращает данного явления, более того не создает реальных механизмов по привлечению к ответственности виновных лиц. Это явление является результатом как способа работы кандидатов по привлечению голосов избирателей, так и результатом низкой правовой культуры граждан. Наблюдается также определенное влияние региональных и клановых интересов на волеизъявление избирателей. С этим связано также и то, что содержание программных заявлений кандидатов не является основой для выбора избирателями ввиду отсутствия серьезной программной конкуренции между кандидатами, политическими партиями и недостаточной информированности избирателей о программах для определения своего выбора. Отсутствие действенных механизмов борьбы с ложными сообщениями в предвыборный агитационный период дает возможность кандидатам и политическим партиям применять неправовые инструменты «черного PR», что сказывается на волеизъявлении избирателей. Это напрямую связано с недостаточной регламентированностью вопросов агитационной деятельности политических партий и кандидатов в СМИ, нерешенностью вопросов ответственности СМИ за распространение непроверенных, ложных и недостоверных сообщений, отсутствием четкого разделения понятий «информационный» и «агитационный» материал, а также низкой правовой культурой отдельных кандидатов и политических партий. Наблюдается недостаточная дифференциация требований к кандидатам в депутаты всех кенешей и глав ОМСУ. На законодательном уровне отсутствуют минимальные требования для кандидатов в депутаты местных кенешей и глав ОМСУ, таких как: наличие определенного уровня образования, опыта работы, дифференциации судимости по тяжести преступления и т.д. Есть нарекания со стороны избирателей по вопросам, связанным с несовершенством правовых механизмов ответственности и подотчетности депутатов перед избирателями. Доступ к избирательному процессу исходя из финансового и социального статуса кандидатов. Большая разница в финансовых ресурсах кандидатов создает значительное неравенство участников выборного процесса. При этом одной из наболевших проблем является проблема формирования списка кандидатов от политических партий в зависимости от личных предпочтений лидера партии и финансового состояния кандидатов. Действующий Закон Кыргызской Республики «О политических партиях» не создает условий для формирования и функционирования жизнеспособных и конкурентных политических партий парламентского типа, которые являются институтом формирования парламента.
Непрозрачность финансирования (источников происхождения денежных средств) политических партий и кандидатов в ходе выборов создает определенные предпосылки для подкупа голосов избирателей. Также наблюдается недостаточное участие женщин, этнических меньшинств, ЛОВЗ в качестве кандидатов на выборах, а для последней категории граждан существуют и трудности участия в ходе голосования. Например, законодательством Кыргызской Республики установлены нормы по представительству женщин, национальных меньшинств, а также молодежи и ЛОВЗ при избрании депутатов ЖК КР, депутатов местных
13 кенешей. Но на практике данные нормы не сохраняются после избрания и при регистрации депутатов, а также в процессе досрочного выбывания и замещения вакантного мандата в силу наличия разнообразных механизмов регулирования списков кандидатов со стороны политических партий и самих кандидатов. Также требует завершения работа по обеспечению доступности избирательных участков и оснащения их пандусами и перилами для ЛОВЗ. Вызывает сожаление такой факт, как низкий уровень участия граждан КР, временно пребывающих или проживающих за рубежом, в голосовании, а также вопросы участия отдельных категорий граждан (военнослужащие, лица содержащиеся в местах лишения свободы до приговора суда, избиратели, находящиеся в больницах, санаториях и пр.). Неправомерное использование государственных ресурсов некоторыми участниками выборного процесса также является одной из недостаточно четко прописанных в законах проблем. Вопросами, требующими решения, является недостаточный срок полномочий членов территориальных и участковых избирательных комиссий, проведение повторяющихся досрочных выборов в местные кенеши. Взаимодействие между государственными органами по некоторым вопросам подготовки и проведения выборов также должно быть улучшено. Существуют определенные проблемы, связанные с внесением изменений в избирательное законодательство КР, когда наблюдается несогласованность, поспешность или явный лоббизм при внесении изменений в законодательство в угоду узкополитическим интересам, а также внесение изменений и дополнений в нормативные правовые акты накануне выборов, что осложняет выборный процесс как для ИК, так и для иных участников избирательного процесса.
Задачи для дальнейшего совершенствования избирательной системы В целях разрешения указанных проблем, существует необходимость в дальнейшем совершенствовании избирательного законодательства и процесса. Решение о разработке Стратегического документа по совершенствованию законодательства Кыргызской Республики о выборах было принято 30 марта 2018г. на заседании Рабочей группы по совершенствованию выборного законодательства КР, которая действует в соответствии с указами Президента Кыргызской Республики от 22 мая 2013г.и 20 марта 2018г. Основной задачей, поставленной перед Рабочей группой, является разработка проекта Стратегии по совершенствованию избирательного законодательства Кыргызской Республики и пакета предложений по внесению изменений и дополнений в законодательство Кыргызской Республики. Данная «Стратегия совершенствования законодательства Кыргызской Республики о выборах» (Стратегия) будет представлять собой всесторонний документ, в котором будут сформулированы основные цели, направления и задачи реформирования избирательной системы. Стратегия опирается на определенные достижения и успехи, сделанные во время последнего выборного цикла, но в тоже время фокусируется на ряде проблем, решение которых позволит повысить доверие граждан к выборам, что является целью реформы.
14 Приоритетами данной стратегии являются: выработка механизмов регулирования правовых отношений участников избирательного процесса, а также механизмов борьбы с нарушениями избирательного законодательства, повышение уровня правовой культуры граждан и их информированности, создание условий для полной реализации избирательных прав граждан, в том числе женщин, этнических меньшинств, ЛОВЗ, граждан, временно пребывающих или проживающих за рубежом, иных отдельных категорий граждан, укрепление парламентаризма, а также повышение потенциала и эффективности работы избирательных комиссий на местах. Достижение задач, связанных с этими приоритетами, предполагает проведение комплексных мер, которые будут реализовываться в виде разработки и принятия нормативных правовых актов, которые должны будут усилить меры ответственности за неправомерные действия во время выборов всех участников избирательного процесса, активное взаимодействие государственных органов и органов местного самоуправления с обществом в процессе обсуждения проводимых реформ, в повышении правовой культуры избирателей и в обеспечении равного доступа к выборам. Вышеперечисленные меры, заложенные в Стратегии, должны способствовать достижению основного результата запланированной реформы – росту доверия граждан к выборам.
15